5

บทที่ 2

แนวคิด ทฤษฎี และงานวจัิยที่เกี่ยวข�อง

การค�นคว�าอิสระครั้งนี้ ศึกษาเรื่อง ประสิทธิภาพการดําเนินงานขององค การบริหารส#วนตําบลแม#ตีบ อําเภองาว จังหวัดลําปางลําปาง ผู�ศึกษาได�นําองค ความรู�เก่ียวข�องมาประกอบการศึกษา โดยแบ#งการศึกษาออกเป.น 4 หัวข�อ ดังนี้

1. หลักการ แนวคิด และทฤษฎีท่ีเก่ียวข�อง 2. สภาพพ้ืนท่ีท่ีศึกษา 3. งานวิจัยท่ีเก่ียวข�อง 4. กรอบแนวคิดของการวิจัย

หลักการ แนวคิด และทฤษฎีท่ีเก่ียวข�อง

การบริหารกิจการบ�านเมืองท่ีดี การบริหารกิจการบ�านเมืองท่ีดีตามพระราชกฤษฎีกาว#าด�วยหลักเกณฑ และวิธีการบริหาร

กิจการบ�านเมืองท่ีดี พ.ศ. 2546 ได�แก# การบริหารราชการเพ่ือบรรลุเป;าหมาย ดังต#อไปนี้ 1. เกิดประโยชน สุขของประชาชน 2. เกิดผลสัมฤทธิ์ต#อภารกิจของรัฐ 3. มีประสิทธิภาพและเกิดความคุ�มค#าในเชิงภารกิจของรัฐ 4. ไม#มีข้ันตอนการปฏิบัติงานเกินความจําเป.น 5. มีการปรับปรุงภารกิจของส#วนราชการให�ทันต#อสถานการณ 6. ประชาชนได�รับการอํานวยความสะดวกและตอบสนองความต�องการ 7. มีการประเมินผลการปฏิบัติราชการอย#างสมํ่าเสมอ (สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา,

2546 : 3) การบริหารราชการเพ่ือบรรลุเป;าหมายดังกล#าวข�างต�น แต#ละเรื่องมีความหมายและแนวทาง

ปฏิบัติบางประการท่ีสามารถนํามาประยุกต จัดทําเป.นหลักเกณฑ การบริหารจัดการบ�านเมืองท่ีดีของเทศบาล ดังต#อไปนี้

6

1. การบริหารราชการเพ่ือให�เกิดประโยชน'สุขของประชาชน หมายถึง การปฏิบัติราชการท่ีมีเป;าหมาย เพ่ือให�เกิดความผาสุกและความเป.นอยู#ท่ีดีของประชาชน ความสงบ เรียบร�อยและความปลอดภัยของสังคมส#วนรวม ตลอดจนประโยชน สูงสุดของประเทศ ในการบริหารราชการเพ่ือประโยชน สูงสุดของประชาชนส#วนราชการจะต�องดําเนินการโดยถือว#าประชาชนเป.นศูนย กลางท่ีจะรับบริการจากรัฐ

7

2. การบริหารราชการเพ่ือให�เกิดผลสัมฤทธิ์ต.อภารกิจของรัฐ เป.นการกําหนดให�ส#วนราชการปฏิบัติ เช#น

ก#อนจะดําเนินการตามภารกิจใด ส#วนราชการต�องจัดทําแผนปฏิบัติราชการไว�เป.นการล#วงหน�า และต�องจัดให�มีการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติตามแผนปฏิบัติราชการตามหลักเกณฑ และวิธีการท่ีส#วนราชการกําหนดข้ึน ส#วนราชการมีหน�าท่ีพัฒนาความรู�ในส#วนราชการ เพ่ือให�มีลักษณะเป.นองค การแห#งการเรียนรู�อย#างสมํ่าเสมอ เป.นต�น

3. การบริหารราชการอย.างมีประสิทธิภาพ และเกิดความคุ�มค.าในเชิงภารกิจของรัฐ เป.น การกําหนดให�ส#วนราชการปฏิบัติ เช#น ให�ส#วนราชการกําหนดเป;าหมาย แผนการทํางาน ระยะเวลาแล�วเสร็จของงานหรือโครงการและงบประมาณท่ีจะต�องใช�ในแต#ละงานหรือโครงการ และต�องเผยแพร#ให�ข�าราชการและประชาชนทราบโดยท่ัวกัน ในการจัดซ้ือหรือจัดจ�าง ให�ส#วนราชการดําเนินการโดยเปIดเผยและเท่ียงธรรม โดยพิจารณาถึงผลประโยชน และผลเสียทางสังคม ภาระต#อประชาชน คุณภาพ วัตถุประสงค ท่ีจะใช� ราคาและประโยชน ระยะยาวของส#วนราชการท่ีจะได�รับประกอบกัน การวินิจฉัยชี้ขาดปKญหาใดๆ ให�เป.นหน�าท่ีของส#วนราชการท่ีรับผิดชอบในปKญหานั้นๆ จะต�องพิจารณาชี้ขาดโดยเร็ว การต้ังคณะกรรมการข้ึนพิจารณาชี้ขาดให�ดําเนินการได�เท#าท่ีจําเป.นอันไม#อาจหลีกเลี่ยงได� การสั่งราชการโดยปกติให�กระทําเป.นลายลักษณ อักษร เว�นแต#ในกรณีท่ีผู�บังคับบัญชามีความจําเป.นท่ีไม#อาจสั่งเป.นลายลักษณ อักษรในขณะนั้น จะสั่งราชการด�วยวาจาก็ได� แต#ให�ผู�รับคําสั่งนั้นบันทึกคําสั่งด�วยวาจาไว�เป.นลายลักษณ อักษร และเม่ือได�ปฏิบัติราชการตามคําสั่งดังกล#าวแล�ว ให�บันทึกรายงานให�ผู�สั่งราชการทราบ ในบันทึกให�อ�างอิงคําสั่งด�วยวาจาไว�ด�วย

4. การลดข้ันตอนการปฏิบัติงาน เป.นการกําหนดให�ส#วนราชการปฏิบัติ เช#น ให�ส#วนราชการจัดให�มีการกระจายอํานาจการตัดสินใจเก่ียวกับการสั่งการอนุญาต การอนุมัติ การปฏิบัติราชการ หรือการดําเนินการอ่ืนใดของผู�ดํารงตําแหน#งใดให�แก#ผู�ดํารงตําแหน#งท่ีมีหน�าท่ีความรับผิดชอบในการดําเนินการในเรื่องนั้นโดยตรง เพ่ือก#อให�เกิดความรวดเร็วและลดข้ันตอนการปฏิบัติราชการ ท้ังนี้ ในการกระจายอํานาจตัดสินใจดังกล#าวต�องมุ#งผลให�เกิดความสะดวกและรวดเร็วในการบริการประชาชน ในการปฏิบัติงานท่ีเก่ียวข�องกับการบริการประชาชนหรือการติดต#อประสานงานระหว#างส#วนราชการด�วยกัน ให�ส#วนราชการแต#ละแห#งจัดทําแผนภูมิข้ันตอนและระยะเวลาดําเนินการ รวมท้ัง

8

รายละเอียดอ่ืนๆ ท่ีเก่ียวข�องในแต#ละข้ันตอนท่ีเปIดเผยไว� ณ ท่ีทําการส#วนราชการและในระบบเครือข#ายสารสนเทศของส#วนราชการ เพ่ือให�ประชาชนหรือผู�ท่ีเก่ียวข�องเข�าตรวจดูได� เป.นต�น

5. การปรับปรุงภารกิจของส.วนราชการ เป.นการกําหนดให�ส#วนราชการปฏิบัติ ให�ส#วนราชการจัดให�มีการทบทวนภารกิจของตนเองว#าภารกิจใดมีความจําเป.นหรือสมควรท่ีจะได�ดําเนินการต#อไปหรือไม# ส#วนราชการมีหน�าท่ีสํารวจ ตรวจสอบ และทบทวนกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข�อบังคับ และประกาศ ท่ีอยู#ในความรับผิดชอบ เพ่ือดําเนินการยกเลิก ปรับปรุง หรือจัดให�มีกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข�อบังคับ หรือประกาศข้ึนใหม# ให�ทันสมัยและเหมาะสมกับสถานการณ หรือสอดคล�องกับความจําเป.นทางเศรษฐกิจ สังคม และความม่ันคงของประเทศ ท้ังนี้ โดยคํานึงถึงความสะดวก รวดเร็ว และลดภาระของประชาชนเป.นสําคัญ ในการดําเนินการดังกล#าวให�ส#วนราชการนําความคิดเห็นหรือข�อเสนอแนะของประชาชนมาประกอบการพิจารณาด�วย เป.นต�น

6. การอํานวยความสะดวกและตอบสนองความต�องการของประชาชน เป.นแนวทางการกําหนดให�ส#วนราชการปฏิบัติ เช#น ในการปฏิบัติราชการส#วนท่ีเก่ียวข�องกับการบริการประชาชน หรือติดต#อประสานงานระหว#างส#วนราชการด�วยกัน ให�ส#วนราชการกําหนดระยะเวลาแล�วเสร็จของงานและประกาศให�ประชาชนและข�าราชการทราบเป.นการท่ัวไป ส#วนราชการใดได�รับการติดต#อสอบถามเป.นหนังสือจากประชาชนหรือจากส#วนราชการด�วยกันเก่ียวกับงานท่ีอยู#ในอํานาจหน�าท่ีของส#วนราชการนั้นให�เป.นหน�าท่ีของส#วนราชการนั้นท่ีจะต�องตอบคําถามหรือแจ�งการดําเนินการให�ทราบภายใน 15 วัน หรือภายในกําหนดเวลาท่ีกําหนดไว� ให�ส#วนราชการจัดให�มีเครือข#ายสารสนเทศของส#วนราชการเพ่ืออํานวยความสะดวกให�แก#ประชาชนท่ีสามารถจะติดต#อสอบถามหรือขอข�อมูลหรือแสดงความคิดเห็นเก่ียวกับการปฏิบัติราชการของส#วนราชการ การปฏิบัติราชการในเรื่องใดๆ โดยปกติให�ถือเป.นเรื่องเปIดเผย เว�นแต#กรณีมีความจําเป.นอย#างยิ่งเพ่ือประโยชน ในการรักษาความม่ันคงของประเทศ ความม่ันคงทางเศรษฐกิจ การรักษาความสงบเรียบร�อยของประชาชน หรือการคุ�มครองสิทธิส#วนบุคคล จึงให�กําหนดเป.นความลับได�เท#าท่ีจําเป.น ส#วนราชการต�องจัดให�มีการเปIดเผยข�อมูลเก่ียวกับงบประมาณรายจ#ายแต#ละปO รายการเก่ียวกับการจัดซ้ือหรือจัดจ�างท่ีจะดําเนินการในปOงบประมาณนั้น และสัญญาใดๆ ท่ีได�มีการอนุมัติให�จัดซ้ือหรือจัดจ�างแล�ว ให�ประชาชนสามารถขอดูหรือตรวจสอบได� ณ สถานท่ีทําการของส#วนราชการและระบบเครือข#ายสารสนเทศของส#วนราชการ ท้ังนี้ การเปIดเผยข�อมูลดังกล#าวต�องไม#ก#อให�เกิดความได�เปรียบหรือเสียเปรียบหรือความเสียหายแก#บุคคลใดในการจัดซ้ือหรือจัดจ�าง ในการจัดซ้ือหรือจัดจ�างห�ามมิให�มีข�อความหรือข�อตกลงห�ามมิให�เปIดเผยข�อความหรือข�อตกลงในสัญญาดังกล#าว เว�นแต#

9

ข�อมูลดังกล#าวเป.นข�อมูลท่ีอยู#ภายใต�บังคับกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือข�อบังคับท่ีเก่ียวกับการคุ�มครองความลับทางราชการในส#วนท่ีเป.นความลับทางการค�า

7. การประเมินผลการปฏิบัติราชการ เป.นการกําหนดให�ส#วนราชการปฏิบัติ เช#น นอกจากการจัดให�มีการประเมินผลตามข�อ 2) แล�วให�ส#วนราชการจัดให�มีคณะผู�ประเมินอิสระดําเนินการประเมินผลการปฏิบัติราชการของส#วนราชการท่ีเก่ียวกับผลสัมฤทธิ์ของภารกิจ คุณภาพการให�บริการ ความพึงพอใจของประชาชนผู�รับบริการ ความคุ�มค#าในภารกิจ ส#วนราชการต�องจัดให�มีการประเมินภาพรวมของผู�บังคับบัญชาแต#ละระดับหรือหน#วยงานในส#วนราชการก็ได� ท้ังนี้ การประเมินดังกล#าวต�องกระทําเป.นความลับและเป.นไปเพ่ือประโยชน แห#งความสามัคคีของข�าราชการ

ในการประเมินผลการปฏิบัติงานของข�าราชการนั้นเพ่ือประโยชน ในการบริหารงานบุคคล ในส#วนราชการประเมินโดยคํานึงถึงผลปฏิบัติงานเฉพาะตัวของข�าราชการผู�นั้นในตําแหน#งท่ีปฏิบัติประโยชน และผลสัมฤทธิ์ ท่ีหน#วยงานท่ีข�าราชการผู�สังกัดจะได�รับผลจากการปฏิบัติงานของข�าราชการ ผู�นั้น (โกวิทย พวงงาม, 2546 : 431-432)

แนวคิดเก่ียวกับหลักธรรมรัฐ 1. วิวัฒนาการของธรรมรัฐ ในโลกท่ีกําลังก�าวเข�าสู#โลกาภิวัตน อย#างเข�มข�น คําและความคิด

เรื่องการจัดการปกครองหรือวิธีการปกครอง (Good Governance) สิ่งท่ีถูกกล#าวถึงอย#างหนาหูจนเสมือนว#าโลกาภิวัตน (Globalization) เป.นสิ่งท่ีคู#กันกับการจัดการปกครอง ท่ีเป.นเช#นนี้เพราะโลกาภิวัตน ได�สร�างพ้ืนท่ีข�ามชาติ (Transnational Zone) ข้ึนมาและพร�อมๆ กันนี้ก็ได�สร�างประเด็นและปKญหาข�ามชาติตามมาด�วยเช#นกัน และเนื่องจากโลกาภิวัตน เป.นกระบวนการที่ซับซ�อนประเด็นและปKญหาข�ามชาตินี้ก็จะมีความซํ้าซ�อนในตัวมันเองตามกระบวนการโลกาภิวัตน ไปด�วย ซ่ึงการสร�างมิติท่ีเป.นเรื่องข�ามชาตินี้ได�ทําให�อํานาจของรัฐชาติ (Nation-State) ถูกบั่นทอนลงและทําให�รัฐชาติต�องมีการแปรรูปและปรับตัวเองให�เข�ากับการเปลี่ยนแปลงตามกระบวนการของโลกาภิวัตน ดังนั้น โลกาภิวัตน จึงทําให�เกิดการต้ังคําถามว#าเราควรจะมีการจัดการปกครองโลก คือ Global Governance นี้ใหม#อย#างไร (ราชบัณฑิตยสถาน, 2529 : อ�างถึงใน ม.ร.ว.พฤทธิสาณ และคณะ, 133-134)

กล#าวคือ เป.นการคิดใหม#ทําใหม#กับการปกครองแบบเดิมท่ีอิงอยู#กับอํานาจหน�าท่ีท่ีเป.นทางการของรัฐไปสู#การจัดการปกครอง โดยเป.นการจัดการปกครองที่มีเป;าหมายร#วมในลักษณะของอัตตาร#วมกันและกัน ซ่ึงจะมีตัวแสดงหลากหลายและหลายระดับเหตุท่ีการจัดการปกครองมีตัวแสดงหลากหลายก็เพราะจะมีท้ังตัวแสดงซ่ึงเป.นผู�ท่ีมีส#วนได�ส#วนเสียท่ีเป.นท้ังรัฐและไม#ใช#รัฐ ไม#ว#าจะเป.นองค กรระหว#างประเทศท้ังระดับโลกและระดับภูมิภาค ภาคธุรกิจและภาคประชาสังคม และท่ีหลายระดับก็เพราะจะมีท้ังในระดับเหนือรัฐ ระดับรัฐ ท้ังนี้เพ่ือให�สอดคล�องกับความซับซ�อนและการมีลักษณะข�ามชาติของโลกาภิวัตน (เอก ต้ังทรัพย วัฒนา, 2547 : 225)

10

คําว#า การบริหารจัดการท่ีดี หรือ ธรรมรัฐท่ีบางท#านเรียกว#าธรรมาภิบาลนั้น ตรงกับคําภาษาอังกฤษว#า Good Governance ซ่ึงได�มีการพูดถึงแนวคิดนี้เป.นครั้งแรกในแวดวงของหน#วยงานระหว#างประเทศท่ีมีหน�าท่ีให�ความช#วยเหลือในด�านการพัฒนาประเทศนับแต#ปลายคริสต ศักราชท่ี 1980 เป.นต�นมา ธนาคารโลกได�มีการใช�คําว#า Good Governance อย#างกว�างขวาง มูลจูงใจให�บุคคลเหล#านี้หันมามองการบริหารจัดการท่ีดี คือ ความล�มเหลวของประเทศที่ได�รับความช#วยเหลือในการพัฒนาประเทศตามแนวทางของประเทศซีกโลกตะวันตก โดยเฉพาะประเทศในกลุ#มลาตินอเมริกาและแอฟริกา ท้ังนี้มุมมองดังกล#าวถือว#ารัฐบาลเป.นศูนย กลางในการตัดสินใจ จึงมีการเรียกร�องให�มีการปรับปรุงแก�ไขระบบการบริหารงาน โครงสร�าง และระบบกฎเกณฑ ท่ีมีความซับซ�อนของรัฐบาล เพ่ือเอ้ือต#อการนํานโยบายลงสู#ข้ันของการปฏิบัติ

นอกจากวงการราชการหรือรัฐบาลแล�ว คําว#า ธรรมรัฐยังมีใช�ในวงการบริหารงานภาคเอกชนอีกด�วย โดยกลุ#มนักบริหารและนักวิจัยขององค กรระหว#างประเทศ ถือว#าเป.นการพัฒนาองค ความรู�ใหม#ในสาขาการบริหารรัฐกิจ และธุรกิจเอกชน ต#อมาได�มีการเสนอแนวคิดเรื่อง Good Governance ในธุรกิจเอกชนด�วย Good Governance เม่ือแรกๆ ในภาษาไทยได�ใช�คําว#าธรรมรัฐ โดยธีรยุทธ บุญมี เป.นผู�เริ่มใช�เป.นคนแรก

ในวงการราชการของไทยมีการอธิบาย Good Governance ว#าคือ “การบริหารกิจการบ�านเมืองและสังคมท่ีดี” โดยมีระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีว#าด�วยการสร�างระบบบริหารกิจการบ�านเมืองและสังคมท่ีดี พ.ศ. 2542 ประกาศใช�เพ่ือการบริหารราชการ ต้ังแต#วันท่ี 11 พฤษภาคม 2542 (สํานักงานคณะกรรมการข�าราชการพลเรือน, 2544 : คํานํา) คําว#า Good Governance นี้ในภาษาไทยยังมีการใช�คําท่ีหลากหลายตามสภาพของกิจการและองค กร เช#น ในวงการราชการใช�คําว#า “การบริหารจัดการท่ีดี” ในวงธุรกิจและประกอบการต#างๆ ภาคเอกชนใช�คําว#า “บรรษัทภิบาล” เป.นนักวิชาการบางกลุ#มใช�คําว#า “ธรรมรัฐ” และ “กลไกประชารัฐท่ีดี” เป.นต�น ในเรื่องนี้ผู�วิจัยเห็นว#า คําว#า Good Governance เป.นคําเฉพาะ ท่ีใช�กันท่ัวไปอย#างกว�างขวาง เป.นคําสากลท่ีองค การต#างๆ ระหว#างประเทศใช�กันอยู#แล�ว โดยเฉพาะอย#างยิ่งในวงการบริหารงานการเงินการคลัง เป.นคําท่ีทุกคนเข�าใจตรงกันแล�วในภาษาอังกฤษ ดังนั้นในภาษาไทยจึงควรมีคําเดียวท่ีใช�ความหมายตรงกับคํานี้เช#นกัน เม่ือวิเคราะห อย#างละเอียดรอบคอบแล�วผู�วิจัยเห็นพ�องกับศาสตราจารย ดร.บวรศักด์ิ อุวรรณโณ (2542 : 17) ท่ีอธิบายว#า “ธรรมรัฐ” ท่ีมีความหมายตรงกับคําภาษาอังกฤษว#า Good Governance ดังนั้น ในเอกสารวิจัยฉบับนี้จะใช�คําว#า “ธรรมรัฐ” ในความหมายของ Good Governance โดยตลอด

2. ความหมายของธรรมรัฐ นักวิชาการซ่ึงศึกษาและให�ความหมายของ Good Governance ท่ีแตกต#างกัน ความหมายท่ีจะกล#าวต#อไปนี้ช#วยให�ทราบหลักการและขอบเขตของ Good Governance ได�อย#างดี

11

องค การสหประชาชาติ หรือ United Nations (UN) ให�ความสําคัญกับธรรมรัฐ เพราะเป.นหลักการพ้ืนฐานในการสร�างความเป.นอยู#ของคนในสังคมทุกประเทศให�มีการพัฒนาท่ีเท#าเทียมกันและมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น การดําเนินการนี้ต�องเกิดจากความร#วมมือระหว#างภาครัฐและภาคเอกชนเพ่ือกระจายอํานาจให�เกิดความโปร#งใส ธรรมรัฐ คือ การมีส#วนร#วมของประชาชน และสังคมอย#างเท#าเทียมกัน และมีคําตอบพร�อมเหตุผลท่ีสามารถชี้แจงกันได� (บุษบง ชัยเจริญวัฒนะ และบุญมี ลี้, 2544 : 7)

นายแพทย มหาธีร โมฮัมเหม็ด ได�ให�ความหมายของคําว#า ธรรมรัฐ หมายถึง การใช�อํานาจทางการเมือง เศรษฐกิจ และรัฐประศาสน เพ่ือบริหารกิจการต#างๆ ของชาติบ�านเมืองและหมายรวมถึงกลไก กระบวนการ ความสัมพันธ และสถาบันต#างๆ ท่ีเชื่อมโยงกันอยู#อย#างซับซ�อน ซ่ึงประชาชนใช�เป.นเครื่องมือหรือเป.นช#องทางในการบริหารจัดการกิจกรรมต#างๆ อันเก่ียวข�องกับชีวิตของประเทศ เรื่องของการจัดการปกครองและการบริหารนั้นมิได�เป.นอาณาบริเวณที่รัฐจะผูกขาดบทบาทเอาไว�แต#เพียงผู�เดียวได�อีกต#อไป ในปKจจุบันมีหน#วยอ่ืนๆ ซ่ึงส#วนใหญ#ล�วนแต#เป.นองค กรท่ีเกิดข้ึนหรือจัดต้ังกันมาเองได�อ�างสิทธิท่ีจะเข�ามามีบทบาทในการจัดการปกครองและการบริหารบ�านเมืองด�วยเช#นกัน

ในกลุ#มประเทศผู�ให�ความช#วยเหลือและองค การพหุภาคีต#างๆ ได�มีบทบาทนําในการนิยามความหมายให�แก# ธรรมรัฐ โดยใช�คําศัพท นี้ในความหมายท่ีแตกต#างกันไป ดังนี้

ในรายงานของธนาคารโลกท่ีว#าด�วยเรื่องของการจัดการปกครองและการบริหารกับการพัฒนาปO 1992 ได�นิยามธรรมรัฐว#า เป.นแนวทางการใช�อํานาจเพ่ือการบริหารทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ โดยเฉพาะอย#างยิ่งเพ่ือจุดมุ#งหมายทางด�านการพัฒนา นิยามนี้ให�ความสําคัญแก#มิติท่ีสําคัญ 3 ด�าน ได�แก#

1. ประเภทของระบบการเมือง 2. กระบวนการการใช�อํานานหน�าท่ีเพ่ือการบริหารทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคม

เพ่ือจุดมุ#งหมายทางด�านการพัฒนา 3. ขีดความสามารถของรัฐบาลในการกําหนดนโยบายและการดําเนินการตามนโยบาย

อย#างมีประสิทธิผล โดยธนาคารโลกได�กําหนดให�เรื่องการช#อราษฎร บังหลวงเป.นประเด็นสําคัญ ในระเบียบ

วาระท่ีเก่ียวกับเรื่องการจัดการปกครองและการบริหารของตน นอกเหนือจากระบบตรวจสอบภายในท่ีละเอียดถ่ีถ�วนข้ึน ในการติดตามการทํางานของบุคลากรซึ่งได�กลายเป.นประเด็นหลักของโครงการธนาคารโลก

โครงการดังกล#าวมีลักษณะ ดังนี้ 1. ความตกลงเต็มรูปแบบระหว#างธนาคารโลกกับประเทศผู�รับความช#วยเหลือ

12

2. ธนาคารโลกมีอํานาจในการกําหนด และใช�บังคับกฎเกณฑ กติกา และแนวปฏิบัติ ข้ันตอนและกระบวนการในการจัดซ้ือจัดจ�างท่ีสมเหตุสมผล ตลอดจนการให�ข�อแนะนําต#างๆ เก่ียวกับระบบการตรวจสอบบัญชี

นายโคฟOi อันนัน (เลขาธิการองค การสหประชาชาติ) กล#าวว#า ธรรมรัฐ เป.นแนวทางการบริหารงานของรฐัท่ีเป.นการก#อให�เกิดความเคารพสิทธิมนุษยชน หลักนิตธิรรม สร�างเสริมประชาธปิไตย มีความโปร#งใส และเพ่ิมประสิทธิภาพ (สถาบันพระปกเกล�า, 2544 : 8 )

โครงการเพ่ือการพัฒนาแห#งสหประชาชาติ (United Nations Development Programmed) หรือ UNDP ได�นิยาม ธรรมรัฐว#า เป.นการดําเนินงานของผู�มีอํานาจทางเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมท่ีจะจัดการกับกิจการของประเทศในทุกระดับ ท่ีประกอบด�วยการมีส#วนร#วม ความโปร#งใส ความรับผิดชอบ รวมถึงประสิทธิผล และประสิทธิภาพ โดยมีพ้ืนฐานมาจากการให�ความสําคัญต#อการส#งเสริมให�ประเทศต#างๆ พัฒนาตนเองในลักษณะท่ีพ่ึงตนเองได�โดยเน�นการพัฒนาท่ีให�ความสําคัญแก#ความเท#าเทียมกัน

ธนาคารโลก ใช�คําว#า Good Governance ครั้งแรกใน ค.ศ. 1989 ในรายงานเรื่อง “Sub Sahara : Form Crisis to Sustainable Growth” (นฤมล ทับจุมพล, 2541) โดยได�ให�ความหมายของ Good Governance ว#าเป.นลักษณะวิถีทางของการท่ีมีการใช�อํานาจทางการเมืองเพ่ือจัดการงานของบ�านเมือง โดยเฉพาะการจัดการทรัพยากรเศรษฐกิจและสังคมของประเทศเพื่อการพัฒนา การมีธรรมรัฐจะช#วยให�มีการฟtuนฟูเศรษฐกิจของประเทศ ท้ังนี้เพราะรัฐบาลสามารถให�บริการท่ีมีประสิทธิภาพ มีระบบท่ียุติธรรม มีกระบวนการกฎหมายท่ีอิสระท่ีทําให�การดําเนินการให�เป.นไปตามสัญญา มีระบบราชการ ระบบนิติบัญญัติ และสื่อมวลชนที่มีความโปร#งใส รับผิดชอบตรวจสอบได� (สถาบันพระปกเกล�า, 2544 : 7)

คณิน บุญสุวรรณ ได�เลือกใช�คําว#า ธรรมรัฐ ในการอธิบายในเรื่องท่ีมิใช#การปกครองประเทศโดยตรง หรือมุ#งชี้ให�เห็นการอธิบายเรื่องการบริหารจัดการของภาคธุรกิจเอกชน โดยเฉพาะแต#จะเน�นเรื่องภาครวมของสังคมท่ีทุกฝwายต�องมีความสัมพันธ หรือมีผลประโยชน หรือผลกระทบได�เสียต#อกันอย#างใกล�ชิด เพราะคําว#า ธรรมรัฐ หมายถึง การปกปKกรักษาไว�ซ่ึงความถูกต�องดีงาม อันมิใช#เป.นความปรารถนา ความต�องการ หรือเป.นหน�าท่ีของทุกคนทุกฝwายท่ีมีอยู#ในสังคม

ยุค ศรีอาริยะ (2546 : 17) กล#าวว#า คําว#า ธรรมรัฐ มีความหมายไม#ตรงกับความหมายของ Good Governance นัก เพราะ Good Governance น#าจะหมายถึงระบบในการบริหาร และการจัดการท่ีดี มากกว#าจะหมายถึง การสร�างรัฐท่ีดีงาม และหากใช�คําไทยว#า ธรรมรัฐ ภาษาอังกฤษก็น#าจะเป.นว#า Good State ไม#ใช# Good Governance

ธีรยุทธ บุญมี (2541) ชี้ว#า ธรรมรัฐเป.นกระบวนความสัมพันธ ร#วมกันระหว#างภาครัฐ สังคมเอกชน และประชาชน ทําให�การบริหารราชการแผ#นดินมีประสิทธิภาพ มีคุณธรรมโปร#งใสตรวจสอบได� และความร#วมมือของฝwายท่ีเก่ียวข�องซ่ึงขบวนการอันนี้จะก#อให�เกิดความเป.นธรรม

