R-DCA-0054-2020

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa.

San José, a las ocho horas del veintiuno de enero del dos mil veinte.------------------------------------

RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la empresa SERVICIOS NÍTIDOS

PROFESIONALES SNP S.A., en contra del acto de adjudicación del PROCEDIMIENTO POR

PRINCIPIOS No. 2019PP-000323-0000200001 promovido por la COMPAÑÍA NACIONAL DE

FUERZA Y LUZ (CNFL) para la contratación del “Servicio de aseo y limpieza en los diferentes

centros de trabajo de la CNFL en la Gran Área Metropolitana”, acto recaído a favor de la

empresa SERVICIO DE LIMPIEZA A SU MEDIDA SELIME S.A., por un monto de

¢393.591.520,26.---------------------------------------------------------------------------------------------------------

RESULTANDO

I. Que el trece de noviembre del dos mil diecinueve, la empresa Servicios Nítidos Profesionales

SNP S.A., presentó ante la Contraloría General de la República recurso de apelación en contra

del acto de adjudicación dictado dentro de la contratación de referencia, promovida por la

Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL).--------------------------------------------------------------------

II. Que mediante auto de las nueve horas dieciséis minutos del quince de noviembre del dos mil

diecinueve, esta División solicitó el expediente administrativo, el cual fue remitido mediante

oficio 3250-0849-2019 del dieciocho de noviembre del dos mil diecinueve.-----------------------------

III. Que mediante auto de las nueve horas treinta y un minutos del veintiséis de noviembre del

dos mil diecinueve, esta División otorgó audiencia inicial a la Administración y a la adjudicataria

con el objeto de que manifestaran por escrito lo que a bien tuvieran con respecto a los alegatos

formulados por la apelante, y para que ofrecieran las pruebas que consideraran oportunas.

Dicha audiencia fue atendida mediante escritos incorporados al expediente de la apelación.------

IV. Que mediante auto de las diez horas un minuto del seis de enero del dos mil veinte, se

confirió audiencia especial a la apelante para que se refiriera a los argumentos expuestos por la

adjudicataria en su contra, al atender la audiencia inicial. También se confirió audiencia a la

apelante y a la Administración para que se refieran a la prueba presentada por la adjudicataria

al momento de contestar la audiencia inicial. Dichas audiencias fueron atendidas mediante

escritos agregados al expediente de apelación.-----------------------------------------------------------------

V. Que de conformidad con lo establecido en el artículo 190 del Reglamento a la Ley de

Contratación Administrativa, se consideró que no era necesario otorgar audiencia final a las

partes, en vista de que durante el trámite del recurso se tenían todos los elementos necesarios

para su resolución. ------------------------------------------------------------------------------------------------------

2 VI. Que la presente resolución se emite dentro del plazo de ley, y en su trámite se han

observado las prescripciones legales y reglamentarias correspondientes.-------------------------------

CONSIDERANDO

I. HECHOS PROBADOS: Para efectos de la presente resolución, con vista en el expediente

digital que consta en el Sistema de Compras Públicas (SICOP), se tienen por demostrados los

siguientes hechos de interés: 1) Que la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), promovió

el procedimiento por principios 2019PP-000323-0000200001 para la contratación del “Servicio

de aseo y limpieza en los diferentes centros de trabajo de la CNFL en la Gran Área

Metropolitana” (En consulta por expediente mediante el número de la contratación, en apartado denominado “[2.

Información de Cartel]” versión actual). 2) Que la empresa Servicios Nítidos Profesionales SNP S.A.

(en adelante SNP), presentó oferta al concurso por un monto total de ¢405,018,216.10 (En

consulta por expediente mediante el número de la contratación, en apartado denominado “[3. Apertura de ofertas]”;

en la nueva ventana “Resultado de la apertura”, en Nombre del proveedor “Servicios Nítidos Profesionales SNP

S.A.”; documento adjunto; Nombre del documento Oferta técnica y económica; Archivo adjunto Oferta Técnica

CNFL.pdf pág.23). 3) Que SNP aportó junto con su oferta, la siguiente documentación: a) anexo 1

correspondiente al equipo y los materiales básicos de uso periódico y b) anexo 7

correspondiente al desglose del costo mensual (En consulta por expediente mediante el número de la

contratación, en apartado denominado “[3. Apertura de ofertas]”; en la nueva ventana “Resultado de la apertura”, en

Nombre del proveedor “Servicios Nítidos Profesionales SNP S.A.”; documento adjunto; Nombre del documento Oferta

técnica y económica; Archivo adjunto Oferta Técnica CNFL.pdf págs.11-12 y 20-45). 4) Que la empresa

Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A (SELIME) presentó oferta al concurso por un

monto total de ¢393,591,520.26 (En consulta por expediente mediante el número de la contratación, en

apartado denominado “[3. Apertura de ofertas]”; en la nueva ventana “Resultado de la apertura”, en Nombre del

proveedor “Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A.”; documento adjunto; Nombre del documento Anexo 1;

Archivo adjunto Oferta Técnica 1 lista.pdf). 5) Que SELIME aportó con su oferta el listado de equipos y

materiales básicos, incluyendo en la línea de uniformes, una cantidad de 42 unidades para un

precio unitario de ¢10.000.00 obteniéndose un monto total (considerando la depreciación) de

¢35.000.00. (En consulta por expediente mediante el número de la contratación, en apartado denominado “[3.

