深化行政事业资产管理改革保障政府运行促进事业发展

深化行政事业资产管理改革保障政府运行促进事业发展

湖北省财政厅行政事业单位资产管理处

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行政事业单位资产是国有资产的重要组成部分，是政府履行职能和促进事业发展的物质基础，是国家政权建设的物质保障。加强行政事业单位资产管理对建立公共服务型政府，加强党的执政能力建设，推进源头治腐，建设和谐社会和节约型社会，都有着深远影响。

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　　　 2006 年，财政部公布 35 号、 36 号令即《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称“两令”），标志着行政事业国有资产管理进入到一个新的阶段。

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　　（一）行政事业国有资产内涵及管理目标（二）行政事业国有资产管理体制（三）行政事业国有资产管理的主要政策

一、行政事业国有资产管理的基本政策

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（一）行政事业国有资产内涵及管理目标行政事业国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，

依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。

　　　行政事业国有资产的形成渠道：⑴行政事业单位利用财政性资金购置的资产。⑵国家调拨。⑶单位按照国家政策规定组织收入购置。⑷接受捐赠。


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（一）行政事业国有资产内涵及管理目标

《行政单位财务规则》第二十六条固定资产是指单位价值在规定标准以上，

使用期限在一年以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产，包括房屋及建筑物、一般设备、专用设备、文物和陈列品、图书、其他固定资产。

一般设备单位价值在 500 元以上，专用设备单位价值在 800 元以上，为固定资产。单位价值虽未达到规定标准，但是使用时间在一年以上的大批同类物资，按固定资产管理。

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《事业单位财务规则》第二十八条　固定资产是指一般设备单位价值在 500

元以上、专用设备单位价值在 800 元以上，使用期限在一年以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。单位价值虽未达到规定标准，但是耐用时间在一年以上的大批同类物资，作为固定资产管理。　　固定资产一般分为六类：房屋和建筑物；专用设备；一般设备；文物和陈列品；图书；其他固定资产。主管部门可以根据本系统具体情况制定各类固定资产明细目录。

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行政事业国有资产管理要实现三个目标：一是维护行政事业单位国有资产的安全完整，

防止国有资产流失。二是实现行政事业单位国有资产的合理配置，

这是行政事业单位国有资产充分有效使用的前提和基础。


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三是实现行政事业单位国有资产的有效利用。这是发挥资产在行政事业单位履行职能方面物质基础作用的根本保证。

行政事业资产管理的最终目标是为了保障政府履行职能和促进各项事业的发展。

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（二）行政事业国有资产管理体制

　　财政部”两令”明确了行政事业单位国有资产实行“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制”，即实行“财政部门——主管部门——使用单位”三级管理：

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财政部门

主管部门

占用单位

综合管理

监督管理

具体管理

负责


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第一级是财政部门。财政部门是政府负责行政事业国有资产管理的职能部门，代表政府履行行政事业资产出资人职责，对行政事业资产实行综合管理，行使资产的监督管理权、处置权和收益权。


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　　　第二级是主管部门。根据“两令”确定的职责范围，对所属行政事业单位国有资产实行监督管理，并对财政部门负责。

第三级是资产使用单位，对本单位占有使用的国有资产实施具体管理。


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（三）行政事业国有资产管理的主要政策（ 1 ）资产清查政策。除根据国家专项工作要求或者

本级政府工作需要进行的资产清查外，行政事业单位进行资产清查，应当向主管部门提出申请，并按照规定程序报同级财政部门批准立项后组织实施。行政事业单位资产清查结果报经财政部门审批后方可进行财务处理。


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（三）行政事业国有资产管理的主要政策

行政事业单位有下列情形之一的，应当进行资产清查：　　 (一 )根据各级政府及其财政部门专项工作要求，纳入

统一组织的资产清查范围的；　　 (二 )进行重大改革或者改制的；　　 (三 )重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的；　　 (四 )会计信息严重失真或国有资产出现重大流失的；　　 (五 )会计政策发生重大变更，涉及资产核算方法发生

