การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�ง ไปปฏบตของ กานน – ผ�ใหญ�บ�าน อาเภอเถน จงหวดลาปาง

: ด�วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ

สมพร นาสงทอง

รฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต

บณฑตศกษา มหาวทยาลยเนชน

มกราคม 2559

การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�ง

ไปปฏบตของ กานน – ผ�ใหญ�บ�าน อาเภอเถน จงหวดลาปาง : ด�วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ

สมพร นาสงทอง การค�นคว�าอสระนเสนอต�อบณฑตศกษาเพอเป9นส�วนหนงของการศกษาตาม

หลกสตรปรญญารฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต

บณฑตศกษา

มหาวทยาลยเนชน มกราคม 2559

Public Policy to determine the tenure of the chief to

practice - the headman Thoen district Lampang forms of effective management

Somporn nasingtong

Independent Study Offers a Graduate to be Part of the Study Master of Public Administration degree Program

Graduate School Nation University

January 2016

ก

ชอเรองการคนควาอสระ การนานโยบายสาธารณะดานการกาหนดวาระการดารง

ตาแหนงไปปฏบตของกานน – ผใหญบาน อาเภอเถน

จงหวดลาปาง : ดวยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ

ผเขยน สมพร นาสงทอง

ปรญญา รฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต

อาจารยทปรกษา วาท รอยตร ดร.ธนภณ ภมาลา

บทคดยอ

การศกษาน มวตถประสงค เพอศกษาระดบของการนานโยบายสาธารณะดานการกาหนด

วาระการดารงตาแหนงไปปฏบต ซงประกอบดวย สภาพแวดลอมของระบบการปฏบตการความ

ตองการและทรพยากรทถกกาหนดการประเมนผลกระบวนการ และ ศกษาระดบของรปแบบการ

จดการ ซงประกอบดวย การจดการทนมนษย การจดการงบประมาณ การจดการสถานทและวสด

ศกษารปแบบและวธการทจะเพมประสทธภาพการนานโยบายสาธารณะดานการกาหนดวาระการ

ดารงตาแหนงไปปฏบต ดวยรปแบบการจดการทมประสทธภาพในอนาคตตอไป ประชากรทศกษาครง

น ไดมการกาหนดประชากร และพนทเปาหมายเฉพาะ (Particularistic) ไดแก กานน – ผใหญบาน /

ระดบปฏบตการ อาเภอเถน จงหวดลาปาง รวมทงสน 351 คน เครองมอทใชในการเกบรวบรวมขอมล

เปนแบบสอบถามประมาณคา 5 ระดบ สถตทใชในการวเคราะหขอมล ไดแก คาความถ คารอยละ

คาเฉลย และสวนเบยงเบนมาตรฐาน

ผลการศกษา พบวา การนานโยบายสาธารณะดานการกาหนดวาระการดารงตาแหนงไป

ปฏบต ในดาน 1.)สภาพแวดลอมของระบบการปฏบต เปนอนดบท 1 คาเฉลย 4.23 อยในระดบ

มาก 2.) ความตองการและทรพยากรทถกกาหนด เปนอนดบท 2 , คาเฉลย 4.21 , อยในระดบมาก

3.) การประเมนผลกระบวนการ เปนอนดบท 3 , คาเฉลย 3.27 อยในระดบปานกลาง รปแบบการ

จดการทมประสทธภาพ ในดาน 1.) การจดการทนมนษย เปนอนดบท 1 , คาเฉลย 4.05 , อยใน

ระดบมาก 2.) การจดการงบประมาณ เปนอนดบท 2 , คาเฉลย 3.83 , อยในระดบมาก 3.) การ

จดการสถานท – วสด เปนอนดบท 3 , คาเฉลย 3.32 อยในระดบปานกลาง

คาสาคญ การนานโยบายสาธารณะดานการกาหนดวาระการดารงตาแหนงไปปฏบต รปแบบการ

จดการทมประสทธภาพ

ข

Independent Study Title Public Policy to determine the tenure of the chief to

practice - the headman Thoen district Lampang

forms of effective management

Author Somporn nasingtong

Degree Master of Public Administration

Advisor Acting Sub Lt. Thanaphon Phumala, Ph.D.

Abstract

The objective of this study To determine the level of public policy formulation

and tenure practices. consisting The operating system environment, needs and resource

assessment process are scheduled. And the level of management style. consisting Human

Capital Management Budget management Property management and materials Study

patterns and how to optimize the formulation of public policy tenure practices. With this

form of effective management in the future. Population study Has set population The

instrument was a five-rating scale questionnaire with including policemen - headman /

operational level Thoen, Lampang, a total of 351 people were used to collect information,

a questionnaire about the five levels of statistical treatment analyzed by frequency,

percentage, mean, and standard deviation.

The findings were found that Public Policy to determine the term of office to

practice in 1. environment practice. It is ranked first, averaging 4.23, the level 2.

needs and resources are defined. Is ranked second, averaging 4.21, the highest level

3. evaluation process. Is ranked third, averaging 3.27 is moderate. The management

style is effective in 1.), human capital management. It is ranked first, averaging 4.05,

the highest level 2.) budget management. Is ranked second, averaging 3.83, the level

3) property management - the material is ranked third, averaging 3.32 is moderate.

The keyword public policy tenure practices. Management model that efficiency

ค

กตตกรรมประกาศ

การคนควาอสระเรองน ไดรบความอนเคราะหจาก อาจารย วาทรอยตร ดร.ธนภณ ภมาลา

อาจารยทปรกษา ทไดกรณาตรวจแกไขและใหคาแนะนาจนงานคนควาอสระนเสรจสมบรณ ผศกษา

ขอขอบคณเปนอยางสงมา ณ โอกาสน

ขอขอบคณคณาจารยในสาขาวชา ฯ และผเชยวชาญทกทาน ทกรณาชวยพจารณาและให

คาแนะนา เกยวกบเนอหา และรปแบบของแบบสอบถาม รวมทงใหขอเสนอแนะทเปนประโยชนใน

การเขยนรายงานผลการศกษา

ขอขอบคณ บคลากร กานน- ผใหญบาน อาเภอเถน จงหวดลาปาง ทกทานทกรณาให

ความรวมมอ ตอบแบบสอบถามในการเกบขอมลครงน

สดทายนขอขอบคณ ทกทานทมสวนชวยใหการคนควาอสระฉบบนสาเรจลงได ผศกษา

หวงวาการ คนควาอสระ ฉบบน จะเกด ประโยชนในทางวชาการ ตอหนวยงานทเกยวของและผท

สนใจจะศกษาเกยวกบเรองนเชนเดยวกนตอไป

สมพร นาสงทอง

ง

สารบญ

หนา

บทคดยอภาษาไทย ก

บทคดยอภาษาองกฤษ ข

กตตกรรมประกาศ ค

สารบญ ง

สารบญตาราง ฉ

สารบญภาพ ช

บทท 1 บทนา 1

1.1 ความเปนมาและความสาคญของปญหา 1

1.2 วตถประสงคของการศกษา 6

1.3 คาถามของการศกษา 7

1.4 สมมตฐานของการศกษา 7

1.5 ขอบเขตของการศกษา 8

1.6 กรอบแนวคดในการศกษา 9

1.7 นยามศพทเฉพาะ 9

1.8 ประโยชนทไดรบจากการศกษา 11

บทท 2 การทบทวนวรรณกรรม 12

2.1 แนวคดและทฤษฎทเกยวของ 13

2.2 การนานโยบายสาธารณะดานการกาหนดวาระการดารงตาแหนง

ไปปฏบต 83

2.3 รปแบบการจดการทมประสทธภาพ 91

2.4 งานวจยทเกยวของ 107

จ

บทท 3 ระเบยบวธวจย 109

3.1 ประชากรและกลมตวอยาง 109

3.2 การสรางเครองมอทใชในการศกษา 110

3.3 การตรวจสอบคณภาพของเครองมอในการศกษา 111

3.4 การเกบรวบรวมขอมล 115

3.5 สถตทใชในการวเคราะหขอมลและเกณฑทใชในการอภปรายผล 115

บทท 4 ผลการศกษา 118

ตอนท 1 ขอมลทวไปของผตอบแบบสอบถาม 119

ตอนท 2 ขอมลการนานโยบายสาธารณะดานการดาเนนวาระการดารง

ตาแหนงไปปฏบตฯ 121

ตอนท 3 ขอมลรปแบบการจดการทมประสทธภาพ 127

ตอนท 4 สรปผล 133

บทท 5 บทสรป 135

5.1 สรปผลการศกษา 135

5.2 อภปรายผลการศกษา 137

5.3 ขอเสนอแนะจากการศกษา 139

บรรณานกรม 141

ภาคผนวก 150

ภาคผนวก ก แบบสอบถาม 151

ภาคผนวก ข หนงสอขอผเชยวชาญในการตรวจสอบเครองมอ 161

ภาคผนวก ค หนงสอขอความอนเคราะหทดลองใชเครองมอ 165

ภาคผนวก ง หนงสอขออนญาตเกบขอมลการศกษา 167

ประวตผศกษา 169

ฉ

สารบญตาราง

ตาราง หนา

3.1 เกณฑทใชอภปรายผลการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต(ตวแปรตาม) 116

3.2 เกณฑทใชอภปรายผล รปแบบการจดการทมประสทธภาพ (ตวแปรตน) 117

4.1 ผลการวเคราะหขอมลทวไปของผตอบแบบสอบถาม 119

4.2 แสดงคาความถ คารอยละ คาเฉลย และคาสวนเบยงเบนมาตรฐานของความ

คดเหนเกยวกบสภาพแวดลอมของระบบการปฏบต 121

4.3 คาความถ คารอยละ คาเฉลย และคาสวนเบยงเบนมาตรฐานของความ

คดเหนเกยวกบ ความตองการและทรพยากรทถกกาหนด 123

4.4 แสดงคาความถ คารอยละ คาเฉลย และคาสวนเบยงเบนมาตรฐานของความ

คดเหนเกยวกบการประเมนผลกระบวนการ 125

4.5 แสดงคาความถ คารอยละ คาเฉลย และคาสวนเบยงเบนมาตรฐานของความ

คดเหนเกยวกบการจดการทนมนษย

127

4.6 แสดงคาความถ คารอยละ คาเฉลย และคาสวนเบยงเบนมาตรฐานของความ

คดเหนเกยวกบการจดการงบประมาณ

129

4.7 แสดงคาความถ คารอยละ คาเฉลย และสวนเบยงเบนมาตรฐานของความ

คดเหนเกยวกบการจดการสถานทและวสด 130

4.8 แสดงคาเฉลย และสวนเบยงเบนมาตรฐาน 133

ช

สารบญภาพ

ภาพ หนา

1.1 กรอบแนวคดทใชในการศกษา 9

2.1 มตของนโยบายทสงผลตอการนาไปปฏบต 29

2.2 ตวแบบทางทฤษฎการนานโยบายไปปฏบตของ แวน มเตอร และแวน ฮอรน:

กระบวนการนานโยบายไปปฏบต 30

2.3 แสดงกระบวนการนโยบายสาธารณะไปปฏบต 51

2.4 ตวแบบกระบวนการนานโยบายไปปฏบตของ (Van Meter, Donald S. and

Van Horn, Carl E 58

2.5 แสดงปจจยทางดานบคลากร ทสงผลตอปญหาทางดานสมรรถนะภายใต

เงอนไขตางๆ 79

2.6 แสดงเงอนไขตางๆ ทสงผลความสามารถในการควบคมและปญหาในการนา

นโยบายไปปฏบต 80

2.7 ตวแบบการจดการสถานทตง 104

บทท 1

บทนา

1.1 ความเป�นมาและความสาคญของป�ญหา

ในอดตลกษณะสงคมชาวบ�านจะอาศยอย�กนเป�นกล�มก�อนในแต�ละกล�มจะมหวหน�าทาหน�าทเป�นผ�ปกครองควบคมดแลชวตความเป�นอย� และป(องกนโจรผ�ร�ายอ�ายขโมยอย�อย�างใกล�ชด ในป+จจบนแม�สภาพสงคมจะเจรญขน ผ�นาทจะช�วยประสานกบภาครฐแก�ไขความเดอดร�อนเมอเกดภยพบตหรอคนในชมชนจาเป�นต�องมกานน ผ�ใหญ�บ�าน

อดตกานน-ผ"ใหญ$บ"าน กานน-ผ�ใหญ�บ�าน มมาตงแต�สมยโบราณ อย�ค�กบการปกครองของไทย เพยงแต�การเรยกชอ

สถาบนนแตกต�างกนคอ นบแต�ยคสโขทย กรงศรอยธยา กรงธนบร กรงรตนโกสนทร7หรอกรงเทพฯ ยคสโขทยเป�นราชธาน การปกครองแบ�งเป�นหวเมองชนเอก โท ตร และจตวา ในแต�ละเมองจะแบ�งเป�นแขวง โดยม

เจ�าเมองและนายแขวง ดแล ส�วนในแต�ละแขวงกจะแบ�งเป�นแคว�น และแต�ละแคว�นแบ�งเป�นบ�าน โดยมนายแคว�น หรอนายบ�าน เป�นหวหน�าดแล

ยคกรงศรอยธยาเป�นราชธานจนถงรตนโกสนทร0ตอนต"น การปกครองสมยสโขทยได�นามาใช�ในตอนต�นสมยกรงศรอยธยา จนกระทงในสมยสมเดจ

พระบรมไตรโลกนาถกษตรย7กรงศรอยธยาได�ปรบปรงการปกครอง โดยมการแบ�งเป�นหวเมองชนนอก และหวเมองชนใน โดยมผ�ปกครองทมบรรดาศกดเป�นผ�รงหรอพระยา เมองแต�ละเมองจะแบ�งเป�นแขวงโดยมหมนแขวงปกครอง และในระดบแขวงแบ�งเป�น ตาบล ซงกคอ แคว�นในสมยสโขทย และในแต�ละตาบล กแบ�งเป�นบ�าน ผ�ปกครองกจะเป�นผ�ใหญ�บ�านดแลและมบรรดาศกด “พน” ซงใช�มาจนถงสมยกรงรตนโกสนทร7ตอนต�น ตาแหน�งนายบ�านและนายแคว�นกเรยกว�า “พน” โดยทงนทงนายบ�านและนายแคว�น จะมาจากการแต�งตงของเจ�าเมองหรอผ�รง

กานน-ผ"ใหญ$บ"านยคป�จจบน ในรชสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกล�าเจ�าอย�หว รชกาลท 5 แห�งกรงรตนโกสนทร7 ได�ม การแก�ไขปรบปรงการจดระเบยบการปกครอง โดยมการตงมณฑลเทศาภบาล จงหวดและอาเภอ มผ�ปกครองคอ ข�าหลวงเทศาภบาล ข�าหลวงเมองและนายอาเภอดแลตามลาดบ ซงต�อมาได�ยบการปกครอง

2

ระดบมณฑล และตาแหน�งข�าหลวงได�เปลยนเป�นผ�ว�าราชการจงหวด ส�วนในการปกครองทตากว�า อาเภอ กจะแบ�งเป�นตาบลและหม�บ�าน และมการเปลยนแปลงการสรรหากานน- ผ�ใหญ�บ�าน จากการแต�งตงโดยข�าหลวงหรอผ�ว�าราชการจงหวด เป�นการเลอกโดยประชาชนในตาบลหรอหม�บ�านนน

การปรบปรงกฎหมายหลกของการปกครองท"องท การปกครองภมภาคของประเทศซงรวมทงการปกครองในตาบลและหม�บ�าน เมอมการปรบปรงจนเป�นทแน�นอน รชกาลท 5 ทรงพระกรณาโปรดเกล�าฯ ให�ตราพระราชบญญตปกครองท�องท รศ.116 ขนใช�บงคบทวประเทศ และต�อมาได�ปรบปรงเป�นพระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท พ.ศ. 2457 อกครงต�อมาในสมยรชกาลท 6 ซงเป�นกฎหมายหลกทดแลโดยกระทรวงมหาดไทยและดแลการปกครองส�วนภมภาคทงหมด มกรมการปกครองกากบดแลการปกครองส�วนภมภาคตงแต�ระดบอาเภอลงไปอย�างเช�นในป+จจบน

การเลอกกานน-ผ"ใหญ$บ"านโดยประชาชน ได�มการทดลองเลอกผ�ใหญ�บ�านและกานนเพอตงขนปกครองดแลหม�บ�านและตาบลเป�นครงแรกทอาเภอบางปะอน จงหวดพระนครศรอยธยา ในปG พ.ศ. 2535 ทงนเนองมาจากพระราชประสงค7ของพระบาทสมเดจพระจลจอมเกล�าเจ�าอย�หว ให�ราษฎรมโอกาสใช�สทธในการปกครองตนเอง ขนตอนและบรรยากาศการเลอกกานนผ�ใหญ�บ�านทพระยามหาอามาตยาธบด (เสง วรยะศร) ครงเป�นหลวงเทศา จตราวจารณ7 ทนาทลสมเดจกรมพระยาดารงราชานภาพ เสนาบดกระทรวงมหาดไทยขณะนน ความโดยสรปว�าในขนต�นทาบญชสามะโนครวบ�านทจดเป�นหม�บ�านและตาบลก�อน เชญเจ�าบ�านมาประชมทวด เมอทประชมพร�อมแล�วกสอบถามว�าสมควรให�ใครเป�น “ผ�ใหญ�บ�าน” เมอได�แล�วกออกใบตงชวคราวให� ส�วนกานนกจะให�ผ�ใหญ�บ�านในตาบลนน เป�นผ�เลอกผ�ใหญ�บ�านคนใดคนหนงเป�นกานน ดงนนกานน จะมสถานภาพเป�นผ�ใหญ�บ�านบ�านใดบ�านหนงด�วยทงนวาระการดารงตาแหน�งของกานน- ผ�ใหญ�บ�าน จะอย�ในตาแหน�งได�ถง 60 ปG จงเกษยณ ซงต�อมาได�ปรบปรงกฎหมายลกษณะปกครองท�องทอกครง โดยให�กานนผ�ใหญ�บ�านอย�ในตาแหน�งได�คราวละ 5 ปG

จากป�จจบนส$อนาคต เมอมาถงปGป+จจบน ปรากฏว�าประเทศไทยได�มการปรบปรงการบรหารราชการแผ�นดนให�เป�นไปโดยรวดเรว คล�องตวและมประสทธภาพ แต�การปกครองท�องทระดบตาบลหม�บ�าน ยงไม�มการปรบปรงให�เหมาะสมทาให�การปฏบตงานของกานน-ผ�ใหญ�บ�านไม�เกดประสทธภาพเท�าทควร ประกอบกบอานาจหน�าทยงมความซาซ�อนกบภารกจและอานาจหน�าทขององค7กรปกครองส�วนท�องถน จงได�มการปรบปรงพระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท พระพทธศกราช 2457 อกครงเป�นครงท 11 เพอปรบปรงการเข�าส�ตาแหน�ง ระยะเวลาการดารงตาแหน�ง การพ�นจากตาแหน�ง บทบาทและอานาจหน�าทของกานนและผ�ใหญ�บ�าน และให�มคณะกรรมการหม�บ�าน

3

เป�นอกองค7หนงมาช�วยงานกานน-ผ�ใหญ�บ�านสอดคล�องกบการปรบปรงการบรหารราชการแผ�นดน และอานาจหน�าทขององค7กรปกครองส�วนท�องถน

การเข"าส$ตาแหน$ง ระยะเวลาการดารงตาแหน$งและการพ"นจากตาแหน$งกานนผ"ใหญ$บ"าน ได�เปลยนแปลงใหม�อกครงหนงโดยกานน- ผ�ใหญ�บ�านเข�าส�ตาแหน�งด�วยการเลอกของประชาชนและพ�นจากตาแหน�งเมออายครบ 60 ปG ส�วนกานนจะเป�นผ�เลอกผ�ใหญ�บ�านในตาบลนน ๆ เป�นกานนอย�างทเคยมมาอย�างไรกตาม สาหรบกานนผ�ใหญ�บ�านซงดารงตาแหน�งก�อนพระราชบญญตทแก�ไขใหม�นกให�อย�ในตาแหน�งต�อไป จนกว�าจะพ�นตาแหน�ง ตามทพระราชบญญตทใช�ก�อนน บทบาทหน"าทของผ"ใหญ$บ"านชดเจนยงขน

ผ�ใหญ�บ�านทาหน�าทช�วยเหลอนายอาเภอในการปฏบตหน�าท และเป�นหวหน�าราษฎรในหม�บ�านของตน และมอานาจหน�าทดงน (1) อานวยความเป�นธรรมและดแลรกษาความสงบเรยบร�อยและความปลอดภยให�แก�ราษฎรในหม�บ�าน (2) สร�างความสมานฉนท7 และความสามคคให�เกดขนในหม�บ�านรวมทงส�งเสรมวฒนธรรมและประเพณในท�องท (3) ประสานหรออานวยความสะดวกแก�ราษฎรในหม�บ�าน ในการตดต�อหรอรบบรการกบภาครฐ (4) รบฟ+งป+ญหาและนาความเดอดร�อน ทกข7สขและความต�องการทจาเป�นของราษฎรในหม�บ�าน แจ�งต�อภาครฐ เพอให�การแก�ไขหรอช�วยเหลอ (5) ให�การสนบสนน ส�งเสรมและอานวยความสะดวกในการปฏบตหน�าทหรอการให�บรการของภาครฐ (6) ควบคมดแลราษฎรในหม�บ�านให�ปฏบตตามกฎหมาย โดยผ�ใหญ�บ�านจะต�องทาเป�นตวอย�างแก�ราษฎรด�วย (7) อบรมและชแจงให�ราษฎรมความร� ความเข�าใจในข�อราชการและกฎหมาย ในการนสามารถเรยกราษฎรมาประชมได�ตามสมควร (8) แจ�งให�ราษฎรให�ความช�วยเหลอในกจการสาธารณประโยชน7 เพอบาบดป+ดป(องภยนตรายสาธารณะ อนมาโดยฉกเฉน รวมทงช�วยเหลอบรรเทาทกข7ผ�ประสบภย (9) จดให�มการประชมราษฎรและคณะกรรมการหม�บ�านเป�นประจาอย�างน�อยเดอนละหนงครง (10)ปฏบตตามคาสงของกานนหรอทางราชการและรายงานเหตการณ7ทไม�ปกต ซงเกดขนในหม�บ�านให�กานนและนายอาเภอทราบ

4

(11)ปฏ บ ตตามภารกจหรองานอนตามกฎหมาย หรอระเบยบแบบแผนภาครฐ ผ�ว�าราชการจงหวด หรอนายอาเภอมอบหมาย

การจดให"มคณะกรรมการหม$บ"าน ช�วยเหลอ แนะนา และให�คาปรกษาแก�ผ� ใหญ�บ�าน ช�วยในการบรณาการจดทา