Apertura de ofertas]”; en la nueva ventana “Resultado de la apertura”, en Nombre del proveedor “Servicio de

Limpieza a su Medida SELIME S.A.”; documento adjunto; Nombre del documento Anexo 1; Archivo adjunto Oferta

Técnica 1 lista.pdf). 6) Que en referencia a la oferta de la empresa adjudicataria, la Administración

emite la solicitud de información 213786 del 10 de octubre del 2019, en los siguientes términos:

“Su oferta indica que cumple con todas las condiciones generales, requerimiento y

especificaciones técnicas, sin embargo en el Anexo de equipo y materiales básicos indica que

3 la cantidad de uniformes a suministrar es de 42, por lo tanto favor aclarar ya que en la parte de

cantidad de personal requerido, la oferta indica que cumple (y la declaración de cumplimiento se

refiere por tanto a la cantidad solicitada en el cartel de 58), pero en el anexo se contradice

indicando 42. Sírvase indicar con exactitud la cantidad ofertada” (En consulta por expediente mediante

el número de la contratación, en apartado denominado “[2. Información de cartel]”resultado de la solicitud de

información; en la nueva ventana “listado de solicitudes de información” pag.2; Nro. de solicitud 213786; en la nueva

ventana “Detalles de la solicitud de información”; contenido de la solicitud). 7) Que en virtud de lo anterior,

mediante oficio AV-0108-ML-2019 del 16 de octubre del 2019, la adjudicataria manifiesta lo

siguiente: “(…) 1. En el anexo de equipo y materiales básicos se indica que la cantidad de

uniformes a suministrar es de 42, sin embargo, léase correctamente la cantidad de 58. 2. El

precio indicado en la oferta no varía con respecto a la aclaración realizada (…)” (En consulta por

expediente mediante el número de la contratación, en apartado denominado “[2. Información de cartel]”resultado de

la solicitud de información; en la nueva ventana “listado de solicitudes de información” pag.2; Nro. de solicitud

213786; en la nueva ventana “Detalles de la solicitud de información”; contenido de la solicitud; [Encargado

relacionado]; estado de la verificación; en la nueva ventana Respuesta a la solicitud de información; Nombre del

documento; archivo adjunto; 0108 Subsane CNFL.pdf. 8) Que mediante documento sin número del 15 de

octubre del 2019, la Administración licitante emitió la recomendación técnica de adjudicación en

los siguientes términos: “ (…) Como resultado del análisis se determinó que las ocho ofertas

participantes: Oferta 1 (Corporación González & Asociados Internacional S.A.), Oferta 2

(Corporación González & Asociados Internacional S.A.), Oferta 3 (Servicios de Limpieza a su

Medida SELIME S.A.), Oferta 4 (Servicios Nítidos Profesionales S.A), Oferta 5 (Compañía de

Servicios Múltiples MASIZA S.A.), Oferta 6 (Distribuidora y Envasadora de Químicos S.A.),

Oferta 7 (Suplidora Hotelera Santamaría LTDA.) Oferta 8 (Distribuidora y Envasadora de

Químicos S.A.); cumplen a cabalidad con los requisitos generales, especiales, técnicos y

legales solicitados para esta contratación. De acuerdo al capítulo II (Condiciones Especiales),

punto 19 del Cartel, donde indica que “la CNFL estudiará las ofertas que coticen la partida

completa y adjudicará de entre las ofertas admisibles y elegibles a la que ofrezca el menor

precio”; por lo tanto se recomienda la adjudicación a Servicios de Limpieza a su Medida

SELIME S.A. (Oferta N°03), debido a que es la oferta que mejor satisface las necesidades de la

CNFL, por presentar el mejor precio (¢393.591.520.26 anuales), y cumple a cabalidad con los

requisitos generales, especiales, técnicos y legales solicitados para esta contratación; aspectos

que la colocan en primer lugar para su adjudicación. En segundo lugar se ubica la empresa

Servicios Nítidos Profesionales S.A. (Oferta N°04), con el segundo mejor precio de ¢ 405 018

