2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 1

‘노동이사제’도입과 쟁점

- 서울시 공공기관을 중심으로

2016.7.

박태주(노사정서울모델협의회 위원장)

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 2

<참고> 서울특별시 노사정서울모델협의회

○서울시노사민정협의회특별협의회

○참여기관:서울시투자∙출연기관(19개)중노동조합이 결성된기관(11개)노사참여

-기관확대 : 6개기관→11개기관으로 5개 출연기관 노사 신규 참여(2015.9)

- 구성: 공익위원(6) + 노동조합(11) + 사용자(11)

- 조합원: 2만 9천명

○ 분기별 본협의회 개최 + 임시회의

구

분종전 (6) 확대 (11)

투자기관

메트로, 도시철도, 시설공단,

SH공사,농수산식품공사

메트로,도시철도,시설공단, SH공

사,농수산식품공사

출연기관

서울의료원 서울의료원,SBA,신용보증재단,세종문

화회관,디자인재단,복지재단

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 3

서울시 투자·출연기관 일자리 창출을 위한

노사정서울협약의 체결

- 2015.12.15.

- 2016~2020년간 16,463개의 일자리 창출

1 근로자 경영참여의 다양한 형태

- 자본참여(우리사주제도, ESOP – 종업원지주제, 북구형의 노동자 임노동기금), - 성과참여(재무적 참여, 이윤분배제도),- 의사결정 참여(단체교섭, 노사협의회, 노사공동기구, 작업장혁신 참여 등 + 공동결정제(근로자이사제, 경영협의회)

2 근로자 경영참여 중 의사결정 참여 중심

- 이 글은 위의 근로자 경영참여의 여러 형태 가운데 의사결정 참여를중심으로 살펴볼 것임.

- 근로자들의 의사결정 참여제도인 공동결정제도 즉 근로자이사제(worker director)와 사업장협의회(works councils)에 초점을 맞춤.

- 근로자이사제는 한국에서 아직 시도된 적이 없는, 최초의 실험임.(今日我行跡 遂作後人程)

- 사업장협의회는 노사협의회를 강화하는 방식으로 경영협의회를 도입하는 방안을 논의함.

※ 참가형 노사관계 제도는 현재 진행 중인 프로젝트임.

I. 참여적 노사관계와 그 구축의 의의

2016-07-05 참여형 사측간담회_

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 5

3. 참여적 노사관계 구축의 의의

(1) 산업(경제)민주주의의 실현

○ 공장문 앞에서 멈춘 민주주의를 공장 안으로/ 저성장시대, 노조의 역할 변화

○ ‘노동 없는 민주주의’

-실질적 민주주의(사회경제적 민주주의): 경제성장의 과실로부터 소외(최장집)

-절차적 민주주의: 제반 의사결정과정에서 소외(정치적인 과정 포함)

한국 민주주의의 일차적 과제는 단순히 실질적 민주주의의 확대가 아니라 현재 최소한의 필요조건

만을 갖춘 절차적 민주주의를 심화·발전시키는데 있다. 달(Robert Dahl, 1998: 37)에 따르

면 절차적 민주주의는 공동체의 정책을 결정화는 과정에 모든 사회성원이 그들의 선호와 이해관계를

표출할 수 있도록 ‘동등하고 효과적인’ 참여의 기회를 보장하는 것을 말한다. 그것이 실질적 민주

주의를 강화시키는 지렛대가 된다(선학태, 2011: 108). 한 마디로 한국사회에서 절차적 민주주

의의 결여가 경제시장에서의 불평등을 만들어내는 구조다(선학태: 163).

2016-07-05 참여형 사측간담회_ 6

3. 참여적 노사관계 구축의 의의

(2) 이해관계자(stakeholder) 모델의 실현

다양한 이해당사자(노동자, 소비자, 공급자, 지역사회 등)의 이해를 반영하고 조정

이 가운데 노동자는 핵심적인 내부의 이해당사자

특성 주주자본주의 모델 이해당사자 모델

목표 주주 가치의 극대화다른 이해를 지닌 당사자들의 다면적인 목적을 추구

지배구조와핵심과정

주인-대리인 모델: 경영자는 주주의 대리인. 통제가 핵심적인 과제

팀생산 모델: 조정, 협력, 그리고 갈등해결이 핵심 과제

성과측정투자자의 헌신을 유지하기에충분한 주주가치

다양한 이해당사자들의 헌신을 유지하기 위한 창출된 가치의 공정한 배분

잔여적 위험담지자

주주 모든 이해당사자

이해당사자특징/영향력

재정/투자자/소유자만이 지배구조에서 결정적인 지위를 갖는 충분한 권력과 합법성을 지닌 유일한 이해당사자

지배구조에서 결정적인 지위를 갖는충분한 권력과 합법성을 지닌 유일한다양한 이해당사자

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 7

(3) ‘투명성 + 효율성 + 공공성’의 실현

(4) 노사 상호이익(Mutual Gains)의 실현 → 노사파트너십의 제고

※ 공동결정제도가 기업의 경영에 미치는 효과는 엇갈림(배규식 외, 2015).

- “공동결정제도를 효율성을 위해 도입하는가?”

- “민주주의가, 복지제도가 효율적이라서 도입하는가?”(켈리, 2013).

경영참가는 효율성을 겨냥해 도입하는 것은 아님.

- 효율성을 높여 나쁠 것은 없겠지만 효율성을 강조하는 그 자체가 신자유주의적 사고.

근로자들의 경영참여를 통해 작업장 내 민주화, 직무만족 제고, 작업환경개선, 숙련향상을 통한

노동능력 개발, 인간관계의 개선, 노동자의 지적, 문화적 사회적 능력과 만족도 높임을 통해 단

기적, 분배적 이익의 추구로부터 노동자들의 인간으로서의 존엄성과 가치를 높이는 방식으로

노동의 인간화 실현.

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 8

※ ○민주노총강령: 04. 우리는 권력과 자본의 탄압과 통제를 분쇄하고 노동기본권을 완전 쟁취하

여, 공동결정에 기초한 경영 참가를 확대하고 노동현장의 비민주적 요소를 척결한다.

○한국노총강령: 06. 우리는 자율, 대등, 참여에 입각한 생산민주화와 생활민주화를 실현한다.

(5) 기업지배구조 개선의 출발점○ 기업지배구조- (광의) 기업의 다양한 이해당사자 사이의 이해관계를 규율하고 조정하는 제도적 장치와 운영 메커

니즘- (협의) 기업경영을 책임지는 경영진의 선임과 의사결정과정을 통제하는 체제, 즉 최고 경영자의

선임과 이사회의 구성 및 운영방식이 기업지배구조의 요체

○ 기업지배구조(corporate governance)의 부재- 민간기업의 재벌총수(오너) 지배구조(×주주자본주의)- 시장기능을 통한 외부지배구조가 실질적으로 부재한 가운데 공공기관의 관료적 의사결정기구(공

공기관 운영심의위원회, 이사회)

○ 이사회의 기능 확립은 공공기관 지배구조 개선의 출발점- ‘근로자 대표’의 이사회 참가를 통해 공공기관의 민주적 지배구조의 확립 계기- 자율경영, 책임경영(공운위법)

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 9

(6) 산별체제 구축사업의 일환

○ 산별체제는 산별교섭체제와 더불어 거시 및 중위 차원의 사회적 대화, 그리고 기업차원의 경영참

여를 포괄하는 개념

○ “공동결정제도는 산별체제의 일환이다”

- 경영참가(공동결정제도)는 단체교섭이 갖는 한계에서 출발

: 교섭의 대상(경제적 이해다툼), 교섭기간, 파업을 배경으로 하는 대립적인 분위기

- 산별교섭이 갖는 기업차원의 공동화 방지기능

: 독일 사업장협의회(works council)

- 산별조직에 의해 제도의 성립 및 유지가 지원되며 아울려 기업차원의 노사담합을 방지하는 기능

(독일: 기업이사회의 산별대표의 참가)

(7) 서울시: ‘시혜형 행정’에서 ‘참여형 행정’으로

- 노사민정협의회(서울모델) 및 일자리 협약(노동참여적 일자리 창출)

- ‘참여형 노사관계＇의 도입(공동결정제도)

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 10

1-1 근로자 이사제 도입현황

II. 해외 주요국의근로자경영참여

유럽경제지역(EEA,European EconomicArea) 31개 나라 가운데 19개 나라(18EU 회원국과 노르웨이)가 근로자이사제를 도입 (Conchon,2015)

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 11

도입부문 규모 노동이사 비율 선출기구 지배구조

오스트리아 공공/민간 300명이상 감독이사회의 1/3 종업원협의회 임명 이원적

덴마크 공공/민간 35명 1/3(최소2명) 근로자 선출 선택적

프랑스 공공 -200명 이하는

2명<1/3 근로자 선출선택적

민간 1000명이상 1~2명

독일 공공/민간 500명 1/3~1/2 근로자 선출 이원적

그리스 공공 - 1명 근로자 선출 단일

아일랜드 공공 - 1/3 근로자 선출 단일

네덜란드 공공/민간 100명 1/3 WC 추천, 주주총회 선택적

노르웨이 공공/민간 30명 1명~1/3 노조추천, 근로자선출 단일

스웨덴 공공/민간 25명 2~3명(+참여이사) 노조 임명 단일

스페인 공공 1000명 2~3명(+참여이사) 노조 임명 단일

핀란드 공공/민간 150명 1/5~4명 근로자선출 선택적

자료: Conchon

1-2 유럽각국의 근로자이사제 도입형태(주요국)

근로자대표의감독이사(supervisory board)참여를통한공동결정제도

1) 석탄, 철강산업에서의 공동결정제- 감독이사회의 절반 근로자대표

2) 2,000인 이상 대기업 공동결정제- 감독이사회의 절반 근로자대표

3) 500 - 1999인 대기업의 공동결정제- 감독이사회의 1/3 근로자대표

4) 500인 미만 기업에서는 근로자대표의감독이사회 참여가 없음.

5) 공공부문(공기업)에서의 공동결정제 –민간부문과 거의 같음.

종업원평의회(works council, 경영협의회)를 통한경영참여

1) 공동결정, 동의, 거부권 – 배치, 사회적이슈(정리해고), 직업훈련 등

2) 협의권(consultation rights)3) 정보권(information rights)

- 노조와 종업원평의회의 분리와 협력- 종업원대표의 전임제, 활동보장- 종업원평의회를 통한 파업 금지- 기업 내부에서 종업원평의회와 교섭- 분쟁시 조정과 중재절차

독일공공부문(공기업에서의공동결정제와경영참여제도사례- Berlin수도공단(시공기업, 직원수4,523명), Rheinbahn(Duesseldorf시공기업, 직원수2,701명)- 이해당사자와 전문가 면담 – 독일노총(DGB), Berlin시청의 재무국담당자, 공공부문 전문가Prof. Bernt Keller와 노사관계 전문가 Dr Hartmut Seifert

2-1 독일의 근로자 경영참여제도

II. 해외 주요국의근로자경영참여

2016-07-05 서울모델 교육_ 160607

II. 해외 주요국의근로자경영참여

2-2 독일의 근로자 경영참여제도 – 감독이사회 구성

감독이사회노사동수 모델-2,000명 이상의 대기업

-2014년말 635개기업

종업원 규모감독이사회 규모

감독이사회 규모와 구성

주주대표근로자대표

종업원대표 노동조합대표

~10,000 12 6 4 210,001~20,000 16 8 6 220,001~ 20 10 7 3

2016-07-05 서울공공기관 노동이사제_

공동영향권 협의(consultation)권 공동결정(co-determination)권

정보권 제안, 청문 및 자문권 (제안 및 거부권)

참여 강도 낮음 중간 높음

효력 범위경제관련사항신기술도입

인사사항 사회 및 복지관련사항

주요 내용

공장의 신축,개축, 확장과 관련된 계획기계 및 공장 설비계획작업방식 및 작업흐름에 관한 계획작업장고용관련 계획

인사계획, 해고, 작업교육, 내부 채용 선발기준, 작업장 배치, 작업흐름, 작업내용

노동시간의 시작, 종료, 분배및 일시적 변경임금지불방식의 규정, 적용및 변경사회 및 복지관련 계획개별 노동자에 대한 조치, 태용 및 배치전환

사업장협의회(works councils)의 참여권리

II. 해외 주요국의근로자경영참여

2-3 독일 근로자 경영참여제도 – 사업장 협의회

2016-07-05 서울공공기관 노동이사제_

II. 해외 주요국의근로자경영참여

2-4 베를린 수도공사(사례)

- 시공기업으로베를린시가, 100% 소유, 직원수4,523명, 직원중31%가여성으로1,400명, 견습생270명, 노조는베르디(ver.di)소속으로노조가입률은60%

- 이사수: 16명, 8명이주주이사, 8명이근로자이사(거의대부분전임자인사업장협의회대표들가운데에서선출됨, 3명의사업장협의회의장, 1명은총사업장협의회의장)

주주이사 종업원이사이름 지위 이름 지위DR. Matthias Kollatz-Ahnen 베를린 재무장관(의장) Lutz Neetzel(부의장) 하수도부문 사업장협의회의장Henner Bunde 베를린 경제부 사무국장 Roland Jaechke 상수도 부문 사업장협의회 의장Axel Ensinger 민간수도기술회사 부회장 Karsten Kretschmer 본부사업장협의회 의장Christian Gaebler 베를린 도시개발부 사무국장 Heinz Kieles 상수도 사업장협의회Erika Jaeger 부동산 경제학자 Karsten Malareck 총사업장협의회 의장Baerbel Nehring-Kleedehn 전 주장관 Birgit Richitzki 베르디, 베를린수도공사 노동자그룹 의장Ingeborg Neumann 민간기업 Sabine Thonke 베를린수도공사 여성대표Christine Wolff 자영업자 Doro Zinke 노총, 베를린-브란덴부르크지역본부의장

베를린 수도공사 감독이사회의 구성

- 감독이사회는 2개의 소위원회를 둠. 경제감사위원회(노/주주 각 4명씩) – 회계감사, 회사운영의 경제적 효율성과 투명성, 인사위원회(노/주주 각 2명씩) – 경영이사의 임면- 경영이사회 – 사장(경영이사회의장), 재무담당이사, 인사담당 이사 3명으로 구성2016-07-05 서울공공기관 노동이사제_

근로자대표의 (단일)이사회참여를통한공동결정제도

1) 25인 이상 기업/공공부문 모두 적용2) 근로자대표 2명(같은 기업 내 사업이 전

혀 다른 경우 3명)이 이사회 참여3) 같은 수의 근로자대표 후보이사도이사회에 참여, 발언기회 제공

4) 노조에 의한 근로자대표 이사 지명5) 이사회에서 노조대표와 주주대표간

합의문화(표 대결 없음)6) 회사경영진과 근로자대표 이사들사이에 이사회 개최 전 비공식 협의

7) 남녀성비 – 2017년 35%, 2020년 40%

노조기업조직을통한기업내공동결정제도와경영참여

1) 산업별 교섭과 기업교섭의 분리- 임금과 주요 근로조건의 산업별 교섭- 산업별, 지역별 노조 조직에 의한 노조 기업조직 간의 긴밀한 조율시스템

- 기업별교섭에서 파업불가2) 노조기업 조직- 사업장 협의회가 없음- 사업장평의회와 같은 역할- 기업수준에서 교섭을 통한 공동결정- 기업수준에서 교섭 및 협의 사이에 차이가불분명

스웨덴민간부문과공공부문에서의공동결정제와경영참여제도사례-Scania(대형트럭과버스생산), St GoeranHospital(공공소유, 민간운영병원) Teliasonnera(민영화된통신),

Vattenfall(에너지공기업)-이해당사자와전문가면담–PKT(화이트칼라노조연합), Nord-Inn(노르딕제조업노조연합), Prof. Oerjan

Sjoeberg(Stockholm School of Economics)

3-1 스웨덴의 근로자 경영참여제도

II. 해외 주요국의근로자경영참여

2016-07-05 서울공공기관 노동이사제_

3-2 스웨덴의 근로자 경영참여제도의 시사점

□ 경영전권에 대한 이해- 스웨덴에서도 인사, 경영 사항은 1960년대 말~1970년대 초까지는 사용자의 경영전권에 속하였으나 1976년 공동결정제를 수용하면서 바뀌었음- 경영전권을 노조와 공유하게 된 것은 크게 3가지 요인 때문: 1) 노조의 산업민주주의 요구, 2) 1970년대 경제위기 국면에서 사용자의 작업장 재조직화를 통한 국제경쟁력 강화 추진 필요, 3) 산업민주주의가 기업 차원의 노사관계 중요성을 증대시킬 것이라는 사용자의 기대 등.

