２０１５年６月第３期

林业资源管理

ＦＯＲＥＳＴＲＥＳＯＵＲＣＥＳＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴＪｕｎｅ２０１５Ｎｏ３

广西山林纠纷调处问题及对策

———以广西鹿寨县为例

刘　峰，许忠文，郑海富（广西壮族自治区林业勘测设计院，南宁 ５３００２８）

摘要：阐述了广西鹿寨县山林纠纷调处工作现状，指出山林纠纷调处存在力度不足、难度加大、体制不顺、阻力

重重等主要问题，分析山林纠纷形成的主要原因，提出做好山林纠纷调处工作的对策和建议。

关键词：山林纠纷；调处；广西

中图分类号：Ｆ３２６２　文献标识码：Ａ　文章编号：１００２－６６２２（２０１５）０３－００１１－０４ＤＯＩ：１０．１３４６６／ｊ．ｃｎｋｉ．ｌｙｚｙｇｌ．２０１５．０３．００３

ＰｒｏｂｌｅｍｓａｎｄＣｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓｏｆＦｏｒｅｓｔＤｉｓｐｕｔｅＭｅｄｉａｔｉｏｎｉｎＧｕａｎｇｘｉ—ＡＣａｓｅＳｔｕｄｙｉｎＬｕｚｈａｉＣｏｕｎｔｙ，ＧｕａｎｇｘｉＰｒｏｖｉｎｃｅ

ＬＩＵＦｅｎｇ，ＸＵＺｈｏｎｇｗｅｎ，ＺＨＥＮＧＨａｉｆｕ（ＦｏｒｅｓｔｒｙＩｎｖｅｎｔｏｒｙａｎｄＰｌａｎｎｉｎｇＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＧｕａｎｇｘｉＺｈｕａｎｇＡｕｔｏｎｏｍｏｕｓＲｅｇｉｏｎ，Ｎａｎｎｉｎｇ５３００２８，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅｐａｐｅｒａｎａｌｙｓｉｚｅｓｔｈｅｓｔａｔｕｓｑｕｏｏｆｆｏｒｅｓｔｒｉｇｈｔｓｄｉｓｐｕｔｅｓｉｎＬｕｚｈａｉＣｏｕｎｔｙ，ｐｏｉｎｔｓｏｕｔｔｈｅｍａｉｎｉｓｓｕｅｓｓｕｃｈａｓｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｃｙ，ｌａｒｇｅｄｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓ，ｕｎｓｕｉｔａｂｌｅｓｙｓｔｅｍａｎｄｍａｎｙｏｂｓｔａｃｌｅｓ．ＡｎａｌｙｓｉｓｉｓａｌｓｏｍａｄｅｏｎｔｈｅｍａｉｎｒｅａｓｏｎｓｏｆｄｉｓｐｕｔｅｓｏｆｆｏｒｅｓｔｓｉｎｍｏｕｎａｉｎｏｕｓａｒｅａＩｔｐｕｔｓｆｏｒｗａｒｄｔｈｅｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓａｎｄｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｆｏｒｅｓｔｄｉｓｐｕｔｅ，ｍｅｄｉａｔｉｏｎ，Ｇｕａｎｇｘｉ

收稿日期：２０１５－０４－０７；修回日期：２０１５－０５－０８基金项目：广西集体林权制度改革山林纠纷调研专项（２０１４０５２０）作者简介：刘峰（１９８１－），男，广西博白人，工程师，从事集体林权制度改革研究和森林资源调查规划设计工作。

Ｅｍａｉｌ：ｌｆ＿ｌｙｓｊｙ＠ｓｉｎａｃｏｍ

　　土地纠纷、山林纠纷、水利纠纷是影响农村发展和社会稳定的“三大纠纷”，其中山林纠纷问题尤

为突出［１］。广西壮族自治区党委、政府作出建设生

态文明示范区和林业强区的决策，给鹿寨县的林业

改革发展带来前所未有的机遇。由于历史的原因，

鹿寨县的山林纠纷长期大量存在，特别是随着近几

年集体林权制度改革的深入推进，一些原本隐藏的

山林纠纷集中暴露出来，主要是国有林场与集体林

地、保护区与集体林地、跨市跨县跨乡的山林纠纷

案件，不仅成为山林纠纷调处案件中的典型，更是

成为鹿寨县今后调处工作的关键点和重难点。当

前，山林纠纷已严重影响林农自主经营，激化双方

矛盾，甚至演变为群体性事件，不利于林区稳定和

林业改革发展。如何破解山林纠纷调处难题，对维

护林区稳定，协调林地保护和利用的关系，促进生

态建设和经济社会发展具有重要意义。

１　山林纠纷现状鹿寨县地处广西中部，邻８个县（区），辖２个

国有林场、１个县级林场、１个省级自然保护区和３

林业资源管理 第３期　

个监狱单位，林地面积占国土总面积的７０％，短轮伐期速生桉和果树种植较为普遍，农民营林热情高

涨，也因此引发大量的山林纠纷。２０１４年全县有山林纠纷案件７５０起，调处５０９起，调处率６７９％，调结４８４起，调结率９５％。在调结的４８４起案件中，裁决１３起，协议１０２起，即调即结３６９起①。

