◆ 11

論　著

違法授益行政處分撤

銷權之探討

－以追繳公務人員

溢領俸給為例

壹

前言　　A 公立學校資訊處理職系技士某甲，任

職於學校實習輔導處辦理電子資料處理業

務，自九十一年二月一日起，A 校依專業加

給表（二十）標準支給某甲專業加給（以下

簡稱資訊加給），嗣一○二年五月該校人事

主任更換，新主任某乙始發現該實習輔導處

並非資訊機構，某甲應不得支領資訊加給。

經請釋上級機關釋復後，A 校於同年八月一

日起撤銷核給某甲資訊加給，改支專業加給

表（一），同時追繳其於九十一年二月一日

起至一○二年七月三十一日止（計十一年六

個月）溢領之專業加給差額新臺幣（以下同）

馮惠平 ■世新大學法律研究所　碩士

七十萬元（本案例改編自實際案例）。實務

上，類此機關追繳公務人員溢領俸給之案件，

多因承辦人員不諳法規適用而發生。茲以某

些加給數額頗高，經長時間持續溢領，累積

金額甚可高達數十萬元以上。姑不論撤銷機

關對於當事人予以一次或分期追繳 1，此一追

繳均造成當事人嚴重的經濟負擔，以致常引

發後續行政救濟問題，造成機關與公務人員

間諸多之困擾。在此試問：A 校對於本案之

1　在行政實務上較常看到的，是行政機關在一個

書函中，先就其溢發薪資部分，依公法上不當

得利之法理，確立受益人應繳回之金額。再就

受益人應返還之不當得利的債務部分，與其將

來應給付受益人之債務部分主張抵銷。參見陳

淑芳（2010），〈公法上之抵銷—以追繳公

務人員溢領薪資為例〉，《東吳公法論叢》，

3 卷，頁 90。

2013.12.06 第 340期

論 著

12 ◆

處置是否合法？

　　上述涉及違法授益行政處分撤銷之案

例，可能帶來的法律問題至少有三：其一，

行政程序法第一二一條第一項規定（以下簡

稱系爭規定）所稱「知有撤銷原因」起算時

點如何認定？其二，原處分機關撤銷違法之

授益行政處分後，在受益人無行政程序法第

一一九條規定所列信賴不值得保護之情形

下，撤銷機關得否不溯及既往失其效力，而

依同法第一一八條但書規定另定效力之日

期？其三，行政程序法第一三一條規定有關

公法上請求權行使之期間及範圍如何認定？

前述第二個問題，目前行政法院或行政機關

多認為公務人員溢領俸給，有違平等原則、

依法行政原則及政府財政等公益 2；就公、私

權益衡量而言，其信賴利益（私益）並非顯

然大於撤銷所欲維護之公益。是以，撤銷機

2　公益之概念極為抽象，其內涵為何，則難有定

論。依 Wolff、Bachof 與 Stober 之見解，一

主體所積極追求之事物，為其「主觀利益」或

「事實利益」，但依需要及目的而正確判斷，

確有價值者，始為其「客觀利益」或「真實利

益」。團體雖由個人結合而成，但團體之利益

並非個人利益之總和。個人、團體以及管理團

體事務者，其各自之利益，經由複雜之交互影

響，形成團體之主觀利益，依該團體之目的，

經理性探討，確有價值之利益，則為「團體之

真實利益」。因此，「真實之公共利益」為

正確認識之團體利益，存在於社會秩序之維

持，人性尊嚴及自由、財產之保障，以及教

育、文化、經濟及環境之促進等。參見陳敏

（2012），《行政法總論》，7 版，頁 456，臺北：新學林。（引自 Wolff/Bachof /Stober Verwaltungsrecht I,München,11.Aulf. 1999. §29 Rn.3ff）。