□ 노조 지부별 이사회 근로자대표 선출/임명 권한- 이사회 근로자대표를 임명할 권한을 가진 곳은 단체협약을 체결한 노조 지부(local union)

□ 이사회 근로자대표 역할- 근로자대표는 노조에 의해 임명되지만, 다른 이사들과 동일한 권한과 책임을 갖는 만큼 근로자들의 이익‘만’을 대변하는 것이 아니라 ‘회사의 장기이익’에 부합한 결정을 내려야 함.

- 이사회 참여 근로자 대표들은 장기적 노조활동으로 회사 사정을 잘 알고 개인적인 역량도높아서 기업내 노조대표와 회사의 이사로서 동시에 역할을 하는데 지장이 없었음.

- 장기적 시야를 갖고 기업내 노조, 이사, 지역지부간부, 유럽수준의 국제활동을 동시에 수행

□ 경영협의(기업내 공동결정 co-determination) 주체- 별도의 종업원평의회 없이 기업내 단체교섭의 주체도, 경영협의의 주체도 ‘노조 지부’로 동일- 스웨덴의 공동결정제는 노조 중심적, 단체교섭 중심적임.

II. 해외 주요국의근로자경영참여

2016-07-05 서울모델 교육_ 160607

3-3 스웨덴의 경영참여(공동결정) 사례 - Vattenfall

II. 해외 주요국의근로자경영참여

- 다국적 에너지기업으로 스웨덴, 독일, 네덜란드, 덴마크, 영국, 핀란드 등에서 전력생산‧배전‧판매는 물론 가스 판매, 에너지 거래사업도 병행- 주식의 100%를 스웨덴 정부 소유이나 운영은 전적으로 민간부문과 같이 이루어짐.- 모기업인 Vattenfall Group(Vattenfall AB)은 스웨덴에 본부를 둔 주식회사- 총근로자수는 30,181명, 스웨덴 근로자수 8,870명(독일에 16,158명)- 스웨덴 Vattenfall에는 4개의 노조 존재, 조직률은 85% 수준, 단일한 단체협약의 적용* 사무기술직노조(Unionen) 2,500명(30%), LO산하의 서비스통신노조(SEKO) (23%), 석사이

상이 가입하는 CF(Akademikerradet)(17%), 경영 및 전문직노조 Ledarna(16%)

Vattenfall 이사회 구성: - 총 12명의 이사와 3명의 후보이사. 노조는 이사 3명과 후보이사 3명 임명(노조는 이사임명을 위해 추천위원회(nomination committee) 구성. - 이사회는 산하에 △보수위원회(Remuneration Committee), △외부 및 윤리위원회(External Relations and Ethics Committee), △안전위험위원회(Safety and Risk Committee), △감사위원회(Audit Committee)를 두고 있음

소속노조 조직률 종업원이사 후보이사

Akademikerradet 17% ○ (2003년 선출)

SEKO 23% ○ (1999년 선출) ○ (2011년 선출)

Unionen 30% ○ (1995년 선출) ○ (2011년 선출)

Ledarna 16% ○ (2013년 선출)

소속노조별 종업원이사/후보이사 임명 여부(Vattenfall)

2016-07-05 서울공공기관 노동이사제_

4-1 스웨덴과 독일의 근로자 경영참여제도

II. 해외 주요국의근로자경영참여

독일 스웨덴

노사관계의 구조 이원적(단체교섭-사업장협의회) 일원적(노조의 단체교섭)

경영참가의 성격 종업원 중심적 노조 중심적

경영참가 제도 제도화상대적으로 제도화가 떨어짐(노사자치가 존중)

이사회 참가

이사회구조 이원적 (감독, 경영)이사회 일원적 이사회

이사구성1/3 이사참가(500명 이상)노사 동수(2000명 이상)

2~3명 참가(25명 이상)후보(참여)이사 존재

이사선출 종업원 투표 노조추천

사업장협의회

사업장협의회 사업장협의회 없음(단체교섭)

위원선출 종업원 투표

교육기관 HBS PTK

독일과 스웨덴 공동결정제도의 차이점

2016-07-05 참여형 전문가간담회_

2016-07-05 서울모델 교육_ 160607 20

○ 오랜 역사적 경험의 산물- 독일은 1848년 혁명에서 비롯되었으며 1차 대전 후엔 바이마르 공화국에서 , 2차 대전 후엔 몬탄법

(1951), ‘공동결정법’(1976), 그리고 ‘1/3 참가법’(2004)- 스웨덴은 최소한 1976년 공동결정법의 제정

→ 제도적 변화와 사회적 공감대의 획득

○ 이해관계자 자본주의(stakeholder capitalism) ↔ 주주자본주의(shareholder capitalism)- 제도적 상보성의 존재

○ 제도적 이질성: 이원적인 노사관계 및 이원적인 이사회 구조(독일)- 공동결정제도에서 제도화가 거의 이뤄지지 않음

○ 노조가 요구하고 투쟁한 산물 → 노조의 자기변화와 강력한 의지가 수반

○ 노사관계 체제의 이질성- 산별교섭체제(작업장 공동화의 방지 등 사업장 협의회의 역할)- 협력적인 노사관계(↔ 대립적이고 갈등적인 노사관계)

: 합의제 문화의 전통

4-2 유럽공동결정제도의 시사점(차이점)

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 21

-‘노동존중 특별시 서울’ 프로젝트의 일환

○ 제도적 한계- 지자체 차원의 공동결정제도는 기존의 법과 제도의 틀 내에서 가능- “지방공기업의 설치 및 운영은 지자체의 고유사무” vs. “행자부의 시정명령이나 조례의 재의요구”- 인사∙경영권을 둘러싼 중앙정부(노동부)와의 긴장(단체협약 시정조치)

“노동존중인가 경영권 침해인가?”

○ 법적 제약- 직원이 비상임이사가 될 수 있는가(상법, 회사법)- 비상임이사는 조합원의 자격을 유지할 수 있는가(노동조합 및 노동관계조정법)- ‘선출된 후보’도 공개모집과 임원추천위원회 등 임명절차를 거쳐야 하는가(지방공기업법, 지자

체 출자∙출연기관법, 인사조직지침 등)

- 비상임이사의 자격- 근참법에 의한 사업장협의회(경영협의회) 설립과 운영의 제한

: 협의회의 구성, 근로자 위원의 선정, 근로자위원의 권한. 복수노조의 갈등, 노사협의회의 권한한계 등

Ⅲ. 한국에서의 근로자 경영참여의 장애요인

서울시 투자·출연기관에서 우리나라 최초로 도입1

다양한 한계조건(boundary conditions)이 존재: 법∙제도적 장애요인2

참고 서울메트로 비상임이사 자격기준

구 분 서울메트로 비상임 이사 자격기준(서울메트로 임추위 설치운영규정)

포괄적자격요건

◦ 행정, 경영, 경제, 법률, 회계, 교통 기타 관련분야에 대한 전문지식과 경험이 풍부한 자

구체적요건

학력기준

◦ 박사학위 소지자 해당분야 6년 이상 근무경력자◦ 국내외대학교에서 행정, 경영, 경제,법률, 회계, 교통 또는 관련기술분야를 7년 이상 강의한 조교수 이상의 교직원인 자

경력기준

공무원

◦ 공무원 4급(서기관) 이상 직책으로 6년 이상 근무경력자◦ 군에서 영관급 이상의 직책으로 10년 이상 근무경력자◦ 국회의원, 또는 서울시의원 의원 경력이 있거나 국회 또는 서울시의회 전문위원으로 6년이상 경력자

민간경력

◦ 상장법인의 임원으로 5년 이상 근무경력 , 부서장급 이상의 직책으로 8년 이상 근무한 경력,◦ 상장법인 이외의 외부감사대상법인의 임원으로 8년 이상 근무 경력자, 부서장급 이상의직책으로 12년 이상 근무경력자◦ “공공기관운영에 관한 법률”의 적용대상 공기업/준정부기관, 서울시 투자, 출연기관에서임원으로 3년 이상 근무경력자, 2급 이상 직원으로서 해당기관에서 15년 이상 근무경력자◦ 변호사, 공인회계사, 세무사, 기술자 등 업무수행과 관련한 공인된 자격증을 소지한 자로서 당해 직에 8년 이상 근무 경력자

실적기준

◦ 기타 지하철 경영과 관련하여 전문지식과 경험이 풍부한 자로 위 각호에 상당하는 자격또는 능력이 있다고 추천위원회에서 인정하는자

2016-07-05 서울공공기관 노동이사제_

Ⅲ. 한국에서의 근로자 경영참여의 장애요인

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 23

○ 정치적 요인: 시장의 정치적 입지와 제한된 임기

- 공동결정제도는 장기적인 프로젝트인데 반해 지자체장의 임기는 제한

- 박원순 시장의 정치적 입지

○ 보수언론의 공격

“독일에서도 쇠퇴하고 있다”, “반대가 심하다더라” 등

Ⅲ. 한국에서의 근로자 경영참여의 장애요인

정치적 장애요인2.

Ⅲ. 한국에서의 근로자 경영참여의 장애요인

노사관계 제도 및 문화에서의 장애요인3.

독일/스웨덴 한국

사회경제체제 조정된 시장경제 자유시장+국가개입경제체제

투자패턴 비교적 장기책임투자 점점 단기적 투자와 성과기대

노사관계제도와 문화

노사파트너십, 노사 간의 합의와타협문화/협력적 노사관계

노사파트너십과 노사간의 타협과 합의 문화 부족/대립의 노사관계

교섭체제 산업별, 지역별 교섭/포괄성산업별 교섭의 외부화로 노사갈등이 기업 내부화되지 않음

기업별 교섭/협소성, 분절성기업별 교섭의 내부화로 노사갈등의기업 내부화

단체행동 기업 내부는 평화공간으로서 노사협력의 강화요인

기업 내부에서 갈등 발생노사협력의 약화요인

노조 체제 중앙집중적 전국/산별노조권력관계 대등,

형식적 산별/기업별 노조

공동결정의 영향 노사간 권력관계에 의존보다 합의형성문화 촉진

기업 내외에서 노사 권력관계에 의존경향

복지제도 작업장혁신과 경쟁력제고를 위한구조조정 용이

취약한 복지로 고용이 복지인 상황에서 구조조정에 대한 저항 큼

경영참여/공동결정 경영참여 우호적인 제도 상보성 경영참여(공동결정)에 불리한 제도2016-07-05 서울공공기관 노동이사제_

2016-07-05 노동이사제 전북대_ 25

○ 노사관계적 요인1: 노조가 요구한 것도 투쟁의 산물도 아니다

- ‘위로부터 주어진 개혁’: 노조의 요구나 투쟁의 산물이 아닌 관계로 노조의 추진

의지, 사회적 공감대의 미획득, 노조의 방어의지 등

※ ‘토로이의 목마‘, ‘정치적 이벤트’, 적극활용론 등(권오훈)

○ 노사관계적 요인2: 산별 vs. 기업별- 유럽: 산별체제를 바탕으로 한 상대적으로 협력적인 노사관계- 한국: 기업별 체제를 바탕으로 한 상대적으로 대립적인 노사관계- 산별체제의 장점: △ 노사 힘의 대등성, △ 단체교섭(노사 이해갈등)의 외부화, △담합의 방지 ∆ 경제주의의 극복 및 사회운동 노조주의(공공성)의 추구

“기업차원의 공동결정제도는 산별체제의 일환이다“

○ 노사관계적 요인3: 노조에 대한 사회적 신뢰의 결여?

- ‘더 많은 권력’을 노조가 자신들의 집단적 이해관계를 위해 사용할 것?- 노조가 사회공공성을 위해 경영참가를 활용?

노사관계 제도 및 문화에서의 장애요인3.

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 26

노동 쪽에서의 기업별 노조를 산별노조체제로 전환한다든지 하는 초기업별 노조체제를 마련하지 않

은 상태에서 근로자대표제라든지 노동이사제의 얘기가 나오게 되면 담합의 얘기를 사실은 피할 수가

없을 것 같습니다…독일 공동결정제에 대해서 가장 큰 장점 중의 하나가 뭐냐 하면 내부담합을 결국

은 산별노조가 제어해 냈다는 것입니다(전문가 간담회).