4 216.10 anuales, y cumple a cabalidad con los requisitos generales, especiales, técnicos y

legales solicitados para esta contratación (…)” (En consulta por expediente mediante el número de la

contratación, en apartado denominado “[4. Información de Adjudicación]”; en la nueva ventana “Acto de

adjudicación”, en “[Acto de adjudicación]”; Aprobación del acto de adjudicación; [2. Archivo adjunto]; en nombre del

documento Estudio técnico y recomendación de ofertas; archivo adjunto estudio técnico y recomendación de

oferta.pdf). 9) Que la Gerencia General de la CNFL, adjudicó la contratación No. 2019PP-000323-

0000200001 a Servicios de Limpieza a su Medida SELIME S.A, por un monto de

¢393.591.520,26. (En consulta por expediente mediante el número de la contratación, en apartado denominado

“[4. Información de Adjudicación]”; en la nueva ventana “Acto de adjudicación”, en “[Acto de adjudicación]”;

Aprobación del acto de adjudicación; [2. Archivo adjunto]; en nombre del documento acta de adjudicación; archivo

adjunto acta de adjudicación.docx).-----------------------------------------------------------------------------------------

II. SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL APELANTE: Con base en lo dispuesto por el artículo 184

del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), el cual dispone que: “(...) podrá

interponer el recurso de apelación cualquier persona que ostente un interés legítimo, actual,

propio y directo (…)”, resulta indispensable realizar como actuación previa el análisis referente a

la legitimación, para determinar la procedencia o no de los alegatos en los que la apelante

fundamenta su recurso. Lo anterior, en vista que la adjudicataria al contestar la audiencia inicial,

atribuyó una serie de incumplimientos en contra de la oferta de la recurrente a fin de restarle

elegibilidad y con ello legitimación para recurrir. 1) Presupuesto detallado de los insumos. La

adjudicataria considera que la apelante incumple con lo requerido en el cartel, por cuanto no se

incluye el presupuesto detallado de cada uno de sus insumos. En este sentido explica que, en

ninguna parte de la oferta de SNP puede apreciarse los costos para cada insumo, tiempos de

depreciación ni el costo final por artículo ofertado. La apelante al atender la audiencia especial

conferida respecto a dicho incumplimiento, señala que el cartel no regula lo requerido por la

adjudicataria. Manifiesta que el detalle de los equipos se presentó de acuerdo con la estructura

del anexo 3, por lo cual, si SELIME estimó conveniente incluir un desglose con tales

condiciones, es un tema de su exclusiva responsabilidad. De seguido indica, que dicha empresa

no puede pretender que los oferentes se apeguen a su práctica comercial, máxime, cuando no

acredita que su actuación constituyera una obligación de conformidad con los alcances

definidos por la Administración. Criterio de la División. A partir de lo indicado por la

adjudicataria, se tiene que ésta considera que la documentación traída por la apelante resulta

omisa e insuficiente, ya que los costos y tiempo de depreciación de los insumos no fueron

detallados en la oferta. Dicho lo anterior y a efectos de corroborar tal alegato, se debe

5 conceptualizar lo estipulado en el pliego cartelario referente a la oferta económica de los

oferentes. Así, se tiene que el cartel regula en el numeral 8 lo siguiente: “El oferente debe

presentar el desglose del precio y presupuesto detallado que incluya salario, cargas sociales,

insumos, gastos administrativos, por hora, mes y año. Toda oferta debe contar con su

estructura de precio, integrado como mínimo los siguientes rubros: Desglose de costos de mano

de obra; Desglose de costos de insumos; Desglose de costos de gastos administrativos;

Utilidad o ganancia proyectada.” (En consulta por expediente mediante el número de la contratación, en

apartado denominado “[2. Información de cartel]”; versión actual; en la nueva ventana “detalles del concurso”, en “[F.

Documento del cartel]”; Nombre del documento cartel; Archivo adjunto cartel final.docx pág. 5). Además, dentro

de los requisitos de admisibilidad de ofertas, el punto 17 del pliego cartelario dispuso que: “Los

oferentes deberán presentar el desglose de costos de la contratación. Ver anexo N°7”. (En

consulta por expediente mediante el número de la contratación, en apartado denominado “[2. Información de cartel]”;

versión actual; en la nueva ventana “detalles del concurso”, en “[F. Documento del cartel]”; Nombre del documento

cartel; Archivo adjunto cartel final.docx pág. 9). Adicionalmente, el artículo 26 del Reglamento al Título II

de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector

Telecomunicaciones que sirve de aplicación supletoria al presente caso, dispone: “(…) Cuando

el tipo de objeto lo amerita, el oferente deberá presentar el desglose de la estructura del precio

junto con un presupuesto detallado y completo con todos los elementos que lo componen. Esta

disposición será obligatoria para los contratos de servicios y de obra pública; además, para

cualquier otro objeto contractual que lo amerite cuando así lo exija el cartel (…) Podrá

subsanarse la omisión del desglose de la estructura de precios, únicamente si ello no genera

una ventaja indebida para el oferente incumpliente (…).” De todo lo anterior se extrae que, es