แผนพฒนาหม�บ�านและบรหารจดการกจกรรม ในหม�บ�าน ร�วมกบองค7กรอน ๆ ทกภาคส�วน กานน- ผ�ใหญ�บ�าน เป�นสถาบนทอย�ค�กบสงคมไทยมาโดยตลอด โดยเป�นผ�ช�วยเหลอทางราชการ ในการบาบดทกข7บารงสข แก�ประชาชนในตาบลหม�บ�าน และเป�นผ�แทนประชาชนในตาบลหม�บ�านในการตดต�อกบภาคส�วนต�าง ๆ ถงแม�สภาพสงคมจะเปลยนแปลงไปตามยคตามสมย จนป+จจบนและต�อไปในอนาคต จะทาให�ภารกจบทบาทหน�าทของกานนผ�ใหญ�บ�านเพมมากขน กรมการปกครองเป�นกรม กากบดแลกานน-ผ�ใหญ�บ�าน กได�ช�วยเสรมศกยภาพให�กานนผ�ใหญ�บ�าน ด�วยการขยายเวลาการทางานให�ถง 60 ปG เพราะประสบการณ7จะช�วยสร�างเสรมความมนใจในการทางาน รวมทงปรบปรงคณะกรรมการหม�บ�านให�เป�นผ�ช�วยเหลอนายอาเภอและผ�ช�วยเหลอประชาชนในพนทได�อย�างมประสทธภาพยงขน ทงนกานนผ�ใหญ�บ�านจะเป�นทยอมรบหรอได�รบความศรทธาจากประชาชนมากน�อยเท�าใดนน กขนอย�กบการท�มเทกาลงใจ กาลงกายในการบาบดทกข7บารงสขของประชาชน ของกานนผ�ใหญ�บ�านนนเอง ในปG พ.ศ.2435 (ร.ศ. 111) รชสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกล�าเจ�าอย�หว ได�มการจดการปกครองระดบหม�บ�านขนใหม� ท�านทรงเลงเหนว�าการปกครองระดบนมความจาเป�น และสาคญยงในการบรหารราชการแผ�นดน เนองจากเป�นหน�วยการปกครองทใกล�ชดกบราษฎรมากทสด โดยทรงพระกรณาโปรดเกล�าโปรดกระหม�อมให�หลวงเทศาจตวจารณ7 (เสง วรยศร) ไปทดลองจดตงกานน ผ�ใหญ�บ�านขนทบ�านเกาะบางปะอน อาเภอบางปะอน จงหวดพระนครศรอยธยา โดยให�ราษฎรพจารณาเลอกผ�ใหญ�บ�านแล�ว ให�ผ�ใหญ�บ�านเลอกให�เป�นกานนกนเอง ทรงให�มการทดลองจดระเบยบการปกครองตาบล หม�บ�านโดยให�ราษฎรเลอกผ�ใหญ�บ�านกนเองแทนการแต�งตง กาหนดหน�าทในการรกษาความสงบเรยบร�อยในท�องท การป(องกนโจรผ�ร�าย ตลอดจนช�วยเกบภาษอากร ซงกประสบผลสาเรจด�วยด มการวางรปแบบการปกครองระดบหม�บ�าน ตาบลเรยกว�า “การปกครองท�องท” อย�างเป�นทางการขนเป�นส�วนหนงของการปกครองประเทศ ให�ตราพระราชบญญตปกครองท�องท เมอ ร.ศ. 116 (พ.ศ.2440) ใช�มาเป�นเวลา 17 ปGต�อมาในรชสมยพระบาทสมเดจพระมงกฏเกล�าเจ�าอย�หวรชกาลท 6 ได�ทรงประกาศยกเลกและประกาศใช�พระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท พ.ศ. 2457 และมการแก�ไขต�อมาอกหลายครง ครงล�าสดมการประกาศใช�พระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท (ฉบบท 11) พ.ศ. 2551มผลบงคบใช�เมอวนท 6 เมษายน 2551 (กรมการปกครอง 2555) กานน ผ�ใหญ�บ�านเป�นผ�ช�วยพนกงานเจ�าหน�าท ทาหน�าทปกครองและบรหารการปกครอง “ท�องท” กานนผ�ใหญ�บ�าน เป�นการจดระบบปกครองและเป�นระบบการบรหารราชการระดบฐานรากของไทย ซงมพระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท พ.ศ.2457 เป�น

5

กฎหมายทได�วางรากฐานไว� นบว�าเป�นโครงสร�างสาคญของการบรหารดนแดนของไทย (Territory Administration) โดยกานน ผ�ใหญ�บ�านเป�นส�วนหนงของโครงสร�างการบรหารราชการส�วนภมภาค ทมจงหวดและอาเภอขนเป�นโครงสร�างส�วนบนอกชนหนง การทการปกครองท�องทมลกษณะดงกล�าวส�งผลให�กานนผ�ใหญ�บ�านของไทยมวฒนาการต�อเนอง

ในขณะเดยวกน กานน-ผ�ใหญ�บ�านกมสถานะและมบทบาทเป�นผ�แทนประชาชนเป�นผ�นาของชมชน เนองด�วยไม�ได�มสถานะเป�นข�าราชการของรฐเตมตว อกทงมได�ทางานให�แก�ทางราชการเตมเวลาบทบาทและหน�าทดงกล�าวส�งผลให�กานน-ผ�ใหญ�บ�านมหน�าทต�องดแลความสขทกข7ของประชาชนทเรยกกนว�า “ลกบ�าน” ในด�านต�างๆเป�นอนมากทงทเกยวข�องกบการระดมทรพยากรจากแหล�งต�างๆ เพอให�มโครงสร�างพนฐานทจาเป�นของตาบลหม�บ�าน กจกรรมทางด�านวฒนธรรมและทางด�านจตใจของลกบ�าน (นครนทร7 เมฆไตรรตน7 และ คณะ 2546) การเปลยนแปลงในเชงโครงสร�างของกานน ผ�ใหญ�บ�านมมาอย�างต�อเนอง ซงมสาระสาคญ ดงน

1 .พระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท (ฉบบท 2- 8) พ.ศ. 2486 – 2532 1.1 เปลยนแปลงวธเลอกกานน จากให�ผ�ใหญ�บ�านในเขตตาบลเลอกกนเอง เป�นให�ราษฎรท

มสทธเลอกตงในเขตตาบลเป�นผ�เลอกจากผ�ใหญ�บ�านทลงสมครรบเลอกตง 1.2 เปลยนแปลงการดารงตาแหน�งผ�ใหญ�บ�านจากทเคยให�ดารงตาแหน�งตลอดอาย เป�นให�

ดารงตาแหน�งจนถงอาย 60 ปG (เรมปG 2515) 2. พระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท (ฉบบท 9) พ.ศ. 2535 มาตรา 13 วรรค 5 เพมข�อความ “ผ�ใหญ�บ�านอย�ในตาแหน�งคราวละห�าปG นบแต�วนทราษฎรเลอก” 3. พระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท (ฉบบท 11) พ.ศ.2551ได�มการแก�ไขวาระการ

ดารงตาแหน�งกานน ผ�ใหญ�บ�าน ดงน 3.1 เปลยนแปลงวธการเลอกกานน จากราษฎรผ�มสทธเลอกตงในเขตตาบลเป�นผ�เลอก

จากผ�ทลงสมครรบเลอกตง เป�นให�ผ�ใหญ�บ�านในตาบลนนคดเลอกกนเอง 3.2 เปลยนแปลงการดารงตาแหน�งผ�ใหญ�บ�านคราวละ 5 ปG เป�น การดารงตาแหน�งและ

ให�มการประเมนผลการปฏบตงานทก 5 ปG อย�างไรกตาม ในช�วงหลง พ.ร.บ.ลกษณะปกครองท�องท ฉบบท 11 พ.ศ. 2551 น ทาให�

บทบาทเหล�านพร�าเลอนไป กอปรกลบความเปลยนแปลงในสงคมไทยในหลายมต อานาจอนเข�ามามบทบาทมากขนๆ ทาให�มการเสนอพจารณากฎหมายประเดนการดารงวาระตาแหน�งของผ�ใหญ�บ�านและการเลอกกานน “พ.ร.บ.ลกษณะปกครองท�องท ฉบบท… พ.ศ… ซงสภาผ�แทนราษฎรมมตรบหลกการกฎหมายดงกล�าว ทเสนอโดย ส.ส.ฝdายค�านและรฐบาลจานวนรวม 5 ฉบบ ด�วยคะแนน 370 เสยง แถลงว�า กรรมาธการได�พจารณากฎหมายประเดนการดารงวาระตาแหน�งของผ�ใหญ�บ�านและการเลอกกานน ทออกในสมยสมาชกสภานตบญญต (สนช.) ปG 2551 โดยได�แก�ไขใน 4 ประเดน คอ

6

1. จากเดมทไม�กาหนดวาระและเกษยณอายใน 60 ปG เป�นกาหนดวาระให�เหลอ 5 ปG ทงนในชน กรรมาธการมมตเสยงส�วนใหญ�เหนชอบแล�ว

2. การเปลยนแปลงกาหนดวธเลอกกานน จากเดมทให�แต�ผ�ใหญ�บ�านเลอกตวแทนกนเอง แต�จะเปลยนเป�นให�ประชาชนเลอกกานนจากผ�ใหญ�ทมอย�

3. โดยไม�กาหนดเกณฑ7อาย 60 ปG ซงผ�ทอาย 60 ปGไปแล�ว กสามารถลงสมครรบเลอกตงใหม�ได� 4. เสนอบทเฉพาะกาล ภายหลงการประกาศใช�กฎหมายดงกล�าวจะไม�มผลย�อนหลง ซงผ�ท

เป�นกานนผ�ใหญ�บ�านในป+จจบน จะสามารถดารงตาแหน�งจนครบวาระ 60 ปGได� กานน-ผ�ใหญ�บ�านซงเป�นตวแทนอานาจรฐในระดบรากฐานทปฏบตงานอย�ในระดบล�างสด

ของรฐและอย�ใกล�ชดสนทกบประชาชนในท�องทต�างๆ มหน�าทสาคญคอการช�วยเรองการประสานงานต�างๆ แม�ว�าตาแหน�งผ�ใหญ�บ�านจะมความสาคญต�อการปกครองท�องท แต�กมการเปลยนแปลงในเชงโครงสร�างและวาระการดารงตาแหน�งของผ�ใหญ�บ�านอย�างต�อเนอง ทาให�เกดป+ญหา ดงต�อไปน

1. กานน-ผ�ใหญ�บ�านทเคยทาหน�าทเป�นเจ�าหน�าทของรฐ มหน�าทดแลรกษาความสงบเรยบร�อยและความมนคงภายใน ไม�กล�าปฏบตหน�าทตามกฎหมายในฐานะเจ�าพนกงานอย�างตรงไปตรงมา เนองจากเกรงผลกระทบต�อคะแนนเสยง การทางานขาดความต�อเนอง ทาให�ไม�มผ�นาตามธรรมชาตทราษฎรยอมรบนบถอ ราษฎรเรมมความขดแย�ง แตกแยกกน

2. อาจทาให�กานน-ผ�ใหญ�บ�านเกดความห�างเหนกบประชาชน หรออาจละเลยต�อการปฏบตหน�าททพงกระทาและเกดการใช�อานาจทมอย�กระทาความผดหรอรงแกประชาชนเหมอนทเคยมมาโดยตลอดในอดต

3. กานน-ผ�ใหญ�บ�านขาดขวญและกาลงใจในการทางาน จากข�อมลข�างต�นจะเหนได�ว�าการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งกานน-ผ� ใหญ�บ�าน ส�งผลกระทบต�อรปแบบการจดการทมประสทธภาพการต�อการปฏบตตามอานาจหน�าทของกานน-ผ�ใหญ�บ�าน จงเป�นทมาของความสนใจทจะศกษาการนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตของกานน - ผ�ใหญ�บ�าน อาเภอเถน จงหวดลาปาง : ด�วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพเพอเป�นข�อมลประกอบการปรบปรง แก�ไข และพฒนาการบรหารราชการแผ�นดนให�มประสทธภาพต�อไป

1.2 วตถประสงค0ของการศกษา

การศกษา “การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตของ กานน - ผ�ใหญ�บ�าน อาเภอเถน จงหวดลาปาง: ด�วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ”

1. เพอศกษาระดบของการนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบต ซงประกอบด�วย สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการความต�องการและทรพยากรทถกกาหนดการประเมนผลกระบวนการ

7

2. เพอศกษาระดบของรปแบบการจดการ ซงประกอบด�วย การจดการทนมนษย7 การจดการงบประมาณ การจดการสถานทและวสด

3. เพอศกษารปแบบและวธการทจะเพมประสทธภาพการนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบต ด�วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพในอนาคตต�อไป

1.3 คาถามการศกษา 1. การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบต ซงประกอบด�วย สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการความต�องการและทรพยากรทถกกาหนด การประเมนผลกระบวนการ อย�ในระดบใด 2. รปแบบการจดการทมประสทธภาพ ซงประกอบด�วย การจดการทนมนษย7 การจดการงบประมาณ การจดการสถานทและวสดมคณภาพระดบใด

3. รปแบบและวธการทจะเพมประสทธภาพการนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบต ด�วยรปแบบการจดการในอนาคตต�อไปว�าควรมลกษณะอย�างไร

1.4 สมมตฐานของการศกษา การศกษา “การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตของ

กานน - ผ�ใหญ�บ�าน อาเภอเถน จงหวดลาปาง: ด�วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ” ผ�ศกษา

กาหนดสมมตฐานของการศกษาได� ดงน

สมมตฐานท 1 การจดการทนมนษย7 มระดบเดยวกนกบ สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการ ความต�องการและทรพยากรทถกกาหนด การประเมนผลกระบวนการอย�างมนยสาคญทางสถต

สมมตฐานท 2 การจดการงบประมาณ มระดบเดยวกนกบ สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการความต�องการและทรพยากรทถกกาหนด การประเมนผลกระบวนการอย�างมนยสาคญทางสถต

สมมตฐานท 3 การจดการสถานทและวสด มระดบเดยวกนกบ สภาพแวดล�อมของระบบกาปฏบตการความต�องการและทรพยากรทถกกาหนด การประเมนผลกระบวนการอย�างมนยสาคญทางสถต

8

1.5 ขอบเขตของการศกษา การศกษา “การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตของ

กานน - ผ�ใหญ�บ�าน อาเภอเถน จงหวดลาปาง : ด�วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ”

1) ขอบเขตด"านเนอหา

1.1) เพอศกษาระดบของการนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบต ซงประกอบด�วย สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการความต�องการและทรพยากรทถกกาหนด การประเมนผลกระบวนการ 1.2) เพอศกษาระดบของรปแบบการจดการทมประสทธภาพ ซงประกอบด�วย การจดการทนมนษย7 การจดการงบประมาณ การจดการสถานทและวสด

2) ขอบเขตด"านระยะเวลา

2.1) ระยะเวลาข�อมลในด�านการนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตกบรปแบบการจดการทมประสทธภาพ เป�นข�อมลในช�วงปG2557 – 2558 2.2) ช�วงเวลาเกบรวบรวมข�อมล ดาเนนการเกบข�อมลในเดอน สงหาคม 2558 – ตลาคม2558

3) ขอบเขตด"านพนท การศกษา “การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตของ

กานน - ผ�ใหญ�บ�าน อาเภอเถน จงหวดลาปาง : ด�วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ” ได�แก�

อาเภอเถน จงหวดลาปาง

4) ขอบเขตด"านประชากร

การศกษา “การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตของ

กานน - ผ�ใหญ�บ�าน อาเภอเถน จงหวดลาปาง : ด�วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ”ในครงน

กาหนดให�ประชากรทศกษาครงน ได�มการกาหนดประชากร และพนทเป(าหมายเฉพาะ (Particularistic)

ได�แก� กานน – ผ�ใหญ�บ�าน / ระดบปฏบตการ อาเภอเถน จงหวดลาปาง รวมทงสน 351 คน

9

1.6 กรอบแนวคดในการศกษา

การศกษา “การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตของ กานน - ผ�ใหญ�บ�าน อาเภอเถน จงหวดลาปาง : ด�วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ”

ทมา : DAVE ULICH , 2001

ภาพท 1.1 กรอบแนวคดในการศกษา

1.7 นยามศพท0เฉพาะ

การนานโยบายสาธารณะด"านการกาหนดวาระการดารงตาแหน$งไปปฏบต หมายถง

ความสมพนธ7ระหว�างป+จจยต�างๆ ทมผลต�อความสาเรจหรอล�มเหลวของการนานโยบายสาธารณะไป

ปฏบต ซงแต�ละรปแบบจะชให�เหนความแตกต�างของจดเน�นในการศกษาทมลกษณะหลากหลาย และ

เป�นการแสดงให�เหนค�าในสถานการณ7ทแตกต�างกน ป+จจยทมผลต�อความสาเรจหรอความล�มเหลว จง

เป�นประโยชน7ทงในการสร�างความเข�าใจถงการพฒนา การวดผลการปฏบตงานให�ชดเจนทงมาตรฐาน

การบงคบใช� ตลอดจนคณลกษณะของหน�วยงานทปฏบต ทงในแง�ของการเมอง สงคม เศรษฐกจของ

(IV)

���ก�� ��ก������������������

(DV) ก������������������ ��ก��ก��!��

"���ก������#$��!�%#&��'��$�(

IV 1 ก�� ��ก���*���*+�,

IV 2 ก�� ��ก��#������

IV 3 ก�� ��ก���/�����-"���*

DV 1 ����"�1 2�32#��ก��

�'��$�ก��

DV 2 4"��$ 2#ก��1�������ก����

/�กก��!��

DV 3 ก�����5���61ก��"�ก��

����� : VAN HORN , VAN METER ,1975

10

องค7การ ซงประกอบด�วย สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการ ความต�องการและทรพยากรทถก

กาหนด การประเมนผลกระบวนการ

สภาพแวดล"อมของระบบการปฏบตการ หมายถง สภาพแวดล�อมของระบบปฏบตการของ

องค7การทมสภาพแวดล�อมตรงตามความต�องการของบคลากร และช�วยกระต�นผ�ปฏบตงาน

ข�าราชการ โดยกระต�นให�เกดผลผลตของงานทผ�ปฏบตงานทา ผลงานทเกดขนเกดมาจากการท

บคลากรมส�วนร�วมในการกาหนดนโยบายสาธารณะทตรงตามความต�องการของประชาชนและ

สอดคล�องกบสภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการขององค7การ

ความต"องการและทรพยากรทถกกาหนด หมายถง ความสาเรจหรอล�มเหลวของความ

ต�องการและทรพยากรทถกกาหนด จะส�งผลกระทบทางตรงและทางอ�อมต�อผ�ตดสนใจในนโยบาย

สาธารณะทมการกาหนดป+ญหาของความต�องการและทรพยากรทถกกาหนดไว� โดยให�ความร�ความ

เข�าใจของบคลากรในองค7การ เพอให�สอดคล�องกบสภาพสงคมเศรษฐกจ ความอย� ดกนดของ

ประชาชน

การประเมนผลกระบวนการ หมายถง การประเมนผลนโยบายสาธารณะขององค7การใน

ด�านประสทธภาพด�านประสทธผล ด�านผลกระทบอนเกดจากนโยบาย ด�านการประเมนตดตามผลของ

นโยบายสาธารณะขององค7การไปปฏบตอย�างต�อเนอง โดยให�บคลากรมส�วนร�วมในการประเมนผล

นโยบายสาธารณะขององค7การให�สอดคล�องกบประชาชนและผ�ใช�บรการ

รปแบบการจดการทมประสทธภาพ หมายถง กระบวนการทกาหนด กฎ ระเบยบ แบบ

แผน ในการปฏบตงานขององค7การ ซงรวมถงวธการ การจดองค7การทมความหลากหลาย ซง

ประกอบด�วย การจดการทนมนษย7 การจดการงบประมาณ การจดการของสถานท - วสด

การจดการทนมนษย0 หมายถง การพฒนาบคลากรเพอสร�างคณค�าของตวบคลากรเองท

สนองตอบต�อความต�องการขององค7การว�า ปรมาณของบคลากรกบคณลกษณะคณภาพของบคลากร

ทมคณค�า สามารถประเมนได�จากพฤตกรรมการทางานและผลงานทสาเรจ โดยดจากการเข�าใจงานท

ได�รบมอบหมาย ขนตอนการออกแบบงาน กฎ ระเบยบข�อบงคบ การมทกษะในการปฏบตงาน ป+จจย

ทมอทธพลต�อการฝuกอบรมและการพฒนา กระบวนการฝuกอบรม และการพฒนา ตลอดจนทางเลอก

สาธารณะ ทางานได�ถกต�องแม�นยา รวดเรว และมความสามารถในการพฒนาปรบปรงงานได� คดค�น

นวตกรรมใหม�ๆ เพอรองรบกบการนานโยบายสาธารณะไปปฏบต

11

การจดการงบประมาณ หมายถง ระบบการควบคมทางการเงนในการสนองตอบต�อการนา

นโยบายสาธารณะไปปฏบต ซงเป�นหวใจหลกขององค7การ ต�องมการควบคมทดด�านงบประมาณ

การเงนให�มประสทธภาพโดยเฉพาะการควบคมทางการเงน ซงเปรยบเสมอนเส�นเลอดสาคญในการ

ปฏบตงาน หากไม�สมพนธ7กนระหว�างนโยบายกบการนาไปปฏบต กจะเกดความเสยงอย�างมากโดยให�

คานงถงข�อมลทางการเงน การวเคราะห7ทางการเงน ผลตอบแทนจากการลงทน การตรวจสอบทาง

การเงน งบประมาณ รายได� รายจ�าย กาไร กระแสเงนสด ค�าใช�จ�ายในการลงทน การผนแปรและ

คงทของเงน ศนย7รบผดชอบทางการเงนทจะนาไปใช�ในเรองการนานโยบายสาธารณะไปปฏบต

การจดการสถานท– วสด หมายถง สถานททจะต�องดาเนนการนานโยบายสาธารณะไป

ปฏบต โดยคานงถงความเหมาะสมและสอดคล�องต�อความต�องการของประชาชน สถานทตงของ

องค7การ องค7การเสมอนจรง ตวแบบการจดการสถานท ซงเป�นองค7ประกอบหลกในเรองของสถานท

โดยเฉพาะผลการปฏบตทเป�นรปธรรมซงประชาชนมองเหนได�อย�างชดเจนวสดทจะนามาใช�ในงาน

ด�านการนานโยบายสาธารณะไปปฏบต วสดอปกรณ7 เทคโนโลย เครองมอทใช�ในการสนบสนนจะต�อง

มคณภาพทเหมาะสมและมปรมาณทเพยงพอต�อการตอบสนองของการได�รบบรการของประชาชน

วสดดงกล�าว ถกนาไปใช�งานอย�างค�มค�า และมประสทธภาพด ทสด จะต�องไม�กระทบต�อ

สภาพแวดล�อมโดยรวม

1.8 ประโยชน0ทได"รบจากการศกษา 1. ทาให�ทราบถงระดบของการนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบต ซงประกอบด�วย สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการ ความต�องการและทรพยากรทถกกาหนด การประเมนผลกระบวนการซงจะเป�นประโยชน7ต�อการปรบปรงการนานโยบายสาธารณะของกานน – ผ�ใหญ�บ�าน อ.เถน จ. ลาปาง ไปปฏบตให�มประสทธภาพมากขนต�อไป 2. ทาให�ทราบถงระดบของรปแบบการจดการทมประสทธภาพ ซงประกอบด�วย การจดการทนมนษย7 การจดการงบประมาณ การจดการสถานท – วสดซงจะเป�นประโยชน7ต�อการปรบปรงการดาเนนนโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตด�วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพให�เหมาะสมต�อไป 3. เพอทราบถงรปแบบและวธการทจะเพมประสทธภาพการนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบต ด�วยรปแบบการจดการให�เกดประสทธภาพและประสทธผล ทาให�สอดคล�องกบความต�องการของประชาชนต�อไป

12

บทท 2

การทบทวนวรรณกรรม

การศกษา “การนานโยบายสาธารณะดานการกาหนดวาระการดารงตาแหนงไปปฏบตของกานน

- ผใหญบาน อาเภอเถน จงหวดลาปาง : ดวยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ” โดยนาเสนอตามลาดบ 2.1 แนวคด– ทฤษฎทเกยวของ