○ 노사 담합의 방지를 위하여

- 근로자 이사는 노조로부터 상대적인 독립성을 지님“근로자이사는 조합원 이해를 직접적으로 대변하는 기구가 아니라 회사의 주인(핵심적인 이해

관계자)로서 기업의 장기적인 이익증진에 노력할 의무를 진다”(충성의무). : 종업원 선출(조합원 자격의 상실)

- 시민대표의 참가 방안- 제척·회피조항의 존재- 손실에 대한 손해배상제도의 도입- 교육훈련의 강화 등

2016-07-05 참여형 사측간담회_ 27

“이미 참여하고 있다”

“서울시 산하기관의 경영참가는 다양하고 공식적 참여의 제도화 수준은 낮으나 실질적 참여정도는 높은 수준이며 이사회

참관 등 상당한 수준의 공동결정에 이르는 경우도 있음”

서울메트로- 이사회: 노조대표 참관, 발언권은 없음(2015년부터)

- 인사위원회: 노조대표 참관, 발언권 없음(2013년부터) - 청년중역회의

도시철도공사- 확대간부회의: 노조 참관(월 1), 기타 공사정책결정과정에 노조 참여

- 인사문제, 조직개편, 고용, 복지후생에 노조 적극 참여 - 청년중역회의

SH공사- 이사회: 노조 대표 참관

- 인사위원회(징계): 노조지명 1인 변론권 행사(조합원에 한정)

농수산식품공사- 확대간부회의에 노조대표 참여, 사업개척 등 일부 사업에 노조의 참여를 통해 성과를 냄.

- 이사회 회의록 제공/의견청취, 인사문제: 승진기준, 시기, 징계, 교육 등 노조의견 청취

서울문화재단 - 재단발전위원회(근참법상 협의사항 및 의결사항 논의)

서울신용보증재단 - ‘경영전략회의’(부점장급 이상 참여, 주요 경영 및 사업운영 논의)에 노조 참여, 공식발언

디자인재단 - 인사위원회: 노조와 하급직 여성참여 의무화, 이사회의 온라인 공개

Ⅳ. 서울시 투자출연기관 근로자 경영참여 모델 도입 추진경과

1. 서울시 공공기관의 경영참가 현황

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 28

Ⅳ. 서울시 투자출연기관 근로자 경영참여 모델 도입 추진경과

○ 서울시 투자 출연기관 혁신방안 발표(2014.11.24.)

- 상생 협치의 노사문화 조성을 위한 참여형 노사관계 모델 도입

- 노동이사제 도입 이사회 참여보장, 노사 경영협의회 설치 경영사항 공동결정

<이사회참여보장 '노동이사제도',노사가참여하는‘경영협의회’설치>(2014.11.24)

□ ‘참여형노사관계모델’도도입, 시행한다. ‘노동이사제도’를새롭게도입해이사

회참여를보장하고회사경영협의를위한노사 ‘경영협의회를설치운영하는등

의내용이다.우선세부추진방안을마련하여시범실시할계획이다.

○ 참여형 노사관계 모델 도입방안연구

- 한국노동연구원(배규식 선임연구위원)/2015.5~12.

○ 서울시장, 근로자 이사제 추진 기본방향 발표(2016.4.27.)

2. 참여적 노사관계 추진경과

3. 근로자 위원회의 설치

○ 현행 규정 없음

○ 연구진의 의견: 근로자 위원회를 설치

- 근로자위원의 독자적인 입장을 형성할 수 있도록 하기 위한 제도적 장치

- 근로자위원회 활동보장 및 편의 제공

4. 합의가 이뤄지지 않았을 경우 중재절차(분쟁해결절차)

○ 현행: 노사합의로 중재기구를 설치하거나 노동위원회 그밖의 제3자에 의한 중

재 가능(근참법)

○ 연구진의 의견: 서울모델협의회 공익위원의 임의 중재를 받는 방안

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 29

박원순 시장이 서울시 산하 공기업에 도입하겠다고 밝힌 노동이사제에 대해서는 여야모두에서 찬성 목소리가 높았다. 수도권 당선자 108명 중 81명(75%)이 찬성한다고 밝혔다. 반대는 24명이었고 3명은 답변을 유보했다.

새누리당 당선자 중에서는 18명(64.3%)이 찬성했고 10명(35.7%)이 반대했다. 더불어민주당 당선자 중에서는 60명(80%)이 찬성, 12명(16%)이 반대 의견을 표했다. 국민의당(2명)과 정의당(1명) 당선자들은 전부 찬성했고, 무소속 당선자 2명은 반대했다.

<매일노동뉴스, 2016.4.18.>

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 30

<참고>

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 31

참여형 노사관계 설계의 기본원칙3.

□ 참여형 노사관계 설계의 기본원칙

① 기존 법과 시행령의 테두리 내에서 시행하며

② 단계적인 접근방식을 택함

- 이사의 수 및 경영협의회 의결사항의 점진적 확대

③ 가능한 한 단순하게 정리해야

④ 마지막으로 노사합의에 의해 도입하여야 할 것.

- 노사주체의 원칙은 제도의 설계 뿐 아니라 도입하는 과정에서도 관철되어야

- 서울시는 지원하는 역할, 서울모델은 조정하는 역할을 수행

Ⅴ. 노동이사제(근로자 이사제) 도입방안

노동이사제 도입을 둘러싼 주요 쟁점1.

(1) 명칭

(2) 노동이사의 수

(3) 노동이사의 선출방식 및 절차

(4)

(5) 기타

노동이사의 대우

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 32

(1) 명칭

○ 노동이사제,

○ 근로자 대표 이사제,

○ 근로자 이사제

○ 종업원 이사제

“노동자의 법적 이름은 근로자“

※ Employee Representatives on the Board

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 33

Worker Director

cf. Labour Director

2) 이사의 수

(1) 참여(후보)이사제도를 도입할 것인가

○ 스웨덴 제도(Deputy Representatives, 독일에는 없음)

○ 연구진 의견: 노동이사와 동시의 참여이사 도입

- 소수의 노동이사를 보완하는 기능

- 노동이사를 훈련하는 과정

- 임기 내에 정이사가 공석일 경우 일정한 절차를 거쳐 승계하는 위치

○ 노동조합 의견(양지하철 통합과정 논의시): 찬성

○ 서울시∙사측: 도입 반대

→ 도입하지 않기로

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 34

(2) 근로자 이사의 수를 얼마로 할 것인가

○ 연구진의 의견(비상임 이사의 1/3 이하로 하되)

- 유형 1(종업원 규모 300인 이상) 2

- 유형 2(종업원 규모 300인 미만) 1 → (잠정합의)

※ 유럽의 경우 대부분은 이사정수의 1/3, 독일 ½ 대표제(2000명 이상)는 예외

- 이사회의 증원(정관개정)을 통해 일률적으로 도입

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 35

예컨대 전체이사 숫자가 10명 안팎인데 거기에서 한두 명 정도의 비상임이사를 차지한다는

것은 결코 작은 비중이 아니라고 생각한다. 어차피 노동자 자주관리기업이 아닌 한 노동자의

대표가 board를 장악해서 의사결정을 주도한다는 것은 말이 안 되는 얘기다. 노동자대표

이사가 해야 할 중요한 역할 중에 하나가 경영진의 어떤 판단에 뭔가 심각한 오류가 있을 때

그것에 대해서 강하게 브레이크를 거는 것이고 그건 독립적인 이사 한 명 내지 두 명만 있어

도 그것은 충분히 가능하다. 근로자대표가 분명한 이유를 대면서 반대의사를 밝히고 그것을

상세히 이사회 의사록에 남김으로써 외부에서 어떤 사람들이 그 이사회 의사록을 볼 수 있게

한다는 것은 충분히 긍정적인 기능이 있다고 생각한다(김상조).

(3) 근로자이사제 도입의 하한선 규정

○ 근로자수 30명 이상은 공사, 공단 , 출연기관 15기관

- “도입하여야 한다“(강제사항)

- 노조결성여부와 무관

- 30명 미만 기관도 이사회 의결로 도입가능

※ 의무도입 제외기관: 자원봉사센터, 장학재단, 평생교육진흥원

※ 근참법에 의한 노사협의회 의무 도입 하한선은 30명(준용)

※ 외국의 사례 독일은 500명(500명 미만은 자율도입, 스웨덴은 25명

하한선(100명 → 50명 →25명)

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 36

3. 근로자 이사의 선출방식 및 절차

(1) 이사의 선출방식

○ 당연직 이사는 불가(법률검토 및 행자부 질의 회신). 따라서 위촉직 비상임이사로

- 법률자문: 출연기관은 불가, 투자기관은 가능

- 행자부(15.11 “공무원 외 직없는 시민대표, 근로자 대표는 당연직 불가”

: 공개모집절차 → 임원추천위원회 심사‧추천(2배수) → 시장 임명

○ 종업원 직접 선출인가 과반수 노조 추천인가?- 근로자 이사 정수의 2배수를 종업원이 직접 선출(잠정 합의)※ 독일에서는 직접 선출, 스웨덴에서는 노조 추천

- 무노조 기업, 과반수 노조가 없는 경우, 복수노조 등

- 노조집행부 임기와 이사임기의 상이

- 노동이사가 노동조합으로부터 상대적인 독립성을 가질 필요

2016-07-05 참여형 전문가간담회_

(2) 이사 후보의 자격기준

○ 피선거인

- 일정한 근무연한(5년 이상 근속), 잔여재직기간이 임기 미달자는 제외

- 설립 5년 미만기간은 별도 규정

- 사용자에 해당되는 자, 관리∙ 감독업무 또는 기밀취급자는 제외(협의중)

○선거인(연구진의 의견, 논의중)

- 사용자와 직접 근로계약관계에 있는 근로자를 모두 포함(단시간, 기간제, 수습 중인 근로자)

※ 독일에서는 근로자이면 누구나 선거권과 피선거권을 가짐, 프랑스에선 자격요건 규정

(3) 선관위의 구성

○ 임원추천위원회에서 구성하는 방안(논의중)

- 노사협의회에서 구성하는 방안, 서울모델에서 구성하는 방안 등2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 38

4) 노동이사의 대우

○ 비상임이사의 대우

- 직무수당은 이중보수문제가 야기될 수 있어 무보수로 하되 회의 참석 수당과 이사활동에 필요

한 실비 수당 등을 지급, 교육훈련기회의 제공(기본교육과정의 개설) 등

※ 투자기관: 직무수당(100만원), 회의 참석수당(50만원), 출자출연기관, 회의 참석수당(25만원)

○ 조합원 자격은 상실- 사용자의 이익을 대표하는 자의 조합원 자격 상실(노조법)- 근참법의 근로자위원 또는 고충처리위원의 사임(근로기준법 등의 근로자대표)

○ 이사회의 잘못된 결정으로 조직에 손해가 발생할 경우 이사들에 대한 손해배상제도의 도입

- 취득한 기밀의 누설 금지 의무

○ 임기: 3년

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 39

5) 기타

○ 임원추천위원회의 구성 변경

- 현행: 의회 2명, 기관 2명, 서울시 3명 추천

- 노조 추천 외부 인사 1명을 기관 추천에 포함하는 방안

○ 집단교섭제도의 도입

- 초기업적 공통문제에 대한 공동대응으로 거래비용 절감

- 노사갈등요인의 외부화로 사업장내 노사파트너십 제고 → 참여형 노사관계

- 서울시와의 노정관계 활성화 및 산별체제의 형성에 도움

※ 의제별 집단교섭 → 제도화된 집단교섭

○ 서울모델의 분쟁조정기능 강화

- 사적조정제도의 도입, 노조법에 따른 공적조정(노동위원회)제도의 대체

- 당사자들의 신청에 의해 진행되며 서울모델 공익위원이 조정위원으로 활동

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Ⅵ. 경영협의회

1. 갈등조정(미합의시) - 서울모델협의회 공익위원의 중재

2. 과반수노조가 없는 경우(무노조기업): 종업원 선출

3. 권한의 강화:“인사＇경영권으로 ‘확대된단체교섭’(expandedcollective bargaining)

○ 협의사항의 일부 → 의결사항(협의 사항도 정족수 충족 시 의결 가능)

○ 의결사항에 대해서는 단협에 준하는 효력(구속력)을 부과

4. 근로자 위원의 권한강화(자료요구권) 및 활동보장방안의 마련

현행 의결사항 협의사항 중 의결사항으로 협의확대(예)

1. 근로자 교육훈련 및 능력개발 기본계획수립2. 복지시설의 설치와 관리3. 사내근로복지기금 설치4. 고충처리위원회에서 의결되지 아니한사항5. 각종 노사공동위원회 설치

2. 근로자의 채용‧배치 및 교육훈련3. 근로자의 고충처리4. 안전, 보건, 그 밖의 작업환경 개선과근로자의 건강증진5. 인사‧노무관리제도 개선9. 신기계‧기술의 도입 또는 작업 공정의개선10. 작업수칙의 제정 또는 개정15. 여성른로자의 모성 보호 및 일과가정생활 양립 지원2016-07-05 노동이사제 전북대_ 42

2016-07-05 노동이사제 전북대_ 43

<참고> 근로자참여 및 협력증진에 관한 법률

제24조(의결 사항의 이행) 근로자와 사용자는 협의회에서 의결된 사항을 성실하게 이행하여야 한다.

제25조(임의 중재) ① 협의회는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 근로자위원과 사용자위

원의 합의로 협의회에 중재기구(仲裁機構)를 두어 해결하거나 노동위원회나 그 밖의 제삼자에 의한 중

재를 받을 수 있다.

1. 제21조에 따른 의결 사항에 관하여 협의회가 의결하지 못한 경우

2. 협의회에서 의결된 사항의 해석이나 이행 방법 등에 관하여 의견이 일치하지 아니하는 경우

제30조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.

