국제토론회 자료

○ 일시: 2016년 5월 17일 13:00-18:00

○ 장소: 국회의원회관 제1소회의실

▣ 주관 : 국제공공노련 한국가맹조직협의회(PSI-KC)

▣ 주최 : 국회의원추미애, 김현미(더불어민주당)/전국공공산업노동조합연맹/

전국공공운수노동조합/전국보건의료산업노동조합/전국공무원노동조합

전국교직원노동조합/소방발전협의회

▣ 후원 : 한국노동조합총연맹, 전국민주노동조합총연맹

공공기관 성과연봉제 문제점과 노동조합의 대응 방안International Forum: The Impact of Performance-related

Pay on the Public Sector and Union Responses

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목/차/Contents

토론회 개요.................................................................................. 5

인사말 .......................................................................................

전국공공산업노조연맹 김주영 위원장 / 전국공공운수노조 조상수 위원장

전국보건의료산업노동조합 유지현 위원장 / 전국공무원노조 김주업 위원장

전국교직원노조 변성호 위원장 / 소방발전협의회 회장 박해근

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주제 발표

[주 발제- 1] ｢공공부문 성과연봉제 및 퇴출제의 문제점과 노동조합의 대응｣노광표 한국노동사회연구소 소장

17

[주 발제- 2] ｢공공부문 성과연봉제의 부작용 – 해외사례를 중심으로｣Mary Robertson 국제공공노련 연구소(PSIRU)

41

해외사례발표-1 ｢호주의 공공부문 성과중심 임금체계｣ Wayne Townsend 호주 공공사회서비스노조(CPSU)

71

해외사례발표-2 ｢일본 소방공무원 성과연봉제 사례｣Keita Nagano 일본 전국소방관협의회 & PSI 코디네이터

83

토론문 ....................................................................................... 87

·전국공무원노동조합 -‘공직사회 성과급제의 문제점과 현황’: 김태성 정책실장 89

·전국공공운수노동조합 -‘공공성 파괴하는 성과연봉주의의 문제점’: 박준형 정책기획실장 / 96

·전국보건의료산업노동조합 -‘병원 성과연봉제의 문제점과 대응 전략’ : 나영명 정책실장 101

·전국공공산업노동조합연맹 -‘성과연봉제 도입과정의 문제점과 노조의 대응’: 김훈 정책실장 106

·소방발전협의회 -‘소방관들은 왜 화재사망자 수를 조작했을까?’: 양승환 국제담당 112

·전국교직원노동조합 -‘교원성과급제도와 교원평가제도 문제점’: 최덕현 정책교섭 국장 115

영어자료(English Documents) ....................................................................................... 129

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※ 국제공공노련(Public Services International, PSI)

각국의 공공부문 노동조합들이 모인 국제적인 노동조합이다. 국제공공노련(약칭)으로 불리며

프랑스 페르네이 볼테르에 본부를 두고 있다.

세계 148개국 650개 노동조합 2,000만 명의 공공부문 노동자를 대표하여 인권을 옹호하

고, 사회 정의를 수호하며, 누구나 쉽게 공공의 도움을 받을 수 있도록 도와주는 연맹체다. 노

동·사회부문의 타 국제연합조직과 협력하여 공공부문 노동자의 복지 향상과 공공성 확보를 목

표로 한다.

우리나라에서는 한국노총 전국공공산업노동조합연맹, 민주노총 전국공공운수노동조합 ･ 전국보건의료산업노동조합 ･ 전국공무원노동조합, 소방발전협의회 등 총 5개 조직이 소속되어 있으며, 국제공공노련 한국가맹조직협의회(PSI-KC)를 구성하여 활동하고 있다.

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토/론/회/ 개/요/ □ 프로그램

12:50 참가자 등록

13:00 개회인사 - 국회의원

국회의원 추미애

국회의원 김현미

13:15

개회인사 - 산별연맹 대표자

전국공공운수노조 조상수 위원장

전국공공산업노조연맹 김주영 위원장

전국공무원노조 김주업 위원장

전국교직원노조 변성호 위원장

13:30사회자 및 참가자 소개 및 주제 발표

사 회 자 이병훈 교수 (중앙대학교 사회학과)

주 발 제 자 노광표 소장 (한국노동사회연구소)

Mary Robertson (PSIRU)

해외사례발표 Wayne Townsend (호주 공공사회서비스노조) Keita Nakano (일본 전국소방관협의회)

국 내 토 론 자 주최 조직 6명

[주 발제- 1] ｢공공부문 성과연봉제 및 퇴출제의 문제점과 노동조합의 대응｣노광표 한국노동사회연구소 소장 (̋ 30)

14:00 주제 발표

[주 발제- 2] ｢공공부문 성과연봉제의 부작용 – 해외사례를 중심으로｣Mary Robertson 국제공공노련 연구소(PSIRU) (̋ 40)

14:40 휴식

15:00 해외사례발표 ｢호주의 공공부문 성과중심 임금체계｣ Wayne Townsend 호주 공공사회서비스노조(CPSU) (̋ 30)

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15:30 해외사례발표 ｢일본 소방공무원 성과연봉제 사례｣Keita Nagano 일본 전국소방관협의회 & PSI 코디네이터 (̋ 20)

15:50

패널 토론

※｢공공부문 성과연봉제·퇴출제의 문제점과 노동조합의 대응｣에 대하여각 조직 특성별 소주제 선정

·전국공무원노동조합 (̋ 10)

-‘공직사회 성과급제의 문제점과 현황’: 김태성 정책실장

·전국공공운수노동조합 (̋ 10)

-‘공공성 파괴하는 성과연봉주의의 문제점’: 박준형 정책기획실장

·전국보건의료산업노동조합 (̋ 10)

-‘병원 성과연봉제의 문제점과 대응방안’ : 나영명 정책실장

·전국공공산업노동조합연맹 (̋ 10)

-‘성과연봉제 도입과정의 문제점과 노조의 대응’: 김훈 정책실장

·소방발전협의회 (̋ 10)

-‘소방관들은 왜 화재사망자 수를 조작했을까?’: 양승환 국제담당

·전국교직원노동조합 (̋ 10)

-‘교원성과급제도와 교원평가제도 문제점’: 최덕현 정책교섭 국장

16:50 청중발언 및 질의응답, 자유토론

17:50 종료

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해외 참가자 약력

■ MaryRobertson메리 로버트슨

메리 로버트슨은 그리니치 대학에서 국제 비즈니스를 강의하고 있으며 국제공공노련(Public Services

International,=PSI) 연구소의 객원 연구원이다. 옥스포드 대학에서 학사학위를 취득하고 런던 소아스

(SOAS=School of Oriental and African Studies., 런던대학교 산하 아시아/아프리카 연구전문 단과대학) 대학에서 경제학 석사 및

박사 과정을 마친 뒤에 리즈(Leeds) 대학 비즈니스 스쿨에서 박사 후 과정 연구원으로 근무했다. 또한

런던 시장 선임 정책 담당자 및 타워 햄릿(Tower Hamlets) 구청 연구원 등을 거치며 정책 분야에서 일

한 경험도 가지고 있다. 메리 로버트슨의 연구 주제는 민영화, 신자유주의, 금융화 및 마르크스주의 정

치경제학 등이다.

■ Wayne Townsend 웨인 타운센드

웨인 타운센드는 호주 공공사회서비스노조/지방공무원부문(Community and Public Sector

Union/SPSF(=State Public Service Federation)) 빅토리아 지부 선임 교섭실장(Senior Industrial Officer)

이다. 웨인 타운센드는 뉴질랜드 출생으로 뉴질랜드의 캔터베리 대학에서 1983년 예술학사학위를 1985

년에는 예술석사학위를 취득했으며 또한 호주의 빅토리아 공대에서 노사관계및인적자원관리 분야 준석

사학위를 취득하기도 했다.

1986년 멜번으로 이주했으며, 1991년에 빅토리아주 공공부문연합(VPSA, Victorian Public Service

Association)에서 연합회장 보좌관으로 일하기 시작해 1994년에는 교섭국장으로 승진하여 2001년까지

근무했다. 그는 VPSA시절부터 호주 지방공무원노조를 대표하여 빅토리아 주의 공공부문 기관들이나 여

러 민간부문 고용주들과의 산(업)별 협약에 대한 협상을 진행한 바 있다. 특히 2002년~2005년에는 빅

토리아 주 공공서비스(VPS, Victorian Public Service) 신 분류체계 및 급여시스템에 대한 노조의 협상

팀에 참여하기도 했다.

■ 나가노 케이타 Keita Nakano (1976년생)

1995년 4월에 소방사가 됨경방, 구조업무에 종사하여 현재 우카지소방서예방과에 근무2009년 전소협(일본전국소방직원협의회) 킹키지방 간사로 선출2013년 킹키지방 간사의 임기가 만료되어 전소협회장한테서 특별간사 지명을 받아 현재에 이름. 또한 2013년부터 PSI아시아태평양지역 소방구급네트워크의 코디네이터를 맡고 있음

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/인/사/말/

1. 전국공공산업노동조합연맹 김주영 위원장

2. 전국공공운수노동조합 조상수 위원장

3. 전국보건의료산업노동조합 유지현 위원장

4. 전국공무원노동조합 김주업 위원장

5. 전국교직원노동조합 변성호 위원장

6. 소방발전협의회 박해근 회장

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인사말 1

김주영 위원장(전국공공산업노동조합연맹)

동지 여러분 반갑습니다. 전국공공산업노동조합연맹 위원장 김주영입니다.

박근혜 정부의 공공노동자 탄압이 도를 넘어 학살 수준에 이르고 있습니다.

지난 2년간 정부는 불법적인 정상화대책을 밀어붙이며 공공기관을 노동개악의 전초기지로 만들었습니

다. 이제는 성과체제를 강요하며, 성과연봉제와 퇴출제까지 발표하여 공공노동자들을 벼랑끝으로 내몰

고 있습니다.

그러나 성과경쟁을 앞서 도입했던 미국과 영국 등 선진국에서조차 성과경쟁은 협력을 파괴하고 조직의

갈등을 초래하는 등 부작용이 크다는 이유로 축소되거나 폐지되었습니다. 결국 양질의 공공서비스는

객관성과 공정성을 담보할 수 없는 성과경쟁이 아니라 서로 협력하는 가운데 이루어진다는 사실이 증

명된 것입니다.

또한 이번 성과연봉제 도입이 ‘쉬운해고’를 필수적으로 동반한다는 점은 더욱 큰 우려를 갖게 합니다.

성과경쟁이 ‘고용유연성’을 높이기 위함이라고 대통령이 직접 밝혔습니다. 말로는 성과를 내세우지만

매년 10%씩 해고하라는 것이고, 이는 전체노동자들의 ‘쉬운해고’를 공공기관부터 시작하라는 의미입니

다.

지금도 현장에서는 성과연봉제 도입을 강제하는 과정에서 온갖 불법적, 탈법적 행위가 벌어지고 있습

니다. 그럼에도 불구하고 양대노총 공공부문 노조들이 공고한 연대로 기관의 공공성과 종사자의 생존

권을 지켜내기 위한 투쟁을 힘차게 이어나가고 있습니다.