關向採溯及失效，並一次追繳全部溢領差額 3

。至於第三個問題，違法行政處分必須經有

權機關撤銷後，其返還請求權始得行使，開

始計算該請求權消滅時效 4。實務上，機關通

知公務人員追繳其溢領俸給差額之同時，通

常寓有撤銷各該行政處分之意思表示，即機

關之「撤銷」與「追繳」同時行為 5。因此，

機關得請求返還之內容及範圍，係原處分所

受領之數額，非謂僅得請求自撤銷原處分時

起回溯計算五年之數額 6。上述諸多疑義，一

3　此部分亦有學者認為，實務上所謂「經常性的

消費並非信賴表現」、「金錢給付具有替代

性，其所受領之利益並不因為日常性的消費而

不存在」等說法，忽視人民消費行為依據收入

金額而潛在微調的實際情形；且對於長期間的

持續溢領，以致於人民根深蒂固的信賴，消費

模式與財務規劃已然定型一事，亦未給予充分

之考量。應兼顧公益與人民之信賴意義。大體

上來說，若參酌公法上請求權五年之消滅時效

期間，對於受領經過五年以上的俸給核定，不

再使之溯及失效，該部分之溢領差額亦不請

求返還，應屬於合理之衡平措施。參見林三

欽（2011），〈受益行政處分撤銷與不當得

利之返還〉，《月旦法學教室》，104 期，頁

11。4　公法上請求權消滅時效的起算時點，行政程序

法並無明文，仍有援用民法相關理論及規定的

必要。在此涉及的是民法第一二八條規定：「消

滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為

目的之請求權，自行為時起算。」參見陳愛娥

（2004），〈公法上請求權消滅時效的起算〉，

《臺灣本土法學雜誌》，62 期，頁 147。5　此一行政機關不當得利返還權之行使是否為

一行政處分？得否作成行政處分行使之？在

我國學說及實務上亦有爭議。參見陳淑芳

（2010），〈公法上之抵銷—以追繳公務人

員溢領薪資為例〉，《東吳公法論叢》，3 卷，

頁 90。6　 參 見 法 務 部 98 年 8 月 25 日 法 律 決 字 第

2013.12.06 第 340期

◆ 13

論　著

來限於篇幅，二來因第一個問題爭議性較高，

所以本文擬聚焦於對系爭規定有關「知有撤

銷原因」疑義部分，分從德國與我國學者及

實務見解，作深入的探討，並提出修法意見，

期供主管機關修法及行政機關相關業務執行

上之參考。

貳

我國法及德國法概述一、我國成文法規範體系

　　有關公務人員溢領俸給之追繳之明文，

涉及公務人員俸給法第十九條第一項規定：

「各機關不得另行自定俸給項目及數額支給，

未經權責機關核准而自定項目及數額支給或

0980018457 號函釋略以 : 行政程序法第一一

○條第三項規定：「行政處分未經撤銷、廢

止或未因其他事由而失效者，其效力繼續存

在。」第一二七條第一項前段規定：「授予利

益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金

錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成

就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還

因該處分所受領之給付。」故給付金錢或可分

物之授益性行政處分作成後，原處分機關未依

前開規定撤銷或廢止原處分前，依行政程序法

第一一○條第三項之規定，原行政處分效力仍

繼續存在，受領人自無返還之義務，原處分機

關對受領人尚未發生返還給付之請求權，此際

尚無行政程序法第一三一條所定公法上請求權

消滅時效之適用，迨至原處分機關撤銷或廢止

原處分後，受領人因原處分所受領之給付始構

成不當得利，原處分機關對之始發生給付返還

請求權，該請求權消滅時效並自撤銷或廢止處

分生效時起算。至於其得請求返還之內容及範

圍，係原處分所受領之數額，非謂僅得請求自

撤銷原處分時起回溯計算五年之數額。

不依規定項目及數額支給者，審計機關應不

准核銷，並予追繳。」另審計法第七十八條

亦規定：「審計機關決定剔除、繳還或賠償

之案件，應通知該負責機關之長官限期追繳，

並通知公庫、公有營業或公有事業主管機關；

逾期，該負責機關長官應即移送法院強制執

行；追繳後，應報告審計機關查核。前項負

責機關之長官，違反前項規定，延誤追繳，

致公款遭受損失者，應負損害賠償之責，由

公庫、公有營業或公有事業主管機關，依法

訴追，並報告審計機關查核。」

　　然而，上述二法對於如何依規定辦理追

繳的實質內容，均未自行規範，基於行政程

序法為普通法之性質，自應回歸適用該法相

關規定：行政程序法第一一七條規定：「違

法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分

機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級

機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，

不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。

二、受益人無第一一九條所列信賴不值得保

護之情形，而信賴授予利益之行政處分，

其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益

者。」第一二一條第一項（系爭規定）復規

定：「第一一七條之撤銷權，應自原處分機

關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為

之。」第一二七條又進一步明定：「授予利

益之行政處分，其內容係提供一次或連續之

金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條

件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人

應返還因該處分所受領之給付。其行政處分

經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民

法有關不當得利之規定。」準此，基於依法

行政的考量，違法行政處分於法定救濟期間

2013.12.06 第 340期

論 著

14 ◆

經過後，已產生形式上之存續力，固仍容許

原處分機關或其上級機關依職權予以撤銷。

然而，此非謂行政處分之合法性具有牢不可

破的地位，足以排擠法治國原則之其他要

求。尤其為避免行政處分相對人之法律地位

因行政處分得隨時遭行政機關撤銷，而長期

處於不確定的狀態，故立法者乃於系爭規定

行政機關行使撤銷權之「除斥期間」（Auss-

chlussfrist） 。此一規定可謂「依法行政原則」

與「法安定性原則」折衝妥協之結果 。是以，

行政機關自系爭規定所稱「知有撤銷原因」

時起，行政處分核定已逾二年者，即無法再

有效行使撤銷權。即使相對人無值得保護之

信賴，抑或撤銷公益大於信賴保護利益（私

益），亦然。

二、德國法概述

　　有鑑於系爭規定係參考德國聯邦行政程

序法第四十八條第四項而來，而德國法就此

一條文亦引起高度爭議 7。爰於比較法上，有

必要概略瞭解德國行政法院裁判及學界類此

爭點之討論，俾有助於釐清我國現行規定相

關疑義。

　　德國聯邦行政程序法第四十八條第四項

規定：「官署知悉得撤銷違法行政處分之事

實者，僅得自知悉之時起一年內撤銷之。此

項規定不適用第二項第三句第一款之情形。」 8 準此，除非授益處分之相對人具有詐欺、脅

7 德 國 公 法 學 者 Hartmut Maurer 教 授 甚

至 將 該 條 項 期 間 之 規 定， 評 價 為 聯 邦

行 政 程 序 法 最 富 爭 議 條 文 之 一。( 引 自

Vgl,h,Maurer,Allgemeines Verwaltungsrecht, 14.Aulf.,2002,§11 Rn.35a)

8　參見翁岳生（1990），《行政法與現代法治國

迫或賄賂等信賴不值得保護的情形（同條第

二項第三句第一款）得隨時撤銷原違法之行

政處分以外，應有一年除斥期間之適用。此

等除斥期間起算之主要爭點在於：單純之「法

規適用錯誤」（Rechtsanwendungsfehler）

是否亦包含於「知有撤銷事實」（Kenntnis

der die Rücknahme rechtfert igenden

Tatsachen）之概念範圍內，而有除斥期間

規定適用之問題？對此，原本德國行政法院

相關裁判見解相當分歧 9，嗣德國聯邦行政

法院一九八四年十二月十九日之大合議庭

判決 10 持肯定見解，認為聯邦行政程序法第

四十八條第四項之適用範圍，並不以原處分

機關「事後知悉」有得撤銷之事實為限，而

應擴及於單純法規適用錯誤之情形。質言之，

即使原處分機關於作成原行政處分時，已全

然知悉所有具決定重要性之事實，只要其事

後始發現對該事實未充分考慮，或為不正確

的評價，抑或誤解應適用法規的內容，致行

政處分違法者皆屬之 11。此一聯邦行政法院

判決日後被法院一再援用，而確立其在裁判

上統一見解的地位。同時亦引發德國學界熱

烈討論，有部分該國學者從該法條訂定之目

的及沿革探源，認為立法者原使用知有撤銷

「事由」（Umständen）後限縮改採「事實」

（Tatsachen），足以說明立法者有將違法授

家》，11 版，頁 278-279，臺北：五南。

9 Vgl.y.B.VGH Mannheim,DÖV 1984,216（ 2 1 8 ） ; V G H M ü n c h e n ， N V w Z 1 9 8 4 , 7 3 5 f ; O V G M ü n s t e r , N V w Z 1984,734;OVG Koblenz, NVwZ 1984, 735.