2. 제24조를 위반하여 협의회에서 의결된 사항을 정당한 사유 없이 이행하지 아니한 자

3. 제25조제2항을 위반하여 중재 결정의 내용을 정당한 사유 없이 이행하지 아니한 자

Ⅵ. 추가논의사항

1. 세부적인 도입방안과 관련한 추가 검토사항○ 기본조례의 제정, 개별기관의 운영조례 및 정관의 개정

○ 특별법에 의해 설립된 기관의 도입방안- 서울의료원, 신보, SBA 등 8개 기관

○ 무노조 기관의 도입방안

○ 피선거인 및 선거인의 자격기준

○ 근로자 이사 선출 및 임명절차 등

※ 세부적인 공동시행 가이드라인을 노사정협약으로 할 것인가 서울시 행정지침으로할 것인가

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2. 근로자이사(비상임이사)에 대한 교육훈련 프로그램의 마련

○ 전문성있는 후보의 선임 + 선임된 후 전문성을 향상시킬 수 있는 교육프로그램의 마련 +역량을 발휘할 수 있는 평가제도와 인센티브의 개발

예) 독일의 한스베클러재단, 스웨덴의 PTK(공통적으로 노동조합 조직)

○ 주요 내용- 이사로서의 법적 책임과 역할 인지 및 수행- 재무제표 및 각종 회계내용 읽는 방법- 각종 기업관련법 이해- 현장훈련 등

Ⅵ. 추가논의사항

Ⅵ. 추가논의사항

3. 지자체 공공기관의 지배구조의 개선

○ 공공기관 외부지배구조의 개선- 서울시 투자∙출연∙출자기관 운영심의위원회의 설치

- 지자체 출자출연법 및 서울시 조례에 의거, 지자체 출자출연기관 운영심의위원회는 설치되어 있으나 지방공기업은 관련규정이 없음

→ 지방공기업과 출자출연기관을 통일적으로 관리감독하는 외부지배구조의 구축(가칭) 서울특별시 공공기관 운영위원회 설치운영에 관한 조례 혹은 분리하여 지방

공기업 운영위원회의 설치

2016-07-05 참여형 위원장간담회_46

“법적 논란이 있을 수 있지만, 지방자치단체가 투자(출자)하거나 출연하여 설립하는 지방공기업과 출자출연기관을 통합적으로 관장하는 운영위원회를 설치하는 조례를 제정하는 것은 우리 헌법과 지방자치법의 취지에서 볼 때 가능하다고 본다”

○ 지자체 공공기관 내부지배구조의 개선- 자율경영 및 책임경영 풍토의 마련- 이사회의 기능 재정립

2016-07-05 참여형 위원장간담회_ 47

4. 집단교섭제도의 도입

- 초기업적 공통문제에 대한 공동대응으로 거래비용 절감

- 노사갈등요인의 외부화로 사업장내 노사파트너십 제고 → 참여형 노사관계

- 서울시와의 노정관계 활성화 및 산별체제의 형성에 도움

※ 의제별 집단교섭 → 제도화된 집단교섭

○ 서울모델의 분쟁조정기능 강화

- 사적조정제도의 도입, 노조법에 따른 공적 조정(노동위원회)제도의 대체

- 당사자들의 신청에 의해 진행되며 서울모델 공익위원이 조정위원으로 활동

5. 경영참가 관련법의 제개정

○ 공공기관 운영에 관한 법(공운위법), 지방공기업법과 지자체 출자∙출연법의 개정

- 근로자 이사제 도입근거를 명확히 하는 한편 지자체 공공기관 운영심의위원회의 설치

○ 근참법 및 노조법의 개정

○ (공공기관) 경영참가법의 제정

○ 4.22(금). 사용자측 간담회

○ 4. 27. 서울시 노동정책 2.0 발표(근로자

이사제 도입방침 발표)

○ 4.27. 노동조합측 간담회

○ 5.2. 전문가 워크숍(30명 내외, 비공개)

- 노조측 간담회

○ 5.3. 사용자측 간담회

○ 5.10.서울시장,근로자이사제입장발표

○ 5.19 노동조합 간담회

○ 5.27. 노동조합 토론회

○ 5월 하순: 조례입법 예고(5.23 ~ 6.16?)

- 투자기관은 별도조례제정, 출연기관은 “서울시 출

자·출연기관 운영조례” 개정

- 공청회의 개최

○ 6월 10. 서울시 공공기관 참여형 노사 관계도입

공개토론회(산업노동학회, 서울대노동법연구회)

○ 운영조례의 제정, 정관의 개정 등 도입에 따른 세

부절차 논의

○ 8말 9초~ 조례 제정

○ 2016.10.~ 근로자 이사제, 경영협의회 (전면)도입

Ⅵ. 추진일정

1. 추진 일정

2016-07-05 참여형 위원장간담회_ 49

2016-07-05 참여형 전문가간담회_ 50

구분 주요 내용

근로자이사제

대상기관 30명 이상 공사·공단·출연기관(15개 기관)

근로자이사의 수 기관별 1~2명(비상임이사의 1/3 이하)

임명절차(근로자 선출) → 공개모집 → 임추위 추천 → 시장임명

조합원 신분 사용자에 해당되어 조합원 신분 유지 불가

대우 무보수. 회의 수당 지급 및 활동편의 제공

제도 도입 조례제정을 거쳐 2016년 10월 ~

경영협의회

경영협의회 설치 노사협의회의 권한 강화

권한의 강화협의사항 일부 → 의결사항, 의결사항 구속력제고, 근로자위원 편의제공

중재기구 서울모델협의회

Ⅷ. 맺음말

○(요약) 서울시 공공기관의 ‘참여형 노사관계 모델’

감사합니다!

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(침고) 한국에서 ‘노동이사제’의 도입이 가능한가- 서울시 공공기관의 도입 시도를 중심으로1)

박태주(노사정서울모델협의회 위원장)

Ⅰ. 서울시 노동정책도 ‘진화’한다

서울시 노동정책에서 두드러진 사실은 지방정부 차원에서도 노동정책이 있을 수 있다는 사실을 확인했다는 점이다. 그간 노동정책은 중앙정부의 소관으로 여겨져 왔다. 노동정책에 관한 한 지방정부는 중앙정부로부터 위임된 행정이나 처리하는 주변에 지나지 않았다. 그런데 2011년 10월, 박원순 체제가 성립된 이래 지방행정에 노동정책이 도입되면서 각종 ‘최초’들을 양산하기 시작했다. 지자체로선 최초로 노동정책과를 설치했으며 이는 지자체 최초로 일자리노동국으로 ‘진화’했다. 광역자치단체 최초로 생활임금제를 도입했으며 최초로 노동정책기본계획을 발표했다. 지자체 최초로 ‘노동인지적’ 행정이 비롯된 것이다.

지난 5월 10일, 서울시장은 전국 ‘최초로’ 서울시 산하 공공기관에 근로자이사제를

도입한다고 선언했다. 이 선언이 갖는 의미는 서울시 노동행정이 시혜에서 참여로 옮겨간다는 점이다. 의사결정과정에 노조(근로자)가 참여할 뿐 아니라 그 과정조차 노사합의의 대상이라는 원칙도 확인했다. 여기서 ‘참여’란 기업(기관)의 의사결정과정에서 노조 또는 노동자 대표가 의사결정의 주체로 나서는 것을 의미한다(자본참여나 성과 참여는 논의에서 제외한다).

서울시 노동정책에서 그간 브랜드사업은 “좋은 일자리 만들기”라는 이름으로 진행된 비정규직의 정규직화였다. 2012년 5월부터 시작된 이 사업은 ‘상시적이고 지속적인 일자리’를 정규직으로 바꾸는 사업으로 2016년말 완성을 목표로 하고 있다. 여기에는 직접고용(기간제, 계약직 등)은 물론 간접고용(청소, 시설, 경비 등)까지 포함하고 있다(주진우, 2015). 그러나 이는 해당노동자의 요구가 있었던 것도, 그들이 의사결정과정에 참여한 것도 아니었다. 서울시가 ‘알아서 챙겨준’, 일종의 시혜였다(희망연대노조 다산콜 센터는 예외에 해당된다).

시혜에서 참여는 행정이 통치(government)에서 협치(governance)로 바뀌었다는 것을 뜻한다. 거버넌스라고도 불리는 협치는 정책결정과 실행에서 이해당사자의 참여를 보장한다는 점에서 참여민주주의 방식에 해당된다. 선거 때만 투표를 통해 민의를 반영하는 대의민주주의의 대안 또는 보완제인 셈이다. 다수제 민주주의의 한계를 극복하려는 노력이라고 해도 좋다.

1) 이 글은 2016년 5월 26일 한국노동연구원의 노사관계 포럼에서 발제한 글이다.

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그런데 여기서 한 가지 지적할 사항은 서울시가 공공기관에 도입하기로 밝힌 근로자 이사제는 경영협의회와 함께 설계되었다는 점이다. 근로자 이사제가 전략적 의사결정과정에 대한 노동자의 참여라면 경영협의회는 일상적 경영의사결정에 대한 참여에 해당된다. 서울시는 이 둘을 뭉뚱그려 “참여형 노사관계”라고 이름을 붙였다. 양자 사이의 시너지 효과를 기대한 것이다. 따라서 이 글에서 논의의 대상을 경영협의회를 포함하여 참여형 노사관계로 설정한다2).

이 글은 다음과 같이 구성된다. 먼저 제2장에서는 근로자 이사제의 도입이 갖는 의미를 살펴본다. 여기에는 경영참여가 갖는 일반적인 의미에 더해 공기업 지배구조의 개선이라는 관점이 추가된다. 이어 서울시에서 도입하려는 참여형 노사관계 제도의 대강과 그 근거를 검토한다. 제4장에서는 앞으로의 일정과 과제를 제시한다. 마지막으로 요약과 결론이 따른다.

Ⅱ. 왜 참여형 노사관계를 도입하는가? 1. 경영참여의 의의

노동자의 경영참여가 갖는 의미는 다양하다. 여기서는 경영참여가 갖는 일반적인 의의에 더해 대상기관이 공공기관이라는 점에서 그것이 공공기관의 지배구조를 미치는 효과와 공공부문 노동운동에 대해 갖는 의미를 살펴본다.

먼저 노동자의 경영참여는 산업민주주의(경제민주주의)를 실현하는 수단이 된다. 공장 문 앞에서 멈춘 민주주의를 공장 안으로 끌고 들어오는 역할을 하는 것이다(켈리, 2013). 이 경우 민주주의란 기업의 의사결정으로부터 영향을 받는 사람들이 그 의사결정과정에 참여하는 것을 말한다. 노동자들은 경영참여를 통해 비로소 스스로를 통치할 수 있는 권리를 갖는다(Dahl, 1985: 144). 산업민주주의는 이해당사자 모델과 동전의 양면을 이룬다.

기업의 의사결정이나 활동으로부터 영향을 받는 이해당사자는 다양하다. 주주나 경영자, 노동자와 같은 내부 이해당사자가 있는가하면 공급자나 고객과 같은 외부 이해당사자들도 있다. 이 가운데 노동자는 핵심적인 내부 이해당사자에 해당된다. 기업의

2) 이 글은 참여적 관찰(participative observation)에 바탕을 두고 있다. 글쓴이는 노사정 서울모델협의회 위원장을 맡고 있다. 노사정서울모델협의회는 11개 서울시 공공기관의 노사와 서울시, 그리고 민간공익위원이 참여하는 서울시 공공기관 노사민정협의회에 해당된다. 참여형 노사관계의 도입과 관련하여 서울모델협의회는 노사와 서울시는 물론 전문가들과 간담회를 개최하거나 토론회를 통해 의견을 조율하고 대안을 제시해 왔다. 노사의 해외연수와 교육도 서울모델협의회의 업무였다.

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구성원으로서 그들은 기업의 의사결정으로부터 영향을 받는 것은 물론 지배까지 받는다. 가령 소비자는 영향을 받지만 지배를 받는 것은 아니다. 즉 그들은 내부의 이해당사자로서 기업의 경영에 대해 책임까지 지는 것이다(구조조정을 보라). 그렇다면 권한에 따른 책임이 아니라 책임에 따른 권한을 따져볼 때다. 즉 책임에 상응하는 권한을 줄 필요가 있다면 이사회에 그들을 참여시키는 것이 염치가 있는 일이다(전문가 간담회).

세 번째는 산업평화 효과를 들 수 있다. 신자유주의가 확산되면서 노사관계에 영향

을 미치는 경영권 사항이 증대되고 이로 인해 노사갈등 역시 증대되고 있다. 기업 구조조정이나 외주화ㆍ민영화, 비정규직 채용이나 해고 등은 대표적인 예에 속한다. 그 결과 노동조합의 경영참가 요구가 증대되면서 노사관계의 쟁점이 되고 있다면 경영참가는 노사의 의견을 사전적으로 조율하여 노사관계를 안정시키는 기제가 된다. ‘노사갈등의 제도적인 해결의 장’으로서 단체교섭이 교섭대상의 제한이라는 벽에 부딪힌다면 경영참여는 노조를 경영의 파트너로 받아들인다는 의미를 갖는다.

네 번째는 그것이 경영의 투명성과 효율성에 미치는 효과다. 경영참여는 기업, 특히 재벌기업의 거버넌스에서 가장 약점으로 지적이 되고 있는 경영의 불투명성을 개선하는데 기여한다(간담회). 나아가 근로자이사의 참여는 기업 경영에서 견제와 감독기능을 높인다.

경영참여가 경영의 투명성을 높이는 것은 그렇다고 치더라도 그것이 효율성을 높이는가는 별개의 문제다. 일반적으로 경영참여는 다음과 같은 이유로 경영의 효율성을 높인다고 주장되어 왔다. △ 내부의 감시와 견제로 경영의 투명성이 높아진다는 사실 이외에도 △경영진과 이사들이 갖지 못한 근로자들의 특별한 관점과 지식, 경험, 노하우에 기반해 생산성, 품질, 공정개선, 안전 등 성과향상에 기여할 수 있다. △책임성이 높아지고 소통을 통해 의사결정 이루어짐으로써 갈등을 줄이고 효율성을 높인다. △ 산업평화를 달성한다는 것 등이 그것이다.

경영참여가 기업의 경영에 미치는 효과는 엇갈린다. 효율성이 높아진 나라도, 그렇지 않은 나라도 있다(배규식 외, 2015). 그렇다면 다음과 같은 질문이 있을 수 있다. “민주주의가, 복지제도가 효율적이라서 도입하는가?”(켈리, 2013). 경영참여도 마찬가지다. 경영참가의 효과는 연구결과에 따라 긍정적인 것도, 부정적인 것도 있지만 원론적으로 말해 경영참가는 효율성을 겨냥해 도입하는 것은 아니다. 효율성을 높여 나쁠 것은 없겠지만 효율성이 경영참가의 절대적인 기준은 아닌 것이다. 경영에 대한 노동자의 민주적인 참가는 경제적인 측면에서가 평가할 일이 아니라 기업결정의 정당성을 높이고 사회전체의 민주주의를 강화하는 토대가 된다는 점에서 중요성이 강조된다(배규식외, 2015: 163). 효율성을 잣대로 내세우는 것 자체가 신자유주의적 사고다.

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2. 왜 공공부문에서 참여형 노사관계인가? - 지배구조의 문제와 관련하여

공공기관은 안팎으로 다양한 이해관계자를 갖는다. 주주, 경영진, 채권단, 근로자 등이 그들이다. 지배구조(governance)란 이런 이해관계자들이 자신의 이해를 보호하기 위해 기업내부자나 경영진을 통제하는 기제를 말한다. 즉 기업지배구조는 이해당사자들이 상호간의 이해와 갈등을 조정·통제하는 메커니즘으로 이해할 수 있다.