全县重大山林纠纷案件有３３起（表１），涉及６乡２５村６８屯，其中陈年积案２２起，占重大案件的６６７％，国有与集体之间的纠纷因长期无法解决而成为积案主体。组与组、村与组、户与户之间的纠纷成

为调处的重点和难点，呈现积案没能解决，新案又有

抬头的趋势，山林纠纷调处工作面临严峻形势。

表１　鹿寨县２０１４年重大山林纠纷案件排查表Ｔａｂ１ＭａｊｏｒｆｏｒｅｓｔｄｉｓｐｕｔｅｃａｓｅｓｏｆＬｕｚａｉＣｏｕｎｔｒｙｉｎ２０１４

乡（镇） 纠纷双方 案件数／起 案件性质

导江 村屯与国有林场 ３ 积案

中渡 组与组 ４ 积案

中渡 组与村级林场 ２ 积案

寨沙 户与集体 ３ 非积案

寨沙 集体与集体 １ 非积案

寨沙 户与户 ２ 非积案

平山 组与组 ３ 非积案

平山 屯与组 １ 非积案

平山 屯与屯 ２ 积案

拉沟 组与组 ３ 积案

江口 屯与屯 １ 非积案

寨沙 队与县级林场 ３ 积案

寨沙 队与队 １ 积案

寨沙 屯与屯 ４ 积案

合计 ３３

２　山林纠纷调处存在的主要问题２１　调处力度不足

山林纠纷调处在乡（镇）工作中是个老大难问

题，耗时耗力且收效甚微，处理不好还会影响各级

党政领导政绩。目前鹿寨县还没有落实山林纠纷

调处行政目标责任制，有的领导为了维护一时稳

定，没有从长远角度去解决根本性问题，造成工作

态度不坚决、任务不明确、措施不给力，调处力度疲

软；有的领导把山林调处理解为林业部门的工作，

没有充分调动司法、公安、法制等部门的积极性，没

有形成强有力的联合调处机制；有的领导担心事态

扩大被追究责任，专门给调处工作定调，大多维持

现状，造成隐患长期无法排除。此外，山林纠纷调

处办公室人力和物力长期没有得到优化和补充，集

体林权制度改革中爆发性增长的案件与现有调处

力量不相符合，都显示出山林纠纷调处力度的严重

不足。

２２　调处阻力重重由于法制观念淡薄，一些地方群众在山林纠纷

发生后不但不配合调处工作，还故意阻挠执法，制

造混乱等，给山林纠纷调处工作带来了很大的阻

力［２］。如有些村民明知争议地尚未调结，却依仗地

方势力，在争议地抢采抢种［３］，或是纠集无端群众

起哄闹事，阻碍正常调解程序。久而久之，由于调

处效果不理想，工作被认为捅了 “马蜂窝”，也得不

到相关领导和部门的支持，特别是乡（镇）一级政

府，行政部门本身也产生阻力，让具体执行者有力

不能使。

２３　调处难度加大山林纠纷形成的原因是多方面的，随着时间推

移，事实真相不清、证据不足加大了调处的难度。

首先是调查取证难。林业“三定”时，由于定权发证

粗放而产生很多问题，特别是四至界线不明，以及

林权证损毁或遗失，都给调查取证工作带来极大困

难。其次是沟通协调难。涉事双方互不妥协，需要

做很多思想工作，一些老村民虽然明知原委，但事

不关己，大多也不愿出面指证。随着老一辈人的年

龄增大，面临着证言消失的可能，这易成为今后久

调未决的悬案。此外，地方保护也是山林纠纷难以

调处的重要原因，在调处力不足的情况下，不及时

介入或介入方法不对，都易形成群体性大案，从而

增加调处难度。

２４　调处体制不顺鹿寨县山林纠纷调处工作长期以来处于机构

不全、人才缺乏、经费无保障的状态。首先，山林纠

２１

① 鹿寨县林业局山林纠纷调处办公室鹿寨县山林纠纷调处工作总结２０１４

　第３期 刘峰等：广西山林纠纷调处问题及对策

纷作为“三大纠纷”之一，其机构和编制设在县调处

办，但其主要职责由县林业局临时成立的山林纠纷

调处办公室履行，办公室人员由林业局各业务室抽

调组成，人员编制与职责分离，挫伤了工作人员的

积极性；其次，乡（镇）一级没有成立专门的调处办

公室，没有明确的职责和分工，也没有监督机制，遇

到纠纷时就临时从林业站和司法所抽调人员组成

执行调处组，调处效率不高；再次，调处工作人员较

少，县级山林纠纷调处办公室岗位仅有５个，占全县乡（镇）数的５０％，平均１个人要负责２个乡镇的山林调处任务，且５个岗位人员年龄均在４０岁以上，年龄结构趋向老龄化，不利于调处能力的提升和快

速反应，甚至一些干部主动申请离职或想方设法调

离岗位，面临着经验人才的流失和新老断层的局

面。经费不足也是体制不顺的重要体现，由于缺乏

专项经费预算保障，每年从林业局申请的经费十分

有限，仅够用于差旅和办公，没有多余经费用于宣

传、培训和活动的组织开展，调处工作力不从心。

３　山林纠纷形成的原因３１　历史遗留问题未解决

山林权属改革历经数变，从新中国成立以来经

历了土地改革、农业合作化、人民公社、林业“三定”