10 BVerwGE77,356.11 BVerwGE66,61（63）;77,356（358）;100,199

（202）.

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◆ 15

論　著

益行政處分「法規適用錯誤」之情形排除在

除斥期間適用之外，而得由行政機關「隨時」

依職權撤銷之 12。

參

學者見解 我國學者對於系爭規定所稱「知有撤銷原

因」議題的討論，似未若德國熱烈及深入，

見諸於公法專書及相關座談會者主要計有：

一、陳敏大法官認為：「所謂之『撤銷原因』

者，係指導致行政處分違法，而應予以

撤銷之原因，包括認定事實及適用法規

之瑕疵。」13

二、林錫堯大法官指出：「機關何時知悉有

撤銷原因之認定，宜以該機關負責辦理

該行政處分撤銷業務之公務員知悉為

準。理論上，尚有『失權』原則之適用。」 14

三、李惠宗教授認為：「所謂『知有撤銷原

因』，包括知悉該行政處分所依據之法

規已被大法官宣告違反上位規範，或上

12 參見詹鎮榮（2008），〈違法行政處分職權

撤銷之除斥期間—評最高行政法院九十六年度

判字第六四六及一五七八號判決〉〉，《月旦

法學雜誌》，158 期，頁 275。13 參見陳敏（2012），《行政法總論》，7 版，

頁 456，臺北：新學林。

14 參見林錫堯（2006），《行政法要義》，

3 版， 頁 335， 臺 北： 元 照。（ 引 自

Wilfried Berg, Die Rechtsprechung zum Verwaltungsverfahrensrecht seit 1998, JZ 2005, 1046）

