MANUAL I HARTIMIT T LIGJEVE

N SHQIPRI

NJ GUID PR PROCESIN LEGJISLATIV N SHQIPRI

5 m a j 2 0 0 6

2

Pasqyra e Lnds

OBJEKTIVI DHE KUJT I DREJTOHET MANUALI................................................................... 7 QLLIMI........................................................................................................................... 7 STATUSI I MANUALIT....................................................................................................... 8 STRUKTURA ..................................................................................................................... 8

I. PARIMET E PRGJITHSHME T PROCESIT LEGJISLATIV................................ 10

1.1. OBJEKTIVAT E LEGJISLACIONIT ............................................................................... 10 1.2. KUADRI KUSHTETUES.............................................................................................. 10

1.2.1. Hierarkia e normave ligjore ........................................................................... 10 1.2.2. Statusi i ligjeve................................................................................................ 11 1.2.3 Pasojat pr hartuesin....................................................................................... 12

1.3. JUSTIFIKIMI PR NDRHYRJE LEGJISLATIVE............................................................. 13 1.3.1. Nisma ligjvnse ............................................................................................. 13 1.3.2. Vlersimi i nevojs pr ndrhyrje legjislative................................................. 13 1.3.3. Alternativat ndaj legjislacionit ....................................................................... 15 1.3.4. Ndryshimi i legjislacionit................................................................................ 16

1.4. AKTET NNLIGJORE................................................................................................. 17 1.4.1. Nevoja pr aktet nnligjore............................................................................. 17 1.4.2. Qllimi i akteve nnligjore.............................................................................. 18

1.5. VLERSIMI I LEGJISLACIONIT .................................................................................. 18 1.5.1 Vlersimi i efekteve t rregullimeve ligjore, (VERL) ....................................... 19 1.5.2. Vlersimi i ardhshm dhe retrospektiv i ligjit................................................. 20 1.5.3. Kriteret e vlersimit ........................................................................................ 21 1.5.4. Kostoja e legjislacionit ................................................................................... 22 1.5.5. Mjetet dhe metodat e vlersimit ...................................................................... 24

1.6. KODIFIKIMI ............................................................................................................. 25 1.6.1. Objektivat e kodifikimit ................................................................................... 26 1.6.2. Procedura e kodifikimit................................................................................... 27

II. PROCEDURA LEGJISLATIVE ................................................................................. 28

2.1. KOMPLEKSITETI I PROCEDURS LEGJISLATIVE ........................................................ 28 2.2. PROGRAMI LEGJISLATIV I QEVERIS ........................................................................ 29 2.3. HARTIMI PARAPRAK................................................................................................ 30

2.3.1. shtjet organizative ...................................................................................... 30 2.3.2. Hartimi brenda administrats......................................................................... 30 2.3.3. Grupet e puns s ekspertve.......................................................................... 31 2.3.4. Zgjidhjet alternative........................................................................................ 32

2.4 KONSULTIMI I BRENDSHM ..................................................................................... 33 2.4.1. Konsultimi me institucione t tjera qeveritare............................................... 33 2.4.2. Mendimi i Ministris s Drejtsis ................................................................. 34

2.5 KONSULTIMI I JASHTM............................................................................................ 35 2.5.1. Qllimi dhe vlerat ........................................................................................... 35 2.5.2. Palt me t cilt bhet konsultimi ................................................................... 37 2.5.3. Transparenca .................................................................................................. 38 2.5.4. Sigurimi i kohs s nevojshme ........................................................................ 39

3

2.5.5. Dokumentet e konsultimit................................................................................ 39 2.5.6. Vlersimi i komenteve ..................................................................................... 40 2.5.7. Teknologjia e informacionit............................................................................ 40

2.6 PARAQITJA TEK KSHILLI I MINISTRAVE.................................................................. 41 2.6.1. Paraqitja tek Sekretari i Prgjithshm i Kshillit t Ministrave..................... 41 2.6.2 Rregulla t veanta lidhur me aktet nnligjore................................................ 42 2.6.3. Mbledhjet e Kshillit t Ministrave................................................................. 42

2.7 PARAQITJA N PARLAMENT ..................................................................................... 42 2.8 SHPALLJA................................................................................................................. 43 2.9 BOTIMI ..................................................................................................................... 43

2.9.1. Roli dhe efektet e botimit zyrtar ...................................................................... 43 2.9.2. Botimi i marrveshjeve ndrkombtare .......................................................... 43 2.9.3. Organizimi i procesit t botimit ...................................................................... 44 2.9.4. Treguesi i legjislacionit dhe indeksi ............................................................... 44 2.9.5. Prdorimi i teknologjis s informacionit n botimin e ligjeve ...................... 44

2.10 MONITORIMI I LIGJEVE ........................................................................................... 45

III. PARIMET E TEKNIKES SE HARTIMIT TE LIGJEVE.......................................... 46

3.1 SAKTSIA DHE QARTSIA ................................................................................... 46 3.2 STRUKTURA E TEKSTIT T PROJEKTLIGJEVE ....................................................... 47

3.2.1 Ndarjet e ligjit .................................................................................................. 48 3.2.2 Ndarja e nenit .................................................................................................. 48

3.3. SISTEMI DHE RENDI I DISPOZITAVE LIGJORE ............................................................ 51 3.3.1. Titulli............................................................................................................... 52 3.3.2 Preambula dhe baza ligjore............................................................................. 52 3.3.3. Dispozitat q prcaktojn qllimin e ligjit ...................................................... 53 3.3.4. Dispozitat lidhur me fushn e zbatimit te ligjit ............................................... 53 3.3.5. Prkufizimet .................................................................................................... 54 3.3.6. Dispozitat lidhur me procedurat administrative............................................. 55 3.3.7. Dispozitat e vlersimit..................................................................................... 55 3.3.8. Dispozitat e delegimit ..................................................................................... 56 3.3.9. Dispozitat e sanksioneve................................................................................. 56 3.3.10. Dispozitat pr shfuqizimet............................................................................. 56 3.3.11. Dispozitat pr ndryshimet n ligje t tjera.................................................... 57 3.3.12. Dispozitat kalimtare dhe t humbjes s fuqis.............................................. 57 3.3.13. Dispozitat pr hyrjen n fuqi......................................................................... 57

3.4. STILI GJUHSOR....................................................................................................... 58 3.4.1. Fjalit.............................................................................................................. 58 3.4.2. Fjalt ............................................................................................................... 59 3.4.3. Fjalt dhe shprehjet e huaja ........................................................................... 59 3.4.4. Shprehjet teknike............................................................................................. 60 3.4.5. Termat ligjor ................................................................................................. 60 3.4.6. Prsritjet........................................................................................................ 60 3.4.7. Shkurtimet ....................................................................................................... 60 3.4.8. Numrat ............................................................................................................ 61 3.4.9. Datat ............................................................................................................... 61 3.4.10. Prdorimi i pjeszave pohuese dhe mohuese................................................ 61

4

3.4.11. Stili rrfyes .................................................................................................... 61 3.4.12. Njjsi dhe shumsi....................................................................................... 62 3.4.13. Prdorimi i termave n gjini asnjanse ........................................................ 62 3.4.14. Gjuha politikisht asnjanse........................................................................... 62 3.4.15. Koht e foljeve............................................................................................... 62 3.4.16. Mnyrat ......................................................................................................... 63 3.4.17. Trajtat veprore dhe psore............................................................................ 63 3.4.18. Lidhzat......................................................................................................... 63 3.4.19. Emrat e prejardhur nga foljet ....................................................................... 63 3.4.20. Foljet ............................................................................................................. 64 3.4.21. Shenjat e piksimit ........................................................................................ 64

3.5. REFERENCAT........................................................................................................... 64 3.5.1. Referencat e brendshme.................................................................................. 65 3.5.2. Referencat e jashtme ....................................................................................... 65 3.6. Hartimi i ndryshimeve........................................................................................ 65 3.6.1. Llojet e ndryshimeve ....................................................................................... 66 3.6.2. Titulli i ligjeve ndryshuese .............................................................................. 66 3.6.3. Shtrirja dhe format e ndryshimit..................................................................... 67 3.6.4. Numrimi i neneve .......................................................................................... 69

3.7. KONSOLIDIMI .......................................................................................................... 70 3.7.1 Objektivat......................................................................................................... 70 3.7.2. Statusi juridik .................................................................................................. 70 3.7.3. Rregullat formale ............................................................................................ 71

3.8. RELACIONET ........................................................................................................... 71 3.8.1. Hyrja ............................................................................................................... 73 3.8.2. Komente pr marrdhniet me ligjin evropian dhe me t drejtn ndrkombtare .......................................................................................................... 73 3.8.3. Komente pr procesin legjislativ .................................................................... 73 3.8.4. Komente pr prmbajtjen kryesore t projektligjit ......................................... 73 3.8.5. Komentet pr vlersimin e efekteve (impact evaluation) ................................ 74 3.8.6. Komente t veanta ......................................................................................... 75 3.8.7. Komente pr legjislacionin ndryshues ............................................................ 75

IV. NDIKIMET E LEGJISLACIONIT NDRKOMBTAR DHE T BASHKIMIT EVROPIAN NE PROCESIN E HARTIMIN E LIGJEVE.............................................. 76

4.1 E DREJTA NDRKOMBTARE..................................................................................... 76 4.1.1. Natyra detyruese e marrveshjeve ndrkombtare......................................... 76 4.1.2. Legjislacioni dytsor ndrkombtar ............................................................... 76 4.2. Statusi i s drejts ndrkombtare n rendin juridik vendas ............................. 77

4.3 LIDHJA E MARRVESHJEVE NDRKOMBTARE.......................................................... 78 4.3.1. Autoritetet kompetente .................................................................................... 78 4.3.2. Zhvillimi i bisedimeve (Negociatat) ................................................................ 79 4.3.3. Parafimi i marrveshjeve ndrkombtare...................................................... 80 4.3.4. Nnshkrimi pararends i ratifikimit............................................................... 80 4.3.5. Nnshkrimi prfundimtar ................................................................................ 80 4.3.6. Ratifikimi......................................................................................................... 80

5

4.4. VLERSIMI I PRPUTHSHMRIS S NJ PROJEKTLIGJI ME LEGJISLACIONIN NDRKOMBTAR ............................................................................................................ 81 4.5 E DREJTA E BASHKIMIT EVROPIAN........................................................................... 81

4.5.1 Formulimi i politikave n kuadr t procesit t prafrimit.............................. 82 4.5.2 Hartimi i tekstit ligjor ...................................................................................... 84 4.5.3 Vlersimi i prputhshmris me acquis communautaire ................................. 85

SHTOJCA I. LIGJET DHE AKTET NORMATIVE N FUSHN E HARTIMIT T LIGJEVE........................................................................................................................... 86

SHTOJCA II. STRUKTURA MODEL E RELACIONEVE............................................ 87

KOMENTE T PRGJITHSHME.......................................................................................... 87 KOMENTE T VEANTA.................................................................................................. 87

