수시연구보고서 12-07

개도국 KSP를 위한

한국 에너지정책 사례 연구

박지민

참여연구진

연구책임자 : 부연구위원 박지민

연구참여자 : 선임연구위원 류지철

요약 i

<요 약>

1. 연구필요성 및 목적

한국은 지난 60년 동안 세계에서 보기 드문 경제성장을 일구어낸

나라로 평가받고 있으며, 이러한 경제성장의 주요 원인으로 에너지

정책의 효과적인 추진을 꼽을 수 있다. 특히, 국내 부존 에너지자원이

거의 없음에도, 에너지다소비형 산업 주도의 경제성장을 이룩할 수

있었던 데에는 에너지정책의 역할이 매우 컸다.

국내외 환경변화에 대응한 에너지정책 추진을 통해 경제성장 과정

에서 소요되는 에너지를 효율적으로 조달했으며, 국내 전역에 에너지

생산 및 공급인프라를 구축하여 안정적인 에너지공급기반을 마련하였

다. 더 나아가, 한국은 에너지산업을 새로운 경제성장 동력산업으로

발전시키고 있다. 석유정제, 가스플랜트, 발전, 송배전 분야 등에서 외국

진출이 확대되고 있으며, LED, 스마트그리드(smart grid), 전기자동차,

신·재생에너지 등의 환경친화적인 에너지기술 및 산업 육성을 통해

지속적인 산업발전을 추구하고 있다.

이와 같은 한국의 에너지발전경험이 개발도상국 발전의 모범적인

성공사례로 주목받으면서, 국제기구들과 개발도상국들은 한국 정부에

경험 공유를 요청하고 있다. 특히, 아프리카, 중동, 동남아시아, 중앙아

시아 등을 중심으로 한국의 에너지산업 발전경험 공유에 대한 수요가

급증하고 있다. 이들 국가는 신흥시장으로서 높은 산업 성장 잠재력을

보유하고 있을 뿐 아니라, 대규모 에너지 및 광물자원을 보유하고 있어

ii

한국으로서도 이들 국가와의 전략적 협력 관계를 구축할 필요가 있다.

따라서 전략적 협력 필요성이 큰 개발도상국들과 공유할 수 있는 정부

차원의 한국 에너지산업 성장에 관한 연구가 시급한 실정이다.

이에 본 연구에서는 국내외 경제여건 변화에 따른 한국 에너지정책의

변화와 변화과정에서 나타나는 주요 특징을 살펴보고, 개도국의 경험공

유수요가 높은 전력정책과 원자력발전 개발 및 확충정책, 에너지절약 및

효율개선정책 사례를 분석하고자 한다.

2. 내용 요약

가. 경제성장에 따른 에너지수급구조의 변화

한국은 1960년대에 공업화를 통한 경제개발에 착수한 이후 높은 경제

성장을 이룩하였으며, 이에 따라 에너지소비도 급격히 증가하였다.

GDP는 2005년 가격으로 1970년 61.9조 원에서 2011년에는 1,081.6조

원으로 17.5배 증가하였다. 이에 따라 1차에너지소비도 1970년 19.7백만

TOE에서 2011년에는 271.4백만TOE로 13.8배 증가하여 세계 11위의

소비규모를 나타내고 있다.

1차에너지원은 경제개발 초기 신탄과 석탄(국내 무연탄) 중심에서,

1970년대 중화학공업 육성 등으로 석유비중이 급격히 상승하면서 석유

가 주요 에너지원으로 등장하였다. 1980년대 이후에는 제2차 석유파동

으로 에너지원 다원화 정책이 추진되고 소득수준 향상에 따라 편리하고

깨끗한 고급에너지를 선호하면서, 1차에너지원은 천연가스와 원자력,

석유, 석탄(수입 유연탄)으로 다원화되었다. 반면, 이들 에너지자원이

국내에는 거의 부존되어 있지 않아 에너지소비의 약 97%를 외국으로

요약 iii

부터의 수입에 의존하고 있다.

한편, 1997년 이후 에너지효율의 개선과 함께 정보통신 등 에너지

저소비형의 첨단산업이 빠르게 성장하면서, 에너지/GDP 탄성치가 1

미만의 수치를 기록하고 있다. 에너지원단위도 감소세를 나타내고 있

다.

나. 국내외 경제여건변화에 따른 에너지정책 변화와 주요 특징

□ 1960∼66년: 경제개발 초기, 안정적 에너지공급을 위한 공급규모 확대 노력

1960년대 초중반 한국 에너지부문에 있어서 가장 중요한 전환점은

1962년에 시행된 ‘제1차 경제개발 5개년계획’이라고 할 수 있다. 경제

발전을 위해서는 안정적인 에너지 공급이 선결되어야 했기 때문에,

1차 경제개발계획이 시작되면서 에너지공급규모 확대에 주력하였다.

특히 경제개발계획에서는 공업화를 통한 경제발전을 추구하였기

때문에, 공업화에 따른 전력소비의 증가에 대비하기 위하여 전력공급

기반 구축이 본격화되었다. 또한, 1차 경제개발계획기간에 경공업의

발전으로 원료인 석유수요가 급격히 늘어남에 따라 1962년 대한석유

공사를 설립하고 정유설비 건설을 추진하였다.

□ 1967∼78년: 석유기반의 에너지공급시스템 구축 및 에너지 전담부처 신설

1차 경제개발계획이 성공한 이후 1978년 2차 석유파동이 발생하기

전까지 경제규모는 크게 확대되었으며, 산업구조도 농업경제체제에서

공업화된 개방체제로 변모하기 시작하였다. 이에 따라 에너지소비는

급격히 증가하였으며, 에너지소비구조는 국내 무연탄 중심에서 석유

중심으로 전환되었다. 국내 무연탄이 더는 주종 에너지원으로 급증

iv

하는 에너지수요를 감당하지 못하면서, 석유를 주종 에너지원으로

하는 주유종탄(主油從炭) 정책이 시행되어 에너지소비구조가 석유 중심

으로 전환되었다. 더욱이 이 기간에 경공업이 급속히 발전하는 가운데,

석유화학·정유산업이 육성되면서 석유 중심의 에너지소비구조로의

전환은 가속화되었다. 전원개발사업에서도 정부의 주유종탄 정책에

따라 석유 화력발전소가 주로 건설되었다.

한편, 1973년 1차 석유파동 발생으로 국내에너지의 공급 및 수요를

총괄하는 독립부처의 필요성을 인식하여 1978년 1월 동력자원부를

설립하였다. 이외에도 탈석유 전원개발, 에너지절약, 석탄증산 등을

추진하였으나, 1차 석유파동국면의 빠른 종식과 중동특수에 따른

거시경제의 호전으로 에너지절약을 위한 열관리법의 제정을 제외

하고는 대부분 정책이 제대로 추진되지 못했다.

□ 1979∼91년: 에너지원 다원화 등 에너지 안정공급기반 조성

1970년대 말 한국 에너지정책의 가장 중요한 전환점이 된 계기는

2차 석유파동이라 할 수 있다. 석유 중심의 에너지소비구조를 나타냈

으며 국내 소비에 필요한 원유를 전량 수입에 의존하던 한국은 2차

석유파동으로 고물가와 저성장의 극심한 위기상황에 처하게 되었다.

더욱이 수출의존적 경제구조하에서 세계경기침체에 따른 수출증가의

둔화까지 발생하면서 1980년에는 경제개발 5개년계획 시작한 이래

최초로 마이너스의 경제성장을 기록하였다.

이에 따라 한국 정부는 에너지의 안정공급기반 조성을 위해 에너지원

다원화(즉, 탈석유정책) 및 에너지도입선·도입방법 다양화, 석유, LPG,

석탄 등 주요 에너지자원 비축, 해외자원개발 등을 적극 추진하였다.

탈석유정책 추진으로 에너지소비구조가 석유 중심에서, 석유와 유연탄,

요약 v

천연가스 등으로 다원화되는 구조로 변화하였다. 에너지원 다변화는

전원 부분에서 적극 추진되었는데, 전력 믹스의 다양화를 위해 석탄발

전소 건설을 억제하고 원자력 발전소와 유연탄 발전소 건설에 집중하

면서, 80%를 넘었던 석유발전비중은 10% 아래로 떨어졌다.

한편, 정부의 에너지정책 시행에 필요한 재원으로 석유사업기금을

조성하였다. 석유사업기금은 국제유가 인하분의 일부를 징수하여 국내

외 자원개발과 석유비축, 전원개발, 에너지절약시설투자, 가스공급인

프라확대 등에 지원되었으며, 국제유가 인상 시에는 국내유가를 안정

시키기 위한 자금으로 관리되었다. 이 밖에도 에너지수요 관리방안으로

에너지절약 및 효율개선정책이 추진되었으나, 자발적 유인에 대한 부족

으로 활성화되지는 못하였다.

□ 1992년∼: 에너지환경 및 에너지수요관리, 산업자유화 추진

1990년대 기후변화협약 등과 같은 국제적 환경규제가 강화되면서,

국내에서도 환경과 조화를 이루는 에너지체계를 구축해야 할 필요성이

제기되었다. 1962년 1차 경제개발계획이 시행된 이후 한국의 경제 및

에너지부문은 크게 성장하였으나, 양적인 성장에 집중한 나머지 대기질,

기후변화 등의 환경문제에는 취약했기 때문이다. 이에 정부는 신·재생

에너지, 원자력, 천연가스 등의 저탄소·저공해에너지의 공급 및 소비

를 확대하는 구조로 에너지원별 수급을 조정하는 정책과 에너지수요

관리방안으로 에너지절약 및 효율개선정책을 추진하고 있다. 최근에는

신재생에너지산업 등 친환경 사업의 발굴 및 촉진을 통해 기후변화 등

환경규제 대응을 새로운 국가발전의 계기로 활용하는 전략을 추진하고

있다.

한편, 국내 에너지시설이 확충되고 국내·외에 관련 대형사고가 발

vi

생하면서 에너지부문에서 안전 및 시설입지확보문제가 주요 과제로

대두하였다. 경제성장에 따라 쾌적하고 안전한 환경에 대한 국민의

욕구와 권리의식이 높아지면서 원전 및 전력설비, 가스시설, 석유화학

설비 등 주요 에너지시설에 대한 안전정책과 입지확보정책이 중점

시행됐다.

1990년대 들어 에너지산업정책은 자유화·개방화 방향으로 전환되어

석유산업과 전력산업, 가스산업 등 에너지산업의 구조조정 및 규제

완화가 추진되었다. 이는 산업정책의 기조가 시장메커니즘에 의한

자원배분의 효율성을 높이는 방향으로 변화하면서 에너지산업정책의

기본방향 역시, 정부의 보호와 간섭을 줄이고 민간의 자율성을 높이는

방향으로 바뀐 데서 원인을 찾을 수 있다. 또한, 에너지산업이 성장하

고 내부 다양성이 증가하면서 정부의 개입이 에너지 시스템 개발 가능

성을 지연시키고 사회적 갈등을 유발하는 부작용이 나타났기 때문이다.

석유산업은 에너지산업의 구조조정 및 규제완화정책 시행으로 자유화

와 개방화가 성공적으로 추진되었으나, 전력산업과 가스산업의 구조

개편은 부분적으로만 추진되고 더 이상의 진척이 없는 상태이다.

□ 에너지정책 및 산업발전의 주요 특징

한국은 지난 60년 동안 세계에서 보기 드문 경제성장과 함께 에너지

부문의 발전을 일구어낸 나라로 평가받고 있는데, 이러한 발전의 주요

원인으로 에너지정책의 효과적인 추진을 꼽을 수 있다. 국내 부존자원이

거의 없는 한국에서 경제개발 및 성장, 안정화 시대를 거치면서 에너지

다소비형 산업 주도의 경제성장을 이룩할 수 있었던 데에는 에너지정책

의 역할이 매우 컸다고 할 수 있다. 한국의 경제성장 및 에너지부문의

발전을 가능하게 한 에너지정책의 주요 요인과 특징을 정리하면 다음과

요약 vii

같다.

첫째, 한국은 경제 및 에너지부문 발전단계와 대외환경에 적합하도록

신축적인 에너지정책을 운용하였다. 1960년대 초 경제개발계획의 시작

으로 에너지공급규모 확대에 주력하였으며, 1970년대에는 산업화를

위한 석유기반의 에너지공급시스템을 구축하였다. 1978년 2차 석유파

동이 발생하자 1980년대 에너지원 다원화를 추진하는 한편, 급격한

경제성장에 발맞추어 에너지설비를 대폭 확충하였다. 1990년대에는

환경문제와 에너지산업의 효율성 문제가 주요 과제로 대두하면서 친환경

에너지 공급확대와 에너지수요관리 강화, 에너지산업의 자유화를 중점

추진하였다.

둘째, 한국의 에너지부문 발전에서 정부의 역할이 큰 영향을 미쳤다는

점이다. 한국은 에너지부문의 발전 초기에 안정적인 에너지 공급과 경제

성장을 활성화하기 위해 정부 및 공기업 주도로 에너지부문을 개발하

였다. 특히, 에너지인프라는 정부의 직접적 지원과 관리, 중장기적

계획에 의해 구축되었다. 더욱이, 1970년대 에너지 다소비산업인 중화학

공업 중심으로 산업구조가 변화하면서, 에너지의 안정적 공급이 더욱

중요해져 정부는 시장메커니즘보다는 정부 주도의 에너지부문 발전을

추진하였다.

셋째, 한국은 경제가 안정기에 접어들고 에너지산업이 어느 정도

성장한 이후에는 자유화·개방화 방향으로 정책을 전환하면서 시장

메커니즘에 의한 자원배분의 효율성을 높이고 있다.

넷째, 한국의 에너지정책은 관련 법·제도 및 중장기계획 수립, 정책

수립·실행·지원기관 설립 등을 통해 장기간에 걸쳐 한결같이 추진될

수 있었다. 에너지정책 대부분은 근거 법률의 제·개정과 정책실행

viii

조직의 설립 및 개편, 중장기계획 수립 등의 제도화로 이어져 정책의

실행이 담보될 수 있었으며 시행착오적 정책학습을 가능하게 하였다.

다섯째, 한국은 에너지공급기반 구축을 위한 안정적인 재원마련방안

으로 별도의 기금을 조성하여 운영하였다. 1970, 80년대 외국차관과

함께 석유사업기금 등을 별도로 설치하여 운용하였으며, 이는 에너지

공급기반 구축에 중요한 역할을 담당한 것으로 평가받고 있다. 또한,

효율성을 높이기 위해 이 기금의 운용·관리를 에너지정책 전담부처

인 동력자원부가 주관하도록 하였다. 1990년대 이후부터는 에특회계를

설치하여 에너지의 수급 및 가격 안정과 에너지·자원 관련 사업을 지원

하고 있다.

여섯째, 한국은 에너지 기술개발 및 산업발전을 위해 전문인력양성

을 중점 추진하였다. 특히, 각 발전단계에 맞춘 효과적인 기술인력의

교육 및 공급은 에너지산업 발전의 원동력이 되었다. 1960년대에는

저(低)기술 에너지산업에 맞춘 전문기술은 없지만 성실한 기능공이 중점

양성되었으며, 전력산업과 석유화학산업이 발전한 1970년대에는 전력

부문과 석유화학부문의 기술을 보유한 숙련된 기술인력이 양성되었다.

1980년대 이후에는 기술집약적 에너지산업에 맞춰 전문엔지니어, 과학

자 등의 고급기술인력이 적극 양성되어 공급되었다.

일곱째, 한국의 에너지정책은 에너지-경제의 선순환구조를 구축하는

방향으로 추진되었다. 에너지인프라의 확대, 에너지원 다원화 정책 추진

등을 통해 경제성장을 위한 안정적 에너지공급기반이 구축되었으며,

안정적이고 저렴한 전력 공급으로 에너지 다소비산업이 주종을 이루

었던 한국이 경제성장을 이룩할 수 있도록 하였다. 최근 전력산업은

수출산업으로 성장하여 새로운 경제성장 동력산업으로 발전하고 있다.

요약 ix

2008년에는 저탄소 녹색성장을 새로운 경제성장 동력원으로 선정하여

LED, 스마트그리드, 전기자동차, 신·재생에너지 등의 환경친화적인

에너지기술 및 산업 육성을 통해 지속적인 경제발전을 추구하고 있다.

다. 주요 에너지정책 사례 분석

□ 전력정책

한국의 전력부문은 지난 60년간 양적, 질적으로 크게 성장하였으며,

개도국은 한국이 전력부문 발전과정에서 추진했던 정책과 경험을 공유

하기를 원하고 있다.

경제개발 초기 한국도 개도국과 같이 심각한 전력수급 불균형을

겪었다. 그러나 효과적인 전력정책 추진을 통해 경제성장을 안정적

으로 지원하였을 뿐 아니라, 최근에는 국외 발전소 및 송․배전망 사업

에 진출하는 등 전력산업이 새로운 수출 및 경제성장 동력원으로 발전

하고 있다. 이러한 발전을 가능하게 한 한국의 전력정책의 주요 요인과

특징을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 한국은 경제 및 전력부문 발전단계와 대외환경에 적합하도록

전력부문 관리정책을 탄력적으로 운용하였다. 1960년대 경제개발 초기

에는 정부와 공기업 주도로 전력부문의 개발을 추진하였다. 전력의

공급 및 소비를 위해서는 대단위의 발전설비 및 송·배전망이 요구되

는데, 경제개발 초기에 이러한 대단위 전력 기반시설을 민간투자로

구축하기는 어려웠기 때문이다. 결국, 자본동원이 여의치 않았던 한국

으로서는 정부가 외국차관, 재정지원, 채무보증 등을 주도함으로써

외국자본을 끌어들이고, 공기업인 한전을 중심으로 중장기 전력공급

계획을 마련, 이를 바탕으로 전력시설을 증설해 나갔다. 1980년대 말

x

전력수요 급증 전망에 따라 민간 전력사업자의 참여확대를 추진하였

으며, 1990년대 이후에는 전력산업의 효율성 제고를 위한 구조개편을

추진하였다.

둘째, 한국은 안정적인 전력공급을 위해 전력공급규모 확대와 함께,

전원 다변화를 추진하였다. 국내 부존 에너지자원이 거의 없어 발전연료

소비의 대부분을 수입에 의존하고 있는 한국으로서는 전원 다변화를

통한 전력공급의 안정성 확보가 중요했기 때문이다.

셋째, 한국은 농어촌 전화(電化)사업을 추진하여 전력에너지 접근성을

크게 개선하였다. 특히, 1970년도부터는 농어촌 전화사업이 새마을

운동의 하나로 추진되면서 재정지원 규모가 큰 폭으로 확대되었고, 추진

체계, 기술, 토지사용을 포함한 여러 가지 여건이 개선되면서 1979년에

농어촌 전화율이 97.2%(도서 및 벽지 포함)에 이를 정도로 효율적으로

진행되었다. 또한, 영농전화의 기술보급을 위한 기술요원의 양성, 영농

전화용 기기의 제작과 보급, 영농전화를 위한 경영규모의 대단위화,

협업화, 공동이용, 전화단지조성 등의 농어업 근대화를 위한 정책들도

함께 추진되었다.

넷째, 한국은 경제성장 초기 수출상품의 가격경쟁력을 높이기 위해

산업용 전기요금을 낮게 책정하는 요금정책을 추진하였다. 기술력이

낮았던 한국으로서는 물가상승을 억제하여 노동을 비롯한 각종 투입

요소비용을 낮게 유지함으로써, 수출상품의 가격경쟁력을 높이는 것이

중요했다.

다섯째, 한국은 2001년 전력산업구조개편에 따른 전력공급기반 확충

을 위한 별도의 기금을 마련하였다. 전력산업의 구조개편으로 전력

산업의 기반조성 및 지속적 발전에 필요한 공익적 사업추진이 제대로

요약 xi

이루어지지 않을 것을 우려한 정부의 결정이었다.