級行政機關已明白指正其違法等。」抑

有進者，氏更認為「監察院之法律見解

對行政機關在『事實上』有拘束力，故

應包括在內。」 15

四、詹鎮榮教授從比較法的觀點認為：「我

國行政程序法第一二一條第一項在適用

上，顯然可以擺脫德國法上討論是否擴

及於『法規適用錯誤』之相關爭議。蓋

我國所採之『原因』用語，其概念較德

國法之『事實』為廣；『事實認定或評

價錯誤』以及『法規適用錯誤』理當皆

可包括在行政處分『撤銷原因』之內。」 16

五、林明昕教授也認為：「所謂『知有撤銷

原因』指的只是事實錯誤的原因，或是

也包括事實沒錯但法律錯誤的原因，如

果像瞎子一樣只看『原因』二字而不去

探討它的深意，看起來造成撤銷的原因

不只是事實錯誤的原因，很多其實是法

律見解錯誤的原因，不過法律見解有評

價的因素，比較有高度的不確定性，機

關容易有操作的空間，再從另外一個觀

點來看，採取能夠撤銷原處分之制度的

前提並不是信賴保護，信賴保護反而是

剎車機制，撤銷的前提是依法行政，所

以我們不應該立刻以信賴保護為唯一考

量因素，信賴保護是在依法行政前提下

15 參見李惠宗（2007），《行政法要義》，3 版，

頁 331-332，臺北：元照。

16 參見詹鎮榮（2008），〈違法行政處分職權

撤銷之除斥期間—評最高行政法院九十六年度

判字第六四六及一五七八號判決〉，《月旦法

學雜誌》，158 期，頁 279。

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論 著

16 ◆

的一個反面要件或剎車，這是值得我們

去考慮的，怕的是行政機關推說到現在

才知道法律見解錯誤，如果沒有這樣的

因素，我會把事實沒錯但法律錯誤的原

因也算在內，然後以那個時間點開始起

算二年，當然要注意的是，並非在除斥

期間內皆可撤銷，如另有信賴值得保護

等等因素，可能造成不得撤銷，但這不

是這個條文本身，而是因為另外有信賴

保護等因素所以不得撤銷或撤銷應予補

償的問題。」 17

六、陳愛娥教授對此有比較清楚而不同的看

法，氏獨排眾議認為：「『知有撤銷原因』

是指知有違法行政處分存在，處分違法

不是事實認定錯誤，就是法解釋或涵攝

的錯誤，『知有撤銷原因』的確從抽象

的角度來說，事實的和法律的因素都有

可能；基本上公務員如果對事實誤認或

不知，大部分我們會認為還不能認其已

『知有撤銷原因』，因為總是會有調查

事實錯誤的地方；但法諺說法官知法，

公務員也被期待要知法，我在公務人員

保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）

的主張就是，在事實認定錯誤或不知的

情形，不起算相關期間還可以說得過去，

但假使公務員法律認知錯誤變成是人民

的負擔，我認為這是主要的問題所在，

不論是法官或行政人員，被期待在他執

行相關法律專業規定的範圍內應該盡調

17 參見行政院人事行政總處（2012），〈研商「授

益行政處分撤銷與不當得利之返還」座談會〉

會議紀錄，頁 1。

查之能事，老實說沒有特別的理由來證

立為什麼你對於合法性沒有辦法做適當

的調查。我認為從哪個時間點來起算知

有撤銷原因時是合理的，某種程度也是

一種衡平的考量，如果要以明知事實及

法律，在法律上知有撤銷原因，會變成

沒有穩定的時候，因為法律見解會有變

動，我當初參與討論的出發點是，公務

員應盡調查之能事，如有疑義也有相關

管道，例如詢問法制單位、上級或主管

機關，如果無法善盡責任導致誤判，這

個負擔不應該由相關當事人承擔。」 18

肆

實務見解　　我國實務界對於上述「知有撤銷原因」

是否包含「法規適用錯誤」，看法亦有分歧。

有關行政法院判決部分，無獨有偶地，與早

期德國法院實務發展情況頗為相近。原先行

政法院各庭判決對此原本存有歧異，嗣最高

行政法院庭長法官聯席會議作成決議統一見

解。至於保訓會復審決議隨行政法院前後見

解不同，而有所變更。主管機關法務部於相

關函釋則未明確表態。茲將各機關實務見解

臚列如下：

一、行政法院

　　最高行政法院於國立故宮博物院追繳其

18 參見行政院人事行政總處（2012），〈研商「授

益行政處分撤銷與不當得利之返還」座談會〉

會議紀錄，頁 4-5。

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◆ 17

論　著

原所屬公務人員溢領專業加給表（五）（以

下簡稱法制加給）差額之判決 19中，指出：「依

行政程序法第一二一條第一項『第一一七條

之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知

有撤銷原因時起二年內為之。』之規定可知，

係指原處分機關或其上級機關知有撤銷原因

時起算除斥期間，而非以作成處分之公務人

員知悉時起算，蓋行政處分之撤銷係對違法

處分為之，如以實際行為之公務員涉有過失

時起算，則所有撤銷違法行政處分之除斥期

間均應以行政處完成時起算，顯與上述法條

規定意旨不符。本件上訴人對於撤銷權存在

之構成要件事實，即何時知悉撤銷原因，且

在二年內行使權利之事實，固應負證明責

任，然其主張係於接獲人事行政局（現為行

政院人事行政總處）九十八年十一月二十四

日函後，始知悉被上訴人有不符合支領法制

專業加給要件之情事，原審自應依職權詳加

查證是否可採，卻未詳加調查，遽以行政

機關有依法行政之義務，公務人員並經相關

考試及訓練始予任用，本質上不能就法規解

釋及適用上瑕疵諉為不知，應認自上訴人核

發法制專業加給處分得撤銷之原因之最晚時

點（九十五年六月三十日）起算，上訴人於

九十九年三月九日行使撤銷權，已逾二年之

除斥期間云云，於法亦非有據。」此一判決

傾向「主觀知悉說」，似認為系爭規定所稱：

「知有撤銷原因」乃指行政處分係屬違法而

19 參見最高行政法院 100 年度判字第 2052 號判

決（2011/11/24）。其他採類似見解者，尚有

最高行政法院 100 年度判字第 1764 號、100年度判字第 1768 號、101 年度判字第 473 號

及 101 年度判字第 802 號等判決。

應予撤銷之原因，包括認定事實及適用法規

之瑕疵。

　　然最高行政法院於銓敍部核定經濟部所

屬機關公務人員退休年資併計的判決 20 中，

則持否定見解：「行政機關於作成行政處分

之後，如發現該處分違法者，按依法行政原

則，原則上固得依法撤銷該處分，回復合法

之狀態，惟行政處分之撤銷牽動既有法律狀

態及人民權益，自有其限制，此為行政程序

法第一二一條第一項規定之所由設。……按

行政程序法第一一七條之行政處分之撤銷權