13

ความโปร#งใส ความยุติธรรม โดยเน�นการมีส#วนร#วมของคนดี ในการท่ีจะสร�างธรรมรัฐในสังคมไทยนั้น ธีรยุทธ บุญมี เสนอให�มีการปฏิรูประบบ 4 ส#วน คือ ปฏิรูปภาคราชการ ภาคธุรกิจเอกชน ภาคเศรษฐกิจสังคม และการปฏิรูปกฎหมายให�ประชาชนมีส#วนร#วมมากข้ึน และประชาชนต�องการให�มีการตรวจสอบโดยสื่อมวลชน และนักวิชาการ (นพพล สุรนัคครินทร , 2547 : 21)

นายแพทย ประเวศ วะศรี ให�ความหมายของ ธรรมรัฐ หมายถึง การท่ีประเทศมีพลังขับเคลื่อน ท่ีถูกต�องเป.นธรรม โดยการทักทอทางสังคมเพ่ือสร�างพลังงานทางสังคม (Social Energy) เพ่ือนําไปสู#การแก�ปKญหาของประชาชาติ ซ่ึงธรรมรัฐประกอบด�วยภาครัฐ ภาคธุรกิจ และภาคสังคมท่ีมีความถูกต�องเป.นธรรม โดยรัฐและธุรกิจต�องมีความโปร#งใส มีความรับผิดชอบท่ีถูกต�องตรวจสอบได� และภาคสังคมท่ีเข�มแข็ง (ประเวศ วะศรี, 2541 : 4 อ�างใน นพพล สุรนัคครินทร , 2547 : 21)

ชัยวัฒน สถาอานันท ได�ให�นิยามของธรรมรัฐว#า หมายถึง การบริหารกิจการของบ�านเมืองด�วยความเป.นธรรม เคารพสิทธิของผู�คนเมืองอย#างเสมอกัน มีระบบตัวแทนประชาชนท่ีสะท�อนความคิดของผู�คนได�อย#างเท่ียงตรง มีรัฐบาลท่ีไม#ถืออํานาจเป.นธรรม แต#ใช�อํานาจท่ีประชาชนจะตรวจสอบได� ตัวรัฐบาลเองก็มีความเอื้ออาทรต#อผู�คนสามัญเป.นอาภรณ ประดับตน ไม#ดูถูกประชาชนด�วยการเอาความเท็จมาให�และมีอารยะพอท่ีจะแสดงความรับผิดชอบหากบริหารงานผิดพลาดหรือไร�ประสิทธิภาพ (นฤมล ทับจุมพล, 2546 : 62)

อานันท ปKนยารชุน (2542 : 18-34) ได�ให�คํานิยามของธรรมรัฐว#า คือ ผลลัพธ ของการจัดการกิจกรรม ซ่ึงบุคคลและสถาบันท่ัวไป ภาครัฐ และภาคเอกชน มีผลประโยชน ร#วมกันได�กระทําลงไปในหลายทาง มีลักษณะเป.นขบวนการท่ีเกิดข้ึนต#อเนื่อง ซ่ึงอาจนําไปสู#การผสมผสานผลประโยชน ท่ีหลากหลาย และขัดแย�งได�

ประมวล รุจนเสรี (2542 : 48) ได�นิยามความหมายของธรรมรัฐว#า คือ การปรับวิธีคิด วิธีบริหารราชการของประเทศไทยเสียใหม#ท้ังหมด โดยกําหนดเจตนารมณ ของแผ#นดินข้ึนมาเพ่ือทุกคน ทุกฝwายในประเทศจะร#วมกันคิด ร#วมกันทํา ร#วมกันจัดการ ร#วมกันรับผิดชอบ แก�ปKญหาพัฒนานําแผ#นดินไปสู#ความม่ันคง ความสงบ สันติสุข มีการพัฒนาท่ียั่งยืนและก�าวไกล

บวรศักด์ิ อุวรรณโณ (2542 : 18-34) ได�ให�คํานิยามของธรรมรัฐว#า หมายถึง ระบบโครงสร�าง และกระบวนการต#างๆ ท่ีวางกฎเกณฑ ความสัมพันธ เพ่ือให�เกิดความสมดุลข้ึนระหว#างภาคประชาสังคม ภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน ภาคปKจเจกชนและครอบครัว ภาคต#างประเทศ เพ่ือท่ีภาคต#างๆ ของสังคมจะพัฒนาและอยู#ร#วมกันอย#างสงบสันติสุข

โดยเป;าหมายของธรรมรัฐ (Objective) ก็คือ การพัฒนาที่อยู#ร#วมกันอย#างสันติสุขของ ทุกภาคส#วนในสังคม กล#าวอีกในหนึ่งก็คือ ธรรมรัฐมีจุดมุ#งหมายในการสร�างความเป.นธรรมในการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมให�กับทุกภาคส#วนในสังคม ไม#ใช#ภาคใดภาคหนึ่ง

14

จากความหมายและคํานิยามของคําว#า ธรรมรัฐ/ธรรมาภิบาล ที่กล#าวมาข�างต�น ซึ่งมีความหมายท่ีหลากหลาย ข้ึนอยู#กับลักษณะการปกครอง เขตพื้นที่และวัฒนธรรมขององค กรต#างๆ อย#างไรก็ตามคํานิยามเหล#านี้มักจะมีหลักการสําคัญที่ตรงกัน คือการมุ#งเน�นการพัฒนาที่ทุกฝwายต�องเข�ามามีส#วนร#วมท้ังในกระบวนการของร#วมคิด ร#วมตัดสินใจ ร#วมแก�ไขปKญหา และร#วมกันรับผล ท่ีเกิดข้ึนท้ังทางบวกและทางลบ เพ่ือให�การบริหารเกิดความโปร#งใส โดยต�องอาศัยความร#วมมือจากทุกฝwายในสังคม

3. โครงสร�างของธรรมรัฐ สํานักคณะกรรมการข�าราชการพลเรือน (ก.พ.) เป.นองค กรท่ีกําหนดโครงการของธรรมรัฐ

จากผลการประชุมประจําปOระหว#างส#วนราชการกับสํานักงาน ก.พ. เมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2542 ได�ข�อสรุปว#า ธรรมรัฐ ของข�าราชการพลเรือนประกอบด�วยหลักการสําคัญ 6 หลัก คือ

1. หลักนิติธรรม คือ การสร�างกรอบกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมให�เกิดความเข�มแข็ง คือ การมีกฎหมายท่ีมีความชัดเจนและนํามาใช�อย#างเป.นเอกภาพ ซ่ึงระบบยุติธรรมและกฎหมายท่ีส#งเสริมการพัฒนาและระบบการจัดการปกครองที่ดีนั้น คือการมีกฎหมายที่มีความชัดเจน และนํามาใช�อย#างเป.นเอกภาพ ในระบบและกระบวนการยุติธรรมท่ีมีความเป.นวัตถุวิสัยและเป.นอิสระ และเป.นบทกฎหมายท่ีมีบทลงโทษท่ีเหมาะสมเพื่อป;องปรามผู�คิดละเมิด หรือลงโทษผู�ที่ฝwาฝtนระบบกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมท่ีดีจะช#วยส#งเสริมการปกครองตามหลักนิติธรรม สิทธิมนุษยชนและการพัฒนาเศรษฐกิจ ถ�าขาดระบบเช#นว#านี้ไปหรือมีระบบท่ีอ#อนแอจะทําให�ไม#ค#อยมีใครอยากจะลงทุน ต�นทุนในการทําธุรกรรมทางเศรษฐกิจถูกบิดเบือนไป และพฤติกรรมการแสวงหาผลประโยชน จากค#าเช#าจะแพร#กระจายอย#างกว�างขวางจะนําไปสู#การกระทําของบริษัทธุรกิจที่เกี่ยวข�องกับการทุจริตในทุกระดับ

2. หลักคุณธรรม คือ การปราบปรามทางทุจริตและการประพฤติมิชอบความหมายนี้ครอบคลุมรูปแบบการช#อราษฎร บังหลวงเกือบท้ังหมดท้ังภาครัฐและเอกชน ในส#วนของระบบราชการการทุจรติส#วนใหญ#หมายถึงการกระทําของหน#วยราชการ หรือของราชการท่ีมิชอบด�วยกฎหมายการปราบปรามการทุจริตและการประพฤติมิชอบจึงถือเป.นตัวชี้วัดสําคัญที่แสดงความตั้งใจจริงในการสร�างธรรมรัฐให�เกิดข้ึน

3. หลักความโปร#งใส คือ มีกติกาตรงไปตรงมา ไม#ทุจริตคอรัปชั่นจ#ายอะไรตรวจสอบได�หมด ไม#มีทุจริตคอร รัปชั่น แล�วประชาชนสามารถเข�าถึงข#าวสารเป.นธรรมถูกต�อง มีประสิทธิภาพ ความโปร#งใสนี้ต�องตอบได�ว#าทําอย#างไรทุกข้ันตอน หรือขอดูคะแนนได�ประชาชนสามารถตรวจสอบและติดตามผลได� สงสัยอะไรตรวจสอบได�

4. หลักความรับผิดชอบ หมายถึง รับผิดชอบในฐานะหน�าท่ีท่ีทําอะไรแล�วต�อง สนองตอบต#อสังคม มีหน#วยงานองค กรพร�อมท่ีจะถูกตรวจสอบ มีคุณธรรมแต#งต้ังโดยสุจริตเท่ียงธรรม มีอะไรต#างๆ

15

ท่ีถูกต�องชอบธรรมอย#าไปคดโกง ถ�าเป.นอัตตาธิปไตยมีตนเองเป.นใหญ# โลกาธิปไตยเอาพวกท่ีกดดันเป.นใหญ# แต#ธรรมาธิปไตย เอาความถูกต�องดีงามเป.นใหญ#

5. หลักการมีส#วนร#วม คือ กระบวนการท่ีเปIดโอกาสให�ผู�มีส#วนร#วมได�เสียเข�ามามีบทบาทและอิทธิพลในการตัดสินใจดําเนินนโยบายและมีส#วนในการควบคุมสถาบัน ตลอดจนการจัดสรรการใช�และการรักษาทรัพยากรต#างๆ ท่ีมีผลกระทบต#อวิถีชีวิตของตนอันจะทําให�เกิดการตรวจสอบการใช�อํานาจของรัฐ เม่ือพิจารณาในบริบทของการจัดการปกครองและการบริหาร การมีส#วนร#วมจะเน�นการอุดหนุนให�ประชาชนพลเมืองซ่ึงรวมท้ังผู�หญิงด�วย มีอํานาจมากข้ึนและเน�นความสําคัญของการมีปฏิสัมพันธ ระหว#างตัวแสดงและกิจกรรมต#างๆ ในภาคประชาสังคม

6. หลักความคุ�มค#า หมายถึง ความพึงพอใจของผู�รับบริการ ความมีประสิทธิภาพ และความมีประสิทธิผลท้ังทางด�านปริมาณและคุณภาพ (ไชยวัฒน คํ้าชู อ�างถึงใน นพพล สุรนัคครินทร , 2547 : 24)

ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว#าด�วยการบริหารกิจการบ�านเมืองและสังคมท่ีดี พ.ศ. 2542 ระเบียบนี้มีผลบังคับใช�ตั้งแต#วันท่ี 11 สิงหาคม 2542 ทุกส#วนราชการต�องถือปฏิบัติและรายงานผลต#อคณะรัฐมนตรี และรัฐสภา ได�ระบุถึงธรรมรัฐหรือธรรมาภิบาล ประกอบด�วยหลักสําคัญ 6 หลัก ได�แก# (สํานักงานคณะกรรมการข�าราชการพลเรือน, 2544 : 13)

1. หลักนิติธรรม 2. หลักคุณธรรม 3. ความโปร#งใส 4. ความรับผิดชอบ 5. หลักการมีส#วนร#วม 6. หลักความคุ�มค#า สาระสําคัญอันเป.นองค ประกอบหลักของธรรมรัฐแต#ละองค ประกอบมีดังนี้ (สํานักงาน

คณะกรรมการข�าราชการพลเรือน 2544 : 56-57) 1. หลักนิติธรรม คือ การตรากฎหมาย กฎ ข�อบังคับต#างๆ ให�ทันสมัยและเป.นธรรม

เป.นท่ียอมรับของสังคม และสังคมยินยอมพร�อมใจปฏิบัติตามกฎหมาย กฎ ข�อบังคับเหล#านั้น โดยถือว#าเป.นการปกครองภายใต�กฎหมาย มิใช#ตามอําเภอใจ หรืออํานาจส#วนบุคคล

2. หลักคุณธรรม หมายถึง การยึดม่ันในความถูกต�องดีงาม โดยรณรงค ให�เจ�าหน�าท่ีของรัฐยึดถือหลักนี้ในการปฏิบัติหน�าท่ีเป.นตัวอย#างแก#สังคมและส#งเสริมให�ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร�อมกัน เพ่ือให�คนไทยมีความซ่ือสัตย จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริตจนเป.นนิสัยประจําชาติ

16

3. หลักความคุ�มค#า หมายถึง การบริหารจัดการและการใช�ทรัพยากรที่มีจํากัดเพื่อให�เกิดประโยชน สูงสุดแก#ส#วนร#วม โดยรณรงค ให�คนไทยมีความประหยัดใช�ของอย#างคุ�มค#า สร�างสรรค สินค�าและบริการท่ีมีคุณภาพแข#งขันในเวทีโลกได� และรักษาพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติให�สมบูรณ ยั่งยืน

4. หลักความรับผิดชอบ หมายถึง การตระหนักในสิทธิหน�าท่ี ความสํานึกในความรับผิดชอบต#อสังคม การใส#ใจปKญหาสาธารณะของบ�านเมืองและกระตือรือร�นในการแก�ไขปKญหา ตลอดจนการเคารพในความคิดเห็นท่ีแตกต#าง และความกล�าท่ีจะยอมรับผลจากการกระทําของตน

5. หลักความโปร#งใส หมายถึง การสร�างความไว�วางใจซึ่งกันและกันของคนในชาติ โดยปรับปรุงกลไกการทํางานของทุกวงการให�มีความโปร#งใส มีการเปIดเผยข�อมูลข#าวสารท่ีเป.นประโยชน อย#างตรงไปตรงมาด�วยภาษาท่ีเข�าใจง#ายประชาชนเข�าใจถึงข�อมูลข#าวสารได�อย#างสะดวกและมีกระบวนการให�ประชาชนตรวจสอบความถูกต�องชัดเจนได�

6. หลักการมีส#วนร#วม หมายถึง การเปIดโอกาสให�ประชาชนได�มีส#วนร#วมรับรู�และเสนอความคิดเห็นในการตัดสินใจในปKญหาสําคัญของประเทศ ไม#ว#าด�วยการแจ�งความเห็น การไต#สวนสาธารณะ การประชาพิจารณ การแสดงประชามติ

พระธรรมปIฎก (2538 : 285-287) ได�กล#าวว#า ทศพิธราชธรรม เป.นหลักธรรมสําหรับผู�เป.นกษัตริย ท่ีดี 10 ประการ บางทีเรียกว#า ราชธรรม 10 หรือ ทศพิธราชธรรม ถือว#าเป.นธรรมของพระราชา เป.นกิจวัตรที่พระเจ�าแผ#นดินควรประพฤติเป.นคุณธรรมของผู�ปกครองบ�านเมือง หรือธรรมของนักปกครอง ดังนี้

ทาน การให� คือ สละทรัพย สิ่งของบํารุงเลี้ยง ช#วยเหลือประชาราษฎร และบําเพ็ญประโยชน

ศีล ความประพฤติดีงาม หมายถึง การปฏิบัติท่ีสํารวม กาย วาจา ประกอบแต#การสุจริต รักษาเกียรติของตน ทําตนให�เป.นตัวอย#างและเป.นท่ีเคารพนับถือของปวงประชาราษฎร มิให�มีข�อท่ีจะดูแคลน

ปริจจาคะ การบริจาค คือ การเสียสละความสุขสําราญตลอดจนชีวิตของตนเพ่ือประโยชน ของประชาชน และความสงบเรียบร�อยของบ�านเมือง

อาชชวะ ความซ่ือตรง คือ ซ่ือตรง ทรงสัตย จริงไร�มารยา ปฏิบัติภารกิจโดยสุจริตไม#หลอกลวงประชาชน

มัททวะ ความอ#อนโยน หมายถึง การมีอัธยาศัยไม#เย#อหยิ่งหยาบคายกระด�างถือองค มีความสง#างามเกิดแก#ท#วงทีกิริยาสุภาพนุ#มนวล ละมุนละไมให�ความรักภักดีแต#มิขาดความยําเกรง

ตปะ ความทรงเดช คือ แผดเผากิเลสตัณหามิให�เข�ามาครอบงําย่ํายีจิต ระงับยับยั้งข#มใจได� ไม#ยอมหลงใหลหมกมุ#นในความสําราญ และความปรนเปรอ มีความเป.นอยู#สมํ่าเสมอหรืออย#างสามัญ มุ#งม่ันแต#จะบําเพ็ญเพียรทําจิตใจให�บริบูรณ

17

อักโกธะ ความไม#โกรธ คือ ไม#กริ้ว ไม#เกรี้ยวกราด ลุอํานาจความโกรธ จนเป.นเหตุให�วินิจฉัย การกระทําต#างๆ ผิดพลาด จนเสียความเป.นธรรม มีเมตตาประจําใจไว�ระงับความเคืองขุ#น วินิจฉัยความและทําการด�วยจิตอันราบเรียบเป.นตัวของตัวเอง

อวิหิงสา ความไม#เบียดเบียน คือ ไม#บีบค้ันกดข่ี เช#น เก็บภาษีขูดรีด หรือ เกณฑ แรงงานเกินขนาด ไม#หลงระเริงเกินขนาด ไม#หลงระเริงในอํานาจจนขาดความกรุณา หาเหตุเบียดเบียนลงโทษอาชญาแก#ประชาราษฎร ผู�หนึ่งผู�ใด

ขันติ ความอดทน คือ อดทนต#องานท่ีตรากตรําถึงจะลําบากกายน#าเบ่ือหน#ายเพียงไร ก็ไม#ท�อถอย ถึงจะยั่วถูกหยันด�วยคําเสียดสีถากถางอย#างใด ก็ไม#หมดกําลังใจไม#ยอมละท้ิงกรณีท่ีบําเพ็ญประโยชน โดยธรรม

อวิโรธนะ ความไม#คลาดธรรม คือ วางองค เป.นหลักหนักแน#นในธรรมคงท่ีไม# มี ความเอนเอียงหวั่นไหว เพราะถ�อยคําท่ีดีร�าย ลาภสักการะใดๆ สถิตม่ันในธรรมท้ังส#วนยุติธรรม ความเท่ียงธรรม นิติธรรม ไม#ประพฤติคลาดเคลื่อนวิบัติไป

บวรศักด์ิ อุวรรณโณ (2542 : 186-191) ได�อธิบายว#า ราชสวดีธรรม เป.นธรรมของข�าราชการ หรือ หลักราชการมีท้ังหมด 49 ข�อ ธรรมของข�าราชการถือว#าเป.นธรรมรัฐท่ีข�าราชการทุกคนต�องปฏิบัติเพ่ือการเป.นข�าราชการท่ีดี ต้ังแต#เริ่มรับราชการ จนถึงออกจากราชการ ดังนี้

1. เม่ือเข�ารับราชการใหม#ๆ ยังไม#มีชื่อเสียงและยังไม#มียศศักด์ิ ก็อย#ากล�าจนเกินพอดี และอย#าขาดกลัวจนเสียราชการ

2. ข�าราชการต�องไม#มักง#าย ไม#เลินเล#อ เผลอสติ แต#ต�องมีความระมัดระวังให�ดีอยู#เสมอ ถ�าหัวหน�าทราบความประพฤติสติปKญญา และความซ่ือสัตย สุจริตแล�ว ย#อมไว�วางใจ และเผยความลับให�ได�ทราบด�วย

3. เม่ือหัวหน�าเรียกใช�งานในราชการ อย#าหวั่นไหวไปด�วยอํานาจอคติ พึงปฏิบัติงานราชการให�สําเร็จไปโดยสุจริตและเท่ียงธรรมดุจตราชูท่ีอยู#ในระดับเท่ียงตรง

4. เม่ือมีราชการเกิดข้ึน ไม#ว#าจะเป.นกลางวันหรือกลางคืนก็ตามที เม่ือถูกเรียกใช�พึงปฏิบัติราชการนั้นๆ ให�สําเร็จสมประสงค ไม#พึงบิดพลิ้วหรือหวั่นไหวไปตามอารมณ

5. ทางเดินท่ีเขาตกแต#งไว�เป.นราชวิถี แม�จะได�รับพระราชานุญาตให�เดินด�วยก็ไม#ควรเดิน 6. ไม#พึงใช�ของเสมอราชาหรือหัวหน�า ไม#บริโภคให�ทัดเทียมกับพระราชา หรือหัวหน�า พึง

ปฏิบัติให�ต่ํากว#าทุกสิ่งทุกอย#าง 7. ไม#พึงใช�กิริยาท#าทีวาจาตีเสมอ กับพระราชาหรือหัวหน�า ต�องแสดงให�ต#างชั้นลงมา

จึงจะชอบด�วยประเพณีนิยม และเป.นการรักษาตนให�พ�นราคีโทษ

18

8. เม่ือพระราชาทรงสําราญอยู#ในหมู#อํามาตย มีพระสนมกํานัลเฝ;าแหนอยู#ราชเสวก ไม#พึงแสดงอาการทอดสนิทในพระสนมกํานัล ไม#พึงเป.นคนฟุ;งซ#าน แสดงอาการโอหังอย#างคะนองกาย คะนองวาจาให�เสียมารยาทของข�าเฝ;า

9. ไม#พึงเล#นหัวกับพระกํานัล 10. ไม#พึงปรึกษาราชการในท่ีลับ 11. ไม#พึงลักลอบเอาพระราชทรัพย ออกจากพระคลังหลวง 12. ไม#พึงเห็นแก#หลับนอนจนแสดงให�เห็นเป.นการเกียจคร�าน 13. ไม#พึงด่ืมสุราจนเมามาย 14. ไม#พึงฆ#าสัตว ท่ีได�รับพระราชทานอภัย 15. ไม#พึงทะนงตนว#าเป.นคนท่ีพระราชาหรือหัวหน�าโปรดปรานแล�วข้ึนร#วมพระแท#น

บัลลังก เรือพระท่ีนั่ง หรือรถพระท่ีนั่ง 16. ต�องรู�จักท่ีเฝ;าอันเหมาะสม อย#าให�ห#างเกินไปหรือชิดเกินไป ต�องอยู# ในที่ ซ่ึง

พระราชทอดพระเนตรเห็นถนัด หรือฟKงกระแสพระราชดํารัสได�โดยง#าย 17. อย#าชะล#าใจเม่ือพระราชาทรงกระทําพระองค เป.นเพ่ือน หรือเม่ือหัวหน�ากระทําตน

เป.นเพ่ือน 18. เม่ือได�รับการยกย#องเชิดชู ก็อย#าทะนงตัวอวดตัวว#าเป.นปราชญ ราชบัณฑิตและไม#

ควรจ�วงจาบเพ็ดทูลพระราชาหรือเสนองานต#อหัวหน�าในลักษณะท่ีเป.นการเย#อหยิ่งทะนงตน 19. แม�ได�รับพระราชทานราชานุญาตให�เข�านอกออกในได�ก็ไม#ควรทอดสนิท แต#ควรขอ

พระบรมราชานุญาตก#อนทุกครั้งไป ให�มีสติดํารงตนเป.นคนรอบคอบเสมอ 20. เม่ือพระมหากษัตริย จะทรงยกย#องพระราชโอรส หรือพระราชวงศ โดยพระราชทาน

บ�าน นิคมรัฐ หรือชนบทให�ครอบครอง ก็ควรนิ่งดูก#อนไม#ควรด#วนเพ็ดทูลหรือโทษ 21. เม่ือพระราชาหรือหัวหน�าจะบําเหน็จความชอบแก#ผู�ใดไม#ควรทูลหรือเสนอตัด

ขัดลาภของผู�นั้น พึงรอบคอบสอบสวนให�ถ�วนถ่ี มีจิตใจท่ีอ#อนโยนโอนไปในทางท่ีเหมาะท่ีควร 22. ข�าราชการต�องเป.นคนไม#เห็นแก#ได� ไม#ยอมตนให�ตกอยู#ในอํานาจของความอยากต�อง

ทําตัวให�เหมือนปลา คือทําไม#มีลิ้น ไม#เจรจาหาเรื่องให�เกิดความขุ#นเคืองแก#หัวหน�าหรือเพ่ือนข�าราชการด�วยกัน

23. ไม#ใช�จ#ายเงินของแผ#นดินไปในทางฟุwมเฟtอยสุรุ#ยสุร#าย 24. ต�องสอดส#องรักษางานราชการให�ดี อย#าให�ผิดระเบียบ ประเพณีและกฎหมาย และ

ต�องต#อสู�กับอุปสรรคข�อขัดแย�งและเหตุขัดขวางเสมอ 25. ต�องไม#มัวเมาในสตรี เพราะจะทําให�เสื่อมจากอํานาจและเกิดราคีโทษในราชการ 26. ไม#ควรพูดมากเกินพอดี แต#ก็ไม#ควรนิ่งเสียเรื่อยไป

19

27. เม่ือถึงคราวท่ีต�องพูดให�พูดพอเหมาะพอควร และพูดอย#างแจ#มแจ�งชัดเจนและให�นิ่งเม่ือถึงคราวต�องให�นิ่ง

28. ข�าราชการต�องอดทนไม#ฉุนเฉียว ไม#โกรธง#าย และไม#ต�องพูดหรือกระทบกระเทียบเปรียบเปรย

29. ต�องเป.นคนมีความสัตย จริงต#อคําพูดของตนเสมอ พูดจาให�นิ่มนวลสุภาพไม#สอดเสียดยุยงให�เกิดความบาดหมางและแตกสามัคคีกัน ไม#พึงกล#าวถ�อยคําท่ีเพ�อเจ�อ เหลวไหลไร�ประโยชน

30. ข�าราชการต�องบํารุงเลี้ยงดู บิดามารดา ให�ผาสุก เคารพนบนอบและเอ้ือเฟtuอเก้ือกูลต#อผู�หลักผู�ใหญ#ในตระกูล

31. ต�องละอายต#อความชั่ว เกรงกลังต#อความผิดไม#ประพฤติละเมิดศีลธรรม และเป.นมิตรท่ีดีในครอบครัว

32. ต�องมีระเบียบวินัย และมีมารยาทสุภาพงดงามเสมอ 33. มีศิลปะในการปฏิบัติราชการให�ดําเนินไปโดยรวดเร็ว และสําเร็จเป.นผลดีเสมอ 34. ต�องฝ~กใจฝ~กตนให�ม่ันอยู#ในความดี มีอัธยาศัยอ#อนโยนไม#ถือตัวอวดดี ไม#หวั่นไหวไป

ตามโลกธรรม 35. ต�องขยันขันแข็งในหน�าท่ีราชการ 36. ให�เป.นผู�มีความบริสุทธิ์ สะอาดในหน�าท่ีการงาน 37. ให�เป.นคนเฉลียวฉลาด รู�จักฐานะอันควรและไม#ควร 38. ต�องประพฤติอ#อนน�อมถ#อมตน มีความเคารพยําเกรงในผู�ใหญ#เหมือนตนประพฤติตน

ม่ันอยู#ในความดี และมุ#งม่ันทําแต#ความดี 39. ควรปลีกตนให�ห#างจากบุคคลท่ีพระราชาหรือประมุขของประเทศอ่ืนๆ ส#งมาสืบราชการลับ

ให�จงรักภักดีแต#ในเจ�านายและพระราชาของตนเท#านั้น ไม#ฝKกใฝwราชสํานักอ่ืน 40. ข�าราชการพ่ึงใฝwใจเข�าไปหาสมณะและพราหมณ ผู�ทรงศีล เป.นนักปราชญ หรือรู�หลัก

นักปราชญ ดี เพ่ือรักษาศีลฟKงธรรมบ�าง บํารุงท#านบ�าง ศึกษาถ#ายทอดเอาความรู�จากท#านบ�าง 41. ข�าราชการไม#ควรลบล�างราชประเพณี ในการบริจาคทาน ควรรักษาไว�ให�ม่ันคง เม่ือ

ถึงคราวท่ีทรงจะบริจาคทานก็ไม#ต�องกีดกันโดยประการใดๆ ท้ังสิ้น 42. ข�าราชการต�องเป.นคนมีปKญญา มีความรู� ฉลาดเฉลียว และเข�าใจวิธีการทั่วๆ ไป

ได�เป.นอย#างดี รู�จักกาลสมัยท่ีควรหรือไม#ควร 43. ข�าราชการต�องหม่ันขยันในการปฏิบัติหน�าท่ีราชการ ไม#เลินเล#อหละหลวมต�องตรวจสอบดูแล

ให�รอบคอบ ทํางานให�สําเร็จเสร็จสิ้นไปโดยครบถ�วนดีเสมอ

20

44. บุตรธิดาหรือพ่ีน�องท่ีประพฤติไม#ดี ทําตนเหมือนคนตายแล�ว มีแต#จะคอยล�างผลาญก็ไม#ควรยกย#อง ส#วนทาสกรรมกรและคนใช�พฤติดี มีความขยันหม่ันเพียรในหน�าท่ีการงานโดยสมํ่าเสมอ ควรยกย#องชมเชย และควรให�ความอุปการะเลี้ยงดูอย#างดี