아무쪼록 이번 국제토론회가 공공부문 성과연봉제의 암울한 이면을 밝히고, 올바른 공공부문 정책을

함께 고민하고 학습할 수 있는 자리가 되길 희망합니다. 감사합니다.

양질의 공공서비스는 성과 경쟁이 아니라서로 협력하는 가운데 이루어집니다

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인사말 2

조상수 위원장(전국공공운수노동조합)

공공부문 성과연봉제에 대한 국제토론회에 발제와 사례 발표를 위해 멀리 바다를 건너오신 해외 참가

자 여러분을 17만 조합원을 대표하여 환영합니다. 바쁜 일정에도 발제와 토론, 사회를 맡아주신 국내

참가자 여러분 모두 고맙습니다. 토론회를 공동주최해주신 더불어민주당 추미애, 김현미 국회의원님에

게도 감사드립니다.

박근혜 정부는 지난 4.13총선에서 국민의 심판을 받았음에도 불구하고 노동개악 정책을 수정하지 않고

공공부문에서부터 밀어붙이고 있습니다. 공공부문 성과연봉제의 일방적,불법적 강행이 그것입니다. 공기

업은 6월말, 준정부기관은 12월말로 시한을 정해놓고 임금동결,예산삭감 협박 등 갖은 부당노동행위로

노사합의나 과반수 동의를 종용하거나 이에 실패할 경우 근로기준법을 위반하여 이사회에서 불법적으

로 성과연봉제 도입을 의결하고 있습니다. 공공부문 성과연봉제는 공공노동자의 핵심 노동조건일 뿐만

아니라 국민에 대한 공공서비스에 큰 영향을 미친다는 점에서 노사간의 충분한 교섭과 사회적 논의가

선행되어야 합니다. 공공서비스 노동은 공익과 협업을 추구하는 특성 때문에 사익과 경쟁을 조장하는

성과연봉제는 임금체계로 적절하지 않습니다. 국내외 사례가 보여주는 것처럼 국민의 생명과 안전, 안

정적인 공공서비스를 위협하게 될 것입니다. 아울러 아직 낙하산 인사라는 운영구조를 극복하지 못하

고 있는 한국 공공부문의 현실에서 낙하산 경영진에 대한 줄서기 경쟁을 심화시켜 효율성 역시 악화될

것입니다. 오늘 국제토론회는 일방적으로 강행되는 공공부문 성과연봉제의 문제점을 한국사회에 공론

화하고 노조의 대응방향을 발전시키는 장이 될 것입니다. 정부의 일방독주에 제동을 걸어 한국 공공부

문의 파산을 막고 국민에 대한 공공서비스의 확대와 좋은 일자리 만들기를 위해 노조와 시민사회, 국

회가 힘을 합쳐 나가야 합니다. 공공운수노조는 불법부당노동행위나 임금동결 협박에 흔들리지 않고

공공성도 효율성도 파괴하는 성과연봉제가 폐기될 때까지 싸워나갈 것입니다. 감사합니다.

공공성도 효율성도 파괴하는 공공부문 성과연봉제를 폐기하자!

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인사말 3

유지현 위원장(전국보건의료산업노동조합)

오늘 이 토론회 준비를 위해 힘써 주신 관계자분들의 노고에 감사드립니다. 특히 토론회에 참석하기 위

해 멀리 영국과 호주, 일본에서 오신분들에게 감사 인사를 드립니다.

지난 4월 13일 총선에서 우리 국민들은 새누리당과 박근혜 정권에 대해 준엄한 심판을 내렸습니다. 우

리 국민들은 민주주의 억압, 경제무능, 노동개악 강행, 의료민영화를 추진하는 현 정권에게 철퇴를 가한

것입니다. 그러나 정권은 이러한 민심을 철저히 외면하고 있습니다. 성과연봉제, 저성과자 퇴출제, 취업

규칙 불이익 변경, 파견노동 확대 등 노동 개악을 계속 강행하겠다고 고집하고 있습니다.

정권의 압박에 따라 지금 보훈 병원에서는 성과 연봉제를 기어이 도입하겠다며 불법적이고 반인권적인

인권유린 행위까지 벌이고 있습니다.

지금 정부가 추진하는 성과연봉제, 저성과자 퇴출제는 임금 파괴, 고용파괴, 노조파괴를 가져올 것입니

다. 병원에서 전면적인 성과연봉제가 도입되면 의료비 폭등, 의료공공성 파괴를 불러올 것이며, 의료 대

재앙이 될 것입니다. 성과연봉제 대신 인력 충원입니다. 퇴출제 대신 비정규직 정규직화입니다. 그것이

바로 국민들의 안전을 지켜내는, 그리고 국민들에게 가장 필수적인 공공서비스를 제공하는 우리들의

공공성 강화를 위한 약속입니다. 그것이 국민들에게 공공부문 노동자로서 의무를 다하는 투쟁입니다.

반드시 함께 하면 승리한다는 자신감으로 6월 18일 결의대회 9월 총파업까지 함께 투쟁 합시다.

아쉽게도 저는 5월 18일부터 스위스에서 열리는 국제공공노련(PSI) 세계 여성위원회와 세계 집행위원회

에 참석하기 때문에 이 토론회에 함께하지 못합니다. 대신에 세계집행위원회에 참석하여 각국의 공공

부문 노조지도자들에게 우리의 투쟁 상황을 알리고 연대를 요청하도록 하겠습니다. 국경을 넘어 함께

투쟁할 것을 호소할 것입니다. 안전한 공공서비스, 양질의 공공서비스를 제공하는 것은 공공부문 노동

자들의 사명입니다. 2016년 투쟁 조합원들의 힘과 지혜로 끝까지 투쟁하고 반드시 승리합시다.

병원에 성과연봉제가 도입되면의료비 폭등, 의료공공성 파괴, 의료

대재앙을 불러올 것

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인사말 4

김주업 위원장(전국공무원노동조합)

“만국의 노동자여 단결하라!” 는 기치를 구현하기 위해 노력하시는 동지들께 존경과 감사의 인사를 드

립니다. 한국의 자본주의로의 이행과정은 자연스러운 역사발전 과정을 거치지 못하고 일본제국주의에

의해 강제이식 됨으로써 대단히 기형적으로 정착이 되었습니다. 또한 조국의 분단상황에 따라 형성된

강력한 반공이데올로기는 기나긴 독재정권의 유지와 노동운동 탄압의 위력적인 무기로 사용되면서 노

동운동은 대단히 불온시 되고 노동에 대한 사회적 인식 또한 매우 천박하게 되어 있는 상황입니다.

이런 상황에서 한국 노사관계는 대단히 복잡하고 노사간의 투쟁 또한 세계 어느 나라에서도 사례를 찾

아보기 어려울 정도로 치열하게 전개되고 있습니다.

특히 공무원노동조합과 정부의 관계는 노사관계로 정착되지 못하고 여전히 정부의 지휘통제를 받아야

하는 특별권력관계만을 추구하고 있어 정부와의 끊임없는 대립과 투쟁이 불가피한 상황입니다.

최근엔 공직사회에도 업무성과에 따라 임금을 차등지급하고 소위 ‘저성과자’는 퇴출을 시키는 제도의

도입이 진행되고 있습니다. 그러나 공공행정은 업무성과를 객관적으로 측정하거나 보편타당하게 동의

할 수 있는 평가기준을 만드는 것이 불가능한 분야입니다. 이는 곧 정부가 주장하는 대로 공공행정의

효율성을 높이기 위한 목적이 아니라 공무원을 국민에 대한 봉사자가 아닌 정권에 대한 봉사자로서 예

속시키기 위한 술책에 불과합니다.

현재 한국의 주요 정치세력의 성격으로 보건데 정부의 의도가 관철되면 공무원들은 노동운동 탄압의

철저한 첨병으로서 역할을 하게 될 것이며 행정의 공공성은 심각하게 훼손되어 행정서비스가 특권층에

게는 양적, 질적으로 높아질 것이나 대다수 민중들은 행정서비스로부터 배제되는 국민적 재앙이 예상

됩니다. 우리 공무원노동조합은 이런 재앙을 막아내기 위해 전 조직적 역량을 투입한 ‘공직사회 성과주

의 도입저지 투쟁’을 전개하고 있으며 민주노총의 공공분야 노동자들과 함께 공공부문의 공공성을 강

화하기 위한 공동투쟁을 전개하고 있습니다. 이런 투쟁의 과정에서 개최되는 오늘 토론회는 공공분야

의 공공성을 강화하고 공공분야 노동자들의 밝은 미래를 개척하는데 있어서 소중한 지혜를 모으고 귀

중한 자산으로 남는 시간이 되길 희망합니다.

성과에 따른 임금 차등, 저성과자 퇴출제도는

공무원을 정권에 예속시키기 위한 술책에 불과하다

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인사말 5

변성호 위원장(전국교직원노동조합)

공공부문의 사회공공성 강화를 위해 힘차게 투쟁하고 계신 동지들께 연대의 인사드립니다.

노동자 민중의 삶은 어려움에 고통 받고 있습니다. 그러나 박근혜 정권은 경제 위기의 책임을 노동자

민중에게만 전가하며 쉬운 해고와 낮은 임금, 불안정한 비정규 노동자를 더 많이 양산하는 반 노동 공

세를 강화하고 있습니다.

공공부문도 예외는 아닙니다. 국민 모두가 평등하게 누려야 할 사회 공공의 영역마저도 자본의 먹잇감

으로 삼으려 하고 있습니다. 박근혜 정권은 노동개악과 더불어 공공부문의 성과연봉 퇴출구조를 전방

위적으로 밀어붙이고 있습니다. 공무원, 교사, 공공기관에 무한 경쟁만을 강요하며 사회 공공성을 파괴

하는 성과연봉퇴출제 역시 반노동적이며 국민의 삶의 질을 현저히 황폐화시킬 것이기에 공공부문이 함

께 연대하여 공동으로 투쟁하고 반드시 막아내어야 할 것입니다.

교육 부문에서도 교육의 본질을 외면하고 경쟁과 시장의 논리로 교육의 공공성을 파괴하고 있습니다.

교육영리화 정책에 이어 교원의 임금과 인사를 경쟁과 성과주의로 내몰려 하고 있습니다. 교육 목표의

핵심은 전인적 인간으로서의 발달이며, 이에 상응하는 협력과 민주적인 소통이 교육의 근간이 되어야

합니다. 그러나 교단을 분열시키고 교육의 본질보다는 형식적 성과에 치중될 수 밖에 없는 교원평가와

성과연봉제는 이에 부합하지 않습니다. 오로지 교육과 교원을 정권의 도구로 통제하겠다는 위험한 발

상이며 반교육적인 정책입니다. 성과연봉퇴출제의 부정적 효과는 이미 확인되고 있습니다. 시장화 논리

의 허구가 1%만을 위한 것이라면 99%의 삶을 지키기 위한 우리의 투쟁은 필연적입니다.