重要变化的；　　 (六 )财政部门认为应当进行资产清查的其他情形。

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　　（２）资产配置政策。行政事业单位资产配置要遵循严格的控制原则和审批程序。要根据其履行职能需要、有关资产配置标准、资产存量状况以及资产使用绩效来细化资产配置预算。

（三）行政事业国的资产管理的主要政策


配置资产要同时符合以下三个必要条件：

1 ．现有资产无法满足单位履行职能的需要 2 ．难以与其他单位共享、共用已有资产 3 ．难以通过市场购买产品或者服务的方式

代替资产配置，或者通过市场购买方式的成本过高

有配置标准的，要严格按照标准配置

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有规定配备标准的，要按照标准进行配备，没有规定配备标准的，要求从实际需要出发，从严控制，合理配备。能通过调剂解决的，原则上不允许重新购置。资产配置未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。

　　　　资产配置管理业务流程

资产登记

国库集中支付

资产购置计划表

资产存量情况表

资产配置标准

部门预算

政府采购

资产入库

资产使用

购置审批

执行批复

支付

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　　（３）资产使用政策。对行政事业单位中超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，财政部门和主管部门有权调剂使用或者处置。对行政事业单位国有资产出租、出借、对外投资、担保等行为必须严格履行审批程序，行政单位的国有资产不允许对外投资和担保，对事业单位的国有资产对外投资要加强风险控制。　


资产有偿使用审批流程图

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　　（４）资产处置政策。为了解决处置无序、资产流失的问题，行政事业单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得处置。

行政事业单位国有资产处置应当按照公开、公正、公平的原则，重要资产必须采取评估拍卖、招投标等公开方式进行。


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　　（５）资产收益政策。行政单位、全额拨款事业单位和社会团体的资产有偿使用收入和处置收入必须全额纳入财政管理，并按政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理；其他事业单位的资产经营收入全部纳入单位部门预算，统一核算、统一管理。



行政事业单位国有资产收益主要包括两部分

国有资产处置收入国有资产有偿使用收入，指利用国有资

产对外投资、出租、出借、担保等取得的收入

财政部门负责监管国有资产收益，体现了财政部门代表国家行使国有资产所有者权利

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　　（６）资产评估政策。行政事业单位国有资产发生改制、对外投资、合并、分立、清算、产权转让、资产拍卖、转让、置换、租赁、资产涉讼及其他影响国有权益等行为时，必须遵照国家现行法律法规的要求，独立聘请中介机构进行资产评估。财政部门对资产评估项目实行核准制和备案制。



需要进行评估的情形（ 1 ）事业单位整体或者部分改制为企业；（ 2 ）以非货币性资产对外投资；（ 3 ）合并、分立、清算；（ 4 ）资产拍卖、转让、置换；（ 5 ）整体或者部分资产租赁给非国有单位；（ 6 ）确定涉讼资产价值；（ 7 ）法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。

可以不进行资产评估的情形（ 1 ）经批准，对事业单位整体或者部分资产无偿划转；（ 2 ）行政事业单位下属的事业单位之间的合并、资产划转、置换

和转让；（ 3 ）发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，报经同

级财政部门确认可以不进行资产评估的

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近年来，党中央、国务院、财政部对行政事业资产管理问题极为重视，提出了明确要求，作出了一系列部署。

　　　 2009 年，中办国办《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发［ 2009］ 18 号）明确规定，“严禁违规发放津贴补贴和奖金福利，逐步规范行政事业单位、国有企业收入分配秩序”，“要积极推进行政事业单位经营性资产的规范管理，资产收益要逐步纳入预算。”


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　　　 2010年 2 月 23日，中共中央印发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》第三条明确规定：“禁止违反公共财物管理和使用的规定，假公济私、化公为私”，并提出不准违反规定借用公款、公物或者将公款、公物借给他人、不准私存私放公款、不准违反规定用公款滥发津贴补贴奖金等、不准非法占有公共财物或者以象征性地支付钱款等方式非法占有公共财物等“八不准”准则。

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公务用车改革 1 、 2011年 1 月，中共中央办公厅国务院办公厅出台《党政机关公务用车配备使用管理办法》（中办发〔 2011〕 2 号） ;

