Programas sociais de transferência...

Programas sociais de Programas sociais de transferência condicionaltransferência condicional

II Seminário Internacional sobre Gênero e Pobreza27 e 28 de Janeiro, 2010

Cidade do MéxicoOGP

Eduardo L.G. Rios-Neto

Contexto que Precede Políticas de Contexto que Precede Políticas de Transferência CondicionalTransferência Condicional

POLÍTICAS CLÁSSICAS DISPONÍVEIS POLÍTICAS CLÁSSICAS DISPONÍVEIS HISTORICAMENTE:HISTORICAMENTE:

1. Políticas Universais:provisão de serviços públicos, que são direitos de

cidadania – por exemplo, saúde e educação.2. Políticas sociais de transferências

monetárias de Seguro:cobrem riscos sociais a partir de um de um

pagamento contributivo – como é o caso da aposentadoria e do seguro desemprego.

Políticas de transferências monetárias Políticas de transferências monetárias assistenciais sociaisassistenciais sociais

É a grande novidade na América Latina geralmente a partir dos anos 90.Em contraste com as políticas universais que são neutras, e com as políticas de seguro que tendem a ser regressivas, as políticas assistenciais sociais são distributivas.As políticas de assistência social fazem parte da chamada rede de proteção social.Várias Modalidades:

1. Transferência Monetária para Grupos Específicos: Idade (aposentadoria não-contributiva), deficientes físicos, etc.

2. Transferência Monetária Condicionada a um dado comportamento.

Características dos Programas CCTCaracterísticas dos Programas CCT

Os objetivos principais dos programas CCT:1. Redução da pobreza corrente (intragenerational

poverty).2. Promoção da acumulação de capital humano para

quebrar o ciclo vicioso da pobreza entre pais e filhos (intergenerational poverty).

Estes programas são focalizados:Regra de qualificação: pobreza crônica, vulnerabilidade a choques econômicos, ou pobreza transitória.

ModeloModelo Causal Causal

FONTE: Paes (2005).

Modelo Causal

TRANSFERÊNCIADE RENDA

Relaxa a Restrição

Orçamentária

Participa dos Serviços de

Condicionalidade e tem atitude pró-ativa

Gastos, Nutrição,

Educaçao eSaúde.

Os Três Efeitos Econômicos de Os Três Efeitos Econômicos de Causalidade do Programa CCT:Causalidade do Programa CCT:

1. Efeito Renda:Reduz a pobreza e induz um aumento na demanda por bens (reduz a desnutrição e aumenta a diversidade alimentar).

2. Efeito Preço:A condicionalidade reduz o preço da demanda, por exemplo, a condicionalidade reduz o preço da escolaridade, induzindo o seu aumento.

3. Papel de Seguro:Garante a acumulação de capital humano (escolaridade) mesmo quando choques econômicos ou naturais atingem as famílias.

O impacto dos programas CCT no O impacto dos programas CCT no curto prazo.curto prazo.

Impacto mais imediato: Redução da pobrezamedida em termos de consumo. Quando a Transferência de Renda reduz a pobreza?

Quando a focalização da transferência é bem feita.Quando a magnitude (valor) do benefício é suficientemente alto.Quando não há comportamentos de incentivos adversos como ajustes na oferta de trabalho feminino.

Evidências de Impacto de Curto PrazoEvidências de Impacto de Curto Prazo

Nicarágua – RPS – Reduziu o hiato de pobreza em 18% (Fonte: Ariel Fizbein, Banco Mundial).México – Progresa (Oportunidades) reduziu o hiato de pobreza na área rural em 19% (Fonte: Ariel Fizbein).No caso brasileiro, com base no AIBF, o ProrgramaBolsa Família reduziu o hiato de pobreza em 20%.

Evidências de Impacto de Curto PrazoEvidências de Impacto de Curto PrazoOs Programas CCT são bem focalizados

Fonte: Ariel Fizbein, Banco Mundial, ppt.

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5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100Idade (em anos)

Exclui as rendas do BF e do BE Todas as rendas

Fonte: AIBF 2005

Grau de Pobreza ao Longo do Ciclo de Vida


O Bolsa Família reduz mais a pobreza das crianças


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bres

5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100Idade (em anos)

Exclui as rendas do BPC e de pensão não contributivaTodas as rendas

Fonte: AIBF 2005

Grau de Pobreza ao Longo do Ciclo de Vida

Outros Programas Assistenciais reduzem a pobreza dos idosos

O impacto dos programas CCT no O impacto dos programas CCT no longo prazo.longo prazo.