6

HYRJE

Ndryshimet themelore n sistemin politik dhe ekonomik shqiptar jan shoqruar nga nj reform e plot ligjore q synon t krijoj nj sistem ligjor n prputhje me krkesat e pluralizmit demokratik, t sundimit t s drejts dhe t t drejtave t njeriut. Duke pasur parasysh gjendjen e veant t Shqipris krahasuar me vendet e tjera t reformuara evropiane, reforma ligjore n Shqipri ka krkuar jo vetm nj rishikim t plot t legjislacionit ekzistues, por edhe prfshirjen e nj sr fushash dhe institucionesh t reja ligjore q nuk ekzistonin gjat regjimit t kaluar totalitar. Pr mbshtetjen e ktij rindrtimi t plot t sistemit ligjor n Shqipri ishte e nevojshme nj prpjekje e rndsishme legjislative. Analiza e ligjeve t nxjerra pr t realizuar kt reform tregon se shum nga dispozitat e ktyre ligjeve nuk arritn objektivat e tyre. Mungesa e efektivitetit t legjislacionit dhe akteve nnligjore pjesrisht ka qen rezultat edhe i dobsive n procesin e prgatitjes dhe hartimit t tyre. Pr arsye t kufizimeve financiare, prioriteti i administrats publike shqiptare prsa u prket burimeve njerzore dhe financiare ka qen kryesisht veprimtaria q lidhej me zbatimin e ligjit, ndrsa pjesa e puns s saj q lidhet me brjen e ligjeve ka marr n praktik, shum m pak vmendje se sa q sht e nevojshme pr t siguruar nj cilsi m t mir t prmbajtjes s legjislacionit. Legjislacioni i hartuar keq on n paksimin e siguris juridike dhe t stabilitetit ligjor, q jan parakushte thelbsore pr uarjen prpara t reforms ekonomike dhe pr prmirsimin e kushteve t jetess t popullit shqiptar. Prve ksaj, legjislacioni i hartuar keq mund t mos e arrij objektivin e tij, ose mund ta arrij at me kosto t lart, ose mund t oj n nj proces t kushtueshm gjyqsor si rrjedhoj e paqartsive n tekst. Pr m tepr nj zbatim i paknaqshm i legjislacionit mund t zvogloj pranimin e tij nga ana e qytetarve. Boshllku ligjor i krijuar nga prishja e sistemit t mparshm ligjor bashk me zbatimin e pamjaftueshm t normave t reja ligjore mund t orientoj njerzit, gjykatat dhe administratn publike, duke dmtuar kshtu sundimin e s drejts. Pra, teknikat dhe procedurat e hartimit t ligjeve luajn nj rol t rndsishm pr t siguruar suksesin e reforms ligjore. Rregullat e procesit legjislativ parashikohen n Kushtetut e n disa ligje t rndsishme (shih Shtojcn I dhe IV) dhe n mnyr t veant n Rregulloren e Kuvendit t Shqipris, miratuar me Vendimin nr. 166 dat 16.12.2004, e ndryshuar ( Rregullorja e Kuvendit), Ligji nr. 9000, 30.01.2003 Pr organizmin dhe funksionimin e Kshillit t Ministrave (Ligji i Kshillit t Ministrave), Vendimin e Kshillit t Ministrave 584 dat 28.8.2003 Pr miratimin e Rregullores s Kshillit t Ministrave (Rregullorja e Kshillit t Ministrave) dhe, n prputhje me prgjegjsit e saj n kt fush, Ligji nr. 8678, 2.11.2000 Pr organizmin dhe funksionimin e Ministris s Drejtsis i ndryshuar me ligjin nr. 9112 24.7.2003 ( Ligji i Ministris s Drejtsis). Brenda ktij konteksti, Qeveria shqiptare ka ndrmarr disa nisma t rndsishme me qllim q t prmirsoj cilsin e legjislacionit. Midis tyre, nj hap i rndsishm ka

7

qen prgatitja e ktij Manuali1 pr Hartimin e Ligjeve prfshir nj Udhzues pr Procesin legjislativ n Shqipri ( Manuali). Objektivi dhe kujt i drejtohet Manuali Qllimi i Manualit sht q t mundsoj vijueshmrin dhe njtrajtshmrin e legjislacionit shqiptar, si edhe t udhzoj e t ndihmoj zyrtart shqiptar gjat procesit t hartimit, diskutimit dhe miratimit t legjislacionit. Puna n hartimin e ligjeve nnkupton pjesmarrjen e aktorve t ndryshm dhe krkon njohuri t larmishme. Pr kt arsye Manuali u drejtohet t gjith personave q marrin pjes n prgatitjen e projektligjeve. N varsi t natyrs s parimeve t veanta dhe standardeve prkatse, ai u drejtohet si hartuesve ligjor dhe npunsve civil prgjegjs pr konceptimin teknik t teksteve ligjore ashtu dhe zyrtarve shtetror prgjegjs pr planifikimin dhe politikat legjislative. Manuali duhet t prdoret dhe t shrbej si burim dhe udhzues pr prmirsimin dhe ruajtjen e cilsis s lart t legjislacionit n Shqipri. Manuali sht konceptuar si nj mjet q realizon nj prmbledhje t veprimtaris legjislative dhe mundson transmetimin e prvojs kolektive dhe praktiks m t mir. Manualin duhet ta mbajn t gjith autoritetet e shtetit Shqiptar dhe ai duhet t botohet gjithashtu n form elektronike n Internet pr t gjitha palt e tjera t interesuara. Qllimi Manuali trajton disa nga shtjet kryesore q lidhen me prgatitjen e duhur t legjislacionit. Ai prmban udhzime pr teknikat e hartimit t ligjeve, kushtet dhe kufizimet ligjore q zbatohen n veprimtarin legjislative dhe organizimin e puns q lidhet me hartimin e ligjeve, duke prfshir shtjet institucionale dhe procedurale. Megjithat, Manuali adreson vetm nj numr t kufizuar shtjesh, dhe shpesh n terma t prgjithshme. Ai nuk synon t bj n do mnyr nj trajtim shterues pr t gjitha temat q dalin n procesin ligjbrs. Manuali nuk nnkupton q hartimi i legjislacionit sht thjesht nj shtje e przgjedhjes s fjalve apo frazave t prshtatshme standard. Hartimi i ligjeve krkon shum m tepr se kaq. S pari, hartimi i ligjeve zakonisht trajton dhe rregullon situatat e reja. S dyti, dhe po aq e rndsishme, ai krkon zbatimin e nj game t gjer aftsish dhe cilsish t

1 Ky Manual pr Hartimin e Ligjeve (varianti fillestar) u prgatit gjat viteve 2002-2003, n kuadrin e Programit t Prbashkt mes Kshillit t Evrops dhe Komisionit Evropian pr Shqiprin, nga nj Grup i prbashkt Pune n prbrje t t cilit ishin prfaqsues t Parlamentit shqiptar, Kshillit t Ministrave, Ministris s Drejtsis, Fakultetit t Drejtsis n Tiran dhe Sekretariatit t Kshillit t Evrops, me ndihmn e ekspertit t pavarur Profesor St. John Bates (Mbretria e Bashkuar). Ky Manual mban gjithashtu parasysh rezultatet e seminarit dypalsh pr Vlersimin e Legjislacionit, organizuar n Tiran m 2001 n kuadrin e t njjtit program nga Kshilli i Evrops dhe Ministria e Drejtsis s Shqipris. Manuali sht azhurnuar n janar-shkurt t vitit 2006 me ndihmn e EURALIUS-it (Misioni Evropian i Asistencs pr Sistemin Shqiptar t Drejtsis). Procesi i azhurnimit t Manualit do t vazhdoj edhe n vitet e ardhshme.

8

tjera q prfshijn objektivitetin, krijimtarin, gjykimin e shndosh, pragmatizmin dhe zgjidhjen e konflikteve. Manuali nuk prfshin hartimin e akteve nnligjore. Sidoqoft, nj pjes e mir e udhzimeve t Manualit mund t zbatohet pr analogji gjat prgatitjes s akteve nnligjore, pasi sht e qart se, aktet nnligjore jan po aq t rndsishme sa dhe ligjet. Ato duhet t jen gjithashtu t nj cilsie t lart. Manuali trajton punn prgatitore pr projektligjet q prgatiten dhe i paraqiten Parlamentit nga Qeveria Kshilli i Ministrave. Manuali nuk prfshin procesin legjislativ parlamentar apo hartimin e legjislacionit q buron nga ushtrimi i t drejts s nisms legjislative nga deputett apo zgjedhsit. Sidoqoft, pr hir t njtrajtshmris, do t ishte e kshillueshme q udhzimet pr hartimin e ligjeve q prmban ky Manual t merren parasysh nga hartuesit e ligjeve n Parlament dhe q kto udhzime t mbahen parasysh n do udhzues t hartimit t ligjeve q Parlamenti mund t nxjerr. Statusi i Manualit Manuali konsolidon dhe sqaron legjislacionin dhe rregullat shqiptare t zbatueshme pr kompetencat legjislative. Ai nuk ka pr qllim q t prcaktoj norma t reja ligjore t detyrueshme; as nuk ka pr qllim t shtrihet n shtje t politiks. Manuali jep udhzime dhe praktikn m t mir pr zbatimin e njtrajtshm t rregullave ekzistuese n fushn e hartimit t ligjeve. Manuali duhet t respektohet nga t gjith institucionet qeveritare, me prjashtim t rasteve dhe n kushte specifike administrative. N mbshtetje t ksaj Ministria e Drejtsis e autoritetet e tjera prkatse shqiptare brenda prgjegjsive t tyre pr metodologjin legjislative, do t sigurojn zbatimin e udhzuesve t Manualit. Teknikat e hartimit dhe procedurat legjislative sigurisht jan n evoluim. Gjuha, pr shembull, ndryshon dhe kjo ndikon n mnyrn e hartimit t legjislacionit: far sht e pranueshme n mnyr t zakonshme sot mund t bhet e vjetruar, ose mund t marr nj kuptim tjetr me kalimin e kohs. Ndryshime mund t ndodhin gjithashtu n shtje t tilla si struktura dhe kompetencat e administrats publike, apo n mnyrn se si institucionet publike i kryejn funksionet e tyre. Pr rrjedhoj, Manuali mund t plotsohet nga udhzime dhe rekomandime t nxjerra nga Ministria e Drejtsis dhe autoritetet e tjera prgjegjse shqiptare n aspekte specifike t ligjbrjes. Gjithashtu, Ministria e Drejtsis, n bashkpunim me autoritete t tjera kompetente shqiptare do t siguroj rishikimin e nevojshm t Manualit q do t rezultoj n botimin e ndryshimeve t Manualit apo t variantit t rishikuar t tij. Struktura Manuali sht i ndar n katr kapituj. Kapitulli I trajton parimet e prgjithshme t hartimit t ligjeve, duke prfshir kuadrin kushtetues dhe ligjor t hartimit t tyre; delegimin e kompetencave pr t br ligje;

9

nevojn dhe justifikimin e ndrhyrjes legjislative dhe alternativave t mundshme; vlersimin e efekteve dhe ndikimit t legjislacionit; dhe kodifikimin. Kapitulli II parashtron procedurn legjislative, duke prfshir planifikimin dhe organizimin e hartimit paraprak t ligjeve: konsultimin e brendshm dhe t jashtm dhe prgjigjet legjislative si rezultat i ktij konsultimi; shqyrtimin e projektligjeve nga Kshilli i Ministrave dhe paraqitjen e tyre n Kuvend, si dhe shpalljen, botimin dhe rishikimin n vijim t legjislacionit t nxjerr. Kapitulli III trajton teknikat formale t hartimit t ligjeve, duke prfshir strukturn e teksteve ligjore; sistemin dhe renditjen e dispozitave ligjore; dhe stilin hartues legjislativ. Ai gjithashtu paraqet n vija t prgjithshme rregullat pr prgatitjen e relacioneve t projektligjeve. S fundi, Kapitulli IV analizon prgatitjen e legjislacionit vendas n lidhje me detyrimet ligjore ndrkombtare, duke prfshir hartimin e legjislacionit q lidhet me pranimin e marrveshjeve ndrkombtare; zbatimin n legjislacionin vendas t marrveshjeve ndrkombtare t detyrueshme pr Shqiprin dhe implikimet e lidhura me prafrimin e legjislacionit shqiptar me at t Bashkimit Evropian.

10

I. PARIMET E PRGJITHSHME T PROCESIT LEGJISLATIV

1.1. Objektivat e legjislacionit Objektivi i do ligji duhet t jet q tu siguroj atyre q u drejtohet nj rregullim sa m t sakt dhe t kuptueshm t problemit q shqyrtohet. Dispozitat e tij duhet t kufizohen n rregullimin objektiv t rrethanave t prcaktuara shoqrore duke ju referuar karakteristikave t tyre t identifikueshme. Ligjet duhet t prmbajn shprehje t qarta dhe t sakta t t drejtave dhe detyrimeve. Ligjet duhet t ofrojn nj zgjidhje t qndrueshme, e cila duhet t jet:

1. n prputhje me Kushtetutn; 2. n prputhje me nocionet baz t arsyes dhe logjiks; 3. praktike dhe me sa m pak efekte t padshirueshme ansore dhe; 4. m efientja nga pikpamja e kostos, pr sa i takon raportit mes objektivit t

legjislacionit dhe mnyrave q prdoren pr ta arritur at. Pr sa koh q ligjet nuk arrijn kto objektiva, ato dmtojn rendin ligjor dhe autoritetin e shtetit. . 1.2. Kuadri kushtetues 1.2.1. Hierarkia e normave ligjore Kushtetuta parashikon hierarkin, statusin dhe efektin e normave ligjore (shih nenet prkatse t Kushtetuts n Shtojcn IV). Neni 4 i Kushtetuts shpall eprsin e Kushtetuts n sistemin ligjor shqiptar. Kushtetuta sht ligji m i lart n Republikn e Shqipris (neni 4.2 i Kushtetuts). Neni 116 i Kushtetuts thekson m tej hierarkin e normave ligjore, duke parashikuar se aktet normative q kan fuqi n t gjith territorin e Republiks s Shqipris jan:

a. Kushtetuta; b. marrveshjet ndrkombtare t ratifikuara; c. ligjet; aktet normativ t Kshillit t Ministrave.