係針對違法之行政處分而為規定，所指行政

處分之違法，或係於該處分作成時已發生，

或係於大法官宣告所適用之規定違反上級規

範時發生，不一而足，然該行政處分之違法

如係於作成時適用法規不當即已發生，且該

所適用之法規並無嗣後經大法官宣告違法或

法規修正之情形者，因原適用之法規既無變

動情形，則上訴人銓敍部有無處於知悉適用

法規不當之原因事實之違法狀態，客觀上自

以該行政處分作成時之客觀狀態為據，尚非

以其機關主觀認知之適用法規不當之時點為

知悉與否之起算；亦即，上訴人銓敍部為該

人事法規之主管機關，於該法規訂定施行時

理當已知悉其規定內容，則其對於原退休處

分有無適用法規不當之瑕疵，自以原退休處

分作成時其是否已處於應知悉有該系爭法規

之狀態為衡量，其既難諉為不知悉有該系爭

法規存在之情事，自難謂其有知悉在後問題。

20 參見最高行政法院 100 年判字第 504 號判決

（2011/04/14）。其他採類似見解尚有臺北高

等行政法院97年訴更字一字第119號等判決。

2013.12.06 第 340期

論 著

18 ◆

原審更審判決因認以上訴人銓敍部所稱自

九十二年六月始知悉適用法規之瑕疵，實為

「發現適用法規之瑕疵」，未符「知悉撤銷

原因」之要件，並無不合，上訴人銓敍部主

張其依職權行使對原退休處分之撤銷權尚未

逾兩年之法定期間等云，要無足取。」此一

判決趨向「客觀事實發生說」，以該行政處

分作成時之客觀狀態為據，尚非以其機關主

觀認知之適用法規不當之時點為知悉與否之

起算。亦即，本號判決將法文所稱：「知有

撤銷原因」限縮於「知有構成撤銷理由之事

實」，至於法規解釋及適用上之瑕疵，並非

此處所謂之事實。

　　鑑於上述「知有撤銷原因」起算時點之

認定，存有歧異，最高行政法院於一○二年

度二月份第二次庭長法官聯席會議決議：

「行政程序法第一二一條第一項規定：『第

一一七條之撤銷權，應自原處分機關或其上

級機關知有撤銷原因時起二年內為之。』法

文明示『知』為撤銷權除斥期間之起算點，

在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法

律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其

上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間

之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知

曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起

算二年之除斥期間。又是否確實知曉有撤銷

原因者，乃事實問題，自應具體審認。」此

一決議認為，在授益行政處分之撤銷純係因

法律適用之瑕疵時，應自有權撤銷之機關

確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因

時，起算二年之除斥期間，而非以機關可得

知悉違法原因時為起算時點。明顯否定「知

有撤銷原因」係屬「客觀事實發生說」，而

採「主觀知悉說」，傾向前述德國聯邦行政

法院大合議庭判決見解。

二、保訓會

　　早期保訓會於上開銓敍部核定經濟部所

屬機關公務人員退休年資併計的復審決定

書 21 中，認為：「所稱本部（指銓敍部）所

為撤銷原核定之處分，未遵守行政程序法第

一二一條第一項所定之除斥期間一節，茲因

本部知有復審人等八人退休案應予撤銷原

因，係為九十二年六月……，因此，本部於

九十四年五月十九日分別……撤銷復審人等

八人原退休案或退休重行審定案內之退休年

資、退休核定給與或退休金種類等部分，

並另為適法之處分，並未逾行政程序法第

一二一條第一項所定之除斥期間。」此一見

解與多數學者及行政法院見解相同，傾向「主

觀知悉說」。

　　其後，保訓會於追繳財政部國有財產局

所屬機關公務人員資訊加給的復審決定書 22

中，改變見解認為：「行政程序法第一二一

條規定，違法授益處分之撤銷，原處分機關

或其上級機關應自『知』有『撤銷原因』時

起二年內為之。而所謂『知有撤銷原因』係

指『知有構成撤銷理由之事實』，至於法規

解釋及適用上之瑕疵並非此處所謂之事實。

此有臺北高等行政法院九十七年度訴更一字

21　參見保訓會 94 公審決第 0334 號復審決定書

（2005/11/29）。

22 參見保訓會 101 公審決第 0013 號復審決定書

（2012/01/17）。其他採此見解者，有 101 公

審決第 0037 號、101 公審決第 0059 號、101公審決第 0068 號、101 公審決第 0157 七號、

101 公審決第 0210 號等復審決定書。

2013.12.06 第 340期

◆ 19

論　著

第一一九號及最高行政法院一○○年度判字

第五○四號判決可資參照。……依上開規定

及行政法院判決意旨，中區辦事處撤銷違法

核發復審人資訊加給處分之二年期間，應自

九十一年五月起按月起算，是系爭中區辦事

處一○○年七月二十日函，未分別計算得撤

銷違法核發資訊加給處分之二年除斥期間，

概認復審人系爭期間不應支領資訊加給，應

改支表二專業加給，並請其繳回其間專業加

給差額四十五萬四千三百三十三元，自有違

誤。」此號復審決定，援引上述最高行政法

院對於銓敍部核定經濟部人員退休年資併計

等判決之見解，改弦更張採「客觀事實發生

說」。此後，該會多號涉及俸給追繳之復審

決定亦採此同一見解 23。

　　惟自最高行政法院庭長法官聯席會議決

議，否定「客觀事實發生說」，統一採「主

觀知悉說」後，保訓會隨後於雲林縣政府追

繳所屬公務人員法制加給復審決定書 24 中，

23 保訓會分析檢討 100 年度收受之行政法院裁判

書，發現行政法院對於行政程序法第一二一條

除斥期間起算點，存有不同見解。又基於行政

程序法第一二一條第一項之體系解釋，參酌德

國立法例、行政機關有依法行政義務、及違法

行政處分認定時點等觀點，並為避免行政處分

相對人之法律地位，長期處於不安定狀態，保

訓會 100 年 12 月 28 日公保字第 100019456號函，認為「知有撤銷原因」係指「知有構成

撤銷理由之事實」，至於法規解釋及適用上

之瑕疵並非此處所謂之事實。參見李俊生、

許國楨（2013），〈公法上金錢給付追繳時

效之探析〉，《公務人員月刊》，207 期，頁

51。24 參見保訓會 102 公審決第 0105 號復審決定書

（2013/05/14）。其他採此見解者，有 102公審決第 0150 號、102 公審決第 0151 號、

配合最高行政法院決議改變見解：「本件涉