2 、 2011年 2 月 15日，财政部为了加强和规范党政机关公务用车预算、决算管理，根据中办发〔 2011〕 2 号文有关规定，制定了《党政机关公务用车预算决算管理办法》。


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《党政机关公务用车配备使用管理办法》（中办发〔 2011〕 2 号）

　亮点解读 1 、该办法分别针对省部级和省部级以下单位做

出规定。 2 、各省份就此办法正在修订地方法规，在新办

法出台前，一律停止党政机关和事业单位公务用车的编制和配置审批，并重新核定公务用车编制。

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3 、党政机关一般公务用车配备排气量 1.8升（含）以下、价格 18万元以内的轿车。

4 、省部级官员配车：使用年限从 5 年延至 8年一换， 8 年后车若还能用，将继续使用；配车排量要求未降低，但费用要求降低。

5 、省部级官员提升职务后，也不能换车，不管升职还是平级调动，“车随人走”。

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6 、车辆不固定到人。对于省部级以下单位，新办法除规定排量和价格外，还要求按人员编制定车辆的多少，但车辆不能固定到人。

7 、厅局级以下干部，延续以前的规定不配专车，对于县乡一级干部配备专车，属于违规。

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《党政机关公务用车预算决算管理办法》　亮点解读 1 、该办法所称公务用车，是指党政机关用于履行公

务的机动车辆，分为一般公务用车、领导干部用车、执法执勤用车、特种专业技术用车和其他用车。

该办法所称公务用车预算决算管理，是指为保证党政机关公务用车的配备更新和正常使用，对所安排的公务用车购置费用和运行费用实施的预算编制、预算执行、决算编制等管理工作。


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2 、编制部门预算前编制公务车计划，公务用车购置费、运行费均纳入预决算管理。

各有关部门根据公务用车的配备更新标准、编制数量和现状，在编制部门预算之前，编制年度公务用车配备更新计划，作为财政部门安排公务用车预算的重要依据。

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公务用车购置费用包括公务用车购置价款、车辆购置税和其他相关支出。

　公务用车运行费用包括公务用车燃料费、维修费、保险费、过路过桥费、停车费和其他相关支出。

3 、各地财政部门应当根据实际需要，结合政府财力状况，科学制定公务用车运行费用定额标准。

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近年来，随着财政部“两令”的颁布实施，行政事业

资产管理工作已越来越受到省直部门的重视，但多年来行政事业单位的资产运行积累了不少问题，为了建立省直行政事业单位资产和财务管理长效机制 ,2008 年下半年，由省审计厅组织、财政厅配合，对省直行政事业单位的资产财务进行一次全面审计。

二、省直行政事业单位资产管理中的主要问题

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　　　从审计分析结论和近几年省直资产管理情况看，省直单位不同程度存在资产占用不均、账实不符、资产配置不合理、处置不规范、资产使用效益低下、资产收益流失、基础工作薄弱等问题，总结起来，主要有以下四个方面原因：

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　　　一是单位内部自用资产管理制度不健全，资产日常管理比较混乱；二是联动机制不完善，相关部门及人员缺乏衔接；三是资产管理制度执行力度不够，存在违规操作行为；四是资产管理认识存在误区，观念有待更新。

　　　

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1 、单位内部自用资产管理制度不健全，资产日常管理比较混乱。

　　　比如，在 2010 年资产报表审核中发现，某高校固定资产总额在财务决算和资产信息系统中相差 4006.08万元，账实严重不符。

　　　究其原因，该校资产种类繁杂、资产量大，但由于单位未建立资产内部管理制度，职责不明，日常管理混乱，又未定期进行清查盘点，导致账实差异如此之大，存在某些资产或财务已上账但资产管理人员却未及时登记，或实物已处置但财务却未及时下账等问题。


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2 、单位内部联动机制不完善，资产管理与预算管理、财务管理、政府采购的衔接不够；