和集体林权制度改革［４－５］，这些改革取得了丰硕的

成果，基本实现了“山定权、树定根、人定心”，但同

时也带来了大量的山林纠纷，这些纠纷多属时间跨

度长、案情复杂，往往经历了几十年或是几代人，人

证物证不全［６］。有些纠纷长期存在，一直得不到根

本性解决，演变成了历史积案［７］；有些纠纷调结后，

资料记载不规范，档案保存不完整，导致矛盾激化

重演。

３２　产权明晰不到位鹿寨县山林权属虽然经历了林业“三定”等几

次确权，但都没有真正意义上明晰产权。一是全县

绝大部分集体林地（包括已分到户未发证和未分到

户的林地）未发放林权证到农户，发证到户率低于

１０％①；二是由于当时“三定”工作粗糙，山界林权证

制作和发放管理不规范，出现了大量重证、错证、漏

证等现象，很多问题证本发放不出去，积存在生产

大队，也有一部分将错就错发放，给后面山林纠纷

埋下隐患；三是当时确权到户的自留山四至界址大

多没有固定标志物，而是以某棵树木为标识，附图

也只是示意图，时至今日，这些界址随着树木砍伐

已经损毁，事实说不清楚，很容易在当前深化集体

林权制度改革确权中产生纠纷。

３３　利益分配不均衡随着社会经济的发展，在市场化过程中，林地价

值提升，特别像鹿寨县的寨沙镇，是全县速生桉面积

最大的地方，短轮伐速生丰产林带来巨大经济效益，

引发利益再分配牵扯旧案，更有部分村民仗势挑起事

端，对已处理的案件不服从判决，试图混淆事实攫取

更大利益，由此引发群体性山林纠纷案件。

３４　林权流转关系复杂随着不动产登记制度的推行，群众对产权诉求

的意识不断增强。当前，推进集体林权制度改革和

土地流转频繁，林权主体变化越来越快，涉及的范

围越来越广，如有流转给大户的、流转给公司的、村

民合作造林等等，这些流转不可避免发生各类山林

纠纷，加剧形成山林纠纷案件。鹿寨县具有特殊的

县情，林权主体除了是林农本身外，还有国有林场、

集体林场、国有监狱、自然保护区等，县界周边还与

８个县（区）相邻，林权流转很容易触碰相互之间的利益，产生山林纠纷。

４　对策与建议４１　提高对山林纠纷调处的认识

宣传是做好思想工作、取得群众理解和支持的

重要方式，也是遏制山林纠纷恶性发展趋势的重要

手段。通过网络、电视、报刊等，明晰调处流程，讲

解典型案例，分析纠纷所造成的危害性，从而提高

公众对山林纠纷调处的充分认识，让群众主动调

处、配合调处。对那些故意搅乱调处工作，煽动制

造群体性事件的违法犯罪行为，要果断联合森林公

安和派出所等执法部门，坚决依法处理，并进行公

３１

① 广西壮族自治区林业厅我区全面推进集体林权制度改革的调研报告２００８

林业资源管理 第３期　

示警示，维护执法的严肃性，提高群众的法律意识。

各级党委政府要统一思想，充分认识调处山林纠纷

对维护社会稳定发展的重要性，以及今后调处工作

的严峻性和艰巨性，从全局高度和对历史负责任态

度统筹各部门做好山林纠纷调处工作，要转变发展

思路，做到踏踏实实，特别要做好将“切实为民办实

事”作为基层政府工作的出发点，把山林纠纷调处

作为为民排忧解难的落脚点。林业部门要发挥主

观能动性，不折不扣地贯彻落实工作部署，加强政

策调研和汇报，联动各部门力量实现合力调处。

４２　加强对山林纠纷调处的重视山林纠纷是基层涉农纠纷，牵涉社会发展各方

面，及时干预十分关键，政府部门应加大对调处工

作的重视。通过文件或会议提案等方式，积极争取

各有关部门和各级领导的理解和重视，特别是争取

编制办和法制办的支持，理顺体制机制，落实编制。

重视专业人才的引进，对现有人员数量进行补充，

优化年龄结构和专业结构，以应对不断加大的山林

纠纷调处压力。应考虑将山林纠纷调处办归口各

级政府调处办统一管理，撤销林业部门临时调处机

构，这不仅可强化部门责任，也可强化部门合作，提

高办事效率。实行山林纠纷调处责任状考核，县政

府应与各乡镇政府签订责任状，把调处任务层层分

解，落实到各级各部门，提升各级各部门调处工作

的责任感和使命感。在村委会，应专门设立山林纠

纷调处接待室，并安排专项经费，保障工作运行。

４３　讲究山林纠纷调处的方法山林纠纷调处的方法主要有协商解决、行政裁

决和司法裁决［８］。山林纠纷牵涉广大百姓利益和

集体利益，处理不当容易激化当事人情绪，使调处

工作陷入泥潭，应突出“法、理、情”原则［９］，依法据、

摆道理、讲情义，抱着切实帮助群众解决困难的态

度来处理问题，只有情感运用到位，才能获取群众

的最大理解和支持，才能化解来自各方的调处阻

力。如鹿寨县山林纠纷调处主要采取“先调后处”