최근 전력산업을 둘러싼 국내외 환경의 악화로 전력설비의 건설 및

운영비용의 증가와 전원구성의 불확실성을 증가하였다. 이 때문에 전력

산업의 효율 향상 압력 증대, 전기요금체계 및 시장운영 제도 개선, 환경

친화적 전력수급체계 구축 등의 정책과제가 발생하였다. 이에 정부에서

는 안정적 전력공급시스템 구축과 전원 다변화 지속 추진, 시장안정 및

경쟁 활성화를 위한 제도 개선 등을 중점 추진하고 있다. 또한, 전기

요금체계 개선 등의 전력수요관리 강화와 전력효율개선을 위한 스마트

그리드 도입, 기후변화 등 환경대응강화를 위한 신·재생에너지 분산형

전원확대 등도 강화하고 있다.

□ 원자력발전 개발 및 확대정책

한국의 원자력발전정책은 국내외적으로 가장 성공적인 정책 가운데

하나로 평가받고 있다. 1978년 국내 최초의 원자력발전소인 고리원자력

1호기가 외국기술로 준공된 이후, 원자력 기술자립화에 성공하였다.

2009년 12월에는 약 200억 달러 규모의 UAE 원자력발전소 수주에

성공하여 원자력산업이 수출산업으로 성장하고 있다. 물론 원자력을

전력원의 역할에 국한해도 1980, 90년대 고도성장기 동안 주 동력원의

역할을 훌륭히 수행하였다. 이러한 발전을 가능하게 한 한국 원자력발

전 개발 및 확대정책의 주요 요인과 특징을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 한국의 원자력부문 발전에서 정부의 역할이 큰 영향을 미쳤다

는 점이다. 한국은 1950, 60년대 원자력 도입을 결정하고 기반체제를

정비하였으며 정부 주도로 원자력발전소 건설과 기술 자립화, 인력양

성 등이 적극 추진되었다. 원자력발전은 대규모 자본이 투입되고 회수

기간도 장기간 소요되기 때문에 정부의 투자보증이 없었다면 국내외

xii

기업의 적극적인 참여를 이끌어 낼 수 없었을 것이다.

둘째, 한국은 원자력발전 기술확보를 위해 단계적으로 기술개발을

추진하였다. 1970년대 기술과 경험, 산업기반이 취약했던 한국은 첫

단계에서 기술의 수입으로 원자력 프로그램을 시작하여, 2번째 단계로

기술 자립화를 추진하였다. 한국표준형 원전기술에 성공한 이후 3번째

단계에서는 대외 경쟁력 확보를 위한 기술 고도화를 추진하고 있다.

셋째, 한국은 원자력발전 기술개발 및 산업화를 위해 1960년대부터

인력양성을 적극 추진하였다.

넷째, 한국은 원자력발전 확대정책을 한결같이 추진하면서 안전관리

및 입지확보정책을 적극 추진하였다. 정부는 원전안전 관련 추진체계

와 안전관리기준을 정비하는 한편, 국민의 안전불안감을 종식하는

방안으로 원전주변지역에 대한 환경영향평가와 원전정보공개, 민간환

경감시기구 설치, 원자력발전소 안전성능지표 개발, 발전소입지지역에

대한 다양한 지원사업 등을 시행하였다.

최근 들어 원자력발전의 안전성 문제는 더욱 중요시되고 있다. 2011년

일본 후쿠시마 원전사고와 최근 국내 원전의 잇따른 고장발생 등으로

원전에 대한 불안감이 다시 싹트고 있어 앞으로 더욱 강화된 안전정책이

수립되어야 할 것이다. 또한, 폐기물 처리방안과 원전의 경쟁력 제고

및 수출산업화를 위한 제도 마련도 필요하다.

□ 에너지절약 및 효율개선정책

개도국들은 에너지수요를 효과적으로 관리하면서 기후변화 등 환경

문제에 대응하는 방안으로 에너지절약 및 효율개선정책에 주목하고

있다. 한국도 1990년대에 들어 에너지절약 및 효율개선정책을 적극 추진

하였으며, 이를 통해 한국의 에너지원단위는 1997년 최대치를 기록한

요약 xiii

후 감소세를 나타내고 있다. 1998년부터 2011년 기간에 에너지원단위

는 연평균 1.1%로 하락하여, 2011년 0.251TOE/백만원을 기록하였다.

이러한 발전을 가능하게 한 한국 에너지절약 및 효율개선정책의 주요

요인과 특징을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 한국의 에너지절약 및 효율개선정책은 근거법 수립, 정책실행

기관 설립, 중장기계획 마련 등을 통해 장기간에 걸쳐 한결같이 추진

될 수 있었다.

둘째, 한국 정부는 에너지절약정책으로 에너지공급자의 수요관리

투자 의무화, 에너지효율기준 및 등급표시제도 운용 강화 등의 규제와

함께, 소비자들의 절약유도를 위한 지원제도를 병용하였다. 경제적

동기를 부여하지 않는 절약정책은 비용효과 측면에서 한계가 있기

때문이다.

셋째, 한국은 에너지효율개선 지원을 위한 안정적인 투자재원 마련

방안으로 별도의 기금을 조성하여 운영하였다. 석유사업기금을 재원으

로 에너지이용합리화기금을 조성하여 에너지절약사업에 드는 자금을

지원하게 됨으로써, 에너지절약사업이 획기적으로 정착･발전하는 계기가

되었다.

넷째, 한국은 시장친화적인 에너지절약을 유도하는 정책을 추진하고

있다. 특히, 1970∼90년대 정부의 강력한 규제로 낮은 가격 수준을

유지했던 석유 및 도시가스, LPG 가격과 전기요금을 2000년대 들어

국제수준으로 단계적으로 조정하는 에너지가격의 현실화를 추진하고

있다.

다섯째, 한국은 에너지절약 및 효율개선에 대한 기술개발의 중요성

을 인식하여 이를 중점 추진하였다. 특히, 한국 정부는 에너지절약기

xiv

술이 개발 및 실용화를 촉진하기 위해 연구기관과 관계기업이 공동으

로 R&D 과제를 추진토록 하고 있다. 또한, 선진기술의 도입 및 개발을

촉진하기 위하여 일본, 프랑스 등과 협력체계를 구성하여 전문가 초빙,

훈련생 파견, 정보교환 등 국제협력을 강화하고 있다.

최근 들어 고유가 및 기후변화협약 등의 환경규제 대응방안으로

에너지절약 및 효율개선은 더욱 중요시되고 있다. 한국 정부도 에너지

저소비형 경제구조로의 전환을 통한 지속가능한 경제발전시스템을

구축하고자, 에너지절약 및 효율개선을 중점 추진하고 있다. 특히,

가격기능을 활성화하여 에너지절약과 효율 제고 유인체계를 강화하고

있으며, 기술혁신과 지식서비스산업, 미래첨단산업 등의 육성을 통한

에너지저소비 산업구조로의 전환을 촉진하고 있다.

3. 연구결과 및 정책제언

한국은 효과적인 에너지정책의 추진으로 세계에서 보기 드문 경제

성장을 일구어냈다. 이러한 한국의 에너지정책 발전경험은 개도국에게

많은 교훈을 줄 것으로 평가된다. 개도국들은 1960년대 한국과 같이

산업화를 통한 경제발전을 추구하고 있으므로 한국이 과거에 추진했던

정책들이 모범사례가 될 수 있다. 특히, 전력정책과 원자력발전정책,

에너지효율개선정책은 경제발전뿐 아니라 최근 강화되고 있는 환경

규제강화에도 대응할 수 있어 개도국에게 좋은 사례가 될 수 있을 것

이다. 개도국의 정책입안자들도 이러한 점을 인식하고 한국 정부에

에너지정책에 대한 경험공유를 요구하고 있으므로 이 연구결과를

근거로 개도국과의 에너지부문에 대한 경험공유사업을 더욱 확대할

필요가 있다. 더욱이 아프리카, 중동, 동남아시아, 중앙아시아 등은

요약 xv

신흥시장으로서 높은 산업 성장 잠재력을 보유하고 있을 뿐 아니라

대규모 에너지와 광물자원을 보유하고 있으므로, 이러한 경험공유

사업을 자원외교 및 경제협력수단으로 활용하는 방안 마련도 필요

하다.

Abstract i

ABSTRACT

1. Research Purpose

Korea is evaluated as a country that has achieved remarkable economic

growth just for the last 60 years. The energy policies of resource-poor

Korea played important roles in its economic growth. With the energy

policies that were suitable for the internal and external circumstances,

Korea built the energy infrastructure for stable energy supply and exerted

its capability efficiently. Furthermore, Korea has consistently focused on

the energy sector as its new driving force for the future economic growth.

Korea’s overseas expansion in the various energy sectors, including oil

refinery, gas plant, power generation, and pipeline, has actively been in

progress as well. In addition, development of environmentally-friendly

energy technology, such as LED, smart grid, electric automobile, and

renewable energy, has shown steady growth.

As Korea’s rapid growth in the energy sectors has been come into

spotlight, international organizations and developing counties are asking

Korea for sharing the development experiences. Africa, Middle East,

Southeast Asia, and Central Asia are particularly eager to

experience-sharing. Therefore, Korea needs to establish the strategic

cooperative relationship with those countries because of their great

potential as emerging markets with rich energy resources. In this context,

we should study on the energy industry development of Korea for

ii

knowledge and experience sharing with the developing countries that we

need to cooperate with.

In this research, we study on the process that the energy policies of

Korea have been developed and its major features. Additionally, we

analyze some development cases of Korea regarding its policies of electric

power, nuclear power generation, and energy efficiency that developing

countries are particularly interested in.

2. Summary

(1) Change in Energy Supply and Demand according to Economic Growth

Since the 1960s, Korea achieved remarkable economic growth through

the industrialization, which caused a sudden rise of energy consumption.

The GDP in 2005 increased 17.5 times from 61.9 trillion won in 1970 to

1,081.6 trillion won in 2011.

The consumption of primary energy also increased 13.8 times from

19.7 million toe in 1970 to 271.4 million toe in 2011, which recorded

the world 11th amount of energy consumption. After the 1980s, the 2nd

Oil Crisis and the increased income level led Korea to adopt the

policy of energy diversification. Hereupon, the primary energy

resources were diversified into oil, coal, natural gas, and nuclear

power. However, Korea does not reserve domestic energy resources

and imports its 97% of energy resources from overseas. After 1997,

as the fast growth of IT industry consuming less energy resources

helped to make energy elasticity stay below 1, with the decline of

Abstract iii

Energy Unit per won.

(2) Change of Energy Policy according to Domestic and International

Conditions

□ 1960∼66: Effort for Sufficient and Stable Energy Supply in Early

Age of Industrialization

Through the early middle of the 1960s, Korea’s 1st five-year plan for

economic development played an important role in the energy sector.

Korea focused on sufficient and stable energy supply for its intensive

economic growth. In particular, building the infrastructure and facilities of

electric power that were capable of providing the soaring electric power

consumption was set to work in earnest, which was essential because

industrialization was the linchpin of the economic development of Korea.

Furthermore, during the period of the 1st five-year plan for economic

development, Korea National Oil Corporation was established in 1962 in

order to construct refinery facilities to respond to rapidly increasing oil

demand.

□ 1967∼78: Establishment of Oil-Oriented Energy Supply System

Thanks to the success of the 1st plan for economic development,

Korea’s economy was largely expanded until the 2nd Oil Crisis in 1978.

Korea’s economy was changed to open-industrial economy from

agricultural economy. Energy consumption was also soared and

oil-centered energy structure was started. That is, domestic coal, as a main

iv

energy resource until then, could not keep up with nationally soaring

energy demand, which led to change the coal-centered energy structure to

oil-centered. The development of light industry and the rising of oil and

refinery industry also accelerated the oil-centered energy consumption.

After the 1st Oil Crisis in 1973, Ministry of Energy and Resources was

established in 1978 as a directing body in charge of managing domestic

energy supply and demand. Development of power sources, energy saving,

and coal production increase were promoted as well. However, almost of

those policies did not work well, except the enactment of heat control law.

That was because of the end of the 1st Oil Crisis and the improvement in

macro-economy caused by booming demand from Middle East.

□ 1979∼91: Pave the Way for Stable Energy Supply through Energy

Diversification

Right after the 2nd Oil Crisis, oil-centered Korea heavily dependent on

overseas oil was in crisis. Inflation, low economic growth, and declining

exports caused by world economic recession made the domestic situation

worse. Korea recorded the first negative growth since the five-year plan

for economic development. Consequently, the government of Korea

pursued the post-oil policy that changed the oil-centered energy

consumption into oil, bituminous coal, and natural gas. This diversification

of energy resources was actively promoted in electricity. In addition,

Korea also began to focus on nuclear power plants and bituminous coal

plants, instead of coal plants, which made the rate of oil-generation below

10% that was once over 80%. With the energy diversification policy, fund

Abstract v

for oil business was raised. The fund for oil business was used for the

internal and external resource development, oil storage, power

development, investment to the infrastructure for energy saving, and the

facilities for gas supply enlargement. The fund was also used to stabilize

domestic oil prices in case of rising global oil prices, Additionally, as a

way of managing energy demand, the policies of energy saving and

efficiency were pursued, but it could not be actually implemented due to

lack of motivation.

□ 1992∼ : Promotion of Eco-Friendly Energy Policy, Energy Demand

Management, and Energy Industry Liberalization

Although Korea was very successful in economy and energy sector, the

quantitative economic growth of Korea made it unprepared for the current

environmental issues. As the international environmental regulation, such

as UNFCCC, is intensified, the need for setting up the energy friendly

system is gradually increased in Korea. Therefore, the government has

enhanced the sectors of low carbon resources, such as renewable energy,

nuclear energy, and natural gas. Korea has also promoted the policy of

energy saving and efficiency improvement. Recently, renewable energy

industry has been strategically used as a countermeasure to respond to the

environmental regulations.

After the domestic and international accidents at nuclear power

plants, the awareness of good and safe living environment was getting

high. Therefore, the safety regulations for the major energy facilities

were implemented.

vi

In the 1990s, the policy of energy industry became liberalized and

deregulated. In other words, the key policy direction of energy industry

was changed to market mechanism that underlines the efficiency of

resource distribution and the autonomy of private sectors. The reasons why

the policy direction was modified was the side effects that the

government’s intervention delayed the efficient development of energy

system and it triggered social conflict. The oil industry made successful

liberalization through restructuring and deregulation. However, the

restructuring of power and gas industry has been making little progress.

□ Major Features of Korea’s Energy Policy

Korea is evaluated as a country that has achieved remarkable economic

growth and energy development just for the last 60 years. The energy

policies of resource-poor Korea played an important role in the economic

growth. The major features of Korea’s energy policies and economic

development are as follows.

Firstly, Korea has managed the flexible energy policies suitable for

external environment and each energy development stages. Korea

concentrated its efforts to increase energy supply in size in the early 1960s

with the plan for economic development. Korea also accomplished

oil-based energy supply system for industrialization in the 1970s. After the

2nd oil crisis in 1978, Korea moved forward with energy diversification

and built energy facilities in the 1980s. In the 1990s, according to the

environmental issues and energy efficiency, Korea actively pushed forward

energy liberalization, effective energy management, and

Abstract vii

environmentally-friendly energy supply.

Secondly, the government of Korea played a major role in the energy

development sector. In the early stage of energy development, Korea

pursued the government-led development in order to secure stable energy

supply and activate economic growth. In particular, the energy

infrastructure was constructed with the government’s long and mid-term

plans. Furthermore, as the industrial structure was changed to heavy

chemical industry in the 1970s, stable energy supply became more

important. Therefore, Korea propelled the government-level energy

development, rather than market based mechanism.

Third, Korea, however, modified its policy direction to liberalization

after the economy had been stabilized, which helped the efficiency of

resource distribution to be increased in the market.

Fourth, the energy policies of Korea have been constantly implemented

over the long periods of time. Most of the energy policies were

institutionalized with enactment of related laws and its revision, creating

working groups, and establishing mid-to long-term plans. That enabled the

substantial implementation of the policies through trials and errors.

Fifth, Korea used the way of fundraising for stable energy supply. In

the 1970s-80s, Korea made the Fund for oil business aside from the

foreign loan, which played an important role in the stabilization of energy

supply. In addition, Ministry of Energy and Resources was in charge of

managing the fund in order to increase operational efficiency. After the

1990s, a special account of energy industry was established. It has

viii

supported energy and resource industries, as well as energy supply and

price stabilization.

Sixth, Korea made much effort in fostering the experts in industrial

development and energy technology. The effective manpower education

and its supply to each development stages were essential driving force to

the energy industry development. In the 1970s, Korea trained its

technicians to make them more skilled technical exports in power and

petrochemical sectors. Advanced technicians for technology-intensive

industry were actively trained and supplied in the 1980s.

Seventh, Korea pursued the accomplishment of the virtuous circle in the

field of energy and economy. Building energy infrastructure and energy

diversification enabled stable energy supply and economic growth.

Recently, power industry, one of Korea’s main export industries, has been

developed as a new economic driving force. Since 1998, the development

of environmentally-friendly energy technologies, such as LED, smart grid,

electric automobile, and renewable energy, have also shown steady growth.

(3) Case Study on Major Energy Policy

□ Electric Power Policy

As the power sector of Korea has highly developed for the last 60

years, the demand for Korea’s policy experience of electric power is high

among developing counties. In the early times of economic growth, Korea

was out of balance in the electric supply and demand. However, Korea’s

electric industry has been grown substantially for a very short period of

Abstract ix

time by implementing the effective power policies and now the power

industry of Korea is a driving force of economic growth in the coming

era.

The followings are the major features of Korea’s electric policies useful

to developing countries. First, Korea was flexible in the policy

management of the electricity industry. In the 1960s, in the early times of

the economic growth, the government-led development was implemented.

That was because the private electricity sector was not capable of making

huge investment to the needed essential facilities for mass transit of

power. Private electricity entrepreneurs started to participate in the

management of electricity after the demand for electricity was increased

enough. After the 1990s, the structural reform was done in order to

improve the efficiency of electricity industry.

Second, Korea diversified the source of electric power and increased the

supply of electricity. As Korea does not reserve domestic resources, power

diversification was critical to secure stable power supply.

Third, Korea accomplished the electrification in rural areas and

improved the access to electricity. From the 1970s, rural electrification was

more encouraged by the Saemaul Movement, which increased the budget

of the electrification. Consequently, the percentage of the rural

electrification reached 97.2% (including islands and isolate areas).

Fostering electricians and agriculture modernization were also gone

together.

Fourth, Korea remained the electric charges low for supporting its

x

export. It was important for Korea with no advanced technology at that

time to increase the export price competitiveness by reducing the costs.

Fifth, with the industrial structural reform, Korea made a fund set aside

for securing electricity supply. That was the government’s decision to

make the public utilities of electricity work well.

Recently worsened internal and external environments made the

construction and operation of electric facilities tough, which brought

the change of policy priorities to raising efficiency in electricity

industry, improving the system of electric charge, and

environmentally-friendly supply and demand of electricity.

Accordingly, the government of Korea is currently working on

building up the system of securing electricity supply and demand.

Besides, diversification of the sources of electric power, electricity

market stabilization, smart grid, and power decentralization have been

encouraged to cope with the changing international environment, such

as climate change.

□ Nuclear Power Policy

Korea’s policy of nuclear power generation has been considered as one

of the most successful policies both at home and overseas. In 1978, Korea

constructed nuclear power plant Gori No. 1 with foreign technology. After

that, Korea won an 20 billion dollar order from UAE in 2009, as well as

completed nuclear technology independence.

There are the major features of Korea’s nuclear power policy useful to

developing countries. The first feature of Korea’s nuclear power generation

Abstract xi

is government-led. If the government had not guaranteed the domestic

investment from home and abroad companies, their active investment in

the risky nuclear power sector could not have been induced. Through the

1950-60, Korea government decided to adopt nuclear power and paved the

way for it. Korea propelled the construction of nuclear power plants and

the training of the exports and technicians was done.

