1

(1)目錄～ ～

　　　第 壹 篇　公共管理基礎理論篇　1－1

第　一　章　公共管理的發源 ................................................... 1－3

第一節　公共管理的興起背景與發展 ................................... 1－4

第二節　公共管理的概念意義 ............................................... 1－12

第　二　章　公共管理的特性與研究途徑 ............................... 1－18

第一節　公共管理的特性 ....................................................... 1－19

第二節　公共管理理論研究的演進（或研究途徑） ........... 1－23

第三節　公共管理改革運動 ................................................... 1－25

第四節　公共管理發展趨勢─新公共管理 ........................... 1－28

第　三　章　公共管理的未來發展 ........................................... 1－40

第一節　公共管理學發展的特色 ........................................... 1－41

第二節　公共管理實務的發展 ............................................... 1－42

第三節　公共管理與政府實務發展的影響 ........................... 1－46

第四節　公共管理的最新發展趨勢 ....................................... 1－49

第五節　公共管理的未來展望 ............................................... 1－52

　　　第 貳 篇　新公共行政篇　2－1

第一章　公部門與私部門的比較研究 ....................................... 2－3

第一節　公共組織的公共性 ................................................... 2－4

第二節　公共行政的特質與變遷趨勢 ................................... 2－8

2

(2)目錄～ ～

第三節　公共行政運作的原則與關切重點 ........................... 2－10

第四節　公共行政與企業管理的比較 ................................... 2－13

第二章　從「典範變遷」的觀點談公共行政價值與實踐 ....... 2－19

第一節　公共行政的獨特性質 ............................................... 2－21

第二節　相關名詞概念 ........................................................... 2－22

第三節　從四個行政科學典範變遷探討公共行政價值 ....... 2－23

第四節　公共行政價值的實踐 ............................................... 2－31

第五節　結論─公共行政的未來 ........................................... 2－33

第三章　明諾布魯克會議與黑堡宣言的研究 ........................... 2－35

第一節　明諾布魯克會議的研究 ........................................... 2－36

第二節　黑堡宣言的研究 ....................................................... 2－41

第四章　公共利益的研究 ........................................................... 2－46

第一節　公共利益研究的必要性 ........................................... 2－47

第二節　公共利益的界說 ....................................................... 2－48

第三節　公共利益的行政類型（政策架構） ....................... 2－53

第四節　公共利益的特質 ....................................................... 2－56

第五節　公共利益對民主政治的功能與實踐 ....................... 2－56

第六節　結論─公共利益與民主政治的辯證 ....................... 2－62

第五章　行政責任與倫理的研究 ............................................... 2－63

第一節　行政責任的研究 ....................................................... 2－65

第二節　行政倫理的研究 ....................................................... 2－73

3

(3)目錄～ ～

第三節　正義行政的藍圖專題 ............................................... 2－81

第六章　民主公共行政的研究 ................................................... 2－84

第一節　民主行政的特質 ....................................................... 2－86

第二節　後官僚主義 ............................................................... 2－88

　　　第 參 篇　新公共管理篇　3－1

第一章　新公共管理的論證 ....................................................... 3－3

第一節　新公共管理的哲學基礎─新制度經濟學 ............... 3－5

第二節　新公共管理的反思與批判論點 ............................... 3－12

第二章　民主政府的新治理模式 ............................................... 3－19

第一節　從政府到治理 ........................................................... 3－22

第二節　政府的治理模式 ....................................................... 3－22

第三節　治理與新公共管理的比較 ....................................... 3－27

第四節　治理與網路途徑 ....................................................... 3－29

第五節　治理與社會資本 ....................................................... 3－30

第六節　大環境的變遷治理新途徑 ....................................... 3－31

第七節　公民治理 ................................................................... 3－38

第三章　後現代公共治理模式 ................................................... 3－40

第一節　後現代社會治理的透視 ........................................... 3－41

第二節　公共治理何以被重視 ............................................... 3－44

第三節　公共治理的三個模式 ............................................... 3－46

4

(4)目錄～ ～

第四節　治理轉型對公共行政理論及實務的挑戰 ............... 3－52

第四章　新公共管理、黑堡觀點與社會

　　　　　　　　　　　資本治理模式的政治對話 ............... 3－54

第一節　公共行政的歷史觀 ................................................... 3－55

第二節　相關名詞概念 ........................................................... 3－55

第三節　新公共管理的治理模式 ........................................... 3－60

第四節　黑堡觀點的治理模式 ............................................... 3－66

第五節　社會資本觀點的治理模式 ....................................... 3－68

第六節　傳統公共行政、新公共管理、

與新公共服務的觀點比較表 ....... 3－72

第五章　政府再造 ....................................................................... 3－74