PSI-KC 의 ‘공공부문 성과주의 임금에 관한 비판 국제 토론회’ 가 국민을 기만하는 노동개악과 성과연

봉퇴출제의 허구와 반노동성을 폭로하고, 노동자 민중이 삶을 지키고 사회공공성을 강화하여 국민의

삶을 지켜내기 위한 공동의 투쟁을 강화하는 계기가 되기를 바랍니다.

교원 평가와 성과연봉제는

교육과 교원을 정권의 도구로

통제 하겠다는 위험한 발상

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인사말 6

박해근 회장(소방발전협의회)

뜻깊은 국제 토론회를 마련해주신 관계자 여러분들에게 감사드립니다. 특히 오늘 토론회에 참석하기

위해 일본 소방직원협의회를 대표하여 오신 나가노 케이타씨에게 특별히 감사드립니다.

다소 생소하시겠지만 우리 소방발전협의회(Fire Fighting Development Conference)는 국민소방, 조직발

전, 처우개선을 위한 노력과 순직소방관의 희생정신을 거울삼아 국민에 대한 보다 나은 소방서비스를

제공할 수 있도록 하며, 회원 상호간 친목도모(경조사)를 목적으로 하는 단체입니다.

소방발전협의회는 2008년 서울에서 열린 PSI 아태지역 소방공무원 및 응급구조 노동자 네트워크 출범

회의에 초청을 받으면서 국제공공노련과 인연을 맺게 되었습니다.

당시에 확인한 ILO 자료에 의하면 많은 국가에서 87호 협약에서 보장하는 소방노동자의 단결권을 인정

하고 있는 것으로 알고 있습니다. 호주, 벨기에, 캐나다, 코스타리카, 덴마크, 도미니카, 핀란드, 프랑스,

독일, 가나, 이란, 이스라엘, 말레이시아, 말리, 모로코, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 필리핀, 폴란드,

르완다, 싱가폴, 스페인, 수리남, 스웨덴, 스위스, 터키, 영국, 미국, 잠비아, 바베이도스 등에서 단결권을

인정하고 있습니다. 유럽의 경우 18개 국가에서 22개 소방조직이 국제공공노련(PSI)에 가입하고 있습니

다. 그러나 우리나라는 직장협의회 조차 허용하지 않고 있습니다.

오늘 토론회 주제가 되는 성과연봉제 시행에 대해서도 소방관들은 많은 우려를 갖고 있습니다.

우리가 즐겨 쓰는 구호 “네가 가면 우리도 간다”라는 말처럼 화마와 싸우는 소방 업무는 무엇보다 협

업이 생명입니다. 그런데 성과연봉제는 현장 직원간 갈등을 불러올 것이고 이는 안정적인 소방서비스

제공에 차질을 가져올 것입니다. 이는 국민의 안전, 소방관의 안전에 심각한 영향을 미칠 것입니다. 모

쪼록 오늘 토론회를 계기로 합리적이고 발전적인 방안이 모색되기를 기대합니다.

우리는 항상 시민의 곁에서 시민의 소방이 되기 위해 노력하겠습니다. 우리협회의 홈페이지를 방문해

주시고 격려해 주시기 바랍니다.(홈페이지 주소 : http://www.firefighter.or.kr)

“네가 가면 우리도 간다” 소방은 협업이 생명

성과연봉제는 직원간 갈등을 불러

국민과 소방관의 안전을 해칠 것

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주/제/발/표/

[주 발제- 1] ｢공공부문 성과연봉제 및 퇴출제의 문제점과 노동조합의 대응｣ 노광표 한국노동사회연구소 소장 ( ̋30)

[주 발제- 2] ｢공공부문 성과연봉제의 부작용 – 해외사례를 중심으로｣Mary Robertson 국제공공노련 연구소(PSIRU) ( ̋40)

해외사례발표 1 ｢호주의 공공부문 성과중심 임금체계｣Wayne Townsend 호주 공공사회서비스노조(CPSU) ( ̋30)

해외사례발표 2 ｢일본 소방공무원 성과연봉제 사례｣Keita Nagano 일본 전국소방관협의회 & PSI 코디네이터 ( ̋20)

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주제발표 1

공공부문 성과연봉제 및 퇴출제의 문제점과 노동조합의

대응

노광표(한국노동사회연구소 소장)

Ⅰ. 들어가는 말

정부의 공공부문 개혁(?)을 위한 정책 추진 의지가 강력하다. 2013년 공공기관의 방만경영 해소, 2014∼

5년 공무원연금개혁, 2015년 공공기관 임금피크제 강제 도입에 연이어 공공부문 전체에 성과형 임금제

도 및 퇴출제 도입 방침을 분명히하고 있다. 정부(인사혁신처)는 ’15년 12월 ‘능력과 성과 중심의 인사

관리 강화 방안’을 통해 재직기간에 따라 보수가 결정되는 경직적인 보수구조를 개선하고, 성과 중심

인사관리 강화와 연계해 합리적인 보상 문화를 마련할 방침을 발표했다. 이에 따라 일반직 4급 과장급

이상에만 적용돼온 성과연봉제가 올해부터 일반직 4급 전체 및 5급을 비롯해 경찰·소방 등 특정직 관

리자까지 적용된다. 공공기관은 한발 더 나아간다. 기획재정부는 ’16년 1월 28일 기존 간부직(1·2급)에

서 비간부직인 4급까지 확대해 전 직원 대비 70%에 적용하는 성과연봉제 전면 확대 방침을 발표했다.

이에 따라 공기업은 올해 상반기 중, 준정부기관은 연말까지 성과연봉제를 적용한다는 계획이다.

공공부문의 성과형 임금제도 도입은 단지 임금체계 개편에 그치지 않고 저성과자 퇴출로 연계된다는

점에서 공공부문노사관계의 화약고(火藥庫)가 되고 있다. 정부는 ’16년 1월 22일 저성과자 해고, 취업규

칙 변경요건 등 양대 행정지침을 발표하였고, 1월 26일에는 공무원의 성과관리 체계 강화와 성과미흡자

관리 강화를 위한 국가공무원법을 국무회의에서 의결한 상태이다. 또한 기획재정부는 3월 16일 공정인

사 지침(1.22)과 연계한 공기업·준정부기관의 직원 역량 및 성과향상 지원 권고(안)을 마련하여 발표하

였다. 동 권고(안)은 업무 능력 결여, 근무성적 부진 등을 이유로 한 통상해고의 정당성 판단기준을 제

시한 것이었다.

이상과 같은 공공부문의 성과연봉제 전면 확대 및 퇴출제 도입에 대한 일반 국민 여론은 찬반이 팽팽

하게 맞서 있다. 공공부문의 ‘철밥통’을 깨기 위해서는 성과연봉제가 꼭 필요하다는 주장과 성과연봉제

가 도입되면 단기 실적주의와 일방통행식 줄서기 문화 그리고 공공서비스 질(質)만 하락할 것이라는 반

대 목소리로 양분된다. 공공부문의 주인인 일반 국민들의 관심사는 성과형 임금체계 도입이 공공부문

의 일하는 분위기를 향상시키고, 종사자들의 동기 부여 요인이 돼 조직 경쟁력 강화에 도움이 되는가의

여부일 것이다.

공공부문 개혁 방안으로 성과형 임금체계와 퇴출제를 도입하려고 하는 것은 현 정부가 처음은 아니다.

이른바 신공공관리론(New Public Management)에 입각한 노동시장 유연화 전략이 공공부문에 뿌리 내

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리기 시작한 외환위기 직후인 2000년대 초반이다. 그렇다면 역대 정부 모두 공공기관에 성과형 임금체

계를 도입하려는 이유는 무엇인가? 정부는 공공기관의 성과형 임금체계 도입의 필요성을 다음과 같이

제시하였다1). 첫째, 민간기업은 고(高)위험·고(高)보상체계이나 공기업은 저(低)위험·고(高)보상체계를 갖

고 있다. 둘째, 공공기관의 보수가 공무원보다 높을 뿐 아니라 민간기업보다도 높다. 셋째, 공공기관의

보수, 직급, 조직, 사업구조에 거품이 존재한다. 넷째, 공공기관의 경영실적은 하락하고 있으나 거꾸로

보수총액은 증가하고 있다. 다섯째, 공공기관 선진화에 따른 경비, 인건비 절감 노력이 필요하다. 요약

하면 공공기관의 현행 임금체계는 연공급으로 생산성과 경영실적과 무관하게 임금수준이 결정되고 있

어, 퇴출 없는 안정된 직장(No Risk), 내부 경쟁 미흡 등으로 내부 성과관리 강화의 필요성이 절실하다

는 것이다. 이상과 같은 공공기관 성과형임금체계 도입 노력은 보수정부(이명박·박근혜) 들어서 보다

강력하게 추진되고 있다. 정부의 일방통행식 정책 추진으로 성과형연봉제 전면 확대와 퇴출제는 2016년

공공부문 노사관계의 최대 갈등 요인으로 작용하고 있다.

이 글은 정부가 전체 직원을 대상으로 도입하고자 하는 공공부문의 성과형 임금체계의 내용을 진단 평

가하기 위한 목적으로 작성되었다. 모든 제도가 그렇듯이 성과형 임금체계도 그 내용을 어떻게 구성하

고 운영하는가, 노사간에 합의 또는 사측 일방으로 도입하느냐에 따라 제도 도입의 효과는 달라진다.

그럼에도 우리는 공공부문의 특수성에 착목하여 성과형 임금체계 전면 확대의 문제점을 검토하고자 한

다. 잘 알려져 있다시피 공공부문에 성과형 임금체계를 도입하기 어려운 이유는 공공부문이 가지는 민

간과의 차별성(distinctiveness)에서 찾을 수 있다. 공공부문의 경우 성과형 임금인사제도의 전제인 ‘성

과’라는 것을 무엇으로 잡을지도 알기 어렵고, 설정한다고 하더라도 수치적 목표를 달성하는 것이 과연

그 조직의 목표인가라는 점에서 궁극적 목표와의 괴리가 발생하게 될 수 있다. 또한 공공부문은 효율성

을 추구하면서도 형평성, 공정성, 책임성 등의 가치를 무시할 수 없다는 점, 공공부문 조직의 성과가 민

간에 비해 상대적으로 개인 단위로 분할하기 어렵다는 점, 아울러 동기부여 요인을 금전과 연계하여 조

직의 효율성을 높이려는 방식은 공공부문 종사자들에게는 큰 효과가 없다는 점을 먼저 지적하고자 한

다.

글의 구성은 다음과 같다. 먼저 2장에서는 공공부문의 성과급 현행 제도와 공공부문 성과형 임금체계

확대 도입 방안의 내용을 비교 검토한다. 공무원은 ’15년 12월 8일 발표된 ‘직무와 성과 중심의 공무

원 보수체계 개편방안’, 공공기관은 ’16년 1월 발표된 「공공기관 성과연봉제 권고안」을 대상으로 한

다. 3장은 성과연봉제 전면 확대가 공공부문노사관계 및 공공기관 조직에 미치는 영향을 검토한다. 마

지막으로 4장에서는 성과연봉제 확대에 대한 노동조합의 대응 전략을 검토한다.