　　　如在近几年的资产配置试点中，有的单位资产预算执行力度不够，导致资产预算与单位实际采购严重脱节。

　　　某局机关，在 2010 年度的资产配置预算中只列出了 6.5万元的资产，但在 2010 年的新增资产台账中显示，实际购置资产 74.84万元。由此可见，资产配置预算在单位内部不是一项孤立的工作，它与预算管理、政府采购等环节息息相关，密不可分。

　　　

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3 、资产管理制度执行力度不够，存在违规操作行为；

　　　如有的单位未经财政部门或主管部门审批，擅自处置国有资产。

　　　案例一：在 2010 年度决算审核中，某单位有一辆16.3万元的小轿车，在 2010 年度财务报表中显示已下账，但该车辆在资产管理信息系统中仍然显示使用中，造成账实不符。究其原因发现，该辆轿车的处置并未经主管部门或财政部门审批，而是自行处置的。

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　　　　　　案例二：省直某单位在出售房产时 ,不遵守

国有资产处置规定 ,不履行报批手续，不进行资产评估，不进行公开交易 ,自行定价 ,违规交易操作 ,将价值 171万元的房产 , 仅以 85万元处置 ,近 20万元的处置收益没有能收回 ,造成国有资产流失。

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案例三：省直某局出租合同管理及履行不规范。很多

出租资产未与承租户签订书面的出租合同，或原合同到期后未及时补充签订新合同；签订的合同也没有专人进行保管，或因人员变动资料交接不完整，造成部分合同的原件遗失；其中有的合同签订时间较长，甚至达 10年以上，最长的达 40 年，已不符合《合同法》的规定（超过二十年的，超过部分无效）。


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　　　还如，有的单位未按时办理基建项目竣工决算，造成帐外资产的出现。

　　　省直某局基建账套核算的综合大楼及 3 处办公楼总投资 6375万元，总建筑面积 16605平方米，均已完工多年并已交付使用，但尚未转入“固定资产”账，也未办理土地使用证和房产证，产权不明晰，使这些固定资产长期置于帐外，造成国有资产的隐性流失。

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５、资产管理认识存在误区，观念有待更新。有的单位仍然存在“谁占有、谁使用、谁受益、谁处

置”的“部门所有”甚至“个人所有”的观念，单位对于国有资产的“国有产权”意识和成本收益观念有待增强。

从 2010 年省直部门上缴国库的资产收益情况看，省直资产收益征管的潜力和空间还很大，部分单位对国有资产收益管理认识模糊，出租出借收益、投资收益、资产处置收益未按规定全面、及时缴入财政专户。


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　　　案例一：某单位财务报表显示，有 700万元的对外投资，但在国有资产收益专户中却未显示单位上缴的投资收益。又如，某单位办公用房和业务用房拆迁后，获得一笔拆迁补偿费，但却未将该笔资产处置收益上缴国库。

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　　　案例二：省直某文化场馆由省政府投资9100万修建，该场馆四楼自交付使用后一直被某公司用于从事经营性活动，该楼层面积为1294.07 ㎡，造价约为 720.35 万元，若按周边市场房屋租金推算，该地所占面积每年应收租金约为 40万元，但该单位从 2002年起并未收取该公司任何租金，亦未签订相关出租、出借合同，导致国有资产收益流失。

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　　　加强行政事业单位资产管理，是完善公共财政管理的必然要求。财政部谢旭人部长明确指出：“资产管理是财务管理的重要组成部分，是预算管理的延伸；财政实行科学化、精细化管理，必须加强行政事业单位资产管理”。

三、做好行政事业单位资产管理的思考

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（一）建立健全的资产管理内部治理结构（二）建立资产存量与增量有机结合机制（三）建立完备的资产管理信息监管体系 ( 四 ) 将资产管理各项制度办法落实到位

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　（一）建立健全资产管理内部治理结构。　１、健全的资产管理内部制度２、通畅合理的内部工作流程　３、明晰的资产产权管理制度