第一節　政府再造的時代背景與環境系絡 ........................... 3－77

第二節　主要國家政府再造的經驗 ....................................... 3－79

第三節　各國政府再造的共同特色 ....................................... 3－82

第四節　政府再造的理論基礎 ............................................... 3－88

第五節　政府再造與組織重組、組織再造比較 ................... 3－89

第六節　市場導向的管理策略 ............................................... 3－91

第七節　政府再造與行政革新的比較 ................................... 3－94

第八節　行政院組織法的修正方向和內容 ........................... 3－95

第九節　政府再造的迷思 ....................................................... 3－99

第十節　政府再造的評價與反思 ........................................... 3－100

5

(5)目錄～ ～

第六章　企業型政府 ................................................................... 3－105

第一節　企業型政府理論與實務 ........................................... 3－107

第二節　使用者付費的研究 ................................................... 3－121

第三節　矯正雙重失靈的政策工具 ....................................... 3－125

第四節　企業型官僚理論與實務 ........................................... 3－129

第七章　全球化與全球治理 ....................................................... 3－133

第一節　全球化相關概念 ....................................................... 3－134

第二節　全球化的產生背景（先驅）及其影響的後果 ....... 3－137

第三節　全球化對公共治理的影響 ....................................... 3－139

第四節　全球化對公共行政的意義與挑戰 ........................... 3－140

第五節　全球治理的範疇 ....................................................... 3－142

第六節　公共治理途徑的研究 ............................................... 3－145

第八章　新公共行政與新公共管理的比較研究 ....................... 3－149

第一節　新公共行政與新公共管理的比較 ........................... 3－150

第二節　公共管理是典範還是研究途徑 ............................... 3－153

第九章　新公共服務理念的研究 ............................................... 3－155

第一節　新公共服務的哲學─公民倫理 ............................... 3－157

第二節　新公共管理理論的意義與反思 ............................... 3－158

第三節　新公共服務的理念 ................................................... 3－161

第四節　結論─新公共服務對政府再造的啟示 ................... 3－164

6

(6)目錄～ ～

第十章　當前我國政府組織改造「四化」

　　　　　　　　　　　政策─新制度經濟學的觀點 ........... 3－166

第一節　我國政府改造的歷史沿革 ....................................... 3－167

第二節　新制度經濟學理論論證與評述 ............................... 3－169

第三節　我國政府改造「四化」政策 ................................... 3－174

第四節　政策建議 ................................................................... 3－180