的方法，对于有希望达成调解协议的，一般通过多

次做双方思想工作，促使双方达成一致意见并签订

调解协议书；对于确实要进入到司法或行政程序的

案件，经认真排查摸底，掌握基本情况，并严格按

《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理

条例》的规定进行立案，对立案的案件，应分轻重缓

急，分期分批解决［９］。调处山林纠纷还要坚持积极

参与、公平正义、依法办案的原则，对于刚发生的纠

纷案件，要第一时间跟进，特别是在林权勘界时，调

解人要在现场提出合理的调处方案，尽量促成现场

调结，即调即结；调解人必须站在公平公正的立场，

以理服人办案，还应当熟练运用相关法律法规，做

到调处有理有据，经得起法律和历史的检验。

４４　完善山林纠纷联防联调机制随着集体林权制度改革的深入，很多山林纠纷

冒了出来，如不及时调处将造成被动局面，而联防

联调、上下联动，对于及时有效处置山林纠纷显得

十分关键。针对纠纷易发区域，建立边界、国有林

场、村民小组联防联调机制，完善县—乡—村三级

联动反应机制。可通过文艺联欢、体育竞技、传帮

带等形式，加强干部群众感情沟通交流，及时获取

信息，化解纠纷苗头，达到联防联调的目的［１０］。如

与鹿寨县集体林地接壤的黄冕国有林场，开展“平

安场区”创建活动，凡是与集体林地有接壤的分场，

都十分重视与周边村民的交流，逢年过节都相互邀

请，林场制定了帮助周边村民的多项措施，援助村

委修缮小学、维修道路、安排劳动力等，村民与林场

建立了浓厚感情，达成“村场互建”共识，有效化解

了山林纠纷矛盾。

４５　夯实山林纠纷调处的基础在实行分级负责原则下，要加强对乡（镇）调处

工作的指导，充分发挥乡（镇）政府和广大人民群众

自我管理、自我教育的作用，做好山林纠纷多发区

群众的思想工作，疏导易激化的矛盾，力争将山林

纠纷解决在萌芽状态［９］。要有计划地开展调处工

作人员的业务培训，通过现身说法、听取讲座和解

剖案例等方式，多方面、多层次、多角度去学习各种

相关知识，提高办案人员的工作水平，培养调解骨

干人才。同时要引入激励机制，从人事和收入方面

加以重视，激发每一位工作人员发扬不辞辛苦，不

畏艰难，全心全意为人民服务的工作热情，努力调

处好每一件山林纠纷案件。

（下转第１９页）

４１

　第３期 桂来庭：全国造林保存状况分析与问题探讨

级公益林区生态治理为重点，集中使用。重点工程

造林由国家全额投入，充分考虑抚育管护等费用，

提高投入标准，并向干旱半干旱地区倾斜。

４３　干旱半干旱地区以封山育林为主干旱半干旱地区植被恢复以灌草封育为主，减

少人工造林规模。对干旱半干旱地区现有宜林地

资源进行调查，评价造林适宜性，为科学开展营造

林提供依据①。

４４　推进自然灾害受损核定工作加快推进人工造林、封山育林和飞播造林因

自然灾害受损的国家级核定工作，及时将因灾损

失的中央投资造林面积重新纳入造林计划，安排

专项资金支持恢复重建，避免受损造林地闲置

浪费［８］。

参考文献：

［１］国家林业局森林资源管理司．第八次全国森林资源清查结果报

告［Ｍ］．北京：中国林业出版社，２０１３．