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１、健全的资产管理内部制度

　　　资产管理内部制度是单位资产规范化管理的基本保障，是解决“资产、财务两张皮”问题的重要前提。

要加强制度建设，建立健全资产购置、验收、保管、使用等内部管理制度。


主要内部管理制度：资产登记验收制度资产领用交回制度资产定期盘点制度资产离任审计制度资产定岗责任制度资产统计报告制度


加强自用资产的内部日常管理：实物资产定期清查，做到账账、账卡、账实相符。

资产与财务有效衔接，确保资产信息的真实、准确、完整，防止帐外资产的出现。

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２、通畅合理的内部工作流程

　　　明确资产管理相关人员责任及衔接方式，理顺资产管理内部工作流程。资产管理与财务管理、预算管理、政府采购等息息相关，单位既要明确各岗位人员职责，又要明确相关业务间的衔接方式。

战略框架下的资产管理流程图

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２、通畅合理的内部机制流程

新增资产配置要编制资产配置计划并纳入预算管理；政府采购要严格依据批复的资产配置预算执行；单位在完成资产采购验收后，要及时更新固定资产与财务信息；资产盘点、资产有偿使用及收益、资产处置等行为需要确保账实相符，等等。

这一系列的工作都离不开资产管理人员、财务人员、预算编制人员，以及政府采购人员间的有效衔接。

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３、明晰的资产产权管理制度

　　　　　　单位应加强基建项目管理，规范基建项目的

产权管理和及时入账。对于已完工的基建项目，要按基建财务制度规定在三个月内办理固定资产竣工财务决算，明晰国有资产产权，并及时登记固定资产台账与财务账，确保资产实物价值与财务价值的统一。

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举例：省纪委 · 公开资产信息，强化责任追究制。将厅机关所有固定资产信息通过单位内网全面公开，实行网上

监督 ,对于各处室超标配置的资产一律要求退还，由厅机关统一调配管理；对登记在册造成损坏、丢失或自行处置的一律追究责任。

· 借助内网平台，建立流程化管理模式。对资产的投入需求、形成方式、调节使用、审核报销、计价核算、处置报废等环节进行严格监控 ,实现资产“账、卡、物”信息在不同处室之间的实时核查。


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　　（二）建立资产存量与增量配置有机结合的机制。１、完善行政事业单位资产配置标准体系２、实现单位内部资产配置与预算相结合　　　３、建立新增资产配置计划审核报批制度


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１、完善行政事业资产配置标准体系

　（ 1 ）目前资产配置审核依据　　　①依据财政部 35、 36 号令、国家发改委

《党政机关办公用房建设标准》（计投资[1999]2250 号）对土地、房屋的购置进行审核。

　　　②依据《省委办公厅　省政府办公厅关于调整党政机关配备小汽车定编标准和用车标准的通知》（鄂办发 [2003]59 号），对单位车辆配置进行审核。

　　　

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　　　③依据《湖北省省直行政事业单位通用设备配置标准》 (鄂财行资发 [2009]14号 )，结合资产管理信息系统中省直行政事业单位报送的资产存量数据，对标准化的通用设备配置进行审核。

　

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（ 2 ）下一步将重点研究：　　　①省直行政事业单位房屋装修及配置标准　　　②事业单位公务用车配置及使用管理办法　　　③分行业的专用设备配置标准

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单位应充分利用资产管理信息系统中显示的各部门的

资产存量及使用信息，并结合单位各部门的定编人数、业务职能等情况，评定本单位各部门资产配置的科学性、合理性，并将该评定结果融入单位下一年度的资产预算中，建立单位内部资产配置与预算相结合制度，实现单位内部资产配置公平、效率的统一。

２、建立单位内部资产配置与预算相结合制度

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３、建立资产购置计划审核报批制度

　　　单位资产配置申请随部门预算编制工作同步进行，流程如下：

　　　①单位通过资产软件填报《新增资产配置计划表》，并报送相关纸质材料；（“一上”）

　　　②财政厅行资处审核后，报对口业务处室和预算处审核资金；

　　　③财政相关处室协商一致后下达审核意见，附《新增资产配置计划审核表》；（“一下”）

④单位依据《新增资产配置计划审核表》，通过部门预算编制软件填报《新增资产配置预算表》。（“二上”）

　　　