第五節　結論─四化政策的省思 ........................................... 3－184

第十一章　政府組織改造─行政法人化的研究 ....................... 3－186

第一節　行政院組織改造概貌 ............................................... 3－187

第二節　行政法人的意義 ....................................................... 3－187

第三節　行政法人的優點 ....................................................... 3－188

第四節　行政法人的設計 ....................................................... 3－189

第五節　推動的機制 ............................................................... 3－191

第十二章　推動政府業務委外化的研究 ................................... 3－194

第一節　政府業務委外化的背景說明 ................................... 3－195

第二節　政府業務委託民間辦理的涵義及其必要性 ........... 3－195

第三節　國內外已進行之政府業務委外辦理項目的簡介 ... 3－197

第四節　政府業務委外辦理模式的介紹 ............................... 3－198

　　　第 肆 篇　公部門的管理工具篇　4－1

第一章　公共管理者的角色與知能 ........................................... 4－3

7

(7)目錄～ ～

第一節　公共管理者扮演的角色與知能 ............................... 4－6

第二節　轉換型領導的研究 ................................................... 4－13

第三節　官僚制度的激勵修練 ............................................... 4－17

第四節　現代高階領導者的修練 ........................................... 4－20

第五節　決策者前瞻性的思維傾向 ....................................... 4－21

第二章　公部門組織再造的理論與實際 ................................... 4－24

第一節　政府組織再造工程的發展背景 ............................... 4－25

第二節　政府組織再造工程的意涵 ....................................... 4－25

第三節　政府組織再造工程的理論基礎 ............................... 4－27

第四節　政府組織再造工程的設計原則與實施策略 ........... 4－28

第五節　政府組織再造工程實踐的步驟 ............................... 4－31

第六節　政府組織再造工程的困境與可行性 ....................... 4－33

第七節　政府組織再造工程的實例─行政單一窗口化 ....... 4－34

第三章　公部門組織精簡的理論與實際 ................................... 4－37

第一節　組織員額精簡的意義與原因 ................................... 4－39

第二節　組織員額精簡的特質（性） ................................... 4－41

第三節　組織員額精簡的型態 ............................................... 4－42

第四節　推動組織員額精簡的原則與策略作法 ................... 4－44

第五節　組織員額精簡的效益與限制 ................................... 4－48

第四章　公部門民營化的理論與實際 ....................................... 4－50

第一節　民營化的意涵與目的 ............................................... 4－52

8

(8)目錄～ ～

第二節　民營化的理論基礎 ................................................... 4－53

第三節　民營化的類型 ........................................................... 4－58

第四節　民營化的優點與限制 ............................................... 4－61

第五節　民營化成功的要件 ................................................... 4－63

第六節　公共服務民營化的實例─BOT 模式 ...................... 4－64

第七節　公共管理的新經營理念─三原則 ....................... 4－68

第五章　非營利組織及志工管理的理論與實際 ....................... 4－72

第一節　非營利組織的研究 ................................................... 4－75

第二節　公部門的志工管理 ................................................... 4－88

第六章　公部門績效管理的理論與實際 ................................... 4－95

第一節　公部門績效管理的理論 ........................................... 4－99

第二節　公部門課責的研究 ................................................... 4－107

第三節　公部門績效管理的工具─多元回饋績效評估 ....... 4－112

第四節　公部門績效管理的工具─目標管理 ....................... 4－116

第五節　公部門績效管理的工具─標竿學習 ....................... 4－121

第六節　公部門績效管理的工具─政策指標管理 ............... 4－127

第七節　公部門績效管理的工具─平衡計分卡 ................... 4－131

第七章　公部門組織發展與學習的理論與實際 ....................... 4－135

第一節　公部門的組織發展 ................................................... 4－137

第二節　組織計畫性變革 ....................................................... 4－142

第三節　公部門的組織學習 ................................................... 4－145

9

(9)目錄～ ～

第四節　公部門型塑學習型組織 ........................................... 4－150

第八章　公部門知識經濟與知識管理 ....................................... 4－160

第一節　知識及其相關名詞概念 ........................................... 4－162

第二節　公部門知識管理 ....................................................... 4－167

第三節　知識經濟時代的知識工作者 ................................... 4－172

第九章　社會資本與組織信任 ................................................... 4－174

第一節　社會資本與政策執行 ............................................... 4－175

第二節　組織信任 ................................................................... 4－179