Marrveshjet ndrkombtare radhiten pas Kushtetuts n hierarkin e normave dhe pr pasoj ato zn nj vend t rndsishm n rendin ton ligjor. Kt e prforcon dhe neni 122 i Kushtetuts, i cili parashikon se marrveshjet ndrkombtare, t ratifikuara me ligj, kan eprsi mbi ligjet e Shqipris.

11

Neni 118 i Kushtetues parashikon se ligji mund t ngarkoj organet e parashikuara n Kushtetut t nxjerrin akte nnligjore pr shtje t caktuara n baz t procedurave t prcaktuara n ligj, por organi i prcaktuar n ligj nuk mund tja delegoj kt kompetenc nj organi tjetr. N t kundrt, aktet e nxjerra nga Kshilli i Ministrave, Ministrat dhe institucionet e tjera qendrore, si edhe urdhrat e Kryeministrit, jan t detyrueshme vetm pr njsit administrative q varen prej tyre dhe nuk mund t shrbejn si baz pr t marr vendime q lidhen me individt dhe subjektet e tjera (neni 119 i Kushtetuts). Neni 101 i Kushtetuts parashikon gjithashtu aktet normative me fuqin e ligjit, n rast se ato miratohen nga Kuvendi n prputhje me Kushtetutn. Kto akte nxirren nga Kshilli i Ministrave n rast nevoje dhe urgjence dhe kan fuqin e ligjit pr marrjen e masave t prkohshme. Kto akte normative i drgohen menjher Kuvendit, i cili mblidhet brenda 5 ditve nse nuk sht i mbledhur. Kto akte humbasin fuqin q nga fillimi, n qoft se nuk miratohen nga Kuvendi brenda 45 ditve. Nse Kuvendi nuk miraton aktin normativ t nxjerr nga Kshilli i Ministrave sipas nenit 101, ather Kuvendi duhet t nxjerr nj ligj t ri pr t rregulluar pasojat e ardhura nga zbatimi i aktit normativ t Kshillit t Ministrave n qoft se ka. Pr sa koh q Kushtetuta prcakton hierarkin e normave nuk sht e nevojshme q n ligje t tregohet posarisht se ato jan n prputhje me Kushtetutn, dhe kjo normalisht do t trajtohet si e vetkuptueshme. Prkundrazi, n rastin e akteve t Qeveris, autoriteti legjislativ duhet prcaktuar n tekst (shih pr m shum pikn 1.41). 1.2.2. Statusi i ligjeve Neni 78 i Kushtetuts thot se Kuvendi i miraton ligjet me shumicn e votave, n prani t m shum s gjysms s gjith antarve t tij, prve rasteve kur Kushtetuta krkon nj shumic t cilsuar. Neni 81 i Kushtetuts rendit kategorit e ligjeve pr miratimin e t cilave krkohet vota e tri t pestave t t gjith antarve t Kuvendit: a. ligjet pr organizimin dhe funksionimin e institucioneve, t parashikuara nga Kushtetuta;

b. ligji pr shtetsin; c. ligji pr zgjedhjet e prgjithshme dhe vendore; . ligji pr referendumet; d. kodet; dh. ligji pr gjendjen e jashtzakonshme; d. ligji pr statusin e funksionarve publik; e. ligji pr amnistin; . ligji pr ndarjen administrative t Republiks.

Ndrkoh q ka disa nene t Kushtetuts t cilat krkojn miratimin e ligjeve me shumicn e t gjith antarve t Kuvendit pr shembull: neni 12, paragrafi 3, i Kushtetuts prcakton se asnj forc e huaj ushtarake nuk mund t vendoset dhe as t

12

kaloj n territorin shqiptar, si edhe asnj forc ushtarake shqiptare nuk mund t drgohet jasht, prvese me nj ligj t miratuar me shumicn e t gjith antarve t Kuvendit, apo neni 172 paragrafi i 2 i Kushtetuts i cili parashikon se Kuvendi vendos me shumicn e t gjith antareve t tij pr dekretin e Presidentit i cili vendos pr gjendjen e lufts. Megjithat, t gjitha ligjet gzojn nj status hierarkik t njjt pavarsisht nga procedura e miratimit t tyre. Kushtetuta nuk u jep status t veant ligjeve pr miratimin e t cilave krkohet nj mazhoranc e cilsuar sipas neneve 81,12, ose 172, etj. 1.2.3 Pasojat pr hartuesin Hartuesi i ligjeve duhet t siguroj q projekt-ligjet dhe aktet nnligjore respektojn hierarkin, statusin dhe efektin e normave ligjore t parashikuara n Kushtetut. Prandaj, dispozitat e ligjeve dhe akteve nnligjore duhet t jen n prputhje me Kushtetutn. Po kshtu, aktet nnligjore nuk duhet t shkojn prtej fuqis s ligjeve n baz t t cilave ato dalin dhe dispozitat e akteve nnligjor nuk duhet t bien ndesh me dispozitat e vet ligjeve. Fakti q t gjitha ligjet kan hierarki dhe status t njjt, shkakton prgjegjsi t veant pr hartuesit dhe pr procesin legjislativ. Prgjegjsit dhe ndrlikimet m tipike parashikohen si m posht: 1. Pr t mbrojtur rndsin e tyre sipas Kushtetuts, ligjet pr t cilat krkohet nj

shumic e cilsuar, duhet t ndryshohen me ligje t cilat miratohen me t njjtn procedur dhe jo me shumic t thjesht si parashikohet n nenin 78 t Kushtetuts.

2. Disa ligje n Shqipri, si sht ligji i buxhetit, kan nj natyr t prgjithshme dhe

kan ndikim t madh tek nj numr i konsiderueshm ligjesh t tjera. Derogimi nga kto lloje ligjesh, t cilat parashikojn parime t prgjithshme mbi t cilat hartohen ligje t tjera, duhet t bhet me kujdes. Derogime t tilla mund t dmtojn zbatimin uniform t ligjeve t prgjithshme dhe koherencn me ligje t tjera. Megjithat mund t ket fusha t cilat krkojn nj rregullim t veant i cili nuk bazohet n parime t prgjithshme t ligjeve baz. N raste t tilla duhet dhn nj shpjegim i detajuar n relacionin q shoqron vet draft-ligjin.

3. shtje t ngjashme duhet t rregullohen me t njjtin ligj, n vend q t

shprndahen n disa ligje. Legjislacioni duhet t shihet si nj program veprimi ku pyetjet dhe prgjigjet, faktet dhe rrjedhojat ligjore prcaktohen sa m shum t jet e mundur n lidhje me njra tjetrn. Prandaj, nuk duhet q t miratohen disa ligje q lidhen me t njjtin problem, ose t plotsohet nj ligj i prgjithshm me disa ligje t tjera t veanta. N vend t ksaj praktike, duhet br kodifikim, apo duhet t nxirren akte nnligjore.

4. Sidoqoft, hartuesit e legjislacionit duhet t garantojn se projekt ligji sht n

prputhje me rendin ligjor ekzistues, dhe t sigurojn me amendime apo shfuqizime

13

koherencn e legjislacionit duke eliminuar konfliktet midis dispozitave t ndryshme ligjore.

5. Rregullat tradicionale t interpretimit duhet t prdoren pr t zgjidhur konfliktet

ligjore pavarsisht nga hierarkia e tyre, kshtu q sa koh nuk ekzistojn dispozita kontradiktore, rregulli sht, ligjet e mvonshme do t ken prparsi mbi ato t dala m prpara dhe ato m specifiket kan prparsi mbi ligjet e prgjithshme. Megjithat hartuesi i legjislacionit nuk duhet t bazohet n rregullat e interpretimit n ato raste kur sht e mundur t parashikoj gjat hartimit lidhje midis dispozitave t ndryshme, pr shembull sht mir q t thuhet shprehimisht n ligj q kjo dispozit ka prparsi ndaj nj dispozite t prgjithshme n t njjtin ligj apo n nj ligj tjetr.

1.3. Justifikimi pr ndrhyrje legjislative 1.3.1. Nisma ligjvnse Nevoja pr ndrhyrje legjislative mund t lind pr arsye nga m t ndryshmet. Nevoja pr modifikimin e ligjit mund t bhet e dukshme gjat zbatimit t ligjit ekzistues, ose si rrjedhoj e debatit publik mes grupeve t interesuara dhe institucioneve politike. N t vrtet sht detyra e t gjitha ministrive q t ndjekin nga afr zhvillimin e sistemit ligjor n fushat e tyre prkatse dhe t parashikojn, kur sht e prshtatshme, ndryshimet e duhura si edhe shfuqizimet formale t normave ligjore q kan humbur rndsin, ose q efektivisht jan zvendsuar nga legjislacion m i vonshm. Kshtu, krkesa pr ligje t reja mund t vij nga burime t ndryshme si jan:

- programi legjislativ i Qeveris apo programi legjislativ i nj ministri/ Ministrie;

- krkesat e Parlamentit apo e deputetve t veant; - presionet e grupeve t interesit dhe organizatave jo qeveritare; - krkesat e nj traktati ndrkombtar apo e nj organizate ndrkombtare; - vendimet e gjykatave; - opinionet e shprehura n doktrinn ligjore; - procesi i integrimit euro-atlantik.

1.3.2. Vlersimi i nevojs pr ndrhyrje legjislative do projekt pr hartimin e ligjeve duhet t paraprihet nga vlersimi dhe vrtetimi i arsyeve pse ligji nevojitet, n veanti justifikimi i tij politik dhe ligjor. Hartuesi i ligjit duhet t prcaktoj far do t rregullohet me kt ligj, kujt i drejtohet ligji, si dhe n far kushtesh do t funksionoj ligji n fjal. Nevoja, efektiviteti dhe qartsia e draftit duhet t prcaktohen.

14

Gjat vlersimit t nevojave pr ndrhyrje legjislative dhe n prputhje me krkesat kushtetuese dhe ligjore, hartuesit mund t gjejn t vlefshme listn e pyetjeve t prgatitur nga OECD2:

1. A sht problemi i prcaktuar korrekt? 2. A sht veprimi i qeveris i justifikuar? 3. A sht ligji forma m e mir e veprimit t qeveris? 4. A ka ndonj baz ligjore pr kt ligj? 5. Cili nivel i qeverisjes sht i prshtatshm pr kt veprim? 6. A i justifikojn prftimet kostot e ktij ligji? 7. A sht shprndarja e efekteve n shoqri transparente ? 8. A sht ligji i qart, konsistent i kuptueshm dhe i aksesueshm pr t

gjith? 9. A patn t gjitha palt e interesuara mundsin pr t shprehur opinionin e

tyre? 10. Si do t sigurohet zbatimi i tij?

Duhet shqyrtuar me kujdes nse natyra e problemit sht e till q krkon ndrhyrje legjislative. Ndrhyrja mund t mos jet e nevojshme nse shkalla e problemit sht relativisht e kufizuar, ose nse problemi mund t vet zgjidhet n nj koh t prshtatshme, ose me mjete t tjera t ndryshme nga legjislacioni. Kur prcaktohet problemi pyetja q duhet ngritur sht, nse legjislacioni i propozuar do t zgjidh problemet ose do ta orientoj situatn n drejtimin e dshiruar. Natyra e nj shtjeje t caktuar mund t tregoj q nuk sht realiste t pressh q nj ligj, qoft edhe i miratuar, mund t zbatohet n mnyr efiente dhe pa ndryshime n kosto. Prcaktimi i sakt i problemit sht gjithashtu nj parakusht pr formulimin e qllimit t ligjit. Prkufizimi i qart i qllimit sht me rndsi vendimtare pr t siguruar respektimin dhe zbatimin e ligjit, pr sa koh q do tu mundsoj qytetarve dhe bizneseve, t kuptojn m mir masat q propozohen. Hartuesi i ligjit duhet t verifikoj t gjith kuadrin ligjor ekzistues n nj fush t caktuar dhe t vendos nse sht i nevojshm nj ligj i ri, apo mund t bhet nj ndryshim n ligjin ekzistues. Duhet prcaktuar se n far mase dhe n cilin drejtim ligji i ri do t krkoj t ndryshoj skemn ekzistuese legjislative, cilat do t jen pasojat e ligjit t ri pr interesa t ndryshme q preken dhe cila do t jet kostoja e ligjit t ri pr sektorin publik dhe at privat. Duhen ndrmarr gjithashtu hapa pr t siguruar se, interesat q merren n shqyrtim nga ligji dhe efektet e pritshme pozitive, t jen t baraspeshuara kundrejt ndonj efekti negativ t parashikueshm. N qoft se, pr shembull, nj projektligj parashikohet t sjell shpenzime t mdha pr sektorin publik, pr qytetart e bizneset, apo parashikohet t sjell ndryshime rrnjsore, ai duhet t shqyrtohet me kujdes pr t par nse efektet e pritshme pozitive jan aq t rndsishme sa q t vazhdohet m tej me hartimin e tij.