Ⅱ. 정부의 공공부문 성과연봉제 전면 확대 및 퇴출제

공공부문 임금체계에 있어 성과관리시스템의 도입은 외환위기 직후인 90년대 말 부터 본격화되었다. 공

무원에게 성과급제가 처음 도입된 것은 ’99년부터였다. 이후 공공기관은 2010년 6월 「공공기관 성과

연봉제 권고」에 따라 공공기관 간부 직원을 대상으로 성과연봉제를 실시하고 있다. 여기에서는 정부

1) ‘2010년 예산편성지침’

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의 성과연봉제 전면 확대 및 퇴출제 도입 계획에 대해 공무원과 공공기관으로 구분하여 살펴본다.

1. 공무원

1) 현행 제도

1997년 외환위기 이후, 정부가 추진한 성과중심적 정부로의 전환은 특히 인사관리 분야에서 두드러졌으

며 그 대표 격이 성과급제도였다. 정부에게 성과를 창출하라는 요구는 특별한 논의없이 공무원 개인에

게 성과를 창출하라는 요구로 환원되면서, 생산성 높은 정부가 되기 위해서는 공무원 개개인이 직무 수

행 상 높은 성과를 거둬야한다는 당위(當爲)가 새삼스럽게 부여되었다. 따라서 성과중심의 인사관리구

조로 전환하는 개혁과정에서 개인성과에 따라 차별적으로 보상하는 성과급제도의 도입은 자연스러운

것이었다. ’99년 전체 공무원을 대상으로 하는 성과급제도를 도입한 이래, 2006년에는 지급 횟수 및 기

준액을 높여 차별정도를 강화하는 등 현재까지 확대일로에 있다(한승주, 2010). 1998년 초 공무원 성과

급제의 도입이 국민의 정부 100대 개혁과제 중의 하나로 선정됨과 더불어 국장급 이상 공무원에게는

성과급적 연봉제를, 과장급 이하 공무원에게는 성과상여금 제도를 실시하게 되었다(황성원, 2007).

현재 정부가 실시하고 있는 성과급제도는 과 같이 고위직을 대상으로 하는 성과연봉제와 중하

위직을 대상으로 하는 성과상여금의 두 종류가 있다2).

공무원 성과급 적용대상

1급(상당)~4급(상당) 과장급 이상 고위공무원에게 적용되는 성과연봉제도는 성과급적 연봉제와 직무성

과급적 연봉제로 이루어져 있다. 2015년 공무원 보수 등의 업무지침(인사혁신처 예규 제5호)에 따르면,

성과급적 연봉제는 일반직(공안업무 등에 종사하는 공무원 포함)공무원, 별정직 공무원, 재외 공무원(재

외무관 제외) 중 1~4급(상당)3)에 해당하는 공무원을 적용대상으로 하고, 계급별 기본 연봉과 업무 실적

에 따른 평가 결과에 따라 차등 지급되는 성과 연봉으로 구성된다. 기본연봉 설정 기준을 보면 최초 연

2) 대통령과 장관 및 장관급에 준하는 공무원들은 고정급적 연봉제의 대상이다. 이들은 연봉이외에 보수관련

법령 등에 의하여 가족수당, 자녀학비보조수당, 직급보조비, 정액급식비 등을 별도로 지급한다.

3) 행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙 및 직제시행규칙 상의 4급 또는 5급 복수직급 정원에 해당하는 4

급(상당) 공무원은 과장급 직위에 임용된 경우에 한함

구분 적용 대상 공무원

성과급적 연봉제1급 내지 4급 또는 1급 내지 4급 상당 공무원(4급 또는 5급의 복수직급 정원에 해당하는 4급(상당)공무원에 대해서는 과장급 직위에 임용된 경우에 한함)

임기제공무원 제외

직무성과급적 연봉제

고위(감사)공무원에 속하는 공무원(연구직 공무원과 지도직 공무원 등 호봉제가 적용되는 공무원을 제외함)

성과상여금4급(과장급 제외) 이하 일반직/별정직 공무원, 3급(과장급) 이하 연구직/지도직공무원,기능직/고용직 공무원 전체 등

자료: 이수영(2011)

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봉제 전환 연도(1차년도)는 봉급, 정근수당(가산금 포함), 관리업무수당, 명절휴가비의 연액(年額)으로 정

하고 2차년도 이후(연봉제 전환후 2차년도부터)의 기본연봉액은 ‘전년도 기본연봉액±해당연도 정책조

정액’이다. 단, 연봉은 계급별로 설정된 연봉 한계액 범위 내에서 정해진다( 참조).

1급～4급(상당) 공무원의 연봉한계액 (단위: 천원)

구 분 상 한 액 하 한 액

1급(상당) 102,307 68,196

2급(상당) 94,553 63,003

3급(상당) 87,900 59,048

3급(상당) 과장급 87,900 52,435

4급(상당) 과장급 80,411 46,736

자료: 2015년 공무원 보수 등의 업무지침(인사혁신처 예규 제5호)

성과연봉 지급을 위한 평가등급별 인원비율․지급률

평가등급 S등급 A등급 B등급 C등급

인원비율 20% 30% 40% 10%

지급률(지급기준액기준) 7% 5% 3% 0

다음으로 직무성과급적 연봉제는 고위공무원단4)에 적용되며, 기본 골격은 성과급적 연봉제와 같다. 다

만, 기본연봉이 기준급과 직무급으로 구분되며, 성과급 비중이 더 높다는 점에서 성과급적 연봉제와 차

이가 있다. 성과연봉 결정절차를 보면, 매년 12월 31일을 기준으로 직무성과계약에 의한 평가를 실시하

여 그 결과에 따라 2월에 성과연봉을 산정하고 12개월로 나누어 지급하는데, 전년도 업무성과의 평가결

과에 따라 지급되는 당해 연도 성과연봉은 당해 연도 연봉액에 합산하는 누적방식을 적용한다.

상위직급과 달리 4급 복수직 서기관 이하 중하위직 공무원을 대상으로는 성과상여금 제도를 실행하고

있다. 제도 도입 초기에는 성과평가 결과가 하위 50%에 해당하는 공무원은 성과상여금 지급에서 제외

시키고 상위 10%의 경우에는 상여금 지급 기준액의 최고 200%까지 지급하도록 되어 있었으나, 현재는

성과평가 결과가 하위 10%에 해당하는 경우에만 성과상여금을 지급받지 못하고, 최고 평가등급인 S등

급도 20%로 확대시행하고 있다(유민봉 2010).

상위직급과는 달리 단결권이 보장되어 있는 6급 이하 하위직공무원들은 공무원노동조합을 통해 성과상

여금을 차등 지급하는 것은 공무원의 관료적 통제 방안이라며 거부 의사를 밝히고 있다5).

4) 참여정부는 국정운영의 효율성을 가져오기 위한 인사개혁으로 ’06년 7월 고위공무원단제도를 도입 시행하고

있다. 고위공무원단제도는 폐쇄적인 공직사회에 대한 개방과 경쟁체제를 도입하여 공직사회뿐만 아니라 민

간의 우수한 인재를 등용시키는 동시에 성과관리를 통해 책임성을 확보할 수 있도록 하는 인사관리시스템을

의미한다(박영원, 2008).

5) 부서간·개인간 협력이 중요한 행정업무에 경쟁을 도입해 오히려 성과가 떨어지게 되고, 공공성이 중요한 행

정에 효율성을 강조하게 됨으로써 주민들을 위한 행정이 등한시되는 결과를 가져오게 됐다. 무엇보다도 명

확한 평가기준도 없고, 평가할 수도 없는 개별업무에 대해 강제적으로 순위를 매기다 보니 주민이 아닌 권

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성과상여금의 지급등급과 등급별 지급률

지급등급(인원비율)

S등급(상위 20%)

A등급(20%초과 60% 이내)

B등급(60%초과 90% 이내)

C등급(하위 10%)

지급률(‘기준액’ 기준)

172.5%이상 125% 85%이하 0%

자료: 자료: 2015년 공무원 보수 등의 업무지침(인사혁신처 예규 제5호)주 : 소속장관은 기관특성 등을 고려하여 필요한 경우 예산의 범위에서 지급등급별 인원비율을 10% 포인트 범위에서 자율적으로 조정할 수 있다.

또한 전국공무원노조는 “정부의 ‘지방공무원 수당 등에 관한 규정’ 제6조의 2 제7항 등은 성과상여금

의 차등지급을 통해 인건비의 억제 및 축소, 임금에 대한 결정권 확보 및 동료 간 경쟁을 통한 관료적

통제 강화 등의 폐해를 불러올 것”이라며 성과급 예산편성 저지와 반납운동 등 제도 도입에 반대 입장

이었다. 반면 정부는 “ⓐ성과상여금을 근무성적, 업무실적 등 성과와 관계없이 배분하는 행위, ⓑ담합,

몰아주기 등을 통해 성과상여금을 수령하는 행위, ⓒ성과상여금을 정상 지급 받은 후 협의(모의)하여

재배분하거나 재배분 받는 행위” 등을 성과상여금을 거짓 또는 부정한 방법으로 지급받은 것으로 예시

하고 단속 및 징계 방침을 예고하고 있다6).

2) 제도 변경 : 성과중심 인사관리의 확대 및 퇴출제 도입

정부(인사혁신처)는 ’15년 12월 8일 ‘직무와 성과 중심의 공무원 보수체계 개편방안’을 통해 재직기간에

따라 보수가 결정되는 경직적인 보수구조를 개선하고, 성과 중심 인사관리 강화와 연계해 합리적인 보

상 문화 추진 방침을 발표하였다. 이에 따라 ’16년 1월부터 일반직 4급 과장급 이상에만 국한돼온 성과

연봉제가 일반직 4급 전체 및 5급(과장보직)을 비롯해 경찰·소방(총경·소방정) 등 특정직 관리자까지 적

용된다. 또한 국가공무원법을 개정하여, ‘역량이 부족한 자’에게 ‘직위를 부여하지 아니할 수 있다’라고

공무원의 임의적인 직위해제가 가능하도록 단서 조항을 만들고자 한다( 참조). 이에 따라 국가

일반직을 기준으로 한 성과연봉제 대상자는 2015년 4.5%에서 2017년에는 15.4%로 확대될 전망이다. 성

과급 비중도 2020년까지 단계적으로 현재의 2배 수준까지 확대한다. 고위공무원의 경우 현행 7%인 성

과급 비중을 15%까지 늘린다. 과장급은 5%인 성과급 비중을 10%까지 확대한다. 최고 등급과 최하 등

급의 보수 차이가 실장급의 경우 올해 기준 1200만원에서 내년에는 1800만원으로, 같은 기간 국장급은

1000만원에서 1500만원으로, 과장급(3급)의 경우 490만원에서 650만원으로 벌어질 전망이다.