第三節　公部門開誠布公管理 ............................................... 4－184

第十章　全面品質管理的研究 ................................................... 4－189

第一節　全面品質管理理論的探討 ....................................... 4－192

第二節　公部門團隊建立 ....................................................... 4－203

第三節　公部門顧客導向 ....................................................... 4－210

第四節　顧客滿意經營 ........................................................... 4－213

第十一章　工作品質管理的研究 ............................................... 4－219

第一節　工作品質管理 ........................................................... 4－222

第二節　工作生活品質管理 ................................................... 4－231

第三節　公部門參與管理 ....................................................... 4－239

第四節　多元化管理 ............................................................... 4－243

第五節　公部門危機管理 ....................................................... 4－250

第十二章　公部門公關與行銷的理論與實際 ........................... 4－257

10

(10)目錄～ ～

第一節　政府公關與行銷的意涵 ........................................... 4－258

第二節　政府公關與行銷的基本概念與理由 ....................... 4－259

第三節　政府公關與行銷的功能與技能 ............................... 4－261

第十三章　公部門跨域管理與府際管理 ................................... 4－265

第一節　公部門跨域管理 ....................................................... 4－266

第二節　府際關係與府際管理的研究 ................................... 4－269

第三節　跨域管理的新趨勢─地方治理 ............................... 4－276

第十四章　策略性規劃與管理 ................................................... 4－281

第一節　公部門策略性規劃 ................................................... 4－282

第二節　公部門策略性管理 ................................................... 4－284

第三節　平衡計分卡與策略管理 ........................................... 4－292

第十五章　電子化政府的理論與實際 ....................................... 4－298

第一節　資訊科技與公共管理 ............................................... 4－300

第二節　地理資訊系統 ........................................................... 4－303

第三節　公共鑰匙基礎建設計畫 ........................................... 4－306

第四節　電子化政府 ............................................................... 4－307

第十六章　公部門人力資源管理的理論與實際 ....................... 4－324

第一節　人力資源管理的意涵、特質及其發展新趨勢 ....... 4－325

第二節　公務人力資本的理論與政策原則 ........................... 4－328

第三節　公共組織良好稱職的公務員 ................................... 4－331

第四節　策略性人力資源管理 ............................................... 4－334

11

(11)目錄～ ～