Second, Korea proceeded step-by-step technology development. In the

1970s, Korea with no business experience and infrastructure imported the

technology of nuclear power. At the next stage, Korea succeeded in its own

nuclear power technology enabling Korea to accomplish technological

independence. Now Korea has concentrated its effort on sophisticating the

technology for increasing international competitiveness.

Third, Korea trained the manpower for technology advancement and

industrialization from the 1960s.

Fourth, safety supervision and securing the locations for nuclear power

plants were also important issues. The government arranged the standard

of security management and its procedures. Moreover, environmental

assessment, disclosure of information on nuclear power plants,

establishment of private watchdogs, and various supports to the nuclear

power plant areas were implemented.

Because of worsened public opinion caused by the 2011 atomic plant

incident in Fukushima and recently occurred problems in domestic nuclear

plants, reaching the social consensus in nuclear power plants is required.

Therefore, sustainable operation of nuclear power plants, radioactive waste

xii

management, and establishment of the standards of nuclear plants are

important to increase Korea’s national competitiveness.

□ Energy Saving and Energy Efficiency Policy

As a way of responding to environment issues, developing countries are

interested in energy saving and energy efficiency. Korea also pushed

energy saving and energy efficiency forward, and the energy intensity

turned to decrease since 1997. From then, Energy Unit per won has been

decreased 1.1 percent per year, to 0.251 toe per million won in 2011.

There are major features of Korea’s policy of energy saving and energy

efficiency useful to developing countries. First, medium-and long-term

planning, enactment of laws, and establishment of working agencies made

Korea’s policy of energy efficiency and energy saving accomplished.

Second, Korea used both regulation and support jointly. That is because

the energy saving policy that does not motivate economic incentive has a

limit in terms of cost efficiency.

Third, there was a fundraising for stable financial source of investment.

Fund for rationalization of energy use supported by Oil Business Fund

was made and it financed energy saving businesses. Consequently, the

energy saving businesses had the opportunities to take a great leap.

Fourth, Korea has encouraged the policy of market friendly energy

saving. Especially, Korea has made an effort to increase the charge of

LPG, electricity, oil, and city gas to the international level since 2000.

Fifth, Korea focused on technology advancement in energy saving and

efficiency. The government of Korea has research centers and companies

Abstract xiii

work together with R&D projects in order to accelerate the development

of energy saving technology. In addition, international cooperation with

Japan and France in information sharing and exchange of technical experts

has been strengthened.

Energy saving and efficiency improvement are getting important in

Korea due to recent high oil price, tightened environmental regulations,

and worsening condition of energy supply and demand. Korea especially

encouraged the energy efficiency of energy consuming industries and the

industrial transformation to the structure of low energy consumption, such

as high-tech industries. Furthermore, education and knowledge services

have been consistently enhanced.

3. Research Results and Policy Suggestions

The unique development experience of Korea in energy policies

could give valuable lessons to developing countries. Because

developing countries pursue the economic growth through

industrialization like Korea in the 1960s, the energy policies of Korea

can be their model to follow. Among Korea’s energy policies, the

policies of electric power, nuclear power generation, and energy

saving and efficiency could be the great examples, regarding both

responding to current environmental regulations and achieving

domestic economic growth. Korea needs to increase knowledge-sharing

businesses with developing countries based on this research. As

resource-rich Africa, Southeast Asia, Middle East, and Central Asia

xiv

are emerging markets with high potential for industrial development,

the experience and knowledge sharing businesses should be used as

useful ways for resource diplomacy and economic cooperation.

차례 i

제목 차례

제1장 서 론 ··················································································· 1

제2장 한국의 에너지수급구조 변화 ············································ 4

1. 에너지 소비구조 변화 ··································································· 4

가. 에너지소비와 경제성장 ······························································ 4

나. 에너지원별 소비구조 ·································································· 7

2. 에너지 공급구조 변화 ································································· 10

제3장 한국 에너지정책 변화와 주요 특징 ······························· 13

1. 에너지정책 및 에너지부문의 주요 변화 ···································· 13

가. 1960∼66년: 경제개발 초기, 안정적 에너지공급을 위한 공급규모

확대 노력 ··················································································· 13

나. 1967∼78년: 석유기반의 에너지공급시스템 구축 및 에너지 전담

부처 신설 ··················································································· 14

다. 1979∼91년: 에너지원 다원화 등 에너지 안정공급기반 조성 ··· 16

라. 1992년∼ : 에너지환경 및 에너지수요관리 강화와 산업자유화

추진 ···························································································· 18

2. 한국 에너지정책 및 산업발전의 주요 특징 ······························ 23

가. 신축적인 에너지정책 운용 ······················································· 23

나. 에너지부문 관리정책의 효과적 추진 ······································ 24

다. 정책의 제도화와 계획체제의 운용 ·········································· 25

ii

라. 에너지공급기반 구축을 위한 안정적 재원마련 ····················· 26

마. 에너지 기술개발 및 산업발전을 위한 전문인력양성 ············ 28

바. 에너지-경제의 선순환구조 구축과 진화 ································· 29

제4장 한국 에너지부문의 주요 정책사례 분석 ······················· 32

1. 전력정책 ························································································ 32

가. 정책의 전개과정 및 주요 성과 ··············································· 32

나. 정책적 교훈 ··············································································· 35

다. 향후 발전방향과 정책과제 ······················································· 43

2. 원자력발전 개발 및 확대정책 ····················································· 44

가. 정책의 전개과정 및 주요 성과 ··············································· 44

나. 정책적 교훈 ··············································································· 45

다. 향후 발전방향과 정책과제 ······················································· 53

3. 에너지절약 및 효율개선정책 ······················································ 54

가. 정책의 전개과정 및 주요 성과 ··············································· 54

나. 정책적 교훈 ··············································································· 55

다. 향후 발전방향과 정책과제 ······················································· 58

제5장 결론 및 시사점 ································································ 60

참고문헌 ······················································································· 62

차례 iii

표 차례

<표 2-1> 한국의 주요 에너지·경제지표 추이 ····································· 6

<표 2-2> 한국의 1차에너지원별 소비 추이 ·········································· 9

<표 2-3> 한국의 에너지 공급 구조 ··················································· 11

<표 2-4> 한국의 에너지 수출입액 추이 ············································ 12

<표 4-1> 한국의 송배전설비 추이 ······················································· 34

<표 4-2> 한국의 원자력기술 개발 단계 ············································· 49

iv

그림 차례

[그림 2-1] 한국의 1차에너지 소비와 GDP 추이(1970∼2011) ·········· 6

[그림 2-2] 한국의 1차에너지원별 소비 추이(1961∼2011) ················· 7

[그림 3-1] 한국의 에너지정책 및 에너지부문의 주요 변화: 1960∼66년

····························································································· 14

[그림 3-2] 한국 에너지 및 경제부문의 변화과정 ······························ 23

[그림 3-3] 한국 에너지산업의 구조: 공공기관 및 민간기관의 역할 ··· 24

[그림 3-4] 한국 에너지부문의 중장기계획 ········································· 26

[그림 3-5] 한국의 에너지부문 기금 ···················································· 27

[그림 3-6] 한국의 주요 에너지플랜트 부문 ······································· 28

[그림 3-7] 한국의 1차에너지 소비와 에너지원 추이 ························ 30

[그림 4-1] 한국의 발전설비용량 추이 및 전력계통도 ······················ 33

[그림 4-2] 한국의 송배전손실률 추이 ················································ 34

[그림 4-3] 주요국 송배전손실률 비교 ················································ 34

[그림 4-4] 주요국 정전시간 비교 ······················································· 35

[그림 4-5] 주요국 전기요금 비교 ······················································· 35

[그림 4-6] 한국의 전력원 추이 ··························································· 38

[그림 4-7] 한국의 농어촌 전화율 추이(도서 및 벽지 미포함) ········· 39

[그림 4-8] 한국의 전기요금과 원자력·유연탄발전비중 추이 ············ 42

[그림 4-9] 한국의 원자력발전소 현황도 ············································ 45

[그림 4-10] 한국의 에너지원단위 추이 및 OECD국가와의 비교 ···· 55

제1장 서론 1

제1장 서 론

한국은 지난 60년 동안 세계에서 보기 드문 경제성장과 함께 에너지

부문의 발전을 일구어낸 나라로 평가받고 있다. 20세기 초반에 일제

강점기, 중반에는 한국전쟁과 남북분단, 정치적 혼돈기 등을 겪으며,

한국은 세계에서 제일 가난한 나라로 여겨졌다. 1960년대 초반 국가경제

개발 계획을 수립할 당시만 해도 한국의 경제 및 에너지수준은 세계

최하위였다. 당시, 한국의 경제기반은 생산성이 매우 낮은 농업이었

으며, 에너지산업 역시 목질계 연료인 신탄(firewood, 땔나무와 숯 등)

과 무연탄, 수력에 의존하고 있는 세계에서 가장 열악한 공급 기반을

갖춘 나라였다.

이러한 여건 아래에서 한국은 과감히 탈농업화와 산업화를 지향

하며, 제조업에 기반을 둔 경제개발과 세계 시장을 겨냥한 수출산업을

적극 육성하는 경제발전 전략을 1960년대부터 추진하기 시작하였다.

과거의 노동집약적인 산업으로부터 1970년대에 자원집약적인 중화학

공업을 일으키고, 최근에는 IT 등의 기술집약적인 산업에서 세계 최첨

단 국가로 부상하게 된 것이다.

한국의 에너지산업도 과거 열악한 여건에서 탈피하여, 지금은 안정

적인 에너지공급기반을 갖추고 있다. 1964년 석유정제능력 3.5만bbl/d

규모의 정유설비가 울산지역에 완공된 이래 반세기 만에 한국은 세계

6위의 석유 정제능력을 보유한 석유산업 강국으로 부상했으며, 석유

제품은 한국의 10대 수출품목으로 자리 잡았다. 더 나아가, 한국의

2

에너지산업은 석유정제, 가스플랜트, 발전, 송배전 분야 등의 외국진

출이 확대되고 있으며, 2009년 12월에는 한국전력공사(이하 한전)가

200억 달러 규모의 아랍에미리트(UAE) 원전사업을 수주하면서 앞으로

한국형 원전 수출이 확대될 전망이다. 한국은 정부의 적극적인 에너지

산업 및 에너지기술개발 정책추진에 따라 이제 에너지산업 수출국으로

성장하고 있는 것이다.

이와 같은 한국의 에너지발전경험이 개발도상국 발전의 모범적인

성공사례로 주목받으면서, 국제기구들과 개발도상국들은 한국 정부에

에너지부문에 대한 경험 공유를 요청하고 있다. 특히, 아프리카, 중동,

동남아시아, 중앙아시아 등을 중심으로 한국의 에너지산업 발전경험

공유에 대한 수요가 급증하고 있다. 이들 국가는 신흥시장으로서 높은

산업 성장 잠재력을 보유하고 있을 뿐 아니라 대규모 에너지․자원을

보유하고 있어 한국으로서도 이들 국가와의 전략적 협력 관계를 구축

할 필요가 있다. 따라서 전략적 협력 필요성이 큰 개발도상국들과

공유할 수 있는 정부 차원의 한국 에너지산업 성장에 관한 연구가

시급히 필요한 실정하다.

에너지는 산업 활동의 원동력이고, 국민 생활의 욕구를 충족시키는

데 없어서는 안 될 국가 경제의 기본적 필수재이다. 따라서 에너지는

경제발전, 산업안보, 민생안정 등을 위한 전략적 재화로서의 가치를

지니며, 정부는 국민과 국가 경제가 필요로 하는 에너지가 원활하고

안정적으로 공급되도록 하는 정책적 노력을 하여야 한다. 이런 이유로

에너지정책은 세계의 어느 나라에서나 국가 경영전략 차원에서 최우선

과제 중의 하나로 채택되고 있다.1)

1) 류지철 외(2011) 참조.

제1장 서론 3

에너지정책은 다면적인 성격을 지닌다. 에너지정책은 안정적인 에너

지를 공급하기 위한 에너지안보 기반 구축과 효율적인 에너지시장

조성을 위한 에너지 산업 정책, 가격정책, 에너지절약정책, 자원외교

정책 등을 모두 포괄하는 복합적인 접근 방법 등이 모든 에너지정책과

관련되어 있다고 할 수 있다.

국내 부존 에너지자원이 매우 열악한 한국은 지난 수십 년 동안

경제성장 과정에서 소요되는 에너지를 효율적으로 조달했으며, 다양한

에너지위기 대응 정책도 수립하여 성공적으로 추진했다. 이에 본 연구

에서는 국내외 경제여건 변화에 따른 한국 에너지정책의 변화와 그

과정에서 나타나는 주요 특징을 살펴보고, 개도국의 경험공유수요가

높은 전력정책과 원자력발전 개발 및 확충정책, 에너지절약 및 효율개

선정책 사례를 분석하고자 한다.

본 보고서는 다음과 같이 구성된다. 우선 제2장에서 한국의 에너지

수급구조 변화를 살펴본다. 이어 제3장에서 1960년대부터 최근까지의

한국 에너지정책의 변화와 그 과정에서 나타나는 주요 특징을 분석하

였다. 제4장에서는 한국 에너지부문의 주요 정책사례로 전력 및 원자

력발전, 에너지효율개선정책을 선정하여 각 정책의 전개과정 및 주요

성과, 정책적 교훈, 향후 발전방향과 정책과제 등을 분석하여 논의

한다. 마지막으로 제5장에서는 결론과 시사점을 제시한다.

4

제2장 한국의 에너지수급구조 변화

1. 에너지 소비구조 변화

가. 에너지소비와 경제성장

한국은 1960년대에 공업화를 통한 경제개발에 착수한 이후 높은

경제성장을 이룩하였으며, 이에 따라 에너지소비도 급격히 증가하였다.

국내총생산(GDP)은 2005년 가격으로 1970년 61.9조 원에서 2011년

에는 1,081.6조 원으로 17.5배 증가하였다. 이에 따라 1차에너지소비

(primary energy consumption)2)도 1970년 19.7백만TOE에서 2011년

에는 271.4백만TOE3)로 13.8배 증가하여, 세계 11위의 소비규모를

나타내고 있다.

한편, 1970년∼2011년 기간에 1차에너지소비와 국내총생산은 각각

연평균 6.6%, 7.2%의 증가율을 기록하여, 1차에너지소비증가율이 경제

성장률을 밑도는 것으로 나타났다. 그러나 이 기간을 경제구조의 변화

에 따라 구분하여 보면, 에너지소비추이는 시기별로 차이를 보인다.

1970년∼1985년의 1차에너지소비증가율은 연평균 7.3%를 보이며 같은

기간의 연평균 경제성장률인 9.0%를 훨씬 밑돈 반면, 1985년∼1998년

의 1차에너지소비증가율은 8.7%로 같은 기간의 연평균 경제성장률인

2) 1차에너지 소비는 국내생산, 순수입 및 재고증감을 포함한 1차에너지 공급량과 같은 개념으로 최종에너지 소비와 전환손실의 합과 같다.

3) Ton of oil equivalent, 석유환산톤. 석유환산톤은 타 연료의 열량을 원유 기준으로 환산한 양으로 1TOE는 107kcal이다.

제2장 한국의 에너지수급구조 변화 5

7.5%보다 높게 나타났다. 1998년∼2011년에는 다시 1차에너지소비

증가율은 연평균 3.9%로 같은 기간의 연평균 경제성장률인 5.0%보다

낮게 나타나, 에너지소비증가율을 GDP증가율로 나눈 에너지/GDP

탄성치가 1 미만의 수치를 기록하였다.

이는 1980년대 중반과 1998년을 기점으로 에너지소비에서 구조적인

변화가 나타났음을 보여준다. 1970년∼1985년 기간에 에너지 소비증가

율이 경제성장률보다 낮게 나타난 이유는, 노동집약적이고 상대적으로

에너지를 적게 사용하는 경공업이 경제성장을 주도하였기 때문이다.

더욱이 1980년대 초반에는 제2차 석유파동(oil shock)으로 탈석유정책

을 펴면서 1차에너지소비는 낮은 증가율을 보였다. 반면, 1980년대

중반부터 저(低)에너지가격정책으로 전환되고 석유화학 및 철강 등

에너지 다소비업종의 설비투자와 가동률이 많이 늘어나면서 에너지

소비증가율은 급격히 상승하여, 1985년∼1998년 기간에 에너지 소비

증가율은 경제성장률보다 높게 나타났다. 외환위기 발생 시점인 1998

년 이후에 에너지 소비증가율이 경제성장률보다 낮아진 이유는, 에너지

효율의 개선과 함께 정보통신 등 에너지 저소비형의 첨단산업이 빠르게

성장한 데에 기인한다. 이에 따라 에너지 소비증가율은 3% 수준의 안정

적인 증가세를 나타내고 있다.

1997년 이후 고부가가치의 에너지 저소비산업의 발전과 에너지효율

개선에 따라, 에너지원단위(energy intensity)4)도 지속해서 감소하여

2011년에는 0.251TOE/백만원으로 하락하였다. 1인당 에너지소비는

1970년 0.61TOE에서 소득수준의 상승과 함께 2011년에는 5.45TOE로

4) 에너지원단위는 일정 기간 단위생산에 사용한 에너지 투입량으로, 부가가치나 생산단위당 투입열량으로 주로 표현한다. 에너지소비와 경제활동과의 관계를 나타내는 소비효율성 지표로 많이 이용된다.

6

증가하였다.

자료: 에너지경제연구원, 한국은행

[그림 2-1] 한국의 1차에너지 소비와 GDP 추이(1970∼2011)

구 분 1970 1985 1998 2011연평균 증가율

70-85 85-98 98-11 70-11

1차에너지 소비

(백만TOE)19.7 56.3 165.9 271.4 7.3% 8.7% 3.9% 6.6%

GDP

(조원, ’05년 기준)61.9 224.8 576.6 1,081.6 9.0% 7.5% 5.0% 7.2%

에너지원단위

(TOE/백만원)0.318 0.250 0.288 0.251 -1.6% 1.1% -1.0% -0.6%

1인당 에너지소비

(TOE/인)0.61 1.38 3.58 5.45 5.6% 7.6% 3.3% 5.5%

인구

(백만명)32.2 40.8 46.3 49.8 1.6% 1.0% 0.6% 1.1%

자료: 에너지경제연구원, 한국은행, 통계청

<표 2-1> 한국의 주요 에너지·경제지표 추이

제2장 한국의 에너지수급구조 변화 7

나. 에너지원별 소비구조

한국의 1차에너지원은 석유와 석탄(수입 유연탄), 천연가스, 원자력

으로 다원화되어, 2011년 현재 1차에너지원별 소비는 석유 38.7%, 석탄

29.3%, 천연가스 17.2%, 원자력 11.9%, 수력 및 신·재생에너지 3.1%의

점유율을 나타내고 있다. [그림 2-2]에 나타난 것과 같이, 경제개발

초기인 1960년대 초중반까지는 신탄과 석탄(국내 무연탄)이 주요 에너

지원으로, 1961년 기준 신탄과 석탄이 총 1차에너지 소비의 90.2%(신탄

57.8%, 석탄 32.4%)를 차지하였다. 그러나 1966년 겨울 연탄파동을

계기로 주유종탄(主油從炭) 정책으로 전환되고, 1970년대에 들어 중화학

공업 육성 등으로 석유비중이 급격히 상승하면서 석유가 주요 에너지

원으로 등장하였다. 1980년대 이후에는 제2차 석유파동으로 에너지원

다원화 정책이 추진되고 소득수준 향상에 따라 편리하고 깨끗한 고급

에너지를 선호하면서, 1차에너지원은 천연가스와 원자력, 석유, 석탄

(수입 유연탄)으로 다원화되었다.