45. ไร#นาและปศุสัตว ข�าวในยุ�งฉาง ควรตรวจดูอยู#เป.นประจํา ตลอดจนการใช�จ#ายในครอบครัวก็พึงรู�จัดกําหนดประมาณ

46. ข�าราชการต�องเป.นผู�มีศีลธรรมประจําตน มีความซ่ือสัตย ไม#เห็นแก#ได�ไม#เข�าข�าง คนผิด เป.นคนซ่ือสัตย จงรักภักดีท้ังต#อหน�าและลับหลัง

47. ข�าราชการต�องรู�จักพระราชนิยม ความนิยมของเจ�านายปฏิบัติให�ต�องตามพระราชประสงค ไม#ฝwาฝtนขัดขืนพระราชอัธยาศัยหรืออัธยาศัย

48. เวลาผลัดพระภูษาลงสรงสนาน ราชเสวกพึงก�มศีรษะลงชําระพระบาท แม�จะถูกกริ้วกราดจนถึงต�องราชอาญาก็ไม#พึงโกรธตอบ

49. ต�องสักการบูชาพระราชา ผู�ซ่ึงถือว#าเป.นยอดปราชญ และเป.นผู�พระราชทานสมบัติอันถึงใจให�ทุกๆ อย#าง

4. การปฏิบัติตามธรรมรัฐ จากแนวความคิดในการปกครองตามแนวธรรมรัฐได�เผยแพร#และเข�ามามีบทบาท

ในการจัดระบบการปกครองของรัฐบาลไทย โดยสํานักนายกรัฐมนตรีได�ออกระเบียบว#าด�วยการบริหารกิจการบ�านเมืองและสังคมท่ีดี พ.ศ. 2542 มาใช�แล�ว ได�มีหน#วยงานต#างๆ นําหลักการดังกล#าวมาปฏิบัติชัดเจนมากข้ึน ในส#วนเทศบาลและหน#วยงานส#วนท�องถ่ินต#างๆ ก็ได�นําธรรมรัฐมาปรับใช�ในการบริหารจัดการเช#นเดียวกัน

5. ตัวช้ีวัดธรรมรัฐ ในการนําธรรมรัฐไปปฏิบัติในหน#ายงานต#างๆ ไม#ว#าจะเป.นหน#วยงานท้ังภาครัฐและเอกชน เพ่ือให�เกิดผลตามวัตถุประสงค ความจําเป.นท่ีหน#วยงานจะต�องมี ตัวชี้วัดท่ีชัดเจนว#าพฤติกรรมต#างๆ ของผู�ปฏิบัติงานเป.นไปตามเกณฑ มาตรฐานมากหรือน�อยเพียงใด ตัวชี้วัดทางด�านธรรมรัฐจึงเป.นเครื่องมือท่ีมีความสําคัญยิ่งท่ีจะใช�ตรวจสอบระดับธรรมรัฐของแต#ละองค กร ในทุกระดับทุกหน#วยงาน เอเจอร Agere. (2545 : 27 อ�างถึงใน สุวกิจ ศรีปKดถา, 2545 : 28) อธิบายว#า สิ่งท่ีมีความสัมพันธ กันในการปกครอง และการบริหาร อันเป.นตัวบ#งชี้ธรรมรัฐท่ีมีอยู#ในประเทศไทย ดังนี้

1. ความสัมพันธ ระหว#างรัฐกับตลาด 2. ความสัมพันธ ระหว#างรัฐกับประชาชน 3. ความสัมพันธ ระหว#างรัฐกับภาคเอกชนหรือกลุ#มทางสังคมท่ีเกิดจากการรวมตัวโดย

สมัครใจ 4. ความสัมพันธ ระหว#างผู�ท่ีได�รับการเลือกต้ัง/นักการเมือง กับผู�ท่ีได�รับการแต#งต้ัง/

ข�าราชการ

21

5. ความสัมพันธ ระหว#างฝwายนิติบัญญัติกับฝwายบริหาร 6. ความสัมพันธ ระหว#างรัฐชาติกับสถาบันระหว#างประเทศ ตัวชี้วัดธรรมรัฐของแต#ละองค กรจะต�องเหมาะสมของแต#ละชนิดขององค กร อาจพิจารณา

ตามหลักต#อไปนี้ (สถาบันพระปกเกล�า, 2544 อ�างถึงใน สุวกิจ ศรีปKดถา, 2545 : 28) 1. ต�องมีความเหมาะสมกับลักษณะงานของแต#ละหน#วยงาน 2. ต�องสามารถนําไปปฏิบัติได� และมีความโปร#งใสในตัวชี้วัดเอง 3. ต�องมีคุณภาพและความแม#นยําของตัวชี้วัดและกรอบตัวชี้วัด 4. ต�องมีข�อมูลท่ีสนับสนุนการได�มาซ่ึงตัวชี้วัด 5. ต�องสามารถระบุผลท่ีจะได�รับจากตัวชี้วัดได�อย#างชัดเจน จากหลักเกณฑ ดังกล#าว (สถาบันพระปกเกล�า, 2544 : 50-61 อ�างถึงใจ สุวกิจ ศรีปKดถา,

2545 : 29) ได�จําแนกตัวชี้วัดตามลักษณะโครงสร�าง ดังต#อไปนี้

ตาราง 1 ตัวช้ีวัดเก่ียวกับธรรมรัฐ

ตัวช้ีวัดเก่ียวกับความชอบธรรม ตัวอย.างตัวช้ีวัด

กฎหมาย การยึดถือหลักและการปฏิบัติตาม จํานวนคดีท่ีมีการจับตัวผู�ต�องหาผิดตัวมาดําเนินคดี

การป;องกันและปราบปรามการใช�เงินไปในทางมิชอบ

จํานวนคดีท่ีมีการร�องขอให�ตรวจสอบเรื่องการฟอกเงิน

กฎหมายและกฎเกณฑ ต#างๆ มีความเป.นธรรมสามารถปกป;องคนดีและลงโทษคนไม#ดีได�

อัตราจํานวนคดีท่ีเกิดข้ึนต#อจํานวนคดีท่ีมีการดําเนินคดีจนถึงท่ีสุด

สังคม ประชาชนตระหนักถึงสิทธิเสรีภาพและหน�าท่ีของตนเอง เข�าใจกฎเกณฑ ต#างๆ และมีส#วนร#วมในกรณีต#างๆ

ทัศนคติในเรื่องบทบาทและความสําคัญของประชาชนในสังคม

โอกาสและสิทธิทางการศึกษา จํานวนและการจัดต้ังของสถาบันอุดมศึกษาของรัฐ/เอกชน

การเมือง สิทธิทางการเมือง การแสดงออกถึงการมีเสรีภาพของประชาชน

วาระการดํารงตําแหน#งสําคัญทางการเมืองและการบริหาร

วาระการทํางานท่ีชัดเจนของผู�บริหารระดับต#างๆ

22

ตาราง 1 (ต.อ)

ตัวช้ีวัดเก่ียวกับความชอบธรรม ตัวอย.างตัวช้ีวัด

เศรษฐกิจ การผูกขาดในการขายสินค�าและบริการ - จํานวนผู�ค�าสินค�าและบริการ - ราคาสินค�าและบริการท่ีเหมาะสมกับคุณภาพ - โอกาสในการเลือกซ้ือสินค�า

การเปIดประมูลโดยท่ัวไปและเปIดเผย การนําเอาระบบการประมูลท้ังหมดเปIดเผยต#อสาธารณชนทุกข้ันตอน

การจัดซ้ือจัดจ�างโดยรัฐบาล ให�ตัวแทนในทุกภาคส#วนร#วมตรวจสอบการจัดซ้ือจัดจ�างของรัฐ

สังคม การรับรู�ข�อมูลข#าวสารของประชาชน ประชาชนสามารถเข�าถึงระบบข�อมูลข#าวสารอย#างท่ัวถึงในทุกระดับและทุกพ้ืนท่ี

การประชาพิจารณ จํานวนเรื่องท่ีมีการทําประชาพิจารณ กลุ#มผู�มีส#วนได�ท่ีเข�ามามีส#วนในการประชาพิจารณ ต�องมีอยู#ในทุกภาคส#วน

ตัวช้ีวัดเก่ียวกับความโปร.งใส ตัวอย.างตัวช้ีวัด การเมือง การสรรหาบุคลากรเข�ารับราชการ มีการประกาศและเปIดสอบแข#งขันท่ัวไป

การโยกย�ายถอดถอน การใช�ระบบกฎเกณฑ ท่ีมีคุณธรรม มีความถูกต�อง

การเสริมสร�างความโปร#งใสและการต#อต�านการคอร รัปชั่น

การจัดต้ังองค กรอิสระท่ีมีหน�าท่ีในการตรวจสอบ

ตัวช้ีวัดเก่ียวกับความรับผิดชอบ ตัวอย.างตัวช้ีวัด สังคม คุณภาพของงานด�านปริมาณและความ

ถูกต�อง ผลการประเมินคุณภาพของงาน

23

การเข�าร#วมประชุมของสมาชิก อ.บ.ต. ขาดประชุมไม#เกินร�อยละ 20 การมีระบบการตรวจสอบท่ีดี จํานวนคดีการร�องเรียนเรื่องทุจริตและ

ฉ�อราษฎร บังหลวงจํานวนคดีท่ีดําเนินการเสร็จแล�ว

ตาราง 1 (ต.อ)

ตัวช้ีวัดเก่ียวกับความชอบธรรม ตัวอย.างตัวช้ีวัด

การเมือง การสร�างกลไกด�านอํานาจ การจัดต้ังองค กรอิสระเพ่ือติดตามและตรวจสอบการปฏิบัติงาน

คณะกรรมการการเลือกต้ัง จํานวนเรื่องท่ีมีการร�องเรียนว#ามีการทุจริตการเลือกต้ัง

เศรษฐกิจ การจัดทํางบประมาณขององค กรปกครองส#วนท�องถ่ิน

จัดเก็บภาษีได�ไม#ตํ่ากว#าร�อยละ 80

การเปIดเผยข�อมูลโครงการและงบประมาณของรัฐ

การเปIดเผยแผนงานและงบประมาณของหน#วยงานราชการ

การจัดสรรงบประมาณให�โครงการในแผนพัฒนาท�องถ่ินขององค การบริหารส#วนท�องถ่ิน

การจัดสรรงบประมาณให�ท�องถ่ินไม#น�อยกว#าร�อยละ 70

กฎหมาย ศาลรัฐธรรมนูญ จํานวนคดีการทุจริตประพฤติมิชอบของข�าราชการ

ความครอบคลุมของตัวบทกฎหมาย การจัดอันดับการคอร รัปชั่นของประเทศหรือสากล

ตัวช้ีวัดเก่ียวกับความมีประสิทธิภาพและ ประสิทธิผล

ตัวอย.างตัวช้ีวัด

สังคม การสร�างความร#วมมือระหว#างภาครัฐเอกชนและประชาชน

การจัดต้ังสภาท่ีปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห#งชาติท่ีประกอบด�วยตัวแทน

24

ของกลุ#มท่ีหลากหลายในสังคม การร�องเรียนและการร�องทุกข ในการดําเนินการในเรื่องต#างๆ ท้ังในและนอกองค กรลดน�อยลง

จากจํานวนผู�ร�องเรียนของประชาชน

การเมือง

การแก�ไขปKญหาของรัฐ จํานวนเรื่องท่ีได�มีการร�องทุกข ผ#านสื่อมวลชน การกําหนดข้ันตอนการปฏิบัติราชการเพ่ือประชาชน

- จํานวนเรื่องท่ีอยู#ระหว#างการดําเนินการของรัฐ - จํานวนเรื่องท่ีรัฐสามารถแก�ไขปKญหาให�แก#ประชาชนได�สําเร็จ

การเมือง - ระยะเวลาท่ีชัดเจนของข้ันตอนการปฏิบัติราชการของหน#วยงาน

ตาราง 1 (ต.อ)

ตัวช้ีวัดเก่ียวกับความมีประสิทธิภาพและ ประสิทธิผล

ตัวอย.างตัวช้ีวัด

กฎหมาย การจัดการระบบสาธารณูปโภคข้ันพ้ืนฐาน

อัตราส#วนของหมู#บ�านท่ีสาธารณูปโภคครบต#อจํานวนหมู#บ�านท้ังหมดในประเทศ

การตรวจสอบการมีประสิทธิภาพของกฎหมาย

การสํารวจการปฏิรูปกฎหมาย

ตัวช้ีวัดเก่ียวกับการมีส.วนร.วม ตัวอย.างตัวช้ี สังคม การแสดงประชามติ จํานวนประชาชนท่ีเข�าร#วมประชามติ

(50,000 คนตามรับธรรมนูญ) การจัดต้ังองค กรอิสระ จํานวนองค กรอิสระและเสรีภาพ

ทางด�านการบริหารจัดการองค กร ความพึงพอใจของผู�มีส#วนเก่ียวข�องและได�รับผลกระทบจากนโยบายของรัฐ

จํานวนผู�เข�าร#วมในการแสดงความคิดเห็น/จํานวนข�อเสนอแนะ

การเมือง สิทธิในการเลือกต้ัง จํานวนร�อยละของผู�ไปใช�สิทธิในการเลือกต้ัง

ความสนใจทางการเมือง - จํานวนผู�สมัครเป.นสมาชิกพรรค - จํานวนผู�ไปตรวจสอบรายชื่อผู�มีสิทธิ์

25

เลือกต้ัง ความเข�าใจในระบบของการเลือกต้ัง จํานวนบัตรเสียในแต#ละครั้งของผู�มาใช�

สิทธิในการเลือกต้ัง ในการกําหนดตัวชี้วัดของหน#วยงานต#างๆ จะต�องมีการเลือกหรือกําหนดตัวชี้วัดท่ีมีความ

เหมาะสมกับหน#วยงานนั้นๆ เนื่องจากสภาพของหน#วยงานมีความแตกต#างตามชนิดและ สายงานของหน#วยงานนั้นๆ เช#น (สถาบันพระปกเกล�า, 2544 : 50-61 อ�างใน สุวกิจ ศรีปKดถา, 2545 : 39)

ตาราง 2 ตัวช้ีวัดธรรมรัฐในการบริหารงาน

หลักธรรมรัฐ ตัวช้ีวัด หลักนิติธรรม การจัดทําประชาพิจารณ เก่ียวกับข�อบังคับต#างๆ ท่ีจะมีผลบังคับใช�กับ

ชุมชน ความโปร#งใส การจัดต้ังหน#วยการให�ข�อมูลข#าวสารแก#ประชาชน

การจัดต้ังคณะกรรมการตรวจสอบความโปร#งใสของสมาชิกสภาเทศบาล ความรับผิดชอบ การจัดทําข�อบังคับงบประมารได�ครอบคลุมปKญหาและกลุ#มเป;าหมาย

หรือไม# สมาชิกสภาเทศบาลขาดประชุมร�อยละ 20 การจัดสรรงบประมาณเทศบาลมากกว#า 70% ของงบพัฒนาให�แก#โครงการในแผนพัฒนาเขตเทศบาล

ประสิทธิภาพ และ ประสิทธิผล

การพิจารณาการใช�งบประมาณกับผลงานท่ีได�ว#าคุ�มค#ากับเงินท่ีได�ใช�จ#ายไปหรือไม#

26

การมีส#วนร#วมของ ประชาชน

ฝwายบริหารของเทศบาลได�ใช�กลไกประชาพิจารณ ในการตัดสินใจในเรื่องสําคัญๆ ท่ีมีผลกระทบต#อประชาชนและชุมชนท่ีอยู#ในเขตเทศบาลหรือพ้ืนท่ีใกล�เคียง เม่ือมีข�อขัดแย�งระหว#างเจ�าหน�าท่ีของเทศบาลและประชาชน ได�มีการจัดเวทีเพ่ือไต#สวนสาธารณะว#าข�อเท็จจริงคืออะไร เทศบาลจัดให�มีการลงประชามติของประชาชนในโครงการท่ีไม#สามารถหาฉันทามติได� การให�ประชาชนเข�าร#วมฟKงการประชุมของสภาเทศบาลได� ซ่ึงมีการระบุไว�ในบันทึกของมหาดไทยถึงเทศบาล

การมีส#วนร#วมของ ประชาชน

การให�ประชาชนมีส#วนร#วมในการวางแผนและจัดทําแผนพัฒนาเทศบาลเพ่ือทําข�อบังคับงบประมาณประจําปOของเทศบาลโดยนําแผนท่ีจัดทําแล�วมาทําประชาพิจารณ ตามหนังสือสั่งการของมหาดไทยปO พ.ศ. 2541

กรอบคุณธรรม คณะผู�บริหารเทศบาลถูกฟ;องร�องหรือร�องเรียนเรื่องทุจริตหรือไม# มีการให�บริการประชาชนอย#างเสมอภาคหรือไม# ประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีต�องจัดเก็บไม#ต่ํากว#า 80 %

6. ธรรมรัฐกับการบริหารงาน

เป.นคําท่ีใช�นิยามพฤติกรรมภาคปฏิบัติงานในการบริหารจัดการของทุกหน#วยงาน โดยเฉพาะอย#างยิ่งการบริหารงานเทศบาล ผู�บริหาร ข�าราชการ พนักงาน ลูกจ�างของเทศบาลมีหน�าท่ีกําหนดนโยบายอนุมัติงบประมาณ และควบคุมการบริหารจัดการของเทศบาลโดยให�นายกเทศมนตรีเป.นผู�นํานโยบายของคณะสภาเทศบาลไปสู#การปฏิบัติ ซ่ึงสภาเทศบาลมีบทบาทหน�าท่ีสําคัญในการบริหารจัดการของเทศบาลให�เป.นไปตามวัตถุประสงค ท่ีตั้งไว�

ในเรื่องการบริหารจัดการท่ีดีในการบริหารงานเทศบาลนั้น มีหลักการท่ีสําคัญว#า เทศบาลล�วนอยู#ในภายใต�ความกดดันท่ีต�องแข#งขันกันในแง# คุณภาพ ของการบริหารงานกับท�องถ่ินอ่ืนและสภาวะสังคมท่ีมีการเปลี่ยนแปลงอยู#เสมอ ในขณะเดียวกันต#างก็ได�รับการสนับสนุนด�านทรัพยากรท่ีมีอยู#อย#างจํากัดแนวทางการปรับปรุง เทศบาลท่ีเห็นชัดเจนท่ัวโลก คือ กระแสการบริหารจัดการท่ีดีและเป.นอิสระในการบริหารจัดการมากข้ึน เพราะทุกภาคส#วนมีความเชื่อว#าหากเทศบาลมีอิสระในการบริหารงานแล�วจะเป.นสิ่งท่ีเอ้ือให�เทศบาลสามารถบรรลุพันธกิจในสภาวการณ แข#งขันสูงได�

ในประเทศไทยได�มีการกล#าวถึง ความเป.นอิสระของการบริหารงานเทศบาลมาเป.นเวลานานหลายปOเอกสารท่ียืนยันแนวคิดนี้ ได�แก# พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 และได�มี

27

การปรับปรุงมาจนถึงฉบับท่ีใช�กันอยู#ในปKจจุบันได�มีการให�อํานาจในการบริหารจัดการอย#างชัดเจน และเป.นอิสระ เพ่ือให�เทศบาลสามารถบริหารงานได�อย#างคล#องตัวและมีประสิทธิภาพมากยิ่งข้ึน

จากพระราชบัญญัติเทศบาลและระเบียบการบริหารจัดการบ�านเมืองและสังคมท่ีดี พ.ศ. 2542 ได�มีแนวทางในการกําหนดกรอบในการบริหารจัดการ โดยเทศบาลจําเป.นต�องมีความเป.นอิสระในด�านการบริหารจัดการ และการบริหารจัดการท่ีดีนั้น ต�องนําหลักธรรมรัฐเข�ามาปรับใช�ในการบริหารงานเทศบาล ซ่ึงองค ประกอบของธรรมรัฐนั้นกล#าวไว� ดังต#อไปนี้

1. การรับผิดชอบต#อการปฏิบัติงานและการควบคุมการบริหารงานท่ีเข�มแข็ง โดยมีกฎระเบียบท่ีชัดเจนไม#เกิดความคลุมเครือ

2. ความมีประสิทธิผล กล#าวคือ เทศบาลต�องเพ#งเล็งไปท่ีความเป.นเลิศของคุณภาพงานท่ีออกมาสู#สายตาของประชาคม

3. ความมีประสิทธิภาพ ต�องคํานึงถึงรายรับรายจ#าย ต�องรู�ต�นทุน มีประสิทธิภาพในการใช�ทรัพยากรเน�นความคุ�มค#าเป.นหลักสําคัญ

4. หลักการประชาธิปไตย และการมีส#วนร#วม ต�องยึดหลักปฏิบัติ 2 แนว คือ การจัดการแบบมีส#วนร#วมและการร#วมใช�อํานาจหรือกระจายอํานาจบุคลากรทุกคนของเทศบาล ควรมีส#วนร#วมในการตัดสินใจและกระจายอํานาจการตัดสินใจไปยังหน#วยย#อยหรือหน#วยปฏิบัติ

5. ความยุติธรรม โดยพิจารณาถึงวัตถุประสงค ของเทศบาลเป.นหลักสําคัญ 6. ความสามารถคาดการณ ได� นั่นคือ คาดผลลัพธ ได�อย#างมีประสิทธิภาพ 7. ความยืดหยุ#น หมายถึง การจัดการต#างๆ ต�องสามารถแปรเปลี่ยนได�ตามความเหมาะสม

ของสถานการณ แนวคิดท่ีเก่ียวข�องกับการปกครองท�องถ่ินและการกระจายอํานาจ ความหมายของการปกครองท�องถ่ิน วิลเลี่ยม เอ. ร็อบสัน (William A. Robson) ให�ความหมายว#า การปกครองท�องถ่ิน หมายถึง

การปกครองส#วนหนึ่งของประเทศ ซ่ึงมีอํานาจอิสระ (Autonomy) ในการปฏิบัติหน�าท่ีตามสมควร อํานาจอิสระในการปฏิบัติหน�าท่ีจะต�องไม#มากจนมีผลกระทบกระเทือนต#ออํานาจอธิปไตยของรัฐ เพราะการปกครองท�องถ่ินมิใช#ชุมชนท่ีมีอํานาจอธิปไตย องค กรปกครองส#วนท�องถ่ินมีสิทธิสภาพตามกฎหมาย (Legal Rights) และมีองค การท่ีจําเป.น (Necessary Organization) เพ่ือประโยชน ในการปฏิบัติหน�าท่ีขององค กรปกครองส#วนท�องถ่ินนั่นเอง

วิลเลี่ยม วี. ฮอลโลเวย (William V. Holloway) ให�ความหมายว#า การปกครองตนเองของท�องถ่ิน หมายถึง องค การท่ีมีอาณาเขตแน#นอนมีประชากรตามหลักเกณฑ ท่ีกําหนดไว� มีอํานาจปกครองตนเอง มีการบริหารงานคลังของตนเอง และมีสภาพของท�องถ่ินท่ีสมาชิกได�รับการเลือกต้ังจากประชาชน

28

แดเนียล วิธ (Daniel Wit) ให�ความหมายว#า การปกครองท�องถ่ินหมายถึงการปกครองท่ีรัฐบาลกลางให�อํานาจ หรือกระจายอํานาจไปให�หน#วยการปกครองท�องถ่ิน เพ่ือเปIดโอกาสให�ประชาชนในท�องถ่ินได�มีอํานาจการปกครอง ร#วมกันรับผิดชอบท้ังหมดหรือเพียงบางส#วนในการบริหารท�องถ่ิน

ธงชัย วงศ ชัยสุวรรณ (2549) ได�ให�ความหมายของการปกครองท�องถ่ินว#า เป.นหน#วยในทางการเมืองในระดับล#างท่ีเกิดจากการกระจายอํานาจทางการเมืองและการบริหารของรัฐบาล เก่ียวพันกับแนวคิดว#าด�วยชุมชนท่ีมีอาณาเขตท่ีชัดเจนแต#ไม#มีอํานาจอธิปไตย มีอํานาจหน�าท่ีตามกฎหมาย และมีระดับของการจัดองค การพอเพียงกับการบริหารกิจการของตน เป.นหน#วยการปกครองท่ีอยู#ภายใต�รัฐบาลกลางหรือรัฐบาลในระดับท่ีเหนือกว#า มี ความรับผิดชอบเบ้ืองต�นต#อท�องถ่ินและได�รับมอบอํานาจในการตัดสินใจท่ีโดยปกติแล�วมักไม#ต�องได�รับความเห็นชอบหรือถูกควบคุมจากรัฐบาลในระดับท่ีเหนือกว#าท่ีสถาปนา รัฐบาลท�องถ่ินนั้นข้ึนมา (Danial Witt) จากคําจํากัดความหรือความหมายของคําว#า การปกครองท�องถ่ิน ข�างต�นจะสรุปได�ว#า การปกครองท�องถ่ิน คือ การปกครองท่ีรัฐบาลกลางมอบอํานาจให�ประชาชนดําเนินการปกครองตนเอง โดยมีหน#วยการปกครองท�องถ่ินทําหน�าท่ีเก่ียวกับการบริหารพัฒนา และให�บริการประชาชนในเขตพ้ืนท่ีองค กรหน#วยการปกครองท�องถ่ินดังกล#าวนี้มีอํานาจในการกําหนดนโยบาย ตัดสินใจและดําเนินกิจการภายใต�ขอบเขตของกฎหมายท่ีกําหนดภายในท�องถ่ินของตนเท#านั้นและหน#วยการปกครองท�องถ่ินนี้ต�องอยู#ในความดูแลของรัฐบาลกลาง หลักการปกครองท�องถ่ิน โกวิทย พวงงาม (2549) ได�สรุปสาระสําคัญของหลักการปกครองท�องถ่ิน ดังต#อไปนี้ 1. อาจมีรูปแบบหน#วยการปกครองท�องถ่ินหลายรูปแบบตามความแตกต#างของความเจริญ ประชากร หรือขนาดพ้ืนท่ี 2. ต�องมีอํานาจอิสระ (Autonomy) ในการปฏิบัติหน�าท่ีตามความเหมาะสม 3. หน#วยการปกครองท�องถ่ินต�องมีสิทธิตามกฎหมายท่ีจะดําเนินการปกครองตนเอง โดยสิทธินี้แบ#งออกเป.น 2 ประการ คือ 3.1 สิทธิท่ีจะตรากฎหมายหรือระเบียบข�อบังคับต#างๆ ขององค กรปกครองส#วนท�องถ่ิน 3.2 สิทธิในการกําหนดงบประมาณ เพ่ือบริหารกิจการตามอํานาจหน�าท่ีท่ีมีอยู# 4. มีองค กรท่ีจําเป.นในการบริหารและปกครองตนเอง คือมีองค กรฝwายบริหารและองค กรฝwายนิติบัญญัติ 5. ประชาชนในท�องถ่ินมีส#วนร#วมในการปกครองท�องถ่ิน องค'ประกอบของการปกครองท�องถ่ิน

29

เพ่ือให�เห็นภาพขององค กรปกครองท�องถ่ินหรือหน#วยการปกครองท�องถ่ินมากยิ่งข้ึน ซ่ึงได�ชี้ให�เห็นถึงองค ประกอบท่ีสําคัญๆ ของการปกครองท�องถ่ินไว� ดังนี้

1. หน#วยการปกครองท�องถ่ินจะได�รับการจัดต้ังข้ึนโดยผลแห#งกฎหมาย และหน#วยการปกครองท�องถ่ินนั้นๆ จะมีสภาพเป.นนิติบุคคล 2. หน#วยการปกครองท�องถ่ินท่ีได�รับการจัดต้ัง จะต�องไม#อยู#ในการบังคับบัญชา (Hierarchy) ของหน#วยงานทางราชการเพราะจะต�องเป.นหน#วยงานท่ีมีอํานาจปกครองตนเอง (Autonomy) 3. หน#วยการปกครองท�องถ่ินท่ีจัดต้ังข้ึน ต�องมีองค กรท่ีมาจากการเลือกต้ัง (Election) โดยประชาชนในท�องถิ่น เพื่อแสดงถึงการเข�ามามีส#วนร#วมทางการเมืองการปกครองของประชาชน (Political Participation) 4. หน#วยการปกครองนั้น จะต�องมีอํานาจในการจัดเก็บรายได� (Revenue) โดยการอนุญาตจากรัฐเพ่ือให�ท�องถ่ินมีรายได�นํามาทํานุบํารุงท�องถ่ินให�เจริญก�าวหน�า 5. หน#วยการปกครองท�องถ่ินนั้น ควรมีอํานาจในการกําหนดนโยบายและมีการควบคุมให�มีการปฏิบัติให�เป.นไปตามนโยบายของตน ตามครรลองของการปกครองท่ีประชาชนมีส#วนร#วมทางการเมืองการปกครองอย#างแท�จริง 6. หน#วยการปกครองท�องถ่ินนั้นๆ ควรมีอํานาจในการออกกฎข�อบังคับเพ่ือกํากับให�มีการปฏิบัติไปตามนโยบายหรือความต�องการแห#งท�องถ่ินได� แต#ท้ังนี้กฎข�อบังคับท้ังปวงย#อมไม#ขัดต#อกฎหมาย หรือข�อบังคับอ่ืนใดของรัฐ 7. หน#วยการปกครองท�องถ่ินเม่ือได�รับการจัดต้ังข้ึนแล�ว ยังคงอยู#ในความรับผิดชอบและอยู#ในการกํากับดูแลจากรัฐ เพ่ือประโยชน และความม่ันคงแห#งรัฐและประชาชนในส#วนรวม ความสําคัญของการปกครองท�องถ่ิน