第十七章　公部門財務管理的理論與實際 ............................... 4－339

第一節　公共財務管理的內涵、特色與技術 ....................... 4－341

第二節　公共預算的研究 ....................................................... 4－343

第十八章　民意、媒體、利益團體與公共管理 ....................... 4－352

第一節　民意與公共管理 ....................................................... 4－353

第二節　民意機關與公共管理者 ........................................... 4－365

第三節　傳播媒體與公共管理 ............................................... 4－367

第四節　利益團體與公共管理 ............................................... 4－370

　　　歷屆選擇試題觀摩　5－1

95 年公務人員普通考試試題 .................................................. 5－3

95 年公務人員身心障礙人員四等考試試題 .......................... 5－7

95 年公務人員原住民族四等考試試題 .................................. 5－11

95 年地方政府公務人員四等考試試題 .................................. 5－15

96 年公務人員普通考試試題 .................................................. 5－19

96 年退除役軍人轉任公務人員四等考試試題 ...................... 5－23

96 年公務人員身心障礙人員四等考試試題 .......................... 5－27

96 年公務人員原住民族四等考試試題 .................................. 5－32

96 年地方政府公務人員四等考試試題 .................................. 5－36

97 年公務人員普通考試試題 .................................................. 5－41

97 年公務人員身心障礙人員四等考試試題 .......................... 5－45

12

(12)目錄～ ～

97 年公務人員原住民族四等考試試題 .................................. 5－49

97 年地方政府公務人員四等考試試題 .................................. 5－53

98 年退除役軍人轉任公務人員四等考試試題 ...................... 5－57

98 年公務人員身心障礙人員四等考試試題 .......................... 5－62

98 年公務人員原住民族四等考試試題 .................................. 5－66

98 年地方政府公務人員四等考試試題 .................................. 5－70

99 年公務人員身心障礙人員四等考試試題 .......................... 5－74

　　　99 年高普考試題觀摩　6－1

99 年公務人員高等考試三級考試試題 .................................. 6－3

99 年公務人員普通考試試題 .................................................. 6－12

《第壹篇》第一章　公共管理的發源　1－3

第一章

公 共 管 理 的 發 源

、公共管理（Public Management）此一學科旨在提升政府的治理能力

，其研究重點在於探討政府部門的革新，試說明其最新之發展趨勢。

【高三Ⅱ】

、1980 年代以來，公共管理（Public Management）已成為各國政府再

造的理論架構和實務指南，試說明公共管理此一學科興起之原因。

【身三】

、試界定公共管理之概念，並從理論與實務兩方面說明公共管理興起之

背景。 【電升（員晉高員）】

、公共管理蔚為世界風潮以來，已展現出那些優點？同時也浮現那些受

人批評與質疑的缺點？試析述之。 【電升（員晉高員）】

、對於公共管理的意涵，學者每每有不同觀點之定義，譬如從管理主義

、政策管理、新公共管理或公共行政等不同角度所界定之公共管理意

涵。但是不論由何種觀點出發，吾人似乎仍能發掘出當代公共管理之

共同特質，試說明之。 【薦升】

、各國公共管理變革的背景因素有何相似之處？試以當前縣市整併為例

申論之。 【原四】

1－4　公共管理新論

第一節　公共管理的興起背景與發展

一、公共管理的興起背景

變革的年代，需要變革的政府。19 世紀興起的福利國家，發展至 1980

年代後，面臨不可治理性（Ungovernability）的危機，使得世人不禁開