No longo prazo o foco é nas possibilidades de reversão da pobreza intergeracional via acumulação de capital humano. Capital humano num sentido mais amplo é visto como a conjugação de educação, saúde e nutrição.O grande problema é que o impacto verdadeiro de longo prazo exige um painel de longa duração, para que as crianças beneficiadas cheguem à vida adulta e possam ser comparadas com os seus pais, é como estudos de mobilidade ocupacional e de renda (ingreso). Perry School Program – Exemplo deste tipo de avaliação.O impacto em educação, saúde e nutrição das crianças é tido como “proxy” para o impacto de longo prazo.

Evidências de Impacto de Evidências de Impacto de “Longo Prazo”“Longo Prazo”EDUCAÇÃO:

O Banco Mundial mostra um forte impacto na taxa de utilização dos serviços de educação. México (9% points) na 6a e 7a séries, Paquistão (11% points) para meninas de 10 a 14 anos, Cambodja, redução de 20-20 points na taxa de evasão (dropout).No Brasil, Bolsa Família aumentou a taxa de frequencia escolar e reduziu a taxa de evasão (AIBF, 2005). Os resultados finalísticos não são tão bons quanto os resultados de utilização. Em vários países a maior utilização não melhorou o desempenho escolar.No Brasil, Bolsa Família o aumento na taxa de utilização acima não resultou no aumento da promoção escolar (grade promotion).

Evidências de Impacto de Evidências de Impacto de “Longo Prazo”“Longo Prazo”

SAÚDE E NUTRIÇÃO:Segundo o Banco Mundial, há um aumento de 20-30% points na porcentagem de crianças com monitoramento do crescimento no “Familias em Accion” da Colombia. O PRAF de Honduras causou um aumento de 20% points nas visitas médicas das crianças. No Brasil, o impacto na utilização dos cartões de vacinação é mais ambíguo, embora melhore com controles regionais. Os impactos nutricionais medidos por exames de sangue e antropometria são ambíguos, nem sempre marcados por sucesso.

Uma Primeira Reflexão sobre as Uma Primeira Reflexão sobre as Avaliações de Impacto dos CCTAvaliações de Impacto dos CCT

O problema dos impactos finalísticos, ou de sua ausência, podem decorrer da ausência de uma especificação da interação dos CCTs com as políticas públicas universais e demais.Os modelos de CCT são modelos de “demanda” nas condicionalidades para a acumulação de capital humano. Um deslocamento da demanda sem o correspondente ajuste na oferta pode gerar apenas frustração.Há que coordenar incentivo à demanda com esforços de oferta.Além disso, o KH é transversal (cross-cutting) nas dimensionalidades. É difícil pensar em educação sem falar em saúde. Aí entra também gênero e cuidado.

SETE CRÍTICAS AOS SETE CRÍTICAS AOS CCTsCCTsE REFLEXÕESE REFLEXÕES

Uma forma de descrever as características do programa é listar críticas genéricas aos CCTs, e avaliar qual seria uma defesa do programa.

PRIMEIRA CRÍTICA:PRIMEIRA CRÍTICA:

CRÍTICA: Por que redistribuir renda e reduzir a pobreza via política social redistributiva, ao invés de reduzir a pobreza através do crescimento econômico?RESPOSTA: O crescimento econômico persistente é claramente necessário para reduzir a taxa de pobreza permanentemente. Este papel deve ser qualificado, pois o impacto do crescimento econômico sobre a redução da pobreza depende do nível de desigualdade de renda (inequidad de ingreso) em uma dada sociedade. Quanto maior for a desigualdade desta sociedade, menor será o impacto do crescimento econômico.

SEGUNDA CRÍTICA:SEGUNDA CRÍTICA:

CRÍTICA: As políticas redistributivas causam incentivos adversos! O iron triangle é definido pela impossibilidade de se reduzir a taxação implícita de uma política social redistributiva, ou se reduzir o valor do benefício monetário transferido e, ao mesmo tempo: encorajar o trabalho, redistribuir a renda e reduzir os custos do programa. A taxação implícita ou benefit reduction rate gerada pela transferência de renda é muito alta, causando incentivos negativos ao trabalho. A redução na taxação implícita geraria incentivos negativos ao trabalho de outros segmentos da população. Já a redução do valor do benefício transferido pela política diminui o incentivo adverso ao trabalho, mas o objetivo redistributivo também é reduzido. Há um trade-off entre equidade e eficiência.

SEGUNDA CRÍTICA:SEGUNDA CRÍTICA:

RESPOSTA: A redistribuição pode gerar ganhos de eficiência se há restrições de crédito entre os pobres. As condicionalidades são respostas para tornar a redistribuição mais eficiente.