การปกครองท�องถ่ินทําให�เกิดการพัฒนาประชาธิปไตย เนื่องจาก 1. องค กรปกครองท�องถ่ินเป.นสถาบันให�การศึกษาการปกครองระบอบประชาธิปไตยแก#

ประชาชน กล#าวคือ องค กรปกครองท�องถ่ินเป.นภาพจําลองของระบบการเมืองของชาติมีกิจกรรมทางการเมือง โดยเฉพาะการเลือกต้ังเป.นการชักนําให�คนในท�องถ่ินได�เข�ามามีส#วนร#วมในการปกครองตนเองเป.นการฝ~กหัดการตัดสินใจทางการเมือง 2. การสร�างประชาธิปไตยท่ีม่ันคง จะต�องเริ่มจากการสร�างประชาธิปไตยในระดับท�องถ่ินก#อนเพราะการพัฒนาทางการเมืองในวงกว�างจะนําไปสู#ความเข�าใจการเมืองในระดับชาติได�โดยง#าย 3. การปกครองท�องถ่ิน จะทําให�ประชาชนเกิดความรอบรู�ทางการเมือง (Political Maturity) กล#าวคือ ประชาชนจะรู�ถึงวิธีการเลือกต้ัง การตัดสินใจ การบริหาร การเมืองท�องถ่ิน การต#อสู�แข#งขันกันตามวิถีทางการเมือง ทําให�เกิดการรวมกลุ#มทางการเมืองในท่ีสุด

30

4. การปกครองท�องถิ่นทําให�เกิดการเข�าสู#วิถีการเมืองของประชาชน ด�วยเหตุที่การเมืองท�องถ่ินมีผลกระทบต#อประชาชนโดยตรงและใกล�ตัว และเก่ียวกันต#อการเมืองระดับชาติ หากมีกิจกรรมทางการเมืองเกิดข้ึนอยู#เสมอก็จะมีผลทําให�เกิดความคึกคักและมีชีวิตชีวาต#อการปกครองท�องถ่ินประชาชนในท�องถ่ินจะมีความเก่ียวกันและเข�าสู#การเมืองตลอดเวลา 5. การเมืองท�องถ่ินเป.นเวทีสร�าง นักการเมืองระดับชาติ นักการเมืองท�องถ่ินผ#านการเรียนรู�ทางการเมืองในท�องถ่ิน ทําให�คุณภาพของนักการเมืองระดับชาติสูงข้ึน ด�วยเหตุท่ีได�รับความนิยมศรัทธาจากประชาชนจึงทําให�ได�รับเลือกต้ังในระดับสูงข้ึน ความหมายของการกระจายอํานาจ ความหมายของการกระจายอํานาจมีนักวิชาการหลายท#านได�ให� คําจํากัดความและความหมายไว�มากมาย ตัวอย#าง เช#น เอกกมล สายจันทร , (ม.ป.ป.) ได�ให�ความหมายของการกระจายอํานาจว#า หมายถึง ปรากฏการณ ของสังคมท่ีอํานาจไม#ว#าด�านการเมือง เศรษฐกิจและสังคมกระจายอยู#กับสถาบัน องค กร กลุ#ม ชมรม สหภาพ สหพันธ หรือท่ีเรียกชื่ออย#างอ่ืนๆ ท้ังท่ีเป.นภาครัฐและภาคประชาชนโดยไม#มีสิ่งท่ีเรียกว#า องค อธิปKตย (องค กรอํานาจสูงสุด) หรือศูนย กลางอํานาจ ซ่ึงในลักษณะเช#นนี้จะทําให�หน#วยต#างๆ มีส#วนร#วมในการใช�อํานาจและกําหนดความเป.นไปของสังคมตนเองหรือเป.นปรากฏการณ เชิงอํานาจของสังคมแบบพหุนิยม (Pluralism) อีกความหมายหนึ่ง คือการกระจายอํานาจนั้นมิใช#เฉพาะการถ#ายโอนอํานาจให�กับองค กรปกครองส#วนท�องถ่ินเท#านั้น แต#รวมถึงการทําให�ตัวชุมชนเองหรือภาคประชาชนมีพ้ืนท่ีทางอํานาจ (Power Space) หรือเสียง (Voice) ท่ีจะกําหนดทิศทางและจัดการกับสังคมของตนเองในลักษณะเท#าเทียมกับองค กรปกครองส#วนท�องถ่ิน

ธเนศวร เจริญเมือง (2535) ได�ให�ความหมายการกระจายอํานาจไว�ว#า การกระจายอํานาจ (Decentralization) หมายถึง ระบบการบริหารประเทศท่ีเปIดโอกาสให�ท�องถ่ินต#างๆ มีอํานาจในการจัดการดูแลกิจการหลายๆ ด�านของตนเอง ไม#ใช#ปล#อยให�รัฐบาลกลางรวมศูนย อํานาจในการจัดการกิจการแทบทุกอย#างของท�องถ่ิน กิจการท่ีท�องถ่ินมีสิทธิจัดการดูแลมักจะ ได�แก# ระบบสาธารณูปโภค การศึกษาและศิลปวัฒนธรรม การดูแลชีวิตทรัพย สินและการดูแลรักษาสิ่งแวดล�อม ส#วนกิจการใหญ#ๆ 2 อย#างท่ีรัฐบาลกลางควบคุมไว�เด็ดขาดก็ คือการทหารและการต#างประเทศ

จรัส สุวรรณมาลา (2538) ให�ความหมายการกระจายอํานาจว#า การเอาอํานาจออกจากศูนย กลางในท่ีนี้ หมายถึง อํานาจในการตัดสินใจในเรื่องราวต#างๆ ท่ีไม#จําเป.นต�องรวมหรือกระจุกตัวอยู#ท่ีศูนย กลางหรือส#วนกลาง ท้ังนี้เพ่ือให�เกิดประโยชน ในหลายประการ เช#น ความเข�าใจในปKญหาท่ีดีกว#า ความรวดเร็วในการตัดสินใจหรือการประหยัดงบประมาณ ท้ังนี้การเอาอํานาจออกจากศูนย กลาง หรือการกระจายอํานาจดังกล#าวมิได�หมายถึง การแบ#งอํานาจอธิปไตยแต#อย#างใด ดังนั้น การกระจายอํานาจสู#ภูมิภาค

31

และท�องถ่ินจึงมิใช#การสร�างอํานาจอธิปไตยใหม# หากแต#เป.นการยอมรับสิทธิในการปกครองตนเองของท�องถ่ินหรือชุมชนนั้นๆ

สํานักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย ได�ให�ความหมายของคําว#า การกระจายอํานาจ หมายถึง การท่ีรัฐส#วนกลางพยายามท่ีจะมอบหมายอํานาจหน�าท่ีและความสามารถดําเนินการให�หน#วยงานระดับล#าง คือภูมิภาคและท�องถ่ินมีอํานาจดําเนินกิจการต#างๆ ของรัฐ รวมท้ังอํานาจตัดสินใจวินิจฉัยสั่งการได�ด�วยตนเอง โดยการกระจายอํานาจ ในท่ีนี้มีความหมายท้ังมิติในทางบริหารและมิติในการปกครอง ในทางการบริหาร หมายถึง การมอบหมายหน�าท่ีความรับผิดชอบและอํานาจดําเนินการให�แก#หน#วยงานระดับรองๆ ลงไป หรือหน#วยงานอ่ืนมีอํานาจตัดสินใจและดําเนินการได�เบ็ดเสร็จด�วยตนเอง ส#วนในทางการปกครอง หมายถึง การโอนกิจการบริหารสาธารณะบางอย#างของรัฐหรือองค การปกครองในส#วนกลางไปให�ท�องถ่ินหรือชุมชนเป.นผู�ปฏิบัติจัดทําแทนโดยอิสระ โดยอยู#ภายใต�การควบคุม กํากับดูแลของส#วนกลาง คณะกรรมการกระจายอํานาจ ได�เสนอกรอบแนวคิดในการกระจายอํานาจไว�ดังนี้ 1. ด�านความเป.นอิสระในการกําหนดนโยบายและการบริหารจัดการ เช#น มีอิสระในการบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง 2. ด�านการบริหารราชการแผ#นดินและการบริหารราชการส#วนท�องถ่ิน คือกระจายอํานาจให�องค กรปกครองส#วนท�องถ่ินพ่ึงตนเองและตัดสินใจในกิจการของตนเองได�มากข้ึน 3. ด�านประสิทธิภาพการบริหารขององค กรปกครองส#วนท�องถิ่น เพื่อให�ประชาชนได�รับบริการสาธารณะท่ีดีข้ึนหรือไม#ต่ํากว#าเดิม รับผิดชอบต#อผู�ใช�บริการ รวมท้ังส#งเสริมให�ประชาชนมีส#วนร#วมในกิจกรรมต#าง ธงชัย วงศ ชัยสุวรรณ (2549) ได�ให�ความหมายของการกระจายอํานาจไว� ดังนี้ การกระจายอํานาจ หมายถึง การถ#ายโอนอํานาจ (Transfer) จากรัฐบาลในระดับชาติไปยังหน#วยการเมือง การบริหารในระดับล#างลงไปท่ีมีลักษณะสัมพันธ กันตามลําดับชั้น การกระจายอํานาจหรือการถ#ายโอนอํานาจดังกล#าวนี้สามารถเกิดได� 2 รูปแบบ คือ 1. การกระจายอํานาจทางการบริหาร (Administrative Decentralization) หรือเรียกอีกอย#างหนึ่งว#า การมอบอํานาจทางการบริหาร (Administrative Deconcentration) เป.นการจัดต้ังหน#วยในการปกครองในระดับภูมิภาคข้ึนมา โดยมีอํานาจในการตัดสินใจท่ีได�รับมอบมาในลักษณะจํากัดมีลักษณะเหมือนสํานักงานตัวแทนของรัฐบาลในท�องถ่ินมากกว#า การตัดสินใจใดๆท่ีกระทําข้ึนต�องได�รับความเห็นชอบจากหน#วยงานของรัฐบาลในระดับชาติ 2. การกระจายอํานาจทางการเมือง (Political Decentralization) หรือการกระจายอํานาจแบบประชาธิปไตย (Democratic Decentralization) หมายถึง การมอบอํานาจแก#ผู�กระทํา (Actors)

32

ที่เป.นตัวแทน (Representative) ที่มีความรับผิดชอบ (Accountable) ในระดับล#างลงไป เช#น รัฐบาลท�องถ่ินท่ีได�ตําแหน#งมาจากการเลือกต้ัง การกระจายอํานาจในลักษณะอ่ืนๆ เช.น การกระจายอํานาจทางการคลัง (Fiscal Decentralization) ซ่ึงหมายถึง อํานาจในการเก็บภาษีอากรหรือการหารายได�ถูกกระจายไปยังรัฐบาลในระดับอ่ืนๆ เช#น รัฐบาลท�องถ่ิน การกระจายรายได�ทางการตลาด (Market Decentralization) ได�แก# การท่ีรัฐบาลตัดสินใจแปรรูปกิจกรรมของรัฐให�เป.นของภาคเอกชน (Privatization) หรือการลดกฎระเบียบ (Deregulation) ลงและหันมาใช�กลไกทางการตลาดในการให�บริการสาธารณะแก#ประชาชน การกระจายอํานาจไปให�ชุมชน (Neighborhood Based) การกระจายอํานาจไปให�กลุ#มหรือองค กรอาสาสมัคร หลักการกระจายอํานาจของ Turton (1987) มีองค ประกอบสําคัญ 4 ประการ คือ 1. มีความเป.นนิติบุคคล (Juristic Person) การกระจายอํานาจปกครองนั้นจะต�องมีองค การเป.นนิติบุคคลต#างหากจากองค การของรับบาลกลาง การมีองค การเป.นนิติบุคคลต#างหากนี้ก็เพ่ือประโยชน ในการปฏิบัติหน�าท่ีของตน องค การเหล#านี้จะต�องมีงบประมาณ ทรัพย สิน หนี้สินและเจ�าหน�าท่ีปฏิบัติงานเป.นของตนเอง

2. มีอํานาจอิสระในการบริหารงาน (Autonomy) ความมีอิสระในการปฏิบัติหน�าที่เป.นหลักการสําคัญประการหนึ่งในการกระจายอํานาจการปกครอง เพราะหากองค การนั้นไม#มีอํานาจอิสระในการปฏิบัติหน�าท่ีจะต�องรอคําสั่งจากรัฐบาลกลางอยู#เสมอ องค การเช#นนี้ก็จะมีลักษณะไม#ผิดไปจากหน#วยการปกครองส#วนภูมิภาคซ่ึงมีฐานะเป.นตัวแทนของรัฐบาลกลางท่ีประจําอยู#ในภูมิภาคต#างๆ ท่ัวประเทศ องค การปกครองท�องถ่ินจะต�องมีอํานาจอิสระในการปฏิบัติหน�าท่ี ภารกิจของตนเองตลอดจนมีอิสระพอสมควรในการกําหนดนโยบายหรือการตัดสินใจในการแก�ไขปKญหาต#างๆ ได� แต#ก็มีข�อน#าสังเกตว#าอํานาจอิสระขององค กรปกครองส#วนท�องถ่ินจะต�องมีพอสมควร ไม#มากจนเกินไป จนทําให�เกิดความกระทบกระเทือนต#อเอกภาพและอํานาจอธิปไตย (Unity and Sovereignty) ของประเทศหรือกล#าวอีกนัยหนึ่งองค กรปกครองส#วนท�องถ่ินมิใช#เป.นสถาบันการเมืองท่ีมีอํานาจอธิปไตยเป.นของตัวเอง หากแต#ว#ามีอํานาจหน�าท่ีตามกฎหมายกําหนดให�และให�มีองค การท่ีจําเป.นสําหรับหน�าท่ีทางด�านนิติบัญญัติและการบริหารกิจกรรมอันเป.นหน�าท่ีของตนเท#านั้น 3. ประชาชนในท�องถ่ินมีส#วนร#วมในการเลือกผู�บริหารและผู�ทําหน�าท่ีนิติบัญญัติ การมีส#วนร#วมในการปกครองตนเองในท�องถ่ินนั้น อาจทําได�หลายระดับแล�วแต#ความสามารถและความสนใจของประชาชนในท�องถ่ินนั้นเป.นสําคัญ เช#น ประชาชนบางคนอาจมีส#วนร#วมในกิจกรรมท�องถ่ินเฉพาะการไปใช�สิทธิออกเสียงเลือกต้ังตัวแทนของตนเข�าไปปฏิบัติหน�าท่ีในตําแหน#งต#างๆขององค กรปกครองส#วนท�องถ่ินเท#านั้น แต#บางคนอาจมีความสนใจท่ีจะเข�าไปมีส#วนร#วมในกิจกรรมการปกครองของ

33

ท�องถ่ินนั้น ถึงกับสมัครเข�ารับเลือกต้ังเป.นตัวแทนของประชาชน เพ่ือให�ได�มีโอกาสเข�ามาดําเนินกิจกรรมอันเป.นหน�าท่ีขององค กรปกครองท�องถ่ินด�วยตนเองก็อาจจะทําได� 4. มีงบประมาณเป.นของตนเอง องค กรปกครองส#วนท�องถ่ินต�องมีอํานาจในการจัดเก็บรายได�ด�วยตนเอง รวมไปถึงการมีอํานาจในการบริหารงบประมาณท่ีได�มานั้นด�วย การให�องค กรปกครองส#วนท�องถ่ินมีอํานาจในการจัดเก็บรายได�และการบริหารรายได�ด�วยตนเองนี้ เป.นการมอบอํานาจ การตัดสินใจให�องค กรปกครองส#วนท�องถ่ินท้ังหมด ต้ังแต#การวางแผนปฏิบัติงานการจัดเก็บรายได� การบริหารและการบริการประชาชนในเขตพ้ืนท่ีท่ีรับผิดชอบ

จากองค ประกอบท้ัง 4 ประการของหลักการกระจายอํานาจตามท่ีได�กล#าวมาแล�ว หากองค กรปกครองส#วนท�องถ่ินมีองค ประกอบครบท้ัง 4 ประการ และสามารถปฏิบัติงานโดยปราศจากการถูกควบคุม หรือแทรกแซงจากหน#วยงานระดับสูงกว#า ไม#ว#าจะเป.นส#วนท�องถ่ินท่ีมีความสมบูรณ และพร�อมท่ีจะปฏิบัติงาน เพ่ือท�องถ่ินของตนเองอย#างมีประสิทธิภาพ แต#ท้ังนี้ย#อมข้ึนอยู# กับส#วนประกอบอ่ืนๆ ด�วย ความรับผิดชอบและความเป@นอิสระของท�องถ่ิน มัททาลิบ และคาน (Muttalib and Khan, 1982) ให�ความหมายของความเป.นอิสระของท�องถ่ิน (Local Autonomy) ดังนี้ เป.นการแสดงให�เห็นถึงความมีอธิปไตย (Sovereignty) เป.นการแสดงให�เห็นถึงความพอเพียง (Self Sufficiency) ในตัวเอง ความเป.นอิสระอย#างแท�จริง (Actual Independence) และความเป.นอิสระจากการแทรกแซงจากภายนอก ความเป.นอิสระจากการแทรกแซงจากภายนอกและการท่ีรัฐเข�ามาแทรกแซง ในกิจการของท�องถ่ินน�อยที่สุด เป.นเสมือนเกราะป;องกันประชาชนจากการใช�อํานาจตามอําเภอใจของรัฐบาลกลาง คํานิยามเชิงปฏิบัติการท่ัวไปสําหรับความเป.นอิสระของท�องถ่ิน สามารถวัดได�จาก

1. อํานาจและหน�าท่ีท่ีรัฐบาลกลางมอบให�แก#รัฐบาลท�องถ่ิน 2. ทรัพยากรท่ีได�รับมอบ (ความเป.นอิสระทางการคลัง)

โอเวน และพามอลลา (Owens and Pamalla, 1991) กล#าวว#าความเป.นอิสระ (Autonomy) และความรับผิดชอบ (Accountability) ของรัฐบาลท�องถ่ินมีความสัมพันธ กัน เพราะการอนุญาตให�รัฐบาลท�องถ่ินมีความเป.นอิสระทางการคลังระดับหนึ่งก็มีวัตถุประสงค เพ่ือส#งเสริมให�รัฐบาลท�องถ่ินมีความรับผิดชอบซ่ึงจะมีผลทําให�ประชาชนผู�มีสิทธิออกเสียงเลือกต้ังในท�องถ่ินสามารถมีอิทธิพลต#อการตัดสินใจของรัฐบาลท�องถ่ินในการใช�ภาษีอากรท่ีเก็บได�มาสร�างเป.นบริการสาธารณะข้ึน ทําให�เกิดการแจกแจงทรัพยากรอย#างมีประสิทธิภาพและพยายามควบคุมต�นทุน

34

นอกจากนี้ยังมีความเห็นว#า ความเป.นอิสระขององค กรปกครองส#วนท�องถ่ินข้ึนอยู#กับระดับความเป.นอิสระท่ีรับมอบให�แก#ท�องถ่ินซ่ึงอาจเป.นเรื่องท่ีเก่ียวกับรายได� (Revenues) เงินอุดหนุน (Grants) และความเป.นอิสระในการใช�จ#ายเงิน (Expenditures) ดังมีรายละเอียดต#อไปนี้

1. ความเป.นอิสระทางด�านรายได� (Autonomy Over Revenues) ความเป.นอิสระทางด�านการคลังควรมีความหมายรวมไปถึงการท่ีรัฐบาลท�องถ่ินสามารถเปลี่ยนแปลงระดับและองค ประกอบของรายได�ด�วยตนเอง ซ่ึงหากรัฐบาลท�องถ่ินสามารถเก็บภาษีในท�องถ่ินได�ด�วยตนเองจะทําให�มีความเป.นอิสระสูงสุดนอกจากนั้นรัฐบาลท�องถ่ินควรมีความสามารถหารายได� อ่ืนๆ ท่ีมิใช#ภาษี เช#น ค#าธรรมเนียมบางอย#าง เป.นต�น ความเป.นอิสระทางด�านรายได�ในระดับตํ่าสุด คือการมีส#วนร#วมในการเก็บภาษี (Shared Taxes) หมายถึง ระบบภาษีเป.นอัตราเดียวกันท่ัวประเทศ ท�องถ่ินจะได�รับส#วนแบ#งจํานวนหนึ่งจากภาษีท่ีเก็บได�ในท�องถ่ิน 2. ความเป.นอิสระที่เกี่ยวกับเงินอุดหนุน (Autonomy Over Grants) การให�เงินอุดหนุนมีหลายประเภท คือการอุดหนุนท่ีให�แก#โครงการใดโครงการหนึ่งโดยเฉพาะ (Project Specific Grant) เป.นเงินอุดหนุนท่ีท�องถ่ินมีความเป.นอิสระน�อยที่สุด เพราะท�องถิ่นไม#มีสิทธิเลือกในการใช�จ#ายเงิน แต#ถ�าเป.นเงินอุดหนุนท่ีให�แก#ภาคส#วนใดภาคส#วนหนึ่ง (Sector Specific grant) รัฐบาลท�องถิ่นมีความเป.นอิสระมากข้ึนว#าจะใช�จ#ายเงินอุดหนุนนั้นอย#างไรในภาคส#วนที่ระบุมาและถ�าหากเป.นเงินอุดหนุนท่ีมีวัตถุประสงค ท่ัวไป (General Purpose Grant) รัฐบาลท�องถ่ินจะมีความเป.นอิสระสูงในการตัดสินใจใช�จ#ายเงิน 3. ความเป.นอิสระทางด�านการใช�จ#ายเงิน (Autonomy Over Expenditures) รัฐบาลท�องถ่ินจะมีความเป.นอิสระสูงสุด หากรัฐบาลกลางปล#อยให�รัฐบาลท�องถ่ินมีความเป.นอิสระในการตัดสินใจว#าจะให�บริการสาธารณะในด�านใดบ�าง รวมท้ังวิธีการในการให�บริการสาธารณะเหล#านั้น ถ�ารัฐบาลกลางกําหนดมาตรฐานกว�างๆ แล�วปล#อยให� รัฐบาลท�องถ่ินบริหาร จัดการเอง ท�องถ่ินก็ยังพอมีความเป.นอิสระอยู#บ�าง แต#ถ�าหากรัฐบาลเข�ามาแทรกแซงมาก เช#น ทางด�านการศึกษา รัฐบาลเป.นฝwายกําหนดหลักสูตรท้ังหมด กําหนดอัตราส#วน ครู นักเรียนและกําหนดมาตรฐานในการสอน รัฐบาลท�องถ่ินก็ทําหน�าท่ีเสมือนตัวแทนของรัฐบาลกลางในการนําเอานโยบายท่ีกําหนดโดยรัฐบาลกลางมาปฏิบัติเท#านั้น ส#วนความรับผิดชอบ (Accountability) ของรัฐบาลท�องถ่ินประกอบด�วยมิติท่ีสําคัญ 3 มิติดังต#อไปนี้ 1. ความรับผิดชอบต#อท�องถ่ิน (Local Accountability) ได�แก# การท่ีรัฐบาลท�องถิ่นต�องรับผิดชอบต#อประชาชนผู�มีสิทธิเลือกต้ังในท�องถ่ิน รัฐบาลท�องถ่ินต�องดําเนินโครงการสาธารณะท่ีสอดคล�องต#อความจําเป.นและความคาดหวังของประชาชนในท�องถิ่น รัฐบาลท�องถิ่นจะสามารถ

35

กระทําหน�าท่ีดังกล#าวได�ดีแค#ไหนข้ึนอยู#กับ ความสามารถในการเก็บภาษีและเก็บค#าธรรมเนียมการใช�บริการของประชาชนในท�องถ่ิน 2. ความรับผิดชอบทางด�านการคลัง (Financial Accountability) มีความหมายว#าการใช�จ#ายเงินประเภทต#างๆ ของรัฐบาลท�องถ่ินได�กระทําไปอย#างถูกต�อง โดยปกติแล�วรัฐสภาและรัฐบาลในระดับชาติมีกลไกสําหรับตรวจสอบความถูกต�องนี้และความรับผิดชอบทางด�านการคลัง จะเน�นไปท่ีการใช�จ#ายเงินมากกว#าการหารายได� 3. ความรับผิดชอบทางด�านการบริหารจัดการ (Managerial Accountability) เป.นเรื่องท่ีเก่ียวกับการปรับปรุงประสิทธิภาพในการบริหารงานของรัฐบาลท�องถ่ิน โดยปกติแล�วรัฐบาลท�องถ่ินจะต�องรับผิดชอบทางด�านการบริหารจัดการต#อรับบาลในระดับสูงข้ึนไป การตรวจสอบความมีประสิทธิภาพ (Efficiency) นอกจากกระทําเพ่ือควบคุม ค#าใช�จ#ายหรือต�นทุนแล�วและมีวัตถุประสงค เพ่ือทําให�เกิดความมีประสิทธิผล (Effectiveness) ด�วย ประโยชน'ของการกระจายอํานาจหรือการปกครองส.วนท�องถ่ิน ประโยชน ของการกระจายอํานาจหรือการปกครองส#วนท�องถ่ินมีดังต#อไปนี้ (Wit : 5-7 อ�างใน ธงชัย วงศ ชัยสุวรรณ, 2549 )

การกระจายอํานาจทางการเมืองและการบริหาร ยังมีประโยชน ในการป;องกันการเกิดขึ้นของระบอบเผด็จการในการเมืองระดับชาติ

การแยกปKญหาระดับท�องถ่ินออกจากปKญหาระดับชาติ จะทําให�การบริหารงานของรัฐบาลในระดับชาติสามารถกระทําได�อย#างมีประสิทธิภาพเพราะผู�นําการปกครองระดับชาติไม#ต�องเสียเวลามาพะวงเรื่องท�องถ่ิน

การปกครองท�องถ่ินยังทําให�เกิดประสิทธิภาพทางการบริหาร ท้ังนี้เพราะเจ�าหน�าท่ีจากการปกครองส#วนภูมิภาค อาจไม#สามารถเข�าใจความต�องการในท�องถ่ินได�ดีเท#ากับรัฐบาลท�องถ่ินที่ฝwายบริหารและสภาได�รับการเลือกต้ังโดยตรงมาจากประชาชนในท�องถ่ิน

การปกครองส#วนท�องถ่ินส#งเสริมการมีส#วนร#วมในการปกครองตนเองของประชาชนในท�องถ่ิน (Local Self Government) ท้ังนี้เพราะการปกครองในระดับท�องถ่ินเป.นการปกครองท่ีอยู#ใกล�ตัวประชาชนมากท่ีสุด ประชาชนสามารถเกิดความรับรู�ถึงการติดต#อท่ีมีลักษณะเป.นการส#วนตัวระหว#างเขากับตัวแทนของรัฐบาลท�องถ่ิน ประชาชนสามารถเข�าไปมีส#วนร#วมในการเมืองระดับท�องถ่ินอย#างมีประสิทธิผลมากกว#าการเมืองในระดับชาติ

การปกครองท�องถ่ินอนุญาตให�มีการทดลองและพัฒนาแนวคิดและเทคนิคใหม#ๆ เพ่ือนําเอาไปใช�ในระดับท�องถ่ิน โดยไม#จําเป.นต�องมีการดําเนินการพร�อมๆ กันท่ัวประเทศทันที

36

สต๊ัฟเฟอร โอเฟOยม และเดย (Stouffer Opheim และ Day 1996) มีความเห็นว#าการกระจายอํานาจหรือการปกครองส#วนท�องถ่ินเป.นท่ีพอใจของเจ�าหน�าท่ีของรัฐบาลและเป.นท่ีพอใจของประชาชนในท�องถ่ิน

ความเป@นมาขององค'การบริหารส.วนตําบล ในอดีตสภาตําบลได�จัดต้ังข้ึนตามคําสั่งของกระทรวงมหาดไทย ท่ี 222/2499 ลงวันท่ี 8 มีนาคม พ.ศ. 2499 ระเบียบบริหารราชการส#วนตําบลและหมู#บ�าน โดยมีวัตถุประสงค ท่ีจะเปIดโอกาสให�ราษฎรได�เข�ามามีส#วนร#วมอันจะเป.นทางนําราษฎรไปในการปกครองระบอบประชาธิปไตย ด�วยวิธีการจัดให�มีสภาตําบล และคณะกรรมการตําบลข้ึน การพัฒนาขององค'การบริหารส.วนตําบล กระทรวงมหาดไทย ได�ออกคําสั่งท่ี 275/2509 เรื่อง ระเบียบบริหารราชการส#วนตําบลและหมู#บ�าน (ฉบับท่ี 2) ข้ึนโดยคณะกรรมการตําบลและสภาตําบลเข�าเป.นองค กรเดียวกันเช#นเดียวกับการปกครองของสุขาภิบาล ท้ังนี้เพ่ือให�มีการปฏิบัติหน�าท่ีอย#างมีประสิทธิภาพ และ เหมาะสมกับสภาวการณ ยิ่งข้ึนและให�สอดคล�องกับโครงการพัฒนาเมืองในระบอบประชาธิปไตย ซ่ึงคณะรัฐมนตรี ลงมติยอมรับหลักการ เป.นท่ีสังเกตว#าคําสั่งของกระทรวงมหาดไทย ท้ัง 2 ฉบับ ดังกล#าวนี้ เป.นเพียงระเบียบปฏิบัติในท�องท่ีบางแห#งและให�ปรับปรุงตําบลเป.นสภาตําบล ตามมติคณะปฏิวัติฉบับนี้ ภายในเวลา 3 ปO เพ่ือเหมาะสมกับสภาวะกรณีในขณะนั้น และเป.นการเพ่ิมประสิทธิภาพในการบริหารงาน