始質疑或重新思考「政府存在的意義」。依我國公共行政學者雷飛龍教

授指出，公共服務無法滿足民眾的需求不外乎：民眾對政府期望過高

；政府權威下降；政府能力不足等三項因素（雷飛龍，1989）。各

國政府及公共管理學者為解決上述危機，致力於研究公部門管理方式的

轉換，試圖將昔日僵化、層級節制的官僚體制（Bureaucracy），轉變

成為一種具有彈性化及市場導向的政府管理。美國公共管理學者認為，

自 1980 年代開始是西方國家政府角色變革的年代，在公共行政的學術

中，亦呈現出典範移轉（Paradigm Shift），從支配幾乎整個 20 世紀的

傳統公共行政治理模式，轉換至公共管理治理模式（Public Management

），在政府環境系絡下的官僚組織，正被經濟理論與市場原則所取代。

而於 1990 年代大放異彩，改變了公共行政學術理論，美國學者休斯（

Hughes）形容為這是傳統公共行政「改變的年代」，此種改變─政府

角色的改變，Hughes 稱之為「典範的移轉」，就理論層面而言：係對

傳統公共行政典範進行挑戰，所產生的「後官僚典範」，企圖跳脫傳統

官僚典範層級節制的嚴密控制，強調後官僚典範的預見性、策略性、結

果取向、市場取向、企業化精神等方向發展；再就實務層面而言：係因

1980 年代興起的新公共管理運動風行全球化，如新右派、新治理的政

治理念色彩所促使政府必須回應時代的挑戰，1980 年代的英國柴契爾

政府及 1981 年美國的雷根政府所推動的一連串改革措施，更加速公共

管理擴展。惟公共管理屬於一種新興的學科，它的興起背景很多，許多

學者採用不同的觀點加以分析：

《第壹篇》第一章　公共管理的發源　1－5

米洛古的觀點：

米洛古（Minogue）指出政府推動公共管理的理念，係因為受到「財

務」、「服務品質」、「意識型態」等三大壓力之下而興起的（丘昌

泰，2000），茲說明如下：

財務上的壓力：

政府支出日益龐大，赤字規模無法遏止，如 OECD 國家過去 10 年

內，平均每人政府支出經費已經成長兩倍。

服務品質上壓力：

由於公民知識水準的提高與對於品質的加強，政府是服務的提供者

，必須提高效率的公共服務。

意識型態上的壓力：

公共管理強調「小而能」的政府，這不僅是公共服務的價值觀轉變

，更是「新自由由主義」意識型態的政治哲學觀。

凱多的觀點：

凱多（Kettl）則認為公共管理的興起，應該從下列四個角度分析：

政治上：

面對後冷戰時期世界局勢走向民主化，考驗政府如何重建國家、公

民社會與市場之間的關係，開發中國家面臨如何透過政府的能力提

高國家的競爭力；而工業化國家面臨公民信任感的危機，要求政府

進行改革，政治領導者必須要回應此種改革的需求。

社會上：

在民主化轉型過程的國家，面臨如何整合其社會、經濟系統以應付

加速變遷環境以及國際競爭力；而已開發國家則面臨知識經濟時代

的來臨，使得政府與企業都必須加速提升因應能力，否則將失去國

際的競爭力。

經濟上：

全球性的經濟危機，使得許多民眾開始懷疑政府的能力，國內企業

面臨強大的國際競爭壓力，期望政府的改革政策以及賦稅政策，以

1－6　公共管理新論

提高行政效率。

制度上：

全球化的時代，許多國家視其為全球經濟體系的一員，積極建立超

國家結構，非政府組織的成立，提供各種公共服務與國家之間的關

係，維持既競爭又合作的關係，成立國際合作機制，諸如：聯合國

（UN）、世界銀行（WB）世界貿易組織（WTO）、國貨幣基金

會（IMT）等。

二、公共管理的發展

史達林的觀點：

公共管理在上述的時代背景之下，逐漸自成體系，強調有別於過去傳

統公共行政之思考模式，史達林（Starling）認為，公共管理是公共行

政引導的未來趨勢（李允傑，2001）。其理由：

強調以結果導向的管理以回應民眾需求。

關注的焦點不限於中央更及於深入地方政府及社區基層。

逐漸重視公、私部門合夥協力互動，以達成公共目標所扮演角色。

追求行政科學技術與公共行政藝術之間的平衡。

李允傑的觀點：

公共管理的傳統可溯及 1887 年威爾遜（W. Wilson）發表的〈行政的

研究〉一文，其後歷經三個階段：

政治與公共行政二分時期：

此時以古德諾（Goodnow）於 1900 年著《政治與行政》最早提出

的觀點，主張政治是國家意志的表現，而行政是國家意志的執行；

懷特（White）於 1926 年亦提出行政管理是科學事實問題以追求效

率與經濟為主。由此可見，此時期的公共行政試圖建立「工具價值

」及「行政原則」，因此遭 Simon 於 1947 年批判「行政原則」不

過是「行政諺語」。

公共行政即政治學時期：

1950 年代以降，政治行政二分法的迷思（Myth）被打破，開始重

《第壹篇》第一章　公共管理的發源　1－7

視公共行政的外在政治環境，並以政府組織的架構與流程，及官僚

體制與立法、司法、行政三權之關聯，強調政治取向的行政學，惟

以政治為主的行政學，卻造成「有公共無行政」的困境，缺乏對行

政管理相關實務指導。

公共行政即管理學時期：

部分學者不滿行政學被政治學併吞，轉而發展以企業管理或管理科

學為主題，此一時期，依亨利（Henry）認為，大約是 1956 年至 1970

年，其基本理念認為公共行政與企業管理沒有必要區隔；此一學派

以組織理論、組織行為、管理功能、規劃、領導、激勵、溝通、人

事、財務、行銷等科目為課程，認為企業經營績效優於政府績效，