력에 줄을 서는 불합리가 나타나게 된 것이다(공무원노조U신문 2016.03.30, 「성과상여금 재분배 금지는 심

각한 인권침해이며 코미디다」)

6) 전국공무원노동조합는 3월 23일 헌법재판소 앞에서 을 열고 “개인의 기본권까지 침해하는 성과상여금 강제는 위헌”이라며 헌법소

원을 제기했다.

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직무와 성과 중심의 공무원 보수체계 개편방안

자료: 인사혁신처 보도자료(2015.12.7) 공무원 보수 직무와 성과중심으로

국가공무원법(국공법) 일부개정 법률(안)

현행(AS-IS) 개선(TO-BE)

➊ 고공단 ▸직무성과급적 연봉제▸성과급 비중 약 7%

☞▸직무성과급적 연봉제▸성과급 비중 약 15%▸최하위 평가시 총연봉 동결(‘16년)

➋ 과장급 ▸성과급적 연봉제▸성과급 비중 약 5%

☞▸성과급적 연봉제▸성과급 비중 약 10%

➌ 복수직 4급 및 5급

▸호봉제-계급, 재직기간이 동일하면 유사한 보수▸성과급 비중 약 4%

☞▸성과급적 연봉제▸성과급 비중 약 8%

➍ 6급이하 ▸9급 낮은 초임급 ☞▸9급 초임급 인상으로 하위직 추가 처우개선(16년)▸고위험 현업업무 보상확대

전 직급

공통

▸고성과자 별도인센티브 미비▸중요업무 담당자 인센티브 미비

☞▸고성과자(상위2%) 특별성과급 지급▸핵심과제 수행자 중요직무급 지급

구분 개정 전 개정 후

법 목적에 공직가치 반영

⦁인사행정의 근본 기준을 확립하여 그 공정을 기함과 아울러 국가공무원에게 국민 전체의 봉사자로서 행정의 민주적이며 능률적인 운영을 기하게 하는 것을 목적

⦁ 인사원칙 및 기준을 확립하여 인사행정의 공정성과 공직의 경쟁력을 높이고, 공무원이 국민전체의 봉사자로서 직무에 헌신하고 책임을 다 하여 공직가치를 실현하도록 하는 것을 목적

공직가치 실현 의무 신설

⦁공무원은 헌법이 지향하는 가치와 애국심ž책임성ž청렴성 등 공직가치를 준수하고 실현하기 위해 노력하여야 함

보수결정시 성과반영

⦁직무곤란성, 책임정도에 맞도록 계급별․직위별․직무등급별로 보수 결정

⦁보수결정시 직무성과를 반영성과관리체계 강화

⦁근무성적 우수자는 상여금 지급 또는 특별승급 가능

⦁직무성과 우수자는 승진, 특별승진, 특별승급, 성과급 등 인사상 우대조치 노력 의무 부여

성과미흡자 관리 강화

⦁성과심사위원회를 설치하고, 동 위원회가 성과평가미흡자의 일정기간 동안의 직무성과 및 역량을 심사하여 직위해제 요건 해당 여부를 심사토록 절차 마련

⦁성과미흡자의 성과향상 기회를 부여하기 위해 관련근거 마련

직무중심 인사원칙확립

⦁임용원칙 : 공무원의 시험성적ž근무성적ž그 밖의 능력의 실증 등 따름

⦁임용원칙 : 직위(직무)과 관련한 성과 및 역량 등으로 전환

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공무원노조들은 정부의 성과 중심 인사관리 확대 방안은 직업공무원제의 근간을 허물어뜨리는 제도로

공직사회에는 성과형 임금체계가 적합하지 않는 제도로 규정하고 이에 대해 반대 입장과 제도 철회를

요구하고 있다. 전국공무원노조는 2015년 12월 8일 [공직사회 다 망치는 성과급제 확대시행 반대한다!]

라는 성명서에서 “이번 인사혁신처의 보수체계 개편방안은 관리직이 아니라 실무담당자에 해당하는 5

급 전체에 대해 성과연봉제를 확대한다는 것으로, 전체 공직사회에 대해 차등분배를 강제하겠다는 의

도가 분명하다. 최상위 2%의 우수자에게 지급한다는 ‘특별성과급’은 공직사회를 다단계 회사로 만든다

는 말과 다름없으며, 업무의 중요도 및 난이도를 기준으로 ‘중요직무급’을 지급한다는 말 또한 공정한

행정을 수립하고 집행해야할 공직사회에 파벌을 만들겠다는 말과 같다. 공직사회의 업무는 성과를 측

정할 객관적인 제도적 장치가 불가능하고, 업무 특성상 상호간의 유기적인 협력이 무엇보다 중요함에

도 성과급을 통해 동료 간에 실효성 없는 경쟁만을 부추기고 있다. 이는 행정서비스의 개선이 아니라

평가만을 위한 평가이며, 단기적이고 개별적인 졸속 평가가 될 것이 명확하다. 정권의 진짜 의도는 성

과급 확대를 빌미로 공직사회 분열과 갈등을 조장하고, 결국 성과가 낮은 공무원에게는 낙인을 찍어 사

실상 퇴출제를 강행하겠다는 것이다7). 이는 공직사회를 서열화해 공무원노동자의 목에 굴종의 사슬을

다시 씌우겠다는 정권의 공무원 길들이기에 지나지 않는다.”고 규정하고 있다.

2. 공공기관

7) 성과중심 인사관리는 필연적으로 퇴출제와 깊은 연관성을 있다. 서울시는 2007년 오세훈 시장 때 ‘서울시 현

장시정지원단’을 운영하여 업무능력이 부족하거나 근무태도가 불량한 공무원을 6개월간 재교육해 근무태도

개선 여부에 따라 현업 복귀 여부를 결정하였다. 당시 퇴출 인원에 포함돼 교육을 받던 공무원 한 명이 돌

연사하는 사건이 발생하는 등 공무원노조와의 갈등이 심화되자, 2010년 12월 동 제도를 폐지했다.

구분 개정 전 개정 후

⦁보직원칙 : ‘공무원’의 근무경력, 전문성, 적성 등에 따라 직위를 부여

⦁보직원칙 : 임용예정직위의 직무수행요건에 적합한 전문성, 경력, 역량 등을 갖춘 공무원을 보직

⦁승진기준 : 근무성적평정ž경력평정ž능력실증에 따라 승진

⦁승진기준 : 직무성과와 임용예정직위(직급)에서 요구하는 역량ž자격 등에 대한 심사(시험)를 거쳐 실시

생산적공직문화조성

⦁각 기관의 장이 유연하고 효율적인 공직문화와 생산적인 근무환경을 조성하도록 규정

퇴직공무원지원근거

신설

⦁퇴직공무원의 사회적응능력을 제고하고, 사회참여를 통해 전문성과 경험을 활용할 수 있도록 중앙인사관장기관의 장이 필요한 시책을 추진할 수 있도록 근거 마련

가사휴직을 가족돌봄휴직으

로 확대

⦁‘직계 가족 간호’에 한정하여 1년 범위에서 가사휴직 허용(무보수, 경력불인정)

⦁부모 봉양, 자녀 돌봄(육아휴직과 별개) 등의 경우에 휴직을 허용(무보수, 경력불인정)

자료: 인사혁신처 보도자료(2015.12.7) 공무원 보수 직무와 성과중심으로

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1) 현행 제도

공공기관 임금체계에 있어 성과관리시스템은 90년 말에 도입․운용되었으며, 2010년 6월 정부의 「공공

기관 성과연봉제 권고」에 따라 실질적인 성과연봉제로 전환되었다. 김대중 정부 시기의 연봉제는 성

과에 따른 임금 격차를 발생시키지 않았고, 근속년수에 따른 임금의 자동 인상 등 기존 호봉제의 성격

을 그대로 유지하는 특성을 보였다. 노무현 정부는 균형성과지표(BSC), 목표관리제(MBO) 등의 성과지

향형 임금시스템을 도입하며 경영평가 시스템을 구축하였다. 이명박 정부에서 개인별 성과에 따른 차

등수준 미미, 낮은 성과급 비중 등 연봉제가 형식적으로 운영된다는 평가를 바탕으로 간부 직원에게 먼

저 적용되는 성과연봉제를 도입하였다.

2010년 정부의 ‘공공기관 성과연봉제’ 방침8)은 임금체계에서 크게 △기본연봉 체계 및 조정 방식, △직

무급제 도입, △성과연봉 비중 및 차등 폭 조정 내용을 담고 있다. 먼저, 기본연봉 체계는 직급별 호봉

또는 연봉테이블을 폐지하고 대신 직급별 임금범위(pay-band)로 관리하도록 하고 있고, 더불어 기본연

봉 조정방식은 자동적인 인상을 지양하고 평가를 통한 차등 인상을 제안하였다. 이때 상하위 등급 간

인상률은 2∼3%로 설정하고 향후 점진적으로 확대되는 방향으로 추진할 것을 권고하였다.

기본연봉 인상률 결정방법(예시)

평가등급 S A B C D

인원비율 10% 20% 40% 20% 10%

인상률 α+1.0% α+0.5% α α-0.5% α-1.0%주: 1) α는 기준인상률, 2) 인원배분비율은 특정등급이 50%를 초과하지 않고, 최소 10%이상으로 정규분포를 이룰수 있도록 권장자료: 기획재정부(2010)

다음으로 직무가치 또는 직무수행 능력이 반영될 수 있도록 기본연봉에 직무급제 도입을 권장사항으로

제시하였다. 직무평가에 따라 동일직급 내 3개 이상의 직무급을 설치하되, 직무급은 고정급이 아닌 변

동급(비누적식)으로 처리하여 해당직원의 직무가치 변동에 따라 보상이 변화하도록 설계할 것을 권장하

였다. 마지막으로 성과연봉 비중 및 차등폭에 있어 성과연봉 비중은 총연봉 대비 20∼30% 이상(공기업

은 30% 이상)으로 운영하고, 성과연봉 차등폭은 최고-최저 등급 간 최소 2배 이상이 되도록 설계할 것

을 권고하였다.

정부의 ‘성과연봉제 권고안(2010.06)’이후 2012년 기준으로 110개 공기업·준정부기관 모든 기관에 성과

연봉제가 도입되었다. 특히 정부의 권장사항인 전 직원 대상 성과연봉제를 도입한 기관은 2011년에 25

개(99개 기관 중), 2012년에 3개(11개 기관 중)로 나타났다(기획재정부, 2012). 2014년 8월 기준 공공기관

의 성과연봉제 도입 실태9)는 조사에 응답한 248개 기관 중 201개 기관이 성과연봉제를 실시하고 있었

고, 공기업은 전체, 준정부기관은 87개 중 86개, 기타공공기관 중 187개 중 최소 85개 기관(45.5%)이 실

8) 「공공기관 성과연봉제 권고」(2010년 6월)

9) 성과연봉제 도입실태에 대한 는 경제사회발전노사정위원회의 공공부문발전위원회 제10차 전체회의에서

발표한 「공공기관의 정년연장과 임금체계 개편 방향」(라영재)을 인용함.