자료: 에너지경제연구원

[그림 2-2] 한국의 1차에너지원별 소비 추이(1961∼2011)

8

1차에너지원별 소비에서 가장 주목할 만한 특징은 천연가스, 원자력

등의 소비는 높은 증가세를 보인 반면, 석유 소비증가세는 현저히

감소하고 있다는 것이다. 석유소비는 1961년∼2000년 기간 중 연평균

13.2%로 증가하였으나, 1990년대 후반 이후 고유가 및 환경규제 강화

등으로 2000년대 들어서는 연평균 0.4%의 낮은 증가율을 기록하고

있다. 총 1차에너지에 대한 석유의존도도 1994년 63%를 정점으로

지속해서 하락하여 2011년에는 38.7%를 나타내었다.5)

석탄 소비는 1961년~2011년 기간에 6.7%의 증가세를 유지하였다.

1970년대까지는 무연탄 소비가 석탄 소비 증가를 주도하였으나, 1980

년대부터는 발전용 유연탄 소비의 빠른 증가에 기인하여 석탄 소비가

연평균 6.0%로 증가하였다. 한편, 1990년대에 감소 추세를 보였던

무연탄 소비는 최근 고유가가 지속하면서 가정·상업부문의 연탄

소비 증가로 최근 증가세를 보이고 있다.

1986년에 처음 도입된 천연가스는 청정에너지 사용 확대정책이

추진됨에 따라 1990년대 이후 2011년까지 연평균 13.9%의 높은 증가

율을 보이고 있다. 총 1차에너지소비 중 천연가스의 비중도 1990년

3.2%에서 2011년 17.2%로 크게 확대되었다.

원자력은 1978년 최초 원자력발전소인 고리 1호기(587㎿)가 건설

되어 운영을 시작한 이후 1989년까지 7,029㎿의 신규설비용량 증설로

1978년∼1989년 기간에 연평균 32.9%의 높은 증가율을 기록하였다.

1995년 이후에도 총 10,100㎿에 달하는 대규모 설비증설로 안정적인

5) 1960년대 중후반 이후 경공업 발전과 중화학공업 육성 등으로 석유소비가 급격히 증가하여 석유의존도는 1978년 63.3%까지 상승하였었다. 그러나 1980년대 원자력과 유연탄, LNG 등의 소비가 증가하면서 석유의존도는 1987년 43.7%까지 하락하다가, 석유화학산업의 고성장, 자동차 등록 대수 증가, 저유가 등으로 다시 상승하여 1994년 63%까지 증가하였다.

제2장 한국의 에너지수급구조 변화 9

증가세를 지속하여, 원자력소비는 1995년∼2011년 기간에 연평균 4.2%

증가한 것으로 나타났다. 원자력은 2011년 현재 총 20기(17,716㎿)가

가동 중이며, 총 1차에너지소비 중 원자력의 비중은 1978년 1.5%에서

2011년 11.9%로 크게 상승하였다.

신·재생에너지 소비는 1990년∼2011년 기간에 연평균 10.4% 증가

하였으나, 신·재생에너지 비중은 2011년 현재 2.3%(대수력 제외)6)로

여전히 낮은 수준에 머물고 있다.

구 분 1961 1980 1990 2000 2011연평균 증가율

61-80 80-90 90-00 00-11 61-11

석유(백만bbl)

(비중, %)

5.4(8.1)

182.1(61.1)

356.4(53.8)

742.6(52.1)

801.3(38.7)

20.4% 6.5% 7.2% 0.4% 10.3%

석탄(백만톤)

(비중, %)

5.9(32.4)

25.9(30.1)

43.4(26.2)

66.5(22.2)

124.8(29.3)

7.8% 6.3% 5.8% 5.8% 6.7%

무연탄5.8

(31.9)20.8

(22.5)21.5

(10.7)6.2

(1.6)11.2(0.4)

6.3% 0.1% -11.0% 7.6% 1.6%

유연탄0.1

(0.5)5.0

(7.6)21.9

(15.5)60.3

(20.6)113.6(28.9)

25.1% 15.8% 10.7% 5.6% 15.8%

LNG(백만톤)

(비중, %)- - 2.3

(3.2)14.6(9.8)

35.8(17.2)

- 45.5% 20.1% 8.5% 13.9%

원자력(10억㎾h)

(비중, %)- 3.5

(2.0)52.9

(14.2)109.0(14.1)

150.2(11.9)

22.6% 31.3% 7.5% 1.6% 16.2%

수력(10억㎾h)

(비중, %)

0.7(1.7)

2.0(1.1)

6.4(1.7)

5.6(0.7)

8.0(0.6)

6.0% 12.4% -1.2% 1.8% 4.8%

기타(백만TOE)

(비중, %)

5.6(57.8)

2.5(5.7)

0.8(0.9)

2.1(1.1)

6.1(2.5)

-4.2% -10.9% 10.3% 10.5% 0.2%

합계(백만TOE) 9.7 43.9 93.2 192.9 271.3 8.2% 7.8% 7.5% 3.2% 6.9%

자료: 에너지경제연구원

<표 2-2> 한국의 1차에너지원별 소비 추이

6) 대수력을 포함하면, 2011년 신·재생에너지 비중은 3.0%를 나타낸다.

10

2. 에너지 공급구조 변화

한국은 세계 11위의 에너지 소비규모를 보이고 있지만, 부존 에너지

자원이 거의 없어, 에너지소비의 약 97%를 외국으로부터의 수입에 의존

하고 있다. 2011년 현재 한국은 세계 5위의 석유수입국이다. 석탄과

천연가스도 각각 세계 2위, 세계 8위의 수입규모를 보이고 있다.7)

1960년대에는 국내 에너지 생산이 총에너지의 50% 이상을 공급하였

으나, 1970년대부터 석유, 유연탄 등의 수입 에너지 공급이 많이 늘어

나면서 수입 에너지 의존도가 2011년 현재 96.5%까지 증가하였다.

한편, 국내에서 생산되는 에너지는 무연탄, 수력, 신·재생에너지,

천연가스 등이 있는데, 천연가스는 2005년부터 동해 가스전에서 생산

되고 있으나 그 양이 매우 적어 수급에 거의 영향을 주지 못하고 있다.

1990년대에는 그나마 소량에 불과하던 국내 에너지 생산이 감소하는

추세를 보였는데, 이는 국내에서 생산되는 에너지 대부분을 차지하는

무연탄 생산이 1990년대 후반까지 지속해서 감소하여 나타난 결과

이다. 2000년대 들어 무연탄 생산이 안정적인 수준을 유지하고, 신·

재생에너지의 공급이 증가함에 따라 국내 에너지 생산은 연평균 5.3%

로 증가하였다.

7) BP(2012) 참조.

제2장 한국의 에너지수급구조 변화 11

구 분 1961 1970 1990 2000 2011연평균 증가율

61-70 70-90 90-00 00-11 61-11

총에너지 9.7 19.7 93.2 192.9 271.4 8.1% 8.1% 7.5% 3.2% 6.7%

국내생산 8.9 10.3 11.3 5.4 9.5 1.7% 0.4% -7.1% 5.3% 0.1%

무연탄(백만톤) 5.8 11.5 19.8 4.2 2.1 7.9% 2.8% -14.4% -6.1% -2.0%

수력(10억㎾h) 0.7 1.2 6.4 5.6 8.0 6.2% 8.7% -1.3% 3.3% 4.9%

신재생(백만TOE) 5.6 4.3 0.8 2.1 6.4 -2.9% -8.1% 10.1% 10.7% 0.3%

천연가스(백만톤) - - - - 0.3 - - - - -

수입 0.8 9.3 81.9 187.5 261.9 31.3% 11.5% 8.6% 3.1% 12.0%

석탄(백만톤) 0.1 0.1 23.6 62.4 124.9 0.0% 31.4% 10.2% 6.5% 15.0%

석유(백만bbl) 5.4 62.7 356.3 742.6 1,280.7 31.3% 9.1% 7.6% 5.1% 11.3%

천연가스(백만톤) - - 2.3 14.6 36.7 - - 20.3% 8.7% 14.1%*

원자력(10억㎾h) - - 52.9 109.0 150.2 - - 7.5% 3.0% 5.1%*

수입의존도(%) 8.2 47.3 87.9 97.2 96.5 - - - - -

주: *은 1990∼2011년간의 연평균 증가율을 나타낸다.

자료: 에너지경제연구원

<표 2-3> 한국의 에너지 공급 구조

(단위: 백만TOE)

에너지수입액은 1978년 24억 달러에서 2011년 1,725억 달러로 매우

증가하였다. 2011년 에너지수입액은 전체 수입액의 32.9%를 차지하고

있으며, 이는 한국의 5대 수출품목에 속하는 선박과 반도체, 자동차

수출액 합계인 1,463.4억 달러보다 큰 규모이다. 2000년대 들어 에너지

수입량 증가세가 둔화하였음에도 불구하고 이처럼 수입액이 많이

증가한 것은 2002년 이후 지속한 국제 유가의 급등 및 석탄, 천연가스

가격 상승의 영향이 크게 작용한 결과이다. 한편, 최근에는 잉여 석유

정제능력의 확대로 석유제품의 수출이 늘어나고 있으며, 2011년 석유

제품 수출액은 518억 달러에 달한다.

12

구 분 1978 1990 2000 2011연평균 증가율

78-90 90-00 00-11 78-11

수입액 24.1 109.1 378.9 1,725.1 13.4% 13.3% 14.8% 13.8%

석탄 1.4 12.9 21.9 184.7 20.3% 5.4% 21.4% 15.9%

원유 21.9 63.9 252.2 1,008.1 9.3% 14.7% 13.4% 12.3%

석유제품 0.5 27.7 63.8 285.4 39.7% 8.7% 14.6% 21.2%

천연가스 - 4.6 38.8 238.8 - 23.8% 18.0% 20.7%*

우라늄 0.3 0.0 2.3 8.1 -24.7% 72.3% 12.1% 10.5%

수출액(석유제품) 0.4 6.5 92.6 518.0 26.2% 30.4% 16.9% 24.3%

주: *은 1990∼2011년간의 연평균 증가율을 나타낸다.

자료: 에너지경제연구원, 한국무역협회

<표 2-4> 한국의 에너지 수출입액 추이

(단위: 억 달러)

제3장 한국 에너지정책 변화와 주요 특징 13

제3장 한국 에너지정책 변화와 주요 특징

1. 에너지정책 및 에너지부문의 주요 변화

가. 1960∼66년: 경제개발 초기, 안정적 에너지공급을 위한 공급규모 확대 노력

1960년대 초중반 한국 에너지부문에 있어서 가장 중요한 전환점은

1962년에 시행된 ‘제1차 경제개발 5개년계획’이라고 할 수 있다.8)

당시까지만 해도 계속된 에너지공급난과 낙후된 에너지공급구조를

보였던 한국 에너지부문은,9) 1차 경제개발 5개년계획이 시작되면서

에너지공급이 많이 늘어나고 에너지공급 기반 구축을 위한 토대가

형성되었다. 에너지공급량은 1961년 9.7백만TOE에서 1966년 13.1백만

TOE로 34% 증가하였다. 더욱이 국내에 비교적 풍부하게 매장된 무연

탄의 증산을 통해 주요 에너지원도 저급에너지인 신탄(장작과 숯 등)

에서 석탄으로 바뀌었다.

특히 경제개발계획에서는 공업화를 통한 경제발전을 추구하였기

때문에, 공업화에 따른 전력소비의 증가에 대비하기 위하여 전력공급

기반 구축이 본격화되었다. 1961년 한국전력주식회사의 설립과 전기

사업법의 제정을 통하여 전력산업의 한전 독점체제를 굳히고 전원

8) 경제발전을 위해서는 안정적인 에너지 공급이 선결되어야 했기 때문에, 1차 경제개발계획기간에는 에너지의 안정적인 공급이 에너지정책의 최우선순위에 있었다(에너지경제연구원(2000)과 한국경제60년사편찬위원회(2009) 참조).

9) 저급 에너지인 장작과 숯 등 신탄이 1차에너지공급의 약 50%를 담당하였다. 석탄은 공급량이 많이 부족했으며, 석유는 국제원조를 통해 공급되었다. 발전설비의 미흡으로 전력공급도 불안하였다.

14

개발에 대한 투자를 확대하였다. 1차 경제개발계획기간인 1962∼66년간

발전설비용량을 43.3만㎾에서 76.9만㎾로 증가시켰는데, 이 결과 1964

년 제한송전이 해소되었다.

또한, 1차 경제개발계획기간에 경공업의 발전으로 원료인 석유수요가

급격히 늘어남에 따라 1962년 대한석유공사를 설립하고 정유설비

건설을 추진하였다. 1964년에 일산 3.5만 배럴의 정유능력을 갖춘

울산정유공장이 준공되었다.

[그림 3-1] 한국의 에너지정책 및 에너지부문의 주요 변화: 1960∼66년

나. 1967∼78년: 석유기반의 에너지공급시스템 구축 및 에너지 전담부처 신설

1차 경제개발계획이 성공한 이후 1978년 2차 석유파동이 발생하기

전까지 경제규모는 크게 확대되었고, 이에 따라 에너지소비도 급격히

증가하였다. 이 기간의 경제성장률은 연평균 8.9%에 이르는 높은 성장

제3장 한국 에너지정책 변화와 주요 특징 15

세가 지속하였고, 경공업, 석유화학 등의 제조업 부문이 성장을 주도

하면서 산업구조도 농업경제체제에서 공업화된 개방체제로 변모하기

시작하였다. 이러한 경제규모의 확대와 산업구조의 변화에 따라 에너지

수요도 연평균 8.4%의 높은 증가세를 보였으며, 에너지소비구조도

국내 무연탄 중심에서 석유 중심으로 전환되었다.

국내 무연탄이 더는 주종 에너지원으로 급증하는 에너지수요를

감당하지 못하면서,10) 석유를 주종 에너지원으로 하는 주유종탄(主油從炭) 정책이 시행되어 에너지소비구조가 석유 중심으로 전환되었다.

주종 에너지원으로 석유를 채택한 이유는 이 당시 원유는 비교적 저렴한

가격으로 안정적으로 도입되어 무연탄을 대체할 수 있는 효과적인 에너

지원이었기 때문이다. 더욱이 이 기간에 경공업이 급속히 발전하는

가운데, 석유화학·정유산업이 육성되면서 석유 중심의 에너지소비

구조로의 전환은 가속화되었다. 1966년 8.1%에 머물던 에너지소비의

석유의존도가 1968년에는 34.8%로, 2차 석유파동이 발생한 1978년에는

63.3%로 급증하였다. 정유설비도 울산 정유공장의 설비확장과 여수 정유

공장 신설을 통해 1978년 일산 58.0만 배럴로 확대되었다.

전원개발사업에서도 정부의 주유종탄 정책에 따라 석유 화력발전소가

주로 건설되었다. 1967년부터 1978년까지 614.6만㎾의 전원을 신규로

건설하였는데, 이 가운데 64.5%가 석유 화력발전소였다. 발전설비

확충과 함께, 전력에너지 접근성 개선을 위한 농어촌 전화(電化)사업도

추진되어, 1965년 12.0%에 불과했던 농어촌 전화율은 사업착수 15년

만인 1979년 98%로 급증하였다.

한편, 1973년 1차 석유파동 발생으로 국내에너지의 공급 및 수요를

10) 석탄 생산성이 악화하는 가운데 1966년 겨울에 연탄파동이 발생하면서, 무연탄 을 대체할 새로운 주종 에너지원이 필요하다는 인식이 만연하였다.

16

총괄하는 독립부처의 필요성을 인식하여 1978년 1월 동력자원부를

설립하였다. 이외에도 탈석유 전원개발, 에너지절약, 석탄증산 등을

추진하였으나, 에너지절약을 위한 열관리법의 제정을 제외하고는 대부

분 정책이 제대로 추진되지 못했다. 이는 1차 석유파동국면의 빠른

종식과 중동특수11)에 따른 거시경제의 호전으로 정부 내의 위기인식이

소멸하였기 때문이다. 더욱이 에너지 다소비산업인 중화학공업 육성

정책 추진으로 석유의존도는 1973년 54%에서 1978년 63%로 오히려

상승하였다.12)

다. 1979∼91년: 에너지원 다원화 등 에너지 안정공급기반 조성

1970년대 말 한국 에너지정책의 가장 중요한 전환점이 된 계기는

1978년 12월 이란의 정변으로 시작된 2차 석유파동이라 할 수 있다.13)

석유 중심의 에너지소비구조를 나타냈으며 국내 소비에 필요한 원유를

전량 수입에 의존하던 한국은 2차 석유파동으로 고물가와 저성장의

극심한 위기상황에 처하게 되었다. 국제 원유가가 급등하자 원유수입에

따른 외화부담이 많이 증가하였고, 이에 따라 국내물가도 함께 상승

하였다.14) 더욱이 수출의존적 경제구조하에서 세계경기침체에 따른

11) 중동 산유국의 석유수입금 증대로 개발사업을 적극 추진하면서 한국의 국외건설 부문이 활황을 맞이하게 되었다.

12) 국외적으로도, 높은 에너지비용 때문에 선진국이 에너지 다소비산업에 대한 투자를 축소함에 따라 선진국에서 한국으로의 이전이 더욱 쉬워졌고, 이것이 한국에서의 중화학공업에 대한 설비투자를 촉진하는 또 다른 원인이 되었다(에너지경제연구원(2000) 참조).

13) 2차 석유파동에 대한 자세한 내용은 에너지경제연구원(2006)을 참조하기 바란다. 14) 2차 석유파동으로 한국의 원유수입량은 1979년에 186백만bbl을 정점으로 감소

추세를 보였으나, 국제 원유가가 급등하면서 bbl당 원유수입단가가 1979년의 17.96달러에서 1981년에는 35.58달러로 거의 2배가 상승했기 때문에 원유수입액도 1979년의 33억 달러에서 1981년의 65억 달러로 급증하였다. 이는 1981년 한국 GDP의 10.5%, 총수출액의 30.6%에 해당하는 규모였다(에너지경제연구원(2000) 참조).

제3장 한국 에너지정책 변화와 주요 특징 17

수출증가의 둔화까지 발생하면서 1980년에는 경제개발 5개년계획 시작

한 이래 최초로 마이너스의 경제성장을 기록하였다.

이에 따라 한국 정부는 탈석유정책을 적극 추진하면서 에너지소비가

석유 중심에서, 석유와 유연탄, 천연가스 등으로 다원화되는 구조로

변화되기 시작하였다. 즉, 1970년대의 에너지 소비구조는 석유가 주에너

지원으로 그 비중이 60%대까지 이르렀으나, 1980년대에는 에너지

소비구조가 크게 전환되어 주에너지원이 석유, 석탄, 원자력으로 다원화

되고 천연가스, 수력 등이 보조적 기능을 담당하는 구조로 변화되었

다. 탈석유정책이 시행되기 이전인 1979년과 그 이후인 1987년의 1차

에너지원별 구성비를 살펴보면, 1979년에는 석유 62.8%, 석탄 27.4%,

신탄 6.7%, 원자력 1.8%, 수력 1.3%를, 1987년에는 석유 43.7%, 석탄

34.8%, 원자력 14.5%, 천연가스 3.1%, 수력 2.0%, 신탄 1.9%를 나타

낸다. 다만, 1982년 이후 국제 원유가가 하향 안정화되고 석유화학 등

중화학산업이 발전하면서 국내 석유 소비는 다시 증가하여 에너지

소비의 석유의존도는 1991년 57.5%로 확대되었다.

에너지원 다변화는 전원 부분에서 적극 추진되었는데, 전력 믹스의

다양화를 위해 석탄발전소 건설을 억제하고 원자력 발전소와 유연탄

발전소 건설에 집중하였다. 이를 통해, 80%를 넘었던 석유발전비중은

10% 아래로 떨어졌다. 산업부문에서도 연료를 석유류에서 가격이

저렴한 유연탄으로 전환하는 유연탄 대체사업이 추진되었다.

에너지원의 다원화와 함께, 필요한 에너지의 확보에서도 도입선과

도입방법을 다양화하였으며,15) 석유, LPG, 석탄 등 주요 에너지를

15) 이를 통해 원유 수입국은 1981년 7개 국가에서 1986년 21개 국가로 확대되었다. 이러한 도입선 다변화 정책은 석유를 포함한 석탄, 원자력 등 다른 에너지 분야에까지 확산하였다.