공공기관은 흔히 시장경쟁에 노출되지 않거나 노출된다고 하더라도 수익의 극대화가 목표는 아니다. 그 결과 시장규율이 결여됨으로써 적극적인 기업을 운영해야 할 유인이 모자랄 수 있다. 게다가 공적 소유(‘주인 없는 기업’)는 복잡한 주인-대리인 관계를 형성한다. 국민-정부-경영진 사이에서 이해관계가 다를 수 있을 뿐 아니라 정보의 비대칭성으로 인해 방만경영과 도덕적 해이가 발생할 수 있는 것이다. 그 중에서도 낙하산 인사는 지배구조를 왜곡시키는 전형적인 예에 속한다. 비전문가의 정치적 임명을 뜻하는 낙하산 인사는 경영책임자에 대한 불신을 낳고 이는 정부의 통제 강화를 불러와 자율성의 부족을 낳는가하면 이에 반발하는 노조와 담합관계를 이루는 요인이 되고 있다(배규식 외, 2015: 52). 이런 환경에서 정부의 과잉개입을 막고 공공기관의 자율성과 책임성을 높이는 한편 경영과 노사관계를 투명하게 만드는 일이 중요하게 등장한다. 그 핵심에 지배구조의 개선이 놓여있다.

공공기관의 지배구조가 갖는 문제의 중심에는 이사회가 제 역할을 다하지 못하고 있다는 점이 자리하고 있다. 기관의 제한된 자율성과 빈번한 낙하산 인사로 인해 이사회의 기능과 역할이 제한적이고 따라서 책임경영이 이뤄지기 어려운 구조인 것이다. 이사회가 거수기 또는 고무도장에 비유되는 것도 실질적인 독립성을 확보하지 못한 탓이라고 할 수 있다. 기업지배권을 누가 갖느냐가 지배구조의 핵심요소라면(켈리: 23) 지자체 이사회는 최고경영자의 임명 및 해임권한도 없다. 가령 지방공기업법(58조)에 따르면 사장과 감사는 임원추천위원회(임추위)가 추천한 사람 중에서 지자체장이 임면한다. 이사회 역할은 기껏해야 임추위 위원 2명을 추천하는 데 머무른다.

게다가 공공기관은 외부적으로 공공기관운영위원회, 감사원 감사, 국정감사, 소관부

처의 감사, 정부부처의 가이드라인 지침이나 지시에다 예산통제, 나아가 비공식적인 지시에 이르기까지 거미줄 같은 통제망에 갇혀있다. 지자체 공공기관은 여기에 시의회나 지자체로부터의 통제가 부가된다(최계영, 2015 참고).

이런 상황에서 근로자 이사의 참여는 이사회의 독립성과 자율성을 높이는 계기가 될 수 있다. 공공기관 지배구조 변화의 첫걸음이 시작되는 것이다. 먼저 근로자 이사

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는 내부의 다양한 정보를 갖고 있을 뿐 아니라 종업원의 대표로서 권위를 갖는다(때로는 노조의 지원을 받기도 한다). 근로자 대표의 이사회 참여는 경영책임자에 대한 견제와 감시기능을 높일 뿐 아니라 경영의 투명성을 높이는데도 도움이 될 것이다. 종업원이라는 내부 이해당사자의 ‘대표’로 참여함으로써 거수기, 고무도장이라는 인식을 극복하고 책임감과 경영으로부터의 독립성을 높일 수 있는 것이다. 두 번째는 이사회의 자율성과 책임성을 확보하기 위한 수단으로 외부지배구조의 강화하는 방안을 강구할 수도 있다. 뒤에서 언급할 「서울시 공공기관 운영위원회」를 설치하는 것이 대표적이다.

한편 공공부문 노동운동의 관점에서 경영참여는 결론적으로 경영참여는 공공성을 실현하는 수단이 될 수 있다는 점이다. 근로자의 경영참가는 경제적이고 물질적인 이해추구를 목적으로 하거나 이를 위한 수단이 아니다. 즉 근로자의 근로조건을 개선하기 위해 도입되는 것이 아니다. 경제적 이해갈등은 일차적으로 단체교섭을 통해 해결하는 것이 원칙이다. 경영참가는 다양한 이해관계자의 이해를 실현하는 계기가 된다면 노동운동의 관점에서 공공기관에서 공공성의 제고로 나타난다3).

종업원대표들이 이사회에 참여하고 있다면 공기업의 고유목적사업들, 시민

들을 위한 공익사업들을 사수해 내는데 상당히 역할을 할 것이라고 생각

됩니다. 그래서 그런 점에서 근로자들의 자신들의 이익들을 관철하는 방식

으로 경영참가를 하는 것이 아니라 그 근로자들이, 종업원들이 거기에 참

길,ㄹ 해야만 공기업에 있어서의 고유목적사업들을 지켜내는데 정치적 외

압으로부터의 정치적 브랜드사업들을 막아내는 그런 역할을 할 수 있기 때

문에도 꼭 참가해야 된다고 생각합니다(전문가 간담회).

그간 노동운동이 임금과 근로조건 등 경제적‧물질적 이익에 지나치게 치중하여왔다면 공동결정제도는 이제 노동생활의 질의 향상에 눈을 돌리기 시작했음을 의미한다(장귀연, 2015). 윤리적‧도덕적 측면에서 모든 인간은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며 따라서 작업장에서의 인격의 자유로운 발전을 위하여 노동자는 경영의 의사결정에 참여할 수 있어야 한다(이희성, 2014). 특히 이는 저성장시대의 노동운동이 임금인상과 같은 양적인 목표가 아니라 경제사회환경 변화와 노동시장의 구조변화에 맞춰 질적인 목표를 추구할 필요가 있다면 경영참여는 단체교섭을 넘어 미래노동시장의 이슈와 쟁점을 해결하는 주요한 수단이 될 수 있다(배규식 외, 2015: 14).

산업민주주의는 노동자들을 의사결정에 참여시킴으로써 그들에게 산업사회의 시민권(industrial citizenship)을 부여하는 것을 목적으로 삼는다. 산업사회의 시민권은 노동자 또는 노조가 기업이라는 공동체의 구성원으로서 기업의 의사결정과정에 주체

3) 공공성의 제고 나아가 공공서비스 노조주의에 대해서는 박태주(2016)를 참고할 수 있다.

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<이사회 참여 보장 '노동이사제도', 노사가 참여하는‘경영협의회’설치>

□ ‘참여형 노사관계 모델’도 도입, 시행한다. ‘노동이사제도’를 새롭게 도입해 이사회 참

여를 보장하고 회사경영 협의를 위한 노사 ‘경영협의회를 설치 운영하는 등의 내용이다.

우선 세부 추진방안을 마련하여 시범실시할 계획이다.

적으로 참여하고 동시에 성과배분은 물론 기업에 대한 책임과 위험을 분담하는 것을 말한다(김직수 외, 2015). 이처럼 산업민주주의는 사회적으로 참여민주주의의 핵심이며 그 밑바닥에는 근로자들의 경제적, 분배적 이익의 실현에 앞서 민주적 절차를 통한 자치의 실현, 의사결정에 참여한다는 인간 존중의 믿음이 깔려있다4).

결론적으로 공공부문에서 노동자의 경영참여는 산업민주주의와 이해당사자 모형을 실현하고 산업평화와 투명성의 제고라는 의미를 갖는다. 특히 그것은 공공부문의 지배구조를 개선하는 출발점이 될 뿐 아니라 공공성의 제고라는 공공서비스 노조주의의 디딤돌이 된다.

Ⅲ. 서울시 공공기관의 참여형 노사관계 모형

1. 도입 추진경과

서울시가 서울시 공공기관 혁신방안의 하나로 참여형 노사관계를 도입하기로 발표한 것은 2014년 11월 24일이었다. 서울시장은 “상생 협치의 노사문화 조성을 위한 참여형 노사관계 모델 도입”하고 구체적으로는 “노동이사제 도입 이사회 참여보장, 노사 경영협의회 설치 경영사항 공동결정”을 공언했다5).

이어 서울시는 한국노동연구원에 “참여형 노사관계 모델 도입방안연구” 용역을 맡겼으며( 2015.5~12) 지하철공사의 통합을 추진하는 과정에서 참여형 노사관계 모델을 도입하기로 잠정합의하기도 했다(2016.3.15.). 그러나 서울메트로 조합원이 통합안을 거부함으로써 통합논의는 중단됐다.

4) 경영참여를 바라보는 노동운동의 시각은 엇갈린다. 경영참여 자체를 이념적으로 반대하는 그룹이 있는가 하면 소수가 참가함으로써 결국 노조가 경영관련 의사결정의 들러리가 될 뿐이라는 시각도 있다. 경영참가를 노사관계의 새로운 패러다임으로 보고 환영하는 주장도 없지 않다. 한국의 노동운동은 일찍부터 경영참여를 노동운동의 주요한 목표로 설정해왔다. 가령 민주노총의 강령에는 “우리는 권력과 자본의 탄압과 통제를 분쇄하고 노동기본권을 완전 쟁취하여, 공동결정에 기초한 경영 참가를 확대하고 노동현장의 비민주적 요소를 척결한다”고 선언하고 있다. 한국노총의 강령은 “우리는 자율 대등 참여에 입각한 생산민주화와 생활민주화를 실현한다”고 쓰고 있다.

5) 국회차원에서 공운위법을 개정해 중앙공공기관에 노동조합이 이사를 추천하는 방안이 추진되기도 했다(전순옥의원안, 박원석의원안, 참여연대 제안). 이언주의원은 근로자이사 1명의 임명을 주장하는 법개정을 발의했다. 그러나 어느 법도 국회를 통과하지는 못했다.

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참여형 노사관계, 특히 근로자 이사제가 본격적으로 논의되기 시작한 것은 2016년 4·13 총선이후였다. 서울시장이 향후 노동정책의 일환으로 “노사합의와 사회적 공감대 속에서 투자출연기관 근로자 이사제를 추진”하겠다고 밝힌 것은 2016년 4월 27일이었다. 2016년 10월부터 도입·시행하겠다는 일정도 제시했다. 5월 10일에는 기자설명회를 통해 근로자 이사제의 주요 내용을 밝히기도 했으며 6월초에는 (가칭) “서울특별시 근로자이사제 운영에 관한 조례”를 입법예고할 예정이다.

2. “이미 참여하고 있다”

경영참여는 일반적으로 기능에 따른 분류한다. 자본참여, 이윤참여, 의사결정참여가 그것이다. 다른 한편 경영참여를 제도적인 참여와 비제도적인 참여로 나누는 방법도 있다. 단체교섭과 노사협의회, 산업안전보건위원회에 대한 노조의 참여 등이 제도적인 참여에 해당된다. 노사정서울모델협의회에 참가하고 사회적 협약을 맺는 것도 마찬가지다. 한편 특정 의제를 해결하기 위한 노사공동위원회를 설립하여 참여하는 것은 비제도적인 참여에 해당된다6).

<표> 서울시 공공기관 노조의 경영참가 현황

서울메트로

- 이사회: 노조대표 참관, 발언권은 없음(2015년부터) - 인사위원회: 노조대표 참관, 발언권 없음(2013년부터) - 비공식적 수시면담, 협의를 통해 근로조건 내용 관련사항은 노사협의회

에서 노사합의- 첨예한 인사, 특히 승진문제는 합의는 아니지만 노조 의견 수렴 노력

도시철도공사- 확대간부회의: 노조 참관(월 1), 기타 공사정책결정과정에 노조 참여, 젊

은 직원들의 청년중역회의 참여- 인사문제, 조직개편, 고용, 복지후생에 노조 적극 참여

SH공사

- 이사회: 노조 대표 참관- 인사위원회(징계): 노조지명 1인 변론권 행사(조합원에 한정)- 사내근로복지기금협의회, 노사협의회, 후생위원회, 산업안전보건위원회,

고충처리위원회

농수산식품공사

- 확대간부회의에 노조대표 참여, 사업개척 등 일부 사업에 노조의 책임있는 참여를 통해 성과를 냄.

- 이사회 회의록 제공/의견청취, 인사문제: 승진기준, 시기, 징계, 교육 등 노조의견 청취

서울관광마케팅 - 노사협의회, 고충처리위원회서울문화재단 - 재단발전위원회(근참법상 협의사항 및 의결사항 논의)

서울신용보증재단 - ‘경영전략회의’(부점장급 이상 참여, 주요 경영 및 사업운영 논의)에 노조 참여, 공식발언

디자인재단 - 인사위원회: 노조와 하급직 여성참여 의무화, 이사회의 온라인 공개- 노사협의회

6) 서울시 양지하철을 통합하는 과정에서는 노사와 서울시로 구성된 노사정 협의회를 설치하기도 했다.

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사실 경영참가의 대표적인 장치는 단체교섭이다. 임금을 둘러싼 보상관리는 인사관리의 핵심의 하나인데 이는 노사가 임금교섭을 통해 공동결정을 해왔다(배규식 외, 2015). 그런데 단체교섭을 제외하더라도 서울시 산하기관 노조의 경영참가는 다양하게 이뤄지고 있다. 비록 참여의 제도화 수준은 낮으나 실질적 참여정도는 높은 수준이며 그것이 참관이나 상당한 수준의 협의를 넘어 때로는 내용적 공동결정 수준에 이르는 경우도 있다(배규식 외, 2015).

비제조적인 참가로서 두드러진 사례는 노조대표가 이사회에 참관할 수 있는 권리를 확보하고 있는 경우다. 서울메트로나 SH 공사가 단체협약을 통해 이 권리를 확보하고 있다. 노조대표가 확대간부회의에 참관하는 경우도 눈에 띈다. 도시철도공사나 농수산물식품공사의 경우이다. 이사회와 관련하여 시민대표가 참가할 수 있도록 한 조항도 있다. 서울메트로의 정관에 따르면 비상임이사는 세무 및 회계 전문가, 지하철 운영과 관련된 전문가 또는 시민대표 가운데서 위촉하도록 되어 있다(서울메트로 정관 제 10조 4항). 도시철도공사도 비슷한 정관을 갖고 있다.

3. 참여형 노사관계도입에 따른 제약조건들

우리나라에서 근로자 이사제를 비롯한 참여형 노사관계를 도입한다는 것은 메마른 토양에 씨를 뿌리는 일이나 다름없다. 사법적·정치적 가시밭길을 헤치고 나가야 할 뿐 아니라 경영참여에 결코 우호적이지 않는 보수여론의 벽도 뚫어야하기 때문이다.