此一階段奠定公共管理之基礎。1975 年喬治城公共服務實驗室主

任馬許金（Mushkin）對預算管理局（OMB）的報告中，提出公共

管理三個核心要素：政策管理；資源管理；方案管理。其中

政策管理係指在廣泛的判斷基礎上，對於需求的認定、選擇方案的

分析、計畫的選擇及資源的分配；從此公共管理逐漸受到公共行政

學的重視和討論。

丘昌泰的觀點：

欲瞭解公共管理發展背景，可以從「新右派的意識型態」、「新古典

經濟理論的批判」、「全球化時代的出現」，及「資訊化社會的衝擊

」等四方面瞭解；前二項為內生因素（理論思想背景），後二項為外

生因素（外在環境）。

內生因素─新右派的意識型態：

新右派的崛起：從 1970 年代之後，英國保守黨強烈批判勞工黨

的凱因斯主義、福利國家與集體主義，主張以自由市場、個人責

任與個人主義予以取代，他們將自己定位在「新右派」，主要思

想源自於自由經濟思想與公共選擇學派，允許以個人自由與不平

等對抗凱因斯的集體主義的國家。其基本共識是：政府介入公共

財的配置可以平衡市場效率、個人選擇自由與經濟社會平衡狀態。

1－8　公共管理新論

新政治的出現：新政治就是新右派思想所建構的政治實務，主要

採下列策略：

解除經濟管制，加強市場競爭力：為加強市場競爭力，必須削

減公部門的規模，積極推動民營化，將市場機制引進公共服務

領域中，同時採取供給面經濟學的概念，建立「政府最好、管

制最少」的理念。

確立中央政府的強勢地位，建立強勢國家：為了建立強勢國家

，特別加強中央政府的控制角色，限制地方政府支出的上限，

以擺脫地方政府與壓力團體所構成的政治限制，強制要求地方

政府某些事項必須民營化，或鼓勵非營利組織提供社會服務，

諸如：公車服務及高等教育等。

推動大眾化資本主義：所謂大眾資本化主義，係指擴大個人財

產權與消費者選擇的資本主義，鼓勵政府員工採取與私部門一

樣的利潤共享、員工入股的企業經營模式，以建立企業文化，

並加強公、私部門的市場力量。

新勞工黨的第三條路：新勞工黨雖然是一個集體主義的社會主

義，但卻承諾於自由主義的放任經濟，與相當寬鬆的社會正義

的概念，新工黨強調的是一個全新的、社會民主政黨，希望將

國家從凱因斯主義的福利國家，轉變成為新自由主義的自由經

濟社會，新勞工黨的「第三種方式」，是一種中間偏左的路線

，希望追求社會民主價值，如：人人平等、保護弱勢、獨立自

由、課責觀念、民主權威、全球性的多元主義，及哲學上的保

守主義。

內生因素─新古典經濟理論：

主要假設論點為：

個人理性自利的假設：基於新古典經濟學的假定下，一般人均

是理性自利動機的經濟人，以謀取個人利益的極大化為目標，

並且採取會達成目標的理性策略。

《第壹篇》第一章　公共管理的發源　1－9

理性分析工具：基於新古典經濟學的公共選擇理論的假定下，

主張個人為求其利益的極大化，會應用理性量化的方式，分析

政治經濟的現象，如賽局理論的運用。

市場機制的極大化：新古典經濟學源於自由主義的傳統，仍然

主張自由市場的觀念，強調市場有「一雙看不見的手」可以將

資源作最有效的分配。

政府角色的極小化並適度介入市場：既然是新自由經濟學的理

想，因此，政府就必須儘量不干預，僅在公共財或資訊失衡時

，才作必要的適度干預。

新古典經濟學之理論有：

公共選擇理論：此一理論受到海耶克（Hayek）於 1944 年著

《到奴役之路》及富利德曼（Frieman）於 1980 年著《選擇自

由》的影響。兩位學者均認為官僚體制應縮小規模與權力、自

由比奴役為佳、顧客自行選擇比官僚的命令為好、官僚的效率

比市場過程較差，因此，公共選擇理論在方法論上屬於「方法

論的個體論」，規範偏向於個人，強調法律與秩序、限制強制

性的集體行動，使集體行動的成本降低，從而保障個人的自由

；此外，如果私部門的生產或消費活動會引起「外部性」的效

果，或須提供公共財時，政府必須採取法律的干預，以維持秩

序。

委託人與代理人理論：

私部門的代理人理論假定股東（委託人）與經理人（代理人

）兩者的目標不一致，前者追求利潤極大化；而後者追求長

期的成長與較高的薪資。因此，委託人在某種情況之下，為

代理尋求誘因，使其行動方法能極大化，貢獻於委託人的目

標；惟欲建立這樣的誘因結構，有「委託人與代理人的資訊

不對稱」、「道德風險的產生」兩個困難，使得委託人會儘

量減少代理人的裁量權。

1－10　公共管理新論

將代理人理論應用在公部門，其課責問題顯然比起私部門更

複雜。公共機構的委託人是選民，他們的利益是分散的，實

難以有效控制代理人，委託人難以保證代理人能實現他們的

願望。因此，主張縮減政府規模，採取簽約外包的方式，以

確保履行承諾的問題。

成本交易理論：交易成本理論係由威廉生（Williamson）在 1986

年出版《經濟組織：公司市場與政策控制》一書提出，他認為

買賣雙方在交易過程，必須承擔「治理成本」，例如：蒐集情

報、議價過程、合約監督等，必須付出人力、物力、金錢以及

風險。由於各種交易方式不同，而有不同的交易成本，例如：

政府的決策者的「有限理性」、「投機主義」、「不確定性」

、「市場資訊的不完整」等因素，使得政府提供的政策交易成

本比較容易高於市場機制，因此，交易成本理論的學者認為，

有些交易透過外包方式，政府可以降低行政成本，並提供競爭

機制可以節省花費。

外生因素─全球化的挑戰：