18

비축하고, 해외자원개발을 추진하여 에너지 공급기반을 안정화하였다.

특히, 정부의 에너지정책 시행에 필요한 재원으로 석유사업기금을

조성함으로써 정부정책이 장기적이고 안정적으로 추진될 수 있었다.

석유사업기금은 국제유가 인하분의 일부를 징수하여 국내외 자원개발과

석유비축, 전원개발, 에너지절약시설투자, 가스공급인프라확대 등에

지원되었으며, 국제유가 인상 시에는 국내유가를 안정시키기 위한

자금으로 관리되었다.

이 밖에도 에너지수요 관리방안으로, 에너지절약 및 효율개선정책이

추진되었다. 1979년에 에너지이용합리화법을 제정하고 이에 근거하여

에너지관리공단을 설립하여 에너지고효율 설비로의 교체사업과 가전

제품의 전기효율등급표시 의무화, 집단에너지 공급 등을 시행하였다.

그러나 이 당시 에너지절약 및 효율개선사업추진에 대한 유인이 부족

하여 활성화되지는 못하였다.16)

라. 1992년∼ : 에너지환경 및 에너지수요관리 강화와 산업자유화 추진

1) 친환경에너지 정책 및 에너지수요관리 강화

1962년 제1차 경제개발 5개년계획이 시행된 이후 경제 및 에너지

부문은 크게 성장하였다. 그러나 한국의 에너지부문은 양적인 성장에

집중한 나머지, 대기질, 기후변화 등의 환경문제에는 취약했다. 에너지

16) 제2차 석유파동 이후 1979년 에너지이용합리화법 제정과 정책실행기관인 에너지관리공단 설립 등 에너지절약을 위한 기구와 제도가 대폭 정비되었으나, 에너지절약 및 효율 개선정책은 1990년대에 들어서 본격적으로 추진되었다. 에너지절약시책이 공공기관인 에너지관리공단에 의해 시행됨으로써 에너지 이용자 스스로 절약할 수 있는 유인이 부족하여 큰 성과를 거두기가 어려웠다. 더욱이 1980년대에는 정부가 에너지가격을 통제함으로써 에너지가격의 상승요인이 발생할 때도 인상을 억제하여 국민이 에너지소비에 대한 비용인식을 하지 못했었다.

제3장 한국 에너지정책 변화와 주요 특징 19

수급과정에서 황산화물( ), 질소산화물( ), 분진 등의 대기오염

물질이 대량 배출되어 대기질을 비롯한 생태환경의 질이 악화하였으며,

에너지다소비산업의 경제구조와 석유, 석탄 등의 에너지의존도가 매우

높아 GDP(구매력평가(Purchasing Power Parities, PPPs)환율기준)당

배출량은 1990년 기준 0.63로 일본(0.40 )

의 약 1.5배에 달했다.17) 이러한 상황에서 1990년대 기후변화협약

등과 같은 국제적 환경규제가 강화되면서, 우리의 에너지시스템으로는

향후 심각한 경제성장 위기를 맞을 수도 있는 상황에 직면하게 된

것이다.

이에 국내에서도 환경과 조화를 이루는 에너지체계를 구축해야 할

필요성이 제기되면서,18) 정부는 신·재생에너지, 원자력, 천연가스 등의

저탄소·저공해에너지의 공급 및 소비를 확대하는 구조로 에너지원별

수급을 조정하는 정책을 추진하고 있다. 1980년대의 에너지 소비구조

는 석유와 석탄이 주에너지원으로 그 비중이 70%대에 이르렀으나,19)

1990년대 이후로는 원자력, 천연가스, 신·재생에너지 등의 소비 비중이

증가하면서 에너지 소비구조가 환경친화적인 체계로 변화하였다.

저탄소·저공해에너지정책이 시행되기 이전인 1997년과 그 이후인

2010년의 1차에너지원별 구성비를 살펴보면, 1997년에는 석유 60.4%,

석탄 19.3%, 원자력 10.7%, 천연가스 8.2%, 수력 0.7%, 신·재생에너지

0.7%를, 2010년에는 석유 39.6%, 석탄 29.2%, 원자력 12.1%, 천연가스

17) 한국과 일본의 GDP(PPPs환율기준)당 배출량은 IEA/OECD(2012)를 참조

하였다.18) 국내 총 온실가스배출량의 80% 이상을 에너지부문이 차지하고 있기 때문에, 온실

가스 감축을 위해서는 에너지부문의 대응방안이 매우 중요한 것으로 평가된다.19) 1980년대에 원자력도 주에너지원으로서의 구실을 하였으나, 1차에너지소비에서

차지하는 원자력의 비중은 10% 초중반대로 석유와 석탄보다는 매우 작은 규모를 나타내었다.

20

16.3%, 수력 0.5%, 신·재생에너지 2.4%를 나타낸다. 특히, 천연가스는

안전문제를 안고 있는 원자력과 상업화까지 많은 시간이 필요한 신·

재생에너지를 대신해 과도기적 구실을 할 수 있는 에너지원으로 주목을

받아 그 비중이 많이 증가하였다. 그러나 천연가스도 석유와 마찬가지로

거의 전량을 수입에 의존하고 있어 공급안정성 확보와 도입선 다변화를

추구해야 하는 문제를 안고 있다.

저탄소·저공해에너지공급 확대와 함께, 에너지수요 관리방안으로

에너지절약 및 효율개선과 에너지 가격구조의 합리화를 적극 추진하고

있으며, 이를 통해 경제·사회구조가 에너지 다소비형에서 에너지

저소비형으로 점차 변화하고 있다.20) 앞에서 살펴보았듯이, 에너지원

단위는 1997년 0.35TOE/백만원에서 2011년 0.25TOE/백만원으로 하락

하였다. 이외에도 기후변화 등 환경친화적인 에너지시스템 구축을 위해

국내 온실가스 통계 기반 구축과 비용효과적인 온실가스 배출 감축을

위한 청정개발체제(CDM), 배출권 거래시장 등의 활성화, 온실가스 감축

관련 에너지기술개발 등을 추진하고 있다.

2008년 9월에 발표한 기후변화대응 종합기본계획에서는 저탄소

녹색성장을 기후변화 대응전략 및 새로운 경제성장동력원으로 선정

하였으며, 이에 근거하여 정부는 저탄소 에너지·경제성장정책을 적극

추진하고 있다. 신·재생에너지산업 등 친환경 사업의 발굴 및 촉진을

통해 한국 경제에 위기로 작용할 수 있는 기후변화문제를 새로운 경제

성장동력원으로 활용하고자 하는 것이다. 2011년 4월 저탄소녹색성장

기본법을 제정하여 법적, 제도적 근거를 설립하였다.

20) 에너지절약 및 효율개선정책에 대한 자세한 내용은 이 보고서의 pp. 54∼59에 나타나 있다.

제3장 한국 에너지정책 변화와 주요 특징 21

2) 에너지안전정책 강화

에너지안전정책은 1960년대 이후 에너지시설이 확충되고 이에 따라

국내에 관련 대형사고가 발생하면서 추진되기 시작하였다.21) 1980년대

이후 쾌적하고 안전한 환경에 대한 국민의 욕구와 권리의식이 높아

지면서 원전 및 가스시설, 석유화학설비, 송유관 등 주요 에너지시설에

대한 안전정책은 더욱 강력히 추진되어 왔다.

원전의 경우, 1979년과 1986년에 잇따라 발생한 국제 원전사고로

원자력의 안전문제에 대한 경각심이 세계적으로 확산하면서 국내에서도

원자력안전관리제도가 정비․강화되었다. 추진체계 및 안전관리기준이

정비되고, 원전 안전성 향상을 위한 기술개발과 인력양성이 중점 추진

되는 한편, 국민의 안전불안감을 종식하는 방안으로 원전주변지역에

대한 환경영향평가 시행과 원전정보공개, ‘민간환경감시기구’ 설치,

‘원자력발전소 안전성능지표’ 개발 등을 시행하였다. 2011년 일본

후쿠시마 원전사고가 발생하고 최근 국내 원전의 고장사고가 잇따라

발생하면서 현재 더욱 강화된 안전관리제도를 마련하고 있다.

한편, 전원설비에 대한 안전성 문제는 입지확보의 어려움으로 이어져

이를 해결하고자 전원입지정책을 수립하여 추진하였다. 주요 전원입지

정책으로 발전소입지지역에 대한 다양한 지원사업을 시행하였으며,

이는 전원시설에 대한 지역주민의 수용성이 개선되어 전원입지난 해소

에 많은 도움을 준 것으로 평가된다.

21) 예를 들어, 가스안전관리정책은 1960년대 초 LPG가 석유부산물로 생산되어 에너지원으로 보급되어 사용이 늘어나면서 가스 사고 발생이 증가하면서부터 시작되었다.

22

3) 에너지부문의 자유화 추진

1990년대 들어 국내 에너지 산업의 양적인 성장과 특화, 기술발전을

통해 국내 에너지 시스템이 복잡해지고 내부 다양성이 증가하게 되었

다. 또한, 정부의 개입이 에너지 시스템 개발 가능성을 지연시키고

사회적 갈등을 유발하면서 에너지산업의 구조조정과 규제완화가 추진

되었다. 에너지산업의 구조조정과 규제완화는 전체 경제 효율성과

산업 경쟁력 강화에 직접 연결될 뿐만 아니라, 정부 계획에 의존한

비효율성을 저감시킬 주요 대안으로 제시되었다. 국제적으로도, 에너지

자유화를 통한 신자유주의적 개선과 개방이 에너지 정책의 국제 표준

으로 널리 퍼져 있었다.

정부는 에너지부문의 자유화를 위해 에너지산업, 즉 석유 산업과

전력 산업, 가스 산업의 자유화 및 개방을 추진하였다. 석유산업의 경우,

1995년 석유산업에 대한 대다수의 규제를 완화 또는 철회하는 석유

사업법을 공표하여 자유화의 법적 근거를 마련하고, 1998년 정유업과

소매업에 대한 외국인 직접투자를 허용함으로써 국내 석유산업을

국외에 개방하였다. 이에 따라 석유산업은 성공적으로 자유화와 개방

화가 추진되었다. 반면, 전력산업과 가스산업은 1997년 공기업 민영화

특별법에 따라 한전과 한국가스공사를 민영화함으로써 경쟁체제를

도입한다는 방침을 결정하였으나, 전력산업과 가스산업의 자유화는

부분적으로만 진행되었다. 에너지산업의 자유화와 함께, 에너지정책과

효율성 강화를 위해 정부기관도 축소하였다. 정부기관의 효율성을

높이기 위해 1993년 동력자원부는 상공부와 통합되어 상공산업부로

개편되었다.22)

22) 상공산업부는 1998년 2월 산업자원부로 개편되었다. 산업자원부는 2008년 2월

제3장 한국 에너지정책 변화와 주요 특징 23

2. 한국 에너지정책 및 산업발전의 주요 특징

가. 신축적인 에너지정책 운용

한국은 경제 및 에너지부문 발전단계와 대외환경에 적합하도록

신축적인 에너지정책을 운용하였다. 1960년대 초 경제개발계획의 시작

으로 에너지공급규모 확대에 주력하였으며, 1970년대에는 산업화를

위한 석유기반의 에너지공급시스템을 구축하였다. 1978년 2차 석유파

동이 발생하자 1980년대 에너지원 다원화를 추진하는 한편, 급격한

경제성장에 발맞추어 에너지설비를 대폭 확충하였다. 1990년대에는

환경문제와 에너지산업의 효율성 문제가 주요 과제로 대두하면서 친환

경에너지 공급확대와 에너지수요관리 강화, 에너지산업의 자유화를

중점 추진하였다.

[그림 3-2] 한국 에너지 및 경제부문의 변화과정

정부조직 개편으로 과학기술부 및 정보통신부의 일부 업무를 통합하여 지식경제부로 개편되었다.

24

나. 에너지부문 관리정책의 효과적 추진

(초기: 정부-공기업 주도로 발전 → 기반구축 후: 에너지산업의 자유화 추진)

한국은 에너지부문의 발전 초기에 안정적인 에너지 공급과 경제

성장을 활성화하기 위해 정부와 공기업 주도로 에너지부문을 개발하

였다. 특히, 에너지 인프라는 정부의 직접적 지원과 관리, 중장기적

계획에 의해 구축되었다. 더욱이, 1970년대 에너지 다소비산업인 중화학

공업 중심으로 산업구조가 변화하면서, 에너지의 안정적 공급이 더욱

중요해져 정부는 시장메커니즘보다는 정부 주도의 에너지부문 발전을

추진할 수밖에 없었다.

1990년대 경제가 안정기에 접어들고 에너지산업이 어느 정도 성장

이후에는 자유화·개방화 방향으로 정책을 전환하면서 시장메커니즘

에 의한 자원배분의 효율성을 높이고 있다. [그림 3-3]에 나타난 것과

같이, 석유산업은 성공적으로 자유화 및 개방화를 추진했지만, 전력과

가스산업은 부분적으로만 진행되었다. 한편, 환경이나 에너지절약 등

시장에서 완벽하게 해결할 수 없는 에너지부문은 외부효과를 내부화

함으로써 더욱 효율적인 에너지 생산과 소비가 이루어질 수 있도록 정부는

간접적인 구실을 하고 있다.

[그림 3-3] 한국 에너지산업의 구조: 공공기관 및 민간기관의 역할

제3장 한국 에너지정책 변화와 주요 특징 25

다. 정책의 제도화와 계획체제의 운용23)

한국의 에너지정책 대부분은 법률의 제·개정과 수행조직의 설치와

개편, 중장기계획 수립 등 제도화로 이어져 정책의 실행이 담보될 수

있었다. 즉, 정책추진기반이 제도화됨으로써 정책의 장기일관적인

추진과 시행착오적 정책학습을 가능하게 하였다.

주요 내용을 살펴보면, 먼저, 에너지정책 전담부처인 동력자원부가

신설되고, 그 산하에 종합기획업무를 전담하는 에너지정책국이 설치되어

에너지정책의 종합기획과 조정 및 정책분석 메커니즘이 보강되었다.

둘째, 에너지정책 및 기술개발 연구기관으로 동력자원연구소를 설립하

였다. 이후 동력자원연구소는 에너지정책을 담당하는 에너지경제연구

원과 에너지기술개발을 담당하는 한국지질자원연구원으로 분리되

었다. 셋째, 에너지부문의 독립적인 종합계획제도가 도입되었다. 종합

계획제도의 운용은 1981년‘경제사회발전 5개년계획’의 부문별 계획

으로‘에너지 및 자원 부분 계획’이 독립되면서 시작되었다. 1997년에는

중장기 에너지 정책의 방향과 원칙을 설정한 국가에너지기본계획을

설립하고 이를 에너지정책의 기반으로 두었다. 국가에너지기본계획

하에 주요 에너지부문의 세부 계획이 수립되어 체계적으로 추진되고

있다.

23) 김호철(2009) 참조.

26

[그림 3-4] 한국 에너지부문의 중장기계획

라. 에너지공급기반 구축을 위한 안정적 재원마련

한국 정부는 1970, 80년대 에너지공급기반 구축에 필요한 자금을

확보하기 위해 외국차관과 함께 석유사업기금24), 석탄산업육성기금,

석탄산업안정기금, 에너지이용합리화기금, 해외자원개발기금 등을

별도로 설치하여 운용하였으며 이는 에너지공급기반 구축에 중요한

역할을 담당하였다. 에너지공급기반 구축사업은 투자비가 막대하고

투자기간이 긴 특성을 지니고 있어 재원조달의 원활성과 사업추진의

장기일관성을 담보하는 제도적 기반이 갖춰지는 것이 매우 중요하다.

또한, 이러한 기금의 운용･관리를 동력자원부가 주관하도록 하여 에너지

공급기반 구축사업이 효과적으로 추진될 수 있었다.

특히, 석유사업기금제도는 1970, 80년대 탈석유전원개발, 석유비축

및 LNG 도입 등의 성공적 추진을 뒷받침하는 제도적 요소로 이바지하

였다. 석유사업기금제도는 국내에 도입되는 원유에 일정액을 징수하여

기금에 적립한 후 석유비축, 전원개발, 에너지절약시설 등에 보조금이나

24) 석유사업기금은 1979년 석유비축기금, 석유개발기금, 석유안정기금의 독립된 민간관리기금으로 출발하여 1986년부터 석유사업기금으로 일원화되었다.

제3장 한국 에너지정책 변화와 주요 특징 27

융자금을 지원하는 방식으로 운영되었다. 매년의 기금예산은 ‘석유사

업기금운용심의회’의 심의를 거쳐 편성되었으나, 에너지정책의 주관

부처인 동력자원부가 주관하도록 하여 상당한 수준의 정책적 자율성

을 가지고 에너지 안보정책을 주도해 나갈 수 있도록 하였다. 1979년

부터 1989년까지 약 11년간 총 5조 2,771억 원(연평균 4,797억 원)이

기금으로 조성되어 석유비축에서 전원개발에 이르는 에너지공급기반

구축에 지원되었다.

1990년대 이후부터는 ‘에너지 및 자원사업특별회계’(이하 에특

회계)를 설치하여 에너지의 수급 및 가격 안정과 에너지 및 자원 관련

사업을 지원하고 있다. ‘에특회계’는 석유사업기금, 석탄산업육성기금,

석탄산업안정기금, 에너지이용합리화기금, 해외자원개발기금, 가스안

전관리기금 등 에너지 관련 6개 기금이 통합된 것으로 에너지정책의

주관부처인 지식경제부가 운영･관리를 담당하고 있다. ‘에특회계’의

재원은 석유 등 수입에너지원에 대한 부과금, 국내 판매 부과금 및 가스

안전관리부담금의 징수와 기존 6개 기금으로부터 승계받은 융자채권의

원리금 상환 및 일반회계로부터의 전입금 등으로 조달하고 있다.

[그림 3-5] 한국의 에너지부문 기금

28

마. 에너지 기술개발 및 산업발전을 위한 전문인력양성

한국은 외국 기술의 습득과 적용을 통해 비교적 단기간에 기술 자립

화와 현지화를 달성하였다. 선진국 제도의 사례조사와 선진국과의 기술

교류 및 협력을 강화하는 한편, 대학과 연구소, 민간기업의 공동 연구

개발을 활성화하였다. 이를 통해 한국은 시추선, FPSO(부유식 원유생산․저장․하역설비), FSO(부유식 원유저장설비), LNG선, 원자력발전, 송․배전,

정유 등 에너지 플랜트 부문에서 세계적 수준의 기술을 보유하고 있다.

[그림 3-6] 한국의 주요 에너지플랜트 부문

이처럼 한국의 에너지산업이 발전할 수 있었던 주요 원인 가운데

하나는 에너지 기술인력이 효과적으로 양성되었기 때문이다. 각 발전

단계에 맞춘 효과적인 기술인력의 교육 및 공급은 에너지산업 발전의

원동력이 되었다. 1960년대에는 저(低)기술 에너지산업에 맞춘 전문

기술은 없지만 성실한 기능공이 중점 양성되었으며, 전력산업과 석유

화학산업이 발전한 1970년대에는 전력부문과 석유화학부문의 기술을

보유한 숙련된 기술인력이 양성되었다. 1980년대 이후에는 기술집약적

에너지산업에 맞춰 전문엔지니어, 과학자 등의 고급기술인력이 적극

양성되어 공급되었다.