2 Rekomandim i Kshillit t OECD pr rritjen e cilsis s ligjeve dhe akteve nnligjore, 9 mars 2005, i publikuar n faqen e internetit t OECD (Organizata pr Bashkpunim Ekonomik dhe Zhvillim) www.oecd.org

15

Gjat marrjes s vendimit pr nj projekt t ri legjislativ sht e dobishme q t krahasohen prvojat e vendeve t tjera. 1.3.3. Alternativat ndaj legjislacionit Ndrhyrja legjislative mund t justifikohet ose t jet e dobishme pr t br m t qart ligjin, duke rritur kshtu mundsin e subjekteve t ndryshme pr t njohur m mir t drejtat dhe detyrimet e tyre. Legjislacioni i ri gjithashtu mund t rezultoj n nj thjeshtzim t puns s gjykatave dhe administrats. Nga ana tjetr, nj dispozit legjislative e cila sht shum e detajuar mund t ul fleksibilitetin e zbatimit t saj. Kshtu kur flitet pr legjislacion t ri, shtrohet pyetja nse ky ndryshim do t bhet me ligj, me forma t tjera rregulluese, duke ln gjykatn t prcaktoj shtjen nprmjet interpretimit t ligjit ekzistues, ose duke miratuar akte t tjera ligjore. Nxjerrja e ligjeve t reja mund t mos krkohet pasi shtja mund t vet rregullohet, ose mund t ekzistojn ligje t tjera q e rregullojn kt shtje. N mnyr alternative rezultatet mund t arrihen me mnyra t tjera jo formale, pr shembull me praktika t mira. Sidoqoft, edhe kur ka legjislacion ekzistues ose jurisprudenc, mund t merret nj vendim politik pr t nxjerr nj ligj lidhur me nj shtje t veant, nse kjo prbn nj shqetsim t madh publik. Pr m tepr, mund t ket ndonj standard t jashtm kundrejt t cilit duhet t zgjidhet shtja nse duhet nxjerr nj ligj apo jo. Legjislacioni vendas mund t parashikoj detyrime ligjore q lindin nga legjislacionin vendas nga termat e nj traktati ndrkombtar ose nga prafrimi i tij me legjislacionin e Bashkimit Evropian. Prandaj, masa alternative t ndryshme nga ligji mund t ndrmerren pa ndonj autoritet ligjor specifik, si pr shembull:

- Vetrregullimi: vrtetimi dhe forma t tjera t vetrregullimit mund t jen nj

avantazh si n sektorin publik ashtu edhe n sektorin e biznesit. Sektori publik nuk do t kishte nevoj t prdorte burime t mdha pr ushtrimin e kontrollit dhe bizneset do t liroheshin nga nj numr kostosh administrative n lidhje me kontrollin publik.

- Marrveshjet vullnetare midis shtetit dhe grupeve prkatse (pr shembull

shoqrive private, pushteteve vendore, sindikatave) duke ua ln vet grupeve q t zgjedhin mjetet e paraplqyera. Marrveshje t tilla do ti detyronin bizneset q t kuptonin objektivat pr t cilat sht rn dakord duke qen t lir t zgjedhin mnyrat q do t zbatohen pr arritjen e ktyre objektivave. Nj mas e till lejon fleksibilitet n planifikimit e puns s kompanis, duke zvogluar kshtu kostot ekonomike pr bizneset.

- Informacioni ose fushatat e marrdhnieve me publikun pr t bindur njerzit q t ndryshojn qndrimin e tyre n aspekte t caktuara. Kjo metod prdoret m gjersisht n fusha t tilla si shndetsia, energjia dhe rregullat e trafikut.

16

Disa shtje mund t rregullohen m mir nprmjet disa stimujve ekonomik, si vendosja e taksave dhe subvencioneve pr t motivuar qytetart dhe bizneset q t veprojn n mnyrn e duhur. N kt rast tregu prdoret si mjet rregullimi, duke i nxitur qytetart dhe bizneset drejt nj qndrimi t caktuar duke prdorur stimuj ekonomik.

Shpesh mund t jet m efiente t rregullosh procesin i cili do t oj n nj rezultat t caktuar sesa t prcaktosh rezultatin paraprakisht. Kjo, pr shembull, mund t nnkuptoj krkesn q pal t caktuara q t angazhohen n kt proces dhe se rezultati mund t arrihet me konsensus. Bordet, kshillat dhe komisionet me prfaqsim t barabart t palve n fjal jan shembuj t ktij lloj rregullimi. 1.3.4. Ndryshimi i legjislacionit Nj numr i madh projektligjesh q vijn n Kuvend do vit jan ndryshime t legjislacionit n fuqi. Ndryshimi i shpesht i ligjeve duhet br me kujdes. Kjo praktik mund t ul sigurin e zbatimit t ligjit, mund t krijoj dyshime mbi stabilitetin e vet ligjit dhe t lkund besimin n t. Megjithat nxjerrja e ligjeve sht nj veprim i cili duhet t bhet n prputhje me zhvillimet sociale. Prandaj ndryshimi i ligjeve sht i pashmangshm, por megjithat, kjo duhet t bhet me kujdes dhe me rregulla t caktuara. Kur del e nevojshme q t ndryshohet nj ligj aktual, lind pyetja nse kjo duhet arritur duke hartuar nj ndryshim apo, n vend t tij, duke hartuar nj ligj krejtsisht t ri. Kur ndryshimet jan t vogla dhe nuk prekin parimet e ligjit, sht m mir q t bhen ndryshime n ligjin ekzistues. Prgatitja pr ndryshim kushton m pak n burime dhe n koh, krahasuar me prgatitjen pr hartimin e nj ligji t ri nga fillimi. Hartimi i nj ligji t ri duhet br n rastet kur nevojitet futja e parimeve t reja, ose kur preken dispozita n disa ligje ekzistuese. Ligji i ri duhet t shfuqizoj t gjitha dispozitat e tjera t ligjeve prkatse duke i zvendsuar ato n nj mas t madhe. Hartimi i nj ligji nga e para mund t jet i prshtatshm pasi dispozitat e ligjit ekzistuese q nuk jan ndryshuar mund t rifuten n ligjin e ri. Gjithashtu ligji i ri krijon mundsin pr t br modifikimet e nevojshme dhe pr t zgjidhur shtjet q kan lindur nga interpretimi i ligjit ekzistues. N prgjithsi kjo mnyr mund t ndihmoj Kuvendin q t ket nj baz m t qart dhe m t mir pr t vlersuar fushn prkatse t ligjit dhe ndryshimet e propozuara. Pr m tepr, rreziku i gabimeve sht m i lart kur hartohen ndryshime t ligjeve, dhe kujdes i madh duhet kushtuar n kt drejtim, pasi mund t krijohen probleme thelbsore nga gabimet n hartimin, gjat zbatimit t ktyre amendamenteve. Problemi q ndeshet shpesh n ndryshimin e ligjeve sht mosmarrja parasysh e pasojave t ktyre ndryshimeve t bra edhe n ligje t tjera. Pr kto arsye duhet br nj shqyrtim i kujdesshm i ligjeve ekzistuese, pr t par se far ndryshimesh jan t nevojshme. Ekzaminimi sht i rndsishm, sidomos n rastet kur parashikohet futja e neneve apo paragrafve t rinj n tekstin e ligjit ekzistues, apo shfuqizohen dispozitat e nj ligji pa i rregulluar ato, pasi mund t deformohet struktura e ligjit.

17

Kur lind nevoja e ndryshimit t m shum se nj ligji, hartuesi duhet t marr n konsiderat jo vetm ndryshimet e bra n nj ligj, por edhe n ligje t veanta tashm t amenduara. Nga ana tjetr, nj ligj normalisht nuk mund t ndryshoj disa ligje, me prjashtim t rasteve kur ka nj koherenc n prmbajtjen e amendamenteve q prekin disa ligje. 1.4. Aktet nnligjore 1.4.1. Nevoja pr aktet nnligjore Parimi kryesor i Kushtetuts s Shqipris dhe i sistemit ligjor sht se t gjitha ligjet miratohen nga Kuvendi. Kuvendi mund ti delegoj qeveris detyrn pr t hartuar aktet m t detajuara dhe m teknike. Duke mbajtur parasysh numrin gjithnj n rritje t rregullimeve ligjore n nj shtet modern, nuk sht realiste q t krkohet q pushteti legjislativ t miratoj t gjitha ligjet. Prmasat dhe kompleksiteti n rritje i legjislacionit krkon delegimin e kompetencave tek ekzekutivi pr nxjerrjen e rregullave. Pr kt arsye Kuvendi kur miraton nj ligj, mund t vendos ti lr disa t drejta rregullimi qeveris n kufijt e prcaktuara me kt ligj. Delegimi i jep fuqi qeveris pr t nxjerr rregulla (akte nnligjore) brenda kuadrit ligjor t prcaktuar nga ligji n fjal. N prputhje me Nenin 118 t Kushtetuts: 1. Aktet nnligjore nxirren n baz dhe pr zbatim t ligjeve nga organet e parashikuara n Kushtetut.

2. Ligji duhet t autorizoj nxjerrjen e akteve nnligjore, t prcaktoj organin kompetent, shtjet q duhen rregulluar, si dhe parimet n baz t t cilave nxirren kto akte.

3. Organi i autorizuar me ligj pr t nxjerr akte nnligjore, si specifikohet n paragrafin 2 t ktij neni, nuk mund tia delegoj kompetencn e tij nj organi tjetr. Gjat prcaktimit t kompetencave deleguese, hartuesi i ligjit duhet t marr n konsiderat balancn midis funksioneve legjislative t Kuvendit dhe funksioneve t deleguara legjislative t qeveris. Prfshirja e dispozitave t akteve nnligjor n ligjet q i delegojn kto akte mund t krijoj kompleksitet dhe nj ngurtsi t panevojshme, sepse n qoft se ato duhet t ndryshohen, do t krkohen procedura t gjata n Kuvend. Arsyet pr t parashikuar kompetenca legjislative pr nxjerrjen e akteve nnligjore duhet t prmbahen n relacionin q shoqron draft ligjin (shih pr m shum 3.8.6). Duhet prcaktuar qart n ligjin prkats autoriteti i cili ka kompetenc pr t hartuar aktet nnligjore n qoft se do ti lihet nga ekzekutivit pr ti hartuar ato. Nj krkes e till sht e ndryshme pr ligjet. Kuvendi gzon kompetencn e prgjithshme legjislative q buron drejtprsdrejti nga Kushtetuta. Mbetet nj shtje e zgjedhjes politike se deri n far mase Kuvendi analizon dhe kontrollon aktet nnligjore t hartuara nga qeveria.

18

1.4.2. Qllimi i akteve nnligjore Shpeshher lind pyetja se cilat rregulla duhet t prfshihen n tekstin e ligjit dhe cilat duhen tu lihen akteve t ekzekutivit. Kushtetuta nuk parashikon asnj kufizim prsa i prket shkalls s hollsive n dispozitat e nj ligji, madje as nuk prjashton delegime t gjera tek ekzekutivi. Megjithat Kushtetuta parashikon se nxjerrja e ligjeve pr shtje t caktuara dhe n fusha t caktuara, i takon n mnyr eksluzive Kuvendit dhe nuk mund ti delegohet qeveris. Ktu prfshihen rastet e kufizimit t t drejtave t njeriut (neni 17 i Kushtetuts ) apo vendosja e taksave (neni 155 i Kushtetuts) si edhe shtje t tjera. Pr t vendosur nse nj shtje e caktuar duhet t rregullohet me ligj t Kuvendit apo akt nnligjor t qeveris duhet t merren n konsiderat kto faktor:

N qoft se ligji sht i nj natyre t prgjithshme, ose mbulon parime t prgjithshme t nj fushe t caktuar,ose ekzistojn udhzime pr zbatimin e ktyre parimeve, n kt rast sht mir q t jet nj ligj i dal nga Kuvendi. Ekziston gjithashtu nj doktrin bazuar n parimin e sundimit t s drejts dhe demokracis, se ligjet q lidhen me veprimet e shtetit t cilat prekin t drejtat themelore t njeriut duhet t miratohen nga Kuvendi.