- 25 -

시하고 있어 공공기관에 성과연봉제 도입이 상당히 진행된 것을 알 수 있다. 특히 공기업·준정부기관

에서 성과연봉제를 도입한 기관 중 전 직원을 대상으로 하는 기관은 37개(31.9%)로 높은 수준을 보인

다.

공공기관 성과연봉제 실시 여부

상위직급을 대상으로 실시되고 있는 공공기관 성과연봉제에 대한 평가는 어떠한가? 공공기관의 효율성

과 경쟁력을 높였다는 정부 발표와는 달리 공공기관의 성과연봉제 도입은 기관별 편차는 있지만 △임

금, △평가, △조직문화의 측면에서 많은 문제점들이 확인되고 있다(노광표·이정봉, 2015). 우선 임금에

서 기본연봉의 차등 및 성과연봉의 차등으로 인해 임금 불안정성이 커지게 되었다. 기본연봉이 평가결

과에 따라 차년도에 영향을 미치는 누적식으로 운영됨에 따라 연봉 격차(직급별 표준편차)가 커지는 문

제를 보인다. 다음으로 연봉 책정의 근거가 되는 평가 문제이다. 기관별로 기준연봉과 성과연봉에 반영

되는 평가 종류와 비중은 다르지만 평가에 대한 불신(不信)은 공통적으로 확인된다. 평가의 공정성과

신뢰성을 높이기 위한 제도개선이 꾸준히 추진되었지만 기본적으로 공공기관에서 성과평가의 적용이

기관의 특성과 부합되지 않은 부분이 많을 뿐만 아니라 평가자의 자의적 해석의 여지는 여전히 남아

있다. 마지막으로 임금 및 성과평가로 인해 양산될 수 있는 부정적 조직문화이다. 성과평가에서 우수한

성적을 받기 위해 가시적인 성과를 낼 수 있는 사업을 추진하거나 개인 및 부서 간의 협력이 경시되는

분위기가 조성될 위험이 크다. 공공기관의 성과연봉제 도입에 따른 문제는 개별 기관 내에서 불만과 우

려로 나타나고 있다. 하지만 공기업 및 준정부기관 절대 다수에서 성과연봉제가 운영되고 있고, 정부의

권고안에 따라 성과연봉제가 일정한 기준을 가지고 운영된 지 5년이 경과한 것을 고려하면 조직화된

불만이 많이 표출되고 있지 않는 상황이다. 이는 개인이 임금 및 평가에 이의신청을 하기 어려운 분위

기, 성과연봉제가 간부직을 중심으로 적용됨에 따른 노동조합의 소극적 대응, 조직문화 변화와 같이 현

상적 포착이 낮은 상황 등 다양한 요인에서 기인한 것으로 볼 수 있다.

2) 제도 변경 : 성과연봉제 전면 확대와 퇴출제

정부가 2016년 1월 28일에 발표한 「공공기관 성과연봉제 권고안」은 2010년 6월에 도입한 간부직 성

과연봉제를 비간부직까지 확대하는 것을 주요 내용으로 하고 있다. 권고안에 의하면, 제도의 확대 목적

을 경쟁 부재로 인한 비효율, 근무연수와 자동승급에 따른 인건비 부담 완화를 통해 현재의 성과연봉

제를 비간부직까지 확대함으로써 공공기관의 일하는 분위기를 강화하는 것에 두고 있다.

구분실시

미실시 합계전직원 간부직 소계

공기업 6 24 30 0 30

준정부기관 31 55 86 1 87

기타공공기관 48 37 85 46 131

합계 85 116 201 47 248

자료: 라영재(2015)

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에서 보는 바와 같이 「공공기관 성과연봉제 권고안」의 주요 내용을 보면, 첫째, 성과연봉제

적용 대상을 기존 간부급(통상 1∼2급)에서 최하위직급을 제외한 비간부직(4급 이상)까지 확대하였다.

둘째, 고성과자와 저성과자의 기본연봉 인상률 차이를 기존 2%(±1%)에서 평균 3%*(±1.5%)로 확대하도

록 하고 직급간에는 기관별 노사협의를 통해 정하도록 하였다. 셋째, 성과연봉의 경우 3급까지는 성과

연봉 비중을 20(준정부)~30%(공기업), 차등 폭을 2배로 적용하였으며, 차하위직급(4급)에 대해서는 잔여

근무연수, 직무의 난이도 등을 고려하여 비누적방식인 성과연봉만을 차등 적용하도록 하였다.

정부의 성과연봉제 주요 개편 방안

구분 현 행 개 편

적용 대상 ▪ 간부직(2급 이상, 7%) ▪ 4급 이상(70%)

기본연봉 차등

▪ 2%(±1%)

▪ 1∼3급: 평균 3%(±1.5%)* 예: 1급 4%, 2급 3%, 3급 2%

▪ 4급: 미적용

성과연봉

비중 ▪ 20(준정부)∼30%(공기업)▪ 1∼3급: 20(준정부)∼30%(공기업)▪ 4급: 15(준정부)∼20%(공기업)

차등 ▪ 2배 ▪ 1∼4급: 2배

자료: 기획재정부(2016.1.28), 보도자료.

위의 내용을 보다 구체적으로 보면 다음과 같다. 우선, 정부는 성과연봉제의 확대시행을 통해 성과연봉

제 확산으로 조직문화의 변화와 생산성 제고를 기대할 수 있다고 제시하였다. 즉, 성과에 따른 보수 지

급으로 동기부여와 성과 향상이 가능하고 업무에 따른 공정한 보상을 기대하면서 2014년 11월에 있었

던 ‘공공기관 임금체계 개편 선호도 조사’(조세연구원, 2014)에서 직무 동기부여와 성과 향상에 적절한

임금체계로 성과연봉제 및 연봉제(56.3%), 호봉제(32.2%), 기타(8.4%) 순으로 답변하였다는 결과를 제시

하면서 조직의 경영 목표와 개인별 목표의 연계 관리를 통해 조직 전체의 성과와 생산성 제고가 가능

함을 주장하고 있다.

성과연봉제의 적용 대상을 보면, 기존의 2급 이상 간부직에서 최하위직급 및 기능직 등을 제외한 전직

원(통상 5직급 체계하에서 4직급 이상 직원을 의미)으로 확대하였으며, 구체적인 기관별 도입대상 등은

기관별 조직 및 인력 구조 등을 감안하여 결정하되, 기획재정부와 사전 협의하는 것으로 하였다. 아울

러 에서 보는 바와 같이 성과연봉제의 구조는 원칙적으로 기본연봉, 성과연봉, 기타 수당으

로 단순화하도록 권고하고 있는데, 이는 종전의 기본급, 고정적․일률적으로 지급되던 각종수당 등은

원칙적으로 기본연봉으로 통폐합하고, 성과상여금(경영평가 성과급 포함) 등 평가결과에 따라 개인별

차등 지급되는 성격의 임금은 성과연봉으로 구성하며, 연차휴가보상금, 연장근로수당 등 일률적으로 지

급되지 않는 법정수당 등은 기타수당으로 구성하도록 하였다.

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연봉제 구조 설계

호봉제

월급여 상여금급여성

복리후생비 경평성과급 법정수당본봉 직급수당책임자 수당

업무수당

정 기상여금

직 무상여금

⇓성과연봉제

기본연봉 성과연봉 기타수당(법정수당)기본급여 직무급 내부평가급 경평성과급

자료: 기획재정부(2016)

기본연봉을 보면, 기본연봉의 조정 방식은 전년도 기본연봉에 총인건비 인상률을 감안한 개인별 기본

연봉 인상률을 반영하여 당해 연도 기본연봉을 산정하는데, 개인별 기본연봉 인상률은 근무실적, 업무

수행능력, 태도 등을 객관적·합리적으로 평가하여 결정하며, 한번 인상된 기본 연봉은 다음 년도 이후

에도 지속적으로 영향을 미치도록 “누적방식”으로 운영하도록 하였다. 기본연봉의 인상률 차등은 상하

위 등급자간 기본연봉 인상률의 차등 폭을 평균 3%p(±1.5%) 이상이 되도록 운영하는데, 이 때 차등 폭

(3%p)은 직급별(차하위 직급 제외) 기본연봉 인상률 차등 폭을 단순 평균하여 산정하도록 하였으며, 직

급별 차등 폭은 기관 특성에 따라 자율적으로 운영할 수 있으나, 특정 직급의 기본연봉 인상률 차등 폭

이 최소 1%p(±0.5%) 이상 되도록 하였다.

기본연봉에 대한 평가등급은 에서 보는 바와 같이 각 직급내의 평가등급별 인원배분비율 및

등급별 기본연봉 인상률 등은 기관 여건을 고려하여 자율적으로 결정하도록 하였다. 다만, 평가등급 수

는 5개 이상으로 하고, 등급별 인원비율은 특정등급 인원이 전체의 50%를 초과하지 않도록 하되, 최소

10% 이상 되는 정규분포의 형태로 설계하도록 하였다. 그리고 인상률은 총인건비 인상률 등을 감안하

여 최하 등급자의 기본연봉이 감소하지 않는 범위 내에서 조정하여 운영이 가능하도록 하였다.

기본연봉 인상률 결정방법 예시(α: 기준인상률)

평가등급 S A B C D

인원비율 10% 20% 40% 20% 10%

인 상 률 α+1.50% α+0.75% α α-0.75% α-1.50%

자료: 기획재정부(2016)

성과연봉을 보면, 우선 성과연봉의 비중은 총연봉 대비 공기업은 30% 이상, 준정부기관은 20% 이상이

되도록 설계하되, 차하위 직급 직원의 성과연봉 비중은 공기업은 20%, 준정부기관은 15%로 축소 운영

이 가능하도록 하였다. 그리고 공공기관은 경영평가등급 “B”를 기준으로 성과연봉 비중을 설계하도록

하였다. 성과연봉의 차등 폭은 평가에 따라 개인·집단의 성과(업적)가 합리적으로 연동되도록 최고-최저

등급자간 성과연봉 차등 폭을 최소 2배 이상으로 설정하되, 차등 등급 수는 5개 이상으로 하고, 등급별

인원(부서) 비율은 특정등급 인원이 전체의 50%를 초과하지 않고 최소 10% 이상이 되도록 정규분포의

형태로 설계하도록 하였다. 그리고 성과연봉은 기본연봉과는 달리 평가결과가 당해 연도에만 영향을

미치는 “비누적식(패자부활식)”으로 운영하도록 하였다.

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정부의 권고안에는 성과연봉제 내용 외에도 권고사항으로 직무급 임금체계의 도입을 제안하고 있다.