2.1.1 ประวตกานน-ผใหญบาน

2.1.2 ความหมายของนโยบายสาธารณะและการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

2.1.3 ขอบขายการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

2.1.4 ทฤษฎทเกยวของกบการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

2.1.5 ขนตอนของการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

2.1.6 กลยทธและกระบวนการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

2.1.7 ปจจยสาคญทมอทธพลตอประสทธผลของการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

2.1.8 แนวความคดเกยวกบความสาเรจหรอลมเหลวของการนานโยบาย

สาธารณะฯไปปฏบต

2.1.9 องคการและผเกยวของในการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

2.1.10 ขนตอนของการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

2.1.11 ปญหาการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

2.2 การนานโยบายสาธารณะดานการกาหนดวาระการดารงตาแหนงไปปฏบต

2.2.1 สภาพแวดลอมของระบบการปฏบตการ

2.2.2 ความตองการและทรพยากรทถกกาหนด

2.2.3 การประเมนผลกระบวนการ

2.3 รปแบบการจดการทมประสทธภาพ

2.3.1 การจดการทนมนษย

2.3.2 การจดการงบประมาณ

2.3.3 การจดการสถานท – วสด

2.4 ผลงานวจยทเกยวของ

13

2.1 แนวคด – ทฤษฎทเกยวข�อง

2.1.1 ประวตกานน-ผ�ใหญ&บ�าน

1. ประวตกานน-ผ�ใหญ�บ�าน และอานาจหน�าทของผ�ใหญ�บ�าน ตามพระราชบญญต ลกษณะปกครองท�องท พ.ศ.2457 และกฎหมายอนๆ ทเกยวข�อง 1.1กานน-ผ�ใหญ�บ�านสมยก�อนการปฏรปการปกครองในสมยรชกาลท5 การปกครองหวเมองต�างๆของไทยก�อนการปฏรปการปกครองในรชกาลท5 นนในแต�ละตาบลจะมกานนเป6นผ�ปกครอง กานนจะรบผดชอบในการดแลหม�บ�านจานวนหนงซงแต�ละหม�บ�านจะมนายบ�านหรอผ�ใหญ�บ�านปกครองดแลลกบ�านในเขตหม�บ�านของตนการตงตาแหน�ง“กานน”ในฐานะทเป6นผ�ปกครองในระดบตาบลน ชยเรองศลป=ได�สนนษฐานว�าคงเรมต�นขนในสมยรตนโกสนทร?ตอนต�นแต�กไม�อาจระบได�อย�างชดเจนว�ามขนในช�วงรชสมยใดทงนเพราะในสมยอยธยาไม�ปรากฏหลกฐานว�ามกานนทาหน�าทปกครองตาบลพบแต�ตาแหน�ง “กานน” ซงเป6นเจ�าหน�าทดแลเกยวกบการเกบค�านาคอจะทาหน�าทช�วยเหลอข�าหลวงเสนาในการรงวดและประเมนค�านาของราษฎรเมอถงคราวชาระค�านากด หรอเมอจะมการสารวจไร�นาครงใหม�กดกานนจะเป6นผ�ปDาวประกาศให�ชาวนาร�กนล�วงหน�าและเป6นผ�นาเจ�าหน�าทสารวจไปชเขตทนาของราษฎรแต�ละคนนอกจากนยงมหลกฐานกล�าวถงตาแหน�ง “กานนตลาด” อกตาแหน�งหนงด�วยตาแหน�งกานนตลาดนมอานาจหน�าทควบคมราคาสนค�าควบคมการซอขายสงของต�องห�ามในตลาด เกบภาษอากรการค�าตรวจสอบดวงตราทใช�ในราชการ และแจ�งประกาศต�างๆ ของทางราชการให�ราษฎรทราบจะเหนได�ว�า ตาแหน�ง “กานน” ในสมยก�อนคงมอานาจหน�าทเกยวข�องในทางเศรษฐกจและการเกบผลประโยชน?แผ�นดนมากกว�าจะเป6นเจ�าพนกงานปกครองดแลลกบ�านหรอสบจบตดตามผ�ร�าย

จนกระทงถงในสมยรชกาลท 3 ได�ปรากฏหลกฐานเกยวกบการทาหน�าทตดตามจบกระบอและผ�ร�ายของกานนขนแล�วซง “กานน” ททาหน�าทจบผ�ร�ายนยงคงเป6นคนเดยวกบ “กานนนา” ทเดนนาข�าหลวงประเมนค�านา เพยงแต�คาเรยกในระยะถกทอนให�สนลงแม�หลกฐานทพบในสมย รชกาลท 3 นจะไม�ได�ระบไว�อย�างชดเจนว�าตาแหน�งกานนทมฐานะเป6นพนกงานปกครองตาบลเรมมขนเมอใดแต�กเป6นหลกฐานททาให�สนนษฐานได�ว�า กานนในสมยนได�มอานาจหน�าทสองลกษณะด�วยกน กล�าวคออานาจหน�าทเกยวกบการเกบค�านาราษฎรและอานาจหน�าทในฐานะผ�ปกครองตาบลในส�วนของตาแหน�งผ�ปกครองหม�บ�าน คอ นายบ�าน หรอผ�ใหญ�บ�านพบว�ามหน�าทเกยวกบการปกครองดแลลกบ�านและการรกษาความสงบเรยบร�อยมาตงแต�สมยอยธยาแล�ว

14

สาหรบการแต�งตงกานน-ผ�ใหญ�บ�านนน เจ�าเมองหรอผ�ว�าราชการเมองดงทเรยกกน

ในปFจจบนเป6นผ�มอานาจในการแต�งตงและจากสภาพการปกครองหวเมองแบบกนเมองในสมยก�อน

การปฏรปการปกครองนนถอหลกว�าหวเมองแต�ละแห�งต�องรบผดชอบในการรกษาความสงบเรยบร�อย

ภายในท�องถนของตนเองฉะนน การแต�งตงกานนผ�ใหญ�บ�านจงมกแต�งตงเอาจากผ�ทราษฎรให�ความ

เคารพนบถอ หรอมอทธพลมพรรคพวกมากในหม�บ�านเป6นลกษณะเรองเช�นนส�งผลให�ผ�นาตาม

ธรรมชาตในชมชนหม�บ�าน บางกล�มกลายมาเป6นผ�นาท�องถนหม�บ�านแบบทางการทมอานาจหน�าท

สถานะ และมบทบาทเป6นผ�นาท�องถนในระดบสงในขณะทผ�นาท�องถนอนๆ เช�น พระสงฆ? ผ�นา

ชาวบ�านอนๆมสถานะบทบาทหน�าทในลาดบรองลงไป

แต�อย�างไรกดแม�กานนผ�ใหญ�บ�านจะเป6นผ�นาท�องถนแบบทางการทอานาจรฐส�วนกลางให�

การรบรองแต�อานาจรฐส�วนกลางในสมยนน กมอย�างจากดคอไม�สามารถทจะควบคมผ�นาท�องถนให�

เป6นอนหนงอนเดยวกนกบระบบราชการได�กานนผ�ใหญ�บ�านจงไม�ได�มฐานะเป6นตวแทนหรอข�าราชการ

ของรฐอย�างเตมตวทคอยรบเงนเดอนตอบแทนจากรฐแต�เพยงอย�างเดยวทาให�กานนผ�ใหญ�บ�านองอย�กบ

ระบบอปถมภ? (หรอมลนายในระบบไพร�)ภายในท�องถนมากกว�าอานาจรฐจากส�วนกลางซงลกษณะ

เช�นนส�งผลให�กานนผ�ใหญ�บ�านมอสระในการเลยงชพของตนเองทงในด�านกจการส�วนตวและการ

สามารถใช�ตาแหน�งหน�าทราชการแสวงหาผลประโยชน?ให�แก�ตนเองได�

1.1.2 ผ�ใหญ&บ�านกบการปฏรปการปกครองในสมยรชกาลท 5 ต�อมาในสมย

พระบาทสมเดจพระจลจอมเกล�าเจ�าอย�หว รชกาลท 5 ได�มการปฏรปเปลยนแปลงโครงสร�างทาง

การเมองการปกครองจากระบบการปกครองแบบ “กนเมอง” แต�เดม มาส�ระบบการปกครองแบบ

ใหม�ทเรยกว�า “เทศาภบาล” การปกครองแบบเทศาภบาลนเป6นการปกครองทดงเอาอานาจการ

ปกครองท�องถนเข�ามาไว�ในส�วนกลางอย�างเป6นระเบยบ โดยมมณฑลเทศาภบาลเป6นเขตการปกครอง

ทใหญ�ทสด รองลงไปได�แก�จงหวดต�างๆและภายในแต�ละจงหวดได�มการแบ�งเขตออกเป6นอาเภอ

ตาบล และหม�บ�าน ตามลาดบสาหรบการดาเนนการในระยะแรกสมเดจกรมดารงราชานภาพได�ทรง

จดการปกครองในพนทระดบมณฑลและจงหวดก�อนด�วยการส�งข�าหลวงออกไปประจาตามมณฑลและ

จงหวดต�างๆเพอดาเนนการปรบปรงระเบยบในการบรหารราชการให�เป6นแบบแผนเดยวกนทว

ราชอาณาจกร

15

สาหรบในระยะต�อมาสมเดจกรมพระยาดารงราชานภาพได�ทรงเรมดาเนนการจดการปกครองในระดบตาบลและหม�บ�านจากแนวทางในการปรบปรงการปกครองของสมเดจกรมพระยาดารงราชานภาพได�ทาให�ตาบลและหม�บ�านกลายเป6นหน�วยการปกครองทมพนทและขอบเขตทชดเจนซงเป6นเครองมอสาคญอนหนงทสมเดจกรมพระยาดารงราชานภาพทรงใช�ในการดงคนในระบบไพร�ทสงกดมลนายต�างๆให�เข�ามาเป6นพลเมองทเท�าเทยมกนของรฐสมยใหม�โดยสงกดอย�ในเขตการปกครองทมพนทชดเจนภายใต�การปกครองของผ�ใหญ�บ�านและกานนตามลาดบซงตาแหน�งผ�ใหญ�บ�านและกานนททรงจดขนใหม�นนไม�ได�ทรงส�งข�าหลวงจากส�วนกลางไปทาการปกครองอย�างเช�นทกระทาในระดบมณฑล จงหวดและอาเภอแต�พระองค?ได�ทรงดงเอาคนในท�องถนให�เข�ามามส�วนร�วมในการปกครองรปแบบใหม�นด�วยการให�ราษฎรเป6นผ�เลอกตงกนขนเอง

สาหรบการส�งเสรมแผนการปฏรปการปกครองในระดบตาบลและหม�บ�านของสมเดจกรมพระยาดารงราชานภาพนนในปL พ.ศ.2435 พระบาทสมเดจพระจลจอมเกล�าเจ�าอย�หวได�ทรงมอบหมายให�หลวงเทศาจตรวจารณ? (เสงวรยศร) ไปทดลองจดระเบยบการเลอกตงผ�ใหญ�บ�านและกานนในอาเภอบางปะอนจงหวดอยธยาโดยในครงนนหลวงเทศาจตรวจารณ?ได�จดรวมครอบครวทมบ�านเรอนตงอย�ใกล�ๆกนราว 10 ครวเรอน เข�าเป6นหม�บ�านแล�วให�หวหน�าครวเรอนทงหมดเลอกผ�ใหญ�บ�านขนมาหนงคนจากนนกให�ผ�ใหญ�บ�านทได�รบเลอกเข�ามาจากหม�บ�านต�างๆเลอกบคคลหนงในหม�ของพวกตนขนมาเป6นกานนซงการจดระเบยบการเลอกตงกานนและผ�ใหญ�บ�านตามวธการนส�งผลให�อาเภอบางปะอนจดแบ�งเขตการปกครองอาเภอนนออกเป6น 32 ตาบล

ในส�วนของอานาจหน�าทของกานนผ�ใหญ�บ�านนนหลวงเทศาจตรวจารณ?ได�กาหนดให�กานนผ�ใหญ�บ�านมหน�าทรบผดชอบในการรกษาความสงบเรยบร�อยภายในท�องถนการปNองกนอาชญากรรม และระงบข�อพพาททางแพ�งเลกๆ น�อยๆยกเว�นคดอาญาทต�องโอนให�กบเจ�าหน�าทในระดบอาเภอสาหรบผลประโยชน?ตอบแทน กานนจะได�รบคงอย�ในรปของสบลดของเงนค�านา (คอเงนหลวงทเกบค�านาได�เท�าใดในแขวงนแล�วสบลดชกหนงหนงส�วนนนามาแบ�งเป6นส�วนเลกอกสบส�วนให� กานน 3 ส�วน นายแขวง 2 ส�วนเจ�าเมอง 1 ส�วน และข�าหลวงเสนาอก 4 ส�วน) พบว�าสบส�วนลดค�านาส�วนทเป6นของกานนมอตราสงสดเพยง 100 บาทต�อปLสาหรบผลประโยชน?ตอบแทนอนๆ กานนจะได�รบ ค�ากฎหมายตราสน ค�าอายดค�าเหยยบยาประเภทละ 1 บาท 32 อฐการทดลองจดระเบยบการเลอกตงกานนผ�ใหญ�บ�านในอาเภอบางปะอนนถอได�ว�าประสบผลสาเรจเป6นส�วนใหญ�และเป6นวางรากฐานของรปแบบการปกครองท�องทแบบใหม�ต�อมาจงได�มการจดตงตาบลและหม�บ�านตามหวเมองใกล�ๆทมการคมนาคมไปมาสะดวกเพมขนอกด�วย ครนในปL ร.ศ.116 (พ.ศ.2440) จงได�มการประกาศใช�พระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท ร.ศ.116 ขนซงนบได�ว�าเป6นกฎหมายฉบบแรกของไทยทได�จดรปการปกครองท�องทในระดบหม�บ�านและตาบลไว�อย�างชดเจนแม�ในระยะเวลาต�อมาพระราชบญญตฉบบนจะได�ถกยกเลกและได�มการประกาศพระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท พ.ศ.2457 ขนแทน

16

พระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท ร.ศ.116 ได�กาหนดคณสมบตและการเลอกผ�ใหญ�บ�าน ดงน ในหม�บ�านหนงให�มผ�ใหญ�บ�านหนงคนมาจากการเลอกตงของราษฎรโดยวธการเลอกตง

ผ�ใหญ�บ�านนน กให�ราษฎรชายหญงซงตงบ�านเรอนหรอจอดเรอแพประจาอย�ในหม�บ�านนนประชมกน

เลอกเจ�าบ�านทตนนบถอให�เป6นผ�ใหญ�บ�านคนหนงโดยการเลอกนจะทาการโดยเปPดเผย หรอออกเสยง

เป6นการลบกได�ตามความเหนของราษฎรส�วนใหญ�ในการนได�มการกาหนดคณสมบตของผ�ทจะเป6น

ผ�ใหญ�บ�าน ไว�ดงน คอ

1. ผ�ทจะถกเลอกเป6นผ�ใหญ�บ�านนนจะต�องเป6นชายทมอายไม�ตากว�า 21 ปL 2. เป6นคนในบงคบของประเทศสยามตามพระราชกาหนดกฎหมาย 3. ไม�เป6นทหารประจาการ สาหรบวาระการสนสดในดารงตาแหน�งของผ�ใหญ�บ�านพระราชบญญตได�กาหนดไว�ดงนคอ 1. ไปอย�เสยพ�นท�องทหม�บ�านทได�ว�ากล�าว โดยไม�มกาหนดกลบหรอกาหนดเกนกว�า 6 เดอนขนไป 2. ต�องราชทณฑ?อย�างหนงอย�างใด นบแต�ต�องถกจาคกขนไป 3. ไปมยศและตาแหน�งราชการอย�างอน ซงจะทาการในหน�าทผ�ใหญ�บ�านไม�ได� 4. กระทาการทจรตในหน�าท 5. ลกบ�านในหม�บ�านนน โดยมากด�วยกนร�องขอให�เปลยน 6.ลกบ�านอพยพไปอย�ทอนเสยจนเป6นหม�บ�านไม�ได�และผ�ว�าราชการเมองมคาสงให�ผ�ใหญ�บ�านนนออกเสยจากตาแหน�ง

จากข�อบญญตในดงกล�าวจะเหนได�ว�าการทรฐกาหนดคณสมบตของผ�ทจะมาดารงตาแหน�งผ�ใหญ�บ�านและวาระในการสนสดตาแหน�งไว�นนน�าจะเป6นการสะท�อนให�เหนถงความพยายามของอานาจรฐส�วนกลางในการเข�าควบคมท�องถนในระดบล�างสดด�วยการกาหนดคณสมบตเบองต�นของผ�นาท�องถนทรฐเหนสมควรดงให�เข�ามามส�วนร�วมในการปกครองรปแบบใหม�และกดกนไม�ให�ผ�มอานาจท�องถนซงอย�นอกระบบราชการ เช�น นกเลงโตหรอผ�มคณสมบตไม�เหมาะสม เข�ามาเป6นส�วนหนงของระบบการปกครองแบบใหม�

ในส�วนของอานาจหน�าทของผ�ใหญ�บ�านพระราชบญญตได�กาหนดให�ผ�ใหญ�บ�านมหน�าทในการรกษาความสงบเรยบร�อยในหม�บ�านช�วยปNองกนความทกข?และภยอนจะมมาถงลกบ�านโดยเตมกาลงความสามารถและต�องหมนปรกษาหารอกบกานนและผ�ใหญ�บ�านคนอนๆ ภายในตาบลเพอช�วยกนจดการธระและการงานต�างๆ ทเกดขนในหม�บ�านถ�าลกบ�านคนใดประพฤตชวร�ายผ�ใหญ�บ�านมหน�าทต�องเรยกตวมาอบรมสงสอนถ�าว�าไม�ฟFงให�จบตวส�งกานน ผ�ใหญ�บ�านต�องเป6นธระในการตรวจตราคนจรเหตร�ายทสงสยว�าจะเป6นการผดกฎหมาย และเหตการณ?แปลกประหลาดทเกดขนจะต�องรบแจ�งต�อ

17

กานนให�ทราบโดยเรวในกรณทมโจรผ�ร�ายหรอเกดไฟไหม�ในหม�บ�านทตนปกครองหรอหม�บ�านใกล�เคยงต�องเรยกลกบ�านช�วยกนต�อส�จบโจรผ�ร�ายและช�วยดบไฟในหม�บ�านหนงนน ผ�ใหญ�บ�านต�องจดหาเครองสญญาณตเรยกลกบ�านไว�ให�พร�อมเช�น ฆ�อง กลอง เกราะ เป6นต�น เพอเวลาเกดเหตขน ลกบ�านจะได�มาช�วยโดยพร�อมกนนอกจากนผ�ใหญ�บ�านต�องเป6นนายทะเบยนสามะโนครวประจาหม�บ�านโดยต�องคอยจดทาให�ถกต�องเสมอ

นอกจากนผ�ใหญ�บ�านยงมอานาจในการลงโทษลกบ�านในกรณทลกบ�านขดขนไม�มาช�วยตามสญญาณเรยกลกบ�านจะมความผดและถกลงโทษจาคกไม�เกน 1 เดอน หรอปรบไม�เกน 160 บาทหรอทงจาและปรบ โดยผ�ใหญ�บ�านจะเอาตวลกบ�านส�งกานนเพอนาส�งต�อนายอาเภอจะได�ไต�สวนหาหลกฐาน และลงโทษผ�ทาผดตามโทษานโทษต�อไปหรอในกรณทผ�ใหญ�บ�านบงคบบญชาตามหน�าทราชการและลกบ�านคนใดฝDาฝTนไม�ปฏบตตาม หรอล�อลวงอาพรางผ�ใหญ�บ�านด�วยประการใดๆลกบ�านคนนนมโทษถงจาคกอย�างไรกตามหากผ�ใหญ�บ�านละเมดหน�าทกต�องได�รบโทษเหมอนกน 1.1.3 ผ�ใหญ&บ�านกบการประกาศใช�พระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท พ.ศ.2457 ภายหลงจากการประกาศใช�พระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท ร.ศ.116 ปกครองท�องทมาได� 17 ปL ในปL พ.ศ.2457 ได�มการยกเลกพระราชบญญตฉบบนโดยมการประกาศใช�พระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท พ.ศ.2457 ขนแทนและยงคงใช�เป6นหลกในการปกครองท�องทในระดบตาบลและหม�บ�านมาจนถงทกวนนการเปลยนแปลงในเชงโครงสร�างของกานน ผ�ใหญ�บ�านมมาอย�างต�อเนอง ซงมสาระทสาคญ ดงน

1 .พระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท พ.ศ.2457 (ฉบบท 2- 8) พ.ศ.2486 – 2532 พระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท พ.ศ.2457ได�มการกาหนดคณสมบตและลกษณะ

ต�องห�ามของผ�ทจะได�รบเลอกเป6นผ�ใหญ�บ�านดงต�อไปน (1) มสญชาตไทยโดยการเกด

(2) อายไม�ตากว�ายสบห�าปLบรบรณ? แต�ไม�เกนหกสบปLบรบรณ?ในวนรบเลอก (3) มภมลาเนาหรอถนทอย�เป6นประจา และมชอในทะเบยนบ�านตามกฎหมายว�าด�วย

การทะเบยนราษฎรในหม�บ�านนนตดต�อกนมาแล�วไม�น�อยกว�าสองปLจนถงวนเลอกและเป6นผ�ทประกอบอาชพเป6นหลกฐาน (4) เป6นผ�เลอมใสในการปกครอง ตามรฐธรรมนญด�วยความบรสทธใจ (5) ไม�เป6นภกษ สามเณร นกพรตหรอนกบวช (6) ไม�เป6นผ�มร�างกายทพพลภาพ วกลจรต จตฟFVนเฟTอนไม�สมประกอบ ตดยาเสพตดให�โทษหรอเป6นโรคตามทรฐมนตรว�าการกระทรวงมหาดไทยประกาศกาหนดในราชกจจานเบกษา

(7) ไม�เป6นข�าราชการประจา ข�าราชการส�วนท�องถน ข�าราชการ การเมองพนกงานส�วนท�องถน หรอลกจ�างของส�วนราชการหรอหน�วยงานรฐวสาหกจ หรอลกจ�างของเอกชน

18

(8) ไม�เป6นผ�มอทธพลหรอเสยชอในทางพาลหรอทางทจรตหรอเสอมเสยในทางศลธรรม (9) ไม�เป6นผ�เคยถกลงโทษไล�ออกหรอปลดออก ฐานทจรตต�อหน�าทราชการหรอองค?การบรหารส�วนจงหวดเทศบาล สขาภบาล กรงเทพมหานคร หรอเมองพทยา และยงไม�พ�น กาหนดเวลาสบปL นบแต�วนถกไล�ออกหรอปลดออก

(10) ไม�เป6นผ�เคยต�องรบโทษจาคกโดยคาพพากษาถงทสด เว�นแต�เป6นโทษสาหรบความผดทได�กระทาโดยประมาทหรอความผดลหโทษ และยงไม�พ�นกาหนดเวลาสบปLนบแต�วนพ�นโทษ

(11) ไม�เป6นผ�เคยต�องคาพพากษาถงทสดว�า กระทาผดเกยวกบกฎหมายว�าด�วยปDาไม�กฎหมายว�าด�วยปDาสงวนแห�งชาต กฎหมายว�าด�วยการสงวนและค�มครองสตว?ปDา กฎหมายว�าด�วยอทยานแห�งชาต กฎหมายว�าด�วยศลกากร กฎหมายว�าด�วยด�วยอาวธปLนเครองกระสนปLน วตถระเบดดอกไม�เพลง และสงเทยมอาวธปLนในฐานความผดเกยวกบอาวธปTน เครองกระสน ปLนหรอวตถระเบดทนายทะเบยนไม�อาจออกใบอนญาตให�ได�กฎหมายว�าด�วยทดนในฐานความผด เกยวกบทสาธารณประโยชน? กฎหมายว�าด�วยยาเสพตดกฎหมายว�าด�วยการเลอกตงและกฎหมาย ว�าด�วยการพนนในฐานความผดเป6นเจ�ามอหรอเจ�าสานก

(12) ไม�เป6นผ�ลาออกจากตาแหน�งกานน ผ�ใหญ�บ�าน และยงไม�พ�นกาหนดเวลาหนงปLนบแต�วนทได�รบอนญาตให�ลาออก

(13) ไม�เป6นผ�เคยถกให�ออกจากตาแหน�ง ตามมาตรา 14 (6) (7) และยงไม�พ�นกาหนดเวลาสบปLนบแต�วนถกให�ออก

(14) ไม�เป6นผ�เคยถกลงโทษให�ออกปลดออก หรอไล�ออกจากตาแหน�งกานน ผ�ใหญ�บ�าน แพทย?ประจาตาบลหรอผ�ช�วยผ�ใหญ�บ�าน ตามกฎหมายว�าด�วยระเบยบข�าราชการพลเรอนและยงไม�พ�นกาหนดเวลาสบปLนบแต�วนถกให�ออกปลดออกหรอไล�ออก

(15) มพนความร�ไม�ตากว�าการศกษาภาคบงคบ หรอทกระทรวงศกษาธการเทยบไม�ตากว�าการศกษาภาคบงคบเว�นแต�ในท�องทใดไม�อาจเลอกผ�มพนความร�ดงกล�าวได�ผ�ว�าราชการจงหวดโดยอนมตรฐมนตรว�าการกระทรวงมหาดไทย อาจประกาศในราชกจจานเบกษายกเว�นหรอผ�อนผนได�"

มาตรา 5 ให�เพมความต�อไปนเป6นวรรค ห�า ของมาตรา 13 แห�งพระราชบญญต ลกษณะปกครองท�องท พระพทธศกราช 2457 ซงแก�ไขเพมเตมโดยพระราชบญญต ลกษณะปกครองท�องท (ฉบบท3) พ.ศ. 2489

"ผ�ใหญ�บ�านอย�ในตาแหน�งคราวละห�าปLนบแต�วนทราษฎรเลอก" มาตรา 6 ให�เพมความต�อไปนเป6น (1ทว) ของมาตรา 14 แห�งพระราชบญญตลกษณะปกครอง

ท�องทพระพทธศกราช 2457 ซงแก�ไขเพมเตมโดยพระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท(ฉบบท 8) พ.ศ.2532

"(1ทว) ถงคราวออกตามวาระ"

19

มาตรา 7 ให�กานน ผ�ใหญ�บ�านซงดารงตาแหน�งอย�แล�วในวนทพระราชบญญตนใช�บงคบยงคง

ดารงตาแหน�งอย�ต�อไปจนกว�าจะมอายครบหกสบปLบรบรณ?

1. พระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท พ.ศ. 2457 (ฉบบท 9) พ.ศ. 2535

ผ�ใหญ�บ�านเป6นหวหน�าหม�บ�านซงมาจากการเลอกตงของราษฎรทมชอในทะเบยนบ�านตามกฎหมายว�าด�วยทะเบยนราษฎรในหม�บ�านนนตดต�อกนมาแล�วไม�น�อยกว�า 3 เดอน จนถงวนเลอกตงส�วนคณสมบตของผ�ดารงตาแหน�งผ�ใหญ�บ�านนนได�มการแก�ไขปรบปรงมาโดยตลอด

2.พระราชบญญตลกษณะปกครองท�องทฉบบปFจจบน พ.ศ.2535 ได�กาหนดคณสมบตของผ�ทจะได�รบเลอกเป6นผ�ใหญ�บ�าน ดงน 1. มสญชาตไทยโดยการเกด 2. อายไม�ตากว�า 25 ปLบรบรณ? ในวนรบเลอกตง 3. มภมลาเนาหรอถนทอย�เป6นประจาและมชอในทะเบยนบ�านตามกฎหมายว�าด�วยทะเบยนราษฎรในหม�บ�านนนตดต�อกนมาแล�วไม�น�อยกว�า 2 ปL จนถงวนเลอก และเป6นผ�ทประกอบอาชพเป6นหลกฐาน 1. เป6นผ�เลอมใสในการปกครองตามรฐธรรมนญด�วยความบรสทธใจ 2. ไม�เป6นภกษ สามเณร นกพรต หรอนกบวช 3.ไม�เป6นผ� มร�างกายทพพลภาพจนไม�สามารถปฏบตหน�าทได� วกลจรตจตฟFVนเฟTอนไม�สมประกอบ หรอตดยาเสพตดให�โทษหรอเป6นโรคตามทรฐมนตรว�าการกระทรวงมหาดไทยประกาศกาหนดในราชกจจานเบกษา

1. ไม�เป6นสมาชกรฐสภา สมาชกสภาท�องถน หรอผ�บรหารท�องถนข�าราชการการเมอง ข�าราชการประจา พนกงานเจ�าหน�าท หรอลกจ�างของหน�วยงานของรฐหรอของรฐวสาหกจ หรอขององค?กรปกครองส�วนท�องถน หรอลกจ�างของส�วนราชการหรอลกจ�างของเอกชนซงมหน�าททางานประจา

2. ไม�เป6นผ�มอทธพลหรอเสยชอในทางพาลหรอทางทจรตหรอเสอมเสยในทางศลธรรม 3. ไม�เป6นผ� เคยถกให�ออก ปลดออก หรอไล�ออกจากราชการ หน�วยงานของรฐ

รฐวสาหกจหรอองค?กรปกครองส�วนท�องถน เพราะทจรตต�อหน�าท และยงไม�พ�นกาหนดเวลา 10 ปLนบแต�วนถกให�ออก ปลดออก หรอไล�ออก

4. ไม�เป6นผ�เคยต�องรบโทษจาคกโดยคาพพากษาถงทสดเว�นแต�เป6นโทษสาหรบความผดทได�กระทาโดยประมาท หรอความผดลหโทษและยงไม�พ�นกาหนดเวลา 10 ปLนบแต�วนพ�นโทษ

5. ไม�เป6นผ�เคยต�องคาพพากษาถงทสดว�ากระทาผดเกยวกบกฎหมายว�าด�วยปDาไม�กฎหมายว�าด�วยปDาสงวนแห�งชาต กฎหมายว�าด�วยการสงวนและค�มครองสตว?ปDากฎหมายว�าด�วย

20

อทยานแห�งชาต กฎหมายว�าด�วยศลกากร กฎหมายว�าด�วยอาวธปTนเครองกระสนปTน วตถระเบด ดอกไม�เพลง และสงเทยมอาวธปTนในฐานความผดเกยวกบอาวธปTน เครองกระสนปTนหรอวตถระเบดทนายทะเบยนไม�อาจออกใบอนญาตให�ได� กฎหมายว�าด�วยทดนในฐานความผดเ กยวกบสาธารณประโยชน? กฎหมายว�าด�วยยาเสพตดกฎหมายว�าด�วยการเลอกตง และกฎหมายว�าด�วยการพนนในฐานความผดเป6นเจ�ามอหรอเจ�าสานก

6. ไม�เป6นผ� เคยถกให�ออกจากตาแหน�งผ� ใหญ�บ�านเนองจากราษฎรผ� มสทธเลอกผ�ใหญ�บ�านในหม�บ�านนนมจานวนไม�น�อยกว�ากงจานวนร�องขอให�ออกจากตาแหน�งหรอผ�ว�าราชการจงหวดสงให�ออกจากตาแหน�งเมอได�สอบสวนเหนว�าบกพร�องในทางความประพฤต หรอความสามารถไม�เหมาะสมกบตาแหน�งและยงไม�พ�นกาหนดเวลา 10 ปL นบแต�วนถกให�ออก

7. ไม�เป6นผ�เคยถกลงโทษให�ออก ปลดออก หรอไล�ออก จากตาแหน�งกานน ผ�ใหญ�บ�านแพทย?ประจาตาบล หรอผ�ช�วยผ�ใหญ�บ�าน ตามกฎหมายว�าด�วยระเบยบข�าราชการพลเรอนและยงไม�พ�นกาหนดเวลา 10 ปL นบแต�วนถกให�ออก ปลดออก หรอไล�ออก

8. มพนความร�ไม�ตากว�าการศกษาภาคบงคบหรอทกระทรวงศกษาธการเทยบไม�ตากว�าการศกษาภาคบงคบเว�นแต�ในท�องทใดไม�อาจเลอกผ�มพนความร�ดงกล�าวได�ผ�ว�าราชการจงหวดโดยอนมตรฐมนตรว�าการกระทรวงมหาดไทยอาจประกาศในราชกจจานเบกษายกเว�นหรอผ�อนผนได�

3. พระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท พ.ศ.2457 (ฉบบท 11) พ.ศ.2551 เนองจากกระทรวงมหาดไทย เหนว�าการบรหารการปกครองท�องทในปFจจบนยงขาด

ประสทธภาพ และบทบาทอานาจหน�าทของกานน ผ�ใหญ�บ�าน ยงไม�สอดคล�องกบการบรหารราชการแผ�นดนนบตงแต�ปL 2535 ทให�กานน ผ�ใหญ�บ�านดารงตาแหน�ง 5 ปLจนถงก�อนการประกาศใช�พระราชบญญตฯ ฉบบปFจจบนเป6นผลทาให�กานน ผ�ใหญ�บ�านทเคยทาหน�าทเป6นเจ�าหน�าทของรฐ มหน�าทดแลรกษาความสงบเรยบร�อยและความมนคงภายใน ไม�กล�าปฏบตหน�าทตามกฎหมายในฐานะเจ�าพนกงานอย�างตรงไปตรงมา เนองจากเกรงผลกระทบต�อคะแนนเสยง การทางานขาดความต�อเนอง ทาให�ไม�มผ�นาตามธรรมชาตทราษฎรยอมรบนบถอ ราษฎรเรมมความขดแย�ง แตกแยกกนจงได�มการแก�ไขพระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท พ.ศ.2457 มาตรา๑๔ (๑) ผ�ใหญ�บ�านต�องพ�นจากตาแหน�งด�วยเหตมอายครบหกสบปL ซงเป6นการเปลยนแปลงการดารงตาแหน�งคราวละ 5 ปL เป6นการดารงตาแหน�งและให�มการประเมนผลการปฏบตงานทก 5 ปL

1.2 หน�าทและอานาจของกานน ผ�ใหญ&บ�าน ตามพระราชบญญตลกษณะ

ปกครองท�องท พระพทธศกราช 2457 (แก�ไขเพมเตมถงป@จจบน) และกฎหมายอนๆ ทเกยวข�อง

ในการปกครองท�องทระดบหม�บ�านผ�ใหญ�บ�านเป6นบคคลหนงทได�เข�าไปมบทบาทเกยวกบงานราชการเกอบทกอย�างไม�ว�าจะเป6นงานของกระทรวงทบวงกรมใดหรอไม�ว�าจะเป6นงานทเกยวกบตวบท

21

กฎหมายหรอนโยบายกตามทาให�ผ�ใหญ�บ�านมอานาจหน�าทความรบผดชอบในการปกครองท�องทอย�มากมายทงทเป6นอานาจหน�าทตามบทบญญตของกฎหมายและอานาจหน�าททมได�บญญตไว�ในกฎหมายหน�าทและอานาจของผ�ใหญ�บ�าน(กรมการปกครอง. 2551, หน�า 47-54) ได�ระบบอานาจหน�าทของกานน ผ�ใหญ�บ�านในปFจจบนเป6นไปตามพระราชบญญตลกษณะปกครองท�องท พระพทธศกราช 2457 และทแก�ไขเพมเตม ซงสามารถจาแนกออกมาได�เป6น 8 หมวดดงน

1) การใช�อานาจหน�าทปกครอง ในการปกครองระดบตาบล หม�บ�าน นน กานน ผ�ใหญ�บ�าน เป6นผ�ทได�รบเลอกจากราษฎรให�ทาหน�าทปกครองดแลทกข?สขราษฎร นอกจากนนในฐานะทกานนกด ผ�ใหญ�บ�านกดเป6นบคคลทอย�ในท�องทร�จกค�นเคยกบสภาพท�องถนเป6นอย�างด กานน ผ�ใหญ�บ�านจงเป6นบคคลทมบทบาทสาคญในการแก�ไขปFญหา ปFดเปDาความเดอดร�อนแก�ราษฎร และพฒนาความเจรญให�กบท�องถน ในฐานะทเป6นตวกลางระหว�างรฐบาลกบราษฎร อานาจหน�าทในการปกครองราษฎร ประกอบด�วย - ผ�ใหญ�บ�านมอานาจหน�าทปกครองบรรดาราษฎรทอย�ในเขตหม�บ�าน (มาตรา 10) - ผ�ใหญ�บ�านทาหน�าทช�วยเหลอนายอาเภอในการปฏบตหน�าทและเป6นหวหน�าของราษฎรในหม�บ�านของตน (มาตรา 27) - อานวยความเป6นธรรมและดแลรกษาความสงบเรยบร�อยและความปลอดภยให�แก�ราษฎรในหม�บ�าน(มาตรา 27 ข�อ3) 2) การรายงานต&อทางราชการ

- รบฟFงปFญหาและนาความเดอดร�อนทกข?สขและความต�องการทจาเป6นของราษฎรในหม�บ�าน แจ�งต�อส�วนราชการหน�วยงานของรฐ องค?กรปกครองส�วนท�องถน หรอองค?กรอนทเกยวข�องเพอให�การแก�ไขหรอช�วยเหลอ(มาตรา 27 ข�อ )

- ปฏบตตามคาสงของกานนหรอทางราชการและรายงานเหตการณ?ทไม�ปกตซงเกดขนในหม�บ�านให�กานนทราบพร�อมทงรายงานต�อนายอาเภอด�วย (มาตรา 27 ข�อ 10)

2) ในการดแลรกษาความสงบและความเปCนระเบยบเรยบร�อยของชมชน ตลอดจนการปNองกนและระงบเหตร�าย การรายงานเหตการณ?ผดปกตทเกดขนในหม�บ�าน ซงอาจเป6นคณหรอโทษแก�ชมชน ประชาชนหรอต�อประเทศชาต ให�ทางราชการทราบ เป6นหน�าทสาคญของ ผ�ใหญ�บ�านในฐานะเป6นผ�ปกครองดแลรบผดชอบเขตปกครองนนๆ เพอจะได�ดาเนนการไปตามกฎหมาย และปNองกนไม�ให�เกดเหตลกลามใหญ�โตขน หรอเป6นการปราบปรามเหตการณ?นนได�โดยเดดขาด รวดเรว

3) การนาข�อราชการไปประกาศแก&ราษฎร การนาข�อราชการไปประกาศแก�ราษฎร หรอการประชมชแจงข�าวสารแก�ราษฎรเป6นสงสาคญทางการปกครอง เนองจากการทาความเข�าใจร�วมกน เป6นพนฐานสาคญ โดยเฉพาะอย�างยงในการบรหารราชการส�วนภมภาคถอว�ากานน

22

ผ�ใหญ�บ�านเป6นตวกลางระหว�างราชการและประชาชน ในการทจะนาข�าวสารข�อมลทางราชการไปแจ�งแก�ราษฎรได�ทราบ และขณะเดยวกน กนาความต�องการของราษฎรไปแจ�งให�แก�ทางราชการทราบ หน�าทตามข�อนได�แก� 1) จดให�มการประชมราษฎร และคณะกรรมการหม�บ�านเป6นประจาอย�างน�อยเดอนละ 1 ครง(มาตรา 27 ข�อ 9) 2) ในเวลาทผ�ว�าราชการจงหวด หรอนายอาเภอมหมายให�ประกาศข�อราชการอนใดแก�ราษฎร กานนจะเรยกประชมผ�ใหญ�บ�านในตาบลนนพร�อมกน ชแจงให�เป6นทเข�าใจข�อราชการอนนนแล�ว ให�รบข�อราชการไปประกาศแก�ราษฎรอกชนหนงกได� (มาตรา 59) 3) การจดทาทะเบยนในท�องท เป6นข�อมลพนฐานสาคญด�านการปกครองทจะต�องจดทาเพอให�ได�ทราบเกยวกบรายละเอยดต�างๆ ทเกดขน หรอปรากฏการต�างๆ ภายในเขตปกครองอนเกยวกบจานวนประชาชน จานวนครอบครว จานวนสตว?พาหนะ และลกษณะพนทในเขตรบผดชอบ ข�อมลรายละเอยดดบกล�าวนอกจากจะเป6นประโยชน?แก�การปกครองและงานในหน�าทของกานน ผ�ใหญ�บ�านแล�ว ยงจะสามารถประสานงานกบทางราชการ เมอเกดเหตและชแนะเหตการณ?ต�างๆ ทเกดขนในท�องทให�ทางราชการทราบโดยเฉพาะอย�างยงความสาคญในเชงสถต ข�อมล เพอใช�ในการวางแผนพฒนาด�านต�างๆ ของทางราชการ

ตามกฎหมายว�าด�วยลกษณะปกครองท�องท ได�กาหนดให� ผ�ใหญ�บ�าน มอานาจหน�าทเกยวกบ

งานทะเบยนคอ เมอผ�ใหญ�บ�านนาคนแปลกหน�านอกจากสามะโนครวตาบลมาส�งกานนตามความ

มาตรา 27 ข�อ 6 ให�กานนปรกษาหารอกบผ�ใหญ�บ�านเมอเหนสมควรจะขบไล�ผ�นนออกเสยจากท�องท

ตาบลนนกได� (มาตรา 53)

6. กจการสาธารณประโยชนE ในการปกครองระดบหม�บ�าน ผ�ใหญ�บ�านซงเป6นผ�ได�รบ

เลอกจากราษฎรในหม�บ�านนน มอานาจปกครองดแลทกข?สขของราษฎร เป6นหน�าทโดยตรงของ

ผ�ใหญ�บ�าน ทจะต�องดแลเอาใจใส�เรองน โดยเฉพาะอย�างยงการเป6นผ�ค�นเคยกบสภาพท�องท จะต�องร�

ความต�องการและปFญหาของท�องถนได�เป6นอย�างด กานน ผ�ใหญ�บ�านจงเป6นบคคลทมบทบาทสาคญใน

การแก�ไขปFญหา ปFดเปDาความเดอดร�อนแก�ราษฎร และปฏบตการตามทกฎหมายได�ให�ไว�โดยเครงคด

ตามกฎหมายว�าด�วยลกษณะปกครองท�องท พระพทธศกราช 2457 กาหนดให�ผ�ใหญ�บ�านม

อานาจหน�าทเกยวกบกจการสาธารณะประโยชน? ดงต�อไปน

1.ประสานหรออานวยความสะดวกแก�ราษฎรในหม�บ�านในการตดต�อหรอรบบรการกบส�วน

ราชการหน�วยงานของรฐ หรอองค?กรปกครองส�วนท�องถน(มาตรา 27 ข�อ 3)

23

2. แจ�งให�ราษฎรให�ความช�วยเหลอในกจการสาธารณะประโยชน? เพอบาบดปFดปNองภยนตรายสาธารณะอนมมาโดยฉกเฉน รวมตลอดทงการช�วยเหลอ บรรเทาทกข?แก�ผ�ประสบภย (มาตรา 27 ข�อ 8)

3.อบรมหรอชแจงให�ราษฎรมความร�ความเข�าใจในข�อราชการ กฎหมาย หรอระเบยบแบบแผนของทางราชการ ในการนสามารถเรยกราษฎรมาประชมได�ตามสมควร (มาตรา 27 ข�อ 7)

4. ถ�ามเหตสงสยว�าผ�ใดในตาบลนนแสดงความอาฆาตมาดร�ายแก�ผ�อนกด หรอเป6นคนจรจดไม�ปรากฏการทามาหาเลยงชพ และไม�สามารถจะชแจงความบรสทธของตนได�กด ให�กานนเรยกประชมผ�ใหญ�บ�านสบสวน ถ�ามหลกฐานควรเชอว�าเป6นความจรงกให�เอาตวผ�นนส�งกรมการอาเภอไปฟNองร�องเอาโทษตามมาตรา 30 แห�งประมวลกฎหมายอาญา(มาตรา 52)

5.ถ�าลกบ�านผ�ใดไปตงกระท�อม หรอโรงเรยนอย�ในทเปลยวในตาบลนน ซงน�ากลวจะเป6นอนตรายด�วยโจรผ�ร�าย หรอน�าสงสยว�าจะเป6นสานกโจรผ�ร�ายอย�างนให�กานน ผ�ใหญ�บ�านนนเรยกประชมปรกษากนด เมอเป6นเป6นการสมควรแล�วจะบงคบให�ลกบ�านคนนนย�ายเข�าไปอย�เสยในหม�บ�านราษฎรกได�และให�นาความแจ�งต�อกรมการอาเภอด�วย (มาตรา 54)

6. ในวนเวลาใดจะมอนตรายแก�การทามาหากนของลกบ�านในตาบลนน เช�น มโรคภยไข�เจบ หรอนามาก เป6นต�น ให�กานน ผ�ใหญ�บ�าน และแพทย?ประจาตาบลปรกษาหารอกนในการทจะปNองกนแก�ไข เยยวยา แนะนาให�ลกบ�านทาอย�างใด กานนมอานาจทจะบงคบการนนได� ถ�าเหนเป6นการเหลอกาลงให�ร�องเรยนต�อกรมการอาเภอและผ�ว�าการเมองขอกาลงรฐบาลช�วย (มาตรา 56)

7. การปFองกนโรคตดต&อ การรกษาสขภาพอนามยของราษฎรนบเป6นภารกจทสาคญอย�างหนงของการรกษาความสงบเรยบร�อยเพราะสขภาพของราษฎรเป6นรากฐานและบ�อเกดแห�งความสขสมบรณ?ของราษฎรทงมวล และเมอราษฎรมสขภาพพลานามยสมบรณ?กจะเป6นกาลงสาคญในการมพฒนาประเทศในด�านต�างๆ ไม�ว�าจะเป6นทางด�านการผลตและการสร�างสรรค?สงทดงามทางสงคม

8. การจดหม&บ�านให�เปCนระเบยบเรยบร�อย ผ�ใหญ�บ�านมอานาจหน�าทเกยวกบความเป6นระเบยบร�อยของหม�บ�านดงน - จดหม�บ�านให�เป6นระเบยบเรยบร�อยและถกสขลกษณะ - ถ�าราษฎรคนใดทงให�บ�านเรอนชารดรงรง หรอปล�อยให�โสโครกโสมมอาจจะเป6น เหตให�เกดอนตรายแก�ผ�อย�ในท�องทนน หรอผ�ทอย�ใกล�เคยงหรอผ�ทไปมาหรอให�เกดอคคภยหรอโรคภย ให�กานน ผ�ใหญ�บ�าน และแพทย?ประจาตาบลปรกษากนถ�าเหนควรจะบงคบให�ผ�ทอย�นนแก�ไขเสยให�ดกบงคบได� ถ�าผ�นนไม�ทาตามบงคบ กให�กานนนาความร�องเรยนต�อกรมการอาเภอ (มาตรา 55) 9. การทเกยวด�วยความอาญา การดแลรกษาความสงบเรยบร�อยในทางคดเป6นการปฏบตการต�อเนองเพอการปราบปรามผ�กระทาผดทางอาญา อนเป6นผลกระทบกระเทอนต�อความสงบเรยบร�อยของประชาชน เพราะถงแม�ว�ากฎหมายจะบญญตโทษหนกเพยงใด หรอเจ�าหน�าทฝDาย