Megjithat, sht e nevojshme q t bhet dallimi midis norms q parashikon

parime t prgjithshme dhe asaj q ka nj ndikim t prgjithshm. Normat e kategoris s dyt jo domosdoshmrisht duhet t jen ligje, por ato mund t jen dhe akte nnligjore.

N disa raste aspekti pragmatik mund t luaj nj rol n kt vendimmarrje. Pr

shembull, n qoft se sht parashikuar se nj ndryshim i shpejt do t kryhet, n kt rast nxjerrja e akteve nnligjor mund t rekomandohet, pasi procedurat e nxjerrjes s akteve nnligjor jan m t thjeshta.

Kur prcaktohet se deri n far mase ekzekutivi ka kompetenc ligjvnse, sht e rndsishme q vlersimi t bhet cilsor m shum se sasior. Nuk duhet t prbj problem fakti q ligji prmban shum dispozita deleguese, pr sa koh q secila nga kto dispozita sht e peshuar mir dhe sht e justifikuar. Sa koh q, institucioni me kompetenca legjislative t deleguara vepron brenda kufijve t prcaktuar n ligj, projekt ligji duhet t prcaktoj qart dhe sakt kt kompetenc t deleguar legjislative. Po kshtu, pr arsye praktike, prpara se ti delegohen kompetenca legjislative nj institucioni, sht e rndsishme t sigurohemi se ky institucion ka kapacitetin e nevojshm pr ta ndrmarr kt kompetenc. 1.5. Vlersimi i legjislacionit Nj element i rndsishm i procesit legjislativ sht vlersimi i efektshmris s legjislacionit ekzistues dhe atij q propozohet. Kjo prfshin efektet financiare, por edhe elemente t tjera, t cilat trajtohen m posht. Vlersimi i efekteve t legjislacionit mund t realizohet n disa mnyra, por gjithmon mbi bazn e nj sr analizash. Koht e fundit, ka nj koncept t ri, i njohur me termin vlersimi i efekteve t rregullimeve ligjore

19

(VERL) i cili prmbledh n mnyr t organizuar etapat analitike t nevojshme pr t kryer kt vlersim. 1.5.1 Vlersimi i efekteve t rregullimeve ligjore, (VERL) Vlersimi i efekteve t rregullimeve ligjore (VERL) sht nj metod analitike e zhvilluar n shum vende (Evrop, SHBA, Kanada), e cila shrben pr t rritur cilsin e ligjeve n drejtim t rritjes s efienss, efektivitet dhe ndikimit q do t ken ato n shoqri pas miratimit. VERL-i sht pjes prbrse e procesit legjislativ, dhe nj metod e domosdoshme pr transformimin m t mir t mundshm t nj politike ose problemi t caktuar n akt normativ. Nse nj problem nuk analizohet me t gjith komponentt e tij, gj q vetm nj metod e till mund ta siguroj, sht e vshtir q prmbajtja e dispozitave q do t rregullojn kt problem, t jet e qart n pasojat q sjell dhe e zbatueshme n t njjtn koh. VERL-i si metod prdoret gjersisht nga vendet e zhvilluara dhe me pak n vendet e pa zhvilluara, pasi ajo sht e kushtueshme dhe krkon ekspertiz, teknika pr t br analiza empirike dhe pr t mbledhur t dhnat e nevojshme, si edhe konsultime me grupet e interesuara n shoqri.

Zbatimi i metods VERL mund t konceptohet si nj list pyetjesh (shih 1.3.2) t cilave duhet tu prgjigjen ata q prgatitin nj ligj gjat planifikimit dhe hartimit t tij, ashtu edhe zhvillimin e analizave t kostove dhe prfitimeve q do t sjell zbatimi i tij (shih 1.5.2 deri n 1.5.5). Megjithat nj metod e vrtet VERL, duhet t prfshij kto etapa:

Identifikimin dhe prcaktimin e qart t problemit dhe objektivave politik t cilat akti normativ do ti rregulloj.

Identifikimin e disa mnyrave (formave ligjore dhe jo-ligjore) dhe zgjedhjen e njers prej tyre pr t adresuar problemin.

Mbledhjen e t dhnave dhe identifikimin e grupeve t interesuara. Konsultimin me t gjitha grupet e interesuara Vlersimin ardhshm apo t mvonshm (ex ante/ex post impact assessment) q

n vetvete prfshin realizimin analizs kosto- prftim t pasojave q do t sjell akti.

Publikimin e t gjitha dokumenteve t prodhuar si rezultat i zbatimit t VERL. Megjithse duket sikur etapat e siprprmendura prmbahen tashm n nj mnyr apo nj tjetr n ligje q rregullojn procesin legjislativ n Shqipri, sanksionimi i hapave t siprprmendura n nj akt ligjor3 do t realizohet n t ardhmen pr t prmirsuar procesin legjislativ dhe pr t zbatuar realisht metodn.

3 Adoptimi i akti ligjor pr zbatimin e plot t VERL-in, do t shtroj si krkes krijimin e nj zyre n Ministrit klasike pjesmarrse n procesin e hartimit t ligjeve, si Ministria e Drejtsis, Ekonomis, Financs, ose me krijimin e nj zyr qendror pran Kshillit t Ministrave. Kjo zyr duhet t monitorojn realizimin e VERL dhe t kontrollojn zbatimin e saj. Si rregull VERL-i duhet t zhvillohet nga institucioni q do t hartojn projekt-aktin dhe m pas

20

Duke njohur kt, sht akoma hert pr institucionet shqiptare t zbatojn metodn VERL plotsisht. Ky manual tenton t adresoj rndsin e ksaj metode duke shpjeguar disa nga hapat e metods n seksionet q vijojn. 1.5.2. Vlersimi i ardhshm dhe retrospektiv i ligjit Vlersimi i efektshmris, zbatueshmris dhe kostos s legjislacionit duhet t trajtohet si pjes prbrse e procesit legjislativ. Pr kt arsye paraqitja e kostos financiar t do projektligji sht nj krkes e parashikuar n Kushtetut (shih 1.3.2 dhe 1.5.3) dhe rezultatet e ktij vlersimi jan nj element i rndsishm i relacionit q i bashkngjitet projektligjit. (shih 3.8.5). Vlersimi i legjislacionit duhet t bhet si prpara ashtu edhe pas shpalljes formale t legjislacionit. Prandaj duhet t dallohen dy perspektiva apo lloje vlersimesh: vlersimi i ardhshm (ex ante) dhe prapavshtrues (ex post). Vlersimi i ardhshm bhet prpara marrjes s vendimeve formale legjislative me qllim q t prftohen njohuri m t mira pr efektet e mundshme ose potenciale t legjislacionit t planifikuar. Ky vlersim mund t ndihmoj gjithashtu pr prcaktimin e mjetit dhe tekniks s prshtatshme legjislative q duhet prdorur. Vlersimi prapavshtrues bhet pas miratimit t legjislacionit, gjat zbatimit t tij. N disa raste, sidomos nse normat jan t kufizuara n koh, bhet pak prpara ose pas mbarimit t fuqis s normave ligjore. Qllimi i ksaj analize sht q t prftohet njohuri m e mir e efekteve praktike t nxjerrjes s ligjit si edhe pr zbatimin e tij. Nga pikpamja praktike, kto dy lloje vlersimesh jan plotsuese. Prpjekjet pr t vlersuar n mnyr metodike efektet e mundshme t projektligjit, mundsojn n mnyr t ndjeshme vlersimin prapavshtrues. Sa m i qart dhe i diferencuar t jet vlersimi i ardhshm, aq m leht sht q t ndrmerret nj analiz e sigurt prapavshtruese. Kjo rezulton sepse vlersimi i ardhshm rrit sensibilizimin e mungesave ekzistuese t informacionit dhe stimulon krkesn pr t reaguar ndaj tyre. Legjislacioni gjithashtu mund t krkoj q t mblidhen dhe t botohen t dhna pr zbatimin e dispozitave t tij. Po kshtu, vlersimi i mir prapavshtrues ndihmon pr krijimin e nj baze m t qndrueshme pr vlersimin e ardhshm, sepse ai jep t dhna t dobishme pr krahasime ose analogji dhe favorizon zhvillimin e njohurive teorike q lejojn nj prognoz m t sakt t efekteve t legjislacionit t ardhshm. Pr kto arsye e njjta vmendje u duhet kushtuar t dy llojeve t vlersimit dhe ato duhet t bhen njkohsisht.

dokumentet e prodhuara nga zbatimi i metods duhet t publikohen n nj mnyr q t jen transparente pr t gjith t interesuarit.

21

Vlersimi i legjislacionit, qoft i ardhshm apo prapavshtrues, sht nj element i domosdoshm i do qndrimi metodik dhe racional ndaj brjes s ligjeve. Vlersimi i efektshm kontribuon pr cilsin e prmbajtjes s legjislacionit. Q t jet i efektshm vlersimi duhet t prdoret n mnyr t arsyeshme, n mnyr pragmatike dhe przgjedhse me nj shkall njohjeje pr kufizimet e tij metodike dhe praktike. 1.5.3. Kriteret e vlersimit Vlersimi merret me efektet e legjislacionit. Kto efekte mund t shqyrtohen nga pikpamje t ndryshme dhe t vlersohen sipas kritereve t ndryshme. Kriteret e vlersimit q prmenden m shpesh jan tre kriteret e mposhtme: efektiviteti, efikasiteti dhe efienca. Efektiviteti sht niveli n t cilin qndrimet dhe sjelljet q vihen re te popullsia n fokus (individ, ndrmarrje, zyrtar publik prgjegjs pr zbatimin ose vnien n jet t legjislacionit) prputhen dhe i atribuohen modelit normativ, domethn qndrimit dhe sjelljes s cilsuar nga legjislatori. Kshtu, n lidhje me kt kriter, duhet tu jepet prgjigje dy pyetjeve: (i) a respektohet ose zbatohet norma? (ii) a mund ti atribuohet norms niveli i respektimit apo zbatimit q vihet re? Pr disa lloj normash, veanrisht pr urdhrat, urdhresat apo ndalimet, fjala prputhje mund t prdoret pr pyetjen e par. Pr t tjerat, si jan normat q kan t bjn me dhnien e lejeve apo subvencioneve nga autoritetet shtetrore, fjala q prdoret m shpesh sht zbatim. Nga pikpamja tradicionale ligjore, sht e qart se efektiviteti i legjislacionit ka rndsi kryesore. Efikasitetit sht niveli n t cilin veprimi legjislativ arrin objektivat e tij. Ky kriter ka rndsi t veant nga pikpamja politike. Ai tregon se sa e rndsishme sht q t prcaktosh qart objektivat kur vendoset hartimi i nj ligji. Nse hartuesit dshtojn n prcaktimin e qart t ktyre objektivave, sht realisht e pamundur q t vlersohet objektivisht efikasiteti i legjislacionit. Kjo nuk do t thot domosdosmrisht se objektivat duhet t parashikohen qart n vet ligjin. Ato mund t shprehen n relacionin q shoqrojn projektligjet apo t formulohen gjat debatit parlamentar. Kur nuk ekziston nj prcaktim politik i objektivave t ligjit, vlersuesit duhet t prcaktojn vet ato ka mund t konsiderohen objektiva t ligjit. Efektiviteti sht nj kusht, por kjo nuk garanton domosdosmrisht efikasitetin e legjislacionit. Ai kontribuon n efikasitetin e ligjit vetm nse jan t sakta hipotezat shkaksore q qndrojn plotsisht n themel t przgjedhjes s mjeteve nga ana e legjislatorit. Nga ana tjetr, fakti i thjesht se objektivat e ligjit t caktuar realizohen nuk provon dosmosmrisht efikasitetin e ktij legjislacioni; arritja e objektivave legjislativ mund t jet rezultat i faktorve t tjer. Efienca sht marrdhnia midis kostove dhe prfitimeve (n nj kuptim t gjer) e aktit legjislativ. Fjala kosto prfshin jo vetm rrjedhojat e drejtprdrejta financiare q rrjedhin nga zbatimi i dispozitave t normave; ajo gjithashtu merr parasysh elementet jo-material si jan, shqetsimet psikologjike, a emocionale, madje edhe t gjitha efektet