requisito obligatorio para todo oferente -en razón de la naturaleza del objeto- presentar un

presupuesto detallado y completo con todos los elementos que lo componen. Por su parte, el

punto 5 del pliego correspondiente a “equipo y materiales suministrados por el contratista”

dispone para lo que interesa, lo siguiente: “a. Aportar la totalidad del equipo, de los materiales y

cualquier otro insumo que fuera necesario utilizar para la limpieza del inmueble y sus

componentes. (Anexos 1 y 2). b. Detallar las características y calidad de los productos y

artículos, así como las cantidades mínimas del equipo y de los materiales periódicos que

suministrará durante la contratación, los cuales permanecerán en los lugares que la CNFL,

asigne para su almacenamiento (Anexos 1 y 2) (…)”(En consulta por expediente mediante el número de

la contratación, en apartado denominado “[2. Información de cartel]”; versión actual; en la nueva ventana “detalles del

concurso”, en “[F. Documento del cartel]”; Nombre del documento cartel; Archivo adjunto cartel final.docx pág. 20).

6 De esta forma, debe indicarse que el punto 8 del pliego es detallado en los elementos que debe

contener el precio de una plica, pero resulta omiso en abonar la tesis de la adjudicataria, por

cuanto ahí no se dispone de forma expresa que deban incluirse los elementos que menciona

SELIME en su respuesta a la audiencia inicial. Ahora bien, se tiene por acreditado que la

apelante aporta en su oferta la propuesta económica (Hecho probado 2); el anexo 1 y el anexo

7 (Hecho probado 3 inciso a) y b)). Así las cosas, se observa que la recurrente desde su plica

brindó información suficiente de los rubros que integran el desglose del precio así como su

estructura de precio, siendo incluso validado por la propia Administración (Hecho probado 8).

Pese a lo anterior, la adjudicataria cuestiona la elegibilidad de la oferta, vista la forma en que la

apelante presentó los insumos, no obstante, debe aclararse que para la demostración de un

incumplimiento, este órgano contralor ha indicado que la carga de la prueba recae en quien

alega, aspecto que se hace extensivo a la adjudicataria de conformidad con la resolución R-

DCA-0551-2017 de las diez horas del dieciocho de julio del dos mil diecisiete, al señalar: “En

cuanto al deber de fundamentación que también corre a cargo del adjudicatario, este órgano

contralor ha expuesto: “Este deber de fundamentación se hace extensivo al adjudicatario

cuando presenta argumentos en contra de la oferta de la recurrente, ya que aplica el principio

de que quien alega debe probar “onus probandi”. (Resolución No. R-DCA-718-2015 de las

quince horas con treinta minutos del dieciséis de setiembre del dos mil quince). En vista de lo

expuesto, queda claro que en virtud del principio “onus probandi”, no resulta de recibo que el

adjudicatario se limite a realizar una afirmación genérica como sucede en el presente caso, sin

un desarrollo argumentativo y probatorio suficiente y claro (…)” (R-DCA-758-2016 de las diez

horas cuarenta y cinco minutos del doce de setiembre del dos mil dieciséis). Para el caso

concreto, la adjudicataria no aporta prueba que respalde que efectivamente los elementos que

se derivan de su alegato, necesariamente deban incorporarse a la oferta, con la gravedad que

la apelante aportó la documentación conforme a los anexos del cartel, los cuales no fueron

desvirtuados ni por la Administración ni por SELIME. Asimismo, no logra demostrar ni acreditar

que el desglose efectuado por la apelante resulte contrario a los requerimientos cartelarios o

bien, a la normativa especial que regula el concurso. De frente a lo expuesto, no resulta

constatable para este Despacho, que la apelante incumpla con el presupuesto detallado

requerido en el cartel, por lo tanto, se procede a declarar sin lugar este argumento. 2)

Estructura de costos. Manifiesta la adjudicataria que la empresa apelante ofertó el costo de

los uniformes dentro de los gastos administrativos, siendo lo correcto incluirlos dentro del costo

7 por insumos de puestos. En virtud de lo anterior, considera que se genera una ventaja indebida

hacia la oferta de la apelante, ya que al no cotizar el detalle completo de sus costos según se

explicó en el apartado anterior, se desconoce a ciencia cierta qué fue lo que se ofertó. La

apelante menciona que la forma de cotizar sus gastos administrativos obedece a su propia

estrategia y política interna, resaltando que el cartel no estipula que tales costos (uniformes)

deban de estar considerados dentro de algún rubro en específico. Bajo esta tesitura, dicha

facultad queda a discreción de cada empresa, teniendo como límite las disposiciones

contenidas en el Código de Trabajo. Al respecto y a efectos de acreditar puntualmente donde se

ubica el costo por uniformes, presenta un cuadro en la que identifica cada una de las líneas que

componen sus gastos administrativos. Criterio de la División. La adjudicataria considera que el

desglose presentado por la apelante es incorrecto, ya que el monto de los uniformes debe

incluirse dentro del costo por insumos y no dentro de los gastos administrativos. Por su parte, la

recurrente refuta dicho argumento, señalando que la oferta económica fue presentada acorde a

su esquema de negocio y apegada a los requisitos cartelarios. Analizado lo anterior, se reitera

que la carga de la prueba corre de quien alega, tal y como ha sido indicado por este órgano

contralor: “(…) Y es que debe tenerse presente que la carga de la prueba recae sobre quien

alega, siendo en este caso el adjudicatario quien tenía la obligación de fundamentar

debidamente sus alegatos y aportar la prueba respectiva con la cual respaldara su dicho. (...)