TERCEIRA CRÍTICA:TERCEIRA CRÍTICA:

CRÍTICA: Os programas CCT são o seguro-desemprego daqueles sem proteção social.RESPOSTA: Esta visão ignora o tratamento da pobreza crônica. O público alvo do programa seriam os pobres transitórios que não conseguem contribuir para o seguro-desemprego, que na América Latina atende camadas mais privilegiadas das classes trabalhadoras. Além da miopia sobre a existência de pobreza crônica e transitória na América Latina, esta visão é conservadora, pois exagera na demanda pelo estabelecimento de regras explícitas sobre a duração da concessão do benefício.

QUARTA CRÍTICA:QUARTA CRÍTICA:

CRÍTICA: Os programas CCT devem ter um mecanismo de saída ou uma duração definida.RESPOSTA: Os CCT visam combater a pobreza crônica. Tanto os críticos do programa quanto a imprensa em geral enfatizam a importância do mecanismo de saída. No caso das famílias em pobreza transitória, elas deveriam sair do programa ao deixar a condição de pobreza, mas há uma grande dificuldade em monitorar a renda familiar dos beneficiarios (means testing through time) porque a maioria das famílias possui fontes informais de renda. A atualização cadastral periódica das famílias beneficiárias é uma saída, mas o custo administrativo é elevado. Quando as famílias são pobres crônicas, não há saída da pobreza no intervalo de uma geração. A saída neste caso é intergeracional,

QUINTA CRÍTICA:QUINTA CRÍTICA:CRÍTICA: Políticas de transferência de renda universal são superiores a políticas focalizadas. Uma transferência de renda é universalista se almeja toda a população como um direito de cidadania, ao passo que a focalização beneficia um grupo específico, definido a partir de algum teste de eligibilidade – por exemplo, pobreza, idade, incapacidade, etc. A questão da elegibilidade via incomemeans-testing ou proxy means-tesenting é pouco prática em países de baixa renda por causa da dificuldade de comprovação. A distinção entre deserving and non-deserving poor fundamenta-se num contexto outdated do século XX. O foco universalista nos direitos individuais de cidadania facilita os custos de administação e reduz os incentivos adversos do iron triangle. A condicionalidade é paternalista ao assumir que as famílias pobres são irracionais ou incapazes de saber os seus verdadeiros interesses de longo-prazo.

QUINTA CRÍTICA:QUINTA CRÍTICA:RESPOSTA: Os economistas criticam os defensores do universalismo pela ausência de preocupação com a restrição orçamentária governamenal, o montante do orçamento necessário para gerar uma transferência de renda universal é muito maior. Os universalistas sabem desta crítica, mas consideram suas questões de princípio mais importantes. A melhor resposta aos universalistas associa-se ao fato que os programas CCT são baratos. Villatoro mostra que eles representam apenas 0,4% do PIB nos casos do Bolsa Família brasileiro e do Oportunidades mexicano, 0,2% do PIB no caso do PRAF de Honduras, e 0,1% do PIB nos casos do Chile Solidário e Familia em Acción da Colômbia. Além disso, esses programas são massivos quando bem focalizados, adquirindo um caráter quase universal (ver debate sobre transformá-lo em direito).

SEXTA CRÍTICA:SEXTA CRÍTICA:CRÍTICA: Os programas CCTs fracassaram como uma panacéia para a solução dos problemas sociais na América Latina.RESPOSTA: Os CCTs na América Latina eram vistos por muitos como uma panacéia para a política social na região e foram reprovados por não responderem a todos os problemas. Os CCTs não são um silver bullet para a política social. Aqueles que utilizam este critério para julgar os CCTs acabam reprovando-o. Fernando Reimers, Harvard, fez um trabalho para a UNESCO reprovando os CCTs como política de educação. A pergunta é equivocada pois um CCT não é desenhado para ser uma política educacional. Reimers conclui que uma política pública educacional seria mais efetiva se investisse o recurso do CCT nos salários dos professores ou na qualidade das escolas.

SÉTIMA CRÍTICA:SÉTIMA CRÍTICA:

CRÍTICA: Os Programas CCTs sobrecarregam as mulheres gerando uma demanda pela alocação de tempo no cuidado das crianças, acarretando um conflito com a necessidade de trabalho (tempo) das mulheres para o mercado (monetizado). O programa é pautado na família, veja o nome Bolsa Família, mas é um programa baseado no “maternalismo”, ou seja, nas virtudes femininas no que tange ao cuidado das crianças, no seu altruísmo, no seu papel na consolidação da rede comunitária (capital social). Este “maternalismo” pode apresentar aspectos positivos, mas foi perverso ao assumir “implicitamente ou explicitamente” o modelo “breadwinner” de divisão sexual do trabalho. Mercedes de la Rocha foi pioneira neste argumento para o caso do México.