노동자의 경영참가는 기본적으로 경제민주화를 규정짓고 있는 헌법 119조 2항에 바탕을 두고 있다. “국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”. 그러나 이런 헌법적 근거는 법체계 속에서 제대로 구현되어 있지 않다. 특히 근로자 이사제는 법 제정 당시 고려의 대상 자체가 아니었다.

이런 상황에서 지자체로서는 기존의 법체계 속에서 경영참가를 꾀할 수밖에 없다. 법 개정에 대한 중앙정부의 이해와 협조를 기대하기 어렵기 때문이다. 근로자 이사제의 도입과 관련하여 임원의 임명절차나 임원추천위원회의 구성, 임원의 자격요건 및 결격사유에서 근로자는 불리한 점을 감수해야 한다. 근로자 이사를 위촉하는 절차 자체가 왜곡되어 질 수도 있다. 가령 종업원으로부터 선출되더라도 임원추천위원회의 공모절차에 응해 심의를 거쳐야 하고 복수후보로 추천되더라도 지자체장에 의해 임명이 거부될 수 있다.

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정치적 요인도 간과하기는 어렵다. 이른바 ‘대권 후보’로서 서울시장이 갖는 정치적 입지로 인해 ‘논쟁적인 사안’은 곧바로 정치적인 쟁점으로 발전하기 마련이다. “다른 사람이 해도 문제겠지만 특히 박원순 시장이 하는 일은 안된다”며 쌍지팡이 들고 나서는 경우가 발생하는 것이다. 시장의 제한된 임기도 이 제도의 정착을 가로막는 요인이 될 수 있다. 이는 “시장이 바뀌더라도, 특히 근로자 이사제를 반대하는 당이 서울시를 장악하더라도 참여형 노사관계가 유지될 수 있을 것인가”라는 질문에 대한 답을 요구한다. 시장이 임기를 마쳐도 유지되도록 제도화할 필요가 있는 것이다. 노사가 기본협약을 맺고 조례를 제정하고 정관을 바꾸는 작업이 그것들이다. 곳곳에 지뢰나 전차 저지시설을 설치할 필요가 있는 것이다.

어려움은 곳곳에 도사리고 있다. 법·제도적이거나 정치적 요인 이외에도 노사관계를 보더라도 녹록치만은 않다. 독일이나 스웨덴이 산별 체제를 바탕으로 상대적으로 협력적인 노사관계를 유지하고 있다면 한국은 기업별 체제를 바탕으로 대립적인 구조를 갖고 있다. 중앙집중화된 강력한 산별노조가 존재한다는 것은 공동결정제도에 대해서도 여러 가지 의미를 갖는다. 첫째, 노사 간의 권력관계가 상대적으로 대등하여 노동자의 이해대변이 가능하다. 두 번째는 산별교섭의 외부화로 인해 기업내부에서 노사간 이해대변의 경합이 발생하지 않는다. 즉 노조와 공동결정제도 사이에 영역 및 역할 구분이 뚜렷하다. 세 번째는 이해 갈등요소의 외부화가 실현되면서 기업 내부는 노사협력을 위한 공간이 된다. 그 연장선에서 기업수준에서는 단체행동(파업)이 제한되고 평화의무조항이 존재한다. 마지막으로는 산별체제가 기업별 체제에서 발생하기 쉬운 노조와 경영진 사이의 내부담합을 막는 장치로 작동할 수 있다. 다음은 노사담합과 관련한 헌 전문가의 진단이다.

독일 공동결정제에 대해서 가장 큰 장점 중의 하나가 뭐냐 하면 내부담합을

결국은 산별노조가 제어해 냈다는 것입니다. 독일은 기업 내에서의 공동결

정인데도 산별노조의 임원이 이사회에 참가합니다. 종업원들의 투표과정은

거칩니다만 추천권은 노조가 가지고 있습니다. 내부담합의 가능성을 어떤

식으로든 최소화시킬 수 있는 것이 독일의 역사적 배경과 노사관계시스템에

서는 산별노조라는 것입니다. 그런데 우리는 기업별 노조라는 것입니다(전

문가1).

노동 쪽에서의 기업별 노조를 산별노조체제로 전환한다든지 하는 초기업별

노조체제를 마련하지 않은 상태에서 근로자 이사제 얘기가 나오게 되면 담

합이라는 얘기를 피할 수가 없을 것입니다(전문가2).

법제도적인 근거에 못지않게 중요한 것은 사회적 정당성을 얻을 수 있는가라는 점이다. 특히 우리 사회에서 경영참가에 대한 노조의 인식, 그리고 노조에 대한 사회의 인식을 되돌아볼 필요가 있다. 무엇보다도 경영참가는 노조가 적극적으로 요구한 결

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과가 아니다. 서울시가 ‘위로부터의 개혁’의 일환으로 제시되었을 당시만 하더라도 노동조합은 경영참가에 대한 일관된 입장조차 갖지 못한 상태였다. 노조가 적극적으로 요구하거나 투쟁으로 얻어낸 산물이 아니라는 사실은 노조가 경영참가에 소극적이거나 과도하게 요구하는 현상으로 나타날 수 있다. 이는 노동조합이 적극적으로 나서지 않더라도 이 제도가 제대로 굴러갈 것인가 나아가 이 제도가 유지될 수 있을까라는 의문을 낳는다. 또한 경영참가에 대한 공격이 이뤄졌을 때 노조는 방어적인 대응에 그칠 수도 있다. 이는 경영참가를 노조의 활동 속에서 내면화 내지 정착시키는 과제를 제기한다.

경영참가가 이뤄졌을 때 노조가 이를 선용할 것인가라는 점도 고려의 대상이다. 노동조합이 경영참가로 인해 획득한 ‘더 많은 권력’을 자신들의 이해를 관철시키거나 담합의 수단으로 활용될 소지는 없는가라는 점이 그것이다. 근로자 이사제를 통해 “경영을 합리화하고 운영의 투명성을 제고함으로써 공공기관의 대국민 서비스 증진에 기여”(공운위법)할 수 있는가라는 질문이기도 하다. 노조가 참여형 노사관계를 ‘자신들의 집단적인 이해관계’를 실현하기 위해 사용하지 않을 것이라는, 그것을 공공의 이익을 위해 사용할 것이라는 사회적 신뢰가 바탕이 되지 않으면 노조에게 권력을 주는 일은 사회적 공감대를 얻기는 어려울 것이다. 노조의 경영참가를 계기로 노조가 산별체제로 이행하고 이를 바탕으로 공공서비스 노조주의를 내면화시키는 것이 필요한 이유가 여기에 있다.

4. 참여형 노사관계 도입의 기본원칙 앞서 말한 제반 장애를 넘어서기 위해서 참여형 노사관계의 도입은 몇 가지 원칙을

가져야 했다7). 첫째는 기존 법과 시행령의 테두리 내에서 시행하되 불가역적으로 제도화시켜야 한다. “진정한 힘은 법적인 힘을 의미한다”(켈리, 215)면 필요할 경우 서울시로서는 4·13 총선으로 바뀐 국회 지형을 활용하여 관련법의 개정과 더불어 ‘경영참가법’을 제정하려는 노력도 요구된다. 단체협약이 고용노동부의 시정대상이 될 수 있다면 사회적 협약을 맺고 이를 서울시 의회의 조례로 만드는 방법도 제도화의 한 사례가 될 수 있다.

두 번째는 단계적인 접근방식을 택할 필요가 있다는 점이다. 이는 내용적인 측면에서 가령 이사의 수나 경영협의회 결정권한의 확대를 점진적으로 추진한다는 것을 의미한다. 단계적으로 접근한다는 것은 이번 도입에 따르는 조치가 일회성이 아니라 후속조치가 뒤따른다는 사실을 의미한다. 이는 단순히 이사의 수를 늘리는데서 그치는 것이 아니라 공공기관의 지배구조를 개선해 나가는 사업까지를 포함한다(구체적인 것

7) 이 원칙은 글쓴이가 참여형 노사관계를 도입하는 과정에서 ‘개인적으로’ 설정한 원칙이다. 이 원칙이 몇 차례 회의과정에서 개진되기는 했으나 공식적으로 확인되거나 추인된 내용은 아니다.

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은 제5장에서 제시한다). 이는 단순히 ‘저’들의 공격을 약화시킨다는 의미가 아니라 이 제도의 성공을 위해서는 점진적으로 ‘실험’하고 평가하면서 확대시켜 나갈 필요가 있다는 점에서 비롯된다.

세 번째는 가능한 한 단순하고 명쾌하게 정리하는 게 중요하다는 점이다. 복잡하게 설계하기보다는 조합원이나 일반 시민들도 이해하기 쉽게 설계하는 것이 참여의 중요한 원칙이 되어야 한다.

마지막으로 노사합의에 의해 도입하여야 한다는 점이다. 즉 내용에서 노사가 합의하는 것은 물론 노사를 참여형 노사관계 도입의 주체로 세워야 한다는 점이다. 이 과정에서 서울시(와 모델)는 관료적으로 지시할 것이 아니라 지원하고 조정하는 역할에 그쳐야 한다. 관료적인 방식에 의한 도입도 문제지만 시혜라는 인식도 곤란하다. 시혜에 의한 참가라 아니라 참가에 의한 참가방식의 도입이여야 한다. 즉 내용뿐 아니라 도입하는 과정 자체가 참여적으로 설계될 필요가 있다.

Ⅲ. 근로자 이사제 도입방안

1. 명칭의 통일: ‘노동 이사’인가 ‘근로자 이사’인가

노동조합의 경영참가라고 했을 때 제일 먼저 따르는 문제는 ‘그것’을 무엇이라고 부르는가라는 것이다. 그것이 외국에서 유래된 제도이고 국내에서 본격적으로 실험된 적이 없는 탓이다. 이와 관련하여 제일 먼저 부딪히는 문제는 이미 관행화됐다고도 할 수 있는 ‘노동이사’라는 말을 쓸 수 있는가라는 점이었다. 서울시장이 참여형 노사관계의 도입을 제시했을 때 사용한 용어도 ‘노동이사제’였다. 유럽대륙, 가령 독일이나 스웨덴에서는 ‘종업원 대표이사’(employee representatives on board)라는 용어가 일반적으로 쓰이고 있다.

노동이사(labor director)란 말은 혼동을 초래하기 쉬운 용어라는 점이 고려됐다. 독일에서 노동이사는 경영이사회의 일원으로 노무와 인적자원관리 업무를 담당하는 경영측 이사를 의미한다. 또한 근로자 대표(위원)라는 용어는 노사협의회의 ‘근로자를 대표하는 위원(근로자 위원)’이나 근로기준법상의 ‘근로자 대표’와 혼동될 수 있다. 또한 노동자라는 대신에 (아직까지는) 근로자라는 말이 법률조문에 사용되는 용어다.

결론적으로 ‘근로자이사’라는 용어를 채택했다. 실제로 영미문헌에서는 ‘worker director’라는 표현이 자주 목격된다8).

8) 각종 기구의 명칭도 관심의 대상이다. 일반적으로 Betriebsrat은 사업장평의회 내지 종업원평의회로 불러왔다. 이 글에서는 사업장협의회로 통일한다. 또 공공부문에서는 Betriebsrat

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2. 이사의 수

이사회에서 차지하는 근로자 이사의 수는 소수일 수밖에 없다. 산업민주주의라고 하더라도 노사가 동일한 의사결정권을 공유하는 것은 아니다. 노동기본권의 제한은 차치하더라도 “개인의 소유권이 인정되는 법체계 아래에서 아무리 근로자의 경영참가가 인정되더라도 사업주의 이윤추구를 위한 최고의사결정에 대등한 지위에서 참가할 수는 없으며 기업경영에 관한 한 사업주의 우월한 지위를 보장할 수밖에 없”다(김교숙, 2011).

근로자 이사는 비상임이사로 이사회에 참가한다. 일각에서 상임이사를 요구한 적이 있지만 외국에서도 그런 사례는 없다. 이사는 누구나 동일하게 회사의 장기전략을 수립하고 결정하는 역할을 맡는다. 이에 덧붙여 근로자이사는 일차적 기능을 전략을 실현하는 상임이사(경영이사)와 달리 이들을 감독하고 견제·감시하는 역할을 수행한다. 이 과정에서 이해당사자(종업원)의 이해를 대변하는 것이 근로자 이사의 역할이다(TUAC 자료 참조).

근로자 이사의 수를 정하기 전에 먼저 고려할 사항은 스웨덴의 예에서 보이는 후보이사(deputy representatives)를 둘 것인가라는 점이다. 스웨덴에서는 근로자이사가 2명(혹은 3명)이 참가하지만 동일한 수의 후보이사도 참여한다. 후보이사는 정보권과 발언권을 갖지만 의결권은 없다.

이사의 수와 관련하여 서울시의 연구용역을 담당한 노동연구원의 연구진은 1~2명의

이사 이외에 스웨덴처럼 후보이사제도를 도입할 것을 권고했다. △소수인 이사를 지원할 수 있다는 점, △후보이사가 그 자체로 교육훈련의 기회가 되며 나아가 △정이사 유고시 대체할 수 있는 자원이 될 수 있다는 점이 주요한 근거였다. 결론적으로 참여이사제도는 도입하지 않기로 내부의견을 모았다. △지금 현재 (일부 기관이기는 하나) 노동조합대표가 이사회에 참관을 하고 있다는 점, △근로자 이사를 늘리기 위한 편법으로 비쳐질 수 있다는 점 등이 고려된 결과였다.

그렇다면 다음으로 제기되는 문제는 소수의 이사가 참여했을 때 과연 근로자의 이해가 반영될 것이며 이사회가 자율성을 가질 수 있을까라는 점이다. “기관의 이사회가 책임감이 있는지, 근로자이사를 도입한다고 책임경영이 되는지?”(경영진 간담회)라는 물음은 그 요체에 해당된다. “기관별 노사가 재량권이 없는 데 협력 혹은 공동의결사항이 늘어난다한들 무슨 소용인가?(김철, 2016)도 같은 질문에 속한다.

대신 Personalrat이 존재하는데 이를 ‘직원협의회’로 부를 수도 있으나 사업장협의회로 통일하여 사용한다.

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이와 관련하여 연구진이나 서울시의 의견은 달랐다. 비록 근로자이사가 한 명 내지 두 명에 그친다고는 하나 기존의 비상임이사와 달리 이사회체제에 큰 변화를 줄 수 있을 것이라는 기대가 작용했다. 기존의 이사는 비록 노동계나 시민단체 출신조차 (일반적으로) 준비성이나 책임성·전문성이라는 점에서 한계를 보였다. 그러나 만일 근로자 이사가 참여할 경우 정보의 양이나 책임성·전문성에서 기존의 비상임이사와 다를 수 있다. 특히 노조와 공조를 택할 경우 그 효과는 더욱 클 것이라는 점을 간과하긴 어렵다. 즉 현재로서 다수의 이사를 도입하기가 어렵다면 기존의 이사에 대한 교육훈련을 통해 근로자 이사가 제 역할을 하도록 지원하는 것이 중요하고 그럴 경우 이사회는 지금의 이사회와는 다른 모습을 보일 것이라는 판단이었다.