이것은 직무가치 또는 직무수행 능력이 반영될 수 있도록 기본연봉에 직무급제 도입을 권장하는 것으

로, 직무평가에 따라 동일직급내 3개 이상의 직무급을 설치하고 직무등급 또는 자격등급별로 직무급 수

준을 차등하여 설계하는 것이다. 다만, 직무급은 직무변경시 변동될 수 있는 변동급(비누적식)으로 처리

하여 직무가치 변동에 따라 보상이 유연하도록 설계할 수 있으며, 직무급이 차지하는 비중은 기관의 특

성과 여건을 고려하여 결정하되 점진적으로 확대하는 방향으로 추진하도록 권고하고 있다.

한편 정부는 ’06년 3월 18일 ‘공기업․준정부기관 직원 역량 및 성과향상 지원 권고안’을 발표하였다.

권고안은 공정인사 지침(1.22일)과 연계한 공기업․준정부기관의 직원 역량 및 성과향상 지원 방안으로

성과부진자의 관리·퇴출의 목적보다는 교육, 배치전환 등 적응 기회 제공을 통한 개인과 조직의 성과제

고를 위해 추진한다고 목적을 밝히고 있다. 권고안은 저성과제에 대한 관리방안을 과 같이

제시하고 있다.

3단계 관리방안 도입(예시)

1단계(대상자) 1회 선정자

ㅇ 경고장 발송 ㅇ 현직무 수행 + 역량개발 교육 프로그램 병행

↓

2단계(대상자) 2회 연속 선정자

ㅇ 배치전환 등ㅇ 역량개발 교육 프로그램 확대 병행

↓

3단계(대상자) 3회 연속 선정자

ㅇ 직위 해제 ㅇ 역량개발 교육 프로그램만 수행

자료: 공기업․준정부기관 직원 역량 및 성과향상 지원 권고안

권고안은 대상자 선정시 ‘강제할당 방식의 상대평가를 통한 대상자 선정은 판례상 부당해고로 간주될

가능성이 높다’고 지적하면서 ‘상대평가 방식을 채택하면서도 임의분포 형태 등 절대평가 방식을 보완

하는 경우 평가의 합리성을 인정’ 받을 수 있다고 제안하고 있다. 동 지침은 대상자에 대한 퇴출 방안

이 아니라고 주장하고 있지만 애매한 선정기준 도입으로 개인평가와 상대평가를 통해 퇴출대상자를 선

정하는 저성과자 퇴출제 지침과 동일하다.

Ⅲ. 성과연봉제 및 퇴출제의 문제점

1. 연봉제과 성과급제의 특징

성과연봉제가 노사관계 및 조직 효율성 및 경쟁력에 미치는 영향을 파악하기 위해서는 연봉제에 대한

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사전 이해가 필요하다. 연봉제는 ‘개인의 업적과 능력에 대한 평가를 기초로 하여, 연 단위로 급여액을

계산해서 지급하는 제도’이다. 따라서 연봉제는 임금 지급형태의 일종이면서, 동시에 능력주의 임금체

계의 일환이다. 연 단위로 임금을 산정한다는 점에서는 시급제, 월급제와 같은 일종의 임금지급 형태이

지만, 업무 수행 능력의 평가를 통해서 결정된다는 점에서는 직능급과 같은 능력주의 임금체계이다.

그런데 같은 연봉제도 직무평가에 의거한 미국식의 연봉제와 직능평가에 의거한 일본식 연봉제로 구분

된다. 미국식 연봉제는 고과급(merit system)의 형태로 운영되는데, 기업 내 각 직무들의 상대적 가치,

난이도, 기여도 등을 평가하는 직무평가(job evaluation)에 의해서 결정된다. 반면 일본식 연봉제는 업적

과 공헌도를 중요한 평가기준으로 하지만 연공적 질서를 결합하여 운영하는 것을 특징으로 한다. 우리

의 경우 일본과 같이 연공적 임금질서를 일정하게 유지하면서 능력주의를 결합하는 방식의 연봉제가

지배적으로 나타나고 있다. 정부와 경영계에서는 직무를 기반으로 한 연봉제를 이야기하지만, ① 사회

적이든 기업 내부적이든 객관적인 직무평가기준이 확립되어 있지 않으며, ② 근속과 연령에 따른 연공

적 임금질서가 정착되어 있고, ③ 기업 간 노동이동이 상대적으로 자유롭지 않은 상태이기 때문에, 미

국식의 연봉제를 받아들이는 데 노동자들의 저항이 크고 수용성이 낮다는 한계가 지적된다.

다음으로 성과급은 개인이나 집단의 성과(performance)와 보수(compensation)를 연계시켜 그 성과에 따

라 보수를 차등 지급하는 보상 방식을 의미한다. 성과급은 다양한 성과 측정을 토대로 개인뿐만 아니라

집단 차원에서의 보상을 포함하고 또한 기본급뿐만 아니라 수당/상여금 형식으로도 지급될 수 있다.

이러한 두 가지 기준, 즉 금전적 보상이 개인에게 주어지는지 혹은 집단에게 주어지는지 여부, 그리고

금전적 보상이 기본급(base salary)에 반영되는지 혹은 제외되는지 여부에 따라 과 같은 네 가

지 유형의 성과급으로 구분 가능하다(유민봉 2010; 이수영, 2011).

성과급의 네 가지 유형

요약하면, 한국의 연봉제는 업무수행 능력의 평가를 통해서 결정된다는 점에서는 직능급과 같은 능력

주의 임금체계이다. 따라서 연봉제도 직능급과 같은 특징을 가지고 있다. 즉, 연봉제에서도 ① 능력 평

가에 의해 임금액이 결정되고, ② 임금이 개인별 집단별로 차등적으로 지급되며, ③ 업적의 변화에 따

라 변동적으로 지급된다. 이러한 성격을 갖는 연봉제는 사용자들에게 임금 유연성을 확보할 수 있는 수

단으로 인식되고 있다. 즉, 연봉제의 운영을 통해 사용자들은 ① 능력 평가에 따라 파격적인 인사 기용

이나 근로계약의 지속성 여부를 결정할 수 있다. ② 또한 연봉계약은 사용자와 개별 노동자 사이에서

이루어지므로, 사용자들은 연봉제의 운영을 통해 단체교섭에 의한 임금결정을 회피하거나 약화시킬 수

있다. 마지막으로 ③ 사용자들은 연봉평가와 고용계약을 연계함으로써 연봉제를 고용조정의 수단으로

성과 및 보상의 수준

개인 집단

기본급에의 반영 여부

기본급에 반영 협의의 실적급(merit plans)

소집단 인센티브(small group incentives

기본급에 미반영

생산량 성과급 (piece rates)커미션 (commissions)보너스 (bonuses

이윤분배적 성과급(profit sharing)생산성향상 성과급(gainsharing)보너스 (bonuses)

자료: 이수영(2011)

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활용할 우려가 있다.

2. 성과연봉제와 노사관계 쟁점

1) 성과급제도-효과성의 선행 연구10)

공공부문의 성과급제도 도입에 따른 효과성 연구들을 보면 찬반의견이 대립되고 있지만 전반적으로 성

과급이 원래 의도했던 효과를 달성하지 못하거나 제 기능을 수행하지 못하고 있다고 보는 연구가 지배

적이라 할 수 있다.

성과급의 효과를 비판11)하는 해외연구로는 성과급 제도가 구성원에게 통제감과 무력감을 느끼게 하고

(Deci & Ryan, 2000), 조직몰입이나 충성 같은 내재적 동기에 부정적인 영향을 미친다고 비판하고 있다

(Kohn,1993; Frey & Jegen, 2001). 그리고 Gneezy & Rustichini(2000)의 연구도 성과급과 실제 성과 사

이의 부정적인 관계를 밝히고 있다. Bhargava(1994) 역시 성과급이 기업성과 향상에 긍정적인 영향을

주지만 도입 이후 단기간에만 이러한 효과가 나타난다고 하였다. Pfeffer(1998)는 성과급에 따른 폐해

즉, 팀워크 저하, 단기적 성과에 집중, 구성원에 대한 통제, 정치적 개입 등의 문제를 지적하고 있다. 특

히, 미국의 경우 공공조직의 특성을 강조하면서, 공·사간의 차이를 인정하고 공공부문 성과급의 효과성

을 비판하는 논문들이 다수 발표되고 있다(Perry, 1986; Kellough & Lu, 1993; Kellough & Nigro, 2002;

Bowman, 2009; Perry et al., 2009; Kellough et al., 2010).

대표적으로 성과주의 인사제도를 운영했던 영국과 미국의 공공부문을 보면, 영국은 30년간 시행착오를

겪고 있는 상황이며, 미국은 공공분야에서 성과제가 사실상 실패한 것으로 평가받고 있다. 영국은 지난

1987년 보수당이 총선에 승리한 뒤 공공분야에 성과주의를 도입하였으며, 식품의약품안전청이 1987년

관리업무를 담당하는 고위직에 대해 성과급을 처음으로 시행했다. 그리고 다음해인 1988년에는 국세청

에서 세금부과와 징수를 담당하는 중간관리자에 대해 성과급을 적용했다. 당시 성과급은 크게 두 가지

로 구성되었는데, 성과에 기초한 연봉인상과 최우수등급 평가자에 대한 추가 연봉인상이었다. 이후 고

용부와 국립의료원 및 수석 교사 등으로 적용대상을 확대하였다. 영국 경제성과센터는 1992년에 공공부

문 성과급 적용실태 및 효과를 점검하기 위한 국세청과 고용부, 2개의 국립의료원에 대한 설문조사를

실시하였는데, 응답자의 60%가 성과급 도입 취지에 공감한다고 응답했지만, 교사들은 약 30%만 동의했

으며, 동기부여효과가 있느냐는 질문에는 응답자의 20%만 동의하였다. 특히, 대부분의 응답자들은 성과

급이 직원들을 분열시키고 성과평가가 불공정하다며 불만을 표시했다. 공공서비스위원회는 "성과급을

실제 현장에서 적용하기에는 실무적인 난관이 너무 크고 반대로 성과급에 의해 동기부여를 받는 직원

이 너무 적다"는 의견을 내놓기도 했다. 성과급 제도를 도입한 영국 국세청의 경우에는 성과급 도입 전

10) 선행연구는 노광표·박용철(2016)을 인용함

11) 국내 연구 결과도 동일한 결과를 보이고 있다. 모든 연구에서 공무원들은 성과급제에 대해 매우 낮은 수준

의 만족을 나타냈으며 심지어 12개 인사제도 가운데 가장 불만이 높은 제도로 꼽기도 하였다(장지원, 2007).

지방공무원을 대상으로 한 일부 연구는 대부분 성과급제가 균등분배, 나눠먹기, 공통경비 활용, 돌아가며 받

기 등으로 운영되고 있어 공무원들이 실질적으로 제도에 불응한다고 보고하였다(하상근, 2005; 오성호,

2003). 또한 성과급의 공정성은 인사관리제도 중에서도 최하위로 꼽히기도 하였다(권경득, 2006).