24

สมรรถภาพดอย�างไรกตาม กไม�อาจปNองกนการกระทาผดมให�เกดขนได�ทกกรณเนองจากการกระทาผดนนเป6นปรากฏการณ?ทางสงคมหรอเป6นผลผลตทเกดขนจากสงคมอย�เสมอเจ�าหน�าทผ�ปฏบตหน�าทตามกฎหมายจงต�องเป6นผ�มความร�ในเรองนพอเพยงทจะสามารถทาหน�าททงปNองกนและปราบปรามการกระทาผดกฎหมายว�าด�วยลกษณะการปกครองท�องท ได�กาหนดให� ผ�ใหญ�บ�านมอานาจ หน�าทเกยวด�วยความอาญา ดงน

- ผ�ใหญ�บ�านมหน�าทและอานาจในการทเกยวด�วยความอาญาดงต�อไปน (มาตรา 28)

ข�อ 1 เมอทราบข�าวว�ามการกระทาผดกฎหมายขน หรอสงสยว�าได�เกดขนในหม�บ�าน ของตนต�องแจ�งความต�อกานนนายตาบลให�ทราบ

ข�อ 2 เมอทราบข�าวว�ามการกระทาผดกฎหมายเกด หรอสงสยว�าได�เกดขนในหม�บ�านทใกล�เคยงต�องแจ�งความต�อผ�ใหญ�บ�านนนให�ทราบ

ข�อ 3 เมอตรวจพบของกลางทผ�กระทาผดกฎหมายมอย�กด หรอสงของทสงสยว�าได�มาโดยการกระทาผดกฎหมาย หรอเป6นสงของสาหรบใช�ในการกระทาผดกฎหมายกด ให�จบสงนนไว�และรบนาส�งต�อกานนนายตาบล

ข�อ 4 เมอปรากฏว�าผ�ใดกาลงกระทาผดกฎหมายกด หรอมเหตควรสงสยว�าเป6นผ�ทได�กระทาผดกฎหมายกด ให�จบผ�นนไว�และรบนาส�งกานนนายตาบล

ข�อ 5 ถ�ามหมายหรอคาสงตามหน�าทราชการ ให�จบผ�ใดในหม�บ�านนนเป6นหน�าทของผ�ใหญ�บ�านทจะจบผ�นน และรบนาส�งต�อกานนและกรมการอาเภอตามสมควร

ข�อ 6 เมอเจ�าพนกงานผ�มหน�าทออกหมายสงให�ค�นหรอให�ยด ผ�ใหญ�บ�านต�องจดการให�เป6นไปตามหาย

นอกจากนกยงม อานาจทเกยวข�องกบงานสงคมและพธกรรมต�างๆ ในชมชนดงเช�น การเป6นประธานหรอหวหน�าในพธการ งานประเพณ งานบญและงานสงคมต�างๆอาจกล�าวได�ว�าผ�ใหญ�บ�านมหน�าทนอกเหนอจากทกาหนดไว�ในกฎหมายอกมากมายซงเกยวกบชวตประจาวนของประชาชนทกด�าน ตงแต�เกดจนตาย เช�นงานสงคมสงเคราะห? แต�งงาน หย�าร�าง งานบวช ฯลฯ ล�วนแต�มผ�ใหญ�บ�านเข�ามาเกยวข�องทงสน

จากอานาจหน�าทของผ�ใหญ�บ�านทงตามทกฎหมายกาหนดและมได�มกฎหมายกาหนดจะเหน

ได�ว�า ในระยะเวลากว�า 80 ปL ทผ�านมาผ�ใหญ�บ�านมบทบาทและอานาจหน�าทในการปกครองท�องท

เพมขนมากมายทงในฐานะเจ�าพนกงานปกครองของรฐประเภทหนงทเป6นตวแทนของทางราชการใน

การบรหารงานต�างๆ มใช�เป6นตวแทนของกรมการปกครองกระทรวงมหาดไทยตามสายการบงคบ

บญชาเท�านน แต�ยงเป6นตวแทนของทกกระทรวง ทบวงกรม ทเข�าไปปฏบตงานในท�องทระดบตาบล

25

หม�บ�านอกด�วย และอกฐานะหนงกคอฐานะเป6นตวแทนของประชาชนในพนททาหน�าทเป6นปากเป6น

เสยงแทนประชาชนในเรองต�างๆ

2.1.2 ความหมายของนโยบายสาธารณะและการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

แวน มเตอร? และแวน ฮอร?น ได�ทาการศกษาถงการนานโยบายไปปฏบต เนองจากเหนว�า

การศกษาเรองนโยบายยงไม�มหลกการทเป6นมาตรฐานเดยวกน เพราะนกวเคราะห?นโยบายในช�วงนน

ได�ทาการศกษาในหลายแง�มม ทงในด�านลกษณะของปFญหาทางเศรษฐกจสงคม การวพากษ?วจารณ?

การปฏบตงานของรฐบาล ไปจนกระทงการให�ความสาคญต�อการศกษาถงผลกระทบของการนา

นโยบายไปปฏบตทมต�อประชาชนหรอกล�มผ�รบผลประโยชน? แวน มเตอร? และแวนฮอร?นได�ให�

ทรรศนะว�า การศกษาในรปแบบต�างๆ ทผ�านมาทาให�สามารถเข�าใจถงกระบวนการของการนา

นโยบายไปปฏบตได�พอสมควร(Van Meter and Van Horn, 1975) ก�อนหน�าน แวนมเตอร?ได�ทาการ

พฒนากรอบแนวคดของเรองนโยบายร�วมกบชาเคนสก (Sharkansky, 1970) ซงต�างจากตวแบบเชง

ระบบของอสดน (Easton, 1965) ซงได�พฒนาไว�ก�อนแล�ว

แวน มเตอร? และแวน ฮอร?น ได�สรปว�าการนานโยบายไปปฏบต หมายถง การดาเนนการโดย

บคคลหรอกล�มบคคลในภาครฐหรอเอกชน ซงดาเนนการดงกล�าวม�งทจะก�อให�เกดความสาเรจโดยตรง

ตามวตถประสงค?ของนโยบายทได�ตดสนอาจกระทาไว�ก�อนหน�านนโดยมตวแบบทประกอบไปด�วย

องค?ประกอบต�างๆ ทอย�ในระบบทงสน 6 ส�วน ได�แก�

1) สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการ หมายถง สภาพแวดล�อมของ

ระบบปฏบตการขององค?การทสอดคล�องกบหน�วยงาน ซงตรงตามความต�องการของบคลากร และ

ช�วยกระต�นผ�ปฏบตงาน ข�าราชการ โดยกระต�นให�เกดผลผลตของงานทผ�ปฏบตงานทา ผลงานท

เกดขนเกดมาจากการทบคลากรมส�วนร�วมในการกาหนดนโยบายสาธารณะทตรงตามความต�องการ

ของประชาชนและสอดคล�องกบสภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการขององค?การ

2) ความต�องการและทรพยากรทถกกาหนด หมายถง ความสาเรจหรอล�มเหลวของ

ความต�องการและทรพยากรทถกาหนด จะส�งผลกระทบทางตรงและทางอ�อมต�อผ�ตดสนใจในนโยบาย

สาธารณะทมการกาหนดปFญหาของความต�องการและทรพยากรทถกกาหนดไว� โดยให�ความร�ความ

เข�าใจของบคลากรในองค?การ เพอให�สอดคล�องกบสภาพสงคม เศรษฐกจ ความอย�ดกนดของ

ประชาชน

26

3) การประเมนผลกระบวนการ หมายถง การประเมนผลนโยบายสาธารณะของ

องค?การในด�านประสทธภาพด�านประสทธผล ด�านผลกระทบอนเกดจากนโยบาย ด�านการประเมน

ตดตามผลของนโยบายสาธารณะขององค?การไปปฏบตอย�างต�อเนอง โดยให�บคลากรมส�วนร�วมในการ

ประเมนผลนโยบายสาธารณะขององค?การให�สอดคล�องกบประชาชนและผ�ใช�บรการ

4) เปNาหมายของนโยบาย หมายถง นโยบายทมเปNาหมาย เจตนา หรอคาสงไปยง

เจ�าหน�าทผ�ปฏบตงาน มการกาหนดเปNาหมายการนานโยบายสาธารณะไปปฏบตมไว�ชดเจนให�มการ

ทาการศกษาถงผลกระทบของนโยบายสาธารณะ และเปPดโอกาสให�แสดงความคดเหนในระหว�างการ

นานโยบายสาธารณะไปปฏบต โดยทจะต�องอย�ภายใต�กรอบขององค?กร

5) สมรรถนะของนโยบาย หมายถง สมรรถนะของนโยบายทเป6นตวชวดถงระดบของการตอบสนองต�อกล�มเปNาหมาย ประชาชนโดยมการกาหนดนโยบายสาธารณะถงระดบของการบรการได�อย�างชดเจนและสมรรถนะของนโยบายสาธารณะจะดหรอล�มเหลว ขนอย�กบระยะเวลาในการปฏบตซงจะต�องมการศกษาถงในการดาเนนนโยบายสาธารณะ ทประสบความสาเรจจะต�องมเงอนไขทนาไปส�การเกดผลลพธ?ทชดเจน ซงจะเป6นตวททาให�เกดการเปลยนแปลงต�อองค?การและผ�ปฏบตงาน 6) ผลสะท�อนกลบของนโยบาย หมายถง ผลสะท�อนกลบของนโยบายสาธารณะทสามารถมองเหนถงปFญหาของการนานโยบายสาธารณะทมความซบซ�อนมากไปปฏบต มความสอดคล�องกบสภาพสงคม และจะทาให�เกดการเปลยนแปลงกฎระเบยบของทางราชการ หรอคาสงขององค?การ ซงผลสะท�อนกลบของนโยบายสาธารณะจะเป6นตวปฏบตสมพนธ?ทเชอมโยงระหว�างส�วนราชการภายในองค?การตลอดจนทาให�เกดการเปลยนแปลง ในเชงปฏบตของบคลากรในองค?การให�เป6นทยอมรบต�อการเปลยนแปลง ผลงานของแวน มเตอร? และแวน ฮอร?น เรอง The Policy Implementation Process P. A Conceptual Framework นม�งสนใจไปทการวนจฉยกระบวนการของการนานโยบายไปปฏบต เพอต�องการแสวงหารปแบบแนวคดของกระบวนการนานโยบายไปปฏบต และเสนอตวแบบทสามารถใช�วเคราะห?การนานโยบายไปปฏบตทอย�ภายใต�กรอบขององค?การใดองค?การหนง หรอภายใต�กรอบของความสมพนธ?ระหว�างหลายๆ องค?การ แวนมเตอร? และแวน ฮอร?น ได�เคยให�คานยามของการนานโยบายไปปฏบต หมายความว�ารวมถง การกระทาต�างๆ ทงโดยภาครฐและภาคเอกชน โดยบคคลหรอกล�มบคคลทม�งให�เกดการบรรลผลตามวตถประสงค?ของนโยบายทได�พจารณาไว�แล�วก�อนหน�าน เช�นเดยวกบท วอล?เตอร?วลเลยมส?(Walter Williams, 1971 p. 144) ได�ให�คานยามไว�ว�า การนานโยบายไปปฏบต เป6นเรองเกยวกบการพจารณาว�าองค?การจะสามารถใช�บคลากรเครองมอเครองใช�ในการทจะประสาน

27

หน�วยงานต�างๆ ภายในองค?การ และกระต�นให�เกดการปฏบต จงเป6นขนตอนทเกดขนหลกจากทได�มการตงเปNาหมายหรอวตถประสงค?ของหน�วยงานก�อนแล�ว เพรสแมน และ วลดาฟสก กล�าวว�า การศกษาการนานโยบายไปปฏบตจงจาเป6นต�องตรวจสอบถงปFจจยทช�วยทาให�วตถประสงค?สามารถเป6นจรงได� หรอไม�สามารถเป6นจรงได� (Pressman and Wildavsky, 1973) การศกษาการนาโยบายไปปฏบตโดย แวน มเตอร? และแวน ฮอร?น มการแสดงให�

เหนความแตกต�างระหว�างการนานโยบายไปปฏบต (Policy Implementation) และผลกระทบของ

นโยบาย (Policy Impact) อย�างชดเจน การศกษาถงผลกระทบของนโยบาย เป6นการศกษาว�า

นโยบายทาให�เกดการเปลยนแปลงต�อตวองค?การ หน�วยงาน หรอผ�ปฏบตงานอย�างไร ส�วนการศกษา

การนานโยบายไปปฏบตจะเน�นศกษาทกจกรรมทส�งผลให�เกดการให�บรการสาธารณะ เช�น สมรรถนะ

ของหน�วยงานทดาเนนนโยบาย ซงเป6นแรงผลกดนทส�งให�เกดผลกระทบของนโยบาย กล�าวคอ

การศกษาการนานโยบายไปปฏบตต�องการหาสาเหตว�าทาไมการปฏบตงานดงกล�าวจงส�งผลให�เกดผล

กระทบอย�างนเกดขน

ตวแบบของแวน มเตอร? และแวน ฮอร?น ทได�พฒนาขนต�องการทจะอธบายถงสงท

เรยกว�า “สมรรถนะของโครงการ” (Performance) เช�น ระดบของการบรการทตงเปNาไว� อย�างไรก

ตาม แม�นโยบายนนจะถกนาไปปฏบตได�อย�างมประสทธผล แต�อาจล�มเหลวในการส�งประโยชน?

เนองจากเหตผลหลายประการ ดงนน สมรรถนะของโครงการทประสบความสาเรจจะต�องมเงอนไขท

นาไปส�การเกดผลลพธ?บนปลาย (Ultimate Outcomes) ทพงปรารถนาด�วยกรอบทฤษฎทแวน ม

เตอร? และแวน ฮอร?น ได�คดค�นนมพนฐานมาจากหลกวชาการ 3 ด�านด�วยกน ได�แก�

1) ทฤษฎองค?การ โดยเฉพาะการศกษาถงการดาเนนงานภายใต�การ

เปลยนแปลงขององค?การ (นวตกรรม) และการควบคม

2) ผลกระทบของนโยบายสาธารณะ โดยเฉพาะผลกระทบจากการตดสน

ทางกระบวนการยตธรรม

3) การศกษาถงความสมพนธ? ระหว� างหน�วยงานของรฐ ซ ง เลอก

ทาการศกษาเป6นกรณๆ ไป

การศกษาดงกล�าวของแวน มเตอร? และแวน ฮอร?น เน�นไปทการศกษาถงการ

เปลยนแปลงทเกดขนในองค?การและการควบคมเป6นหลก (Van Meter and Van Horn, 1975 p.

456) แวน มเตอร? และ แวน ฮอร?น กล�าวว�า ได�มผ�ทาการศกษาเรองทฤษฎองค?การอย�หลายท�าน อาท

คาฟแมน (Kaufman, 1971) ได�ทาการศกษาถงนวตกรรมทเกดขนในด�านการปรบเปลยนโครงสร�าง

28

องค?การและการดาเนนงาน ซงเป6นผลมาจากปFจจยต�างๆ มากมาย เช�น ทรพยากรทมอย�างจากด การ

เกดต�นทนทสญเปล�า ผลประโยชน?ทได�จากความมนคง และอนๆ ซงปFจจยเหล�านเป6นปFจจยททาให�

องค?การสามารถดาเนนงานไปได� อย�างไรกตามการเปลยนแปลงเหล�านมกจะไม�เกดขนถ�าหากไม�ได�รบ

การบบคนจากการเปลยนแปลงทเกดขนในอนาคต การศกษาด�านการควบคมองค?การเป6นอกหวข�อ

หนงทมนกวชาการหลายท�านให�ความสนใจ อาท วเลนสก (Wilensky, 1967) แอนโทน (Anthomy,

1965) และเอตซโอน (Etzioni, 1964) โดยทงสามท�านได�สรปถงความหมายของการควบคมไว�

ใกล�เคยงกนคอ การควบคมองค?การหมายถง กระบวนการของกจกรรมหรอการใช�ทรพยากรของ

องค?การ เพอทาให�เกดการดาเนนงานไปตามกฎระเบยบ หรอคาสงของหน�วยงานทกาหนดไว�

นอกจากแนวคดเรองทฤษฎองค?การแล�ว แวน มเตอร? และแวน ฮอร?น ยงเหนว�า

แนวคดเรองการยนยอมทาตาม (Compliance) เป6นอกแนวคดทมประโยชน?ต�อการศกษาการนา

นโยบายไปปฏบต (Van Meter and Van Horn, 1975 p. 454) ซงทาให�สามารถมองเหนถงปFญหา

ของการนานโยบายทมความซบซ�อนมากไปปฏบตได�ในระบบการเมองทแตกออกเป6นส�วนๆ อย�างใน

สหรฐอเมรกา

นอกจากนแล�ว การศกษาถงความสมพนธ?ระหว�างหน�วยงานของรฐเองกมส�วน

เกยวข�องโดยตรงกบการศกษาปFญหาของการนานโยบายไปปฏบต ด�วยเหตทว�าปFญหานนสามารถมา

จากทงภายใน และระหว�างหน�วยงานของรฐด�วยกนเอง ซงจากผลงานของนกวชาการหลายท�าน เช�น

เดอร?ธค(Derthick 1970, 1972) หรอเพรสแมนและวลดฟสก (Pressman and Wildazsky, 1973)

เองกได�สรปว�าปฏสมพนธ?ทเชอมโยงระหว�างหน�วยงานภายในของรฐในทกระดบนนมส�วนสาคญใน

การศกษาถงปFจจยทเกดขนในกระบวนการของการสอสารนนด�วยเช�นกน

แนวคดของทฤษฎการนานโยบายไปปฏบตของแวน มเตอร?และแวน ฮอร?น เรมจาก

การศกษาถงตวนโยบาย ซงทงสองได�ยอมรบทรรศนะของโลวาย (Lowi, 1964) และโพรแมน

(Froman, 1968) ทกล�าวว�ากระบวนการนานโยบายไปปฏบตมความแตกต�างกนขนอย�กบธรรมชาต

ของตวนโยบายเอง โดยใช�เกณฑ?การแบ�ง 2 เกณฑ? คอ ปรมาณการเปลยนแปลงทเกดขน และระดบ

ของการยอมรรบในเปNาหมายหรอวตถปรงสงค?ของนโยบายทผ�เกยวข�องในกระบวนการนานโยบายไป

ปฏบตให�การยอมรบ (โปรดพจารณาจากแผนภาพท 2.1)

29

แผนภาพท 2.1 มตของนโยบายทส�งผลต�อการนาไปปฏบต

การเปลยนแปลงทเกดขนในกระบวนการของการนานโยบายไปปฏบต ม

ความสาคญ 2 ประการคอ แนวทางของนโยบายใหม�อาจแตกต�างจากนโยบายเก�า ทาให�ต�องการ

เปลยนแปลงวธการปฏบต ซงนโยบายใหม�มแนวทางปฏบตเป6นทยอมรบทวไปกจะส�งผลให�การ

เปลยนแปลงไม�เกดปFญหาตามมา และอกประการคอการเปลยนแปลงนจะส�งผลให�เกดการ

เปลยนแปลงขององค?การด�วย ไม�ว�าจะเป6นโครงสร�างการบรหารขององค?การและขนตอนการ

ดาเนนงาน นอกจากการเปลยนแปลงแล�วระดบการยอมรบเปNาหมายของผ�ทเกยวข�องกบนโยบายกม

ส�วนสาคญเช�นกน ซงหากสามารถหาแนวทางให�ผ�ปฏบต หรอผ�เกยวข�องระดบล�างเข�ามามส�วนร�วมใน

การกาหนดนโยบายกจะทาให�นโยบายได�รบการยอมรบมากขน (Goss and associated, 1971)

อย�างไรกตาม การทผ�ปฏบตยอมรบไม�สามารถประกนได�ว�าปFญหาของการนานโยบายไปปฏบตนนจะ

หมดไป จากแผนภาพท 2 ทาให�เกดนโยบายทงสน 4 ประเภท โดยนโยบายทพบมากทสดมกจะเป6น

“นโยบายทมการเปลยนปลงมากและได�รบการยอมรบน�อย” และ “นโยบายทมการเปลยนแปลงน�อย

และได�รบการยอมรบมาก” ซงความสมพนธ?ดงกล�าวเป6นไปในแนวทางทสมเหตสมผลอย�แล�วส�วน

นโยบายอกสองประเภททเหลอนนสามารถพบได�เหมอนกน จากทแวน มเตอร? และแวน ฮอร?น ได�

ค�นพบความสมพนธ?ดงกล�าว ทาให�ทงสองตง สมมตฐานขนว�า “การนานโยบายไปปฏบตจะประสบ

ความสาเรจได�ต�อเมอนโยบายนนทาให�เกดการเปลยนแปลงเพยงเลกน�อย ในขณะทระดบการยอมรบ

เปNาหมายของนโยบายมอย�สง ในทางกลบกน หากนโยบายนนทาให�เกดการเปลยนแปลงมาก และ

เปNาหมายของนโยบายนนไม�ค�อยได�รบการยอมรบ กจะทาให�การนานโยบายไปปฏบตนนล�มเหลวได�”

(Van Meter and Van Horn, 1975 p. 462) นอกจากน แวน มเตอร? และแวน ฮอร?น ยงได�ตง

30

ข�อสงเกตว�า นโยบายททาให�เกดการเปลยนแปลงมาก แต�กได�รบการยอมรบในเปNาหมายนนสงกม

แนวโน�มว�าจะเกดความสาเรจในการไปปฏบตมากกว�านโยบายททาให�เกดการเปลยนแปลงน�อย แต�

การยอมรบในเปNาหมายของนโยบายกน�อยตามไปด�วย ดงนน แวน มเตอร? และแวน ฮอร?น จงสรปได�

ว�า ปFจจยทสงผลกระทบต�อการนานโยบายไปปฏบตมากทสดคอ ระดบการยอมรบเปNาหมายของ

นโยบาย มากกว�าระดบของการเปลยนแปลงทเกดขน

เพอเป6นการพสจน?สมมตฐานดงกล�าว แวน มเตอร? และแวน ฮอร?น ได�ทาการ

ทดสอบปFจจยต�างๆ ทเกยวข�องกบกระบวนการนานโยบายไปปฏบตโดยได�พฒนาตวแบบทางทฤษฎท

ใช�ในการพสจน?สมมตฐานขนมา ดงรายละเอยดทจะกล�าวต�อไปน

ตวแบบของแวน มเตอร? และแวน ฮอร?น ประกอบไปด�วยตวแปรทงสน 6 ตวแปร

ซงเชอมโยงระหว�างนโยบาย (Policy) และสมรรถนะ (Performance) ในการนานโยบายไปปฏบต ตว

แบบนยงแสดงให�เหนถงความสมพนธ?ระหว�างตวแปรอสระ (Independent Variables) ทมต�อกน

และความสมพนธ?ของตวแปรอสระทมต�อตวแปรตาม (Dependent Variable) ซงได�รบการพสจน?ใน

เชงประจกษ?แล�ว ตวแปรอสระทอย�ในตวแบบนประกอบไปด�วยตวแปร และสามารถแสดงแผนภาพท

2.2 ได�ดงน

แผนภาพท 2.2 ตวแบบทางทฤษฎการนานโยบายไปปฏบตของ แวน มเตอร? และแวน ฮอร?น:

กระบวนการนานโยบายไปปฏบต

���������

��� ������

ก������������������ก��

��ก��ก��������� ���

ก����������� ��!�����

��ก"#$������ก��%&���������� ��!�����

%��'��ก�$��

������ (����� $%��()�"�ก�� �������

ก��(����

�������������ก��

�������$��+,-���

������ ��!�����

+�$��ก�����

������ �

�!�����

31

มาตรฐานและวตถประสงคEของนโยบาย

มาตรฐานและวตถประสงค?ของนโยบายเป6นปFจจยสาคญทจะตดสนว�านโยบายม

สมรรถนะมากน�อยเพยงใด การกาหนดตวชวดของสมรรถนะของนโยบายเป6นสงสาคญทจะต�องทา

เป6นอนดบแรก นนคอ มาตรฐานและวตถประสงค?ของนโยบายจะต�องสอดคล�องกบความเป6นจรง ใน

บางกรณมาตรฐานและวตถประสงค?ของนโยบายอาจสามารถสงเกตและวดได�ง�าย เช�น ในกรณของ

นโยบายการสร�างงานในเมองโอ�คแลนด?ทศกษาโดยเพรสแมนและวลดฟสก อาจสงเกตว�านโยบาย

ประสบความสาเรจหรอไม� จากจานวนงานทได�สร�างขน หรอหาหลกฐานจากผ�ทได�ถกว�าจ�าง หรอด

จากความก�าวหน�าของโครงการหรองานทเกยวข�องกได� แต�ในบางกรณการวดสมรรถนะของนโยบายก

อาจทาได�ยากเช�นกน หากนโยบายนนมมาตรฐานหรอวตถประสงค?ทคลมเครอหรอขดแย�งกนเอง โดย

สรปแล�วมาตรฐานและวตถประสงค?ของนโยบายเป6นตวแปรทจะต�องกาหนดขนอย�างชดเจน เพราะ

การนานโยบายไปปฏบตไม�สามารถทราบได�ว�าสาเรจหรอล�มเหลวหากปราศจากเปNาหมายและ

ข�อกาหนดทชดเจน (Pressman and Wildavsky, 1973)

ทรพยากรของนโยบาย

นอกจากนโยบายจะต�องมเปNาหมาย วตถประสงค? และตวชวดทเป6นมาตรฐานแล�ว

นโยบายยงประกอบไปด�วยทรพยากร ซงความหมายรวมถงเงนงบประมาณ และแรงกระต�นสนบสนน

อนๆ เพอช�วยให�การนานโยบายไปปฏบตเกดประสทธผล อย�างไรกตาม จากการศกษาของมาร?ธา

เดอร?ธค ในนโยบายการสร�างเมองใหม� (Martha Derthick, 1972 p. 87) ได�พบว�าปFจจยด�าน

ทรพยากรทสาคญมากทสดทส�งผลให�นโยบายประสบความสาเรจ คอ การช�วยเหลอและสนบสนนจาก

หน�วยงานของรฐ มากกว�าการให�งบประมาณทเพยงพอ

การสอสารระหว�างองค?การและกจกรรมส�งเสรมการนานโยบายไปปฏบต

การนานโยบายไปปฏบตต�องอาศยการสอสารของเปNาหมายและวตถประสงค?ไป

ยงหน�วยงานและผ�ทเกยวข�องในทกลาดบชนขององค?การเนองจากสอสารเป6นกระบวนการทมความ

ซบซ�อนอย�ในตวเองอย�แล�ว และผ�สอสารเองกเป6นอปสรรคสาคญในการสร�างให�เกดบดเบอนเปNาหมาย

และวตถประสงค?ดงกล�าว การสอสารทสร�างให�เกดความสาเรจในการนานโยบายไปปฏบตจะต�องม

ความชดเจน (Clarity) ความเทยงตรง (Accuracy) และสมาเสมอ (Consistency) ในระหว�าง

กระบวนการสอสาร

32

การสอสารระหว�างองค?การมความสาคญต�อการนานโยบายไปปฏบตเป6นอย�าง

มาก อนประกอบด�วยกจกรรมกระต�นและสนบสนนทสาคญ 2 ลกษณะคอ

1) การให�คาแนะนาด�านเทคนคและความช�วยเหลอโดยหน�วยงานระดบบน เพอ

ช�วยเหลอให�หน�วยงานระดบล�างดาเนนการตามทต�องการ

2) หน�วยงานระดบบนอาจพจารณาให�การสนบสนนได�หลายรปแบบ ทงเป6นผล

ด�านลบและบวกต�อหน�วยงานระดบล�าง

แวน มเตอร? และแวน ฮอร?น ได�นาแนวคดของเอตซโอน (Etzioni, 1961 p. 5-8)

เกยวกบเรองอานาจทมอย�สามชนด คอ อานาจให�กรใช�กฎระเบยบเป6นตวบงคบ (Coercive Power)

อานาจในการให�รางวลตอบแทน (Remunerative Power) และอานาจทมาจากมาตรการทเป6น

บรรทดฐาน (Normative Power) มาใช�ในการกระต�นผ�ปฏบตงาน นอกจากน การสอสารดงกล�าว

อาจมหน�วยงานทเกยวข�องทกระดบเข�ามามส�วนร�วมในโครงการหรอนโยบายด�วย หรอในรปของการ

ทผ�กาหนดนโยบายสร�างให�เกดความร�วมมอระหว�างหน�วยงานทเกยวข�องทกระดบโดยให�การ

สนบสนนด�านงบประมาณในการบรหาร หรอให�บรการด�านเทคนค บคลากร หรอการวจย

ลกษณะขององค?การทนานโยบายไปปฏบต

แวน มเตอร? และแวน ฮอร?น ได�ให�ข�อสงเกตถงลกษณะขององค?การทนานโยบายไป

ปฏบตว�าม 2 องค?ประกอบคอ

1) ลกษณะโครงสร�างอย�างเป6นทางการขององค?การ

2) ลกษณะอย�างไม�เป6นทางการของบคลากรในองค?การ ทงสองยงได�เสนอลกษณะ

ของหน�วยงานทส�งผลต�อสมรรถนะของการนานโยบายไปปฏบต ประกอบด�วย

1.1) ปรมาณและความสามารถของบคลากรในหน�วยงาน

1.2) ระดบของการควบคมทเป6นลาดบชนในการตดสนใจและดาเนนการ

1.3) ทรพยากรทางการเมองของหน�วยงาน เช�น แรงสนบสนนจากผ�บรหารหรอ

นกการเมอง

1.4) ความสามารถในการยนหยดของหน�วยงาน

1.5) ระดบของการสอสารแบบเปPด เช�น การมเครอข�ายการสอสารทเป6นอสระ

1.6) การเชอมโยงอย�างเป6นทางการและไม�เป6นทางการของผ�กาหนดนโยบายและผ�ท

เกยวข�องในกระบวนการนานโยบายไปปฏบตเงอนไขและทรพยากรทางเศรษฐกจ สงคมและการเมอง

33

แวน มเตอร? และแวน ฮอร?น กล�าวว�า สภาพเศรษฐกจ สงคมและการเมอง ท

ส�งผลกระทบต�อการนานโยบายสาธารณะไปปฏบตเป6นปFจจยทเมอก�อนไม�ได�มผ�ให�ความสนใจศกษา

แต�กเป6นททราบกนอย�างกว�างขวางว�า เงอนไขและทรพยากรด�านเศรษฐกจ สงคม และการเมองมผล

สาคญต�อการนานโยบายไปปฏบตอย�างมากทงโดยทางตรงและทางอ�อม

ความร�วมมอหรอการตอบสนองของผ�นานโยบายไปปฏบต

ความเข�าใจของผ�นานโยบายไปปฏบตนนมส�วนสาคญและถอว�าเป6นปFจจยทส�งผลต�อ

ผลลพธ?ของนโยบายมากทสดปFจจยหนง องค?ประกอบของปFจจยนเน�นไปทตวผ�ปฏบต ซงม 3 ประการ

คอ

1) การรบร�และความเข�าใจของผ�ปฏบตทมต�อนโยบาย

2) ทศทางในการตอบสนองต�อนโยบายของผ�ปฏบต

3) ระดบการยอมรบในตวนโยบายของผ�ปฏบต

ซงทงสามประการเป6นเงอนไขทมอย�ในตวผ�ปฏบตทกคน นโยบายจะไม�ประสบ

ความสาเรจได�ถ�าหากเปNาหมายและวตถประสงค?ของนโยบายได�รบการปฏเสธจากผ�ปฏบตตงแต�ต�น

สาเหตอาจมาจากาการทเปNาหมายและวตถประสงค?นนขดต�อค�านยมในตวผ�ปฏบต หรอขดแย�งต�อ

ผลประโยชน?หรอความสนใจของผ�ปฏบต ซงสามารถแก�ไขได�โดยการให�ผ�ปฏบตเข�ามามส�วนร�วมใน

การตงเปNาหมายและวตถประสงค?ของนโยบายตงแต�เรมต�น

ตวแบบทแวน มเตอร? และแวน ฮอร?น พฒนาขนน เมอพจารณาถงตวแปรทง 6

ตวแปรแล�ว จะดเป6นตวแบบทคงท (Static) แต�ในความเป6นจรง กระบวนการนานโยบายไปปฏบตนน

เป6นกระบวนการทมการเคลอนไหว (Dynamic) ตลอดเวลา ดงนน หากต�องการศกษาการนานโยบาย

ไปปฏบตจะต�องทาการศกษาในทกขนตอนของกระบวนการนานโยบายไปปฏบต และความสมพนธ?

ของตวแปรต�างๆ ในหลายช�วงเวลา

แวน มเตอร? และแวน ฮอร?น ได�กล�าวถงความสมพนธ?ทเกดขนระหว�างตวแปร

ของการนานโยบายไปปฏบตไว�มากมาย ได�แก� ตวแปรมาตรฐานและวตถประสงค?ของนโยบาย ถงแม�

จะไม�ใช�ตวแปรทมความสมพนธ?โดยตรงกนสมรรถนะของนโยบาย แต�กเป6นตวแปรทสาคญใน

กระบวนการสอสารระหว�างองค?การและผ�ปฏบต ซงหากผ�ปฏบตมความเข�าใจและให�การยอมรบใน

วตถประสงค?ของนโยบายอาจทาให�นโยบายนนถกนาไปปฏบตอย�างราบรนกเป6นได� นอกจากน ผ�

34

กาหนดนโยบายอาจนากจกรมเพอช�วยกระต�นให�ผ�ปฏบตมความร�ความเข�าใจในวตถประสงค?ของ

นโยบายหรอใช�อานาจอย�างเหมาะสมเพอให�ผ�ปฏบตดาเนนการตามทต�องการ

ชนดและทรพยากรทมอย�ของนโยบายนนจะส�งผลโดยตรงต�อกระบวนการสอสาร

และกจกรรมการส�งเสรมการให�ความช�วยเหลอทางเทคนคและการให�บรการอนๆ อาจสามารถทาได�

แค�ในช�วงต�นของการตดสนใจในการนานโยบายไปปฏบต ความเพยงพอของทรพยากรทางการการเงน

และทรพยากรอนๆ จะสร�างให�เกดความต�องการ (Demand) ในการทาให�นโยบายเกดความสาเรจใน

การนาไปปฏบต สภาพแวดล�อมทางเศรษฐกจ สงคม และการเมองจะส�งผลไปยงลกษณะของ

หน�วยงานททาให�หน�าทปฏบตการยอมรบของผ�ปฏบต และตวสมรรถนะของนโยบายด�วย ทงน

เนองจากสภาพแวดล�อมของหน�วยงาน ซงทาให�ผ�ปฏบตดาเนนการตามโดยไม�ต�องได�รบการยอมรบ

จากตวผ�ปฏบตเองมากนก นอกจากนปFจจยด�านสภาพแวดล�อมยงมผลกระทบโดยตรงต�อการ

ให�บรการสาธารณะด�วย

ลกษณะของหน�วยงานทนานโยบายไปปฏบตจะส�งผลกระทบต�อผ�ปฏบตงาน เพราะ

หน�วยงานจะมเครอข�ายการสอสาร ระดบของการควบคมลาดบชน และรปแบบของผ�นา ซงใช�อานาจ

ในการทาให�ผ�ปฏบตดาเนนงานไปยงทศทางทตนต�องการต�างกน

โดยสรปแล�ว แวน มเตอร? และแวน ฮอร?น ได�ตงข�อสงเกตสาคญในการนาตวแบบไป

ใช�อธบายปรากฏการณ?ต�างๆ ในการนานโยบายไปปฏบตไว� 3 ประการคอ

1) กระบวนการสอสารถอได�ว�าเป6นตวเชอมโยงระหว�างมาตรฐานและวตถประสงค?

ของนโยบาย การสอสารระหว�างหน�วยงานและกจกรรมการส�งเสรม ลกษณะของหน�วยงานทนา

นโยบายไปปฏบต และการยอมรบในตวผ�ปฏบต โดยแวน มเตอร? และแวน ฮอร?น ได�ยกตวอย�างของ

การปฏรปกฎหมายด�านการศกษาในปL 1965 ว�ามความจาเป6นทจะต�องทาให�เกดการเข�าถงของ

นโยบายไปยงโรงเรยนต�างๆ จงจะประสบความสาเรจได�

2) ปFญหาด�านความสามารถแวน มเตอร? และแวน ฮอร?น ได�กล�าวว�าความสาเรจของ

การนานโยบายไปปฏบตเกยวข�องกบความสามารถของหน�วยงานทนานโยบายไปปฏบตว�าสามารถ

ปฏบตตามนโยบายได�หรอไม� ปFญหาด�านความสามารถนเกยวข�องกบตวแปร 4 ประการ ได�แก�

ทรพยากรของนโยบาย การสอสารและกจกรรมส�งเสรม ลกษณะของหน�วยงานทนานโยบายไปปฏบต

และสภาพแวดล�อมทางเศรษฐกจ สงคม และการเมอง โดยทงสองได�ยกตวอย�างการศกษาของเดอร?ธค

(Derthick, 1972) ในนโยบายการสร�างเมองใหม�ของประธานาธบดจอห?นสน ซงจากการศกษาของ

35

เดอร?ธค พบว�า หน�วยงานไม�สามารถทจะนาทดนทเหลอไปขายในราคาถกได� เนองจากขดต�อกฎหมาย

และยงไม�สามารถนาทรพยากรและแรงสนบสนนทมอย�มาดาเนนการให�เกดผลสาเรจได�

3) ความขดแย�งในการปฏบตงานความขดแย�งในการปฏบตงาน เนองจากผ�ปฏบตไม�ยอมรบในสงท

ต�องทา ปFญหานจะเกยวข�องกบตวแปรต�างๆ ได�แก� ทรพยากรของนโยบาย การสอสารและกจกรรม

การส�งเสรมลกษณะของหน�วยงานทนานโยบายไปปฏบต และสภาพเศรษฐกจ สงคมและการเมอง

โดยแวน มเตอร? และแวน ฮอร?น ได�ยกตวอย�างในกรณของความขดแย�งระหว�างประธานาธบดเคนเนด

และกองทพเรอ เกยวกบวกฤตการณ?ด�านอาวธในควบา ซงเกดความล�มเหลวในการนานโยบายไป

ปฏบตเพราะผ�ปฏบต(กองทพเรอ) ไม�เหนด�วยกบนโยบายของประธานาธบด (Allison, 1971)

Ira Sharkanskyให�นยามนโยบายสาธารณะไว�ว�า นโยบายสาธารณะ คอ กจกรรมทกระทา

โดยรฐบาล ซงครอบคลมกจกรรมทงหมดของรฐบาล อาทเช�น การจดการศกษา การจดสวสดการ

และการก�อสร�างทางหลวงโดยรฐ รวมทงข�อกาหนดและระเบยบในการควบคมและกากบการดาเนน

กจกรรมของปFจเจกบคคลและนตบคคลทงมวล ตลอดจนการดาเนนงานของหน�วยงานของรฐ อาท

เช�น การรกษาความสงบเรยบร�อยของตารวจ การตรวจสอบราคาสนค�า การควบคมการจาหน�ายยา

และอาหาร นอกจากน นโยบายสาธารณะยงหมายรวมถงการเฉลมฉลองของรฐพธต�างๆ อาท ครอบค

ลมกจกรรมฉลองวนชาต วนกองทพ วนเฉลมพระชนมพรรษาขององค?พระประมข นโยบายสาธารณะ

นอกจากจะครอบคลมกจกรรมภายในประเทศทงหมดแล�ว ยงครอบคลมกจกรรมต�างประเทศทงหมด

อกด�วย อาทเช�น นโยบายการค�าระหว�างประเทศ ความร�วมมอกบองค?การระหว�างประเทศ การ

รวมตวเป6นกล�มองค?การระหว�างประเทศและความสมพนธ?ระหว�างประเทศ (Ira Sharkansky,1970

p. 1)

การวเคราะห?จากแนวความคดของ Sharkanskyจะเหนได�ว�า Sharkanskyพยายามจะสอ

ความหมายของนโยบายสาธารณะในลกษณะทเป6นรปธรรม เข�าใจง�าย กล�าวคอ กจกรรมใดๆกตามท

รฐบาลกระทา ไม�ว�าจะเป6นกจกรรมภายในประเทศหรอระหว�างประเทศ ถอเป6นนโยบายสาธารณะ

ทงสน ภายใต�ความหมายนจะไม�ครอบคลมสงทรฐบาลเพยงแต�พดหรอตงใจจะทา หรอสงทรฐบาล

ตดสนใจไม�กระทา นอกจากน Sharkanskyยงมได�เน�นถงเปNาหมายของกจกรรมทรฐบาลกระทา และ

ทาไมต�องกระทา หรอกจกรรมทรฐบาลกระทาเกยวข�องกบความต�องการของประชาชนหรอค�านยม

ของสงคมอย�างไร

กล�าวโดยสรป นโยบายสาธารณะตามความหมายของ Sharkanskyจะมลกษณะเป6นงาน

36

กจวตร (routines) ของรฐบาลในด�านต�างๆ ทรฐบาลโดยทวไปจะต�องกระทา เป6นความหมายสนๆ

เป6นรปธรรมและเข�าใจง�าย แต�อาจจะขาดสาระสาคญบางประการทจาเป6นจะต�องขยายความให�

ชดเจน เพอความเข�าใจทครบถ�วนสมบรณ?ยงขน

Thomas R. Dye ให�ความหมายไว�ว�า นโยบายสาธารณะ คอ สงทรฐบาลเลอกจะ

กระทาหรอไม�กระทา ในส�วนทรฐบาลเลอกทจะกระทาจะครอบคลมกจกรรมต�างๆ ทงหมดของ

รฐบาล ทงกจกรรมทเป6นกจวตรและกจกรรมทเกดขนในบางโอกาส อาทเช�น การควบคมความขดแข�ง

ทเกดขนในสงคมและความพยายามในการขจดความขดแย�งกบสงคมอนๆ เป6นต�น และมวตถประสงค?

ให�กจกรรมทรฐบาลเลอกทจะกระทาบรรลเปNาหมายด�วยด ในการให�บรการแก�สมาชกในสงคม

การทรฐบาลเกบเงนจากประชาชนในรปแบบของภาษอากรต�างๆ ทาให�นโยบาย

สาธารณะมผลในการควบคมพฤตกรรมของประชาชนในลกษณะต�างๆ อกด�วย อาทเช�น การทรฐบาล

เกบภาษสนค�าฟDมเฟTอยในอตราสง ทาให�ประชาชนบรโภคสนค�าฟDมเฟTอยน�อยลง หรอการทรฐบาล

ยกเว�นการเกบภาสนค�าทจาเป6นบางประการ ทาให�ประชาชนบรโภคสนค�าเหล�านนมากขน เป6นต�น

ในส�วนทรฐบาลเลอกทจะไม�กระทากถอว�าเป6นสาระสาคญของนโยบายสาธารณะ

อาทเช�น การทรฐบาลบางหระเทศยกเลกนโยบายการเกณฑ?ทหาร นนคอ รฐบาลเลอกทจะไม�บงคบใช�

ชายฉกรรจ?ทกคนต�องเป6นทหารรบใช�ชาต แต�เปลยนไปรบสมครตามความสมครใจของประชาชน ทา

ให�รฐบาลได�สมาชกองกองทพทมความเตมใจทจะทาหน�าทปNองกนประเทศอย�างแท�จรง หรอการท

รฐบาลเลอกทจะไม�ใช�นโยบายประกนการว�างงานของประชาชน ทาให�ประชาชนทตกงานไม�มโอกาส

ไดรบเงนชดเชยจากรฐบาล ทาให�ประชาชนทตกงานอาจดารงชวตอย�ด�วยความยากลาบาก ดงนน สง

ทรฐบาลเลอกทจะไม�กระทา อาจส�งผลกระทบทงทางบวกและทางลบ ต�อประชาชนด�วย การเลอกท

จะไม�กระทาของรฐบาลจงเป6นส�วนสาคญของนโยบายสาธารณะไม�ด�อยไปกว�าส�วนทรฐบาลเลอกทจะ

กระทาเช�นกน

วเคราะห?ความหมายของนโยบายสาธารณะจากแนวความคดของ Dye จะเหนว�า ม

ส�วนทคล�ายคลงกบแนวความคดของ Sharkansky ในส�วนแรก คอ สงทรฐบาลเลอกทจะกระทาซงก

คอ กจกรรมทกระทาโดยรฐบาล นนเอง ส�วนทแตกต�างและมความสาคญคอ ส�วนท Dye ระบว�าสงท

รฐบาลเลอกทเลอกทจะไม�กระทาถอเป6นโยบายสาธารณะด�วย ในขณะทแนวความคดของ

Sharkansky มได�กล�าวถงประเดนนแต�อย�างใด ความแตกต�างดงกล�าวชให�เหนอย�างสาคญว�าแนวคด

ของ Dye เกยวกบความหมายของนโยบายสาธารณะมความครอบคลมปรากฏการณ?ทเป6นจรง

37

มากกว�าแนวความคดของ Sharkansky ทงนเพราะการทรฐบาลเลอกทจะกระทาหรอไม�กระทา ล�วน

มผลกระทบต�อวถการดารงชวตประชาชนทงสน ในบางกรณ การทรฐบาลเลอกทจะไม�กระทาอาจ

ส�งผลกระทบให�การพฒนาประเทศล�าหลกกได� อาทเช�น การทรฐบาลบางประเทศโดยเฉพาะประเทศ

ด�อยพฒนาหรอประเทศกาลงพฒนาเลอกทจะไม�ใช�นโยบายการศกษาภาคบงคบ 9 ปL ย�อมก�อให�เกด

ความแตกต�างกบประเทศทรฐบาลเลอกทจะใช�นโยบายการศกษาภาคบงคบ 9 ปL เพราะการทรฐบาล

เลอกทจะใช�นโยบายการศกษาภาคบงคม 9 ปL ย�อมเป6นหลกประกนว�า เยาวชนทกคนจะต�องได�รบ

การศกษาอย�างน�อย 9 ปL ตามทกฎหมายกาหนด และในการดาเนนนโยบายดงกล�าว รฐบาลจะต�อง

จดสรรงบประมาณรองรบการขยายบรการทางการศกษา ทงเรองบคลากร อาคารสถานทและอปกรณ?