Tal obligación aplica en este caso, también para el adjudicatario, en lo que respecta a los

supuestos incumplimientos que le señaló a la oferta del consorcio apelante. Entonces, ante la

falta de argumentación y de sustento técnico de dichos alegatos, lo procedente es rechazarlos

por falta de fundamentación” (ver resolución R-DCA-268-2011 del 01 de junio del 2011). A partir

de lo expuesto, es que le corresponde a la adjudicataria demostrar por qué razones

necesariamente debían considerarse los uniformes dentro de los insumos y no como parte de

los gastos administrativos, no obstante, SELIME no presenta ningún análisis que sustente su

alegato, por cuanto se ha centrado en señalar que la apelante cotizó un rubro de una forma

diferente a la suya, sin profundizar sobre cuál es el incumplimiento que le atribuye. Es así, que

entiende este órgano contralor, que cada empresa cuenta con un esquema de negocio propio y

por ende, su manejo operativo-financiero bien podría -como se aprecia en este caso- no resultar

semejantes, sin que esto pueda catalogarse como un incumplimiento. En este caso, SELIME

pretende desacreditar la oferta de la apelante utilizando su propia forma de cotizar, no obstante,

dicha forma no podría considerarse de aplicación general para el resto de las empresas; dado

8 que ello depende de la estructura de costos y esquema de trabajo propuesto por cada oferente.

Consecuentemente y a falta del análisis probatorio correspondiente, no existe certeza para esta

Contraloría General que lo realizado por la apelante sea contrario a criterios contables o bien, a

las disposiciones cartelarias. En este mismo orden de ideas, nótese que la apelante señala

desde su oferta, que los uniformes se encuentran incluidos dentro del rubro de gastos

administrativos (Hecho probado 2) y en adición a lo anterior, al atender la audiencia especial

conferida al efecto, descompone dicho renglón, permitiéndose apreciar la siguiente información:

Alquiler de instalaciones ¢26,613.03; suplencia ¢1,218,000.00; servicio de transporte y entrega

¢5,617.98; capacitación ¢1,123.60; salarios administrativos ¢195,597.73; trabajos especiales de

cuadrilla ¢13,333.33; pólizas de RC y de vehículos ¢263,636.36; uniformes ¢435,000.00;

papelería ¢3,370.79; equipo seguridad básico ¢231,500.00;servicios públicos ¢6,359.55; equipo

seguridad especial ¢200,923.33; ¢501,195.43;supervisión ¢177,000.00 ¢2,276,880.2: total

¢2,778,075.69. De esta forma, cuando la recurrente presenta su propuesta económica y el

anexo 7, el cual equivale al desglose de la estructura del precio con base en los costos de cada

rubro, se observa que cada uno de los elementos que le da fundamento a los gastos

administrativos, deviene de información aportada desde la plica, por lo cual no se entiende la

ventaja indebida a la que hace referencia la adjudicataria. De lo anterior, queda patente que el

monto original ofertado para gastos administrativos contempla el costo de uniformes, resultando

su propuesta económica coincidente y sin variación alguna. En virtud de lo expuesto, siendo

elegible la plica de la empresa apelante, y al ostentar el segundo lugar según el análisis de la

Administración (Hecho probado 8), también se declara sin lugar este argumento y lo

procedente es analizar los alegatos de fondo en contra de la oferta de la adjudicataria.-------------

III. SOBRE EL FONDO DEL RECURSO DE SERVICIOS NÍTIDOS PROFESIONALES SNP

S.A. Diferencia entre la cantidad de uniformes y el personal ofertado. Indica la apelante

que al momento de la apertura de ofertas y según se observa en el anexo 1 “equipo y

materiales básicos”, SELIME presenta la cantidad de 42 uniformes con un costo unitario de

¢110.000, por lo tanto, su oferta contradice el cartel, ya que este señala expresamente que la

cantidad de personas requerida es de 58. En este orden de ideas, agrega que la Administración

mediante subsanación, le solicitó a la adjudicataria aclarar la cantidad propuesta de personas y

confirmar si el monto total resultaba afectado. Al respecto, SELIME responde que por un error

material se indicaron 42 personas, sin embargo, el número correcto es 58 y el monto de la

oferta no presentaba ninguna variación ni en el costo o el precio final. En este sentido,