及專業加給表（五）之適用瑕疵，雲林縣政

府幾經申復，於收受行政院人事行政總處一

○一年十一月二十二日函復後，始確實知曉

原作成之違法發給法制加給處分有撤銷原

因，迄該府以系爭處分撤銷該違法授益處分

時，尚未逾二年之除斥期間。原違法發給法

制加給之處分經撤銷後，復審人即應返還系

爭期間所受領之專業加給差額。經查復審人

系爭期間溢領之各項專業加給差額，依系爭

處分所附專業加給差額明細表，合計共十五

萬七千二百四十五元，經核並無違誤。」

　　但保訓會對於上述最高行政法院決議內

容，亦非照單全收。在臺東縣政府追繳所屬

公務人員休職狀態期間溢領俸給的復審決定

書中 25，該會針對行政機關長期怠於行使其

撤銷權部分，指出：「按行政程序法第八條

規定：『行政行為，應以誠實信用之方法為

之，並應保護人民正當合理之信賴。』行政

機關行使撤銷權，仍應遵守誠信原則及法律

秩序安定性之要求。本件前臺東縣立文化中

心於八十六年一月錯誤補發復審人系爭期間

俸給七十萬元之處分，至臺東縣政府以系爭

處分行使撤銷權時，已歷時十五餘年。而臺

東縣政府持有復審人之人事動態資料，對其

停職、休職、復職及職務調任等人事動態情

形知之甚詳，卻長期怠於行使其撤銷權，足

使一般人客觀、合理認為，其已無行使撤銷

權之意思。是臺東縣政府長期怠於行使撤銷

102 公審決第 0208 號等復審決定書。

25 參見保訓會 102 公審決第 0135 號復審決定書

（2013/06/04）。

2013.12.06 第 340期

論 著

20 ◆

權，已使復審人信任其不再撤銷原處分。本

件撤銷之處分，顯與誠信原則不符，亦有違

法律秩序安定性之要求。」此一復審決定並

未一昧遵從最高行政法院決議見解，毅然改

採「失權效果」（Präklusionswirkung） 26 之

法理，俾有效解決此一機關長期怠於行使撤

銷權 27 之弊，值得吾人贊同。

三、法務部

　　法務部代表邱專門委員銘堂於相關座談

會（行政院人事行政總處，2012：17）中曾

提及：「現行行政程序法第一二一條規定，

處分的撤銷必須從知有撤銷原因時起二年內

為之，這個規定當時制定時，其實行政院版

草案是規定知有撤銷原因時起二年或從最初

作處分時起五年為之，後來在立法院經過黨

團協商，就把後面的文字拿掉了，變成現行

條文『知有撤銷原因時起』，所以在此要說

明，行政程序法第一二一條本身有一個主觀

的判斷因素在裡面。那麼『撤銷原因』所指

為何？過去法務部書面的行政函釋看法，係

就具體個案行政機關知悉具有撤銷原因時起

算。至於撤銷原因含不含所謂認定事實的錯

誤及法律適用錯誤，這部分法務部函釋並無

26 此一重要法律原則源自於民法的誠實信用原

則，即權利者在相當期間內不行使其權利，依

特別情事足以使義務人正當相信債權人不欲其

履行義務者，基於誠信原則不得再為主張。參

見王澤鑑（2008），《民法總則》，修訂版，

頁 601，臺北：三民。

27 對此，亦有學者認為，行政機關之撤銷權，只

要在其得行使之期間內，皆可行使之，不論該

違法處分係多久以前作成，縱使經過五年或更

久。參見洪家殷（2009），〈公法上請求權

行使之期間及範圍〉，《月旦法學教室》，83期，頁 13。

明文提到。」由此可見，法務部於上述最高

行政法院尚未決議統一見解前，對於「知有

撤銷原因」究採何說，並未明確表態。惟從

該部代表發言觀之，似較為傾向「主觀知悉

說」。

伍

檢討與修法建議一、檢討

　　按系爭規定既然係參考德國聯邦行政程

序法四十八條第四項而來，故為解決上述歧

見爭議，宜先從法的探源及比較著手。細究

兩者條文本身及操作上仍有所差距。首先，

系爭規定之除斥期間為二年；德國聯邦行政

程序法第四十八條第四項則規定一年。其次，

在德國該條除斥期間之規定亦為一種信賴保

護的表現，因此授益處分相對人具有詐欺、

脅迫或賄賂等惡意行為，致機關陷於錯誤而

造成的撤銷原因，不受除斥期間的保護，得

隨時撤銷；而在我國是項除斥期間不論處分

相對人信賴是否值得保護 28，一律為二年。

再次，我國此項法文採知有撤銷「原因」而

非德國法之「事實」，就文義來看，我國所

採概念的意涵顯較德國為廣。最後，更重要

的是，德國學者認為此一「法規適用錯誤」

排除在除斥期間之外，係得由機關「隨時」

28 有關違法行政處分得否職權撤銷涉及信賴是否

值得保護、信賴利益與公益之衡量，其實際

操作規範於行政程序法第一一七條，而非第

一二一條。

2013.12.06 第 340期

◆ 21

論　著

依職權撤銷之；而我國卻反而認為自行政處

分作成時開始起算除斥期間，期間經過後，

機關即不得依職權撤銷之。兩者雖均認應排

除「法規適用錯誤」於除斥期間之外，惟適

用結果卻截然不同。

　　平心而論，保訓會一度改變見解，認為

上述法規適用瑕疵非屬「知有構成撤銷理由

之事實」，各機關就法規適用瑕疵所作成之

違法授益處分，應自該處分作成時，起算二

年之除斥期間，故至多僅得撤銷並追繳還未

逾除斥期間二年之部分。此一作法，造成機

關一次追繳所屬公務人員全部溢領俸給時，

經當事人依公務人員保障法提起復審後，屢

遭保訓會撤銷。從課責機關確實審視法規是

否正確適用，以及公務人員權益保障的觀點

論之，並不為過。惟亦有其缺點如下：

(一)文義解釋不符

　　因法文所稱「知有撤銷原因」，其中「知」 29 應指「明知」、「確實知曉」並非「可得而

知」。況且「原因」又如何僅限縮於「事實

29 按刑法第十三條第一項規定：「行為人對於構

成犯罪之事實，明知並有意使其發生者，為故

意。」此「直接故意」的定義乃屬主觀不法構

成要件。此外，例如民法第八十六條規定：「表

意人無欲為其意思表示所拘束之意，而為意思

表示者，其意思表示，不因之無效。但其情形

為相對人所明知者，不在此限。」第一九七條

第一項規定：「因侵權行為所生之損害賠償請

求權，自請求權人知有損害及賠償義務人時

起，二年間不行使而消滅。自有侵權行為時

起，逾十年者亦同。」亦屬相對人或請求權人

主觀是否「知悉」為斷。由此可見，法文規定

「知」或「明知」的用語，通常偏向人的內在

主觀知悉與否，而非屬是否可得知悉的外在客

觀事實。

原因」，而不含「法律原因」，亦未見清楚

說明。果真如此，立法者當初為何不直接仿

效德國規定，將知有撤銷「原因」改成知有

撤銷「事實」。更何況原本行政院版草案係

規定知有撤銷原因時起二年或處分「作成時」

起五年為之，凡此，於解釋上皆有不通之處。

(二)體系解釋矛盾

　　系爭規定將「法規適用錯誤」排除在外，

為何變成行政處分「作成時」開始起算除斥

期間，而非機關「隨時」得依職權撤銷之（如

同德國學者見解），其中邏輯為何？亦不明