全球化的意義與特性：所謂全球化係指「世界社會逐漸增加交互

依賴性」，全球過程包括經濟、政治、財務、科技與文化複雜過

程，逐漸拉近地方與全球的關係。

就全球化範圍而言：當代世界體系包含國家與社會都納入其範

圍而形成互賴性的關係網路，全球化的過程是一個包含經濟、

政治、財務、科技與文化的複雜過程逐漸拉進了地方與全球的

關係。

就全球化深度而言：係指不論政治、經濟與社會等事務都發生

交互依賴的關係，使國家界限、文化、經濟融合一體，如：藥

物氾濫、愛滋病防治等。

全球化具有之特質：複雜性與多元性；密切互動型態；

國家可滲透性；快速變遷的社會；脆弱的統治秩序。

《第壹篇》第一章　公共管理的發源　1－11

全球化的過程與原因：

理論基礎：

帝國主義與新帝國主義：指以前全球化過程是從帝國主義侵

略落後國家，目前則轉變為擴大資本主義的功能，形成經濟

上的新帝國主義。

依賴理論：即不平衡的發展過程，形成宰制開發中國家。

世界體系：是世界經濟擴張的結果，形成核心─半邊陲／邊

陲的系統關係。

全球化發生原因：根據學者的觀察，主要原因為：

跨國公司的興起。

漸趨整合的經濟活動。

通訊與媒體的全球化趨勢。

　在上述三項原因當中最重要的是當代資本主義所造成的全球資

本主義化的現象，「國家」面對世界經濟幾乎難以招架，不得

不受制於全球市場，以致於形成「空洞國家」（Hollow State

）。

全球化的結果與影響：全球化的結果，將產生下列影響：

國際因素成為國家政策制定的主要考慮。

各種政經活動漸趨國際化或區域化。

重要的跨國性組織扮演重要角色。

歐盟（EU）、國際經濟合作發展組織（OECD）等國際組織

的興起，使得聯合國之影響力漸弱。

國家必須改變其定位與加強政府功能，走向「競爭國家」，並

採行民營化與政府再造策略。

外生因素─行政技術資訊化的衝擊：

資訊化的衝擊：資訊化是促進全球公共管理革命的另一項主因，

英國布萊爾政府成立政府資訊系統；美國柯林頓政府的 NPR 政

策更以建立電子化政府為主要目標；EU 亦在 1994 年高峰會議

1－12　公共管理新論

提出資訊社會倡議。幾乎所有的人類活動，都受到電子革命的影

響，如電子商務、電子銀行、電子公民、電子社會等電子概念，

也改變了各國政經與社會結構，出現一個以資訊科技為主導的新

世界秩序。

對公共管理改革的影響：資訊科技對於公共管理的影響可分成：

促進公民與政府間關係，民眾可透過網際網路，快速進入政府

資訊系統。

促進政府機關之間的資訊分享、交換，也可提供「One-stop

Service」。

促進國家與國家之間關係，提高各國彼此經驗吸收與相互學習

之效。

公共服務資訊化，應注意的問題：

公共服務電子化問題：如何建立安全與保密的系統？那些資訊

可刊登上網？會有多少顧客？

電子資訊的安全與保密問題：公共服務資訊化後，政府應確保

資訊不會洩露，保持高度的隱私權以及資通安全，因此美國聯

邦政府開始推動「公共鑰匙基礎建設」，目的就是要建立一個

安全的資訊科技環境。

公共部門回應速度與效率問題：電子信件增多，故公共部門必

須面臨如何快速正確地回應民眾的資訊投入。

第二節　公共管理的概念意義

自 1980 年代以來，公共管理的研究如雨後春筍般的發展，研究社群對

其研究重點尚未產生共識，學者將其現階段公共管理研究領域比喻為「變

形蟲」，一般而言，公共管理的主要目的在幫助公共管理者，探究如何貫

徹政策的執行與順利完成機關活動，並著重在內在管理與外在環境因素作

深入討論。以下列舉公共管理學者的對公共管理的概念意義：

一、培里與克拉馬的觀點

《第壹篇》第一章　公共管理的發源　1－13

培里（Perry）與克拉馬（Kramer）認為，公共管理是一種新的途徑，

它是傳統公共行政的規範取向，及一般管理之工具取向的結合體，前者

關注的重點，在於民主與行政管理間的關係，諸如公正、公平等價值的

實現；而後者則是偏重於內部的結構安排、人員的激勵，及資源的分配

等管理面向。

二、包茲門的觀點

包茲門（Bozeman）認為，公共管理係於 1970 年代至 1980 年代初期，

由企業管理及公共政策兩個學派所共同發展出來的，在研究取向上，具

有以下特色：

同時重視策略與過程，但仍注意外部性取向，也就是整合政策的內在

環境與外在環境。

對政策科學即政府制定政策過程的「硬性面」有更多的重視，惟也對

人文管理藝術的「軟性面」特別重視，以達成科技整合的理想。

研究分析以高階的公經理人為對象；也就是說，公共管理的知識主要

係以高階主管人員為教學對象。

公共管理的公共，係採用更寬廣的概念，包括非營利組織、私企業之

公共面向，強調公私協力的治理網路。

重視理論，特別是規範性理論；換言之，在公共管理的研究也對公共

哲學及公共價值的重視，諸如：公共責任、公平正義，並非只注意經

濟效率而已。

三、歐門與加森的觀點

公共管理理論的研究發展，使公共行政的內涵已發生實質的改變，因此

歐門（Overman）和加森（Garson）提出古立克早期所提出行政要素「

POSDCORB」的概念，業已轉化為下列「PAFHRIER」五項功能，才

能展現公共行政的新內涵。

PA（Policy Analysis）─政策分析。

F（Financial Management）─財務管理。

HR（Human Resource Management）─人力資源管理。