9 cuestiona con que parámetros Ia Administración evalúa los nuevos cálculos para los uniformes,

ya que acuerdo a la propuesta presentada originalmente, estos contaban con un valor de

¢110.000 por unidad, por lo que incluyendo ahora los 16 uniformes restantes, claramente se

presentaría una variación en el precio, lo cual torna la oferta inelegible. La Administración

señala que la adjudicataria aporta una declaración jurada, en la cual se comprueba que la

cantidad de uniformes a suministrar es de 58 y que el monto de la oferta no presenta ninguna

variación en sus costos. De seguido indica que, la adjudicataria demostró con el debido detalle,

los costos asociados a los uniformes sin que existieran variaciones sustanciales en las

condiciones de la oferta. La Adjudicataria acepta que existe una inconsistencia entre el personal

de la oferta (58 personas) y la cantidad de uniformes, no obstante, al no ser una cuestión

trascendente y utilizando la figura de la subsanación, se aclaró que el monto ofertado cubría lo

dispuesto en el cartel. En este sentido, indica que es claro que el costo cotizado de su parte

para los uniformes es el mismo y en consecuencia, el error en nada altera el precio cotizado.

Indica que ante la dualidad de manifestaciones, debe prevalecer la favorable para la

administración (principio de eficiencia). Concluye su argumento diciendo que, en ninguna

sección del cartel se determina que los oferentes deban de aportar uniforme al personal de

limpieza, por lo que el alegato de la apelante es falso e invalido. Criterio de la División. De

forma previa al análisis de los alegatos, se tiene que la Compañía Nacional de Fuerza y Luz

(CNFL), promovió el procedimiento por principios 2019PP-000323-0000200001 para la

contratación del “Servicio de aseo y limpieza en los diferentes centros de trabajo de la CNFL en

la Gran Área Metropolitana” (Hecho probado 1). Ahora bien, el artículo 30 del Reglamento para

los Procesos de Contratación de las Empresas del Instituto Costarricense de Electricidad

(Reglamento), dispone: “El precio deberá ser cierto y definitivo, incluyendo todo tipo de cargos

de internamiento y tributos, sujeto a las condiciones establecidas en los requerimientos de la

contratación y sin perjuicio de eventuales reajustes cuando exista desglose de precios (…)”. Así

las cosas, los precios que se oferten en un procedimiento de contratación administrativa deben

ser firmes y definitivos, aun cuando dicha obligación no se conserve indefinidamente, dado que

como bien lo dispone el citado artículo podrían estar sujetos a eventuales reajustes de precio.

Aclarado lo anterior, resulta importante señalar que la adjudicataria presentó oferta al concurso

por un monto total de ¢393,591,520.26 (Hecho probado 4), monto que contemplaba una

cantidad de 42 uniformes por un precio unitario de ¢10.000.00 obteniéndose un monto total

10 (considerando la depreciación) de ¢35.000.00 (Hecho probado 5). Ahora bien, se tiene que el

cartel dispuso en el capítulo III y de forma conducente, lo siguiente:--------------------------------------

“ No. Ítem Descripción Cantidad

1

Segundo y tercer piso Edificio Central

3 empleados

Edificio Cincuentenario 2 empleados

Anexo Edificio Central Primer Piso Edif. Central Sector Norte

1 empleado

Anexo 2 Edificio Central (antiguo Macaya)

1 empleado

Subtotal

2

Plantel La Uruca 2 empleados

1 empleado

Plantel Río Virilla 19 empleados

1 empleado

Subtotal

3

Plantel Anonos 10 empleados

Sucursal Escazú 1 empleados

1 empleado

Edificio Centro de Control Lindora 1 empleado

Oficinas Universidad para la Paz 1 empleado (3 veces por semana)

Subtotal

4

Plantel Calle 21 4 empleados

Sucursal Guadalupe 2 empleados

Plantel Coronado 2 empleados

Subtotal

5

Sucursal Desamparados 1 empleado

Sucursal Desamparados Área Técnica

1 empleado

Plantel Central (Paso Ancho) 1 empleado

Edificio Metropolitano 1 empleado

1 empleado

Sucursal Heredia San Lorenzo 1 empleado

(En consulta por expediente mediante el número de la contratación, en apartado denominado “[2. Información de

cartel]”; versión actual; en la nueva ventana “detalles del concurso”, en “[F. Documento del cartel]”; Nombre del

documento cartel; Archivo adjunto cartel final.docx pág. 13-15). En virtud de lo anterior, considera este

órgano contralor, que era totalmente claro que los oferentes debían cotizar la cantidad de 58

personas, hecho que por cierto resulta no controvertido, por lo que la Administración debe

verificar de forma adecuada su cumplimiento. De esta manera, la CNFL le solicita a SELIME,

mediante la solicitud de información 213786 del 10 de octubre del 2019, que procediera a

aclarar la cantidad de uniformes a suministrar y confirmar el precio de su oferta (Hecho probado