อย#างไรก็ตาม ฐานะของสภาตําบลยังไม#ได�เป.น นิติบุคคล แต#ถือว#าเป.นหน#วยงานหนึ่งขององค การบริหารส#วนจังหวัดหรือหน#วยย#อยขององค การบริหารส#วนจังหวัดตามนัยหนังสือของกฎกระทรวงมหาดไทย ด#วนมากท่ี มท 0309/ว 438 ลงวันท่ี 29 กันยายน พ.ศ. 2509 ด#วนมากท่ีมท 0309/ว 99 ลงวันท่ี มีนาคม พ.ศ. 2510 และหนังสือกรมการปกครอง ที่ มท 0309/ส 1089 วันท่ี 20 กรกฎาคม พ.ศ. 2510

การท่ีสภาตําบลไม#มีฐานะเป.นนิติบุคล ทําให�การบริหารงานไม#สามารถดําเนินไปได�อย#างมีประสิทธิภาพ ขาดความคล#องตัวในการบริหารงาน รัฐบาลจึงปรับปรุงสถานะของสภาตําบลเสียใหม#ให�เป.นนิติบุคคล เพ่ือให�สามารถรองรับการกระจายอํานาจไปสู#ประชาชนให�มากยิ่งข้ึนตาม พ.ร.บ. สภาตําบลและองค การบริหารส#วนตําบล พ.ศ. 2537 มาตรา 6 และยกฐานะสภาตําบลซ่ึงมีรายได�ตามเกณฑ ท่ีกําหนด ข้ึนเป.นองค การบริหารส#าวนตําบลมีฐานะเป.นนิติบุคคลและเป.นราชการส#วนท�องถ่ิน ตามมาตรา 43 ประกอบด�วยสภาองค การบริหารส#วนตําบลและคณะกรรมการบริหารส#วนตําบลตามมาตรา 44

พ.ร.บ. สภาตําบลและองค การบริหารส#วนตําบล พ.ศ. 2537 ได�ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ฉบับฎีกาเล#มท่ี 111 ตอนท่ี 53 ก. ลงวันท่ี 2 ธันวาคม พ.ศ. 2537

37

เกณฑ ท่ีกําหนดให�สภาตําบลเป.นองค การบริหารส#วนตําบลเป.นไปตาม พ.ร.บ. สภาตําบลและองค การบริหารส#วนตําบล พ.ศ. 2537 มาตรา 40 สภาตําบลที่มีรายได�โดยไม#รวมเงินอุดหนุนในปOงบประมาณท่ีล#วงมาติดต#อกันสามปOเฉลี่ยไม#ต่ํากว#าปOละหนึ่งแสนห�าหม่ืนบาท หรือตามเกณฑ รายได�เฉลี่ยในวรรคสองอาจจัดต้ังเป.นองค การบริหารส#วนตําบลได� โดยทําเป.นประกาศของกระทรวงมหาดไทยและให�ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ในประกาศนั้นให�ระบุชื่อและเขตขององค การบริหารส#วนตําบลไว�ด�วย

การเปลี่ยนแปลงเกณฑ รายได�เฉลี่ยของสภาตําบลตามวรรคหนึ่ง ให�ทําเป.นประกาศของกระทรวงมหาดไทยและให�ประกาศในราชกิจจานุเบกษา

องค การบริหารส#วนตําบล มาตรา 40 และมาตรา 95 ให�พ�นจากสภาพแห#งสภาตําบล นับต้ังแต#วันท่ีกระทรวงมหาดไทยได�ประกาศจัดต้ังข้ึนเป.นองค การบริหารส#วนตําบลและประกาศใช�ในราชกิจจานุเบกษาไป และให�โอนบรรดาเงินงบประมาณ ทรัพย สิน สิทธิ์ สิทธิเรียกร�อง หนี้และเจ�าหนี้ท่ีสภาตําบลไปเป.นขององค การบริหารส#วนตําบล ตามมาตรา 41 และ 95 วรรคสี่ กระทรวงมหาดไทย ได�ประกาศจัดต้ังสภาตําบลเป.นองค การบริหารส#วนตําบล ตามในมาตรา 40 และมาตรา 95 แห#ง พ.ร.บ.สภาตําบลและองค การบริหารส#วนตําบล พ.ศ. 2537 ไปแล�วเม่ือสิ้นปOงบประมาณ 2539 จํานวนท้ังสิ้น 2,760 แห#ง

โครงสร�างการแบ.งส.วนราชการขององค'การบริหารส.วนตําบล แบ.งออกเป@น 1. โครงสร�างตามกฎหมายสภาตําบลและองค'การบริหารส.วนตําบล ตามพระราชบัญญัติสภาตําบลและองค การบริหารส#วนตําบล พ.ศ. 2537 และท่ีแก�ไขเพ่ิมเติม

จนถึง พ.ศ. 2542 มาตรา 72 ได�กําหนดโครงสร�างการบริหารงานขององค การบริหารส#วนตําบลไว�ว#า องค การบริหารส#วนตําบลมีพนักงานส#วนตําบลและอาจจัดแบ#งการบริหารงานออกเป.นสํานักปลัดองค การบริหารส#วนตําบลส#วนต#างๆ ท่ีองค การบริหารส#วนตําบลได�จัดต้ังข้ึน

2. โครงสร�างตาม ก.ท. กําหนด คณะกรรมการพนักงานเทศบาล (ก.ท.) ได�มีมติเม่ือวันท่ี 17 พฤษภาคม พ.ศ. 2539 ให�มีการ

กําหนดโครงสร�างขององค การบริหารส#วนตําบลโดยแบ#งโครงสร�างออกเป.น 5 ชั้น 2.1 อบต. ชั้นหนึ่ง มีโครงสร�างส#วนราชการประกอบด�วย 4 ส#วนราชการ คือ สํานักปลัด

อบต. ส#วนการคลัง ส#วนโยธาและส#วนสาธารณสุข มีอัตรากําลังพนักงานส#วนตําบลไม#เกิน 21 ตําแหน#ง

2.2 อบต. ชั้นสอง มีโครงสร�างราชการ 3 ส#วน คือ สํานักงานปลัด อบต. ส#วนการคลังและส#วนโยธา มีอัตรากําลังพนักงานส#วนตําบลไม#เกิน 12 ตําแหน#ง

2.3 อบต. ชั้นสาม มีโครงสร�างราชการ 3 ส#วน คือ สํานักงานปลัด อบต. ส#วนการคลัง และส#วนโยธา มีอัตรากําลังพนักงานส#วนตําบลไม#เกิน 6 ตําแหน#ง

38

2.4 อบต. ชั้นสี่ มีโครงสร�างราชการ 3 ส#วน คือ สํานักงานปลัด อบต. ส#วนการคลังและส#วนโยธา มีอัตรากําลังพนักงานส#วนตําบลไม#เกิน 4 ตําแหน#ง

2.5 อบต. ชั้นห�า มีโครงสร�างราชการ 3 ส#วน คือ สํานักงานปลัด อบต. ส#วนการคลังและส#วนโยธา มีอัตรากําลังพนักงานส#วนตําบลไม#เกิน 3 ตําแหน#ง หมายเหตุ เพ่ือคณะกรรมการกลางพนักงานส#วนตําบล (ก.อบต.) ได�กําหนดมาตรฐานท่ัวไปเก่ียวกับโครงสร�างการแบ#งส#วนราชการขององค การบริหารส#วนตําบลและคณะกรรมการพนักงานส#วนตําบล (ก.อบต.จังหวัด) ได�ประกาศกําหนดหลักเกณฑ และวิธีการเก่ียวกับการกําหนดโครงสร�างส#วนราชการขององค การบริหารส#วนตําบล การจัดโครงสร�างส#วนราชการของ อบต.ซ่ึง ก.ท. ได�กําหนดไว� 5 ชั้น เป.นอันยกเลิกไป

3. โครงสร�างตามมาตรฐานกลาง คณะกรรมการกําหนดมาตรฐานกลางบริหารงานส#วนท�องถิ่น ได�กําหนดมาตรฐานกลางเกี่ยวกับโครงสร�างการแบ#งส#วนราชการ การกําหนดตําแหน#งและมาตรฐานของตําแหน#ง โดยมีสาระสําคัญ 3 ประเด็น คือ 3.1 ให�องค กรปกครองส#วนท�องถ่ินกําหนดโครงสร�างการแบ#งส#วนราชการและการกําหนดตําแหน#งโดยคํานึงถึงอํานาจหน�าท่ีและปริมาณงานขององค กรปกครองส#วนท�องถ่ิน ท้ังนี้ ภายใต�กรอบมาตรฐานท่ัวไปท่ีคณะกรรมการกลางข�าราชการหรือพนักงานส#วนตําบล

3.2 ให�องค กรปกครองส#วนท�องถ่ิน จัดทําแผนอัตรากําลังขององค กรปกครองส#วนท�องถ่ินเสนอคณะกรรมการข�าราชการหรือพนักงานส#วนท�องถ่ินจะต�องเป.นไปตามกรอบมาตรฐานท่ัวไป ท่ีคณะกรรมการกลางข�าราชการหรือพนักงานส#วนท�องถ่ินกําหนด

3.3 กําหนดมาตรฐานของตําแหน#งและอัตราตําแหน#งเป.นประเภทและสายงานตามลักษณะและจัดตําแหน#งในประเภทเดียวกัน และสายงานเดียวกันท่ีคุณภาพของงานอยู#ในระดับเดียวกัน โดยคํานึงถึงลักษณะหน�าท่ีความรับผิชอบและคุณภาพของงาน ความก�าวหน�าในสายงานของพนักงานส#วนท�องถ่ินซ่ึงมีขนาดแตกต#างกันด�วยโดยมาตรฐานจะต�องไม#ต่ํากว#ามาตรฐานท่ี ก.พ. กําหนด

4. โครงสร�างมาตรฐานท่ัวไปเก่ียวกับโครงสร�างการแบ.งส.วนราชการ คณะกรรมการกลางพนักงานส#วนตําบล (ก.อบต.) ได�กําหนดมาตรฐานท่ัวไปเก่ียวกับ

โครงสร�างส#วนราชการ โดยมีสาระสําคัญ 3 ประการ ขนาดของอบต.

39

กําหนดให�องค การบริหารส#วนตําบล แบ#งออกเป.น 3 ขนาด คือ ขนาดใหญ# ขนาดกลาง และขนาดเล็ก โดยให�นําการกําหนดขนาดกําหนดขนาดองค การบริหารส#วนตําบลมาพิจารณา กําหนดโครงสร�างส#วนราชการและระดับตําแหน#งผู�บริหาร โดยให�คณะกรรมการกลางเป.นผู�กําหนดหลักเกณฑ ในการจัดขนาดของอบต. คณะกรรมการกลางพนักงานส#วนตําบล ได�กําหนดหลักเกณฑ ในการกําหนดของ อบต. โดยมีหลักการสําคัญ 2 ประการ คือ 1. กําหนดขนาดจากการกําหนดชั้น อบต.เดิม คือ อบต. ชั้น 1 จัดให�เป.น อบต.ขนาดใหญ# อบต. ชั้น 2 และชั้น 3 จัดให�เป.น อบต.ขนาดกลาง อบต. ชั้น 4 และชั้น 5 จัดให�เป.น อบต.ขนาดเล็ก 2. เพ่ือความจําเป.นและความเหมาะสม อบต.อาจร�องขอให�กําหนดขนาดของ อบต.ข้ึนใหม#ได� โดยจะต�องพิจารณาถึงเกณฑ ตัวชี้วัด คือ รายได� (ไม#รวมเงินอุดหนุน) พ้ืนท่ี ประชากรและประมาณงานด�านต#างๆ เพ่ือใช�ในการพิจารณากําหนดขนาด อบต.ใหม#ได�

โครงสร�างส.วนราชการของ อบต. สํานักงานปลัดองค การบริหารส#วนตําบล กองหรือส#วนราชการท่ีเรียกชื่อเป.นอย#างอ่ืนแบ#งออกเป.น 1. ส#วนราชการหลัก ประกอบด�วย กองคลัง ส#วนการคลังและกองช#าง ส#วนโยธา 2. ส#วนราชการท่ี อบต. อาจประกาศกําหนดได� ตามความเหมาะสม ได�แก# กองหรือส#วน

ส#งเสริมการเกษตร กองหรือส#วนการศึกษาและวัฒนธรรม กองหรือส#วนสาธารณสุขและสิ่งแวดล�อมและกองหรือส#วนราชการอ่ืนตามความต�องการ และเหมาะสมของ อบต.

3. การจัดต้ังกองหรือส#วนราชการท่ีเรียกชื่อเป.นอย#างอ่ืนตามความต�องการและความเหมาะสม คณะกรรมกลางพนักงานส#วนตําบล ได�กําหนดหลักเกณฑ และข้ันตอนในการประกาศกําหนดกองหรือส#วนราชการท่ีเรียกชื่ออย#างอ่ืน ดังนี้ 1. องค กรท่ีดําเนินการ ให� อบต.เป.นองค การท่ีประกาศกําหนดส#วนราชการ โดยให�จัดทําเป.นประกาศ อบต.

2. การกําหนดกองหรือส#วนราชการ แบ#งออกเป.น 2 ประเด็นใหญ# คือ กองหรือส#วนราชการ ท่ีมีความจําเป.นในการบริหารซ่ึงทุก อบต.จะต�องกําหนดให�มี 1 ส#วนราชการ คือ สํานักปลัด อบต.กองคลังหรือส#วนการคลังและกองช#องหรือช#างโยธา สํานักปลัดองค'การบริหารส.วนตําบล ทําหน�าท่ีเก่ียวกับงานบริหารท่ัวไปงานธุรการ งานพิมพ ดีด งานการเจ�าหน�าท่ี งานสวัสดีการ งานประชุม งานเกี่ยวกับการตราข�อบังคับตําบล งานนิติการ

40

งานการพาณิชย งานรัฐพิธี งานประชาสัมพันธ งานการจัดทําแผนพัฒนาตําบล งานจัดทําข�อบังคับงบประมาณประจําปO งานขออนุมัติดําเนินการตามข�อบังคับงานอ่ืนๆท่ีเก่ียวข�องหรือได�รับมอบหมาย ส.วนการคลัง ทําหน�าท่ีเก่ียวกับการรับงาน การเบิกจ#ายเงิน การฝากเงินการเก็บเงิน การตรวจเงิน การหักภาษีเงินได�และการนําส#งภาษี งานเก่ียวกับการตัดโอนเงินเดือน งานรายงานเงินคงเหลือประจําวัน งานอนุมัติเบิกตัดปOและขอขยายเวลาเบิกจ#าย งานการจัดงบฯแสดงฐานะทางการเงินทรัพย สิน หนี้สิน งบโครงการ เงินสะสม งานการจัดทําบัญชีทุกประเภท งานทะเบียนคุมเงินรายได�รายจ#าย งานอ่ืนๆ เก่ียวข�องหรือได�รับมอบหมาย ส.วนโยธา ทําหน�าท่ีเก่ียวกับงานสํารวจ ออกแบบ เขียนแบบถนน อาคารสะพาน แหล#งน้ํา งานการประมาณการค#าใช�จ#ายตามโครงการ งานคุมอาคาร งานก#อสร�างและซ#อมบํารุงทางอาคาร สะพาน แหล#งน้ํา งานควบคุมการก#อสร�าง งานอ่ืนท่ีเก่ียวข�องหรือได�รับมอบหมาย

แนวคิดและความหมายของการบริหารและการบริหารจัดการ ในการศึกษาความหมายของการบริหารและการบริหารจัดการ ควรทําความเข�าใจแนวคิดเก่ียวกับการบริหารเป.นเบ้ืองต�นก#อน กล#าวคือ สืบเนื่องจากมนุษย เป.นสัตว สังคม ซ่ึงหมายถึงมนุษย โดยธรรมชาติย#อมอยู#รวมกันเป.นกลุ#ม ไม#อยู#อย#างโดยเด่ียวแต#อาจมีข�อยกเว�นน�อยมากท่ีมนุษย อยู#โดดเด่ียวตามลําพัง เช#นฤษี การอยู#รวมกันเป.นกลุ#มของมนุษย อาจมีได�หลายลักษณะและเรียกต#างกัน เป.นต�นว#าครอบครัว (Family) เผ#าพันธุ (Tribe) ชุมชน (Community) สังคม (Society) และประเทศ (Country) เม่ือมนุษย อยู#รวมกันเป.นกลุ#มย#อมเป.นธรรมชาติอีกท่ีในแต#ละกลุ#มจะต�องมี “ผู�นํากลุ#ม” รวมท้ังมี “แนวทางหรือวิธีการควบคุมดูแลกันภายในกลุ#ม” เพ่ือให�เกิดความสุขและความสงบเรียบร�อย สภาพเช#นนี้ได�มีวิวัฒนาการตลอดมาโดยผู�นํากลุ#มขนาดใหญ# เช#น ในระดับประเทศของภาครัฐ ในปKจจุบันอาจเรียกว#า “ผู�บริหาร” ขณะท่ีการควบคุมดูแลกันภายในกลุ#มนั้น เรียกว#าการบริหาร (Administration) หรือการบริหารราชการ (Public Administration) ด�วยเหตุผลเช#นนี้ มนุษย จึงไม#อาจหลีกเลี่ยงจากการบริหารหรือการบริหารราชการได�ง#าย และทําให�กล#าวได�อย#างม่ันใจว#า “ท่ีใดมีประเทศ ท่ีนั่นย#อมมีการบริหาร”

คําว#า การบริหาร (Administration) มีรากศัพท มาจากภาษาลาติน “Administered” หมายถึง ช#วยเหลือ (Assist) หรืออํานวยการ (Direct) การบริหารมีความสัมพันธ หรือมีความหมายใกล�เคียงกับคําว#า “Minister” ซ่ึงหมายถึงการรับใช�หรือผู�รับใช� หรือผู�รับใช�รัฐ คือ รัฐมนตรีสําหรับความหมายด้ังเดิมของคําว#า Administer หมายถึง การติดตามดูแลสิ่งต#างๆ

ส#วนคําว#า การจัดการ (Management) นิยมใช�ในภาคเอกชนหรือภาคธุรกิจซ่ึงมีวัตถุประสงค ในการจัดต้ังเพ่ือมุ#งแสวงหากําไร (Profits) หรือกําไรสูงสุด (Maximum profits) สําหรับผลประโยชน ท่ีจะตกแก#สาธารณะถือเป.นวัตถุประสงค รองหรือเป.นผลพลอยได� (By Product) เมื่อเป.นเช#นนี้จึงแตกต#างจากวัตถุประสงค ในการจัดต้ังหน#วยงานภาครัฐท่ีจัดต้ังข้ึนเพ่ือให�บริการสาธารณะท้ังหลาย

41

(Public services) แก#ประชาชน การบริหารภาครัฐทุกวันนี้หรืออาจเรียกว#าการบริหารจัดการ (Management Administration) เก่ียวข�องกับภาคธุรกิจมากข้ึน เช#นการนําแนวคิดผู�บริหารสูงสุด (Chief Executive Officer) หรือ ซีอีโอ (CEO) มาปรับใช�ในวงราชการการบริหารราชการด�วยความรวดเร็ว การลดพิธีการท่ีไม#จําเป.นการลดข้ันตอนการปฏิบัติราชการ และการจูงใจด�วยการให�รางวัลตอบแทน เป.นต�นนอกเหนือจากการท่ีภาครัฐได�เปIดโอกาสให�ภาคเอกชนหรือภาคธุรกิจเข�ามารับสัมปทานจากภาครัฐเช#น ให�สัมปทานโทรศัพท มือถือ การขนส#ง เหล�า บุหรี่ อย#างไรก็ดีภาคธุรกิจก็ได�ทําประโยชน ให�แก#สาธารณะหรือประชาชนได�เช#นกัน เช#นจัดโครงการคืนกําไรให�สังคมด�วย การลดราคาสินค�า ขายสินค�าราคาถูกหรือการบริจาคเงินช#วยเหลือสังคม

การบริหาร บางครั้งเรียกว#า การบริหารจัดการ หมายถึง การดําเนินงาน หรือการปฏิบัติงานใดๆ ของหน#วยงานของรัฐ และ/หรือ เจ�าหน�าท่ีของรัฐ (ถ�าเป.นหน#วยงานภาคเอกชน หมายถึงของหน#วยงาน และ/หรือ บุคคล) ท่ีเก่ียวข�องกับคน สิ่งของและหน#วยงาน โดยครอบคลุม เรื่องต#างๆ เช#น (1) การบริหารนโยบาย (Policy) (2) การบริหารอํานาจหน�าท่ี (Authority) (3) การบริหารคุณธรรม(Morality) (4) การบริหารที่เกี่ยวข�องกับสังคม (Society) (5) การวางแผน (Planning) (6) การจัดองค การ (Organizing) (7) การบริหารทรัพยากรมนุษย (Staffing) (8) การอํานวยการ (Directing) (9) การประสานงาน (Coordinating) (10) การรายงาน (Reporting) และ (11) การงบประมาณ(Budgeting) เช#นนี้ เป.นการนํา “กระบวนการบริหาร” หรือ “ปKจจัยท่ีมีส#วนสําคัญต#อการบริหาร” ท่ีเรียกว#า แพ็มส -โพสคอร บ (PAMS-POSDCoRB) แต#ละตัวมาเป.นแนวทางในการให�ความหมาย

พร�อมกันนี้ อาจให�ความหมายได�อีกว#า การบริหารหมายถึง การดําเนินงาน หรือการปฏิบัติงานใดๆ ของหน#วยงานของรัฐ และหรือ เจ�าหน�าท่ีของรัฐ ท่ีเก่ียวข�องกับ คน สิ่งของและหน#วยงาน โดยครอบคลุมเรื่องต#างๆ เช#น (1) การบริหารคน (Man) (2) การบริหารเงิน (Money) (3) การบริหารวัสดุอุปกรณ (Material) (4) การบริหารงานท่ัวไป (Management) (5) การบริหารการให�บริการประชาชน (Market) (6) การบริหารคุณธรรม (Morality) (7) การบริหารข�อมูลข#าวสาร (Message) (8) การบริหารเวลา (Minute) และ (9) และการบริหารการวัดผล (Measurement)เช#นนี้ เป.นการนํา “ปKจจัยท่ีมีส#วนสําคัญต#อการบริหาร” ท่ีเรียกว#า 9M แต#ละตัวมาเป.นแนวทางในการให�ความหมาย

การให�ความหมายทั้ง 2 ตัวอย#างที่ผ#านมานี้เป.นการนําหลักวิชาการด�านการบริหาร คือ “กระบวนการบริหาร” และ “ปKจจัยท่ีมีส#วนสําคัญต#อการบริหาร” มาใช�เป.นแนวทางหรือกรอบแนวคิดในการให�ความหมายซ่ึงน#าจะมีส#วนทําให�การให�ความหมายคําว#าการบริหารเช#นนี้ครอบคลุมเนื้อหาสาระสําคัญท่ีเก่ียวกับการบริหารชัดเจน เข�าใจได�ง#าย เป.นวิชาการ และมีกรอบแนวคิดด�วย นอกจาก 2 ตัวอย#างนี้แล�วยังอาจนําปKจจัยอ่ืนมาใช�เป.นแนวทางในการให�ความหมายได�อีก เป.นต�นว#า 3M ซ่ึงประกอบด�วย การบริหารคน (Man) การบริหารเงิน (Money) และการบริหารงานท่ัวไป (Management) และ 5ป ซ่ึงประกอบด�วย ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ประหยัด ประสานงานและประชาสัมพันธ

42

เพ่ือช#วยเพ่ิมความเข�าใจการบริหารมากข้ึน จึงขอนําความหมายคําว#า การบริหารการจัดการ และการบริหารจัดการมาแสดงไว�ด�วย เช#น

สมพงศ เกษมสิน ในปO พ.ศ. 2514 มีความเห็นว#า การบริหาร หมายถึงการใช�ศาสตร และศิลป�นําเอาทรัพยากรบริหาร (Administrative Resource) เช#น คน เงินวัสดุสิ่งของ และการจัดการมาประกอบการตามกระบวนการบริหาร (Process of Administration) เช#น POSDCoRB Model ให�บรรลุวัตถุประสงค ท่ีกําหนดไว�อย#างมีประสิทธิภาพ (สมพงศ เกษมสิน, การบริหาร (พิมพ ครั้งท่ี 3, กรุงเทพมหานคร : สํานักพิมพ เกษมสุวรรณ, 2514), หน�า 13-14.)

สมพงศ เกษมสินในปO พ.ศ. 2523 กล#าวไว�ว#า คําว#า การบริหารนิยมใช�กับการบริหารราชการหรือการจัดการเก่ียวกับนโยบาย ซ่ึงมีศัพท บัญญัติว#า รัฐประศาสนศาสตร (Public Administration) และคําว#า การจัดการ (Management) นิยมใช�กับการบริหารธุรกิจเอกชนหรือการดําเนินการตามนโยบายท่ีกําหนดไว� สมพงศ เกษมสิน ยังให�ความหมายการบริหารไว�ว#าการบริหารมีลักษณะเด#นเป.นสากลอยู#หลายประการ ดังนี้

1. การบริหารย#อมมีวัตถุประสงค 2. การบริหารอาศัยปKจจัยบุคคลเป.นองค ประกอบ 3. การบริหารต�องใช�ทรัพยากรการบริหารเป.นองค ประกอบพ้ืนฐาน 4. การบริหารมีลักษณะการดําเนินการเป.นกระบวนการ 5. การบริหารเป.นการดําเนินการร#วมกันของกลุ#มบุคคล 6. การบริหารอาศัยความร#วมมือร#วมใจของบุคคล กล#าวคือ ความร#วมใจ (Collective Mind)

จะก#อให�เกิดความร#วมมือของกลุ#ม (Group Cooperation) อันจะนําไปสู#พลังของกลุ#ม (Group Effort) ท่ีจะทําให�บรรลุวัตถุประสงค

7. การบริหารมีลักษณะการร#วมมือกันดําเนินการอย#างมีเหตุผล 8. การบริหารมีลักษณะเป.นการตรวจสอบผลการปฏิบัติงานกับวัตถุประสงค 9. การบริหารไม#มีตัวตน (Intangible) แต#มีอิทธิพลต#อความเป.นอยู#ของมนุษย (สมพงศ

เกษมสิน, การบริหาร (พิมพ ครั้งท่ี 7, กรุงเทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานิช, 2523), หน�า 5-6.) อนันต เกตุวงศ ในปO พ.ศ. 2523 ให�ความหมายการบริหาร ว#าเป.นการประสานความพยายาม

ของมนุษย (อย#างน�อย 2 คน) และทรัพยากรต#างๆ เพ่ือทําให�เกิดผลตามต�องการ (อนันต เกตุวงศ , การบริหารการพัฒนา (กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร , 2523 หน�า 27.)

ไพบูลย ช#างเรียนในปO พ.ศ. 2532 ให�ความหมายการบริหารว#า หมายถึงระบบท่ีประกอบไปด�วยกระบวนการในการนําทรัพยากรทางการบริหารท้ังทางวัตถุและคนมาดําเนินการเพ่ือบรรลุวัตถุประสงค ท่ีกําหนดไว�อย#างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล (ไพบูลย ช#างเรียน, วัฒนธรรมการบริหาร (กรุงเทพมหานคร : อักษรเจริญทัศน , 2532), หน�า 17.)

43

ติน ปรัชญพฤทธิ์ในปO พ.ศ. 2535 มองการบริหารในลักษณะท่ีเป.นกระบวนการโดยหมายถึง กระบวนการนําเอาการตัดสินใจและนโยบายไปปฏิบัติส#วนการบริหารรัฐกิจหมายถึงเก่ียวข�องกับการนําเอานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ (ติน ปรัชญพฤทธิ์, ศัพท รัฐประศาสนศาสตร (กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพ จุฬาลงกรณ มหาวิทยาลัย, 2535), หน�า 8.)

บุญทัน ดอกไธสง ในปO พ.ศ. 2537 ให�ความหมายว#า การบริหาร คือ การจัดการทรัพยากรท่ีมีอยู#ให�มีประสิทธิภาพมากที่สุดเพื่อตอบสนองความต�องการของบุคคล องค การ หรือประเทศ หรือการจัดการเพ่ือผลกําไรของทุกคนในองค การ (บุญทัน ดอกไธสง, การจัดองค การ (พิมพ ครั้งที่ 4, กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ มหาจุฬาลงกรณ ราชวิทยาลัย, 2537, หน�า 1.)