예컨대 전체이사 숫자가 10명 안팎인데 거기에서 한두 명 정도의 비상임이사를

차지한다는 것은 결코 작은 비중이 아니라고 생각한다. 어차피 노동자 자주관리기

업이 아닌 한 노동자의 대표가 board를 장악해서 의사결정을 주도한다는 것은 사실

은 말이 안 되는 얘기다. 노동자대표이사가 해야 할 중요한 역할 중에 하나가 경영

진의 어떤 판단에 뭔가 심각한 오류가 있을 때 그것에 대해서 강하게 브레이크를

거는 것이고 그건 독립적인 이사 한 명 내지 두 명만 있어도 그것은 충분히 가능하

다. 만장일치 결의가 이루어지지 않았다라고 하는 것이 나머지 찬성한 이사들한테

주는 압박감이라고 하는 것은 상상할 수가 없다. 근로자대표가 분명한 이유를 대면

서 반대의사를 밝히고 그것을 상세히 이사회 의사록에 남김으로써 외부에서 어떤

사람들이 그 이사회 의사록을 볼 수 있게 한다는 것은 충분히 긍정적인 기능이 있

다고 생각한다(전문가 간담회).

더욱이 후술하듯이 노조대표가 참관함으로써 시너지 효과를 낼 수 있다면 근로자 대표 한 두 명의 참여를 과소평가할 이유는 없어 보인다. 중요한 것은 근로자이사의 수가 아니라 근로자대표가 얼마나 합리적인 생각을 하면서 경영전반에 관해 판단할 수 있는 능력을 갖췄는가라는 점이다. 여기에서 근로자이사에 대한 교육훈련의 중요성이 강조된다.

3. 선출절차

이사의 선출방식은 무엇보다도 근로자 이사와 노동조합의 관계를 어떻게 설정할 것인가라는 점이 먼저 확인될 필요가 있었다. 가령 독일의 경우에는 상대적으로 노조로부터 독립성을 갖고 따라서 종업원이 선출하지만 스웨덴에서는 노조가 근로자 이사를 추천하는 이른바 노조중심적인 방식을 택하고 있다(유럽 대부분의 나라에서는 종업원이 선출하는 방식이다).

근로자 이사는 노조로부터 일정 부분 독립성을 가질 필요가 있어 보인다. 단체교섭으로 대표되는 노사의 이해충돌로부터 근로자이사를 떼어놓을 필요가 있는 탓이다. 노조가 추천할 경우 근로자 이사는 노조로부터 독립성을 갖고 “회사의 장기적인 이

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익”이라는 관점에서 의사결정을 하기 어려운 경우가 발생한다. 기관 내부에서 노사 사이에 갈등적 기능과 협력적 기능이 공존함에 따라 노조와 근로자 이사 사이의 의견대립이 발생할 수 있는 것이다.

근로자 이사가 노조로부터 상대적인 독립성을 갖는다는 것 이외에도 노조추천방식

을 택할 방식을 택한 경우 몇 가지 우려사항도 검토의 대상이 된다. 첫째는 노조가 없는 기관이 존재할 뿐 아니라 노조가 있는 경우에도 복수노조가 존재하거나 과반수 노조가 없는 경우가 발생한다. 과반수 노조가 이사를 추천하는 경우 과반수 노조를 확인하는 방법도 문제가 될 수 있다. 따라서 절차가 까다롭고 복잡해질 우려가 있다.

두 번째는 또한 노조 집행부의 임기와 근로자 이사의 임기가 다를 경우 노조와 근로자 이사 사이에 갈등이 발생할 수 있다. 근로자 이사를 추천한 노조의 임기가 끝나거나 집행부가 중도에 사퇴할 경우 그 노조의 추천을 받은 이사의 임기는 보장되는가라는 문제가 남는 것이다. 따라서 근로자 이사는 종업원이 직접 선출하는 것이 현재로서는 바람직스러워 보인다9).

이 경우 몇 가지 절차상의 검토사항이 따른다. 피선거인과 선거인의 자격규정이나 선거관리위원회의 구성 등이 그것이다. 먼저 피선거인 및 선거권자의 자격 문제다. 피선거인의 자격은 노조 가입과 무관하며 최소한의 재직연수만 지정하면 되지 않을까라는 생각이다. 종업원이 누가 적합할 것인가를 판단할 능력이 있다고 보는 탓이다. 독일에서는 1년 근속을 하한선으로 규정하고 있다. “해당기관에서 5년 이상 재직한 정규직 종업원” 정도만 족할 것이다(무기 계약직도 포함된다). 근참법 제3조 3항에 따른 사용자에 해당되는 자는 제외한다. 그게 단순화의 원칙에도 부합될 것이다. 선거인은 정규직원 이외에도 직접 고용 비정규직까지 포함할 필요가 있어 보인다. 단 지자체 출자출연기관법이나 지방공기업법에 임원이 될 수 없는 자를 규정하고 있어 이 규정은 따를 필요가 있다10). 결론적으로 무기 계약직(‘업무직’)은 선거인이나 피선거인이 될 수 있겠지만 간접고용 인력은 선출될 수는 없어도 투표는 할 수 있도록 규정할 필요가 있어 보인다.

선거관리위원회를 누가 어떻게 구성할 것인가도 쟁점이 될 수 있다. 회사측이나 노조측이 선관위를 구성하는 것은 사리에 맞지 않는다. 그렇다면 현실적으로 30명 이상의 기관에는 노사협의회가 있는 만큼 노사협의회가 선관위를 구성하는 방안을 강구할

9) 물론 노조가 독일식으로 종업원 선출과정에서 자체 후보를 내세우거나 특정 후보를 지지하는 것은 무방할 것이다. 즉 노조가 선출과정에서 간접적으로 개입할 수 있는 방안은 있다.

10) 지방공기업법 제60조 제1항에 따르면 대한민국 국민이 아닌 사람, 미성년자, 금치산자 또는 한정치산자, 파산선고를 받고 복권되지 아니한 사람, 금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 2년이 지나지 아니한 사람, 이 법을 위반하여 벌금형을 선고받고 2년이 지나지 아니한 사람, 법원의 판결에 따라 자격이 정지 또는 상실된 사람은 공사의 임원이 될 수 없다.

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수 있다(독일의 경우 사업장협의회에서 구성한다)11). 선거에 관한 분쟁이 발생할 경우 서울모델협의회 공익위원이 조정이나 중재에 나서는 방안을 제시할 수 있다.

그런데 선출과 관련하여 가장 큰 문제는 현행 선임절차에 따르면 종업원으로부터

선출된 사람이 근로자 이사로 임명되지 않을 수가 있다는 점이다. 선출절차는 임원추천위원회(임추위)가 구성되고 임추위의 공모와 복수추천을 거쳐 시장이 임명한다. 따라서 임추위 과정에서나 시장의 임명과정에서 선출된 후보가 탈락할 수도 있다. 그렇다고 당연직으로 임명하는 방안이 있는 것도 아니다12). 현재로서는 운영의 묘를 살리는 방안 이외에는 없다. 종업원이 선출하고 선출된 후보가 ‘자동적으로’ 위촉되는 관행을 만드는 것이 그것이다.

4. 노동이사의 대우 노동이사는 근로자의 자격을 유지하면서 (비상임)이사의 역할을 수행한다. 따라서

이중보수 금지의 원칙에 해당되어 보수는 지급되지 않는다(회의참석수당은 실비로 지급된다).

실제로 서울메트로의 정관(제18조 3항)에 따르면 “③비상임이사에게는 보수를 지급하지 아니한다. 다만, 이사회 출석 등에 따라 회의참석수당, 여비 등 실비 이외에 예산의 범위 내에서 이사활동에 필요한 경비를 월정액으로 지급할 수 있다. 이 경우 서울시장이 지정하는 당연직 이사는 그러하지 아니한다.(개정 ’10.5.26)”로 규정하고 있다.

노조법상 이사는 사용자(. "사용자"라 함은 사업주, 사업의 경영담당자 또는 그 사업의 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 자를 말한다)에 해당된다. 따라서 이들이 노조에 남아있을 경우 “사용자 또는 항상 그의 이익을 대표하여 행동하는 자의 참가를 허용하는 경우”에 해당되어 ‘노조 아님’ 통보의 대상이 될 수 있다.

출자·출연 기관의 임원은 법령과 정관 등으로 정하는 바에 따라 그 의무와 책임에 관하여 직무상 의무를 성실히 수행하고, 고의나 중대한 과실로 해당 기관에 손실이 생기지 아니하도록 하며 직무 여부와 관계없이 품위를 손상하는 행위를 하지 아니하여야 한다(지방출자·출연법 제9조 제3항). 임원이 이와 같은 의무와 책임을 이행하지

11) 이 경우 과반수노조가 있는 경우 과반수노조가 노사협의회 위원을 추천하는 관계로 과반수노조에게 유리하게 선관위가 구성될 여지가 있다.

12) 지방공기업법에서 당연직을 공무원으로 한정하는 명문의 규정이 없어 당연직 임명 가능하다는 주장도 있다. 그러나 행정자치부의 민원답변(2015.11)은 “당연직은 직책을 가진 공무원과 공공기관 임직원”에 한정되는 것으로, 근로자 대표를 당연직으로 임명하는 것은 불가”하다는 것이었다.

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아니하거나 이를 게을리 한 경우 주무기관의 장이나 지방자치단체의 장은 심의위원회의 심의·의결을 거쳐 그 임원을 해임하거나 그 임명권자에게 해임을 요구할 수 있고, 그 출자·출연 기관으로 하여금 손해배상을 청구하도록 요구할 수 있다(지방출자·출연법 제9조 제4항). 반면 투자기관의 경우에는 이에 상응하는 직접적ㅇ니 규정이 존재하지 않는다. 따라서 지방공기업별 제75조에 따라 상법 제399조를 원용하여 그 기관의 장이나 서울시장이 그 임원을 해임할 수 있도록 하고 서울시 감사관이나 그 산하기관으로 하여금 손해배상을 청구할 수 있도록 서울시 조례에서 추가적으로 규정할 필요가 있다(배규식 외: 216).

Ⅳ. 경영협의회

서울시가 산하 공공기관에 참여형 노사관계를 도입한다고 했을 때 이는 두 축으로 이뤄진다. 2014년 11월, 참여형 노사관계의 도입을 알린 시장의 기자회견문에서 이는 ‘노동이사제’와 ‘경영협의회’로 표현되었다. 이 두 제도는 시너지 효과를 내며 경영참가의 효과를 거둔다. 근로자 이사제가 전략적인 의사결정과정에 대한 참가라면 경영협의회는 일상적인 의사결정과정에 대한 참여하고 할 수 있다.

일반적으로 노사협의회에 대한 인식은 부정적이다. 노조를 대체하거나 약화시키기 위한 기구라거나 기껏해야 노조의 단체교섭을 보완하는 정도의 기구로 인식되는 경우가 많다. 노사가 의결한 사항에 대한 효력을 강제할 수 있는 법적 근거가 없다보니 실효성에 의문이 제기되고 있다. 게다가 의결사항이 극히 제한적이기도 하다. 그렇잖아도 투쟁이 강조되는 노조문화에서 협력을 강조하는 노사협의회는 번지수가 다른, 이질적인 기구였는데 역할마저 미미하다보니 노사협의회는 제도적으로 설치가 강제된 기구에 지나지 않았다. 그러나 노사협의회 제도를 발전시켜 경영참가의 수단으로 활용하는 방안이 없는 것은 아니다.

<표> 경영협의회 의결사항의 확대(예) 현행 의결 사항(제21조) 협의사항(제20조) ⇨ 의결사항화

1.근로자 교육훈련 및 능력개발 기본계획 수립

2.복지시설의 설치 관리

3.사내근로복지기금 설치

4.고충처리위원회에서 의결되지 아니한 사항

5.각종 노사공동위원회설치

6. 근로자의 채용·배치 및 교육훈련*

7. 근로자의 고충처리*

8. 안전, 보건, 그 밖의 작업환경 개선과

근로자의 건강증진

9. 인사·노무관리의 제도 개선*

11. 작업 수칙의 제정 또는 개정*

10. 신기계·기술의 도입 또는 작업 공정의 개선

12. 여성근로자의모성보호및일과가정생활양립지원

경영협의회를 도입하는 방안도 현행법의 테두리 내에서 이뤄질 수밖에 없다. 근참법에 따르면 노사 의결을 거쳐 “각종 노사공동위원회 설치”(제21조)할 수 있도록 되

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어있다. 그렇다면 노사협의회 내에 경영협의회를 설치할 수 있는 것이다. 그리고 근참법에 따른 노사협의회 협의사항의 일부를 의결사항으로 바꿈으로써 경영협의회의 기능을 강화할 수 있다.

노사협의회의 권한이 강화되었을 때 나타날 수 있는 또 다른 문제는 노사 간 합의가 이뤄지지 않았을 경우 이를 어떻게 처리하는가라는 점이다. 근참법에 따르면 노사 간 의결사항을 의결하지 못한 경우나 의결된 사항의 해석이나 이행방법 등에 관하여 의견이 일치되지 않는 경우 근로자위원과 사용자위원의 합의로 협의회에 중재기구(仲裁機構)를 두어 해결하거나 노동위원회나 그 밖의 제삼자에 의한 중재를 받을 수 있도록 되어 있다. 이 조항에 의거하여 분쟁이 발생하였을 경우 서울모델협의회 공익위원의 임의중재를 받는 방안을 강구할 수 있을 것이다.

이외에도 근참법상 근로자위원으로 구성되는 근로자위원회를 구성하여 위원회에 활동에 필요한 시간이나 편의를 부여하거나 정보를 제공하는 방안이 있을 수 있다.

Ⅴ. 추가논의가 필요한 사항

1. 세부적인 도입방안과 관련한 추가 검토사항

○ 근로자 이사제 도입의 하한선(규모) 현재는 30명 선으로 예정되고 있다. 노사협의회 설치가 강제되는 기업규모의 하한

선이 30명을 원용한 것이다. 이 경우 30명에는 정규직과 무기계약직 정원의 합이 되어야 할 것이다. 또한 30인 미만이라고 하더라도 노사가 합의할 경우 정관의 개정을 통해 근로자 이사제를 도입할 수 있도록 문을 열어둘 필요가 있을 것이다.