6). Así pues, la adjudicataria procedió a dar respuesta a la solicitud de subsanación, mediante

documento No. AV-0108-ML-2019 del 16 de octubre del 2019 (Hecho probado 7), lo cual fue

verificado y aprobado por la Administración (Hechos probados 8 y 9). En este contexto, la

apelante en su escrito impugnatorio alega que, a pesar de que el cartel requiere 58 personas, lo

11 cierto es que la adjudicataria no cumple tal disposición, en razón de que presenta un faltante de

16 uniformes al cotizar únicamente 42, por lo que su corrección implica una modificación en el

precio de su oferta. Por su parte, la adjudicataria acepta que existe una inconsistencia en su

plica, debidamente subsanada mediante la declaración jurada aportada en el análisis de las

ofertas. En este sentido, menciona lo siguiente: “Ciertamente hay una leve inconsistencia en

cuanto a la relación entre el personal de oferta (58 personas) y la cantidad de uniformes. Y ante

ello, al no ser una cuestión trascendente, la administración licitante nos previno y les aclaramos

que el monto ofertado cubre toda nuestra propuesta y que ante la dualidad de manifestaciones,

aplica la de favor para la administración (…) Como política interna, nuestra organización aporta

un porcentaje para la compra de los uniformes el cual fue incluido en nuestro costo como bien lo

evidencia la Recurrente. Sin embargo y como ya se dijo, por un error material se anotó la

cantidad de 42 siendo lo correcto 58, situación que se subsanó en tiempo y forma ante la

Administración Licitante y fue aceptado por ésta.” (Folio 185 del expediente de apelación).

Analizados los argumentos de las partes, observa esta División un reconocimiento por parte de

la adjudicataria de la existencia de un error en su oferta en la línea de uniformes, en la cual

omitió consignar la cantidad total del cartel, falta que pretende enmendar por medio de una

declaración jurada. En adición a lo anterior, la empresa SELIME también menciona que el error

incurrido es material y que este no afecta el precio de su oferta. Observando tal alegato, estima

esta Contraloría General, que esa corrección en su plica no puede denominarse como un

simple error material en tanto, la misma ha generado una variación en el precio originalmente

cotizado por la empresa adjudicataria. Nótese, que la adjudicataria presentó en su oferta el

anexo 1 “equipos y materiales básicos”, donde detalló precio, cantidad, depreciación y total; por

lo que es claro que en la oferta se indicó y cotizó un costo unitario de ¢10.000.00 por 42

uniformes, para un costo total final (considerando la depreciación) de ¢35.000.00.

Posteriormente y a solicitud de la Administración, subsana la cantidad originalmente ofertada,

manifestando que en lugar de “42” debe leerse “58”, argumento que mantuvo en su respuesta a

la audiencia inicial, al aportar un nuevo cuadro, en el que se observa para el mismo rubro, un

costo unitario de ¢7.241,38 por 58 uniformes para un monto total considerando la depreciación

de ¢35.000.00. De esta manera, de un simple ejercicio de mera constatación se tiene que el

costo unitario ofrecido fue variado. Lo anterior no puede verse como un “error material” como lo

pretende hacer creer la adjudicataria, sino que por el contrario se trata de una modificación del

precio originalmente ofertado, ya que con la modificación que pretende, ni el precio total ni el

12 unitario podrían mantenerse invariables, aspectos que resultan totalmente lógicos, pues el costo

fue calculado sobre la base de una cantidad de personas distinta a la requerida por la

Administración. A lo anterior, debe agregarse que es posible constatar una modificación en los

componentes de la estructura de su precio, ya que el costo total original de insumos (costo de

los materiales y suministros + costo del equipo) contemplando un precio unitario de ¢10.000.00

era de ¢2.882.589,02 (Hecho probado 4), no obstante, si se calculan los 58 uniformes al mismo

costo unitario presentado en la oferta y no los ¢7.241,38 que menciona ahora la adjudicataria en

atención a la audiencia inicial, el resultado obtenido es la suma de ¢2.895.922,35, aspectos que

inciden directamente en la propuesta económica, modificándose los rubros de insumos, utilidad

y costo mensual. Nótese que la adjudicataria no expone ninguna justificación que sustente la

modificación de los montos indicados, ya que lo único que indica al respecto es que su

representada presentaba una leve inconsistencia, afirmando que dicha modificación no tiene un

impacto directo sobre el monto total ofertado, lo cual no es cierto tal como se ha demostrado.