SÉTIMA CRÍTICA:SÉTIMA CRÍTICA:RESPOSTA: Esta crítica tem mérito, talvez o principal seja que o programa procura reduzir a pobreza de curto prazo e investir no capital humano das crianças, reduzindo a desigualdade intergeracional, mas o programa não tem o objetivo específico de reduzir a desigualdade de gênero na família e na sociedade. Mais ainda, o programa possui um excelente arcabouço (framework) para a alocação do tempo na família na ótica do capital humano, mas no caso trabalha-se com uma família ideal bi-parental e sem conflito de interesses intra-familiares. Ao focar na redução da pobreza inter e intra geracional, o programa ignora a desigualdade intra-familiar, e as demandas para o cuidado(care) dos indivíduos nas famílias. Ao ignorar este ponto, os programas não são capazes de incentivar um aumento na equidade no “cuidado familiar” (time use) e políticas explícitas de estado voltadas para a “desfamilização” como o “child care”.

SÉTIMA CRÍTICA:SÉTIMA CRÍTICA:RESPOSTA: Um dos debates mais fortes no CCTsrefere-se ao mecanismo de saída, o que quer dizer um aumento dos salários ou renda dos membros adultos da família. A mulher tem contribuído fortemente na monetização tanto no caso das famílias monoparentais como de algumas biparentais. Uma maior participação das mulheres nesta monetização dependeria de uma redução nas responsabilidades de “cuidado familiar”. Sob o ponto de vista de política pública isto só pode ocorrer via políticas de “desfamilização”. Uma política ativa de emprego, com treinamento vocacional, só funcionará se a mulher tiver disponibilidade de tempo para este treinamento.

SÉTIMA CRÍTICA:SÉTIMA CRÍTICA:RESPOSTA: Mesmo no caso do CCT atual, os resultados são ambíguos. É possível identificar algum “empoderamento” das mulheres com o programa, principalmente em decorrência delas serem as beneficiárias da renda. Há indicações de aumento do poder de barganha das mulheres no interior da família. Por exemplo, o impacto dos programas CCTs sobre o aumento no consumo de bens típicos para as crianças e para mulheres, em detrimento do consumo de bens tipicamente masculinos como o alcool e o tabaco. No Bolsa Família uma medida (scale) de poder decisório e discricionário na família indica que o programa é favorável às mulheres. No Progresa há evidências de um impacto do programa sobre a taxa de divórcio, um indicador de que mulheres mal tratadas pelos maridos passam a ter as condições econômicas necessárias para quebrar os laços de um casamento infeliz.

COMENTÁRIOS FINAISCOMENTÁRIOS FINAIS

Este é o momento certo para pensarmos a versão 2.0 dos programas CCTs na América Latina. A seguir listarei pontos chaves que devem ser contemplados nesta nova versão.O programa deve interagir o lado da demanda (condicionalidade mais renda) com o lado da oferta (provisão de serviços por parte do estado).A provisão de serviços é essencial para a consolidação da proteção social na América Latina. O programa deve considerar a transversalidade das políticas sociais e provisão de serviços no sentido de melhorar a qualidade de vida da população e aumentar as chances de sucesso na redução intergeracional da pobreza.


A gestão é crucial para materializar a transversalidade e melhorar a interação entre demanda e oferta nas políticas públicas. A figura do “gestor da transversalidade” ainda está ausente nas políticas públicas.O programa deve apresentar algum componente de “Early Childhood Development” (Desenvolvimento na Primeira Infância) uma vez que o seu impacto na trajetória das crianças é grande.O programa deve melhorar a perspectiva de trajetória, ou ciclo de vida, dos indivíduos envolvidos nos arranjos familiares (família).


O programa estará comprometido se não conseguir conciliar a demanda por redução na pobreza e desigualdade de renda com a promoção da equidade de gênero. A promoção da equidade de gênero demanda uma análise do “cuidado” no interior das famílias, com a alocação de tempo daí decorrente, assim como apontando o papel do estado para promover “desfamilização”. A “desfamilização” é necessária para a “monetização” do trabalho feminino para o mercado.A agenda de equidade de gênero tem de enfrentar a questão da maternidade, reprodução doméstica, e redução intergeracional da pobreza.

OBRIGADO, OBRIGADO, GRACIAS!!!!GRACIAS!!!!

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