白。

(三)法適用上不一致

　　此點最受爭議。按授予利益之行政處分

種類繁多，除有以公務人員為相對人之人事

行政處分以外，以一般人民為相對人之行政

處分（如各種社會福利救助金、補償費及津

貼等）所在多有。機關對是類授益之非人事

行政處分，倘有溢發或錯發而應予撤銷並追

繳情形，經人民提起救濟，因屬依訴願法提

起訴願的範疇，如訴願決定機關與保訓會採

不同法律見解，將致同類事件因救濟機關不

同，而有不同結果，顯有可議。

　　從而，最高行政法院於一○二年度二月

份第二次庭長法官聯席會議作出決議，否定

上述保訓會「客觀事實發生說」，而採「主

觀知悉說」，符合法文所稱「知有撤銷原因」

之基本文義解釋，亦可收統一有關機關見解

之效。惟行政機關所作違法行政處分倘長期

怠於行使撤銷權，任其長期處於不確定狀態，

亦非立法規定除斥期間之目的。對此，在法

無明文下，保訓會採「失權效果」之法理，

不許機關長期怠於行使撤銷權復又行使之，

2013.12.06 第 340期

論 著

22 ◆

似屬法制不備之權宜措施。

二、修法建議

　　保訓會於前述的一號復審決定書中認

為，臺東縣政府文化中心於八十六年一月錯

誤補發復審人於休職狀態期間俸給七十萬元

之處分，至臺東縣政府以系爭處分行使撤銷

權時，已歷時十五餘年，長期怠於行使撤銷

權，已使復審人信任其不再撤銷原處分。爰

將機關追繳俸給之處分撤銷，復審人因此不

必償還機關該筆於八十六年錯誤補發之俸

給。此號復審決定採「失權效果」之法理，

固然解決了機關長期怠於行使撤銷權的問

題。然而，論者恐對於機關多長期間不行使

撤銷權，始算為「失權」，仍不免有所質疑。

換言之，「長期」或「相當期間」屬不確定

法律概念，如何明確界定失權期限？若可認

定逾十五年怠於行使撤銷權者，已產生機關

失權效果 30，則逾十年未滿十五年者，可否亦

認定機關失權？如是，則逾五年未滿十年者，

又是否可認定機關失權 31？此外，是否仍須輔

以其他機關怠於行使撤銷權的具體事實，作

為判斷失權標準的佐證。凡此，似缺乏一明

30 按民法第一二五條規定：「請求權，因十五年

間不行使而消滅。但法律所定期間較短者，依

其規定。」準此，可參考一般請求權消滅時效

之最長期間，將機關怠於行使撤銷權之失權期

限定為十五年。

31 參考行政程序法第一三一條第一項規定：「公

法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除

法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；於

請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十

年間不行使而消滅。」準此，亦不妨參考公法

上請求權消滅時效之規範，將機關怠於行使撤

銷權之失權期限定為十年或五年。

確、統一的操作標準，無助於俸給追繳實務

之執行。

　　試將上述「失權效果」理論運用於本文

首揭案例：案內 A 校針對某甲之違法溢發

加給處分，始於九十一年一月份，自該校確

實知悉處分違法（實務上係以上級機關函復

處分違法時為準）而行使撤銷權時，已經過

十一年六個月 32。保訓會是否仍會認為，此

一期間足以符合「失權效果」之要件，不得

而知。換言之，該會是否認為：A 校「長達

十一年六個月」怠於行使撤銷權（就第一次

違法溢發之資訊加給處分），已使某甲信任

其不再撤銷原處分，而將該校追繳加給的處

分，其中超過一定年限（例如十年）之部分

撤銷，因無相關復審案例，有待未來實務發

展驗證。

　　況且，違法行政處分所需處理者，並非

只有金錢返還問題，尚涉及違法證照撤銷等

問題。例如：一座建築物如因事實認定或法

規適用錯誤，而違法核發建築執照 33，致該

建築物建於飛航禁限建區域內，進而影響飛

32 A 校每月核發某甲之俸給給付行為，多數說認

為此一行政機關意思表示（服務機關目前多將

當月領受之俸給數額，以 Email 通知當事人）

符合行政程序法第九十二條第一項規定：「本

法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體

事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接

發生法律效果之單方行政行為。」準此，服務

機關每月發給當事人之俸給給付行為，皆為一

獨立的行政處分（或稱給付裁決），而非一事

實行為（執行行為）。

33 建築法第二十五條第一項本文規定：「建築物

非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機

關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使

用或拆除。」

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◆ 23

論　著

安；或因錯認當事人資格或法規適用瑕疵，

而誤發醫師執業執照 34，致該醫師執業行為

造成民眾身體生命危害等。類此對公共安全

有重大危害之違法行政處分，倘機關行使是

類違法處分之撤銷權已逾法規所定除斥期

間，依法是否只能束手無策，而必須容忍危

險而不該存在的現象繼續存在？容有商榷之

餘地。

　　綜上所述，撤銷權的除斥期間係為避免

行政處分處於長期不安定狀態的第一道防

線，至為重要。行政機關於違法授益行政處

分之撤銷執行實務上，無論採「客觀事實發

生說」或採「主觀知悉說」，甚或配套以「失

權效果」，來解決機關長期怠於行使撤銷權

的問題，似均無法完全解決上述「依法行政

原則」與「法安定性原則」二者間的衝突對

峙。爰本文建議將系爭規定：「第一百十七

條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關

知有撤銷原因時起二年內為之。」修正為：

「第一百十七條之撤銷權，除有下列情形，

得隨時撤銷以外，應自原處分機關或其上級

機關知有撤銷原因時起二年內為之。但自處

分作成後，經過五年（或十年）不得撤銷。

一、行政處分內容係提供一次或連續之金錢

或可分物以外之給付，且不撤銷對公益有重

大危害者。二、受益人有第一百一十九條所

列信賴不值得保護之情形。」

　　茲因法律規定除斥期間之設置，旨在藉

由時間上界定撤銷權行使之手段，以保障授

34 醫師法第八條第一項規定：「醫師應向執業所

在地直轄市、縣 (市 ) 主管機關申請執業登記，

領有執業執照，始得執業。」

益行政處分相對人之信賴利益，進而維持法

之安定性 35。上述建議修正條文係將有關行