Debe tenerse presente que un precio cierto y definitivo es básico en procedimientos de

contratación administrativa e inclusive esta Contraloría General sobre este tema, ha indicado

anteriormente: “(…) Es preciso iniciar el análisis del presente caso indicando que el artículo 25

del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (en adelante RLCA) señala que "el

precio deberá ser cierto y definitivo" y por ende, los oferentes de un determinado concurso

tienen la obligación de indicar un precio que salvo las condiciones establecidas en el cartel,

debe cumplir justamente esa condición. Lo anterior debido a que la Administración Pública al

encontrarse administrando fondos públicos, no puede contratar sin conocer los alcances y

términos económicos de los objetos contractuales. De esa forma, no es posible que la

Administración contrate sin tener total claridad del valor del suministro, servicio o la obra que

pretende adquirir, y por ende el pago al contratista debe estar delimitado con precisión y

exactitud. Ahora bien para el caso en concreto, esta Contraloría General de la República ha

notado que a través de todo el procedimiento de apelación, e inclusive en fase de evaluación

ante la propia Administración licitante, la empresa recurrente ha venido modificando

constantemente su tabla de pagos, pero sin que a criterio de este órgano contralor, haya

llegado a fundamentar esos cambios de manera tal, que puedan tenerse por justificadas las

variaciones realizadas, lo que le resta transparencia y seriedad a su oferta. Debe tenerse claro,

que esta tabla de pagos permitía a la Administración conocer un precio global de cada uno de

los ítems o rubros que por edificio eran necesarios incorporar en las obras, de tal manera que

13 su debida claridad y exactitud son fundamentales para la fase de ejecución no solo para el

control de los pagos, sino también para el reconocimiento de los respectivos reajustes, sin que

sea posible aceptar, que esta tabla de pagos pueda ser diversamente manipulada y/o variada

por un oferente a lo largo de un proceso de contratación, pues ello además de causar

inseguridad en punto al contenido económico de la oferta, atenta contra principios de

transparencia, buena fe y seguridad, que debe imperar en las contrataciones, postulados estos

que funcionan en doble vía, es decir, tanto de la Administración hacia oferentes como a la

inversa (…)” (resolución R-DCA-178-2016 de las diez horas con treinta y ocho minutos del

veintinueve de febrero de dos mil dieciséis). Es importante resaltar, que a pesar que el

pronunciamiento anterior refiere al Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, la

normativa especial aplicable al caso concreto (Reglamento), regula en el mismo sentido la

obligación de los oferentes de presentar un precio cierto y definitivo, lo cual guarda estrecha

relación con los principios de contratación administrativa que permean el presente proceso. Así

es como el precio ofrecido no puede estar sujeto a alteraciones, salvo los que expresamente

regula la normativa tales como la mejora de precios o los descuentos, y que hayan sido

admitidas y definidas previamente por la Administración. Así las cosas, las diferencias aquí

resaltadas inciden sin lugar a dudas, en el precio total cotizado, generando incertidumbre en la

forma de presentación del precio y el respectivo desglose que requiere la Administración, lo cual

ocasiona inseguridad en la plica de la adjudicataria. Es así como, al haberse infringido un

aspecto esencial como es el precio, se estaría admitiendo una oferta con un precio incierto, lo

que hace que la oferta de la adjudicataria resulte inelegible. En virtud de lo anterior, se declara

con lugar el recurso de apelación interpuesto. Por carecer de interés para los efectos de lo que

será dispuesto en la presente resolución, y según lo indicado en el artículo 191 del RLCA, se

omite pronunciamiento sobre otros aspectos del recurso incoado.-----------------------------------------

POR TANTO

De conformidad con lo expuesto y con fundamento en los artículos 182, 183 y 184 de la

Constitución Política, 84 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa, 182 y siguientes

del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se resuelve: 1) DECLARAR CON

LUGAR el recurso de apelación interpuesto por SERVICIOS NÍTIDOS PROFESIONALES SNP

S.A. en contra del acto de adjudicación del PROCEDIMIENTO POR PRINCIPIOS No. 2019PP-

000323-0000200001 promovido por la COMPAÑÍA NACIONAL DE FUERZA Y LUZ (CNFL)

para la contratación del “Servicio de aseo y limpieza en los diferentes centros de trabajo de la

CNFL en la Gran Área Metropolitana”, acto recaído a favor de la empresa SERVICIO DE

14 LIMPIEZA A SU MEDIDA SELIME S.A., por un monto de ¢393.591.520,26., acto el cual se

anula. 2) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley de Contratación

Administrativa se da por agotada la vía administrativa. ------------------------------------------------------

NOTIFÍQUESE. --------------------------------------------------------------------------------------------------------

Allan Ugalde Rojas Gerente de División

Elard Gonzalo Ortega Pérez

Gerente Asociado Marlene Chinchilla Carmiol

Gerente Asociada

Estudio y redacción: Diego Arias Zeledón. DAZ/chc NI: 32071,32546,33945,33979,34369,00584,00611 00627,00628,00654 NN:0075 (DCA-0213) G: 2019004393-2