제3장 한국 에너지정책 변화와 주요 특징 29

한국 정부는 기능인력 및 기술인력을 양성하기 위해 다양한 교육제

도를 운용하였다. 1963년 한국 정부는 ‘실업계 고등학교 교육과정’을

설립하여 다양한 공업계 고등학교에서 에너지 관련 기술교육을 시행

하였다. 특히, 공업계 고등학교의 특성화를 추진하였는데, 일부 공업계

고등학교를 ‘기계공업고등학교’, ‘항공기술고등학교’, ‘특성기술

고등학교’ 등으로 특별 지정하거나 신설해 집중적으로 재정 지원을

하였다. 정규교육 외 직업훈련원을 설립하여 직업기술훈련을 통한

기능인력도 양성하였다. 직업훈련원은 부족한 기능인력을 양성하는

한편, 정규교육 실패의 보완이라는 두 가지 기능을 효과적으로 수행하

였다. 전문 기술인력 양성을 위한 산업대학제도와 이공계 대학 특성화

정책을 추진하는 한편, 정부출연연구소를 통한 기술인력 훈련 및 양성

도 시행하였다. 전문엔지니어 및 고급 과학기술인력 양성을 위해서는

재외 한국인 과학기술자 유치사업과 한국과학기술원(KAIST), 포항공과

대학교(POSTECH) 등 이공계 연구중심대학교 설립 및 강화, 국외 유학

적극 지원 등을 추진하였다.

바. 에너지-경제의 선순환구조 구축과 진화

1) 경제성장을 위한 안정적 에너지공급기반 구축

한국 정부는 경제성장을 위한 안정적인 에너지공급에 힘쓰는 한편,

1970년대 2차례의 석유파동을 경험하면서 석유비중의 축소를 위해

노력해왔다. 1978년 원자력발전을, 1983년에는 유연탄발전을 개시하였

으며, 천연가스(LNG)도 1986년에 도입되었다. 그 결과, 1차에너지원 중

석유비중이 1980년 61%에서 1990년 53.8%, 2000년 52.0%, 2011년 43%

로 감소하였으며, 원자력 및 LNG, 유연탄의 비중이 증가하고 있다.

30

1980년대와 2011년의 1차에너지 비중 변화를 살펴보면, 원자력은 2.0%

에서 15.9%로, LNG는 0%에서 13.7%로, 유연탄은 7.6%에서 22.1%로

증가하였다. 현재 한국의 석유의존도는 43%로 OECD 평균(41%)보다는

다소 높은 수준이나 산업연료로 쓰이는 비에너지용 석유를 제외하면

석유의존도는 29%로 프랑스 등과 함께 매우 낮은 수준임을 고려할 때,

한국 정부의 에너지원 다원화 정책은 성공적이었다고 평가할 수 있을

것이다.

[그림 3-7] 한국의 1차에너지 소비와 에너지원 추이

2) 에너지산업과 제조업의 동반성장 추구: 석유산업과 경공업

1970년대 석유화학산업 육성을 통해 국내 경공업의 수출경쟁력은

크게 향상될 수 있었다. 1972년 최초의 울산 석유화학단지가 세워지면

서 경공업의 원료를 안정적이고 저렴하게 공급할 수 있게 되었기 때문

이다. 한편, 경공업은 석유화학산업의 수요시장 역할을 함으로써 국내

석유화학산업이 성장할 수 있는 기반으로 작용하였다. 1970년대 경공

제3장 한국 에너지정책 변화와 주요 특징 31

업이 급성장함으로써 석유화학제품에 대한 수요가 급증하여 울산

석유화학공업단지가 확장되고 여수 석유화학공업단지가 새롭게 건설

되었다. 민간부문의 투자 활성화, 시설부문의 대폭 증대 등과 함께

1990년대 석유산업의 자유화에 힘입어 석유산업은 현재 한국의 주요

수출 산업으로 성장하였다.

3) 전력산업 발전을 통한 경제발전 지원

안정적이고 저렴한 전력 공급으로 에너지 다소비산업이 주종을

이루었던 한국이 경제성장을 이룩할 수 있었다. 최근 전력산업은 수출

산업으로 성장하여 새로운 경제성장 동력산업으로 발전하고 있다.

4) 녹색기술과 청정에너지를 기반으로 한 경제발전의 추진

최근에는 LED, 스마트그리드25), 전기자동차, 신·재생에너지 등의

환경친화적인 에너지기술 및 산업 육성을 통해 지속적인 산업발전을

추구하고 있다. 한국은 반도체와 IT 등의 관련 산업에서 세계적 경쟁

력을 보유하고 있을 뿐 아니라, 세계 10위의 에너지소비국으로 온실

가스 감축 관련 대규모 국내시장이 존재하고 있어 앞으로 녹색기술과

청정에너지를 기반으로 한 경제발전이 가능할 것으로 평가하고 있다.

25) 스마트그리드는 기존의 전력망에 정보통신기술을 접목하여 전력 공급자와 소비자가 실시간 정보를 교환함으로써 전력효율을 최적화하는 차세대 지능형 전력망을 의미한다. 정부는 스마트그리드 구축을 위해 2010년 1월 스마트그리드 국가 로드맵을 수립하고, 동년 8월 스마트그리드촉진법을 제정하였다(지식경제부·한국전력공사(2012(a)) 참조).

32

제4장 한국 에너지부문의 주요 정책사례 분석

1. 전력정책

가. 정책의 전개과정 및 주요 성과

경제개발 초기 한국의 에너지공급 여건은 매우 열악하였으며, 특히

전력공급 상황은 수요보다 공급부족이 심한 수급불균형 상태였다. 제1

차 경제개발 5개년계획이 시작되기 전년도인 1961년도의 전력사정을

살펴보면, 최대전력수요는 약 43.5만㎾이었으나, 총 발전설비용량은

36.7만㎾로 공급가능한 최대출력은 약 28.8만㎾에 불과하였다. 이에

정부는 경제개발을 위한 안정적이고 저렴한 전력공급을 위해 1960년

대부터 전원개발과 전원 다변화, 전력망 구축을 적극 추진하였다.

그 결과 한국의 전력산업은 양적, 질적으로 크게 성장하여 경제발전을

안정적으로 지원하였을 뿐 아니라, 최근에는 전력부문 수출을 통한

새로운 경제성장 동력원으로 대두하였다.

1961년 말 36만㎾이었던 발전설비는 2011년 말 7,934만㎾로 증가

하여 전력공급 설비 측면에서 약 220배 확대되었다(그림 4-1). 전력

원도 원자력, 석탄(주로 유연탄), 석유, 천연가스, 수력 등으로 다원화

되어, 2011년 말 현재 전원 구성은 석탄 30.5%, 원자력 23.6%, 천연가스

25.4%, 석유 10.1%, 수력 및 신·재생에너지 10.4%로 이루어져 있다.26)

경제개발 초기인 1960년대 초중반까지는 석탄(국내 무연탄)과 수력이

26) 전원 구성비는 발전원별 설비용량 기준으로 나타낸 것이다.

제4장 한국 에너지부문의 주요 정책사례 분석 33

주요 전력원으로, 1961년 기준 석탄과 수력이 전체 발전설비용량의

90.2%(석탄 57.8%, 수력 32.4%)를 차지하였다. 전력설비 이용률도 1990년

이후 60%대를 기록하고 있어 발전설비가 효율적으로 운영되고 있음을

보여준다.

(a) 발전설비용량 (b) 전력계통도(2011.6.30일 기준)

주: 기초자료는 에너지경제연구원 참조 자료: 대한전기협회(2012, p. 61)

[그림 4-1] 한국의 발전설비용량 추이 및 전력계통도

발전설비와 더불어 전력수송 설비인 송·배전망에 대한 확충도 지속

해서 이루어져, [그림 4-1]에 나타난 것과 같이 국내 전역에 걸쳐 송․배송배전망이 구축되어 있다. 송전 회선 길이(circuit length)는 1961년

2,384c-㎞에서 2011년 31,249c-㎞로 많이 증가하였으며, 변전소 수도

1961년 291개소에서 2011년 749개소로 확대되었다. 배전 선로 길이

(power line length)도 1961년 9,171c-㎞에서 2011년 435,549c-㎞로

매우 증가하였다. 이를 통해 1964년 25.5%에 불과했던 전기보급률

34

(electrification rate)은 1980년대 후반 이후 99.9%를 기록하고 있다.

특히, 한국의 전기품질은 세계 최고 수준이다. 송배전의 효율성을

나타내는 지표 중 하나인 송배전 손실률은 1961년 29.4%에서 2011년

3.7%로 하락하였으며(그림 4-2), 이는 일본(2010년, 4.6%), 미국(7.8%)

등 주요 선진국보다 매우 낮은 수준을 나타내고 있다(그림 4-3). 규정

전압 유지율과 주파수 유지율, 호당 정전시간도 각각 99.9%, 99.7%,

10.95분으로 매우 높은 전기품질 수준을 나타낸다. [그림 4-4]는 한국과

주요국 간의 정전시간을 비교하여 나타내고 있다.

구 분 1961 1980 2006 2010 2011

송전설비 2,384 12,685 29,276 30,676 31,250

변전소수 291 378 646 731 749

배전선로 9,171 122,919 393,304 428,259 435,549

자료: 전력통계정보시스템

<표 4-1> 한국의 송배전설비 추이

(단위: c-㎞, 개)

[그림 4-2] 한국의 송배전손실률 추이 [그림 4-3] 주요국 송배전손실률 비교

주: 기초자료는 에너지경제연구원 참조 자료: 대한전기협회(2012, p. 189)

제4장 한국 에너지부문의 주요 정책사례 분석 35

한편, 전기요금은 1970년대 석유파동 이후 정부의 가격 규제와 함께

원자력발전비중 증가, LNG 도입 등으로 하향 안정세를 나타내고 있다.

2000년대 중반 이후 고유가 등으로 전기요금이 상승하고 있으나, 여전

히 OECD 국가에 비해 낮은 수준이다. [그림 4-5]에 나타난 것과 같이

한국의 전기요금은 2010년 기준 ㎾h당 86.80원으로, 일본(222.14원)의

39.1%, 미국(112.87원)의 76.9%, 영국(172.61원)의 50.3%에 해당한다.

[그림 4-4] 주요국 정전시간 비교 [그림 4-5] 주요국 전기요금 비교

자료: 대한전기협회(2012, p. 188) 주: 2010년 기준 자료: 대한전기협회(2012, p. 59)

나. 정책적 교훈

1) 전력부문 관리정책의 탄력적 변화

한국은 경제개발을 위한 안정적이고 저렴한 전력공급을 위해, 경제

개발 초기 정부와 공기업 주도로 전력부문의 개발을 추진하였다. 전력

의 공급 및 소비를 위해서는 대단위의 발전설비 및 송·배전망이 요구

되는데, 경제개발 초기에 이러한 대단위 전력 기반시설을 민간투자로

구축하기는 어렵기 때문이다. 결국, 자본동원이 여의치 않았던 한국으

로서는 정부가 외국차관, 재정지원, 채무보증 등을 주도함으로써 외국

36

자본을 끌어들이고, 공기업인 한전27)을 중심으로 중장기 전력공급

계획을 마련, 이를 바탕으로 전력시설을 증설해 나갔다. 즉, 공기업인

한전이 생산(발전)-수송(송․변전)-공급(배전)부문 등 전력공급을 위한

모든 분야를 소유하는 수직통합체제를 갖추고, 발전소 및 전력망 설비의

건설과 운영을 담당하게 하였다. 정부는 재정지원과 설비 투자 계획,

요금 등을 규제하는 형식으로 전력사업에 개입하였다.

1980년대 말 앞으로 전력수요가 급증할 것으로 전망되면서 정부는

한전 이외의 민간 전력사업자의 참여 확대를 추진하였다.28) 한전만으

로는 투자재원의 확보가 어려웠기 때문이다. 1990년대 이후에는 전력

산업의 효율을 높이기 위해 구조개편을 통한 경쟁을 도입해야 한다는

여론이 확산하면서, 전력산업 구조개편 계획을 마련하여 추진하고

있다. 2000년 12월 ‘전력산업구조개편촉진에 관한 법률’을 제정하고,

이를 근거로 전력거래소가 신설되었으며, 2001년 4월 한전의 발전부문

을 6개의 자회사로 분리하였다.

27) 한전은 1961년 민간 전력회사였던 조선전업과 경성전기, 남성전기 3개사를 통합하여 한국전력주식회사로 설립되었으나, 1982년 공기업으로 재발족되었다. 한전은 1961∼80년 동안 약 900만㎾에 이르는 발전설비 건설과 연료비의 상승으로 재무구조 악화가 심화하여 앞으로 대용량발전소를 건설하기 어려운 상황에 놓여 있었다. 이에 정부는 배당압력을 받는 주식회사체제 보다는 공사체제가 대용량발전소의 건설재원을 안정적으로 조달하기에 바람직하다는 인식 아래, 1976년 한전공사화 방침을 의결하고, 민간이 보유한 한전주식을 정부가 사들였다. 민간주식의 매입이 완료된 후, 1981년 한국전력공사법을 제정하여 1982년 공기업으로 재발족되었다.

28) 1968년에도 전력수요의 급속한 성장 전망에 따라 민간의 발전부문 참여를 허용하여, 1967년과 1968년, 1969년에 각각 동해전력과 경인에너지주식회사, 호남전력주식회사가 설립되었다. 그러나 1960년대 후반 들어 전력수요의 증가율이 예측치를 크게 밑돌고, 1980년대 중반에는 공급력 과잉현상까지 맞게 되면서 민간부문 수급상의 기여나 필요성은 크게 저하되었다(에너지경제연구원(2000) 참조).

제4장 한국 에너지부문의 주요 정책사례 분석 37

2) 안정적 전력공급을 위한 전원 다변화 추진

한국 정부는 1970년대 2차례의 석유파동을 경험하면서 석유비중의

축소를 위해 노력해왔다. 석유화력발전소의 건설을 억제하는 한편,

원자력과 유연탄발전소 건설에 주력하여 1978년 원자력발전을, 1983년

에는 유연탄발전 최초 호기를 상업 가동하기 시작하였다. 이와 함께,

천연가스(LNG)와 신·재생에너지도 각각 1986년, 1998년에 도입되어

이들 발전소의 건설을 확대하였다. 이러한 에너지다원화 전원개발정책

의 추진 결과, [그림 4-6]에 나타난 것과 같이 총발전량 중 석유비중이

1980년 78.7%에서 1990년 17.5%, 2000년 9.8%, 2011년 5.0%로 감소

하였으며, 원자력 및 LNG, 유연탄의 비중이 증가하고 있다. 1980년과

2011년의 총발전량 비중 변화를 살펴보면, 원자력은 9.3%에서 31.1%로,

LNG는 0%에서 20.5%로, 석탄은 6.7%에서 40.3%로 증가하였다. 특히,

LNG 발전은 최근 환경규제 강화에 따른 제약과 건설기간이 단기간

이라는 장점, 그리고 전원 다변화 정책에 힘입어 수도권과 LNG 인수

기지를 중심으로 급속도로 확대되고 있다. 2011년 말 기준 전원설비

용량별 구성은 석유 804만kW(설비비중 10.1%), 원자력 1,872만kW(23.6%),

LNG 2,012만kW(25.4%), 석탄 2,421만kW(30.5%), 수력 642만kW(8.1%),

신·재생에너지 185만kW(2.3%)로 나타나고 있다.29)

29) 발전원별 설비용량은 대한전기협회(2012) 참조.

38

주: 기초자료는 전력통계정보시스템 참조

[그림 4-6] 한국의 전력원 추이

3) 농어촌 전화(電化)사업을 통한 전력에너지 접근성 개선

한국은 1964년 제한송전이 해제되면서 그동안 소외되었던 농어촌

전화문제가 현안으로 대두하였다. 당시 한국 총인구의 60% 이상을 차지

하고 있던 농어촌지역의 발전은 국토의 균형적 개발과 경제성장에 필수

불가결한 조건이었다. 이에 농어촌 전화사업은 농어촌의 근대화라는

정치, 사회, 경제적 측면에서 1965년 정부 당국에 의해 정책 사업으로

시행되었다.

1964년 12.0%에 불과했던 농어촌 전화율은 사업착수 15년 만인

1979년 도서 및 벽지 5만여 호를 제외하고는 전화사업이 마무리되어

97.2%(도서 및 벽지 포함)30)로 급증하였다. 이후 도서 및 벽지 5만여

호에 대한 농어촌 전화사업도 1983년부터 사업이 재개되어 1987년의

전화율은 99.8%로 증가하였다. [그림 4-7]은 도서 및 벽지 5만 호를

30) 농어촌 전화율에 도서 및 벽지 5만여 호를 미포함하면 1979년의 농어촌 전화율은 100%를 나타내었다.

제4장 한국 에너지부문의 주요 정책사례 분석 39

제외한 1964∼79년 기간의 농어촌 전화율의 변화를 보여주고 있다.

주: 1)도서 및 벽지지역을 제외한 농어촌 전화율을 나타냄.

2)농어촌 전화율 수치는 지식경제부·한국전력공사(2012(b)) 참조.

[그림 4-7] 한국의 농어촌 전화율 추이(도서 및 벽지 미포함)

한국 정부는 1965년 ‘농어촌전화사업촉진법’ 제정을 통해 추진

제도를 정비하고, 농어촌 전화사업 5개년계획(1966∼70)을 수립하였다.

그 내용은, 지방자치단체가 담당지역 내의 전화사업을 주관하도록

하고, 정부는 이를 위한 3억 원 규모의 장기저리 융자자금을 지원함으

로써 농어촌 전화율을 증가시킨다는 것이었다. 그러나 3억 원의 재원

으로는 농어촌 전화사업을 추진하는데 한계가 있어, 초반의 농어촌

전화사업은 지지부진했다.31)

31) 농어촌 전화사업을 통해 12만 개의 전등과 6㎿의 동력을 168개의 시군에 보급하기 위해 정부 재정자금 3억 원, 한전 투자 2.1억 원을 조성하였으나, 다음의 문제점으로 사업추진은 부진하였다. 외선공사비 중 정부융자 70%, 한전 투자 30%와 내선공사비 전액을 고객이 부담하고 재정자금에 대해서도 20년 상환으로 부담하게 되어 있어 전기료는 당시 석유램프보다 15∼20배 정도 단가가 비싸 고객들의 불만이 팽배했었다(지식경제부·한국전력공사(2012(b)) 참조).

40

1970년 12월 정부는 한전에서 실시한 농어촌 미전화지역 조사서를

기초로 농어촌 전화사업 장기계획(1971∼79)을 수립하여 단계별 계획

에 따라 농어촌 전화사업을 추진하였다. 1971년에는 상공부(현 지식경

제부) 내에 전담기구로 농어촌전화과를 신설하였고, 한전은 본사에

농어촌전화추진본부, 지점에 추진반을 두어 사업계획에서 자금운영,

소요자재조달, 시공관리에 이르기까지 일관 업무를 우선적이고 효율적

으로 수행토록 하였다.

특히, 1970년도부터는 농어촌 전화사업이 새마을운동32)의 하나로

추진되면서 재정지원 규모가 큰 폭으로 확대되었고, 추진체계, 기술,

토지사용을 포함한 여러 가지 여건이 개선되면서 1979년에 농어촌

전화율이 97.2%(도서 및 벽지 포함)에 이를 정도로 효율적으로 진행

되었다. 정부는 서유럽과 미국, 일본으로부터 재정 및 상업차관, 국제

부흥개발은행(IBRD), 새마을차관 등을 끌어들여 농어촌 전화사업을

위해 필요한 재원을 마련하였으며, 새마을운동 실적이 우수한 마을에

우선 지원하였다.33) 또한, 영농전화의 기술보급을 위한 기술요원의

양성, 영농전화용 기기의 제작과 보급, 영농전화를 위한 경영규모의

대단위화, 협업화, 공동이용, 전화단지조성 등의 농어업 근대화를 위한

정책들이 추진되었다.

1980년대 이후에는 도서 및 벽지지역을 대상으로 전화사업이 추진

32) 새마을운동은 근면·자조·협동의 기치 아래 생활태도혁신·환경개선·소득증대를 통해 낙후된 농촌을 근대화시킨다는 취지로, 1970년부터 전국적 범위에서 전개된 정부주도의 지역사회 개발운동이다.

