第 10 章 行政发展

教学内容第一节 行政发展概述第二节 行政发展的生态分析第三节 行政发展的途径：行政改革第四节 行政发展的前景与趋势

第一节 行政发展概述一、行政发展的含义二、行政发展的原则三、行政发展的模式

第二节 行政生态与行政发展一、行政生态理论二、行政发展的外部环境分析三、行政发展的内部机制分析

第三节 行政发展的途径：行政改革一、行政改革概述二、当代西方国家的行政改革三、当代中国的行政改革

课堂讨论当代政府机构改革的“历史怪圈”

第四节 行政发展的前景与趋势一、信息社会与行政发展二、政府治理理念的重构三、行政现代化的模式建构

关键术语行政发展行政改革“内源式”发展模式“外源式”发展模式融合型行政模式棱柱型行政模式衍射型行政模式信息社会行政生态

复习思考题 1、行政发展的特点。 2、行政发展的原则。 3、行政发展的模式。 4、里格斯的行政生态理论。 5、行政改革的内容。 6、当代中国行政改革的动力与阻力。 7、政府治理理念的重构。

THE END

一、行政发展的含义1 、内涵

行政发展通常是指行政系统为适应环境的变化，按照公共行政的客观规律，采用科学方法，健全行政体系，改善行政活动方式和行政关系，提升行政能力，提高行政效率，以便更好地执行政治权威意志的过程前提：当前公共行政与系统环境不适应目的：更好地执行政治权威意志中介：提升行政能力，提高行政效率方法和途径的多元性

小问题：行政发展与发展行政之间的关系

一、行政发展的含义2 、特点

正面性

目的性

系统性

过程性

客观性

连续性

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二、行政发展的原则

良性互动原则

稳定性原则

制度化原则

适度化原则

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三、行政发展的模式英美模式（新管理主义）

法德模式（管理主义）

希腊模式（制度主义）

内源模式（自启动）

外源模式（冲击-回应）

三、行政发展的模式1 、英美模式

存在背景：对韦伯的“科层值”有所质疑的国家

基本主张：借用私营部门的管理技术来重塑政府，大力推进政府职能市场化

主要特征

• 第一，调控替代了直接提供公共服务

• 第二，程序的简化与灵活性

• 第三，节约资金以开展革新时间

• 第四，分散化的决策与执行机构相分离，并建立自治执行局

• 第五，由竞争带来的私有化政策

• 第六，灵活的领导风格与人事管理程序

• 第七，伴随着决策权放宽而产生的公务员责任制

• 第八，以客观事实、既定结果和“顾客”为导向

三、行政发展的模式2 、法德模式

主要特征：该模式反映了一种尝试的现代化过程，不打乱各行政机构的运作，而只是使他们服从更严格的管理监控，以非连续性渐进主义作为改革的主导

三、行政发展的模式3 、希腊模式

存在背景• 其公共机构要么组织不

完善，要么刚刚脱离“前韦伯制”状态

主要特征• 该模式往往零星引进一些管理主义的改革措施，有的则把完善韦伯制作为更重要和现实的改革目标，行政合法性和制度化成为其改革与发展的当务之急

三、行政发展的模式4 、“内源式”发展模式

存在背景：新兴工业化国家

基本内涵：“内源模式”指的是行政发展进程中将本国、本地区的文化传统同市场经济的特殊要求有机地结合起来，充分调动社会的积极性和创

造性

主要特征

• 第一，政府始终将自身的改革与生存紧密地联系起来，危机意识比较强

• 第二，政府同民间特别是私人企业间保持着良好的关系，以此来发挥管理经济的职能，行政权力机构更多地强调其服务职能

• 第三，传统行政文化与现代文官制度有机地结合起来，使得公务员始终保持着较高质量

• 第四，行政改革与发展基本上都是在一党执政的情况下推动的

三、行政发展的模式5 、“外源式”发展模式

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存在背景• 发展中国家模式

主要特征• 第一，行政改革与发展的起点很低，是以比较落

后的社会经济条件为基础的• 第二，行政改革是在外力强迫下的“自我手术”• 第三，动荡不安的社会局面造成了行政改革与发展的极大障碍，政府缺乏权威，体制不健全，机构涣散，效率低下

一、行政生态理论1 、行政生态理论的代表人物

J.M. 高斯1936 年

• 《公共行政学前沿》

1946 年

• 就任美国政治学会第40任主席

1947 年

• 《对公共行政学的反思》：强调了组织环境的重要性

一、行政生态理论 弗雷德 ·W· 里格斯 简介： 1917 年出生于中国桂林， 1948 年获得美国哥伦

比亚大学政治学博士。曾担任美国比较行政学会的第一任主席，系美国著名的行政学家、行政生态学、比较行政学和发展行政学的创始人

代表作 《比较公共行政的模式》（ 1957 年） 《公共行政生态学》（ 1961 年） 《农业社会与工业社会——建立比较行政的类型》（ 1962） 《公共行政比较研究趋势》（ 1962 年） 《发展中国家的行政：棱柱型社会的理论》（ 1965 年） 《发展行政的新领域》（ 1971 年） 《重访棱柱型社会》（ 1973 年）