22

negative t shkaktuara nga nj akt i caktuar. N t njjtn mnyr prfitimet mund t prfshijn t gjitha efektet direkte dhe indirekte t realizimit t objektivave t aktit. Prandaj vlersimi i efiensn s legjislacionit do t thot balancimi i mass n t ciln jan arritur objektivat kundrejt kostos, n kuptimin e gjer t arritjes s objektivave. Analiza lehtson zgjedhjen midis strategjive t ndryshme legjislative, duke matur se sa ato jan n proporcion me arritjen e objektivave. Tre kriteret (efektiviteti, efikasitetit dhe efienca) nnvizojn disa aspekte t efekteve t ligjeve; ato theksojn aspekte q jan veanrisht t rndsishme n procesin e hartimin t legjislacionit. Por, sigurisht, ato nuk sqarojn plotsisht marrdhniet komplekse shkaksore q ekzistojn n realitetin shoqror. Ato nuk prfshijn domosdosmrisht t gjitha efektet prkatse t aktit t caktuar legjislativ, q nganjher prshkruhen n anglisht me fjaln impact (ndikim). Ekzistojn gjithashtu kritere vlersimi t cilat ndihmojn ata q jan prgjegjs pr hartimin, kshillimin dhe marrjen e vendimeve strategjike gjat prgatitjes s ligjit. Nj nga kto kritere sht edhe zbatueshmria e legjislacionit. A sht prmbajtja e ksaj dispozite e till q mund t zbatohet? Kjo mund t jet nj shtje e hartimit t legjislacioni. Pr shembull, a sht hartuar nj vepr penale n mnyr t till q t jet e drejt pr qytetarin dhe gjithashtu mos t vendos nj barr t madhe prove pr prokurorin ka do ta bnte t vshtir zbatimin e dnimeve? Zbatueshmria mund t jet gjithashtu nj shtje e burimeve njerzore. A parashikon pr shembull nj regjim rregullator n ligj, burime njerzore t mjaftueshme dhe t kualifikuara pr ta br at nj mekanizm kontrollues efektiv? 1.5.4. Kostoja e legjislacionit Kostoja financiare direkte e zbatimit t ligjit sht nj element i pastr pr vlersimin e kostos s legjislacionit. Nenit 82 paragrafi 1 i Kushtetuts prcakton se t gjitha ligjet duhet t shoqrohen me nj raport q justifikon koston financiare pr zbatimin e tij. Kjo krkes parashikohet dhe n Rregulloren e Kuvendit, neni 68. Neni 25 i Ligjit t Kshillit t Ministrave parashikon se t gjitha projektligjet q paraqiten n Kshillin e Ministrave pr shqyrtim e miratim duhet t jen t shoqruara inter alia, nga relacioni (paragrafi 1) me nj prmbajtje t caktuar sipas paragrafit 2 t ktij neni. Pr projektligjet me karakter financiar-ekonomik, relacioni duhet t prmbaj edhe efektet e pritshme financiare, q rrjedhin nga zbatimi i tyre (paragrafi 3). Legjislacioni ka shum kosto. Para s gjithash, sht kostoja ndaj sektorit publik. Shtimi i burokracis krkon plotsimin me personel dhe pr rrjedhoj ndrlikime financiare. Mund t ket kosto t tjera t drejtprdrejta pr sektorin publik, pr shembull, nse ligji parashikon subvencione pr strehimin apo pr bizneset e vogla. Vlersimi i ndikimeve administrative n sektorin publik duhet t tregoj sidomos nse projektligji krkon ngritjen e strukturave t reja administrative, apo zgjerimin e autoriteteve ekzistuese. Ligjet e reja duhet t prdorin sa m shum t jet e mundur

23

strukturat ekzistuese administrative. sht pavend nse sektori publik ndrlikohet pa qen nevoja nprmjet fryrjes administrative. Nj zhvillim i till gjithashtu mund t tregoj se sektori publik bhet m i ndrlikuar dhe m pak i arritshm (aksesueshm) nga qytetari. Prkundrazi, duhet q t shqyrtohet thjeshtimi administrativ, pr shembull, duke shkrir disa funksione n nj njsi t vetme administrative. Nse sht e nevojshme q t krijohen njsi t reja administrative, duhen br prpjekje pr t siguruar q kostot ekonomike dhe administrative t jen shum t vogla, pr shembull, duke br transferimin e stafit midis njsive administrative. Jan gjithashtu edhe kostot pr sektorin privat. Legjislacioni q parashikon tatime ose taksa prbn nj kosto t dukshme e t drejtprdrejt. Rregullimet e teprta ose dispozitat q krkojn raportimin e detajuar, sjellin gjithashtu kosto, sepse krkojn fuqi puntore t sektorit privat, q n fund t fundit paguhet nga konsumatort. Nse dispozitat rregullatore ose ato q krkojn raportimin e detajuar parashikojn krkesa t ekzagjeruara, ato do t jen prfundimisht nj barr pr taksapaguesit (sepse m pak fitim do t thot m pak t ardhura nga taksat) dhe komunitetin (sepse m pak t ardhura nga taksat faktikisht do t thot nj ndikim negativ n shrbimet publike). Vlersimi i kostove pr sektorin privat duhet t jet nj prioritet i veant n rastin e projektligjeve q ndikojn n mnyrn sesi vepron biznesi. Prcaktimi i kostove pr sektorin privat mund t mbshtetet n vlersimin e fitimeve t sektorit publik. Pr shembull, t ardhurat e pritshme nga tatimi mund t prdoren si nj tregues i ndrlikimeve financiare pr biznesin. Projektligjet gjithashtu mund t ken ndikime t tjera pr biznesin. Nj ligj mund t krkoj, pr shembull, zbatimin e nj teknologjie t caktuar, ose plotsimin e krkesave t caktuara pr sigurin. Kto kosto duhet t merren gjithashtu parasysh sa m shum q t jet e mundur. Projektligji mund t ndikoj edhe n mnyrn se si shoqrit dhe konsumatort veprojn n treg, si edhe mund t ken ndikim n aftsin konkurruese t ndrmarrjeve, nprmjet rregullave q ndikojn n arsim, infrastruktur, prdorimin e ekspertizs dhe prdorimin e kapitalit. Duhet t vrtetohet gjithashtu, nse projektligji mendohet t rris apo t kufizoj aftsin konkurruese t ndrmarrjeve dhe nse kjo ndodh, deri n far mase. Zakonisht ka kosto si pr sektorin publik ashtu edhe pr sektorin privat. Shpeshher pyetja m e vshtir sht nse kostoja sht e justifikuar. Pr shembull, t marrim propozimin e krijimit t nj regjimi rregullues pr disa sektor privat financiar. Regjimi rregullator krkon t jet i gjer, dhe i efektshm. Nj regjim i gjer rregullator duhet t kushtoj shum pr sektorin publik, sepse ai zakonisht krkon nj burokraci t madhe dhe t kualifikuar. Sektori privat gjithashtu ka t ngjar t ket kosto t konsiderueshme n prpjekje pr tiu prgjigjur regjimit q sapo i sht diktuar, q gjithashtu ka nevoj, pr shembull, pr personel shum t kualifikuar. Kostot shtes do tu kalojn konsumatorve dhe n fund mund t ket humbje t biznesit, shoqruar me paksim t t ardhurave nga taksat.

24

Megjithat, nj regjim rregullator m pak rigoroz, mund t sjell pasoja t tjera t dmshme. Ato mund t konsistojn n nj rritje t ilegalitetit dhe nj rnie t mbrojtjes s konsumatorve. Si rezultat do t kemi uljen e besimit, i cili mund t oj n lkundjen e autoritet t shtetit, ose uljen e besimit t ndrkombtarve pr shtetin, ose n nnvlersimin e sundimit t s drejts. Prandaj, si prfundim mund t justifikohet rritja e kostos pr nj skeme t gjer legjislative. Krkesa e prgjithshme sht prcaktimi nse marrdhnia kosto-prfitim e ligjit sht e pranueshme. N kt prcaktimin hartuesi i ligjit, s pari, duhet t marr parasysh fitimet e mundshme t rregullimit, duke prfshir do efekt t dobishm q nuk mund t prcaktohet nga pikpamja monetare, dhe t identifikoj prfituesit e mundshm. S dyti, hartuesi i ligjit duhet t krkoj t prcaktoj kostot e mundshme t rregullimit, duke prfshir do efekt t pavolitshm q nuk mund t prcaktohet nga pikpamja monetare, dhe t identifikoj ato q ka t ngjar ti prballojn kostot. Prve ksaj, vlersimi i marrdhnies kosto-prfitim duhet t prfshij analizn e qndrimeve alternative q mund t arrijn t njjtin objektiv legjislativ me kosto m t ult, bashk me nj analiz t fitimeve dhe kostove t mundshme t ktyre alternativave. 1.5.5. Mjetet dhe metodat e vlersimit T vlersosh efektet e ligjit, si hap i par, duhet t krijosh hamendje, ose hipoteza, prsa u prket lidhjeve shkaksore, t mundshme apo reale, midis normave ligjore dhe qndrimeve, sjelljeve dhe situatave q vrehen; dhe si hap i dyt, t provosh vrtetsin e ktyre hipotezave duke prdorur t gjith prvojn, informacionin dhe njohurit prkatse q ekzistojn, ose q mund t krijohen me kalimin e kohs dhe me prpjekje t arsyeshme. Nj nga shtjet m kryesore sht se cilat jan mjetet praktike pr vlersimin e ligjit. Kjo varet, midis t tjerash, sipas veorive t do rasti, kritereve t veanta q duhen marr n shqyrtim, perspektivs (ex ante ose ex post) dhe shkalls s mundsis dhe besueshmris s rezultateve. Pr shembull vlersimi i ardhshm i efekteve t nj ndryshimi n legjislacionin fiskal pr kursimet private, nuk krkon t njjtat teknika si vlersimi prapavshtrues i efektivitetit t standardeve t sapo nxjerra n industrin e ndrtimit, ose efikasitetin e t drejtave procedurale t cilat krijojn trajtim t barabart pr personat e paaft. Vlersimi q krkon nj analiz shkencore ose gati shkencore, sht e qart se do t kushtoj m shum se ai q krkon t prforcoj nj vlersim politik, duke prdorur n mnyr sistematike njohurit praktike dhe prvojn ekzistuese brenda sektorit administrativ prkats. do vlersim mbshtetet kryesisht n teknika t tilla si, provat praktike, programet e demonstrimit, marrjen e shembujve, simulimet, parashikimet, analizn e sistemeve, ndrtimin e skenarve. Me fjal t tjera nj shumllojshmri e madhe mjetesh t sofistikuara mund t prdoren vemas ose, m mir, t kombinuara (trekndzim) me qllim q t merren rezultate m t sigurta dhe m t sakta.