○ 특별법에 의해 설립된 기관에서 근로자 이사제 도입방안을 정밀하게 점검할 필요가 있다. 여기에는 “지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률”에 의해 설립된 서울의료원을 비롯해 8곳에 이른다.

예를 들어 서울의료원의 경우 이사는 지자체장이 추천하는 공무원 2명, 지방의회가 추천하는 1명, 보건의료 전문가 1명 이상, 비영리 민간단체와 소비자 단체 추천 각각 1명 이상. 지역주민 대표 1명 이상으로 구성토록 되어있다(제8조 4항). 그렇다면 근로자이사를 선임할 수 있는가라는 의문이 제기된다. 제8조 제4항에 해당되는 사람들이 이사에 포함되어야 한다는 것이지, 이러한 사람들만 이사가 될 수 있다는 의미로 해석하기는 어렵다. 따라서 제8조 제4항에 해당되는 사람이 아니더라도 임추위에서 추천된 자를 공개모집 방식으로 선출할 수 있다고 보인다. 다만, 시행규칙 제2조의 2에서 이사 후보자는 병원 운영에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 중 공개모집을 해야

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한다고 하고 있어, 근로자이사를 선임하려면 근로자중 이에 해당하는 사람을 임추위에서 추천하도록 해야 한다.

서울연구원은 이사 선임시 임추위 추천을 거칠 필요가 없다. 한편 신보는 이사장의 추천으로 시장이 임명한다.

○ 노조가 없는 기관의 경우 근로자 이사제의 도입방안 ○ 노조 대표의 이사회 참관의 확대와 발언권의 부여

근로자 이사를 도입할 경우 스웨덴처럼 후보이사(참여이사)를 도입하는 방안에 대해 서울시나 경영진에서는 부정적인 의견이 많다. 일부 기관에서 이미 노조대표가 이사회에 참관하는 경우가 있다는 것이 그 이유다. 그렇다면 노조대표의 이사회참관을 서울시 전체 공공기관으로 확대하고 노조대표에게 발언권을 부여하는 방안이 있다. 현재 노조대표가 이사회를 참관하는 기관은 서울메트로, SH공사 등이다.

○근로자 이사(비상임 이사 포함)를 위한 교육 프로그램의 마련

공공기관의 지배구조를 개선하는 과정에서 공통적으로 지적되는 사항은 사외이사와 감사의 역할을 활성화시키는 것이다. 더욱이 근로자 이사(비상임이사)는 1~2명이 참가하는데 그친다. 그렇다면 이들에게 전문성을 향상시킬 수 있는 교육프로그램을 통해 역량을 발휘할 수 있는 여건을 만드는 것은 중요한 과제가 된다. 가령 독일에서는 한스뵈클러재단이, 스웨덴에서는 PTK가 이러한 역할을 담당하고 있다. 서울시의 경우 서울모델협의회가 교육을 담당하는 방안을 강구할 수 있다. 그전에 커리큘럼의 개발을 용역으로 추진할 필요가 있어 보인다.

2. 서울시 산하 투자기관 운영심의 위원회 설치‧운영 - 외부지배구조의 확립 지방자치단체 출자출연기관의 운영에 관한 법률에 의거, 서울시는 2014년 11월, 12

명의 위원으로 출자·출연기관 운영심의위원회(심의위원회)를 구성했다. 심의위원회의 역할은 다음과 같다. △ 기관의 설립·운영의 타당성 등, △ 기관의 임원에 대한 해임 또는 해임요구, △ 경영평가 제외 대상기관의 선정, △ 경영진단 대상기관의 선정 및 경영진단 결과 조치 필요사항, 그리고 △ 경영진단 조치 제외기관의 선정 등이다.

국가공기업은 공공기관 운영위원회를 통해, 그리고 지자체 출자·출연기관은 심의위원회를 통해 외부지배구조를 확보하고 있다. 이에 반해 지방공기업의 경우 행자부에

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‘지방공기업정책위원회’가 설치되어 있을 뿐 외부지배구조는 공백상태를 보이고 있다. 따라서 지방자치단체의 출자·출연기관 뿐 아니라 지방공기업(지방공사·공단)을 포함하는 통합운영심의위원회를 구성해 지방공기업과 출자·출연기관을 통일적으로 관리·감독할 수 있는 외부지배구조의 필요성이 제기되고 있다(노광표 외, 2014:141). 그렇다면 지방공기업과 출자출연기관을 통합적으로 관장하는 운영위원회를 설치하는 것이 가능한가? (가칭)“서울특별시 공공기관 운영위원회 설치·운영에 관한 조례”의 제정과 관련하여 노광표 등(2014)의 의견은 다음과 같다.

법적 논란이 있을 수 있지만, 지방자치단체가 투자(출자)하거나 출연하여 설립하

는 지방공기업과 출자출연기관을 통합적으로 관장하는 운영위원회를 설치하는 조례

를 제정하는 것은 우리 헌법과 지방자치법의 취지에서 볼 때 가능하다고 본다.

한편 통합조례의 제정이 어려우면 서울시 출자출연기관과 지방공기업을 분리하여 각각의 운영조례를 제정하여 각 조례에 운영위원회에 관한 사항을 규정하는 방안도 생각할 수 있다. 후자를 제정하는 것은 지자체의 자치입법권(조례제정권)의 범위 내에 있는 것으로 판단된다. 이 경우 운영위원으로 노동계 인사가 참여하는 방안도 확보할 필요가 있다. 운영위원은 위원장이 추천하는 사람을 지자체장이 임명하도록 되어있는데 현재 노동계 인사는 없다.

3. 집단교섭과 사적조정제도의 도입 기업차원에서 노조가 경영에 참가하는 대표적인 통로는 단체교섭과 노사협의회다.

여기에 근로자 이사제의 도입과 노사협의회의 기능강화가 논의되고 있다. 물론 이들 제도는 각각 참가의 영역이 다르지만 참가수단의 과잉으로 교통 혼잡이 벌어질 수 있다. 단체교섭이 노사 이해갈등사항을 주요한 논의 대상으로 한다면 이사회는 전략적 경영사항을, 그리고 노사협의회는 작업장의 일상적인 경영사항을 다룬다. 그렇다고 하더라고 참가단위들 사이에 역할 갈등이 벌어질 수 있다. 그렇다면 노사갈등영역, 즉 단체교섭을 바깥으로 빼는 방안을 적극적으로 고민할 필요가 있다.

유럽의 경우 기업차원의 사업장협의회(works council)는 산별교섭에 의존한다. 유럽에서 공동결정제도(경영참가)는 기본적으로 산별체제 내지 초기업별 체제에 대응하는 개념이다. 즉 노사 이해가 대립되는 사항은 기업 바깥의 단체교섭으로 해결하고(갈등의 외부화) 기업내부에서는 노사관계의 중립화를 시도하는 것이다(배규식 외, 2007). 협력의 공간이 그것이다. 이를 통해 노동조합으로서는 기업 내에서 실질적인 노조조직을 확보하는 통로가 된다.

그런데 우리나라(최소한 서울시 공공기관)에서는 기업별 체제를 기반으로 한다(공공

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운수노조 소속이 대다수이지만 실질적으로 기업별 체제를 벗어나지 못하고 있다). 이런 상태에서 근로자 이사제를 도입해서 노조의 영향력을 높이면 노사 간 담합의 가능성도 높아진다(산별체제인 독일에서 산별간부를 근로자 이사로 포함시키는 것은 기업내부의 노사담합을 견제하기 위한 것이다)13). 노동조합이 ‘더 많은 권력’을 공공성을 위해 사용한다는 믿음이 있어야 한다면 노조의 이념이 공공서비스 노조주의로 나타나야 하며 이를 뒷받침하는 물적 토대는 산별체제다. 기업별 체제로서는 공공성의 추구보다는 조합원의 물질적인 이익의 극대화를 우선할 수밖에 없다.

노사관계 측면에서 경영참가는 그것이 기업차원에서 이뤄짐으로써 분권화의 경향(스웨덴의 예)을 높임과 동시에 노조의 약화가능성을 갖는다. 경영참가를 ‘분권화를 위한 공모’(Iversen)라고 부르는 이유다. 경영참가가 산별체제의 구축과 함께 가야 하는 또 다른 이유다.

서울시 공공기관 노조가 단일산별체제로 이행하기란 어렵다. 소속 연맹(산별노조)이나 총연맹이 다를 뿐더러 무소속 노조까지 존재하는 탓이다. 그렇다면 집단교섭을 통해 교섭을 외부화시키는 방안을 검토할 수 있다. 최소한 노사갈등을 외부화시킴으로써 작업장을 중립화시키는 것은 가능해질 것이기 때문이다. 또한 노사갈등을 해결하는 방안의 하나로 공적 조정(노동위원회)을 서울모델의 사적 조정으로 대체하는 등 노사갈등 예방 및 조정기구를 활성화시키는 방안도 검토의 대상이 된다(이문호 외, 2015).

4. 임원추천위원회의 구성

가령 지방공사나 공단의 경우 임추위원의 자격은 다음과 같다(시행령 제56의3). 특히 공사의 임직원은 임추위원이 될 수 없도록 되어있다. 그렇다면 “공기업 경영에 관한 지식과경험이 있다고 인정되는” 외부 인사를 노동조합이 추천하는 방안이 있다.

그런데 임추위원은 △ 그 지방자치단체의 장이 추천하는 사람 2명, △ 그 의회가 추천하는 사람 3명, 그리고 △ 그 공사의 이사회가 추천하는 사람 2명으로 구성된다. 그렇다면 노조가 추천하는 외부인사는 그 공사의 이사회가 추천하는 사람 2면 중 한 명이 될 수 있을까?

5. 경영참가 관련법의 제·개정

서울시 산하 공공기관은 크게 지방공사와 지방공단과 같은 투자기관과 출자 출연기관으로 나누어진다. 투자기관은 지방공기업법이나 지방공기업법 시행령이 적용된다.

13) 이런 담합을 방지하는 주요한 수단의 하나는 시민단체의 대표가 이사회에 참가하는 방안이다.

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　 구분 주요 내용

근로자이사제　　　　　

대상기관 30명 이상 공사·공단·출연기관(15개 기관)근로자이사의 수 기관별 1~2명(비상임이사의 1/3)

임명절차 (종업원 선출) → 공개모집 → 임추위 추천 → 시장임명

조합원 신분 사용자에 해당되어 조합원 신분 유지 불가대우 무보수. 회의 수당 지급 및 활동편의 제공제도 도입 조례제정을 거쳐 2016년 10월 ~

경영협의회　　

경영협의회 설치 노사공동위원회로 설치　권한의 강화 협의사항 일부 → 의결사항중재기구 서울모델협의회

한편 출자·출연기관은 지역사회의 문화 체육 장학 경제 등의 분야에서 주민의 복리를 중진하기 위해 설립된 것으로서 지방자치단체 출자·출연기관 운영에 관한 법률이나 동법 시행령이 적용된다. 이외에도 일부기관은 별도의 설립법을 적용받는다. 가령 서울의료원은 지방출자·출연법 이외에도 지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률을, 서울연구원은 지자체 출연연구원의 설립 및 운영에 관한 법률이 적용된다. 이들 법을 근로자의 경영참가에 맞게 정비할 필요가 있다.

또한 국회의 바뀐 환경을 반영하여 노동자의 경영참가를 뒷받침할 새로운 법의 제정을 검토할 수도 있다. 이른바 공동결정법 혹은 근로자 경영참가법을 제정하는 것이 그것이다. 이는 별도의 연구를 필요로 한다.

Ⅵ. 맺음말

서울시가 산하 투자출연기관에 공동결정제도를 도입하겠다고 나섰다. 노사관계에서 ‘새로운 장’을 열려는 시도로 이해할 수 있다. 그런데 한국의 경우 공동결정제도를 도입하기에는 여러 가지 장애를 헤쳐 나가야 한다. 지자체로서는 법과 제도를 바꾸는 것이 불가능한 것은 물론 사회적 공감대의 형성이라는 점에서 만만찮은 과제가 따른다. 게다가 지자체장의 임기마저 제한적이라는 정치적인 한계가 부가된다14). 기업별 노조체제에서 비롯되는 경제주의적인 노선이나 합의형성 문화의 부재 등도 장애물에 해당된다.

<표> 서울시 공공기관의 ‘참여형 노사관계 모델’(요약)

공동결정제도를 도입하고 정착시키는 과정은 사회적 주체들이 신뢰라는 사회적 자

14) 싸움을 걸어오면 피할 이유도 숨을 이유도 없다. 피한다고 논란이 없어지거나 감춘다고 숨겨질 일도 아니다. 더욱이 경영참여의 내용을 축소한다고 공격이 약해지지도 않을 것이다.

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본을 구축하는 과정이라고 할 수 있다. 사회적 자본은 집합행동의 딜레마를 풀어주고 사회구성원들이 이기심의 덫에 걸리지 않고 서로 협동할 수 있게 해준다(이재열, 1998). 그리하여 거래비용의 감소, 정보소통의 통로, 도덕과 규범의 강화를 통한 공공재의 공급 등을 가능하게 하는 것이다.

참여형 노사관계를 구축하는 노력은 궁극적으로 한국 노사관계모델의 마지막 퍼즐을 맞히는 작업이다. 한국형 노사관계 모델은 전국차원에서는 사회적 대화를, 산별차원에서는 단체교섭을, 그리고 기업이나 작업장 차원에서는 경영참가를 축으로 한다(김동원 외, 2009). 사회적 대화와 산별교섭은 비록 그것이 성공하지는 못하였지만 끊임없이 추구되어 왔다. 그러나 산별교섭을 논의하면서 단체교섭이 떠난 작업장의 노사관계를 무엇으로 채울 것인지는 논외였다. 바로 이 자리에 경영참가가 자리한다.

한국형 노사관계모형을 설계하면서 유일하게 실험조차 되지 않았던 영역이 바로 기업차원의 경영참가, 즉 공동결정제도라고 할 수 있다. 한국형 노사관계를 구축하려는 노력 가운데 사회적 대화와 산별교섭, 그리고 경영참가는 어느 것도 성공적으로 뿌리를 내리지 못했다. 이 세 가지 요소는 별도로 추구되면서 동시에 상호보완적인 관계를 갖는다. 이런 의미에서 서울시가 산하 투자출연기관에 대해 공동결정제도를 도입하려는 노력은 단지 지방자치단체차원의 실험이 아니라 한국의 노사관계에서 새로운 패러다임을 구축하려는 노력에 해당된다.

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