33) 1973년도 정부는 새마을실적이 우수한 2,100여 개의 마을을 선정하여 농어촌 전화사업을 시행하였으며, 1974년도에는 새마을 우수마을에 대한 전화사업 지원으로 20억 원의 특별기금을 지원하였다. 1975년 새마을사업에 대한 전화사업지원이 본격화되어 전국 30만 5천여 호의 새마을 우수마을에 대해 15.3억 원을 투자하였다(지식경제부·한국전력공사(2012(b) 참조).

제4장 한국 에너지부문의 주요 정책사례 분석 41

되었다. 해상거리가 멀어 해저케이블 연결이 어려운 도서 지역은 자가

발전에 의한 공급방안을 선택하였다. 1984년 12월 농어촌 전화촉진법

을 개정, 자가발전설비의 설치 및 운영에 관한 지원근거를 마련하였다.

1986년에는 도서지역 자가발전시설의 효율적인 유지·보수를 위하여

한전과 시·도가 전문기술인으로 하여금 정기적인 순회점검과 기술

지원 및 교육을 하도록 ‘도서지역 자가발전시설 순회점검 지침’을

마련하여 운영하였다.

4) 산업용 전기요금의 안정화

한국 정부는 경제성장 초기 수출상품의 가격경쟁력을 높이기 위해

산업용 전기요금을 낮게 책정하는 요금정책을 추진하였다. 기술력이

낮았던 한국으로서는 물가상승을 억제하여 노동을 비롯한 각종 투입

요소비용을 낮게 유지함으로써, 수출상품의 가격경쟁력을 높이는 것이

중요했다. 1978년 제2차 석유파동으로 물가상승률이 1979∼81년간

매년 19∼39%에 달하고 전기요금도 1973년 ㎾h당 7.30원에서 1982년

69.87원까지 상승하면서, 전기요금의 안정화가 강력하게 추진되었다.

1980년대 이후 정부는 한 자릿수 물가상승을 기치로 내걸고, 전기요금

을 일종의 공공요금으로 분류하여 강력하게 통제하였다. 특히, 산업용

전기요금은 전기를 생산요소로 보아 산업 경쟁력 제고를 위해 다른

종별에 비해 낮은 수준을 유지하고 있다.

정부는 전기요금을 낮게 유지하기 위해 가격 규제와 함께, 상대적으로

가격이 저렴한 원자력 및 유연탄 발전비중을 증가시켰다. 1986년에는

상대적으로 가격이 비싼 천연가스(LNG)가 발전소에 공급되기 시작하

였음에도 불구하고 원자력과 석탄발전의 비중이 증가하면서, 전기요금

은 1990년 ㎾h당 52.94원(산업용 44.33원)으로 하락하여 1982년에 비해

42

24.2% 인하되었다. 1982∼1990년 기간에 소비자물가 상승률이 51%였던

점을 고려하면, 전기요금의 실질 인하율은 50%에 달한다. 이후에도,

원자력과 유연탄 발전이 기저부하로 전체 발전량의 60%∼70%를 지속

해서 공급하는 가운데, 정부의 가격 규제가 계속되면서 전기요금은 소폭

상승하여 1999년 산업용은 ㎾h당 54.78원을, 평균 요금은 71.59원을

나타내었다.

주: 기초자료는 통계청, 전력통계정보시스템 등을 참조

[그림 4-8] 한국의 전기요금과 원자력·유연탄발전비중 추이

5) 전력산업구조개편에 따른 전력공급기반 확충을 위한 별도의 기금 마련

한국 정부는 2001년 전력산업구조개편 추진과 함께, 전력산업의

기반조성 및 지속적 발전에 필요한 재원확보를 위해 전력산업기반기

금을 설치하였다. 전력산업의 구조개편으로 전력산업의 기반조성 및

제4장 한국 에너지부문의 주요 정책사례 분석 43

지속적 발전에 필요한 공익적 사업추진이 제대로 이루어지지 않을 것을

우려한 정부의 결정이었다. 전력산업기반기금은 전기요금의 1천분의

65 범위 안에서 전기사용자에게 부과되는 부담금을 주요 조성재원

으로 하며, 전력수요관리와 전력 관련 연구개발 및 인프라구축지원,

도서․벽지 전력공급, 전기안전관리 등을 지원하고 있다. 안정적인 전력

수급 확보를 위해 전원개발융자사업도 시행하고 있다.

전력기반조성사업은 정부에서 전력산업기반조성계획과 연도별 시행

계획을 수립하면 이를 정부, 시민단체, 산학연 전문가로 구성된 전력

정책심의회의 심의를 거쳐 시행하고 있다. 기금운영은 한전의 독립

사업소인 전력기반조성사업센터에서 담당하고 있다.

다. 향후 발전방향과 정책과제

한국의 전력수요는 앞으로도 지속해서 증가할 전망이어서 전력설

비의 확충이 필요하다. 그러나 대외적으로는 고유가 지속과 환경규제

강화로, 대내적으로는 시장경쟁의 확대와 전력설비 입지 확보의 어려움

등으로 전력산업에 많은 과제를 안겨주고 있다. 즉, 전력산업을 둘러싼

국내외 환경의 악화로 전력설비의 건설 및 운영비용의 증가와 전원

구성의 불확실성을 증가하였으며, 이 때문에 전력산업의 효율 향상

압력 증대, 전기요금체계 및 시장운영 제도 개선, 환경친화적 전력수급

체계 구축 등의 정책과제가 발생하였다. 이에 정부에서는 안정적 전력

공급시스템 구축과 전원 다변화 지속 추진, 시장안정 및 경쟁 활성화를

위한 제도 개선 등을 중점 추진하고 있다. 또한, 전기요금체계 개선 등의

전력수요관리 강화와 전력효율개선을 위한 스마트그리드 도입, 기후변화

등 환경대응강화를 위한 신·재생에너지 분산형 전원확대 등도 강화하고

44

있다.

2. 원자력발전 개발 및 확대정책

가. 정책의 전개과정 및 주요 성과

한국의 원자력정책은 국내외적으로 가장 성공적인 정책 가운데 하나

로 평가받고 있다. 1978년 국내 최초의 원자력발전소인 고리원자력

1호기가 외국기술로 준공된 이후, 1984년 원전기술자립계획을 세우면서

본격적인 연구개발 추진과 1987년 영광 3, 4호기 시공과정에서 당시

미국 컴버스천엔지니어링(Combustion Engineering, CE)34)으로부터

흡수한 설계 및 제작기술을 토대로 1998년 우리 실정에 맞는 표준형

원전(OPR1000)을 개발했다. 이것이 바로 울진 3, 4호기이며, 각각 1998

년 8월, 1999년 12월에 상업운전을 시작하였다. 이후에 영광 5, 6호기,

울진 5, 6호기, 신고리 1, 2호기, 신월성 1, 2호기 등의 지속적인 건설

을 통해 국내 기술자립도를 95% 이상으로 끌어올렸다. 2001년에는

원전의 발전용량뿐 아니라 최신 설계개념을 도입해 기존 OPR1000의

경제성 및 안전성을 대폭 개선한 한국표준형 신형경수로(APR1400)를

개발 완료하여, 현재 APR1400으로 신고리 3, 4호기, 신울진 1, 2호기가

건설되고 있다. 이러한 원자력 기술 자립화를 바탕으로 2009년 12월

약 200억 달러 규모의 UAE 원자력발전소 수주에 성공하여 원자력

산업이 수출산업으로 성장하고 있다.

물론 원자력을 전력원의 역할에 국한해도 1980, 90년대 고도성장기

34) CE사는 세계 원자력산업시장의 재편과정에서 미국의 웨스팅하우스(Westing House)에 합병되었다.

제4장 한국 에너지부문의 주요 정책사례 분석 45

동안 주 동력원의 역할을 훌륭히 수행하였다. 원자력이 상대적으로

저렴한 전력을 안정적으로 공급함으로써 경제성장을 뒷받침하였다.

2000년대 들어서도 기저 발전원으로, 국내 전력의 약 1/3을 공급하고

있다. [그림 4-9]에 나타난 것과 같이, 2011년 현재 총 21기의 원전이

가동 중이며, 건설 중인 원전은 7기(신고리 2호기, 신월성 1, 2호기,

신고리 3, 4호기, 신울진 1, 2호기)가 있다. 제5차 전력수급기본계획

(2010∼2024년)에 따라 2022년까지 건설을 준비 중인 6기(신고리 5, 6

호기, 신울진 3, 4호기, 신고리 7, 8호기)가 있다.

[그림 4-9] 한국의 원자력발전소 현황도

나. 정책적 교훈

1) 정부 주도의 개발 및 기반체제 정비

한국은 1인당 국민총생산이 100불이 채 되지 않았던 1957,8년 원자력

도입을 결정하고 원자력 이용과 개발을 위한 기반체제를 정비하였다.

46

1956년 원자력 연구개발 및 이용을 위한 행정부서로 ‘원자력과’를

신설하였으며, 1957년에는 국제원자력기구(IAEA)에 가입하였다. 이어서

1958년 ‘원자력법’을 제정하고, 1959년 ‘원자력원(청)’과 ‘원자력

연구소’가 설립됨으로써 원자력 이용과 개발에 필요한 기반체제를

정비하였다. 특히, ‘원자력원(청)’은 대통령 직속 기관으로 두어 원전

건설을 위한 정책과정을 주도하였으며 상공부, 외교부, 재무부 등

관련 부처와 산업계, 대학, 연구소, 국제기구와 협력관계를 구축하였다.

이를 통해 원자력발전 건설에 필요한 다양한 분야의 지식과 경험이

결집할 수 있었다. 1968년에는 원자력발전사업의 효율적인 추진을

위하여 ‘원자력발전 추진위원회’35)를 설립하여, 원자력발전소 건설

및 운영은 한국전력이, 원자력발전 기술개발 및 안전규제, 핵연료

및 폐기물취급, 관리, 기술자 양성 등은 원자력원(청)이 담당하도록

하였다.

원자력발전 부문에 대한 조직체계를 정비한 후에, ‘전원개발 5개년

계획’36), ‘원자력진흥종합계획’37) 등을 수립하고 정부 주도로 원자력

발전소 건설과 기술 자립화, 인력양성 등이 적극 추진되었다. 원자력

건설은 대규모 자본이 투입되고 회수기간도 장기간 소요되기 때문에

정부의 투자보증이 없었다면 국내외 기업의 적극적인 참여를 이끌어

낼 수 없었을 것이다. 한편, 원전건설 개발계획 수립과정에 국내외

전문가들의 의견을 포함해 반영되도록 하였다. 원전 건설의 기획과

35) ‘원자력발전 추진위원회는 위원장으로 부총리를, 부위원장으로 상공부 장관과 과학기술처 장관을, 위원으로 원자력원(청)장과 한전 사장 등으로 구성되었다.

36) ‘전원개발 5개년계획’은 1962년부터 1991년까지 5년마다 수립되어 추진되었으며, 이 계획에 따라 원자력발전소를 포함한 유연탄, LNG 발전소 등을 건설하였다.

37) ‘원자력진흥종합계획’은 1997년부터 5년마다 수립되어 추진되고 있다.

제4장 한국 에너지부문의 주요 정책사례 분석 47

실행 계획은 매우 복잡한 과정으로 되어 있으며, 국가 공통의 목표와

프로젝트의 합의를 공식화하기 위해 이러한 과정 이후에도 명확한

검토와 평가가 필요하다. 복수의 확인 및 검증 절차는 다음 주기에

더 나은 성과를 달성하기 위해 이후의 정책입안과 실행에서의 실수와

오류를 방지하고 줄이기 위해 유용한 도구들이다.

2) 전략적 기술개발 추진: 기술 수입 → 기술 자립화 → 기술 고도화

선진국들은 이미 확보된 산업기반과 기술을 기반으로 자국의 원자

력발전 기술을 개발해 왔지만, 기술과 경험, 산업기반이 취약했던

한국은 첫 단계에서 기술의 수입으로 원자력 프로그램을 시작하였다.

최초 원전인 고리 1, 2호기와 월성 1호기는 외국 주계약자가 발전소

착공부터 준공까지 모든 책임을 지고 사업관리, 설계, 자재 구매, 시공

및 시험 운전을 수행하는 일괄발주방식(turn-key)으로 건설되었다.

고리 1, 2호기와 월성 1호기가 건설되어 운영을 시작하면서 한국 정

부는 2번째 단계로 한국전력과 한국원자력연구소를 중심으로 원자력

발전기술의 자립화를 추진하였다.38) 원전건설의 사업주체였던 한국

전력은 1978년 건설을 시작하였던 고리 3, 4호기부터 사업추진방식을

일괄발주방식에서 분할발주방식(non-turn-key)으로 변경함으로써

기술자립을 꾀했다. 즉, 한국전력이 사업관리를 주도하고 주요 분야별

로 나누어 계약하였다. 초기에는, 외국업체의 기술이 국내업체에 이전

될 수 있도록 외국 주계약자 밑에 국내업체들이 하도급으로 참여하게

하였다. 또한, 보조기기는 국산화 가능 여부를 사전에 정부 및 산업체와

공동으로 평가하여 국산화가 불가능한 기기를 제외한 모든 기자재를

38) 고리 1호기(설비용량 587㎿)는 1978년 4월에, 고리 2호기(650㎿)는 1983년 7월, 월성 1호기(679㎿)는 1983년 4월에 상업운전을 시작하였다.

48

국내 제조업체에 발주시켰다. 이후, 1987년 발주한 영광 3, 4호기 건설

사업부터 주계약자로 국내업체를 선정하고 외국 업체는 핵심기술

분야를 지원하는 하도급자로 참여하게 함으로써 95%의 기술자립을

달성하였다. 이를 바탕으로 울진 3, 4호기를 최초의 한국표준형 원전

(OPR1000)으로 건설하였으며, 각각은 1998, 99년에 상업운전을 개시

하였다.

한국표준형 원전건설에 성공한 이후 3번째 단계로 원전기술의 대외

경쟁력 확보를 위한 원전기술의 선진화를 추진하고 있다. 2002년 한국

표준형 원전(OPR1000)보다 안전성, 경제성 및 발전용량이 향상된

APR1400을 개발․완료하고 이를 적용하여 신고리 3, 4호기 및 신울진 1,

2호기를 건설하고 있으며, 중동지역에서 최초로 추진되는 UAE 원전사

업에서 2009년 12월 APR1400 첫 수출에 성공하였다. 2007년부터는

APR1400보다 발전용량이 크고 효율이 높은 APR+ 개발을 추진하고 있다.

APR+의 대외 기술경쟁력 확보를 위해 원전설계 핵심코드와 원자로

냉각재 펌프, 원전계측제어 설비 등의 원전 핵심기술 개발을 목표로

‘원자력발전기술 개발사업’(Nu-Tech 2012)39)을 추진하는 한편,

39) Nu-Tech 2012는 국제 경쟁력 제고, 핵심기술 개발, 선진국 수준의 원전운영기술 개발, 원전의 지속성 보장 및 친환경 기술개발을 통해 한국 고유 노형 개발, 미자립 핵심 원천기술 개발을 위한 10대 전략사업, 24개 중점기술을 도출하기 위한 개발인력 재원의 단기 집중의 전략을 추진하여 2012년 세계 4위 수준의 원전 기술을 확보하여 원전수출 강국을 실현하는 비전을 제시한 것이다.

Nu-Tech 2012의 원전 기술개발 방향은 다음과 같다. ․신속한 인허가, 자본비 저감, 건설기간 단축을 위한 표준화 설계 ․손쉬운 운전 및 이상 사태 발생을 최소화하는 단순하고 튼튼한 설계 ․87~90% 이상의 높은 이용률과 60년 이상의 장수명 원전 건설 ․노심 용융사고(중대사고) 가능성 최소화 및 사고 시의 영향 완화 ․항공기 충돌에 대한 저항성 강화 ․핵연료 소요 및 폐기물 발생을 감소시키는 고연소도 핵연료 ․핵연료 교관 주기를 1년에서 1.5년~2년 연장

제4장 한국 에너지부문의 주요 정책사례 분석 49

안전기술 확보를 위해 노력하고 있다.

시기별

구분

1단계

(1970년대)

2단계

(1980∼90년대)

3단계

(2000년∼)

기술

개발

단계

· 기술수입 추진

- 기술과 경험,

산업기반 취약

- 선진 기술수입으로

시작

· 기술자립화 추진

- 한전과 한국원자력

연구소 주축

· 선진기술을 흡수하여

자체기술로 개발 →

기술자립도 95% 달성

· 최초의 한국표준형 원전

개발

· 기술고도화 추진

· APR1400 개발 및

UAE에 수출

· APR+ 개발중

· 특히 설계기술의

선진화, 핵심기술 및

안전기술 확보 추진

사업

추진

방식

· 국외 일괄발주방식 · 분할발주방식

· (80년대 초중반): 외국

주계약자 밑에 국내업체가

하도급으로 참여

· (80년대 후반∼): 국내

주계약자 밑에 외국업체가

하도급으로 참여

· 국내업체에 모든

기자재납품 발주

(국산화 불가능기기 제외)

· 분할발주방식

· 국내 주계약자 밑에

외국업체가 하도급으로

참여

주요

추진

사업

· 고리 1,2호기

· 월성 1호기

· 고리 3,4호기

· 영광 3,4호기

· 울진 3,4호기

(OPR1000으로 건설)

· 신고리 3,4호기

· 신울진 1,2호기

<표 4-3> 한국의 원자력기술 개발 단계

50

3) 인력양성 강화40)

1960년대 들어 원전 도입에 대비한 인력양성 필요성이 대두하였다.

이에 따라 원자력원(청)은 1967년부터 전문인력 양성을 전담할 기구로

원자력연수원을 설치하고, 대학에서는 원자력 인력양성을 위해 한양대

(1958년), 서울대(1959년)에 원자력학과를 설립하였다. 또한, IAEA 및

미국과의 협력으로 국외 연수 프로그램을 적극 추진하였다. 국외 연수

프로그램은 1956년부터 약 20년간 시행되어 310여 명의 전문인력을

양성하였으며, 이 인력들이 다시 한국으로 되돌아오면서 한국의 원자

력 교육은 더욱 강화될 수 있었다.

1978년 고리 1호기 준공과 후속기 건설, 핵연료 국산화, 원전 기자재

국산화 등이 추진되면서 산업체 직원에 대한 기술교육이 필요하게

되었다. 이에 따라 1980년대에는 한국원자력연구원의 원자력연수원,

한전의 원자력교육원에서 관련 교육과정을 설치하여 운영하였다. 1990

년대에 들어서는 원자력 기술 자립화가 이루어지면서 외국 파트너

에게 의존하던 핵심 전문 교육훈련과정들을 국내에서 자체적으로

운영하고 있다. 특히 이 시기는 원전의 안전운전이 강조되어 원자력

안전에 대한 교육과정들이 개설되어 현재까지 운영되고 있다.

현재 국내의 원자력 전문인력 양성은 교육과학기술부(이하 교과부)와

지식경제부(이하 지경부) 산하의 학계, 연구계, 산업계 간 연계체계를

구축하여 추진하고 있다. 교과부 산하의 학계는 서울대, 한양대, 경희대,

조선대, 제주대, 울산과기대의 6개 대학에서 학부, 석․박사 전 과정의

원자력분야 전문인력을 양성하고 있으며, KAIST와 과학기술연합대학

40) 이 부분은 기획재정부·한국개발연구원(2011)과 Choi et al.(2009)을 참고하여 작성하였다.

제4장 한국 에너지부문의 주요 정책사례 분석 51

원대학교(University of Science & Technology, UST)에서도 대학원

과정으로 석·박사 과정의 전문인력을 양성하고 있다. 연구계에서는

한국원자력연구원의 원자력교육훈련센터와 한국원자력안전기술원의

국제원자력안전학교에서 교육훈련을 하고 있다. 원자력교육훈련센터

는 원자력 일반, 연구로, 방사선 기술, 폐기물관리 기술, 원자력정책 등에

관한 교육훈련을, 국제원자력안전학교는 안전평가, 안전심사 및 검사

등에 관한 교육훈련을 시행하고 있다. 지경부 산하의 산업계에서는

한국수력원자력(이하 한수원)의 원자력교육원에서 원전 프로젝트

관리, 원전의 운영 및 건설 등을, 한전KPS(주)에서는 원전 유지보수에

관한 교육훈련을 시행하고 있다. 국제적으로는 IAEA, 세계 유수의

원자력 관련 대학 등과 연계하여 교육훈련을 제공하고 있다.