25

Sidoqoft, edhe kto mjete t sofistikuara kan kufijt e tyre metodologjik. Ato rrallher krijojn lidhje shkaksore absolute. Megjithat ato pa dyshim q mprehin vlersimin e hartuesit t ligjit dhe t ligjvnsit pr kt aspekt t rndsishm t veprimtaris legjislative. Ato mund t zvoglojn pasigurin dhe n kt mnyr t kontribuojn pr prmirsimin e prmbajtjes s legjislacionit. Kto teknika vlersimi kan kufizime praktike, sepse zbatimi i tyre krkon koh, para dhe burime njerzore q nuk jan gjithmon t disponueshme n praktik. Hartuesit e ligjeve nuk kan domosdoshmrisht nevoj q t jen vet n gjendje ti prdorin kto mjete vlersimi, por ata duhet t din t paktn se n far situatash do t ishte e mundur dhe e dobishme pr ti prdorur ato. Pr arsye praktike, hartuesve t ligjeve shpesh u duhet t zgjedhin mjetet m t thjeshta, mjete q ndoshta jan m t prshtatshme pr krijimin e hipotezave shkaksore se sa pr verifikimin e tyre, por q megjithat jan shum t dobishme. Dy mjete t tilla meritojn t prmenden sidomos n kt kontekst: tipologjia e efekteve t legjislacionit dhe paraqitja grafike e lidhjeve shkaksore. Tipologjia e efekteve t ligjeve dallon kategori t ndryshme t efekteve, pr shembull, efektet e qllimshme dhe jo t qllimshme, efektet e pritshme dhe jo t pritshme, efektet pozitive (t dobishme) dhe negative (t pavolitshme), efekte t drejtprdrejta dhe t trthorta, efekte t menjhershme dhe t vonuara, efekte t dukshme dhe simbolike, efekte paraprirs dhe prapavepruese. Kto dallime mund t rrisin ndrgjegjsimin e hartuesve prsa i prket kompleksitetit dhe prmasave t shumfishta t marrdhnieve shkaksore n realitetin shoqror. Paraqitja grafike e lidhjeve shkaksore ndrmjet norms ligjore dhe realitetit t dukshm shoqror sht nj mnyr e prfytyrimit t hipotezs shkaksore. Ajo ndihmon pr t rishikuar dhe pr t shqyrtuar kto hipoteza n mnyr kritike. Sigurisht modelimi grafik nuk mund mos thjeshtoj kompleksitetin e lidhjeve t mundshme ose reale shkaksore. Sidoqoft, n praktik, ajo ndihmon n mnyr t ndjeshme pr t rritur sensibilizimin e disa dobsive dhe t metave, t hipotezave q jan hedhur, ose t analizs s lidhjeve shkaksore. Analizat lidhur me aktort prkats shoqror dhe institucional, me objektivat e ligjit dhe me aktivitetet e parashikuara nga ligji, jan nj piknisje e nevojshme pr krijimin e diagrams. 1.6. Kodifikimi Kodet nuk kan t njjtat objektiva dhe nuk u nnshtrohen t njjtave dinamika si ligjet e zakonshme. Ligjet parashikojn norma dhe veprojn brenda limiteve t caktuara kohore. Kodet nga ana tjetr prmbledhin normat dhe parashikohen t ken nj far qndrueshmrie, t jen koherente dhe t qarta. Koncepti tradicional formal baz i kodifikimit sht ai i konsolidimit, q synon t bj grumbullimin e dispozitave ekzistuese ligjore n nj fush t dhn, por pa ndryshuar

26

thelbin e dispozitave. Kodifikimi gjithashtu mund t sjell hartimin e tyre, duke siguruar se ato jan koherente, si nj tekst i mbledhur i cili pasqyron hierarkin ekzistuese t normave ligjore. Sidoqoft, kur ka nj mospajtim thelbsor, mund t krkohet ndryshimi formal i tekstit t dispozits, prpara se ajo t bhet pjes e konsolidimit. Pra, kodifikimi sht nj veprimtari q synon t prgjigjet ndaj kompleksitetit t ligjeve ose legjislacionit n prgjithsi, duke thjeshtuar prdorimin e normave. Por, procesi legjislativ nuk mbaron me nxjerrjen e nj kodi. Hartuesit do t vazhdoj t prgatisin norma, ose duke e ndryshuar kodin, ose duke e injoruar at. Rrjedhimisht ekziston rreziku q kodi t prfundoj thjesht si shprehje e legjislacionit n astin q ai prpilohet dhe t mos jet m shprehje e vazhdimsi s legjislacionit, apo e zhvillimit t sistemit ligjor. 1.6.1. Objektivat e kodifikimit Legjislacioni i shteteve moderne karakterizohet nga disa t meta. S pari, ka nj rritje t madhe t numrit t ligjeve. N prgjithsi nuk dihet, ose nganjher madje as afrsisht, se sa tekste ligjesh ekzistojn n nj vend t caktuar. Kto tekste prfshijn shum forma t legjislacionit: marrveshjet ndrkombtare, legjislacionin evropian (direktivat dhe rregulloret), legjislacionin vendas, normat ligjore t autoriteteve vendore, urdhrat ose vendimet e ministrave, e kshtu me radh. S dyti, ekziston akumulimi i teksteve ligjore: kur miratohen ligjet e reja prgjithsisht harrohet t bhet inventari i teksteve t mparshme ligjore dhe t shfuqizohen tekste ligjore kontradiktore apo t padobishme. Kjo sigurisht do t krkonte nj prpjekje tjetr shtes, domethn nj analiz t hollsishme ligjore pr t kontrolluar prputhjen e teksteve t vjetra, pr shembull, me Kushtetutn, marrveshjet ndrkombtare apo legjislacionin evropian. Nganjher transformimet t vogla t koncepteve n ligje t ndryshme, mund t jen t vshtira pr ti zvendsuar. Kjo mund t vihet re n rastet e shprndarjes s kompetencave e prgjegjsive, apo gjat prgatitjes s nj baze t dhnash. Kshtu numri i ligjeve vazhdon t rritet. Prdoruesi humbet n kt labirint ligjesh, administrata nuk e di m si t zbatoj legjislacionin dhe rritet shkalla e konflikteve. S fundmi, ligjet jan t paqndrueshme. Ka raste, kur ligjet ose nene t tyre, ndryshohen disa her vetm gjat nj viti. Kshtu mund t jet e vshtir pr t evidentuar far ligjesh jan n fuqi dhe gjithashtu dmton sigurin ligjore. Ka nj numr arsyesh pr kto mangsi. Disa lidhen me evoluimin e shoqris, zbulimet shkencore, teknologjin e re dhe globalizimin. Disa t tjera kan shkaqe politike, pr shembull, nj qeveri e re mund bj e ndryshimin thelbsor t kuadrit legjislativ t hartuar nga qeveria e mparshme. N disa raste arsyet mund t lidhen me keqinterpretim t fakteve dhe ligjeve, ose me nj hartim jo t prshtatshm t ligjeve. Duhet pranuar se kto tre t meta t mdha t ligjeve, rritja e numrit t ligjeve, akumulimin dhe paqndrueshmria, dmtojn efektivitetin dhe koherencn e

27

legjislacionit; ndrkoh q n nj demokraci ligjet duhet t prdoren me lehtsi dhe t jen menjher t disponueshme pr prdoruesin. Kodifikimi sht nj zgjidhje pr kto probleme. Ai synon t arrij klasifikimin dhe integrimin e organizuar t normave n nj fush t caktuar t s drejts. Kjo pa dyshim ndikon n uljen e numrit t ligjeve. Nga ana tjetr Kodifikimi shpeshher kritikohet se ka nj efekt kufizues mbi hartimin dhe organizimin e ligjeve. Gjithashtu, kur kodi nuk sht shum fleksibl n strukturn e tij, kjo mund t sjell ndrlikime pr fushn e tij t s drejts. 1.6.2. Procedura e kodifikimit Kodifikimi mund t ket dy objektiva t ndryshme. Objektivi i par sht reforma n legjislacion, si edhe organizimi i tij n mnyr sistematike. Kjo konsiston n rihartimin dhe riformulimin e nj fushe t s drejts, duke futur koncepte t reja dhe duke krijuar norma t reja. Kodifikim ambicioz krkon shum koh dhe kmbngulje dhe nuk sht gjithmon i suksesshm. Objektivi i dyti sht kodifikimi i ligjeve ekzistuese, i cili vetm konsolidon tekstet. Ky sht m modest n qllimet e veta dhe konsiston n akumulimin dhe strukturimin e ligjeve n fuqi ashtu si jan dhe jo ashtu si duhet t jen. Nuk prfshin krijimin e rregullave t reja, por mbajtjen e inventarit q hap rrugn pr reformn e nevojshme. Ky lloj kodifikimi ka avantazh pasi thjeshton prdorimin e legjislacionit. Organi kompetent pr nxjerrjen e normave sht gjithashtu kompetent pr kodifikimin e tyre. Kodifikimi sht sistematik. Kodifikimi i nj fushe t s drejts duhet t bhet n prputhje me programin e hartuar paraprakisht. Ky program lejon klasifikimin e ligjeve sipas subjektit t tyre n baz t kodeve t ndryshme. Kodifikimi sht tematik, n kuptimin se ai synon t ndrtoj nj sistem t ligjeve, domethn nj prmbledhje t bashkrenduar t ligjeve dhe rregullave q i prkasin t njjtit korpus. N do sistem ndrvarsia e elementeve synon t arrij nj qllim t prbashkt. Prandaj sht e domosdoshme q pr do kod t prftohet nj prmbledhje e njtrajtshme dhe koherente pa mbivendosje. Kodifikimi sht nj ushtrim i vshtir intelektual, politik, ligjor dhe filozofik, sepse ai prfshin strukturimin e ligjit duke parashikuar se n far kodi do t prfshihet do ligj. Pr shembull, a duhet q ligjet pr gjykatat tregtare t prfshihen n kodin pr organizimin gjyqsor apo n kodin e s drejts tregtare? T gjitha kodet prballen me problemin e klasifikimeve. Nj kod grumbullon t gjitha dispozitat ligjore dhe ato nnligjore. Kshtu, normat ndrkombtare dhe evropiane, aktet e qeverisjes vendore, jurisprudenca dhe qarkoret normalisht nuk prfshihen. Nj kufizim i till lejon q kodi t fitoj njtrajtshmri dhe

28

qartsi. Kto cilsi mund t humbasin n qoft se fusha e konsolidimit t legjislacionit zgjerohet. Nganjher sugjerohet se kodifikimi duhet t prfshij vlersimin e normave n fushn e s drejts ligjit e cila do t kodifikohet. Sipas ksaj ideje, dallohen dy kategori: ligje themelore dhe t tjera, dhe ligjet themelore nuk duhet t prfshihen n kodifikim. Zakonisht nuk ka kuptim q ligjet t przgjidhen sipas rndsis, eprsis apo cilsis s tyre. Megjithat sht mir q t ruhet uniteti baz i ligjeve themeluese t fushs ligjore pr hir t thjeshtsis, sidomos nse ligjet jan t mirnjohura nga prdoruesit. Kshtu sht e qart se dispozitat e Kushtetuts, edhe pse kan lidhje me prmbajtjen e kodeve, pr kt arsye midis t tjerash, nuk do t prfshihen n kodifikim. Kodifikimi para s gjithash prfshin ligjet q jan n fuqi dhe ato q zbatohen. Pr t arritur kt, ligjet q jan shfuqizuar (n mnyr eksplicite dhe implicite) dhe dispozitat tranzitore apo t prkohshme q nuk jan m n fuqi duhen identifikuar; po kshtu normat q jan t padobishme, q nuk jan prdorur ose jan vjetruar. Ky lloj ushtrimi sht i vshtir sa koh q vet administrata, nuk e di gjithmon nse nj tekst vazhdon t prdoret, n kuptimin q zbatohet praktikisht. Prandaj sht e rndsishme q t ruhet koherenca dhe vazhdimsia e legjislacionit, me qllim q t shmangen mospajtimet dhe mangsit. Kodifikimi kryhet n kuadrin e ecuris s pashmangshme t kompjuterizimit t legjislacionit dhe teknologjive t reja t informacionit. Me an t hapsirs s memories s saj t sakt dhe t pashtershme, teknologjia e informacionit kontribuon n cilsin e kodeve, duke mundsuar prditsimin e tyre.

II. PROCEDURA LEGJISLATIVE 2.1. Kompleksiteti i procedurs legjislative Ligjet jan rezultat i nj procesi kompleks ndrveprimi dhe bashkpunimi t aktorve t ndryshm pjesmarrs n procesin legjislativ. Si rrjedhim, cilsia e ligjeve varet shum nga organizimi i procesit legjislativ dhe bashkpunimi mes aktorve t ndryshm. Procesi i prgatitjes s projekteve t legjislacionit mund t zhvillohet dhe t organizohet n nj shumllojshmri formash dhe metodash. Projektligjet mund t hartohen nga administrata, partit politike dhe struktura joqeveritare si jan universitetet apo zyrat ligjore. Kur nj institucion shtetror prgatit nj projektligj, zakonisht ai konsultohet me autoritete t tjera shtetrore pr projektin e tekstit. Projektligji, s bashku me relacionin duhet ti drgohet ministrive dhe institucioneve t tjera t interesuara (shih Ligjin e Kshillit t Ministrave, neni 24, paragrafi 1), si dhe Ministris s Drejtsis e cila sht e detyruar t jap nj mendim mbi ligjshmrin e forms dhe prmbajtjes s tij (paragrafi 2). Mosrespektimi i ksaj procedure mund t bj q Sekretari i Prgjithshm n

29

Kshillin e Ministrave t kthej projektligjin tek ministria propozuese pr plotsimin e procedurave prkatse (paragrafi 3). Shpeshher, konsultimet shtrihen n nj rreth m t gjer duke prfshir pal t jashtme t interesuara. Nse projektligji fillimisht prgatitet nga komisionet, komisionet ndrministrore (shih Ligjin e Kshillit t Ministrave, neni 12) apo grupet e puns s ekspertve, palt e interesuara n prgjithsi kan mundsi q t prfaqsohen n kto organe. Kto organe mund t ftojn gjithashtu organizata q kan lidhje me shtjen ose ekspert t veant pr t paraqitur pikpamjet e tyre drejtprsdrejti prpara tyre. Hapat qe duhet t ndiqen gjate procesit legjislativ jan:

1. Hartimi paraprak; 2. Konsultimi i brendshm midis autoriteteve qeveritare; 3. Konsultimi i jashtm; 4. Diskutimi dhe miratimi nga Kshilli i Ministrave; 5. Procedura parlamentare; 6. Shpallja nga Presidenti dhe botimi; 7. Ndjekja e zbatimit te ligjit.