วิรัช วิรัชนิภาวรรณในปO พ.ศ. 2545 แบ#งการบริหาร ตามวัตถุประสงค หลักของการจัดตั้งหน#วยงานไว� 6 ส#วน ดังนี้

ส#วนท่ีหนึ่ง การบริหารงานของหน#วยงานภาครัฐ ซึ่งเรียกว#า การบริหารรัฐกิจ (Public Administration) หรือการบริหารภาครัฐ มีวัตถุประสงค หลักในการจัดต้ัง คือการให�บริการสาธารณะ (Public Services) ซ่ึงครอบคลุมถึงการอํานวยความสะดวกการรักษาความสงบเรียบร�อย ตลอดจนการพัฒนาประชาชนและประเทศชาติ เป.นต�นการบริหารส#วนนี้เป.นการบริหารของหน#วยงานของภาครัฐ (Public or Governmental Organization) ไม#ว#าจะเป.นหน#วยงานทั้งในส#วนกลาง ส#วนภูมิภาค และส#วนท�องถ่ินเช#น การบริหารงานของหน#วยงานของสํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวง กรม หรือเทียบเท#าการบริหารงานของจังหวัดและอําเภอ การบริหารงานของหน#วยการบริหารท�องถ่ินหน#วยงานบริหารเมืองหลวง รวมตลอดท้ังการบริหารงานของหน#วยงานของรัฐวิสาหกิจ เป.นต�น

ส#วนท่ีสอง การบริหารงานของหน#วยงานภาคธุรกิจ ซ่ึงเรียกว#า การบริหาร ธุรกิจ (Business Administration) หรือการบริหารภาคเอกชนหรือการบริหารของหน#วยงานของเอกชนซ่ึงมีวัตถุประสงค หลัก ของการจัดต้ังเพ่ือการแสวงหากําไร หรือการแสวงหากําไรสูงสุด (Maximum Profits) ในการทําธุรกิจ การค�าขาย การผลิตอุตสาหกรรม หรือให�บริการเห็นตัวอย#างได�อย#างชัดเจนจากการบริหารงานของ บริษัท ห�างร�านและห�างหุ�นส#วนท้ังหลาย

ส#วนท่ีสาม การบริหารของหน#วยงานท่ีไม#สังกัดภาครัฐ (Non-Governmental Organization) ซ่ึงเรียกย#อว#า หน#วยงาน เอ็นจีโอ (NGO.) เป.นการบริหารงานของหน#วยงานที่ไม#แสวงหาผลกําไร (Non-profit Administration) มีวัตถุประสงค หลักในการจัดต้ัง คือการไม#แสวงหาผลกําไร (Non-Profit) เช#น การบริหารของมูลนิธิและสมาคม

ส#วนท่ีสี่ การบริหารงานของหน#วยงานระหว#างประเทศ (International Organization) มีวัตถุประสงค หลักของการจัดต้ัง คือ ความสัมพันธ ระหว#างประเทศ เช#นการบริหารงานของสหประชาชาติ (United Nations Organization) องค การค�าระหว#างประเทศ (World Trade Organization) และกลุ#มประเทศอาเซียน (ASEAN)

44

ส#วนท่ีห�า การบริหารงานขององค กรตามรัฐธรรมนูญการบริหารงานขององค กรส#วนนี้เกิดข้ึนหลังจากประกาศใช�รัฐธรรมนูญแห#งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540) โดยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญได�กําหนดให�มีองค กรตามรัฐธรรมนูญข้ึนเช#นการบริหารงานของศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครองคณะกรรมการป;องกันและปราบปรามการทุจริตแห#งชาติ คณะกรรมการการเลือกต้ังและผู�ตรวจการแผ#นดินของรัฐสภา เป.นต�นองค กรดังกล#าวนี้ถือว#าเป.นหน#วยงานของรัฐเช#นกัน แต#มีลักษณะพิเศษ เช#นเกิดข้ึนตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล#าวและมีวัตถุประสงค หลักในการจัดต้ังเพ่ือปกป;องคุ�มครองและรักษาสิทธิเสรีภาพของประชาชนตลอดจนควบคุมตรวจสอบการปฏิบัติงานของหน#วยงานของรัฐและเจ�าหน�าท่ีของรัฐ

ส#วนท่ีหก การบริหารงานของหน#วยงานภาคประชาชนมีวัตถุประสงค หลักในการจัดต้ังเพ่ือปกป;องรักษาผลประโยชน ของประชาชนโดยส#วนรวมซ่ึงเป.นประชาชนส#วนใหญ#ของประเทศและถูกเอารัดเอาเปรียบตลอดมาเช#น การบริหารงานของหน#วยงานของเกษตรกร กลุ#มผู�ใช�แรงงาน และกลุ#มผู�ให�บริการ (วิรัช วิรัชนิภาวรรณ, การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท�องถ่ิน : สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส ญ่ีปุwน และไทย (กรุงเทพมหานคร :สํานักพิมพ โฟร เพซ, 2545), หน�า 36-38.)

วิรัช วิรัชนิภาวรรณ ในปO พ.ศ. 2545 มีความเห็นว#า การบริหารในฐานะท่ีเป.นกระบวนการ หรือกระบวนการบริหาร เกิดได�จากหลายแนวคิด เช#น โพสคอร บ (POSDCoRB) เกิดจากแนวคิดของ ลูเทอร กูลิค (Luther Gulick)และ ลินดอลเออร วิค (LyndallUrwick) ประกอบด�วยขั้นตอนการบริหาร 7 ประการ ได�แก# การวางแผน (Planning) การจัดองค การ (Organizing) การบริหารงานบุคคล (Staffing) การอํานวยการ (Directing) การประสานงาน (Coordinating) การรายงาน (Reporting) และการงบประมาณ (Budgeting) ขณะท่ีกระบวนการบริหารตามแนวคิดของ เฮ็นรี ฟาโยล (Henry Fayol) ประกอบด�วย 5 ประการ ได�แก# การวางแผน (Planning) การจัดองค การ (Organizing) การบังคับการ (Commanding) การประสานงาน (Coordinating) และการควบคุมงาน (Controlling) หรือรวมเรียกว#า พอคค (POCCC) (วิรัช วิรัชนิภาวรรณ, การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท�องถ่ิน : สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส ญ่ีปุwน และไทย (กรุงเทพมหานคร : สํานักพิมพ โฟร เพซ, 2545), หน�า 39.)

เฮอร เบิร ต เอ. ไซมอน (Herbert A. Simon) กล#าวถึง การบริหารว#าหมายถึงกิจกรรมท่ีบุคคลต้ังแต# 2 คนข้ึนไป ร#วมกันดําเนินการเพ่ือให�บรรลุวัตถุประสงค (Herbert A. Simon, Administrative Behvior (New york: Macmillian, 1947), p. 3.)

เฟรดเดอร ริค ดับบลิว. เทเลอร (Frederick W. Taylor) ให�ความหมายการบริหารไว�ว#า งานบริหารทุกอย#างจําเป.นต�องกระทําโดยมีหลักเกณฑ ซ่ึงกําหนดจากการวิเคราะห ศึกษาโดยรอบคอบ ท้ังนี้เพ่ือให�มีวิธีท่ีดีท่ีสุดในอันท่ีจะก#อให�เกิดประสิทธิภาพในการผลิตมากยิ่งข้ึนเพ่ือประโยชน สําหรับ

45

ทุกฝwายท่ีเก่ียวข�อง (Frederick W. Taylor อ�างถึงใน สมพงศ เกษมสิน, การบริหาร (พิมพ ครั้งท่ี 7, กรุงเทพมหานคร :ไทยวัฒนาพานิช, 2523), หน�า 27.)

ปOเตอร เอฟ. ดรัคเกอร (Peter F. Drucker) กล#าวว#า การบริหาร คือศิลปะในการทํางานให�บรรลุเป;าหมายร#วมกับผู� อ่ืน การทํางานต#าง ๆให�ลุล#วงไปโดยอาศัยคนอ่ืนเป.นผู�ทําภายในสภาพองค การท่ีกล#าวนั้นทรัพยากรด�านบุคคลจะเป.นทรัพยากรหลักขององค การท่ีเข�ามาร#วมกันทํางานในองค การซ่ึงคนเหล#านี้จะเป.นผู�ใช�ทรัพยากรด�านวัตถุอ่ืนๆ เครื่องจักร อุปกรณ วัตถุดิบ เงินทุน รวมท้ังข�อมูลสนเทศต#างๆ เพ่ือผลิตสินค�าหรือบริการออกจําหน#ายและตอบสนองความพอใจให�กับสังคม (Peter F. Druckerอ�างถึงใน สมพงศ เกษมสิน, การบริหาร (พิมพ ครั้งท่ี 7, กรุงเทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานิช, 2523), หน�า 6.)

แฮร โรลด คูนตซ (Harold Koontz) ให�ความหมายของการจัดการ หมายถึงการดําเนินงานให�บรรลุวัตถุประสงค ท่ีต้ังไว�โดยอาศัยปKจจัยท้ังหลาย ได�แก# คน เงินวัสดุสิ่งของ เป.นอุปกรณ การจัดการนั้น (Harold Koontz อ�างถึงใน สมพงศ เกษมสิน, การบริหาร (พิมพ ครั้งท่ี 7, กรุงเทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานิช, 2523), หน�า 6.)

ธงชัย สันติวงษ ในปO พ.ศ. 2543 กล#าวถึงลักษณะของงานบริหารจัดการไว� 3 ด�าน คือ 1) ในด�านท่ีเป.นผู�นําหรือหัวหน�างาน งานบริหารจัดการ หมายถึงภาระหน�าท่ีของบุคคลใด

บุคคลหนึ่งท่ีปฏิบัติตนเป.นผู�นําภายในองค การ 2) ในด�านของภารกิจหรือสิ่งท่ีต�องทํางานบริหารจัดการ หมายถึง การจัดระเบียบทรัพยากร

ต#างๆ ในองค การและการประสานกิจกรรมต#างๆ เข�าด�วยกัน 3) ในด�านของความรับผิดชอบ งานบริหารจัดการ หมายถึง การต�องทําให�งานต#างๆ สําเร็จ

ลุล#วงไปด�วยดีด�วยการอาศัยบุคคลต#างๆ เข�าด�วยกัน (ธงชัย สันติวงษ , องค การและการบริหาร (พิมพ ครั้งท่ี 11, กรุงเทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานิช, 2543), หน�า 21-22.)

วิรัช วิรัชนิภาวรรณ ในปO พ.ศ. 2548 กล#าวไว�ว#า การบริหารจัดการ (Management Administration) การบริหารการพัฒนา (Development Administration) แม�กระท่ังการบริหารการบริการ (Service Administration) แต#ละคํามีความหมายคล�ายคลึงหรือใกล�เคียงกันท่ีเห็นได�อย#างชัดเจนมีอย#างน�อย 3 ส#วน คือ หนึ่ง ล�วนเป.นแนวทางหรือวิธีการบริหารงานภาครัฐท่ีหน#วยงานของรัฐ และ/หรือ เจ�าหน�าท่ีของรัฐ นํามาใช�ในการปฏิบัติราชการเพ่ือช#วยเพ่ิมประสิทธิภาพในการบริหารราชการ สอง มีกระบวนการบริหารงานท่ีประกอบด�วย 3 ข้ันตอน คือ การคิด (Thinking) หรือการวางแผน (Planning) การดําเนินงาน (Acting) และการประเมินผล (Evaluating) และสามมีจุดหมายปลายทาง คือการพัฒนาประเทศไปในทิศทางท่ีทําให�ประชาชนมีคุณภาพชีวิตท่ีดีข้ึนรวมท้ังประเทศชาติมีความเจริญก�าวหน�าและม่ันคงเพ่ิมข้ึน สําหรับส#วนท่ีแตกต#างกันคือ แต#ละคํามีจุดเน�นต#างกัน กล#าวคือการบริหารจัดการเน�นเรื่องการนําแนวคิดการจัดการของภาคเอกชนเข�ามาใช�ในการบริหารราชการเช#น

46

การมุ#งหวังผลกําไร การแข#งขัน ความรวดเร็ว การตลาด การประชาสัมพันธ การจูงใจด�วยค#าตอบแทน การลดข้ันตอน และการลดพิธีการ เป.นต�นในขณะท่ีการบริหารการพัฒนาให�ความสําคัญเรื่องการบริหารรวมท้ังการพัฒนานโยบาย แผนแผนงาน โครงการ (Policy, Plan, Program, Project) หรือกิจกรรมของหน#วยงานของรัฐส#วนการบริหารการบริการเน�นเรื่องการอํานวยความสะดวกและการให�บริการแก#ประชาชน (วิรัช วิรัชนิภาวรรณ, การบริหารจัดการและการบริหารการพัฒนาขององค กรตามรัฐธรรมนูญและหน#วยงานของรัฐ (กรุงเทพมหานคร : สํานักพิมพ นิติธรรม, 2548), หน�า 5.)

สรุป การบริหารและการบริหารจัดการมีแนวคิดมาจากธรรมชาติของมนุษย ท่ีเป.นสัตว สังคมซ่ึงจะต�องอยู#รวมกันเป.นกลุ#ม โดยจะต�องมีผู�นํากลุ#มและมีแนวทางหรือวิธีการควบคุมดูแลกันภายในกลุ#มเพ่ือให�เกิดความสุขและความสงบเรียบร�อย ซ่ึงอาจเรียกว#าผู�บริหารและการบริหาร ตามลําดับ ดังนั้น ท่ีใดมีกลุ#มท่ีนั่นย#อมมีการบริหาร

คําว#า การบริหารและการบริหารจัดการ รวมท้ังคําอ่ืนๆ อีก เป.นต�นว#า การปกครอง (Government) การบริหารการพัฒนา การจัดการ และการพัฒนา (Development) หรือแม�กระท่ังคําว#า การบริหารการบริการ (Service Administration) การบริหารจิตสํานึกหรือการบริหารความรู�ผิดรู�ชอบ (Consciousness Administration) การบริหารคุณธรรม (MoralityAdministration) และการบริหารการเมือง (Politics Administration) ที่เป.นคําในอนาคตที่อาจถูกนํามาใช�ได�คําเหล#านี้ล�วนมีความหมายใกล�เคียงกันข้ึนอยู#กับผู�มีอํานาจในแต#ละยุคสมัยจะนําคําใดมาใช�โดยอาจมีจุดเน�นแตกต#างกันไปบ�างอย#างไรก็ตาม ทุกคําท่ีกล#าวมานี้เฉพาะในภาครัฐ ล�วนหมายถึง (1) การดําเนินงาน การปฏิบัติงาน แนวทาง (Guideline) วิธีการ (Method) หรือมรรควิธี (Means) ใด ๆ (2) ท่ีหน#วยงานของรัฐและ/หรือ เจ�าหน�าท่ีของรัฐนํามาใช�ในการบริหารราชการหรือปฏิบัติงาน (3) ตามวัตถุประสงค ท่ีกําหนดไว� (4) เพ่ือนําไปสู#จุดหมายปลายทาง (End หรือ Goal) หรือการเปลี่ยนแปลงในทิศทางที่ดีขึ้นกว#าเดิมเช#นมีวัตถุประสงค เพ่ือนําไปสู#จุดหมายปลายทางเบ้ืองต�น (Primary Goal) คือ ช#วยเพ่ิมประสิทธิภาพในการบริหารราชการหรือช#วยเปลี่ยนแปลงการปฏิบัติราชการให�เป.นไปในทิศทางที่ดีกว#าเดิม หรือมีวัตถุประสงค เพื่อนําไปสู#จุดหมายปลายทางสูงสุด (Ultimate Goal) คือ การพัฒนาประเทศท่ีประเทศชาติและประชาชนอยู#เย็นเป.นสุขอย#างยั่งยืนเป.นต�น และทุกคําดังกล#าวนี้ อาจมองในลักษณะท่ีเป.นกระบวนการ (Process) ท่ีมีระบบและมีหลายข้ันตอนในการดําเนินงานก็ได�

แนวคิดและทฤษฎีเก่ียวกับการปกครองท�องถ่ิน ความหมายของการปกครองท�องถ่ิน ความหมายของการปกครองท�องถ่ินนั้นได�มีผู�ให�ความหมายหรือคํานิยามไว�มากมายซ่ึงส#วน

ใหญ#แล�วคํานิยามเหล#านั้นต#างมีหลักการท่ีสําคัญคล�ายคลึงกันจะต#างกันบ�างก็คือสํานวนและรายละเอียดปลีกย#อยซ่ึงสามารถพิจารณาได�ดังนี้

47

วิญ�ู อังคนารักษ (2519: 4) ให�ความหมายว#าการปกครองท�องถ่ินหมายถึงการปกครองในรูปลักษณะการกระจายอํานาจบางอย#างซ่ึงรัฐได�มอบหมายให�ท�องถ่ินทํากันเองเพ่ือให�ประชาชนในท�องถ่ินมีโอกาสปกครองและบริหารงานท�องถ่ินด�วยตนเองเพ่ือสนองความต�องการส#วนรวมของประชาชนในท�องถ่ินนั้นให�ดําเนินงานไปอย#างประหยัดมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลตรงกับความประสงค ของประชาชนโดยเหตุท่ีว#าประชาชนในแต#ละท�องถ่ินย#อมจะทราบความต�องการของท�องถ่ินนั้นๆได�ดีกว#าบุคคลอ่ืนและย#อมมีความผูกพันต#อท�องถ่ินนั้นโดยมีงบประมาณของตนเองและมีอิสระในการบริหารงานพอสมควร

อุทัย หิรัญโต (2531 : 28) ให�ความหมายว#าการปกครองท่ีรัฐบาลมอบอํานาจให�ประชาชนในท�องถ่ินใดท�องถ่ินหนึ่งจัดการปกครองและดําเนินการบางอย#างโดยการดําเนินการกันเองเพ่ือบําบัดความต�องการของตนการบริหารงานท�องถ่ินต�องมีผู�บริหารมาจากการเลือกต้ังจากประชาชนข้ึนมาท้ังหมดหรือบางส#วนโดยให�มีอิสระในการบริหารแต#รัฐบาลยังต�องควบคุมด�วยวิธีต#างๆตามความเหมาะสมปราศจากควบคุมของรัฐไม#ได�เพราะการปกครองท�องถ่ินเป.นสิ่งท่ีรัฐทําให�เกิดข้ึน

ประทาน คงฤทธิศึกษากร (2526 : 8) ให�ความหมายว#าการปกครองท�องถ่ินเป.นระบบการปกครองท่ีมีผลสืบเนื่องมาจากการกระจายอํานาจทางการปกครองของรัฐและโดยนัยนี้จะทําหน�าท่ีปกครองท�องถ่ินโดยคนในท�องถ่ินนั้นๆองค กรท่ีจัดต้ังและถูกควบคุมโดยรัฐบาลแต#มีอํานาจในการกําหนดนโยบายของตน

ชูศักดิ์ เที่ยงตรง (2520 : 12) ให�ความหมายของการปกครองท�องถิ่นคือการปกครองท่ีรัฐบาลกลางมอบอํานาจให�หรือกระจายอํานาจหรือการกระจายอํานาจไปให�หน#วยการปกครองท�องถ่ินท่ีเกิดจากการกระจายอํานาจให�มีอํานาจในการปกครองรวมท้ังรับผิดชอบท้ังหมดหรือแค#เพียงบางส#วนในการบริหารภายในขอบเขตอํานาจหน�าท่ีและอาณาเขตของงานท่ีกําหนดไว�ตามกฎหมาย

Daniel Wit (1961 : 1-2) นิยามการปกครองท�องถ่ินว#าเป.นการปกครองท่ีรัฐบาลกลางให�อํานาจแก#ประชาชนในท�องถ่ินแล�วรัฐบาลของท�องถ่ินก็ย#อมเป.นรัฐบาลของประชาชนโดยประชาชนเพ่ือประชาชนดังนั้นการบริหารการปกครองท�องถิ่นจึงจําเป.นต�องมีองค กรของตนเองอันเกิดจากการกระจายอํานาจของรัฐบาลกลางโดยให�องค กรอันมิได�เป.นส#วนหนึ่งของรัฐบาลกลางมีอํานาจในการตัดสินใจและบริหารงานภายในท�องถ่ินในเขตอํานาจของตน

John J. Clarke (1957: 1) อธิบายว#า เป.นหน#วยการปกครองท่ีมีหน�าท่ีรับผิดชอบเก่ียวข�องด�านการให�บริการประชาชนในเขตพ้ืนท่ีหนึ่งพ้ืนท่ีใดโดยเฉพาะและหน#วยการปกครองท�องถ่ินจัดต้ังและอยู#ในความดูแลของรัฐบาลกลาง

William A. Robson (1953: 574) นิยามว#าเป.นหน#วยการปกครองซ่ึงรัฐได�จัดต้ังข้ึนและให�มีอํานาจปกครองตนเองมีสิทธิตามกฎหมายและต�องมีองค กรท่ีจําเป.นในการปกครองเพ่ือปฏิบัติหน�าท่ีให�สมความมุ#งหมายของการปกครองท�องถ่ินนั้นๆ

48

Holloway (1951: 101 - 103) นิยามว#าการปกครองท�องถ่ินหมายถึงหน#วยการปกครองท่ีมีหน�าท่ีรับผิดชอบเก่ียวข�องกับการให�บริการประชาชนในเขตพ้ืนท่ีหนึ่งพ้ืนท่ีใดโดยเฉพาะและหน#วยการปกครองดังกล#าวนี้จัดต้ังและจะอยู#ในความดูแลของรัฐบาลกลาง

องค'ประกอบของการปกครองท�องถ่ิน อุทัย หิรัญโต (2523: 22) กล#าวว#า ระบบการปกครองท�องถ่ินจะต�องประกอบด�วยองค ประกอบ 8

ประการคือ 1. สถานะตามกฎหมาย (Legal Status) หมายความว#า หากประเทศใดกําหนดเรื่องการปกครอง

ท�องถ่ินไว� ในรัฐธรรมนูญของประเทศการปกครองท�องถ่ินในประเทศนั้นจะมีความเข�มแข็งกว#า การปกครองท�องถ่ินท่ีจัดต้ังโดยกฎหมายอ่ืนเพราะข�อความท่ีกําหนดไว�ในรัฐธรรมนูญนั้นเป.น การแสดงให�เห็นว#าประเทศนั้นมีนโยบายท่ีจะกระจายอํานาจอย#างแท�จริง

2. พ้ืนท่ีและระดับ (Area and Level) ปKจจัยท่ีมีความสําคัญต#อการกําหนดพ้ืนท่ีและระดับของหน#วยการปกครองท�องถ่ินมีหลายประการเช#นปKจจัยด�านภูมิศาสตร ประวัติศาสตร เชื้อชาติและความสํานึกในการปกครองตนเองของประชาชนจึงได�มีกฎเกณฑ ท่ีจะกําหนดพ้ืนท่ีและระดับของหน#วยการปกครองท�องถ่ินออกเป.น 2 ระดับคือหน#วยการปกครองท�องถ่ินขนาดเล็กและขนาดใหญ#สําหรับขนาดของพ้ืนท่ีจากการศึกษาขององค การสหประชาชาติโดยองค การอาหารและเกษตรองค การศึกษาวิทยาศาสตร และวัฒนธรรมองค การอนามัยโลกและสํานักกิจการสังคมได�ให�ความเห็นว#าหน#วยการปกครองท�องถ่ินท่ีสามารถให�บริการและบริหารงานอย#างมีประสิทธิภาพได�ควรมีประชากรประมาณ 50,000 คนแต#ก็ยังมีปKจจัยอ่ืนท่ีจะต�องพิจารณาด�วยเช#นประสิทธิภาพในการบริหารรายได�และบุคลากร

3. การกระจายอํานาจและหน�าท่ีการท่ีจะกําหนดให�ท�องถ่ินมีอํานาจหน�าท่ีมากน�อยเพียงใดข้ึนอยู#กับนโยบายทางการเมืองการปกครองของรัฐบาลเป.นสําคัญ

4. องค การนิติบุคคลจัดต้ังข้ึนโดยผลของกฎหมายแยกจากรับบาลกลางมีขอบเขตการปกครองท่ีแน#นอนมีอํานาจในการกําหนดนโยบายออกกฎข�อบังคับควบคุมให�มีการปฏิบัติตามนโยบายนั้นๆ

5. การเลือกตั้งสมาชิกองค การหรือคณะผู�บริหารจะต�องได�รับเลือกตั้งจากประชาชนในท�องถ่ินนั้นๆ ท้ังหมดหรือบางส#วนเพ่ือแสดงถึงการมีส#วนร#วมทางการเมืองการปกครองของประชาชนโดยเลือกผู�บริหารท�องถ่ินของตนเอง

6. อิสระในการปกครองตนเองสามารถใช�ดุลยพินิจของตนเองในการปฏิบัติกิจการภายในขอบเขตของกฎหมายโดยไม#ต�องขออนุมัติจากรัฐบาลกลางและไม#อยู#ในสายการบังคับบัญชาของหน#วยงานทางราชการ

7. งบประมาณของตนเองมีอํานาจในการจัดเก็บรายได�การจัดเก็บภาษีเพ่ือให�ท�องถ่ินมีรายได�เพียงพอท่ีจะทํานุบํารุงท�องถ่ินให�เจริญก�าวหน�า

49

8. การควบคุมดูแลของรัฐเม่ือได�รับการจัดตั้งขึ้นแล�วยังคงอยู#ในการกํากับดูแลจากรัฐเพื่อประโยชน และความม่ันคงของรัฐและประชาชนโดยส#วนรวมโดยการมีอิสระในการดําเนินงานของหน#วยการปกครองท�องถิ่นทั้งนี้ไม#ได�หมายความว#ามีอิสระอย#างเต็มที่คงมีเฉพาะอิสระใน การดําเนินงานเท#านั้นเพราะมิฉะนั้นแล�วท�องถ่ินจะกลายเป.นรัฐอธิปไตยรัฐจึงต�องสงวนอํานาจใน การควบคุมดูแล

สรุปองค ประกอบสําคัญของการปกครองท�องถ่ินประกอบด�วย (ประทานคงฤทธิ์ ศึกษากร, 2537: 9)

1. ต�องจัดให�มีการเลือกต้ัง (Election) เพ่ือให�คนในท�องถ่ินได�มีโอกาสเข�าไปเป.นตัวแทนของประชาชนในการปกครองตนเองด�วยการเป.นฝwายนิติบัญญัติและฝwายบริหารขององค กรการปกครองท�องถ่ิน

2. ต�องมีองค กรท่ีสําคัญซ่ึงหมายถึงสภาท�องถ่ิน (Local Council) เพ่ือเป.นสถาบันในการท่ีจะแสดงถึงเจตจํานงของคนในท�องถ่ิน

3. ต�องมีเขตพ้ืนท่ี (Territory) ในการบริหารและความรับผิดชอบตามท่ีมีหน�าท่ีกําหนดไว�โดยกฎหมายและเขตพ้ืนท่ีนี้จะต�องสอดคล�องกับงบประมาณหรือรายได�เพ่ือการบริหารการปกครองตนเองอย#างเพียงพอ

4. ต�องให�องค กรท่ีจัดต้ังข้ึนเพ่ือการบริหารการปกครองท�องถ่ินนั้นๆ มีสภาพเป.นนิติบุคคล (Juristic Person) เพ่ือผลสมบูรณ ตามกฎหมายในการปกครองตนเอง

5. ต�องให�หน#วยงานปกครองท่ีจัดต้ังข้ึนมีรายได� (Revenue) และมีอํานาจในการจัดทํางบประมาณ (Budget) เพ่ือการบริหารงานในหน�าท่ีความรับผิดชอบของตนได�

6. ต�องไม#ให�นโยบายการปกครองท�องถ่ินนั้นๆ ต�องอยู#ในสายการบังคับบัญชาหรืออยู#ภายใต�อํานาจการปกครองบังคับบัญชาของนโยบายการปกครองทางราชการหรือหน#วยการปกครองท�องถ่ินด�วยท้ังนี้เพ่ือความมีอิสระในการปกครองตนเองแต#หน#วยการปกครองท�องถ่ินต�องอยู#ในความควบคุมหรือการกํากับดูแลของรัฐจะปลอดจากการควบคุมของรัฐไม#ได�

7. ต�องมีอํานาจในการตราข�อบัญญัติท�องถ่ินเพ่ือให�มีอํานาจบังคับให�เป.นไปตามกฎหมาย (Law Enforcement) ของท�องถิ่นและเพื่อให�บรรลุวัตถุประสงค ตามหน�าที่ความรับผิดชอบท่ีกฎหมายบัญญัติให�อํานาจไว�แต#ข�อบัญญัติของท�องถ่ินจะขัดหรือละเมิดบทบัญญัติหรือกฎหมายของรัฐมิได�

8. ต�องให�หน#วยการปกครองท�องถ่ินนั้นเป.นสถาบันทางการเมืองการปกครองระดับท�องถ่ินและจะต�องได�รับการสนับสนุนและการมีส#วนร#วมทางการเมืองของประชาชนในท�องถ่ิน

ศักยภาพของส.วนท�องถ่ิน

50

การมีส#วนร#วมของประชาชนมีความสัมพันธ เก่ียวข�องกับกลไกของหน#วยงานของรัฐและอํานาจหน�าท่ีของหน#วยงานของรัฐนั้นๆ ว#าจะกําหนด “กิจกรรม” ให�ประชาชนเข�าไปส#วนร#วมมากน�อยอย#างไรรวมท้ังเป.นผู�กําหนด “นโยบาย” ว#าจะเข�าร#วมกับ “กิจกรรม” ของประชาชนอย#างไร ดังนั้น “ตัวแทน” ของประชาชนหรือผู�ท่ีถูกกําหนดให�เป.นผู�ใช�กลไกและอํานาจของหน#วยงานของรัฐจึงเป.นส#วนสําคัญยิ่งที่ทําให�กิจกรรมของหน#วยงานนั้นๆ เอื้อประโยชน ต#อประชาชนหรือเปIดช#องทางให�ประชาชนเข�ามามีส#วนร#วมได�อย#างไร