4) 원전안전관리 및 입지확보정책 추진

한국의 원자력안전관리정책이 본격적으로 추진된 것은 1979년 미국

드리마일섬(TMI) 원전사고와 1986년 우크라이나 체르노빌 원전사고

이후였다. 1958년에 제정된 원자력법에 핵물질의 관리를 비롯한 안전

관리조항이 규정됨으로써 원자력안전관리정책이 시작은 되었으나

형식적인 것에 불과하였다.

한국 정부는 먼저, 1981년 원자력안전관리 전문조직인 ‘원자력안전

센터’41)를 한국원자력연구소의 내부조직으로 설치하여 원자력시설의

인허가심사, 기술기준의 개발, 안전검사 등의 안전규제업무에 관한

기술지원을 제공하도록 하였다. 그 후, 제도정비를 하여 1982년 핵연료

물질취급 감독자에 대한 면허제도가 도입되고 원전사업자의 환경보전

기준 준수와 원전종사자에 대한 교육․훈련의 시행이 의무화되었다.

41) ‘원자력안전센터’는 ‘한국원자력안전기술원(KINS)의 전신이다.

52

1986년에는 우크라이나 체르노빌 원전사고로 원자력안전관리체제를

더욱 강화하였다. 원자력정책의 의결기구인 ‘원자력위원회’를 과학

기술처 소속에서 국무총리 소속으로 변경하고 위원장을 과학기술처

장관에서 국무총리로 격상하였다. 또한, ‘원자력안전센터’를 독립적

부설기관으로 확대 개편하였다.

이후 국내 반원전 운동이 격화되면서 원전안전관리제도가 단계적으로

보완되었다. 1989년‘원자력위원회’산하에 원자력안전문제를 전문적

으로 검토하는‘원자력안전전문위원회’를 설치하였으며, 1996년에는

‘원자력안전전문위원회’를 분리하여‘원자력안전위원회’로 독립시

켰다. 또한,‘원자력안전센터’를 독립법인인‘한국원자력안전기술원’

으로 개편하였으며, 원자력안전관리 종합정보시스템인 CARE42)을 구축

하였다. 1998년에는 지방의회가 주민대표가 참여하는 가운데 원전의

안전성을 상시로 감시하는 ‘민간환경감시기구’가 고리원전에 설치

되었다.

현재 원전의 안전에 관한 궁극적인 책임을 가진 사업자는 원전 현장

에서 실무적인 안전관리 활동을 수행한다. 정부는 관계 법령을 통하여

원전운영에 따른 제반 안전요건과 지침을 제시하고 설계, 제작, 시공,

운전 등의 과정에서 각종 인허가 심사 및 검사를 통해 시설의 종합적인

안전성을 확인하고 있다. 이러한 정부의 안전관리 활동 중 기술적으로

전문지식이 요구되는 부분은 안전규제전문 기관인 한국원자력안전

기술원에 위탁되어 수행되고 있다. 이러한 국가 차원의 안전관리 활동과

더불어 최근에는 국제원자력기구 등을 중심으로 원전의 안전성을 국제

적으로 감시하는 움직임이 활발히 전개되고 있다.

42) CARE는 Computerized Technical Advisory System for Radiological Emergency Preparedness의 약자이다.

제4장 한국 에너지부문의 주요 정책사례 분석 53

한편, 원전 건설에 대한 지역주민의 저항이 심해지면서 전원입지

확보를 위한 지역협력정책이 추진되었다. 1989년 ‘발전소주변지역

지원에 관한 법률안’을 제정하여 발전소입지지역에 대한 다양한

지원사업을 추진하였다. 지원사업의 재원은 ‘발전소주변지역지원기금’

으로 마련하였는데, 이 기금은 한전의 매년 전기판매수입액의 일정액

(0.3%)을 적립하여 조성하였다. 이를 통해 전원시설에 대한 지역주민의

수용성이 개선되어 전원입지난 해소에 많은 도움을 준 것으로 나타

났다.

다. 향후 발전방향과 정책과제

2011년 일본 후쿠시마 원전 사고와 최근 잇따라 발생하고 있는 국내

원전의 고장으로 원자력에 대한 국민 여론이 악화하고 있다. 그러나

원자력 발전은 한국에 있어 신고유가 시대와 온실가스 감축에 능동적

으로 대응할 수 있는 가장 경제적으로 현실적인 대안으로 평가받고 있어,

원전 폐기를 결정하기도 쉽지 않은 상황이다. 원전을 운영하고 있는

대부분 국가도 원전 폐기보다는 안전성 강화를 통해 기존 원전정책을

지속 추진하겠다는 견해를 발표하였다. 따라서 한국도 지속 가능한 원전

건설 및 운영을 위해 원전의 안전성을 더욱 강화하고 폐기물 처분에

대한 관리방안을 마련하여 사회적 수용성을 확보할 필요가 있다.

또한, 원전의 경쟁력 제고와 수출산업화를 위한 제도 마련이 필요

하다. 현재 한국의 원전은 고장정지율, 이용률 등 여러 가지 지표에서

외국보다 운영 실적이 좋은 것으로 나타나 있다. 그러나 국내 원자력

발전소 기술은 아직 대외적인 기술우위를 확보하지는 못한 상태이다.

더구나 WTO 체제 출범으로 원자력발전소 기자재 공급과 시공분야가

54

1997년부터 이미 개방되었고, 설계엔지니어링과 원전연료 부문은 머지

않아 개방이 불가피할 것으로 예상하고 있어 핵심기술 개발을 통한 원전

산업의 대외 경쟁력 확보가 시급한 실정이다.

3. 에너지절약 및 효율개선정책

가. 정책의 전개과정 및 주요 성과

제2차 석유파동 이후 1979년 에너지이용합리화법 제정과 정책실행기

관인 에너지관리공단 설립 등 에너지절약을 위한 기구와 제도가 대폭

정비되었으나, 에너지절약 및 효율개선정책은 1990년대에 들어서 본격

적으로 추진되었다. 에너지절약시책이 공공기관인 에너지관리공단에

의해 시행됨으로써 에너지 이용자 스스로 절약할 수 있는 유인이 부족

하여 큰 성과를 거두기가 어려웠다. 더욱이 1980년대에는 정부가 에너

지가격을 통제함으로써 에너지가격의 상승요인이 발생할 때도 인상을

억제하여 국민이 에너지소비에 대한 비용인식을 하지 못했었다.

1992년 6월 기후변화협약이 체결되면서, 에너지소비 급증추세가

무역수지 관리에 어려움을 초래하고, 결국 산업경쟁력 약화로 이어질

수 있는 상황이 발생하면서 에너지절약 및 효율개선정책이 적극 추진

되고 있다. 정부는 1993년부터 에너지이용합리화기본계획을 수립·

시행하고 있으며, 1997년 2월에는 국무총리를 위원장으로 하는 국가

에너지절약추진위원회를 구성하였다. 에너지절약시설 투자지원 확대와

집단에너지 공급 확대, 에너지기술개발 활성화, 에너지가격체계 개선

등을 통해 경제․사회구조를 에너지저소비형으로 전환하는 한편, 효율

기준 강화 등의 규제적인 시책도 병행하여 추진하였다.

제4장 한국 에너지부문의 주요 정책사례 분석 55

이를 통해 한국의 에너지원단위는 1997년 최대치를 기록한 후 감소

세를 나타내고 있다. 1998년부터 2011년 기간에 에너지원단위는 연평

균 1.1%로 하락하여, 2011년 0.251TOE/백만원을 기록하였다. 그러나

[그림 4-11]에서 보듯이, 한국의 에너지원단위는 철강, 석유화학 등

에너지 다소비산업의 높은 비중 때문에 OECD 국가 중 최하위 수준(34

개국 중 29위)을 나타내고 있다. 한편, 한국 전력산업의 효율성은 큰

폭으로 향상되었다. 전력 산업의 효율성을 나타내는 지표인 송배전

손실률은 지속해서 향상되어 2011년 3%대를 기록했다. 이는 주요

선진국인 일본(5%)과 미국(6%) 보다도 낮은 수준이다.

(a) 한국의 에너지원단위(TOE/백만원) (b) 에너지원단위(TOE/천불, `06년) 비교

주: 기초자료는 에너지경제연구원과 IEA/OECD(2008)을 참조

[그림 4-11] 한국의 에너지원단위 추이 및 OECD국가와의 비교

나. 정책적 교훈

1) 기반체제 정비 및 중장기 계획수립

1차 석유파동을 계기로 시작된 한국 정부의 에너지절약정책은 2차

석유파동을 맞으면서 보다 강화되었다. 한국 정부는 1979년 종전의

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‘열관리법’을 확대 개편하여 ‘에너지이용합리화법’을 제정하는

한편, 1980년 에너지절약정책 실행기관으로 ‘에너지관리공단’43)을

설립하여, 절약정책의 추진을 위한 기반체제를 정비하였다. 1997년

에는 국무총리를 위원장으로 하는 ‘국가에너지절약추진위원회’를

구성하여 추진체계를 강화하였다. 종전의 ‘열관리법’이 산업부문의

연료와 열만을 적용대상으로 하였던 데 비해, ‘에너지이용합리화법’

은 에너지소비 전 부문과 전기까지를 포함한 모든 에너지를 법 적용의

대상으로 하는 것이었다. 기반체제 정비 후에는 중장기 정책로드맵인

‘에너지이용합리화기본계획’과 ‘에너지원단위 개선 3개년계획’을

수립하여 체계적으로 에너지절약정책을 추진하고 있다.44)

2) 규제와 지원을 병용

한국 정부는 에너지절약정책으로 에너지공급자의 수요관리투자

의무화, 에너지효율기준 및 등급표시제도 운용 강화 등의 규제와 함께

소비자들의 절약유도를 위한 지원제도를 병용하였다. 경제적 동기를

부여하지 않는 절약정책은 비용효과 측면에서 한계가 있기 때문이다.

2차 석유파동 직후인 1980년에 2,000억 원의 특별예산을 ‘에너지절약

지원자금’으로 출연하여 노후보일러의 교체를 위한 장기저리융자

43) 에너지관리공단은 에너지관리 기술지도, 에너지관리 교육 및 홍보, 열사용 기자재의 형태승인 및 검사 등을 추진하였다.

44) 에너지이용합리화기본계획은 5년 단위로 수립되는 에너지절약 및 효율개선에 관한 종합적인 기본계획으로, 2012년 현재까지 4차례 즉, 제1차(1993-1997), 제2차(1999-2003), 제3차(2004-2008), 그리고 제4차(2008-2012) 에너지이용합리화기본계획이 수립되었다. 2004년 12월에는 고유가가 지속함에 따라 이에 대응하여 ‘에너지원단위 개선 3개년계획’을 수립하였으며, 이 계획에서는 한국의 에너지원단위(TOE/95년 불변 미화 천달러)를 2004년 0.303에서 2007년 0.277로 8.6% 줄이는 목표에 따라, 범부처적으로 88개 추진과제를 설정하였다. 동 계획은 또한, 에너지원단위의 장기 비전을 제시하였는데, 2012년 0.248, 2020년에는 현재의 OECD 평균 수준인 0.18을 에너지원단위 목표로 설정하고 있다.

제4장 한국 에너지부문의 주요 정책사례 분석 57

사업을 시행하였다. 이후 1983년부터는 석유사업기금을 재원으로 에너

지이용합리화기금을 조성하여 에너지절약투자사업을 지원하였으며,

1997년부터는 에특회계에서 지원하고 있다. 직접적인 재정지원과 함께,

법인세, 소득세 감면 등의 세제지원도 시행하였다. 이는 산업체의 에너지

절약시설에 대한 투자를 본격화하는 데 큰 역할을 담당하였다.

3) 안정적 투자재원 마련을 위한 별도의 기금 조성

에너지절약사업을 지원하기 위해서는 안정적인 투자재원 마련이

필수적이다. 이에 한국 정부는 에너지절약사업 추진을 위한 별도의

투자재원을 조성하였다. 석유사업기금을 재원으로 에너지이용합리화

기금을 조성하여 에너지절약사업에 드는 자금을 지원하게 됨으로써,

에너지절약사업이 획기적으로 정착･발전하는 계기가 되었다. 1983년

부터 1987년까지 약 7년간 석유사업기금 운용총액의 31.2%인 1조

1,391억 원이 에너지이용합리화기금으로 배정되어 에너지절약 지원

자금으로 사용되었다. 현재는 에특회계에서 에너지절약사업을 지원

하고 있다.

4) 시장친화적인 에너지절약 유도

한국 정부는 에너지절약 및 효율 개선에 대한 시장투자여건을 조성

하기 위해 에너지가격체계를 개선하였다. 즉, 1970∼90년대 정부의

강력한 규제로 낮은 가격 수준을 유지했던 석유 및 도시가스, LPG

가격과 전기요금을 국제수준으로 단계적으로 조정하는 에너지가격의

현실화를 추진하였다. 과거 에너지가격에 대한 정부의 직접 통제는

물가의 변동을 줄이는 방향이어서 에너지가격의 상승요인이 발생할

때도 인상이 억제됨으로써 국민의 에너지소비에 대한 비용인식을

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하지 못하게 만드는 부작용을 낳았다.

또한, 시장친화적인 에너지절약을 위해 에너지사용자가 에너지를 낭비

하는 부분을 찾아내어 에너지절약투자를 대행하는 에너지절약전문기업

(ESCO, Energy Saving Company) 육성을 추진하였다. ESCO 육성방안

을 수립하고, 시장규모 확대를 위해 재정지원을 시행하고 있다. 이와

더불어 냉난방부문에서 규모의 경제효과를 도모하여 열 손실을 최소

화하는 지역난방 등의 집단에너지 공급 확대를 추진하여 대규모 주택

단지 및 공업단지 등에 도입하였다.45)

5) 에너지절약기술개발 추진

에너지절약 및 효율개선에 대한 기술개발의 중요성을 인식하여

이를 중점 추진하였다. 특히, 한국 정부는 에너지절약기술이 개발 및

실용화를 촉진하기 위해 연구기관과 관계기업이 공동으로 R&D 과제

를 추진토록 하고 있으며, 에너지이용합리화기금의 지원대상에 에너지

절약기술개발사업과 신기술적용사업을 추가하여 신기술적용사업에

대한 자금지원을 시행하고 있다. 이와 동시에 선진기술의 도입 및

개발을 촉진하기 위하여 일본, 프랑스 등과 협력체계를 구성하여 전문가

초빙, 훈련생 파견, 정보교환 등 국제협력을 강화하고 있다.

다. 향후 발전방향과 정책과제

고유가 및 기후변화협약 등의 환경규제강화에 따라 한국의 석유,

전력 등 주요 에너지수급·경제여건은 더욱 악화하고 있다. 이에 정부

에서는 에너지저소비형 경제구조로의 전환을 통한 지속가능한 경제

45) 집단에너지 공급방식은 화력발전소의 발열을 활용, 한정된 지역 또는 공업단지 내의 열 공급을 집단화하여 난방 및 급탕에너지를 공급하는 방식을 말한다.

제4장 한국 에너지부문의 주요 정책사례 분석 59

발전시스템을 구축하고자, 에너지절약 및 효율개선을 중점 추진하고

있다. 특히, 가격기능을 활성화하여 에너지절약과 효율 제고 유인체계

를 강화하고 있으며, 에너지효율투자를 위한 지원과 효율규제를 강화

하고 있다. 에너지다소비형 산업의 에너지효율 개선을 추진하는 한편,

지식서비스산업, 미래첨단산업 등의 육성을 통한 에너지저소비 산업

구조로의 전환을 촉진하고 있다. 에너지원단위는 에너지효율 이외에도

경제 전반의 부가가치 창출력에 영향을 받기 때문에, 원단위 개선을

위해서는 기술혁신, 산업구조 개편 등도 함께 추진될 필요가 있다.

60

제5장 결론 및 시사점

한국은 효과적인 에너지정책의 추진으로 세계에서 보기 드문 경제

성장을 일구어냈다. 1960년대 초 경제개발계획의 시작으로 에너지공급

규모 확대에 주력하였으며, 1970년대에는 산업화를 위한 석유기반의

에너지공급시스템을 구축하였다. 1978년 2차 석유파동이 발생하자

1980년대 에너지원 다원화를 추진하는 한편, 급격한 경제성장에 발맞

추어 에너지설비를 대폭 확충하였다. 1990년대에는 환경문제와 에너지

산업 효율성 문제가 대두하면서 친환경에너지 공급확대와 에너지수요

관리 강화, 에너지산업의 자유화를 적극 추진하였다. 이러한 변화과정

속에서 나타나는 한국 에너지정책의 주요 특징은 신축적인 에너지정

책 운용과 에너지산업 관리정책의 효과적 추진, 정책의 제도화와 계획

체제의 운용, 에너지공급기반 구축을 위한 별도의 기금 조성, 에너지

기술개발 및 산업발전을 위한 전문인력양성, 에너지-경제의 선순환구조

구축과 진화 등이다. 이러한 정책추진을 통해 국내 부존 에너지자원이

거의 없음에도, 에너지다소비형 산업 주도의 경제성장을 이룩할 수

있었으며, 더 나아가 한국의 에너지산업은 새로운 경제성장 동력산업

으로 발전하고 있다.

이러한 한국의 에너지정책 발전경험은 개도국에 많은 교훈을 줄 것

으로 평가된다. 개도국들은 1960년대 한국과 같이 산업화를 통한 경제

발전을 추구하고 있으므로 한국이 과거에 추진했던 정책들이 모범사

례가 될 수 있다. 에너지정책 가운데, 전력정책과 원자력개발·확충정책,

제5장 결론 및 시사점 61

에너지절약 및 효율개선정책은 경제발전뿐 아니라 최근 강화되고

있는 환경규제강화에도 대응할 수 있어 개도국에 좋은 사례가 될 수

있을 것이다. 개도국의 정책입안자들도 이러한 점을 인식하고 한국

정부에 에너지정책에 대한 경험공유를 요구하고 있으므로 이 연구

결과를 근거로 개도국과의 에너지부문에 대한 경험공유사업을 더욱

확대할 필요가 있다. 더욱이 아프리카, 중동, 동남아시아, 중앙아시아

등은 신흥시장으로서 높은 산업 성장 잠재력을 보유하고 있을 뿐 아니

라 대규모 에너지․자원을 보유하고 있으므로, 이러한 경험공유사업을

자원외교·경제협력수단으로 활용하는 방안 마련이 필요하다.

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참고문헌

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행정학과 박사학위논문.

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Energy Policy, 37, pp. 5494-5508.

박 지 민

現 에너지경제연구원 부연구위원

<주요저서 및 논문>

『해외자원개발 전략 연구- 중앙아시아지역 자원개발 진출전략 연구』,

에너지경제연구원, 2011(공저)

『제4차 해외자원개발 기본계획 연구』, 지식경제부, 2010(공저)

『북한 CDM 사업 잠재력 분석 및 남북 협력 방안』, 에너지경제연구원,

2009(공저)

수시연구보고서 2012-07

개도국 KSP를 위한 한국 에너지정책 사례 연구

2012년 12월 13일 인쇄

2012년 12월 14일 발행

저 자 박 지 민

발행인 김 진 우

발행처 에너지경제연구원- 경기도 의왕시 내손순환로 132

전화: (031)420-2114(代) 팩시밀리: (031)422-4958

등 록 1992년 12월 7일 제7호

인 쇄 (사)한국장애인이워크협회 (02)2272-0307

ⓒ 에너지경제연구원 2012 ISBN 978-89-5504-391-4 93320

* 파본은 교환해 드립니다.