Puna prgatitore pr hartimin e legjislacionit mund t shtrihet gjat nj periudhe t gjat kohore. Pr kt arsye sht e dobishme q, sa m par t jet e mundur n fazn e prgatitjes s legjislacionit, t hartohet nj kalendar i cili t mbuloj t gjitha fazat e detyrs s hartimit t legjislacionit, deri tek paraqitja prfundimtare e projektligjit n Kuvend. Kalendari shrben pr t siguruar koh t mjaftueshme pr fazat e veanta nga gjith koha n dispozicion. Kjo ka rndsi pr cilsin e ligjeve. Pa nj kalendar, sikurse rezulton nga praktika, koha e vn n dispozicion pr prgatitjen e legjislacionit sht e zakonisht e pamjaftueshme. 2.2. Programi legjislativ i qeveris Vendosja e prioriteteve afat-shkurtra, afat-mesme dhe afat-gjata, me an t planeve dhe programeve t prshtatshme, mund t ndihmoj shum koherencn e sistemit ligjor. Kto programe japin pamjen e prgjithshme t radhs s veprimtarive legjislative, duke evituar kshtu situata ku nj ligj nuk mund t zbatohet pr shkak se mungon nj ligj tjetr q t lejoj pikrisht zbatimin. Normat baz duhet t miratohen prpara normave speciale dhe sht e qart se ligji duhet ti paraprij akteve t nxjerra pr zbatim t tij. Kto planifikime dhe programe gjithashtu mundsojn bashkrendimin e puns hartuese ndrmjet ministrive t ndryshme, sidomos gjat prgatitjes s ligjeve komplekse. Pr t pasur hartim efiient t ligjeve sht e nevojshme planifikimi i puns legjislative n nivel qeveritar. Instrumenti kryesor planifikues pr veprimtarin legjislative t qeveris sht programi vjetor analitik i qeveris, i cili prmban nj paraqitje n mnyr t strukturuar t projektligjeve q qeveria parashikon t shqyrtoj gjat nj viti t caktuar

30

Ky program miratohet nga Kshilli i Ministrave duke patur parasysh programin legjislativ t Kuvendit (Ligji i Kshillit t Ministrave, neni 27/2). Kryeministri, bashkrendon procesin e prgatitjes s programit vjetor analitik dhe t paraqitjes pr miratim n Kshillin e Ministrave (Rregullorja e Kshillit t Ministrave, Kreu II, pika 9). Prve funksionit planifikues, programi vjetor legjislativ i siguron Kuvendit dhe t gjitha palve t interesuara nj pamje t prgjithshme t projektligjeve nprmjet t cilave Qeveria synon t zbatoj politikat e veta gjat nj viti t caktuar. Pr m tepr, programi legjislativ dhe procesi i prgatitjes dhe zbatimit t programit shrbejn si mjete kontrolli t puns s Qeveris. 2.3. Hartimi paraprak 2.3.1. shtjet organizative sht mir q shtjet organizative t hartimit paraprak t vendosen n fillim t puns pr hartimin e legjislacionit. Kto vendime merren zakonisht nga ministri prgjegjs por mund t jet edhe nj urdhr i Kryeministrit. Detyra e hartimit mund tu caktohet vetm zyrtarve t ministris s interesuar, nj komisioni ndrministror (shih Ligjin e Kshillit t Ministrave, neni 11) ose nj grupi m t zgjeruar pune me antar qoft npuns t administrats qoft antar t tjer jasht administrats (shih Ligjin e Kshillit t Ministrave, neni 12; si dhe pikn 2.3.3 m posht). N vende t tjera prdoren mnyra t tjera pr t zgjidhur shtjet organizative si p.sh. lidhja e nj kontrate pr hartimin paraprak me sektorin privat sipas nj mandati t specifik. 2.3.2. Hartimi brenda administrats N prgjithsi, administrata e kryen vet hartimin paraprak t projektligjit pa pjesmarrjen e ekspertve t jashtm n rastet kur ajo ka burimet e nevojshme njerzore dhe kur shtja q do t rregulloj projektligji nuk krkon prdorimin e burimeve apo njohurive nga jasht. N prputhje me kt, projektligjet q nga pikpamja faktike dhe politike, konsiderohen t thjesht, prgatiten vetm n ministrin ose ministrit prgjegjse. E njjta gj mund t ndodh edhe kur rrethanat e krkojn kt gj, p.sh. kur legjislacioni sht urgjent. Nj ministri gjithashtu mund t udhheq prgatitjen kur rezulton se gjat fazs paraprake t hartimit mund t mos arrihet konsensus ose prfaqsim i mjaftueshm dhe kjo ka t ngjar t pengoj ecurin e mir t nisms legjislative.

31

Pra, nga pikpamja praktike puna hartuese mund ti lihet nj zyrtari ose nj numri t kufizuar zyrtarsh t ministris. Nse sht e nevojshme, kta persona mund t mbajn lidhje joformale me zyrtart e institucioneve t tjera. 2.3.3. Grupet e puns s ekspertve Grupet e puns, t cilat mund t prfshijn persona nga jasht administrats publike, ngrihen kur fusha q mbulon legjislacioni i propozuar sht e gjer ose kur ky legjislacion synon t vendos ose t ndryshoj parime themelore. Grupet e puns kan prparsi t ndjeshme. Nse grupi krijohet n mnyr e duhur, do t bhet e mundur q t prfaqsohen interesat e institucioneve t tjera t interesuara dhe q grupi t ket njohurit e mjaftueshme t problemit. Pra pikpamjet q duhet t merren n konsiderat q n fillim t procesit t brjes s ligjit, mund t parashtrohen haptazi dhe m pas t diskutohen. Kshtu ulet rreziku q projektligji t refuzohet ose t kritikohet n nj faz tjetr t procesit. Organizimi i grupeve t puns mund t ket edhe disavantazhet e veta. Kshtu ato mund t marrin shum koh. Nga eksperienca e prgjithshme e grupeve t puns rezulton se atyre u duhet m shum koh n kryerjen e nj detyre sesa nj struktur organizative q sht n varsi t ministris prgjegjse. Kjo mund t vij si pasoj e shkaqeve t tilla praktike si sht prmasa e grupit t puns dhe vshtirsit pr zhvillimin e mbledhjeve t rregullta t antarve. Po kshtu rezulton nga praktika se grupet e puns u konsumojn antarsis s vet, veanrisht kryetarit dhe sekretariatit shum burime. Kta faktor mund t mnjanohen me an t krijimit t grupit t puns n mnyrn e duhur dhe me an t nj organizimi t kujdesshm dhe fleksibl t puns s grupit si dhe t puns s sekretariatit. Grupi i puns ngrihet me urdhr t Kryeministrit ose me akt (vendim) t ministrit prgjegjs. Instrumenti q themelon grupin duhet t prmbaj elementet e mposhtme:

- detyrat e grupit t puns dhe periudhn gjat t cils ato duhet t kryhen; - antart e grupit t puns, n mnyr specifike kryetarin dhe zvendsin e

tij; - detyrimet dhe procedurat raportuese pr t informuar publikun e gjer; - shtje q lidhen me t drejtn e autorit t materialeve t prgatitura nga

grupi i puns; - krkesat e sekretit profesional; - marrdhniet midis grupit t puns dhe organizatave t tjera; - prcaktimin e nj sekretariati; - buxhetin, shumat n dispozicion pr detyra t veanta dhe zra t tjer t

rndsishm t shpenzimeve; - detyrimin e administrats pr t siguruar informacion pr grupin e puns.

Grupi i puns mund t prcaktoj m shum detaje lidhur me organizimin dhe mnyrn e funksionimit n rregulloren e brendshme t tij.

32

Prve prfaqsuesve t ministrive t tjera dhe autoriteteve t tjera drejtprdrejt t interesuara, grupi i puns mund t prfshij si antar (ose, kur lejohet si t ftuar) politikan, ekspert, duke prfshir ktu edhe ekspert ndrkombtar t shtjes n fjal. Ekspertt mund t vijn nga struktura t tjera si nga universitete, gjyqsori, si edhe nga organizata private. Antart e grupit t puns duhet t zgjidhen n baz t njohurive pr shtjen, prirjes pr t punuar n ekip dhe gatishmris. Grupi i puns duhet t siguroj n masn e mundshme prfaqsim t barabart t gjinive, krahinave, grupmoshave, komunitetit shkencor dhe personave aktiv n fushn n fjal. Grupi i puns duhet t prbhet gjithashtu nga antar q prfaqsojn disiplinat kryesore t lidhura me aktivitet e parashikuara n projektligj, me qllim q t inkurajohet nj qasje ndrdisiplinore. Gjithashtu grupi i puns mund t prdor mnyra alternative pr t angazhuar ata q kan njohuri t posame t shtjes ose q kan t ngjar t preken nga legjislacioni i propozuar. Kshtu, grupi i puns mund t takohet me ekspert, pr shembull pr t pr t diskutuar shtje t veanta n hollsi. Komentet e ekspertve mund t krkohen kur grupi i puns ka hartuar propozimet e tij. Po kshtu, mund t konsultohen sipas rastit zyrtar t veant t autoriteteve t tjera t paprfaqsuara n grupin e puns. Ministria prgjegjse pr projektin kryen funksionet e sekretariatit t grupit t puns. Kto funksione normalisht merren prsipr nga personi i ngarkuar me projektin. Funksionet e sekretariatit prfshijn:

- mbajtjen e nj liste t antarve t grupit t puns (emri, detyra, autoriteti/organizata, profesioni, t dhnat e kontaktit);

- hartimin dhe mbajtjen e procesverbaleve t takimeve dhe vendimeve t grupit t puns;

- hartimin e dokumenteve t puns q paraqesin, mes t tjerash, gjendjen fillestare, prparsit dhe disavantazhet e alternativave t ndryshme dhe hartimin e dokumenteve t tjera q mundsojn punimet e grupit t puns;

- kryerjen e detyrave t tjera q krkohen nga grupi i puns. Grupi i puns raporton tek institucionet q e kan krijuar, zakonisht tek ministri prgjegjs. Megjithat, mund t parashikohet nj shkall pavarsie nga ministria duke detyruar grupin e puns t raportoj direkt tek Kshilli i Ministrave. N baz t raportit, organi marrs i raportit vendos pr procedurat vijuese dhe nse raporti i grupit t puns duhet publikuar ose jo. 2.3.4. Zgjidhjet alternative N disa raste mund t jet e prshtatshme gjetja e formave t tjera organizative pr hartimin paraprak t legjislacionit. Pr shembull, sado q mund t dshirohet marrja e mendimeve nga jasht administrats, pr shkak t kufizimeve kohore mund t mos jet e prshtatshme ngritja e grupeve t puns.

33

N nj rast t till, nj zgjidhje alternative do t ishte hartimi i nj letre lidhur me legjislacionin e propozuar brenda ministris, e cila do t shnonte shtjet dhe n mnyr t prmbledhur modelet e ndryshme pr ti adresuar kto shtje. Letra m pas do tu shprndahej pr koment institucioneve t interesuara prpara hartimit t ligjit. N kt mnyr ministria do t ket mendime dhe argumentet kryesore n momentin e prgatitjes s draftit fillestar. Nj form tjetr do t ishte krijimi i nj grupi konsultativ joformal, t cilit mund ti paraqiten projektligjet e parashtruara nga ministria. Ky grup mund t mblidhet sipas nevojave, me qllim q t krijoj nj ide mbi projektet q i jan paraqitur. N rrethana t veanta madje mund t jet e prshtatshme q ministria t organizoj seanca dgjimore me qllim q t qartsohen shtje q synohen t rregullohen nga legjislacioni; t tilla seanca mund t zhvillohen prpara se t hartohet teksti ose n nj faz tjetr t procesit prgatitor. 2.4 Konsultimi i brendshm 2.4.1. Konsultimi me institucione t tjera qeveritare Ministria q merr iniciativn ligjore duhet t drgoj projektligjin s bashku me relacionin pr objektin, qllimin dhe prmbajtjen e ligjit, tek ministrit dhe institucionet e tjera qeveritare t