การท่ีผู�ใช�กลไกและอํานาจของหน#วยงานของรัฐกําหนดกิจกรรมได�อย#างตรงตามความต�องการของประชาชนสามารถแก�ไขปKญหาของประชาชนเปIดโอกาสให�ประชาชนเข�ามามีส#วนร#วมและทําให�กลไกต#างๆทํางานได�อย#างมีประสิทธิภาพถือได�ว#าเป.นการทําให�หน#วยงานของรัฐนั้นมี “ศักยภาพ” หรือมีความเข�มแข็งในการบริหารงานซึ่งเป.นพื้นฐานอีกประการที่สําคัญของการกระจายอํานาจในการปกครองระบอบประชาธิปไตย

ความมีศักยภาพหรือไม#มีศักยภาพของแต#ละหน#วยงานนั้นถ�าพิจารณาเฉพาะตัวผู�ใช�กลไกและอํานาจของหน#วยงานรัฐนั้นๆจะเป.นการพิจารณาจากปKจจัยภายในเพียงอย#างเดียวยังมีปKจจัยภายนอกเช#นอํานาจหน�าท่ีโครงสร�างกลไกการทํางานกฎระเบียบการได�มาซ่ึงผู�ใช�อํานาจและการควบคุมตรวจสอบการทํางานท่ีต�องนํามาพิจารณาร#วมด�วยว#าได�เอ้ือหรือขัดขวางต#อศักยภาพการทํางานนั้นอย#างไรดังนั้นสรุปได�ว#าอุปสรรคท่ีทําให�การบริหารราชการส#วนท�องถ่ินไม#มีศักยภาพมีท้ังปKจจัยภายในซ่ึงเป.นพ้ืนฐานส#วนบุคคลคือพ้ืนฐานการศึกษาความไม#เข�าใจในระเบียบกฎหมายและไม#เข�าใจในบทบาทหน�าท่ีของตนเองรวมท้ังปKจจัยภายนอกคือมีตัวแทนของส#วนกลางในโครงสร�างการบริหารระเบียบข้ันตอนการปฏิบัติมากเกินความจําเป.นและไม#สอดคล�องกับการปฏิบัติงานโดยเฉพาะอย#างยิ่งการกําหนดโครงสร�างการบริหารและการกําหนดระเบียบข้ันตอนอํานาจและหน�าท่ีให�ถ่ินเป.นผู�ปฏิบัติเป.นการกําหนดโดยราชการส#วนกลางรวมท้ังเป.นผู�ควบคุมการดําเนินงานของส#วนท�องถ่ินอีกด�วย

โดยสรุปแล�วความสัมพันธ ระหว#างราชการส#วนกลางกับส#วนท�องถ่ินในอดีตท่ีผ#านมาจะเห็นว#ายังกําหนดให�รัฐบาลกลางควบคุมและมีบทบาทแทรกแซงการบริหารงานของส#วนท�องถ่ินค#อนข�างมากโดยเฉพาะอย#างยิ่งส#วนท�องถ่ินท่ีมีตัวแทนของส#วนกลางอยู#ในโครงสร�างการบริหารเช#นสภาตําบลและองค การบริหารส#วนจังหวัดและในส#วนท�องถ่ินท่ีไม#มีตัวแทนของส#วนกลางอยู#ในโครงสร�างก็ยังถูกควบคุมในแง#มุมอ่ืนคืออํานาจในการให�คุณให�โทษแก#พนักงานส#วนท�องถ่ินการปลดและแต#งต้ังสมาชิกการอนุมัติข�อบังคับและการกําหนดเง่ือนไขผูกมัดในการให�เงินอุดหนุน

อย#างไรก็ดีความมากน�อยของการควบคุมหรือแทรกแซงการบริหารงานของการราชการส#วนท�องถ่ินโดยราชการส#วนกลางนั้นเป.นลักษณะเชิงเปรียบเทียบสัมพัทธ งานศึกษาต#างๆท่ีผ#านมาก็มิได�มีการแจกแจงและให�ข�อสรุปท่ีชี้ชัดแต#อย#างใดดังนั้นเพ่ือจะให�เห็นภาพท่ีลดความคลุมเครือของการ

51

ควบคุมและแทรกแซงของราชการส#วนกลางต#อท�องถ่ินจึงได�แบ#งลําดับการควบคุมและแทรกแซงออกเป.น ดังนี้

1) ให�อํานาจแก#ท�องถ่ินท้ังหมดโดยตราเป.นพระราชบัญญัติและให�ประชาชนในท�องถ่ินเป.น ผู�ควบคุมตรวจสอบการทํางานเอง

2) ส#วนกลางเป.นผู�ควบคุมโดยตรวจสอบว#าผิดต#อรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติหรือไม# 3) ส#วนกลางควบคุมโดยตรวจสอบว#าเป.นไปตามกฎหมายอ่ืนท่ีมีอยู#หรือไม# 4) ส#วนกลางควบคุมตรวจสอบโดยเป.นผู�ให�ความเห็นชอบในระเบียบข�อบังคับท่ีท�องถ่ินเป.น

ผู�ออก 5) ส#วนกลางควบคุมโดยออกกฎระเบียบให�ปฏิบัติและตรวจสอบว#าส#วนท�องถ่ินปฏิบัติตาม

หรือไม# 6) ส#วนกลางแทรกแซงส#วนท�องถ่ินโดยกําหนดกลไกการแทรกแซงในกระบวนการการตัดสินใจ

ของส#วนท�องถ่ิน 7) ส#วนกลางแทรกแซงส#วนท�องถ่ินโดยมีตัวแทนในโครงสร�างการบริหาร 8) ส#วนกลางแทรกแซงส#วนท�องถ่ินโดยเป.นผู�กําหนดกิจกรรมและโครงการ 9) ส#วนท�องถ่ินเป.นกลไกหนึ่งของส#วนกลางโดยรับคําสั่งจากส#วนกลางและถูกควบคุมตรวจสอบ

ให�ปฏิบัติตามคําสั่ง ท่ีกล#าวมาท้ังหมดหากมองจากบนลงล#างจะเห็นได�ว#าการควบคุมและแทรกแซงการทํางาน

ของท�องถ่ินโดยส#วนกลางจะมีผลต#อการศักยภาพการบริหารของท�องถ่ินขณะเดียวกันศักยภาพของท�องถ่ินจะมีผลต#อการเข�ามามีส#วนร#วมของประชาชนและถ�าหากมองย�อนจากล#างข้ึนบนก็จะเห็นว#าการมีส#วนรวมของประชาชนมีท้ังในด�านการพัฒนาการควบคุมตรวจสอบและการคัดเลือกตัวบุคคลฯจะมีผลต#อศักยภาพของส#วนท�องถ่ินขณะเดียวกันถ�าท�องถ่ินมีศักยภาพในการบริหารงานและมีความเข็มแข็งในการยืนยันสิทธิในการปกครองตัวเองจะมีผลต#อการควบคุมและแทรกแซงการบริหารงานโดยส#วนกลาง

อย#างไรก็ดีปฏิสัมพันธ ร#วมกันระหว#าง (1) ความสัมพันธ ระหว#างส#วนกลางกับส#วนท�องถ่ิน (2) ศักยภาพของส#วนท�องถ่ิน (3) การมีส#วนร#วมของประชาชนมีงานศึกษาน�อยมากท้ังนี้เป.นเพราะท่ีผ#านมาส#วนกลางมีบทบาทมากเกินไปในการบริหารราชการส#วนท�องถ่ินทําให�ข�อเรียกร�องของประชาชนต#อท�องถ่ินไม#ได�รับการตอบสนองเท#าท่ีควรและทําให�ประชาชนไม#สนใจท่ีจะเข�าไปมีส#วนร#วม

แนวคิดเก่ียวกับนโยบายสาธารณะ นโยบายสาธารณะเป.นการบริการประชาชนซ่ึงได�มีผู�นิยามความหมายไว�มากมาย ดังนี้ ศุภชัย ยาวะประภาษ (2538 : 1) กล#าวว#ากิจกรรมทุกประเภทไม#ว#าจะเป.นระดับใดหรือ

ดําเนินการโดยหน#วยงานใดล�วนมาจากความคิดอันเป.นกรอบนําทางว#าควรจะทําอะไรเม่ือใดท่ีไหนโดย

52

ใครการดําเนินกิจกรรมของรัฐบาลเช#นกันเริ่มมาจากความคิดหรือเจตนารมณ แล�วค#อยๆชัดเจนข้ึนจนกลายเป.นกรอบกําหนดทิศทางและแนวทางดําเนินกิจกรรมต#างๆของรัฐบาลซ่ึงในความหมายกว�างก็คือนโยบายของรัฐบาลหรือนโยบายสาธารณะ (Public Policy) นั่นเอง

นักรัฐศาสตร ได�ให�คํานิยามหรือความหมายของนโยบายสาธารณะไว�มากมายสุดแท�แต#วัตถุประสงค และแนวทางในการศึกษาซ่ึงสามารถจําแนกได� 2 กลุ#มความหมายกล#าวคือ

1. การพิจารณานโยบายสาธารณะในแง#ท่ีเป.นกิจกรรมของรัฐบาล (Activities) ซ่ึงลักษณะเช#นนี้เรียกว#าเป.นความหมายแบบกว�างเช#น Thomas R.Dyeให�ความหมายว#านโยบายสาธารณะคือสิ่งใดก็ตามท่ีรัฐบาลเลือกท่ีจะกระทําหรือเลือกท่ีจะไม#กระทํา Ira Sharkans อธิบายว#าเป.นกิจกรรมต#างๆท่ีรัฐบาลจัดทําข้ึนเช#นการบริการสาธารณะการออกกฎหมายและการบังคับใช�กฎหมายต#างๆการควบคุมกิจกรรมของบุคคลหรือธุรกิจเอกชนการจัดพิธีกรรมอันถือว#าเป.นสัญลักษณ ของสังคมหรือแต#การควบคุมกิจกรรมทางการเมืองอื่นๆ James E.Andersonให�ความหมายว#าเป.นแนวทางในการปฏิบัติงานท่ีกําหนดข้ึนมาเพ่ือสนองตอบต#อปKญหาต#างๆท่ีเกิดข้ึนหรืออีกนัยหนึ่งคือแนวทางท่ีรัฐบาลหรือองค กรของรัฐบาลกําหนดขึ้นเพื่อแก�ไขปKญหานั่นเองและความหมายของ David Easton (1971:180) ซ่ึงเป.นท่ีนิยมในการวิเคราะห ระบบการเมืองคือการจัดสรรสิ่งท่ีมีคุณค#าให�กับสังคมซ่ึงเป.นการเน�นการจัดสรรคุณค#าต#างๆของสังคมท่ีมีผลบังคับตามกฎหมายหากผู�ใดไม#ปฏิบัติตามก็จะมีความผิดและท่ีว#าเพ่ือสังคมในความหมายก็คือรัฐบาลเลือกท่ีจะกระทําหรืองดเว�นท่ีจะกระทําตามค#านิยมและความเชื่อของตนทั้งนี้ก็เพื่อส#วนรวมและศุภชัย ยาวะประภาษ (2533 : 3 - 4) ได�ให�ความหมายโดยสรุปของนโยบายสาธารณะว#า “เป.นแนวทางในการดําเนินอยู#ในปKจจุบันและกิจกรรมท่ีคาดว#าจะเกิดในอนาคตในทางปฏิบัติคือเป.นทางเลือกท่ีรัฐบาลได�กําหนดข้ึนเพ่ือแก�ไขปKญหาและทางเลือกนี้มีความชัดเจนเฉพาะเจาะจงมากน�อยเพียงใดย#อมข้ึนอยู#กับผู�กําหนดทางเลือกและระดับความซับซ�อนของปKญหา”

2. การใช�ความหมายนโยบายสาธารณะในแง#ท่ีเป.นแนวทางในการปฏิบัติงาน (Means) ของรัฐบาลซึ่งเป.นความหมายที่แคบลงกว#าความหมายแรกเช#น Harold D.Lasswellและ Abraham Kaplan ให�ความหมายว#าเป.นแผนงานโครงการท่ีกําหนดข้ึนมาอันประกอบด�วยเป;าหมายคุณค#าและการปฏิบัติต#างๆส#วน Carl J. Friedrichอธิบายว#าเป.นแนวทางในการปฏิบัติงานของบุคคลกลุ#มบุคคลหรือของรัฐท่ีมุ#งความสําเร็จตามเป;าหมายและวัตถุประสงค ท่ีได�มีการกําหนดไว�

กล#าวโดยสรุปนโยบายสาธารณะคือนโยบายท่ีถูกกําหนดข้ึนโดยรัฐบาลซ่ึงอาจจะเป.นองค กรหรือตัวบุคคลท่ีมีอํานาจหน�าท่ีโดยตรงตามกฎหมายภายใต�ระบบการเมืองนั้นๆท้ังนี้นโยบายสาธารณะจะครอบงําต้ังแต#สิ่งท่ีรัฐบาลต้ังใจว#าจะกระทําหรือไม#กระทําการตัดสินใจของรัฐบาลในการแบ#งสรรทรัพยากรหรือคุณค#าต#างๆในสังคมกิจกรรมหรือการกระทําต#างๆของรัฐบาลรวมถึงผลผลิตและผลลัพธ ท่ีเกิดข้ึนจริงอันเป.นสิ่งท่ีเกิดข้ึนติดตามมาจากการดําเนินงานของรัฐบาล

53

องค'ประกอบของนโยบายสาธารณะ Line burry (อ�างในสมพร เฟtiองจันทร , 2539 : 16) กล#าวว#านโยบายสาธารณะเป.นแนวทาง

ปฏิบัติท่ีมีขอบเขตครอบคลุมอย#างกว�างขวางต้ังแต#การกําหนดนโยบายการนํานโยบายไปปฏิบัติจนถึงการประเมินผลสําเร็จท่ีเกิดข้ึน Line burry กล#าวว#ามีการจําแนกออกเป.น 5 ประการดังนี้

1. นโยบายต�องมีวัตถุประสงค ท่ีแน#นอนวัตถุประสงค นี้จําเป.นต�องมีอยู#เสมอและมุ#งก#อให�เกิดประโยชน ต#อประเทศชาติเป.นส#วนรวม

2. ต�องมุ#งเสนอข้ันตอนของพฤติกรรมอันเป.นส#วนของแผนงานท่ีต�องการให�เกิดข้ึน 3. นโยบายนั้นๆต�องกําหนดการกระทําต#างๆท่ีต�องเลือกนํามาปฏิบัติและการปฏิบัติดังกล#าวนี้

จําเป.นต�องให�สอดคล�องท้ังเง่ือนเวลาและสถานท่ี 4. นโยบายต�องมีการประกาศให�บุคคลท่ัวไปรับรู�หรือรับทราบซ่ึงการประกาศดังกล#าวอาจ

ออกมาในรูปจัดการพิมพ อย#างเป.นงานเป.นการแถลงต#อรัฐสภาหรือการแถลงข#าวผ#านทางสื่อมวลชนเป.นต�น

5. นโยบายต�องมีการดําเนินการปฏิบัติตามลําดับข้ันตอนของการกระทําท่ีได�ตัดสินใจไว�แล�ว แนวทางศึกษานโยบายสาธารณะ Hogwood และ Gunn (อ�างใน สมพร เฟtiองจันทร , 2539 : 7 - 8) ได�อธิบายการศึกษาการกําหนด

นโยบายสาธารณะว#ามีแนวทางจํานวน 6 แนวทางดังนี้ 1. การศึกษาเนื้อหาของนโยบาย (Policy Content) เป.นลักษณะพิเศษของการศึกษา

นโยบายทางสังคมและการบริหารจุดเน�นคือดูท่ีมาจุดมุ#งหมายและการดําเนินงานของนโยบายอย#างหนึ่งอย#างใดเช#นการเคหะการศึกษาสาธารณสุขเป.นต�นการศึกษาแบบนี้ช#วยให�ผู�กําหนดนโยบายมีข�อมูลในแต#ละด�านได�สมบูรณ อย#างไรก็ตามการศึกษาเช#นนี้มักจะเป.นการศึกษารายกรณีและเป.นการศึกษาในแบบพรรณนาความเป.นหลัก

2. การศึกษากระบวนการของนโยบาย (Policy Process) เป.นการศึกษาเพ่ือดูว#าแท�ท่ีจริงแล�วการกําหนดนโยบายนั้นมีกระบวนการจัดทําอย#างไรใครเป.นผู�มีส#วนเก่ียวข�องในแต#ละข้ันตอนแต#ละข้ันตอนนั้นต�องทําอะไรบ�างไปเก่ียวข�องกับส#วนใดของสังคมนั้นๆรวมท้ังผลสําเร็จท่ีต�องการมีอะไรบ�างการศึกษาในแนวนี้อาจมีความพยายามให�ได�ข�อสรุปท่ีใช�เป.นการอธิบายโดยท่ัวไป (Generalization) แต#ส#วนมากจะเป.นการศึกษาแบบพรรณนาเป.นหลักนั่นคือมุ#งอธิบายธรรมชาติของการกําหนดนโยบายสาธารณะว#าเป.นอย#างไร

3. การศึกษาผลผลิตของนโยบาย (Policy Output) คือความพยายามแสวงหาการกําหนดแบบแผนของการใช�จ#ายหรือดัชนีของผลผลิตของนโยบายโดยท่ัวไปการศึกษาแนวนี้มักนําเอาเครื่องมือทางสถิติต#างๆมาใช�กับตัวแปรทางนโยบายไม#ว#าตัวแปรนั้นๆจะเป.นตัวแปรทางด�านเศรษฐกิจทางสังคมหรือทางการเมืองก็ตาม

54

4. การศึกษาด�านการประเมินนโยบาย (Policy Evaluation) กล#าวคือเพ่ือเป.นการประเมินแต#ละนโยบายนั้นได�บรรลุจุดมุ#งหมายท่ีกําหนดหรือท่ีวางไว�เพียงใดการประเมินนโยบายนับว#าเป.นสาขาหนึ่งของการศึกษานโยบายสาธารณะท่ีได�รับความสนใจและศึกษาอย#างกว�างขวางจุดหมายหลักก็คือความพยายามท่ีจะปรับปรุงความเข�าใจของคนเราต#อปKจจัยท่ีเป.นตัวก#อรูปของนโยบายรวมท้ังข�อมูลอ่ืนๆท่ีจําเป.นต#อการกําหนดนโยบายในอนาคตดังนั้นการผลิตข�อมูลและข#าวสารท่ีได�จากการประเมินนโยบายจึงเป.นส#วนสําคัญในกระบวนการนโยบายโดยเฉพาะอย#างยิ่งการกําหนดนโยบายใหม#ๆนอกจากนี้การประเมินนโยบายยังแตกต#างจากการศึกษาเนื้อหาของนโยบายอยู#หลายมุมเช#นประเมินเพ่ือประมวลข�อมูลและข#าวสารสําคัญการกําหนดนโยบายใหม#ข�อมูลสําหรับการตัดสินใจและข�อเสนอแนะนโยบายเผื่อเลือกในขณะท่ีการดูเนื้อหาของนโยบายนั้นมุ#งอธิบายนโยบายท่ีเป.นอยู#หรือใช�อยู#เป.นหลัก

5. การศึกษาการผลักดันกระบวนการกําหนดนโยบาย (Process Advocacy) ในส#วนนี้นักวิชาการไม#เพียงแต#จะทําความเข�าใจกระบวนการกําหนดนโยบายเท#านั้นแต#ยังรวมไปถึงการเปลี่ยนแปลงอีกด�วยโดยเน�นให�กระบวนการกําหนดนโยบายเป.นไปในด�านนําเอาแนวทางแบบใดแบบหนึ่งมาใช�รวมถึงวิธีการและเทคนิคท่ีใช�ด�วยนั่นคือมุ#งไปท่ีคําถามว#าจะสมควรกําหนดนโยบายอย#างไรมากไปกว#าการท่ีกําหนดควรเป.นแบบใด

6. การผลักดันนโยบาย (Policy Advocacy) คือการใช�พลังต#างๆเพ่ือให�ปKญหานโยบาย

นั้นๆได�รับการบรรจุเพ่ือกําหนดเป.นนโยบายอาจเป.นนักวิชาการท่ีสวมบทบาทนี้หรือไม#ก็นักการเมืองมาสวมบทบาทนักวิเคราะห นโยบายแน#นอนว#าบทบาทของท้ังสองกลุ#มนี้ค#อนข�างจะถูกโต�แย�งได�มากเพราะอาจชี้ว#าการผลักดันนโยบายท่ีมีการวางแนวทางไว�ล#วงหน�ามาก#อนแล�ว

การกําหนดนโยบายสาธารณะในความหมายแบบกว�างหมายถึงการท่ีรัฐบาลตัดสินใจและพูดว#าจะกระทําอย#างใดอย#างหนึ่งเพ่ือแก�ไขปKญหาท่ีเกิดข้ึนในสังคมโดยการตัดสินใจและการพูดนั้นอาจกระทําอย#างเป.นระบบหรือไม#ก็ได�กรณีท่ีทําอย#างเป.นระบบย#อมเป.นเรื่องท่ีเก่ียวข�องกับกระบวนการตัดสินใจและกระบวนการทางการเมืองส#วนในความหมายท่ีแคบลงมา YehezkelDror ซ่ึงเป.นผู�ริเริ่มแนวคิดท่ีว#าการกําหนดนโยบายสาธารณะก็คือการตัดสินใจนโยบายหัวใจสําคัญของการกําหนดนโยบายสาธารณะก็คือการตัดสินใจ (Decision Making) ดังนั้นกระบวนการกําหนดนโยบายสาธารณะจึงเป.นกระบวนการที่คล�ายคลึงกับการตัดสินใจส#วน Charles E.Lindblom ได�ให�ความคิดว#าการกําหนดนโยบายสาธารณะเป.นกระบวนการทางการเมืองเป.นการต#อสู�ของกลุ#มผู�มีความคิดขัดแย�งในบางกรณีเป.นเรื่องของการต#อรองและหาลู#ทางในการตกลงประนีประนอมกันระหว#างกลุ#มอิทธิพลหรือศูนย รวมอํานาจต#างๆในระบบการเมือง

55

แม�ว#าการนิยามความหมายของการกําหนดนโยบายสาธารณะอย#างกว�างจะสะท�อนให�เห็นความจริงของการกําหนดนโยบายในหลายระดับและบ#อยครั้งท่ีการกําหนดนโยบายเหล#านั้นเป.นไปตามวิจารณญาณของผู�มีอํานาจหน�าท่ีในการกําหนดนโยบายแต#โดยท่ีปKจจุบันนี้อิทธิพลท่ีปKจจัยสภาพแวดล�อมต#างๆมีต#อการกําหนดนโยบายนั้นมีมากข้ึนการกําหนดนโยบายตามความหมายกว�างจึงไม#อาจเป.นหลักประกันความถูกต�องเหมาะสมของนโยบายได�ดังนั้นปKจจุบันความสนใจในการศึกษา ผู�กําหนดนโยบาย (Policy Maker) มีมากข้ึนด�วยความหวังว#าจะมีส#วนช#วยให�การตัดสินตกลงใจยึดถือแนวทางท่ีมีเหตุผลมากข้ึนความพยายามในการมองหาวิธีการท่ีจะช#วยให�การกําหนดนโยบายของรัฐบรรลุเป;าหมายในการท่ีจะตอบสนองของสังคม ด�วยการใช�กลไกหลายอย#างท่ีมีอยู#มาใช�ให�เป.นประโยชน และสอดคล�องกับคุณค#าต#างๆของสังคม

ในการกําหนดนโยบายผู�มีอํานาจหน�าท่ีไม#ว#าจะเป.นระดับรัฐบาลกลางหรือรัฐบาลท�องถ่ินอาจเป.นผู�กําหนดขึ้นมาเองก็ได�ในลักษณะเช#นนี้เรียกว#าเป.นการกําหนดนโยบายจากเบื้องบนลงสู#ล#าง (Top - Down) ในอีกลักษณะหนึ่งอาจมอบหมายลงไปให�หน#วยงานของระบบราชการในระดับต#างๆเป.นผู�จัดทําและเสนอแนะข้ึนมาตามลําดับข้ันจนถึงผู�มีอํานาจหน�าท่ีในการกําหนดนโยบายนั้นๆลักษณะเช#นนี้เป.นการกําหนดนโยบายจากเบื้องล#างสู#เบื้องบน (Bottom - Up) นอกจากนี้ยังอาจจัดต้ังหน#วยชํานาญการพิเศษข้ึนทําหน�าท่ีในการจัดทําข�อเสนอนโยบายเพ่ือการตัดสินใจก็ได�

นอกเหนือไปจากข�างต�นแล�วผู�วิจัยขอนําเอาแนวคิดว#าด�วยการนํานโยบายไปปฏิบัติซ่ึงถือเป.นข้ันตอนสําคัญของกระบวนการนโยบายสาธารณะมากล#าวถึงนั้นเพราะถึงแม�จะมีนโยบายท่ีดีและผ#านการกําหนดมาอย#างถูกต�องตามหลักวิชาก็ตามแต#หากนํานโยบายไปปฏิบัติแล�วประสบความล�มเหลวก็ย#อมไม#เกิดประโยชน อันใดแต#กลับจะทําให�ต�องสูญเสียทรัพยากรต#างๆของประเทศและยังส#งผลเสียต#อผู�ท่ีเก่ียวข�องทุกฝwายไม#ว#าจะเป.นประชาชนหรือข�าราชการท่ีนํานโยบายไปปฏิบัติรวมถึงฝwายการเมืองท่ีเป.นผู�กําหนดนโยบายนั้นด�วยซ่ึงในปKจจุบันการนํานโยบายไปปฏิบัติจึงได�รับความสําคัญและความสนใจมากข้ึนในการทําความเข�าใจเก่ียวกับการนํานโยบายไปปฏิบัตินี้มีประเด็นต#างๆท่ีน#าสนใจดังนี้

1) ความหมายของการนํานโยบายไปปฏิบัติ (Policy Implementation) มีนักวิชาการหลายท#าน ได�ให�ความหมายของการนํานโยบายไปปฏิบัติเช#น

อีสตัน (อ�างถึงใน สมบัติ ธํารงธัญวงศ , 2543 : 13) กล#าวว#า นโยบายสาธารณะ หมายถึง อํานาจในการจัดสรรค#านิยมของสังคมท้ังมวลและผู�มีอํานาจในการจัดสรรก็คือรัฐบาลและสิ่งท่ีรัฐบาลตัดสินใจท่ีจะกระทําหรือไม#กระทําเป.นผลมาจากการจัดสรรค#านิยมของสังคม

ไดย (อ�างถึงใน สมบัติ ธํารงธัญวงศ , 2543 : 6) กล#าวว#า นโยบายสาธารณะคือสิ่งท่ีรัฐบาลเลือกท่ีจะกระทําจะครอบคลุมในกิจกรรมต#างๆท้ังหมดของรัฐบาลท้ังกิจกรรมท่ีเป.นกิจวัตรและกิจกรรมท่ีเกิดข้ึนในบางโอกาสอาทิเช#นการควบคุมความขัดแย�งท่ีเกิดข้ึนในสังคมและความพยายามใน

56

การขจัดความขัดแย�งกับสังคมอ่ืนๆ เป.นต�น และมีวัตถุประสงค ให�กิจกรรมท่ีรัฐบาลเลือกท่ีจะกระทําบรรลุเป;าหมายด�วยดีในการให�บริการแก#สมาชิกในสังคม

ศุภชัย ยาวะประภาษ (2538 : 4-5) กล#าวว#านโยบายสาธารณะคือแนวทางการดําเนินกิจกรรมของรัฐบาล

ขัตติยา กรรณสูต (2527 : 56) ได�ให�ความหมายว#าการนํานโยบายไปปฏิบัติเป.นการนํานโยบายไปดําเนินการเพ่ือให�เกิดผลท่ีเป.นรูปธรรมมากข้ึนตามข้ันตอนต#างๆคือในรูปของแผน (Plan) แผนงาน (Program) โครงการ (Project) ท่ีจะต�องแจกแจงรายละเอียดออกเป.นงาน (Task) หรือกิจกรรมต#างๆ (Activities) ซ่ึงเม่ือนํามาประมวลกันแล�วย#อมจะก#อให�เกิดการบรรลุตามวัตถุประสงค และเป;าหมายในแต#ละข้ันตอนด�วยจึงจะถือว#ามีประสิทธิผล

สําหรับในการศึกษาครั้งนี้สามารถสรุปความหมายของการนํานโยบายไปปฏิบัติได�ว#าการนํานโยบายไปปฏิบัติคือการท่ีองค การบุคคลหรือกลุ#มบุคคลท่ีรับผิดชอบสามารถนําและกระตุ�นให�ทรัพยากรทางการบริหารตลอดจนกลไกท่ีสําคัญท้ังมวลสามารถปฏิบัติงานให�บรรลุตามวัตถุประสงค ของนโยบายท่ีระบุไว�หรือไม#แค#ไหนเพียงใดหรือกล#าวอีกนัยหนึ่งคือความสามารถท่ีจะผลักดันการทํางานของกลไกท่ีสําคัญท้ังหมดให�บรรลุผลลัพธ ท่ีตั้งไว�

แนวคิดเก่ียวกับการบริการสาธารณะ การให�บริการสาธารณะถือเป.นภารกิจสังคมของรัฐท่ีต�องจัดให�มีและให�บริการอย#างท่ัวถึง