一、行政生态理论1955 年

• 提出了“农业社会和工业社会”的概念，并随后发表了《农业社会和工业社会：走向比较行政的类型学》

1961 年

• 在印度公共行政学院赞助下，出版了了《公共行政生态学》

一、行政生态理论 2 、行政生态理论的主要思想 （ 1 ）什么是行政生态学

里格斯把行政生态学界定为“自然以及人类环境与公共行政运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科

（ 2 ）行政生态学的必要性 首先，“在现代的、过度的社会里，一直有一种建构正式的政治和行政制度的趋势，但是这些制度却仍然只是一些形式主义的制度。这就是说，有效的行为绝大部分仍取决于传统的结构与压力，诸如家族、宗教以及一些继续存在的社会和经济成规。因此，只有以生态学的观点——亦即从非行政的因素去观察，才能了解这些国家的政治与行政”

其次，要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察，即考察一个行政与该国社会环境的关系

一、行政生态理论3 、里格斯的行政模式理论 影响公共行政的五种生态要素

经济因素

社会因素

沟通网络

符号系统

政治框架

一、行政生态理论三种社会形态对应三种行政模式

传统的农业社会融合型

过渡社会棱柱型

现代的工业社会衍射型

一、行政生态理论 （ 1 ）传统的农业社会：融合型行政模式

泰国与古代中国的情景 经济因素：国王或者君主占据了分配的中心，次级官吏继而主导了自身统治范围的利益分配。同心圆的分配制度取代了公平的市场交换

社会因素：家国同构，所谓家事即为国事。影响：行政行为具有家庭性，官吏来自名门望族，且以家族利益为重，而非公共利益

沟通网络：沟通不畅造成了多元化社会，社会动员性与同化性都很低。影响：第一，限制了行政机构对于公共利益的抽象；第二，弱化的行政责任；第三， 弱化了行政治理能力

符号系统：君权神授、天子治国构成了融合型社会的主导符号系统。影响：行政系统沉迷于政治神话或者宗教教义之中，对君主负全责，行政权威合法性是不证自明的真理

政治架构：政治权力与行政权力合二为一，两者存在密切的功能依赖关系。官、吏的各自功能亦无法实现有效区分。影响：专横无效的官僚政治，人民、官员与君主之间的联系松散，行政效能不足

一、行政生态理论 （ 2 ）现代的工业社会：衍射型行政模式

美国情景 经济因素：“市场—企业”的经济结构，社会经济根据价值规律和功

利、理性的市场原则进行商品交换。影响：行政制度市场化，行政人员行为理性化。公共行政与市场的社会职能分工明晰。行政系统作为与市场的相对物存在

社会因素：社团发达并且种类数量众多，阶级之间的边界开放，互动性强。影响：公共行政带有很强的社会性，政府与社会的互动性强，人民的参与意愿强烈

沟通网络：媒体发达，沟通顺畅，易形成诉求方向统一的公共舆论。影响：公共行政承担合法性压力，行政与公民的互动性强

符号系统：专权在民、天赋人权、自由、平等和博爱等资产阶级价值。影响：人民与政府和行政人员之间确定了稳固的“委托——代理”关系。公共利益规范下的行政作为。

政治架构：政治——行政二分。影响：官僚只有非官僚权力的有效制约，才能保证较高的行政效率和效能。官僚权力的崛起，意味着政治的衰落和行政之无效。

一、行政生态理论 （ 3 ）过渡社会：棱柱型行政模式

异质性并存，即在同一社会中呈现不同的制度、不同的行为规范与观点

形式主义，即法律与现实的严重脱节重叠性，即传统与现代社会的结构彼此重叠。一方面有国会、行政和选举制度，另一方面又有影响很大的家族、宗教团体等

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二、行政发展的外部环境分析1 、经济环境与行政发展 经济一体化

一方面，经济全球化强化政府的地位和作用，推动了行政发展

另一方面，在行政发展中诞生的强力政府又进一步促进了经济全球化的形成与发展，具体表现为：第一，各国比较优势的发挥有赖于政府的能力；第二，强有力的行政系统有助于赶超战略；第三，经济全球化并不意味着行政管理作用的弱化