การเรยนต�างๆ ให�เพยงพอตามกฎหมายกาหนด เพราะการปฏบตหมายถง การจดการศกษาฟรให�กบ

เยาวชนได�รบการพฒนาให�เป6นทรพยากรบคคลทมคณภาพ ซงจะเป6นพลงสาคญในการพฒนาประเทศ

ต�อไป ส�วนประเทศทเลอกจะไม�ใช�นโยบายการศกษาภาคบงคบ 9 ปL รฐบาลกไม�จาเป6นจะต�องดนรน

ขวนขวายในการจดหางบประมาณมารองรบการให�บรการการศกษาแก�เยาวชนให�ครบถ�วนถง 9 ปL

รฐบาลอาจจะจดการบรการการศกษาอย�างเสมอภาค รฐบาลอาจใช�วธการสอบแข�งขนเพอคดเลอก

เฉพาะเยาวชนบางส�วนทสอบผ�านจงจะมโอกาสได�เข�าศกษาต�อ ทาให�เยาวชนอกจานวนมากหมด

โอกาส และการทรฐบาลเลอกทจะไม�ใช�นโยบายการศกษาภาคบงคบ 9 ปL รฐบาลยงใช�สทธทจะเกบ

ค�าศกษาจากผ�ปกครองทต�องการจะส�งบตรหลานเข�าศกษาต�อได�อกด�วย หรอรฐบาลอาจอนญาตให�

เอกชนจดบรการเหล�านด�วย โดยเอกชนสามารถเรยกเกบค�าบรการได�ตามความเหมาะสม การท

รฐบาลเลอกทจะไม�ใช�นโยบายการศกษาภาคบงคบ 9 ปL เช�นน จะส�งผลกระทบให�เกดความไม�เสมอ

ภาคในหม�เยาวชน กล�าวคอ จะมเฉพาะเยาวชนทมความสามารถสงและครอบครวมความสามารถทาง

เศรษฐกจเพยงพอทจะสนบสนนเท�านน จงจะมโอกาสได�รบการศกษา 9 ปL และมโอกาสทจะได�รบ

การศกษาระดบสงต�อไปอก ในทสดจะกลายเป6นชนชนอภสทธส�วนน�อยของสงคม ในขณะทครอบครว

ทยากจนจะไม�มโอกาสใช�บรการเหล�าน บตรหลานของประชาชนทยากจนกจะกลายเป6นบคคลทด�อย

คณภาพของสงคม เพราะขาดโอกาสทจะได�รบการพฒนาให�เป6นบคลากรทมคณภาพ ซงจะส�งผลให�

ศกยภาพการพฒนาประเทศตกตาตามไปด�วย ดงทปรากฏอย�ในประเทศด�อยพฒนาโดยทวไป ดงนน

จงสรปได�ว�าการทรฐบาลเลอกทจะไม�กระทาสงหนงสงใด ถอว�าเป6นนโยบายสาธารณะทส�งผลกระทบ

อย�างสาคญต�อการพฒนาประเทศด�วยเช�นกน(Thomas R. Dye,1984 p. 1-3)

38

James E. Anderson ให�ทศนะเกยวกบนโยบายสาธารณะไว�ว�า นโยบายสาธารณะคอแนว

ทางการปฏบตหรอการกระทาซงมองค?การกอบหลายประการได�แก� ผ�ปฏบตหรอชดของผ�กระทาท

จะต�องรบผดชอบในการแก�ไขปFญหาทเกยวข�องของสงคม โดยมจดม�งหมายชดเจนว�า สงใดทจะต�อง

กระทาให�สาเรจ มใช�สงทรฐบาลเพยงแต�ตงใจจะกระทาหรอเสนอให�กระทาเท�านน เป6นการจาแนกให�

เหนความแตกต�างทชดเจนระหว�างนโยบายกบการตดสนใจของรฐบาล ซงเป6นประเดนสาคญระหว�าง

การเลอกทางเลอกทต�องเปรยบเทยบกน (Competing Alternatives) กล�าวคอ การตดสนใจของ

รฐบาลอาจแสดงออกถงความตงใจหรอข�อเสนอของรฐบาลทจะกระทาเท�านน โดยในความจรงอาจไม�

เกดการกระทาขนเลยกได� แต�ในด�านนโยบายสาธารณะนนจะต�องปรากฏการกระทาทมจดม�งหมาย

ชดเจนนโยบายสาธารณะอาจได�รบการพฒนาโดยหน�วยงานของรฐหรอข�าราชการ พรรคการเมอง

นกการเมอง หรอองค?การเอกชนทอาจมอทธพลต�อการพฒนานโยบายของรฐกได� Anderson จาแนก

ให�เหนว�านโยบายสาธารณะมลกษณะสาคญ ดงน

1) นยามของนโยบายสาธารณะจะต�องเชอมโยงระหว�างนโยบายสาธารณะกบการกระทาให�

บรรลเปNาหมาย มากกว�าการกาหนดให�เป6นไปตามโอกาสทจะเป6นไปได� นโยบายสาธารณภายใต�ระบบ

การเมองสมยใหม�มได�เสนอขนลอยๆ แต�ถกกาหนดเพอบรรลเปNาหมายทเฉพาะเจาะจงหรอก�อให�เกด

ผลลพธ?ทชดเจน ถงแม�ว�านโยบายสาธารณะจะไม�ประสบความสาเรจเสมอไปกตาม แต�ข�อเสนอ

นโยบายเฉพาะเจาะจง เพอบรรลเปNาหมายเฉพาะอย�างใดอย�างหนง อาทเช�น เพอการเพมรายได�แก�

เกษตรกร รฐบาลอาจให�การอดหนนการเกษตร และควบคมการผลต เพอมให�ผลผลตล�นตลาด

โครงการนอาจช�วยให�เกษตรบางส�วนได�รบรายได�เพมขน แต�มใช�เกษตรกรทงหมด

2) นโยบายสาธารณะประกอบด�วยจานวนชด (courses) หรอแบบแผน (patterns) ของการ

กระทาทดาเนนการโดยหน�วยงานของรฐอย�างต�อเนองมากกว�าการแบ�งแยกหรอการใช�ดลยพนจ

ตดสนใจเฉพาะกรณ นโยบายสาธารณะครอบคลมไม�แต�เพยงการตดสนใจผ�านกฎหมายหรอการ

กาหนดระเบยบสาหรบกรณบางกรณเท�านน แต�หมายรวมถงการตดสนใจทเป6นผลผลตตามมาโดยม�ง

ทจะก�อให�เกดการบงคบใช� (enforcement) ให�เป6นไปตามกฏระเบยบทกาหนดไว�อาทเช�น นโยบาย

เกยวกบความปลอดภยและสขภาพในการประกอบอตสาหกรรมตามกฎหมาย ปL ค.ศ. 1970 ของ

สหรฐอเมรกา มได�กาหนดขนเพอให�เป6นไปตามพระราชบญญตสขภาพและความปลอดภยตามวชาชพ

ค.ศ. 1970 แต�เป6นการพจารณากาหนดขนเพอส�งเสรมให�การปฏบตเป6นไปโดยสมบรณ?โดยการออก

กฎระเบยบต�างๆ เพอส�งเสรมให�เกดการปฏบตตามพระราชบญญตอย�างแท�จรงโดยครอบคลมทง

39

ระเบยบการบรหาร การตความ การตดสนใจของตลาการ การอธบายรายละเอยด และการ

ประยกต?ใช�ให�สอดคล�องกบสถานการณ?เฉพาะโดยตรง

3) นโยบายสาธารณะเกดขนเพอตอบสนองต�อความต�องการนโยบาย (policy demands)

ของประชาชน หรอต�อผ�ทอ�างถงสงทต�องกระทาหรอไม�กระทา ต�อประเดนสาธารณะบางประเดนท

นาเสนอโดยเอกชนอน ๆ ตวแทนกล�มผลประโยชน? หรอข�าราชการหน�วยอน ๆ ต�อข�าราชการหรอ

หน�วยงานของรฐทรบผดชอบในแต�ละเรองให�เกดการกระทาตามข�อเรยกร�อง คาประกาศนโยบาย ใน

ลกษณะหนงกคอการแสดงออกทเป6นทางการ หรอการระบความชดเจนของนโยบายสาธารณะ

รปธรรมของคาประกาศเหล�าน ได�แก� พระราชบญญตมตคณะรฐมนตร พระราชกาหนด กฎกระทรวง

ระเบยบปฏบต หรอความเหนของตลาการรวมทงคาประกาศหรอคาปราศรยของผ�นารฐบาลโดยระบ

ถงความตงใจของรฐบาล เปNาหมายและสงทต�องการกระทาให�ปรากฎเป6นจรง

4) นโยบายสาธารณะเกยวข�องกบสงทรฐบาลจะต�องกระทาจรง ๆ มใช�แต�เพยงเรองทตงใจจะ

กระทา หรอสงทรฐบาลเพยงแต�พดว�าจะกระทาเท�านน ในประเดนนจะพจารณาหรอให�ความสนใจ

เกยวกบผลลพธ?จากการกระทาของรฐบาลเป6นสาคญ เพราะถ�าไม�มการกระทากจะไม�มผลลพธ?เกดขน

แต�อย�างใด

5) นโยบายสาธารณะอาจมลกษณะทางบวกหรอทางลบกได� (positive or negative)

กล�าวคอ นโยบายบางนโยบายอาจกาหนดขนเพอแก�ไขปFญหาของประชาชนให�บรรลผล อาทเช�น

นโยบายกาจดขยะโดยใช�เตาเผาปลอดมลพษ เป6นต�น ลกษณะนโยบายเช�นนถอเป6นนโยบายทางบวก

แต�ในบางกรณหน�วยงานของรฐอาจตดสนใจไม�กระทาอะไรเลย ทง ๆ ทเป6นเรองทควรจะกระทา อาท

เช�น การกาหนดให�เทศบาลทกเขตต�องจดทาหรอเตรยมแผนจดทาระบบบาบดนาเสยในเขตชมชน

เทศบาล เป6นต�น การไม�กระทาดงกล�าวถอว�าเป6นนโยบายทางลบ เพราะจะทาให�เกดผลกระทบต�อ

คณภาพสงแวดล�อมของชมชนเทศบาลทงในปFจจบนและอนาคตมากขน

6) นโยบายสาธารณะในฐานะทเป6นนโยบายทางบวก โดยทวไปจะปรากฎในลกษณะของ

กฎหมายหรอคาสงทชอบด�วยกฎหมาย อาทเช�น กฎหมายภาษอากร กฎหมายควบคมการนาเข�า

สนค�า และกฎหมายควบคมความเรวของรถยนต?บนทางด�วน เป6นต�น หากผ�ใดฝDาฝTนกฎหมายเหล�าน

จะต�องถกปรบหรอถกลงโทษ ซงหมายความว�า นโยบายสาธารณะมผลบงคบให�ประชาชนปฏบตตาม

กฎหมายในขณะทเอกชนไม�มอานาจดงกล�าว

40

วเคราะห?ความหมายของนโยบายสาธารณะจากแนวความคดของ Anderson จะเหนได�ว�าม

ส�วนทแตกต�างจากแนวความคดของ Dye อย�างขดเจนคอ ส�วนท Anderson มได�ให�ความหมาย

ครอบคลมถงสงทรฐบาลเลอกทจะไม�กระทา ซงเป6นส�วนทมความสาคญอย�างยงส�วนหนงดงได�กล�าวไว�

แล�ว สาหรบประเดนทเป6นจดเด�นตามความหมายของ Anderson คอ ส�วนท Anderson ระบว�า การ

กระทาของรฐบาลทเรยกว�านโยบายสาธารณะจะต�องมจดม�งหมายชดเจนว�า สงใดทจะต�องกระทาให�

สาเรจ และจาแนกให�เหนความแตกต�างระหว�างนโยบายสาธารณะและการตดสนใจของรฐบาลว�า

นโยบายสาธารณะจะหมายถงสงทรฐบาลลงมอกระทาอย�างเป6นรปธรรมแล�วเท�านนส�วนการตดสนใจ

ของรฐบาลอาจเป6นเพยงการแสดงความตงใจทจะกระทาหรอข�อเสนอทจะกระทาแต�อาจมได�ลงมอ

กระทากได� (James E. Anderson, 1994 p. 5-6)

นอกจากน Anderson ยงชให�เหนถงบทบาทของบคคลและองค?กรต�าง ๆ ทเกยวข�องกบ

การพฒนานโยบายสาธารณะทงทางตรงและทางอ�อม รวมทงการจาแนกลกษณะสาคญของนโยบาย

สาธารณะให�ผ�ศกษาเข�าใจอย�างละเอยดชดเจน ซงเป6นประโยชน?อย�างยงสาหรบผ�ทเรมต�นศกษาเรอง

นโยบายสาธารณะ

Kennet Prewitt and SidneyVerbaให�ทศนะเกยวกบนโยบายสาธารณะไว�ว�า นโยบาย

สาธารณะ คอ พนธะสญญาระยะยาวในการดาเนนกจกรรมอย�างเป6นแบบแผนของรฐบาล โดยม�งถง

สงทรฐบาลกระทาจรงมากกว�าสงทรฐบาลพด Prewitt และ Verba เหนว�า เพอการทาความเข�าใจต�อ

นโยบายสาธารณะของรฐบาลอย�างชดเจน ประชาชนจะต�องตดตามการบญญตกฎหมายของฝDายนต

บญญตอย�างใกล�ชด รวมทงกฎกระทรวงและระเบยบปฏบตต�าง ๆ ทฝDายบรหารนามาใช�ในการนา

นโยบายไปปฏบตให�ปรากฏเป6นจรงในกรณเฉพาะของกฎหมายแต�ละกรณ ซงแต�ละขนตอนล�วนม

ความสาคญทงสน ดงตวอย�างต�อไปน

1.ขนตอนของการบญญตกฎหมาย : ฝDายนตบญญตผ�านพระราชบญญตควบคม

มลพษในเขตชมชน

2. ขนตอนการบรหาร : หน�วยควบคมมลพษจะต�องกาหนดกฎระเบยบ และ

แนวทางปฏบต เพอทาให�กฎหมายมลกษณะเฉพาะเจาะจง โดยต�องระบให�ชดเจนว�า ในอากาศจะม

ปรมาณฝDนได�เท�าไหร� และจะให�เวลานานเท�าใดแกผ�ทาให�เกดมลพษทจะปฏบตให�เป6นไปตามกฎหมาย

3.ขนตอนการปฏบต : เจ�าหน�าทจะต�องจดหาเครองมอและอปกรณ?สาหรบ

ตรวจสอบปรมาณฝDนในอากาศในพนททกาหนด ถ�าผลไม�เป6นไปตามมาตรฐานทกฎหมายกาหนด

41

เจ�าหน�าทจะต�องกระทาการอย�างใดอย�างหนงตามทกฎหมายระบไว� เพอให�กฎหมายมผลบงคบใช�

อย�างแท�จรง

Prewitt และ Verba ยงให�ข�อคดไว�ด�วยว�า ถ�าประชาชนเน�นแต�การอ�านกฎหมาย

โดยมได�ตดตามการปฏบตงานของรฐบาลในเรองทเกยวข�องกบกฎหมายแต�ละกรณ ประชาชนอาจจะ

ไม�เข�าใจว�ามอะไรเกดขนจรงตามทกฎหมายกาหนดหรอไม� ดงนน ประชาชนจงควรตดตามด

กฎระเบยบและแนวปฏบตของหน�วยงานทรบผดชอบให�ชดเจนด�วย ถงแม�กระนนกตาม ประชาชนก

อาจจะยงไม�ร�ว�าอะไรเกดขน เพราะผลทต�องการขนอย�กบผลการปฏบตทแท�จรง ดงนนจงเป6นเรองท

ประชาชนจะต�องสนใจคอ ผลลพธ?ของการนานโยบายไปปฏบตด�วย จงจะมนใจได�ว�า นโยบายนน

ได�ผลหรอไม� เพราะอะไร

วเคราะห?ความหมายของนโยบายสาธารณะ จากแนวความคดของ Prewitt และ

Verbaจะเหนได�ว�าเป6นความพยายามทจะอธบายนโยบายสาธารณะ ในลกษณะทเป6นความสมพนธ?กบ

ประชาชนว�า จะทาอะไรบ�างเพอตอบสนองความต�องการของประชาชน ซงพนธะสญญาดงกล�าว

จะต�องมลกษณะต�อเนองยาวนาน เพอให�มนใจว�า พนธะสญญาดงกล�าวจะถกนาไปปฏบตให�ปรากฎ

เป6นจรง

Prewitt และ Verba ระบไว�อย�างชดเจนว�า นโยบายสาธารณะมลกษณะเป6น

กระบวนการ โดยเรมตงแต�ขนตอนการบญญตกฎหมาย การบรหาร และการปฏบต เพอให�เข�าใจ

กระบวนการนโยบายสาธารณะอย�างชดเจน ประชาชนควรสนใจตดตามการประกาศใช�นโยบาย

สาธารณะของรฐบาลตงแต�เรมต�น คอ การบญญตกฎหมาย จนกระทงเกดผลลพธ?ของนโยบาย เพอให�

มนใจว�าผลจากการนานโยบายไปปฏบตเป6นไปตามจดม�งหมายแห�งพนธะสญญาทรฐบาลให�ไว�หรอไม�

แนวความคดของ Prewitt และ Verba สอดคล�องกบแนวความคดของ Anderson

ในส�วนทม�งเน�นสงทรฐบาลกระทามากกว�าทรฐบาลพด และมได�กล�าวถงสงทรฐบาลเลอกทจะไม�

กระทา ซงเป6นส�วนทแตกต�างอย�างสาคญกบแนวความคดของ Dye

กล�าวโดยสรป ความหมายของนโยบายสาธารณะตามแนวคดของ Prewitt และ

Verbaค�อนข�างจะกระชบและเฉพาะเจาะจงโดยม�งศกษาสญญาระยะยาวทรฐบาลมต�อประชาชน

พนธะสญญาดงกล�าวแสดงออกในรปแบบของกฎหมาย กฎระเบยบ แนวทางปฏบต และหน�วยท

จะต�องรบผดชอบ การนาไปปฏบตให�ปรากฏเป6นจรงตามจดม�งหมายของกฎหมาย

(Kennet Prewitt and Sidney Verba 1983, p. 652-653 )

42

Carl J. Friedrich ให�ทศนะไว�ว�า นโยบายสาธารณะ คอ ชดของข�อเสนอเกยวกบ

การกระทาของบคคล กล�มบคคล หรอรฐบาล ภายใต�สงแวดล�อมทประกอบไปด�วยปFญหา อปสรรค

(obstacles) และโอกาส (opportunity) ซงนโยบายถกนาเสนอเพอนาไปใช�ประโยชน?ในการแก�ไข

ปFญหาของประชาชน โดยม�งทจะกระทาให�บรรลเปNาหมายหรอกระทาให�วตถประสงค?ปรากฎเป6นจรง

นอกจากน นโยบายสาธารณะจะต�องประกอบด�วยแนวความคดทสาคญเกยวกบเปNาประสงค? (goal)

วตถประสงค? (objective) หรอจดม�งหมาย (purpose) ของสงทรฐบาลกระทา (Carl J.

Friedrich1963,p.70)

Friedrich เน�นให�เหนความแตกต�างระหว�างกจกรรมเฉพาะของรฐบาลกบกจกรรม

หรอโครงการของรฐบาลทเรยกว�า นโยบายสาธารณะ โดยกล�าวว�า กจกรรมทจะเรยกว�า นโยบายได�

นน จะต�องมเปNาประสงค?เป6นองค?ประกอบสาคญ หากกจกรรมใดไม�ม�งเน�นการบรรลเปNาประสงค? ไม�

เรยกว�านโยบายสาธารณะ

โดยทวไปมกสรปกนว�า ส ง ทรฐบาลเลอกทจะกระทา ย�อมมเปNาประสงค?

วตถประสงค? หรอจดม�งหมาย แต�เปNาประสงค?ดงกล�าวมความจาเป6นและความสาคญมากน�อยเพยงใด

วเคราะห?ความหมายของนโยบายสาธารณะจากแนวความคดของ Friedrich จะเหน

ได�ว�า Friedrich พยายามจะจาแนกให�เหนว�ากจกรรมต�าง ๆ ทรฐกระทานนมใช�นโยบายสาธารณะ

ทงหมด กจกรรมทเรยกว�านโยบายสาธารณะจะต�องประกอบด�วย เปNาประสงค? วตถประสงค? หรอ

จดม�งหมายท ต�องการจะบรรลให�ชดเจน ส�วนกจกรรมทขาดองค?ประกอบดงกล�าวไม�ถอว�าเป6น

นโยบายสาธารณะ โดย Friedrich เน�นว�า ถงแม�โดยทวไปจะสรปกนว�า กจกรรมต�าง ๆ ของรฐบาล

ย�อมมเปNาประสงค? วตถประสงค?หรอจดม�งหมาย แต�ต�องพจารณาด�วยว�า เปNาประสงค?ดงกล�าวม

ความสาคญมากน�อยเพยงใด อาทเช�น การจดพธเฉลมฉลองนกกฬาของชาตทได�รบเหรยญทองจาก

การแข�งขนกฬาโอลมปPก แม�จะมเปNาประสงค?ในการให�กาลงใจและยกย�องนกกฬาททาชอเสยงให�

ประเทศชาต แต�ตามทศนะของ Friedrich กจกรรมเช�นนอาจไม�เรยกว�า นโยบายสาธารณะ เพราะ

มได�สะท�อนถงเปNาประสงค?สาคญในการแก�ไขปFญหาของประชาชน แนวความคดของ Friedrich ใน

ส�วนนจงแตกต�างจากแนวความคดของ Sharkanskyและ Dye อย�างชดเจน แต�จะมลกษณะ

สอดคล�องกบแนวความคดของ Anderson และ Prewitt และ Verbaทพจารณานโยบายสาธารณะใน

ลกษณะทเป6นชดของการกระทา หรอกฎหมายทจะต�องนาไปปฏบตให�บรรลผลสาเรจตามเปNาประสงค?

ทต�องการ

43

David Easton ให�ทศนะว�านโยบายสาธารณะ หมายถง อานาจในการจดสรร

ค�านยมของสงคมทงมวลและผ�ทมอานาจในการจดสรร กคอ รฐบาลและสงทรฐบาลตดสนใจทจะ

กระทาหรอไม�กระทาเป6นผลมาจาก “การจดสรรค�านยมของสงคม”(David Easton 1953, p.129)

นอกจากน Easton ยงได�ขยายความว�า บคคลทเกยวข�องกบกจกรรมของระบบ

การเมอง (political system) ซงเป6นบคคลทมอานาจสงการ (authorities) ได�แก� ผ�อาวโสทาง

การเมอง ฝDายบรการ ฝDายนตบญญต ตลาการ นกบรหาร ทปรกษาประมขของประเทศ และผ�นา

ทางการเมองอน ๆ ซงเป6นบคคลทเป6นทร�จกและยอมรบในระบบการเมองบคคลเหล�านเป6นผ�ม

บทบาททสาคญในการกาหนดนโยบายให�สอดคล�องกบค�านยมของสงคม โดยได�รบการยอมรบใน

ฐานะเป6นผ�มอานาจโดยชอบด�วยกฎหมาย(Easton 1965, p. 212)

วเคราะห?ความหมายของนโยบายสาธารณะตามแนวความคดของ Easton สามารถ

จาแนกองค?ประกอบสาคญได�หลายประการคอ ประการแรก นโยบายสาธารณะเป6นสงทรฐบาล

ตดสนใจทจะกระทาหรอไม�กระทาซงมความครอบคลมกว�างขวางทานองเดยวกบแนวความคดของ

Dye ดงได�กล�าวมาแล�ว ประการทสอง การตดสนใจทจะกระทาของรฐบาลเป6นผลมาจากการจดสรร

ค�านยมของสงคม ในประเดนนนบว�ามความสาคญมาก เพราะ Easton ชให�เหนถงความสมพนธ?