［２］国家林业局．ＬＹ／Ｔ２０８３－２０１３，全国营造林综合核查技术规程

［Ｓ］．

［３］桂来庭，张万林．影响全国营造林面积核实率的原因分析及对

策［Ｊ］．中南林业调查规划，２００９，２８（４）：５－８．

［４］国家林业局．中国林业统计年鉴２０１１［Ｍ］．北京：中国林业出版

社，２０１２．

［５］国家林业局．中国林业统计年鉴２０１２［Ｍ］．北京：中国林业出版

社，２０１３．

［６］国家林业局．中国林业统计年鉴２０１３［Ｍ］．北京：中国林业出版

社，２０１４．

［７］胡觉，彭长清，甘世书，等．我国人工林变化动态及增长潜力分

析［Ｊ］．林业资源管理，２０１４（Ｓ０）：６－８．

［８］桂来庭，张敏，张万林，等．“十一五”时期全国营造林发展状况

分析［Ｊ］．中南林业调查规划，２０１２，３１（４）：１３－１７．

（上接第１４页）４６　持续完善集体林权制度改革

广西推进集体林权制度改革是对历次改革的

深入和完善，要以此次改革为契机，认真排查每起

山林纠纷案件，处理好登记发证与山林纠纷之间的

关系。在确权发证过程中，充分吸取林业“三定”时

期的经验教训，持续开展集体林权制度改革“回头

看”整改行动，对有疑议或没有把握的发证，应进一

步核实修正，防止错证、重证和漏证出现，使产权真

正明晰到位，保障每位林权权利人的合法权益。同

时规范档案管理，保存有效证据，让山林纠纷调处

案件经得起历史考验。

５　结语山林纠纷调处是林业建设的一项重要工作，积

极调处好山林纠纷，稳定山权、林权，是巩固集体林

权制度改革、加强林地保护利用、促进社会和谐的

需要。应当正确认识当前山林纠纷调处的严峻性

和紧迫性，认真分析问题所在，采取有效措施，进一

步完善机制，推进生态文明示范区和林业强区建设。

参考文献：

［１］彭斌．信息管理系统在山林权属纠纷调处工作中的应用［Ｊ］．广

西林业科学，２０１０，３９（４）：２２６－２３０．

［２］陈通钊．山林纠纷调处工作存在的问题及对策［Ｊ］．现代农业科

技，２０１１（９）：１９９－２０２．

［３］胡学豪．全区山林纠纷调处工作成效显著［Ｊ］．广西林业，２００８

（１）：１３－１４．

［４］肖泽忱，布仁仓，胡远满．我国集体林权制度改革存在的问题及

对策探讨［Ｊ］．林业资源管理，２００８（６）：１２－１７．

［５］徐传富，程松林，潘汤水，等．景宁县山林纠纷的现状及对策

［Ｊ］．现代农业科技，２０１０（１）：２２８－２２９．

［６］吴孝渊．锦屏县山林纠纷成因及解决办法刍议［Ｊ］．中国农业信

息，２０１３（１１）：２８３－２８４．

［７］陈积敏．集体林权制度改革下山林纠纷现状分析［Ｊ］．中国集体

经济，２０１２（１）：５８．

［８］陈永富，程云行，李兰英，等．山林权属纠纷调处方法比较研究

［Ｊ］．浙江林学院学报，２００４，２１（２）：１９８－２０２．

［９］俞春联．如何调处山林纠纷［Ｊ］．中国林业，１９９７（６）：９．

［１０］夏瑞满，余久华，叶学件，等．边界林权纠纷调处现状与对

策———以浙江省庆元县为例［Ｊ］．林业经济，２０１２（１０）：

４３－４５．

９１

① 国家林业局森林资源管理司２０１４年全国营造林综合核查主要结果报告２０１４