ข�าราชการจึงเป.นกลไกท่ีสําคัญท่ีจะนําบริการสาธารณะไปสู#ประชาชนข�าราชการจึงเป.นตัวจักร ท่ีสําคัญถ�าเปรียบระบบการบริหารราชการกับการค�าแล�วรัฐบาลจะเปรียบเสมือนผู�ขายบริการซ่ึง ผู�ท่ีมาขอรับบริการก็คือประชาชนนั่นเอง

ประยูร กาญจนดุล (2538 : 108) กล#าวว#าบริการสาธารณะหมายถึงกิจการท่ีอยู#ในความอํานวยการหรืออยู#ในความควบคุมของฝwายปกครองท่ีจัดทําข้ึนโดยมีวัตถุประสงค เพ่ือสนองความต�องการส#วนรวมของประชาชน

นันทวัฒน บรมานันท (2543 : 28) กล#าวว#าบริการสาธารณะนั้นจะต�องประกอบด�วยเง่ือนไข 2 ประการคือ

1. กิจกรรมท่ีถือว#าเป.นบริการสาธารณะต�องเป.นกิจกรรมท่ีเก่ียวข�องกับนิติบุคคล ได�แก#กิจกรรมท่ีรัฐองค กรปกครองส#วนท�องถ่ินหรือรัฐวิสาหกิจเป.นผู�ดําเนินการเองและยังหมายความรวมถึงกรณีท่ีรัฐมอบกิจกรรมของรัฐบางประเภทให�เอกชนเป.นผู�ดําเนินการด�วย

2. เป.นกิจกรรมท่ีมีวัตถุประสงค เพ่ือประโยชน สาธารณะและตอบสนองความต�องการของประชาชน

สิริพร มณีภัณฑ (2538 : 4) กล#าวว#าบริการสาธารณะหมายถึงองค กรท่ีมีข้ึนเพ่ือสนองความต�องการส#วนรวมของประชาชนหรือทําให�เกิดความสะดวกสบายในการอยู#ร#วมกันในชุมชนเช#นองค การ

57

รถไฟองค การแก�สหรือองค การขนส#งสาธารณะเป.นต�นโดยองค การดังกล#าวมุ#งเน�นภาระของฝwายปกครองท่ีจะต�องดําเนินการจัดทําในฐานะรัฐสวัสดิการและมีรูปแบบในการจัดทําท่ีแตกต#างกันไปตามลักษณะของงานท่ีองค กรฝwายปกครองนั้นๆรับผิดชอบโดยมีกฎหมายรองรับเพ่ือประโยชน มหาชนหรือประโยชน สาธารณะ

กล#าวโดยสรุปการพิจารณานิยามและความหมายของคําว#า “บริการสาธารณะ” จะต�องพิจารณาจากองค ประกอบ 2 ประการคือ

1. บริการสาธารณะเป.นกิจการท่ีอยู#ในความอํานวยการหรือความควบคุมของฝwายปกครองลักษณะท่ีสําคัญท่ีสุดของบริการสาธารณะคือต�องเป.นกิจการท่ีรัฐจัดทําข้ึนเพ่ือสนองความต�องการส#วนรวมของประชาชนซ่ึงก็คือเป.นกิจการท่ีอยู#ในความอํานวยการของรัฐแต#เนื่องจากปKจจุบันภารกิจของรัฐมีมากข้ึนกิจกรรมบางอย#างต�องใช�เทคโนโลยีในการจัดทําสูงใช�เงินลงทุนสูงและรัฐไม#มีความพร�อมจึงต�องมอบให�บุคคลอ่ืนซ่ึงอาจเป.นหน#วยงานของรัฐหรือเอกชนเป.นผู�ดําเนินการซ่ึงเม่ือรัฐมอบหน�าท่ีในการจัดทําบริการสาธารณะให�บุคคลอ่ืนดําเนินการจัดทําแล�วบทบาทของรัฐในฐานะผู�จัดทําหรือผู�อํานวยการก็จะเปลี่ยนไปเป.นผู�ควบคุมโดยรัฐจะเป.นผู�ควบคุมมาตรฐานของบริการสาธารณะควบคุมความปลอดภัยรวมท้ังควบคุมค#าบริการท้ังนี้เพ่ือให�ประชาชนได�รับประโยชน ตอบแทนมากท่ีสุดและเดือดร�อนน�อยท่ีสุด

2. บริการสาธารณะจะต�องมีวัตถุประสงค เพ่ือสาธารณะประโยชน โดยความต�องการส#วนรวมของประชาชนอาจแบ#งได�เป.น 2 ประเภทคือความต�องการท่ีจะมีชีวิตอยู#อย#างสุขสบายและความต�องการท่ีจะอยู#อย#างปลอดภัยดังนั้นบริการสาธารณะท่ีรัฐจัดทําจึงต�องมีลักษณะท่ีสนองความต�องการของประชาชนท้ังสองประการดังกล#าวกิจการใดท่ีรัฐเป.นว#ามีความจําเป.นต#อการอยู#อย#างปลอดภัยหรือการอยู#อย#างสุขสบายของประชาชนรัฐก็จะต�องเข�าไปจัดทํากิจการนั้นและนอกจากนี้ในการจัดทําบริการสาธารณะของรัฐรัฐไม#สามารถจัดทําบริการสาธารณะเพ่ือประโยชน ของบุคคลหนึ่งบุคคลใดหรือกลุ#มหนึ่งกลุ#มใดได�รัฐจะต�องจัดทําบริการสาธารณะเพ่ือประชาชนทุกคนอย#างเสมอภาคและเท#าเทียมกัน

สภาพพ้ืนท่ีท่ีศึกษา

1. สภาพท่ัวไป “แม#ตีบ" เดิมเรียกว#า"เวียงทิพย " สร�างมาคู#กับเมืองเวียงทอง และเมืองเงินหรือง�าวเงิน ยังพบ

ซากโบราณสถานและโบราณวัตถุปรากฎอยู# อาทิ วัดดอยทิพย (วัดห�วยเต็บบ�านง้ิวงาม) และพระพุทธรูปคู#บ�านคู#เมือง ได�แก# พระพุทธองค ทิพย เม่ือราวปO พ.ศ. 2200 เมืองเวียงทิพย ในฐานะเมืองหน�าด#านของเมืองลําปางได�เฝ;าระวัง และคอยต#อต�านข�าศึกท่ียกมาประชิดจากเมืองเชียงชื่น(อําเภอสอง จังหวัดแพร#) ซ่ึงเป.นเมืองหน�าด#านแห#งอาณาจักรล�านไทย ต#อมาในปO พ.ศ. 2378 พวกเง้ียวท่ีมีความ

58

พรั่งพร�อมท้ังไพร#พลและเสบียงอาหาร ได�เข�ายึดเมืองน#าน และเมืองแพร#ไว�ได� จึงตัดสินใจยกทัพมายังเมืองลําปางเพ่ือแผ#แสนยานุภาพอาณาจักรของตน ในระหว#างทางนั้นได�ผ#านมาทางช#องเขาเมืองทิพย เกิดการปะทะกันจนในท่ีสุดฝwายเง้ียวได�รับชัยชนะ จึงได�เผาทําลายเมืองจนมอดเป.นเถ�าถ#าน

จากตํานานท่ีเล#าขานสืบต#อกันมา และหลักฐานเชิงประวัติศาสตร พบว#าชาวเมืองเวียงทิพย เดิมนั้นได�อพยพมาจากเมืองเชียงแสน เมืองเชียงลาว และเมืองเชียงตุง ได�สร�างบ�านแปงเมืองในสมัยเดียวกันกับเมืองแป;น(บ�านแม#แป;น ตําบลนาแก) และชาวเวียงบน(ชาวบ�านดอนไชย) เนื่องจากเห็นว#าบริเวณดังกล#าวมีความอุดมสมบูรณ เพราะเป.นบริเวณท่ีราบลุ#มแม#น้ํา จึงพากันต้ังรกรากและสืบสานจนปKจจุบัน

1.1 ท่ีตั้ง จัดต้ังเป.นองค การบริหารส#วนตําบลเม่ือวันท่ี 19 ธันวาคม 2539 โดยมีสํานักงานต้ังอยู#ท่ีบ�านดอกคําใต� หมู#ท่ี 1 ตําบลแม#ตีบ อําเภองาว จังหวัดลําปาง อยู#ทางทิศตะวันออกเฉียงใต�ของอําเภองาว โดยมีระยะทางห#างจากอําเภองาวประมาณ 20 กิโลเมตร บนทางหลวงหมายเลข 103 สายร�องกวาง - งาว กิโลเมตรท่ี 42

1.2 พ้ืนท่ี มีพ้ืนท่ีรวมท้ังหมด 357.98 ตารางกิโลเมตร หรือคิดเป.น 223,737 ไร# 2 งาน

1.3 ลักษณะภูมิประเทศ

สภาพภูมิประเทศส#วนใหญ#มีภูเขาล�อมรอบ มีลักษณะพ้ืนท่ีราบบริเวณหุบเขา หมู#บ�านส#วน

ใหญ#อยู#บริเวณท่ีราบหุบเขา มีความลาดเทประมาณ 5% ของพ้ืนท่ีท้ังหมด

1.4 อาณาเขตติดต.อ

- ทิศเหนือ จรด ต.หลวงใต� และ ต.บ�านแหง อ.งาว

- ทิศใต� จรด ต.จางเหนือ อ.แม#เมาะ จ.ลําปาง

- ทิศตะวันออก จรด อ.สอง จ.แพร#

- ทิศตะวันตก จรด ต.บ�านหวด และ ต.บ�านโปwง อ.งาว

1.5 หน.วยงานราชการ/รัฐวิสาหกิจ/เอกชน

องค การบริหารส#วนตําบล จํานวน 1 แห#ง

โรงพยาบาลส#งเสริมสุขภาพตําบล จํานวน 1 แห#ง

ท่ีทําการไปรษณีย (อนุญาต) จํานวน 1 แห#ง

ท่ีทําการตํารวจชุมชน จํานวน 1 แห#ง

วัด/สํานักสงฆ จํานวน 5 แห#ง

59

ศูนย การศึกษานอกโรงเรียน จํานวน 1 แห#ง

โรงเรียนประถมศึกษา จํานวน 1 แห#ง

โรงเรียนขยายโอกาส จํานวน 1 แห#ง

1.6 จํานวนประชากร แยกชาย-หญิง

หมู. ช่ือหมู.บ�าน จํานวนประชากร

ครัวเรือน ผู�นํา ชาย หญิง รวม

1 ดอกคําใต� 576 635 1,211 358 นายสายันต จันทร แดง 2 แม#ตีบหลวง 634 597 1,231 363 นายธวัช จําปาคํา 3 น้ําหลง 333 340 673 189 นายบุญสี ทําบุญ 4 ง้ิวงาม 431 424 855 276 นายบุญมี จําปาคํา 5 แม#งาว 189 224 413 135 นายจรัส สีตื้อ

รวม 2,163 2,220 4,383 1,321

1.7 วิสัยทัศน'/พันธกิจ

นโยบายเร.งด.วน 1. ขุดสระ ตามความต�องการของประชาชนตามสภาพสถานท่ีตามแนวโครงการเศรษฐกิจ

พอเพียง โดยใช�งบประมาณองค การบริหารส#วนตําบล 2. ขุดบ#อน้ําต้ืน ตามความต�องการของประชาชนโดยใช�แรงงานคนขุดเป.นหลัก เพ่ือเป.น

การกระจายรายได� เพ่ือกักเก็บน้ํายามขาดแคลนป;องกันภัยจากน้ําในฤดูน้ําหลาก เพ่ือมีบ#อน้ําบาดาลเก็บกักน้ําใช� โดยใช�งบประมาณของ อบต.แม#ตีบ

3. ด�านเศรษฐกิจ - ส#งเสริมถนนลูกรังพ้ืนท่ีการเกษตร เพ่ือให�ราษฎรตําบลแม#ตีบได�มีถนนไว�ใช�ใน

การคมนาคมในพ้ืนท่ีทําการเกษตร - ส#งเสริมการมีตลาดรองรับสินค�าการเกษตรโดยใช�งบประมาณของอบต.แม#ตีบ - ส#งเสริมให�มีไฟก่ิงตามจุดต#าง ๆ ทุกหมู#บ�าน นโยบายระยะยาว

60

1. ส#งเสริมสร�างแหล#งน้ําในด�านการเกษตร ได�แก# เหมือง ฝาย อ#างเก็บน้ํา ขุดลอกคูคลอง โดยใช�เงินของ อบต.แม#ตีบ และขอรับการสนับสนุนจากงบประมาณของ อบจ. และจากสมาชิกสภา ผู�แทนราษฎร

2. ส#งเสริมให�มีประปา สําหรับอุปโภคบริโภคทุกหมู#บ�าน 3. ด�านโครงสร�างพ้ืนฐาน - ส#งเสริมทําโครงการขอรับการสนับสนุนการสร�างสะพานข�ามแม#น้ําบริเวณบ�านแม#

งาวหมู#ท่ี 5 ถึงทางหลวงแผ#นดินสาย 1154 จากงาว-สองโดยใช�เงินของ อบต.แม#ตีบ และขอรับการสนับสนุนจาก ส.ส. อบจ. และจาก ผวจ.ลําปาง

4. ด�านการศึกษา - ส#งเสริมพัฒนาเด็กเล็กและเยาวชนให�ได�รับการศึกษา ด�านกีฬาทุกประเภท - แก�ไขปKญหาเรื่องของเยาวชนเพ่ือให�มีความรักสามัคคีปรองดองกัน - ส#งเสริมพัฒนาศูนย ข�อมูลข#าวสารเพ่ือการเรียนรู�ด�วยระบบเทคโนโลยี Internet 5. ด�านสวัสดิการและสังคม - ส#งเสริมผู�สูงอายุ ผู�พิการ ผู�ด�อยโอกาส ผู�ติดเชื้อเอดส ให�มีรายได�เพียงพอต#อการ

ดํารงชีพ - ส#งเสริมพัฒนาระบบป;องกันภัยจากโรคระบาดและยาเสพติด 6. ด�านสิ่งแวดล�อม - ส#งเสริมพัฒนาระบบกําจัดขยะมูลฝอยโดยให�มีรถเก็บขยะและถังขยะให�ครบวงจร - ส#งเสริมพัฒนาแหล#งท#องเท่ียว เช#น วัดพระธาตุทรายเหงา หมู# 3 - ส#งเสริมสร�างถนน คสล. ข้ึนบนพระธาตุทรายเหงา โดยใช�เงินขององค การบริหาร

ส#วนตําบลและขอรับการสนับสนุนจากงบประมาณองค การบริหารส#วนจังหวัดและงบประมาณจากสมาชิกสภาผู�แทนราษฎร

7. ด�านวัฒนธรรม - ส#งเสริมภูมิปKญญาของผู�สูงอายุ โดยจะทําให�เกิดรายได�จากภูมิปKญญา - ส#งเสริม และอนุรักษ ศิลปวัฒนธรรม จารีตประเพณีอันดีงามของท�องถ่ิน (ด�าน

ดนตรี) 8. ด�านการมีส#วนร#วมในการบริหาร - ส#งเสริมให�มีระบบการตรวจสอบการทํางาน - ส#งเสริมการรับฟKงความคิดเห็นจากประชาชนในการบริหารงาน 9. ติดตามโครงการท่ีอยู#ในแผนพัฒนาสามปO 2552-2554

61

10. ติดตามผลงานท่ีกําลังอยู#ระหว#างดําเนินการ หรือยังไม#ได�ดําเนินการ เช#น เอกสารสิทธิ์ท่ีดินทํากินกับโฉนดท่ีดิน สปก. ,สทก. เป.นต�น จากหน#วยงานจังหวัด

11. ส#งเสริมทําเรื่องขออนุมัติต้ังสหกรณ ทําไม� หรือสิ่งประดิษฐ ทําด�วยเศษไม� และไม�ท่ีขอซ้ือจาก อ.อ.ป. และไม�ท่ีประชาชนปลูกตามโครงการ ท่ีดินท่ีมีเอกสารสิทธิ์

12. ติดตามโครงการถนนสายง้ิวงาม-วังตม ให�ประชาชนได�สัญจรไปมาได�สะดวก 13. ติดตามแนวเขตอุทยานแห#งชาติเขตคุ�มครองสัตว ปwาได�รุกล้ําเข�ามาเขตตําบลแม#ตีบ

ให�ขอเพิกถอนไปอยู#ตามแนวเขตเดิม 14. ติดตามแนวเขตอุทยานแห#งชาติรุกล้ําเข�ามาในพ้ืนท่ีการเกษตรของราษฎร หมู# 5

แม#งาว 15. ส#งเสริมการทํางาน อปพร.(อาสาสมัครป;องกันภัยฝwายพลเรือนตําบลแม#ตีบ) รวมกับ

ฝwายบริหาร พัฒนาระบบการป;องกันสาธารณภัย/อัคคีภัย/อุทกภัย/วาตภัย/ภัยแล�งและสนับสนุนงบประมาณจัดหาเครื่องแต#งกาย อปพร. และยานพาหนะ ใช�งบประมาณ อบต.

แนวทางการบริหารงาน 1. ทํางานเป.นทีม เพ่ือพัฒนาแม#ตีบอย#างบูรณาการ โดยถือว#าแม#ตีบเป.นหนึ่งเดียวท่ีจะต�อง

ได�รับการพัฒนาทุกภาคส#วน เพ่ือแข#งขันกับท�องถ่ินอ่ืนท่ีพัฒนาแล�ว 2. ให�ความสําคัญต#อทุกนโยบาย เพ่ือนําไปสู#การปฏิบัติอย#างแท�จริง 3. ประสานงานกับหน#วยงานราชการท่ีเก่ียวข�องทุกกระทรวง ทบวง กรม เพ่ือสนองประโยชน

ต#อทุกคน 4. ให�ความสําคัญต#อการมีส#วนร#วมจากประชาชนทุกหมู#เหล#า โดยให�ทุกคนตรวจสอบ

การทํางาน ความโปร#งใสอย#างตรงไปตรงมา 5. การบริหารงาน คณะผู�บริหารและสมาชิกทุกคนจะคํานึงถึงประโยชน ของส#วนรวม

เป.นอันดับแรก งานวิจัยท่ีเก่ียวข�อง

นันทพล พงศธรวิสุทธิ์ (2548) ทําการศึกษาเรื่อง บทบาทขององค การบริหารส#วนตําบลกับการสร�างระบบการบริหารจัดการท่ีดีตามหลักธรรมาภิบาล กรณีศึกษาองค การบริหารส#วนตําบล สันนาเม็ง อําเภอสันทราย จังหวัดเชียงใหม# ผลการศึกษาพบว#า กลุ#มประชาชนผู�ใช�บริการมีความพึงพอใจ ต#อการดําเนินงานขององค การบริหารส#วนตําบลอยู#ในระดับสูง และเห็นด�วยว#ารูปแบบการปกครองส#วนท�องถ่ินแบบองค การบริหารส#วนตําบลส#งผลให�ประชาชนมีส#วนร#วมในการบริหารท�องถ่ิน ของตน เห็นด�วยหลังจากมีการจัดต้ังองค การบริหารส#วนตําบล ส#งผลให�ประชาชนมีส#วนร#วมในการแก�ไขปKญหาตําบล ส#งผลให�เกิดความโปร#งใสในการบริหารงานท�องถ่ินมากข้ึน

62

ผลการศึกษาคณะผู�บริหาร สมาชิกสภา พนักงานส#วนตําบล และลูกจ�างในองค การบริหารส#วนตําบลสันนาเม็ง จํานวน 32 คนพบว#า องค การบริหารส#วนตําบลมีประสิทธิผลในการดําเนินงานบทบาทและหน�าท่ีความรับผิดชอบอยู#ในระดับความพึงพอใจสูง

จากผลการศึกษาผู�วิจัยมีข�อเสนอแนะเก่ียวกับผู�บริหารในการบริหารจัดการบ�านเมืองท่ีดีในรูปแบบของธรรมาภิบาล ดังนี้

1. การบริหารงานในองค การบริหารส#วนตําบล ประชาชนในชุมชนมีความต�องการให�ผู�บริหารสนองความต�องการของชุมชนหัวใจของการบริหารงาน คือ ความโปร#งใส รวมท้ังการใช�งบประมาณในการบริหารงานอย#างคุ�มค#ามากท่ีสุด

2. ควรส#งเสริมให�บุคลากรมีความร#วมมือและเคร#งครัดในกฎระเบียบ มีการปฏิบัติงานท่ีโปร#งใส มีประสิทธิภาพต�องมีการอบรมเพ่ิมพูนประสิทธิภาพ มีการลงโทษแก#ผู�กระทําผิด และให�รางวัลแก#ข�าราชการท่ีประพฤติดี

สุดจิต จันทรประทิน (2524 อ�างถึงใน สมพงษ บุญมา 2539, 29) ได�ทําการศึกษา เรื่องประสิทธิภาพในการให�บริการแก#ประชาชนของเขตกรุงเทพมหานคร และได�ตั้ง สมมติฐานว#า การให�บริการแก#ประชาชนของเขตไม#มีประสิทธิภาพเท#าท่ีควร เพราะเหตุ เกิดจากตัวข�าราชการผู�ท่ีปฏิบัติงาน ประชาชนผู�ท่ีมาติดต#อขอรับบริการและการบริหารงาน ของเขตพบว#าข�อมูลเชิงประจักษ ท่ีเป.นไปตามสมมติฐานท่ีต้ังไว�และยังพบว#าประสิทธิภาพ ในการให�บริการประชาชนของเขตค#อนข�างล#าช�าซ่ึงจากการสอบถามทัศนคติของข�าราชการ จํานวน 400 คน และประชาชน 800 คนต#อการให�บริการแก#ประชาชนของเขตปรากฏว#าส#วนใหญ#จะเห็นว#าการให�บริการของเขต ในปKจจุบันดีขึ้นกว#าเดิม แต#ประชาชนก็ยังเห็นว#าจะต�องมีการปรับปรุงการให�บริการของเขตให�ดีกว#าที่เป.นอยู#โดยเฉพาะการปรับปรุงด�านตัวเจ�าหนาท่ี เจ�าหน�าท่ีจะต�องมีอัธยาศัยเป.นกันเองกับประชาชนผู�มาติดต#อขอรับบริการให�ดีข้ึนกว#าท่ีเป.นอยู#การบริหารงานของเขตโดยเฉพาะอย#างยิ่งในด�านการประชาสัมพันธ และในส#วนความคิดเห็นของข�าราชการ พบว#า ถ�าต�องการให�การบริการประชาชนของเขตดีข้ึนไม#เพียงแต#ปรับปรุงท่ีตัวข�าราชการและการบริหารงานของเขตเท#านั้น แต#ประชาชนผู�มาติดต#อจะต�องให�ความร#วมมือกับทางราชการอีกด�วย

เทพศักด์ิ บุญยรัตนพันธ (2539) ได�ทําการศึกษาเรื่อง ปKจจัยท่ีส#งผลต#อประสิทธิภาพในการนํานโยบายการให�บริการประชาชนไปปฏิบัติ ในการวิจัยนี้มี ตัวแปร 4 ตัวแปร ได�แก#ความชัดเจนในเป;าหมายนโยบาย ความซับซ�อนของโครงสร�างความพร�อมของ ทรัพยากรและการมีส#วนร#วมของผู�มารับบริการ ตัวแปรตาม ได�แก#ประสิทธิผลของการนํานโยบายการให�บริการประชาชนไปปฏิบัติ ประกอบด�วย ตัวแปรย#อย 4 ตัว คือ ความพึงพอใจของผู�รับบริการ ความรวดเร็วในการให�บริการ ความเสมอภาคในการให�บริการและความเป.นธรรมในการให�บริการ ผลปรากฏว#า ตัวแปรอิสระท้ัง

63

4 ตัว สามารถอธิบายถึงประสิทธิผลของการนํานโยบายการให�บริการแก#ประชาชนไปปฏิบัติได� อย#างมีนัยสําคัญทางสถิติท่ีระดับ 0.01

เรืองอุไร ชูช#วย (2540)ได�ทําการศึกษาเรื่อง "ปKจจัยท่ีมีผลต#อประสิทธิภาพในการ ปฏิบัติงานของผู�ใหญ#บ�าน : ศึกษาเฉพาะกรณีจังหวัดปทุมธานี" พบว#า ผู�ใหญ#บ�านส#วน ใหญ#มีระยะเวลาในการดํารงตําแหน#ง 13 ปOข้ึนไป มีการศึกษาระดับประถมศึกษาและ มีอาชีพเกษตรกรรมในการประสานงานมีความสามารถระดับปานกลาง และได�รับการฝ~กอบรมและศึกษาดูงานระดับปานกลาง สําหรับความรู�เก่ียวกับบทบาทอํานาจหน�าท่ีและการปฏิบัติงานของผู�ใหญ#บ�านอยู#ในระดับสูงและพบอีกว#า อายุ ระยะเวลาดํารงตําแหน#ง อาชีพและการประสานงาน มีผลต#อประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของผู�ใหญ# บ�านส#วนระดับการศึกษา การอบรม และศึกษาดูงาน และความรู�เก่ียวกับบทบาท อํานาจหน�าท่ีไม#ทําให�ประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานแตกต#างกัน

ควรคิด ชโลธรรังษี (2542) ได�ทําการศึกษาเรื่อง "ประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน ของคณะกรรมการสุขาภิบาลจังหวัดอุบลราชธานี" พบว#า

1. ประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของคณะกรรมการสุขาภิบาล โดยภาพรวมอยู# ในระดับสูง 2. ปKจจัยท่ีมีความสัมพันธ กับประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของคณะกรรมการสุขาภิบาล

ได�แก# ระดับการศึกษารายได� อายุ ระยะเวลาในการปฏิบัติงาน ความเข�าใจในวัตถุประสงค และหน�าท่ี การได�รับการฝ~กอบรม ความเพียงพอด�านทรัพยากรบริหารความสามารถของประธานกรรมการ การประสานงานของคณะกรรมการและความพึงพอใจในการปฏิบัติหน�าท่ี

เอกราช มณีกรรณ (2542) ได�ทําการศึกษาเรื่อง "ประสิทธิผลในการปฏิบัติงาน ขององค การบริหารส#วนตําบล:ศึกษากรณี จังหวัดมุกดาหาร" พบว#า

1. ประสิทธิผลในการปฏิบัติงานของคณะกรรมการบริหารองค การบริหารส#วนตําบลในภาพรวมอยู#ในระดับสูง โดยคณะกรรมการบริหารองค การส#วนตําบลมีประสิทธิภาพสูงท่ีสุดในด�านการประเมินผล รองลงมาคือด�านการวางแผน และน�อยท่ีสดคือด�านการตัดสินใจ

2. ปKจจัยท่ีมีความสัมพันธ กับประสิทธิผลในการปฏิบัติงานขององค การบริหารส#วนตําบลได�แก# ประสบการณ ในการปฏิบัติงาน

3. ปKจจัยท่ีไม#มีความสัมพันธ กับประสิทธิผลในการปฏิบัติงานขององค การบริหารงานส#วนตําบล ได�แก# เพศ อายุ ระสับการศึกษา อาชีพ รายได� ตําแหน#ง และความรู�ความเข�าใจในบทบาทขององค การบริหารส#วนตําบล กรอบแนวคิดของการวิจัย เพ่ือให�การศึกษาวิจัยครั้งนี้ปรากฏภาพท่ีชัดเจนยิ่งข้ึน โดยจะแสดงถึงความสัมพันธ ระหว#างตัวแปรต�นหรือตัวแปรอิสระกับตัวแปรตาม ดังนี้

64

1. ตัวแปรต�นหรือตัวแปรอิสระ ได�แก# การดําเนินงานขององค การบริหารส#วนตําบลแม#ตีบ อําเภองาว จังหวัดลําปาง

2. ตัวแปรตาม ได�แก# ประสิทธิภาพการดําเนินงานขององค การบริหารส#วนตําบลแม#ตีบ อําเภองาว จังหวัดลําปาง

จากการศึกษาบทความท่ีเก่ียวข�องกับงานวิจัย การทบทวนวรรณกรรม แนวคิดทฤษฎี และผลงานวิจัยท่ีเก่ียวข�องกับประสิทธิภาพการดําเนินงานขององค การบริหารส#วนตําบลแม#ตีบ อําเภองาว จังหวัดลําปาง ผู�ศึกษาได�วิเคราะห ปKจจัยเป.นกรอบแนวคิดในการวิจัย ดังนี้

ตัวแปรต�นหรือตัวแปรอิสระ ตัวแปรตาม

การดําเนินงานขององค การบริหารส#วนตําบลแม#ตีบ อําเภองาว จังหวัดลําปาง

ประสิทธิภาพการ

ดําเนินงานของ

องค การบริหารส#วน

ตําบลแม#ตีบ อําเภอ

งาว จังหวัดลําปาง

ป̀ญหาและข�อเสนอแนะเก่ียวกับ การดําเนินงานขององค การบริหารส#วนตําบลแม#ตีบ อําเภองาว จังหวัดลําปาง

สถานภาพท่ัวไป - เพศ - อายุ - สถานภาพสมรส - การศึกษา - อาชีพ - รายได�เฉลี่ยต#อเดือน

ภาพ 1 กรอบแนวคิดของการวิจัยเก่ียวกับประสิทธิภาพการดําเนินงานขององค การบริหารส#วนตําบลแม#ตีบ อําเภองาว จังหวัดลําปางลําปาง