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３、建立资产购置计划审核报批制度

　　　　　　⑤由财政厅审核单位报送的《新增资产配置预算表》，协商一致后下达预算。（“二下”）

注意：未列入《新增资产配置预算表》的资产预算，不得在《政府采购预算表》中填列。

　　　⑥单位依据财政批复的新增资产配置预算执行，申报资产采购计划。

　　　

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　　（三）建立完备的行政事业资产信息监管体系。　　　１、实现财政－部门－单位系统联网运行２、完善行政事业单位资产管理信息系统３、建立单位资产管理信息定期报送制度


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１、实现财政－部门－单位统一联网运行

　　　　　　要进一步优化资产管理信息系统网络，省直

部门要切实做到横向一、二、三级预算单位的有效联网运行。单位内部加强资产信息网的维护和管理，确保网络连接通畅，实现对资产管理信息的适时动态监控。

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２、完善行政事业单位资产管理信息系统

　　　行政事业单位应当按照国有资产管理信息化的要求，及时将资产变动信息（如新增固定资产卡片、资产有偿使用、资产处置、收益收缴、合同数据等相关信息）录入资产管理信息系统，对本单位资产实行全面、动态管理。

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固定资产卡片填报要求： · 《关于规范省直行政事业单位资产管理信息系

统资产卡片信息的通知》（鄂财办行资[2010]75 号）

· 《固定资产卡片填报规范》 · 《全部资产分类代码》和《常用资产分类代码》

· 图片压缩软件（上传图片）

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举例：省政府办公厅引入交叉检查的内部评比机制，提高资产卡片信息

质量。 · 启动了资产管理信息检查验收及评比工作。通过对各处室实际

占有资产状况的清查核实，确保资产软件中固定资产卡片与实物信息的准确、一致。

· 将资产管理的检查验收与办公厅机关建设和争先创优活动相结合，在全厅开展资产管理交叉检查工作，对检查中成绩优秀的处室给予加分，极大调动了各处室对资产管理工作的积极性。


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３、建立单位资产管理信息定期报送制度

　　　　　　及时更新资产管理信息。单位要及时完善资

产管理信息系统中的基础信息，确保在每年部门决算审核前完成所有资产信息的更新，并在此基础上填报资产报表，确保信息真实、准确、账实相符后，通过财政内网及时将电子数据报送省财政厅。

　　　

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　　　　　　开展资产变动及管理情况分析。我省在

2010 年度省直资产报表编报工作中要求各单位不仅要报送资产统计报表，还要通过资产管理信息系统对本单位资产管理及变化情况进行分析说明，以更为全面的反映单位的资产管理信息。

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　　 2010 年度资产变动及管理情况提纲

一、单位内部资产管理制度的建立情况。二、资产管理信息系统中固定资产卡片信息录入情况。三、简述单位人员构成情况。四、对《资产情况表》中房屋使用情况进行说明。五、对于 2010 年度资产配置预算试点单位，自评本单位资产

配置预算执行情况。六、对单位国有资产出租出借和对外投资情况进行说明。七、对本单位资产处置情况进行说明。　　　　　　


　　（四）切实将资产管理各项制度落实到位。　　　１、《湖北省行政事业单位国有资产管理实施办法》（鄂财行资 [2006]6 号）

　　　２、《湖北省行政事业单位国有资产使用管理暂行办法》（鄂财行资规 [2009]5 号）

　　　


　　　　　　３、《湖北省省直行政事业单位国有资产处

置管理暂行办法》（鄂财行资发〔 2009〕 12号）

　　　４、《湖北省省直行政事业单位国有资产收益征收与使用管理暂行办法》（鄂财政文[2009]155 号）

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三、行政事业单位资产管理的基本要求

　　　　　　总之，行政事业单位国有资产改革的成效，既体现在监管部门的科学化管理上，更体现在资产使用单位的规范化、精细化管理上。只有财政部门、主管部门、资产使用单位各层次的管理主体不缺位、不越位，各司其职、各负其责，才能切实管理好行政事业资产，最终达到保障政府履行职能，促进各项事业发展的目标。

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谢谢大家！谢谢大家！

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