二、行政发展的外部环境分析2 、政治环境与行政发展

行政 吸纳 政治

毛时代 后毛时代

精英 政治精英（党政官僚）

政治精英（党政官僚）经济精英（资本家和经理）知识精英（知识分子和专业技术人员）

大众 城市工人农村农民

城市工人农村农民

知识分子 贫困阶层

精英整合 咨询性政府

二、行政发展的外部环境分析3 、社会环境与行政发展

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信息时代的到来

社会阶层的分化

普遍的结构化失衡

公民社会的发育

社会文化的自觉

社会环境

社会环境

社会环境

社会环境

行政发展

三、行政发展的内部机制分析

内部机制分析

制度

过程结构

三、行政发展的内部机制分析1 、结构机制：调整抑或重构

结构机制涉及以权力为基础的等级结构，涉及等级结构中各种关系的安排，也涉及以行政区划和层次级别为内容的职位体系

2 、过程机制：优化或再造过程机制（运作机制）涉及对组织一系列功能运作的协调，这些功能涉及计划、组织、指挥、人事、决策、预算、沟通、报告

3 、制度机制：变迁或创新

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一、行政改革概述1 、行政改革的含义

狭义：仅指政府机构改革广义：通常是指行政系统为了适应社会环境，公

平高效地管理社会公共事务，从而在结构、功能、过程、权力以及制度等方面进行的各种变革

深入理解行政改革是一种有目的的活动，旨在寻求行政发展，以适应环境变迁，有效治理社会

行政改革是一种政治过程，动力和阻力并存，往往表现为一种多种主体间的博弈行为

行政改革是一个系统工程，其对象和内容是广泛、全面而高度相关的

行政改革需要适当的改革策略和方法

一、行政改革概述2 、行政改革的模式

（1）

• 外延型• 内涵型

（2）

• 调适型• 转轨型• 发展型

（3）

• 突变型（激进型）

• 渐进型

（4）

• 组织型• 技术型

一、行政改革概述

结构• 组织重组

• 结构精简与合并

• 结构优化

职能

• 职能定位：政府与市场、社会

• 职能转变：重心、方式、关系

• 职能外向化

• 职能强化

过程

• 分离• 整合• 简化• 再造

• 3 、行政改革的内容

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二、当代西方国家的行政改革1 、时代背景

官僚制的内在缺陷 专业化分工和高度集权导致低效率，并进而导致公共资源的浪费：帕金森定律

政治—行政二分法的实践困境：政客的蜕变和官僚利益集团（权力网络）的形成

官僚机构臃肿、人浮于事，财政负担日益加重信息时代对传统政府治理范式的挑战全球化对政府治理范式的挑战政府危机

财政危机 管治危机 信任危机

私营部门变革的示范效应和压力

二、当代西方国家的行政改革2 、理论基础

新自由主义

新公共管理理论

新公共服务理论

二、当代西方国家的行政改革3 、主要内容（ 1）社会、市场管理与政府职能优化

非国有化 (De-nationalization )自由化 (Liberalization) 压缩式管理 (Cutback Management )

（ 2）社会力量的利用和公共服务社会化政府业务合同出租 (Contracting-out )以私补公，打破政府垄断建立政府部门与私营企业的伙伴关系公共服务社区化

二、当代西方国家的行政改革（ 3）政府部门内部的管理体制改革

利用信息技术革命新成果，建立完善行政管理信息系统，包括决策支持信息系统和管理信息系统

分权与权力下放部门内部的组织结构改革公共人事制度改革提高服务质量，改善公共机构形象公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合

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三、当代中国的行政改革 1 、改革开放以前

第一次， 1952 年。这次改革奠定了高度集中统一的管理体制模式

第二次， 1958 年。这次改革是行政管理体制分权的第一次尝试。中心内容是：中央向地方大幅度放权，从 1956 年的以条条管理为主向以块块管理为主转变。国务院工作部门由 81 个减为68 个。其中管理经济的部门由 50 个减为36 个。减人达40％

第三次， 1965 年。当时国民经济出现严重混乱。这次政府机构改革的中心内容是中央收权。国务院增设经济管理部门至53 个。到 1965 年，国务院工作部门达 79 个，恢复到 1956年的水平

改革开放以前三次大规模的政府机构改革，都是围绕权力的下放和上收进行的，未触动经济体制和行政体制，所以形成“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈

2 、改革开放以后 第一次： 1982 年 总结建国以来十几年机构改革的经验，首次提出“机构改革”概念这次政府机构改革的中心内容有四项： 一是旨次提出机构改革与经济改革相结合 二是调整领导班子，实现领导班子的“革命化、年轻化、专

业化和知识化”；减少副职，中央部委、省政府副职设 2—4人

三是减人，中央由 5万人减到 4万人，省减人 1／ 3，县减人 20％

四是裁并机构，国务院机构由 100 个减到 61 个。到 1986年，国务院机构又增至 72 个 ( 其中国务院组织部门 45个 )，还增设了一批非常设机构、政企不分的公司、政事不分的事业单位，构成了臃肿之势