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에 적용했던 성과측정 방식이 그대로 사용되었으며, 전체 직원에게 동일한 기준이 적용되었다. 직원들

은 직원별 업무특성이나 능력을 반영하지 못하면서 성과평가의 공정성에 문제를 제기했으며, 자신들이

얼마나 열심히 근무하느냐에 관계없이 항상 특정 직원이 좋은 보상을 받는다는 불만을 제기하기도 하

였다. 이에 영국정부는 1993년에 성과관리라는 새로운 평가방식을 도입하였는데, 이는 개별 직원의 성

과를 일률적인 평가항목으로 적용하지 않고 고과평가자와 개별 직원이 달성목표를 연초에 함께 설정하

는 방식이었다. 직원들이 각자 세운 목표를 달성하면 성과급을 받는 것이었다. 하지만 문제점이 드러났

다. 1998년 발표된 연구에 의하면, 상당수 관리자들이 종전과 마찬가지로 모든 직원들에게 계량목표를

부여했으며, 일부 관리자들은 특정 직원에게 달성하기 쉬운 목표를 부여하는 방식으로 고과평가를 조

작하는 형태가 적발된 것이었다. 반면, 교직원들은 개별 성과부여와 성과보상에서 긍정적인 결과를 보

였는데, 중앙부처와 달리 각 학교별 특성에 맞춰 목표설정에 재량권을 부여한 것이었다. 개별 교사에

대한 성과부여시에도 충분한 대화를 통해 평가대상자의 의견을 청취하였다.

정부 부처들은 다양한 업무를 수행하는 기관의 특성상 성과급제도가 부서간 갈등으로 불거지는 등 문

제가 발생하는 경우가 많았기 때문에 정부는 급기야 조직을 분권화하고 부처의 기능을 단순화하였으며,

개별 부처가 성과목적과 성과측정 방법을 자율적으로 결정할 수 있도록 하였다. 이렇게 정부가 시행착

오를 거치면서 제도를 보완했지만 영국 가디언지(The guardian)는 2005년 공공분야 성과제의 폐해를

보도했다. 보도내용을 보면, 고용부 직원들은 구직자들에게 얼마나 많은 일자리를 구해주었는지에 따라

성과평가를 받았는데, 조사결과 고용부 직원들이 개인성과로 보고한 구직자 통계가 실제 고용 통계보

다 3분의 1 이상 부풀려진 것으로 드러났으며, 좋은 일자리보다는 목표를 맞추기에 급급했던 것으로 밝

혀졌다는 것이었다. 마스덴(Marsden)는 “근로자들의 동의 없이는 (성과제의) 지속가능성이 의심스러울

수밖에 없으며, 영국 고용부와 같은 통제 불능이 지속적인 위협으로 남을 것”이라고 지적하였다.

미국은 1978년 이후 공공부문에 성과제를 처음 도입했지만 대부분 실패한 것으로 확인됐다. 미국은

1978년 공공서비스개혁법을 제정해 공공부분에 성과급을 도입했는데 준비 부족과 형평성 논란 등으로

인해 1984년 폐지하였다. 당시 민간전문가들이 최소한 3~5년의 준비기간이 필요하다고 했지만 미국 정

부는 2년간 준비한 뒤 성과급제도를 시행했던 것이었다. 1981년 미국 감사원의 보고서에 따르면 대부분

의 연방정부 부처의 성과급 도입준비가 소홀한 것으로 나타났는데, 성과급 지급절차상 설계 실수로 성

과급을 적용받은 직원이 일반직원보다 적은 보수를 지급받았고, 성과급을 적용받은 직원들은 보상이

가장 높은 특정항목의 점수를 높게 받는 데에만 집중하는 부작용이 발생했다고 보고하였으며, 성과급

을 적용받은 직원의 75%가 성과급이 동기부여 효과가 없다고 응답하였다.

미국은 1989년 다시 한 번 성과급제를 도입하기로 하였는데, 고성과자에게 추가로 보너스를 지급하는

제도였다. 하지만 평가에 대한 불신과 노력에 비해 보상이 부족하다는 불만을 해결하지 못했다는 이유

로 1993년 미국 의회에 의해 다시 성과급제도가 폐지되었다. 이후 연방정부의 각 부처는 인사관리부의

가이드라인 안에서 탄력적으로 독자적인 평가시스템을 갖추게 되었다. 미국정부의 세 번째 성과급제

도입은 2001년 9·11 테러 발생이 계기가 되었는데, 부시 대통령은 국가안전개인성과시스템이라는 성과

급제를 70만명 이상의 국방부 직원들에 적용하였다. 하지만 제로섬 보수체계에 대한 직원들의 불만이

커졌으며, 이에 2008년 미국 감사원은 국방부 직원 대부분이 새로운 성과급 제도에 불만을 표시했고,

오히려 동기부여와 사기에 악영향을 미쳤다고 결론내렸다. 이에 2009년 오바마 행정부는 국방부에 대한

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성과급 적용을 폐지하게 되었다.

이상의 내용과 관련하여 2009년 미국행정학회보에 실린 제임스 페리(J. Perry) 교수의 연구논문은 “1977

년부터 2008년까지 공공부문의 성과급을 직접 다룬 57개 선행연구들을 선정해 분석한 결과 전체적인

측면에서 공공부문의 성과급은 의도했던 역할수행에 지속적으로 실패하였다.”라고 밝혔다.

성과급 관련 연구들에서는 제도 실패에 대해 공공기관 근로자들은 금전보상에 대한 유인이 작고, 성과

평가에 대한 공정성 시비, 성과에 대한 보상 부족으로 인한 사기 저하 등을 원인으로 꼽았다. 성과평가

에 있어 공정성 문제가 발생하고 제로섬 형식의 금전보상으로 인해 대부분의 근로자가 자신의 노력에

비해 보상이 부족하다는 불만을 제기한다는 것이다.

2) 성과연봉제가 가져올 위험

성과연봉제 전면 확대가 공공부문의 조직 효율성 및 노사관계에 미치는 영향은 성과연봉제의 특성으로

부터 도출된다. 이를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 개인별 임금 차등에 따른 노동통제의 강화이다. 연봉제는 기본적으로 능력이나 성과를 평가하여

이를 임금에 반영하는 것이 핵심이다. 평가의 주체는 사용자이다. 사용자의 뜻에 따라 노동자 개개인의

임금이 차별화되는 것이다. 그 결과 개별 노동자는 연봉제를 고리로 회사측의 노무관리에 종속된다. 임

금 차별화에 따른 노동자 내부의 경쟁 강화는, 동료를 협력관계가 아닌 경쟁대상(또는 ‘밟고 올라가야

할 대상’)으로 만들어 작업장의 비인간화를 부추기고 조직 내 협력과 팀워크를 파괴해 결과적으로 업무

능률 향상에도 도움이 되지 않는다.

둘째, 노동조합의 단체교섭 및 존재 의의를 부정한다. 연봉제는 사용자와 노동자 개인의 개별 임금계약

을 지향한다. 현재 연봉제 실시되는 민간기업의 임원급이나 관리직 사원, 비조합원들은 사실상 개별 임

금 계약으로 보수를 결정하며 이는 비밀로 유지된다. 노동자들이 노동조합으로 단결한 이유는 그리고

노동법이 이러한 단결권을 보장하고 있는 이유는 노동자 개인으로는 사용자와의 관계에서 절대적으로

불리하기 때문이다. 개별 임금 계약은 노동조합의 무력화를 넘어 노동자의 기본적인 권리 보장을 불가

능하게 하는 퇴보이다.

셋째, 연봉제는 다수 노동자들의 임금 삭감으로 작용한다. 물론 연봉제의 설계에 따라 임금 삭감의 정

도 및 비중이 커질 수 있지만 일반적인 경우 임금 상승의 혜택보다는 임금 감소의 경향성이 지배적이

다. 연봉제는 임금수준의 유지여부에 따라 제로섬(Zero-sum)과 플러스섬(Plus-sum) 방식으로 구분된다.

제로섬 방식은 비용절감을 위한 연봉제로 인건비를 고정시킨 상태에서 능력이나 성과가 낮은 직원의

임금을 삭감하여 이를 능력이나 성과가 높은 직원에게 지급하는 방식을 의미한다. 제로섬 방식은 비누

적식 연봉산정방식으로 지난해의 연봉은 고려하지 않고 모든 사람에게 매년 공평한 기회를 준다는 의

미에서 패자부활식이라고도 한다. 반면 플러스섬 방식은 동기부여형 연봉제로서 능력이나 성과평가에

따라 실적이 높은 직원에게 그에 상응하는 성과급이 지급되지만, 평가결과의 실적이 낮은 직원은 성과

급을 지급되지 않는 누적식의 산정방식을 의미한다. 제도 도입 초기의 기업들은 인센티브를 가미한 플

러스섬 방식을 택하나 최근 들어서는 업적이 떨어진 부서 및 성원의 급여를 감해서 우수 부서나 구성

원에게 주는 제로섬 방식으로 바뀌고 있다.

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정부의 성과연봉제 권고안에 따라 공기업 노동자들의 임금 변동성 시뮤레이션 결과는 와 같

다12). 산정결과 최고-최저등급자간의 연간급여(기준연봉)는 3,744만원과 3,312만원으로 432만원 차이가

발생하였으며, 최저연봉자 기준으로 13%의 격차가 발생하였다. 여기에 경영평가 성과급 B등급과 법정

수당이 추가되면 그 차이는 보다 커질 것으로 예상된다. 아울러 4급의 경우에도 최고-최저 등급자의 임

금격차가 10%대로 결코 적지 않음을 알 수 있다.

4급: 기본연봉(80%) 차등 無, 성과연봉 비중 20%, 경평성과B등급(150%) 기준

넷째, 인력 감축의 보조 수단이다. 연봉제는 임금 유연화의 방안이면서 또한 강력한 고용유연화의 수단

이다. 누적식 성과연봉제가 도입될 경우 낮은 평가를 받은 노동자는 임금이 대폭 삭감될 뿐 아니라 무

언의 해고 압력으로 작용한다. 특히 연봉제가 정착된 민간기업의 경우 일 년 단위의 고용계약 성격을

띠면서 회사측에서 지나치게 낮은 연봉을 제시할 경우 노동자는 ‘방출’ 될 위험에 노출될 수밖에 없다.

현재 “공기업․준정부기관 직원 역량 및 성과향상 지원 권고(안)”에 따르면 ‘기타 업무능력 결여․근

무성적 부진자의 직권면직 등 관련 기준과 절차, 판례 해석은 정부 공정인사 지침(1.22일)’을 따르도록

되어 있다. 동 권고안은 애매한 선정기준 도입으로 개인평가와 상대평가를 통해 퇴출대상자를 선정하

는 저성과자 퇴출제 지침이라 할 수 있다.

다섯째, 평가의 일방성 및 공정성 문제이다. 공공부문에 성과급제를 도입할 경우, 핵심적으로 제기되는

문제는 공공부문의 성과는 무엇이며, 어떻게 측정할 수 있는가의 문제이다. 보통 성과급체계는 성과에

기반하고 있다는 인식 때문에 가장 효율적이고 객관적인 임금체계로 오해하는 경우가