政機關撤銷權之行使，變更為以有除斥期間

（包括相對除斥期間與絕對除斥期間）為原

則，無期間限制為例外，俾回歸除斥期間設

置之本旨。其中第一款之除外規定，藉由違

法授益行政處分進一步類型化，以排除某些

對公益有重大危害之處分（例如上述違法核

發建築執照或醫師執業執照等），不適用除

斥期間之規定。第二款則仿效德國立法例，

排除授益處分相對人係基於詐欺、脅迫或賄

賂而獲有利益者，俾使機關得隨時依職權撤

銷原信賴不值得保護且違法之行政處分。至

於本條但書規定絕對除斥期間之長短，涉及

立法政策決定，本文並無定見。就此，若參

考某些以解除條件為附款的給付處分 36，其

條件成就時，因該處分毋須經機關撤銷即自

動失其效力，機關斯時起，倘仍未行使返還

請求權，經過五年後其請求權即歸於消滅 37，

35 詹鎮榮（2008），〈違法行政處分職權撤銷

之除斥期間—評最高行政法院九十六年度判字

第六四六及一五七八號判決〉〉，《月旦法學

雜誌》，158 期，頁 276。36 查七十一年修正之公務人員退休法施行細則第

十九條第二項規定（現已刪除）：「領月退休

金者，其眷屬實物配給及眷屬補助費，應於申

領時提出戶籍謄本，眷口如有異動，支給機關

或轉發機關應覈實增減之」依此，倘服務機關

於作出核定公務人員退休處分時，於該月退休

金核定函附註：眷口變動即無領受退休核定眷

屬實物代金及眷屬補助費資格之條件等附款，

此一月退休金核定函，即可謂「以解除條件為

附款的給付處分」。

37 行政程序法第一三一條規定：「公法上之請求

權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規

定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為

2013.12.06 第 340期

論 著

24 ◆

不得再行請求再當事人返還之。基於同一法

理，似可將本條但書絕對除斥期間訂為五年。

惟按新修正行政程序法第一三一條改採權利

不對稱規定 38，於公法上請求權人為人民一

方時，其請求權由原本五年延長為十年（請

求權人為行政機關時，仍維持五年），從機

關與人民之間權利的對等性來看，絕對除斥

期間倘訂為十年，似亦屬公平合理。以首揭

案例適用絕對除斥期間修正為五年為例：A

校至多僅得撤銷核發某甲於九十七年七月一

日起至一○二年七月三十一日止（計五年）

月溢領之專業加給處分，並予追繳其差額。

至於九十一年二月一日起至九十七年六月

三十日止（計六年六個月）之溢領差額，則

因自該等行政處分自作成時起算，均已逾五

年不得撤銷， 因而，A 校已不能再行追繳之。

人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使

而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消

滅……。」準此，公法上之請求權採時效完成，

即當然歸於消滅，乃公法之性質所然，此與民

法僅債權人抗辯權消滅（債權仍存在）不同。

38 參見本項修法理由：由於政府在公法上請求佔

有證據保持及公權力行使的優勢，而人民往往

因其訊息的劣勢，常有請求權時效完成的情形

發生，原條文第一項規定，政府與人民對彼此

之請求權行使適用同等的消滅時效期間，顯然

未盡公允。有鑑於此，公法請求權若要適用民

法上消滅時效概念，應區分請求權人是政府或

人民，由於政府相對於人民在公法請求佔有優

勢性，人民為請求權人時的消滅時效應長於政

府為請求權人時，故作以上之區分以保障人民

行使公法上請求權時效之公平性。

陸

結語　　法律之解釋與適用，涉及主觀價值之判

斷，甚難期待有唯一正確的答案。然而，當

行政或司法機關行使此一法規解釋與適用之

權力時，仍應受憲法平等原則 39 的拘束。直言

之，對於同類事件所表示之法律見解，各機

關宜盡量避免「同一法條，各自解釋」，造

成「一國兩制」甚或「一國多制」的現象。

此一恣意專斷的結果，亦恐造成人民在缺乏

正當理由之下，遭受不平等的差別待遇。爰

此，最高行政法院就系爭規定召開庭長法官

聯席會議，作成決議統一見解，實屬必要；

且此一決議就文義而言，亦堪稱符合原條文

意旨之正確解釋。

　　有鑑於行政程序法對於信賴保護原則，

雖已有明文詳盡的規範（第一一七條以降）。

但是，當行政機關就職權撤銷違法授益行政

處分，並向受益人追繳因該處分所受領之給

付時，其如不服追繳處分提起救濟後，行政

爭訟受理機關大多囿於國家公益大於一切之

傳統見解，認為受益人縱有值得保護的信賴

利益，惟於面對公益時，仍須退讓犧牲。從

而，人民以信賴保護為由，進行行政爭訟而

39 關於平等原則的涵義，國內不乏文獻介紹，多

數見解認為，平等原則禁止對於本質相同的事

物，在不具實質理由下，恣意作不同之處理，

以及禁止對於本質不相同的事物，任意地作

相同的處理。即所謂「等則等之、不等則不等

之」。

2013.12.06 第 340期

◆ 25

論　著

勝訴者，屈指可數 40。質言之，在機關祭出

「公益」、「依法行政」的大旗之下，信賴

保護相關規範實已退卻至無用武之地。相形

之下，機關行使撤銷權除斥期間之設置，自

有必要更為具體明確，以取代信賴保護規範

功能之不彰。

　　綜上，針對系爭規定「知有撤銷原因」

起算時點之認定與適用，縱有最高行政法院

決議之統一見解；抑或保訓會「失權效果」

之法理補充，然本文認為仍有不足。爰建議

主管機關檢討修法，從根本解決，期能藉由

違法行政處分撤銷權除斥期間之明確規範，

督促行政機關謹慎認事用法，克盡依法行政

職責，進一步維護行政處分相對人之信賴保

護權益，俾折衝調和「依法行政原則」、「法

安定性原則」及「信賴保護原則」三者之間

的緊張關係。

40 參見公務人員保障暨培訓委員會 100 年 5 月

31 日公保字第 1000008173 號函說明略以：

保訓會自九十四年一月一日至一 00 年三月

三十一日受理各機關有關所提起之保障事件計

一 0 一件，行政法院歷年來判決大多予以維

持，惟亦有以核發專業加給要件、信賴利益維

護、行政裁量是否怠惰、知有撤銷原因及請求

權時效等面向提出不同見解，而作成原處分及

復審決定均撤銷之判決計四件，其中涉及違反

行政法之信賴保護原則撤銷之判決，只有一件

（臺北高等行政法院 99 年度簡字第 721 號判

決），成功率不及百分之一。由此可見，信賴

保護原則固有明文規範，惟實務操作困難，似

已喪失保護人民信賴利益之規範功能。

參考文獻

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2013.12.06 第 340期