第二次： 1988 年 这次改革提出机构改革必须抓住职能转变这一关键，首

次提出“转变职能”，趋向是“定职能、定机构、定编制”

进行这次政府机构改革的深层次原因是经济体制和政治体制改革的要求。 1984 年中共中央《关于经济体制改革的决定》提出实行政企职责分开，要求国家机构按照政企分开、简政放权的原则进行改革

邓小平 1986 年发表《关于政治体制改革》的讲话，党的十三大又提出政治体制改革的具体任务。这次政府机构政革的中心内容是：转变政府职能，下放权力，调整机构，精减人员 20％，并搞好推行公务员制度，开办行政学院、培养行政人才等配套改革

第三次： 1993 年 这次政府机构改革的背景是社会经济、政治、文化的

持续快速发展。直接原因是政企不分，关系不顺、机构臃肿、效率低下。所以这次政府机构改革的目标是转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。重点是转变政府职能

1993 年的机构改革把目标从以往与有计划的商品经济体制相适应的层次，提高到与社会主义市场经济体制相适应的层次，“宏观管好、微观放开”。这次政府机构改革取得了积极成效。国务院工作部门由 68 个减为 59 个，其中组成部门由 41 个减为 40 个，减人20％，绝大部分省、市 (地 )、县改革基本完成

第四次： 1998 年 1998 年政府机构政革的目标：建立办事高效、运转协调、行为规范的公共行政体系；完善国家公务员制度、建设高素质的专业化国家公共行政干部队伍；逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的公共行政体制

1998 年政府机构改革的原则第一，按照发展社会主义市场经济的要求、转变政府职能，实现政企分开

第二，按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政

第三，按照责权一致的原则，调整政府部门的职责权限第四，按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设

第五次： 2003 年 本次改革提出 16字目标：“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”，更注重权责能一致，“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”

改革重点是：深化国有资产改革，完善宏观调控体系，健全金融管理体制，推进流通管理体制改革等

这次改革重大的历史进步，在于抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。比如，建立国资委，深化国有资产管理体制改革；建立银监会，建立监管体制；组建商务部，推进流通体制改革；组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构，加强食品药品安全与安全生产监管

第六次： 2008 年 2008 年 2月 27日，中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，意见明确了深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则和总体目标

《意见》指出，深化行政管理体制改革，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障

根据党的十七大和十七届二中全会精神，这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制

三、当代中国的行政改革

制度惰性政府人员的利益防卫行政价值的稳定性权力网络结构的存在

改革配套程度不够市场经济的不完善低度的社会承受力

内部

外部

• 3、中国行政改革的阻力与动力• 阻力：制约因素

三、当代中国的行政改革改革主义者的推动新技术方法的运用企业精神的导入政府人员的利益需求

政治发展经济转轨社会转型文化进步

内部

外部

• 动力：推动因素

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一、信息社会与行政发展1 、信息社会的含义

信息社会是一种以知识阶层为社会主体的、以知识和信息为主要资源的、以高技术产业和服务业为支柱产业的、以人力资本和科技创新为动力的、以可持续发展为宏观特征的新社会形态

2 、信息社会的特征 社会主体知识化社会组织网络化民主参与大众化政务信息公开化

一、信息社会与行政发展 3 、信息社会背景下行政发展的契机

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行政环境的优化

行政价值观的重塑

行政技术的创新

二、政府治理理念的重构 1、树立高效管理的政府理念 2、树立公平治理的政府理念 3、树立多中心治理的政府理念 4、树立知识管理的政府治理念 5、树立“人本主义”的政府治理理念

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三、行政现代化的模式建构行政组织的高度完善化

行政决策的高度科学化

行政法制化

行政管理人员的专业化与知识化 返回

行政发展与发展行政 所谓行政发展，主要是指这样一种以自身为诉求对象的行政现象，即政府随着社会大环境的变化而相应地调整和完善行政体制、领导制度、行政行为方式、行政管理技术等等，以适应社会发展变化的需要。改革是行政发展的基调，其直接目的是通过推动行政系统自身的革新以提高政府的公共行政能力。一般说来，政府公共行政管理的现状与社会发展需求之间的矛盾或冲突，是引发行政改革的直接动因

所谓发展行政，则主要是指一种以社会为诉求对象的行政现象，即政府在良好行政发展的基础上审时度势、主动进取，打破“汉承秦制，萧规曹随”的旧习，通过向社会和公众提供优质的公共产品即公共政策及其执行，来引导推动促进社会的快速、均衡、稳定持续的发展进步。“促动”是发展行政的基调。

行政发展与发展行政 无论是行政发展还是发展行政，其对提高政府自我更新能力的意义都是以政府自觉输入时代信息、有意识地转变行政观念为前提的

从根本上说，只有顺应历史潮流、反映公众意愿并为社会提供优质服务的政府，才是真正有能力的政府

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