ระหว�างผ�ตดสนใจนโยบายกบประชาชนในสงคม กล�าวคอ การตดสนใจนโยบายใด ๆ ของรฐบาล

จะต�องคานงถงค�านยมและระบบความเชอของประชาชนในสงคมเป6นสาคญ ทงนเพราะสงทรฐบาล

ตดสนใจทจะกระทาหรอไม�กระทาสงใด จะมผลในทางปฏบตและจะต�องสอดคล�องกบค�านยมของ

ประชาชนในสงคม หากการตดสนใจของรฐบาลไม�สอดคล�องกบค�านยมของประชาชนในสงคม

นโยบายของรฐบาลอาจมอปสรรคได�รบการปฏเสธหรอขดขวางจากประชาชน เพราะขดต�อระบบ

ความเชอและค�านยมของสงคมทสงสมสบทอดกนมาเป6นเวลาช�านาน ในบางกรณอาจก�อให�เกดการ

ต�อต�านอย�างรนแรงจนเป6นเหตให�เกดการเปลยนแปลงรฐบาลกได� อาทเช�น ในสงคมทประชาชนส�วน

ใหญ�นบถอศาสนาคาธอลค รฐบาลจะต�องตระหนกว�านโยบายการทาแท�งเสรไม�สอดคล�องกบระบบ

ความเชอและค�านยมของประชาชนในสงคม ดงนน รฐบาลจะต�องเลอกทจะไม�ประกาศใช�นโยบายทา

แท�งเสรอย�างเดดขาด มฉะนน จะได�รบการต�อต�านคดค�านจากประชาชนอย�างกว�างขวางหรอนโยบาย

เกยวกบสวสดการของประชาชนในสงคมทมระดบการพฒนาสง ประชาชนจะคาดหวงว�ารฐบาล

จะต�องจดสวสดการเพอเป6นหลกประกนในการดารงชวตของประชาชนอย�างมคณภาพ ทงนเพราะ

ประชาชนได�ยนยอมชาระภาษทมาจากหยาดเหงอแรงงานของตนให�กบรฐบาลด�วยด รฐบาลจงสมควร

44

ทจะต�องนาภาษเหล�านนมาใช�ให�เป6นประโยชน?ต�อประชาชน รฐบาลจงต�องตดสนใจทจะกาหนด

นโยบายสวสดการสงคมให�สอดคล�องกบฐานะทางการเงนของรฐบาลและความต�องการของประชาชน

มฉะนนประชาชนอาจรวมตวกนเรยกร�อง เพอผลกดนให�รฐบาลเร�งรดตดสนใจกาหนดนโยบาย

สวสดการสงคม หากรฐบาลไม�ปฏบตตามอาจมผลต�ออนาคตการดารงอย�ของรฐบาล ดงนน จงกล�าว

ได�ว�าค�านยมของสงคมมอทธพลอย�างสาคญต�อการตดสนใจนโยบายของรฐบาล แนวความคดใน

ประเดนนของ Easton จงมลกษณะโดดเด�นทสะท�อนความเป6นจรงได�อย�างชดเจน ประการทสาม ผ�ม

อานาจในการตดสนใจทจะกาหนดนโยบายว�าอะไรควรจะกระทาหรอไม�กระทา คอ รฐบาลและผ�ม

อานาจตามกฎหมาย ทงฝDายนตบญญต ฝDายตลาการ ประมขของประเทศ และผ�นาทางการเมอง

ประเดนนชให�เหนว�าอานาจในการจดสรรคณค�าหรอค�านยมทางสงคมขนอย�กบผ�ทมอานาจโดยชอบ

ด�วยกฎหมาย โดยบคคลเหล�านเป6นผ�รบผดชอบโดยตรงทจะบญญตกฎหมายใด ๆ หรอไม�บญญต

กฎหมายใด ๆ ให�เป6นไปตามค�านยมของสงคมในแต�ละช�วงเวลา

แม�ว�า Easton จะมได�กล�าวถงเปNาประสงค? วตถประสงค? หรอจดม�งหมายของ

รฐบาลทจะต�องกระทาให�บรรลผลสาเรจ แต�การให�ความหมายเชอมโยกบค�านยมของสงคม กม

ลกษณะทสะท�อนถงเปNาประสงค?และความต�องการของประชาชนอย�ในตวเองเช�นกน

Heinz EulauandKennett Prewitt ให�ทศนะว�า นโยบายสาธารณะ หมายถง การ

ตดสนใจทมจดยนของรฐบาล (standing decision) ซงจะต�องมการกระทาทต�อเนองสมาเสมอ หรอ

กล�าวอกนยหนง นโยบายสาธารณะ คอ การตดสนใจเกยวกบกจกรรมทมพนธะผกพนในการ

ดาเนนการอย�างต�อเนอง (consistency and repetitiveness)(Heinz Eulau and Kennett

Prewitt 1973, p. 465)

อย�างไรกตาม Eulauและ Prewitt ให�ข�อสงเกตไว�ว�า ประชาชนจะพบนโยบาย

สาธารณะภายใต�ความหมายดงกล�าวได�มากน�อยแค�ไหน เพราะมกจกรรมของรฐบาลจานวนไม�น�อยท

ไม�มการดาเนนการอย�างต�อเนองสมาเสมอ

วเคราะห?ความหมายของนโยบายสาธารณะตามแนวความคดของ Eulauและ

Prewitt จะเหนได�ว�า เป6นการให�ความหมายทค�อนข�างกระชบโดยม�งเน�นประเดนสาคญเพยง 2

ประเดน คอ ประเดนแรก นโยบายสาธารณะ คอ การตดสนใจทมจดยนของรฐบาลในการดาเนน

กจกรรมต�าง ๆ ของรฐ ในประเดนนอาจขยายความได�ว�า การตดสนใจทมจดยนมความหมาย

ครอบคลมถงการตดสนใจในนโยบายใด ๆ ของรฐบาลจะต�องมจดม�งหมายชดเจนในการตอบสนอง

45

ความต�องการของประชาชนและการตดสนใจนโยบายดงกล�าวจะต�องมความม�งมนทจะกระทาให�

ประสบความสาเรจ การตดสนใจทมจดยนของรฐบาลอาจจะครอบคลม ทงการตดสนใจทจะกระทา

หรอไม�กระทาสงใดด�วยกได� ทงน โดยคานงถงประโยชน?และความต�องการของประชาชนเป6นทตง

ดงนน คาว�า “การตดสนใจทมจดยน” จงเป6นคาทกระชบ แต�มความหมายครอบคลมกว�างขวาง

เพราะรฐบาลจะต�องมจดยนทมนคงในการสร�างสรรค?ระโยชน?สขให�กบประชาชน มฉะนน รฐบาลกไม�

อาจดารงอย�ได�เพราะขาดความศรทธาของประชาชน ประเดนทสอง ซง Eulauและ Prewitt ให�

ความสาคญไม�น�อยกว�าประเดนแรกคอ ความสาคญของการกระทาอย�างสมาเสมอและต�อเนอง

เพอให�มนใจว�านโยบายนนจะนาไปส�การบรรลเปNาประสงค?ทพงปรารถนา เพราะการตดสนใจนโยบาย

ใด ๆ ไปแล�ว แต�รฐบาลไม�มความจรงจงทจะกระทาอย�างสมาเสมอและต�อเนอง กยากทจะประสบ

ความสาเรจซง Eulauและ Prewitt ให�ข�อสงเกตไว�ว�า อาจมรฐบาลจานวนมากทไม�สนใจทจะ

ดาเนนการสานต�อนโยบายให�ปรากฎเป6นจรง หรอเมอมการเปลยนรฐบาลหรอผ�นาองค?การ นโยบาย

อาจถกเปลยนแปลงไปด�วยโดยรฐบาลใหม�หรอผ�นาองค?การคนใหม�อาจจะไม�ให�ความสนใจกบนโยบาย

ทปฏบตมาก�อน แต�ต�องการจะผลกดนนโยบายใหม�ของตน เป6นต�น ลกษณะเหล�านอาจนาไปส�การ

สญเสยทรพยากรทได�ใช�ไปแล�ว แต�ประชาชนยงไม�ได�รบประโยชน?เตมท และจะส�งผลให�การพฒนา

ประเทศมลกษณะเดนหน�าถอยหลงอย�ตลอดเวลา อาทเช�น นโยบายการปฏรปทดนของประเทศไทย

หากพจารณาในด�านความต�อเนองอย�างสมาเสมอตามความหมายของ Eulauและ Prewitt จะเหนได�

ชดเจนว�า ตงแต�ประกาศใช�พระราชบญญตปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมมาตงแต�ปL พ.ศ.2518

จนกระทงถงปFจจบน ปรากฎว�า การปฏรปทดนเพอการเกษตรกรรมของไทยยงไม�ก�าวหน�าไปถงไหน

ทงๆ ทเวลาล�วงเลยมากว�า 20 ปLแล�ว และปFญหาการไร�ทดนทากนของเกษตรกรกยงเป6นปFญหาใหญ�

อย�ทกวนน ทงนเพราะการดาเนนงานทไม�สมาเสมอต�อเนอง บางรฐบาลผ�นาให�ความสนใจมาก

นโยบายนกได�รบการเอาใจใส�มากหน�อย แต�บางรฐบาลไม�ให�ความสนใจ นโยบายนกไม�มการปฏบต

เจ�าหน�าทสานกงานปฏรปทดนเพอการเกษตรกรรมกไม�ต�องทาอะไร ลกษณะนโยบายทไม�มการ

ดาเนนการอย�างสมาเสมอต�อเนอง หากผ�ใดสนใจตดตามศกษาจะพบว�ามอย�มากมาย ซงก�อให�เกด

ความเสยหายต�อทรพยากรของชาตและการพฒนาประเทศเป6นอย�างยงจงกล�าวได�ว�า สาระสาคญใน

เรองพนธะผกพนของรฐบาลทจะต�องกระทาอย�างสมาเสมอต�อเนองของนโยบายสาธารณะตามทศนะ

ของ Eulauและ Prewitt ได�สอความหมายทมคณค�าต�อการศกษาและทาความเข�าใจเรองนโยบาย

สาธารณะเป6นอย�างยง

46

Hugh Hecloให�ทศนะว�า นโยบายสาธารณะ หมายถง ชดของการกระทาของ

รฐบาลหรอสงทรฐบาลไม�กระทามากกว�าการตดสนใจหรอการกระทาทเฉพาะเจาะจงของรฐบาล หรอ

ในอกทางหนงอาจหมายถง สงทรฐบาลตกลงใจทจะกระทาจรง ๆ โดย ประกอบไปด�วยชดของการ

กระทาทเป6นระบบทจะนาไปส�การบรรลเปNาหมายทพงปรารถนา(Hugh Heclo1972, p. 85)

อย�างไรกตาม Hecloให�ข�อสงเกตไว�ว�า ปFญหาในการนยามนโยบายสาธารณะนน

นกวเคราะห?แต�ละคนอาจจะให�นยามแตกต�างกนไปตามทศนะของแต�ละคน นยามของคนหนงอาจ

ไม�ได�รบการยอมรบจากอกคนหนง แต�ในทสด ความหมายของนโยบายสาธารณะจะกล�าวให�ง�ายกคอ

“สงทข�าพเจ�าได�กล�าวไว�นนเอง”

วเคราะห?ความหมายของนโยบายสาธารณะตามแนวความคดของ Heclo จะพบว�า

Hecloให�ความสาคญกบกจกรรมของรฐบาลว�า จะจดเป6นนโยบายสาธารณะหรอไม�ขนอย�กบลกษณะ

ของกจกรรมทต�องมลกษณะเป6นชดของการกระทาหรอไม�กระทา มใช�การกระทาอย�างใดอย�างหนง

เป6นการเฉพาะเจาะจงเพยงอย�างเดยว แสดงให�เหนว�าตามแนวความคดของ Heclo เรองนโยบาย

สาธารณะเป6นเรองสาคญและเรองใหญ� ไม�สามารถจะใช�การกระทาเพยงอย�างใดอย�างหนงให�ประสบ

ผลสาเรจได� จาเป6นจะต�องอาศยการกระทาหลาย ๆ อย�างประกอบกนเป6นชดของการกระทา จงจะ

เรยกว�าได�ว�าเป6นนโยบายสาธารณะ นยามของ Heclo ให�ความหมายทค�อนข�างจากดเมอเปรยบเทยบ

กบแนวความคดอน ๆ ทได�กล�าวมาแล�ว

อย�างไรกตาม Heclo ได�ให�ข�อสงเกตเกยวกบปFญหาการนยามนโยบายสาธารณะไว�

อย�างน�าสนใจว�า ขนอย�กบทศนะของนกวเคราะห?นโยบายแต�ละคนว�าจะมความเหนอย�างไร โดยแต�

ละคนอาจจะเหนแตกต�างกน หรออาจไม�ยอมรบความเหนของผ�อน และสรปบนพนฐานของธรรมชาต

มนษย?โดยทวไปว�า ในทสดแล�วแต�ละคนกจะเหนว�า “ความคดเหนของตนนนถกต�อง”

แต�ในฐานะของผ�สนใจศกษานโยบายสาธารณะ ผ�เขยนอาจไม�เหนด�วยกบข�อสรป

ของ Hecloเสยทเดยว แม�จะยอมรบว�ามนษย?เรามธรรมชาตเช�นนน ทงนเพราะผ�สนใจศกษานโยบาย

สาธารณะทมเหตผลจะต�องให�คาอธบายได�ว�า นยามของนกคดเรองนโยบายสาธารณะแต�ละคนให�

สาระสาคญและความเข�าใจเกยวกบนโยบายสาธารณะทสอดคล�องกบความเป6นจรง และมความ

ครอบคลมกว�างขวางแค�ไหน คงเป6นเรอง�ายทแต�ละคนจะคดว�าความคดของตนถกต�อง ซงไม�ใช�

ประเดนสาคญ ประเดนสาคญคอ ผ�อนหรอผ�สนใจศกษาส�วนใหญ�เขาคดเหนอย�างไรเกยวกบนยาม

ของคณ

47

Mark Considine ให�ทศนะว�า นโยบายสาธารณะมความหมายในลกษณะใด

ลกษณะหนงหรอหลาย ๆ ลกษณะดงต�อไปน

ประการแรก การกาหนดความชดเจนของค�านยมและความตงใจของสงคม (Values

and intentions)

ประการทสอง พนธะผกพนในการจดสรรงบประมาณและบรการแก�ประชาชน

ประการทสาม ให�สทธและเอกสทธแก�ประชาชน (Rights and entitlements)

โดยนยดงกล�าว นโยบายสาธารณะมความหมายครอบคลมการกระทาทเกดจากการ

ใช�อานาจของรฐทจะผกมดการใช�ทรพยากรของสงคมในการสนบสนนค�านยมทพงปรารถนาของสงคม

(Preserred Value)

นอกจากน Considine ยงระบด�วยว�า ผ�กาหนดนโยบายสาธารณะโดยทวไปกคอ

นกการเมองทสาคญและข�าราชการทมอานาจในการสงการสถาบนต�าง ๆ ให�ความเหนชอบต�อการ

ตดสนใจหรอต�อโครงการของตน

วเคราะห?ความหมายของนโยบายสาธารณะตามแนวความคดของ Considine จะ

เหนได�ว�า มส�วนทสอดคล�องกบแนวความคดของ Easton ในเรองของความสมพนธ?ระหว�างกจกรรม

ของรฐและค�านยมของสงคมโดย Considine ระบชดเจนว�า นโยบายสาธารณะจะต�องมจดม�งหมายท

ชดเจนในการใช�ทรพยากรของรฐเพอตอบสนองค�านยมของสงคมและถอว�าเป6นพนธะผกพนทสาคญ

ยงด�วย อาทเช�น นโยบายขยายการศกษาภาคบงคบจาก 6 ปL เป6น 9 ปL การประกาศใช�นโยบายเช�นน

รฐบาลจะต�องจดสรรงบประมาณให�เพยงพอต�อการขยายบรการทางการศกษาแก�เยาวชนให�ครบ 9 ปL

โดยเยาวชนจะต�องได�รบโอกาสอย�างเท�าเทยมกนทจะได�รบการศกษาฟร 9 ปL ตามนโยบายของรฐบาล

ผลจากนโยบายนจะส�งเสรมความเสมอภาคทางสงคมมากขน เพราะการศกษาเป6นกลไกสาคญในการ

ขจดความแตกต�างทางชนชน ซงจะนาไปส�ความเสมอภาคทางสงคมทเป6นจรง ยงประชาชมในสงคมม

ระดบการศกษาเฉลยสงขนมากเท�าใด ความเสมอภาคทางสงคมกจะปรากฎเป6นจรงมากขนเท�านน

และสงคมทศวไลซ?ทงหลายต�างยอมรบว�า ความเสมอภาคทางสงคมเป6นค�านยมทพงปรารถนาของ

สงคม และการทเยาวชนได�รบการศกษาฟรถง 9 ปL ย�อมถอได�ว�าเป6นเอกสทธสาคญทเยาชนได�รบจาก

นโยบายการศกษาภาคบงคบ 9 ปL ของรฐบาล

ในส�วนของผ�ม อานาจในการกาหนดนโยบายซง Considine ระบไว�อย�างชดเจนว�า

ได�แก� นกการเมองทสาคญและข�าราชการทมอานาจสงการของหน�วยงานต�าง ๆ ของรฐ แม�

48

Considine จะมได�รบอทธพลมาจากใครกตาม แต�เมอวเคราะห?ประกอบกบสาระสาคญของนโยบาย

สาธารณะตามความหมายของ Considine จะพบว�า ผ�มอานาจในการกาหนดนโยบายเหล�านจะต�อง

กาหนดนโยบายให�สอดคล�องกบค�านยมอนเป6นทปรารถนาของสงคม อาทเช�น นโยบายการให�สทธ

หรอเอกสทธแก�ทหารผ�านศกในการใช�บรการคมนาคมของรฐ โดยเสยค�าโดยสารในอตราครงราคา

เป6นต�น สทธหรอเอกสทธดงกล�าวกเพอแสดงออกถงการตอบแทนความอทศเสยสละของทหารผ�านศก

ทได�เสยงชวตเพอรกษาเอกราชและอธปไตยของชาต สทธและเอกสทธดงกล�าวแท�จรงเป6นผลมาจาก

ค�านยมของสงคมทมต�อทหารผ�านศกนนเอง(Mark Considine1994, p. 3-6)

Fred MFrohockให�ทศนะว�า นโยบายสาธารณะ หมายถงแบบแผนของการกระทา

เพอแก�ไขปFญหาความขดแย�งหรอการให�สงตอบแทนสาหรบความร�วมมอของประชาชน โดยมลกษณะ

ทสาคญ คอ

ประการแรก นโยบายสาธารณะ คอ การกระทาทางสงคม (social practice) มใช�

กรณเฉพาะทเกยวข�องกบคนคนเดยวหรอเหตการณ?เฉพาะบคคล

ประการทสอง นโยบายสาธารณะ คอ สงทเป6นโอกาสซงเกดขนจากความต�องการ

ของประชาชน อาจเป6นความต�องการในการขจดความขดแย�งหรอการกาหนด ผลตอบแทนสาหรบ

การกระทาร�วมกน

วเคราะห?ความหมายของนโยบายสาธารณะตามแนวความคดของ Frohockจะเหน

ได�ว�าเป6นแนวความคดทพยายามจาแนกกจกรรมของรฐบาลให�ชดเจนว�า กจกรรมทถอว�าเป6นนโยบาย

สาธารณะจะต�องเป6นกจกรรมทเกยวข�องกบประชาชนจานวนมาก มใช�บคคลใดเพยงบคคลเดยวและ

กจกรรมดงกล�าวต�องกาหนดเป6นแบบแผนให�ชดเจน เพอให�มผลต�อการแก�ไขปFญหาของประชาชน ทง

ในเรองของการขจดความขดแย�งและการสร�างความร�วมมอในหม�ประชาชน โดยระบอย�างชดเจนว�า

เป6นเรองทต�องเกยวข�องกบกจกรรมทางสงคมเป6นสาคญ อย�างไรกตามความหมายของนโยบาย

สาธารณะตามแนวความคดของ Frohockมลกษณะค�อนข�างจากดและไม�กระจ�างชดเมอเปรยบเทยบ

กบแนวความคดอน ๆ ทได�กล�าว มาแล�ว(Fred M Frohock 1979, p. 11)

แนวความคดอน ๆ เกยวกบความหมายของนโยบายสาธารณะ เนองจากการศกษา

นโยบายสาธารณะได�รบความสนใจอย�างกว�างขวาง ดงนนจงมผ�ให�ความหมายของนโยบายสาธารณะ

ไว�อกมากมาย อาทเช�น

49

Robert Eystoneให�ความหมายไว�ว�า นโยบายสาธารณะ คอ ความสมพนธ?ระหว�างองค?การของรฐกบสงแวดล�อมขององค?การ ซงเป6นความหมายทค�อนข�างกว�างและยากทจะเข�าใจความหมายทแท�จรง เพราะสงแวดล�อมขององค?การอาจจะหมายถง สงแวดล�อมทางสงคม เศรษฐกจและการเมอง ส�วนองค?การของรฐอาจมความหมาย ครอบคลมองค?การทงหมดของรฐ ส�วนลกษณะของความสมพนธ?ระหว�างองค?การของรฐกบสงแวดล�อมขององค?การ กอาจมหลายลกษณะ จงกล�าวได�ว�าเป6นความหมายทมได�ระบสาระสาคญของนโยบายสาธารณะอย�างชดเจน(Robert Eystone1971, p. 18) Richard Rose ให�ความหมายไว�ว�า นโยบายสาธารณะ คอ ชด (course) หรอแบบ

แผน(pattern) ของกจกรรมของรฐ (activity) ทมความต�อเนอง เพอก�อให�เกดผลลพธ?ทพงปรารถนา

ดงนน นโยบายสาธารณะจงมนาหนกมากกว�าการใช�ดลยพนจตดสนใจของรฐบาลทจะกระทาบางสง

บางอย�างเท�านน เพราะการตดสนใจของรฐบาลในหลายกรณอาจไม�มการปฏบตทเป6นจรงกได� ดงนน

สงท Rose พยายามเน�นให�เหนความแตกต�างระหว�างการตดสนใจทว ๆ ไปของรฐบาลกบกจกรรม

ของรฐบาลทถอว�าเป6นนโยบายสาธารณะ กคอ การตดสนใจของรฐบาลอาจนาไปส�การกระทาหรอไม�

กได� แต�นโยบายสาธารณะจะต�องนาไปส�การกระทาเสมอ และการกระทานนต�องมระบบ ม

กระบวนการทเรยกว�าเป6นชดของการกระทาหรอแบบแผนของกจกรรม โดยมเปNาประสงค?ทจะต�อง

กระทาให�บงเกดผลลพธ?ทพงปรารถนา(Richard Rose 1969, p.53)

Harold D. LasswellandAbraham Kaplan ให�ความหมายไว�ว�านโยบาย

สาธารณะ หมายถง การกาหนดเปNาประสงค? (goals) ค�านยม (values) และการปฏบต (practices)

ของโครงการของรฐ เป6นการระบอย�างชดเจนว�า กจกรรมทเป6นแผนงานหรอโครงการของรฐทเรยกว�า

นโยบายสาธารณะนน จะต�องสดคล�องกบค�านยมของสงคม รวมถงแนวทางปฏบตทจะทาให�บรรล

เปNาหมาย แนวความคดของ Lasswellและ Kaplan จงให�ความชดเจนเกยวกบสาระสาคญของ

นโยบายสาธารณะพอสมควร แม�ว�าจะยงไม�ครอบคลมสาระสาคญอกหลายประเดนกตาม(Harold D.

Lasswell and Abraham Kaplan 1970, p. 71)

G. Allison ให�ความหมายของนโยบายสาธารณะไว�ว�า นโยบายสาธารณะ หมายถง

กจกรรมทกระทาอย�างต�อเนองโดยกล�มผ�กาหนดนโยบาย ซงใช�สถาบนทางสงคมทเกยวข�องเป6น

ผ�รบผดชอบในการทาความชดเจนและการแสดงออกเกยวกบค�านยมในสงต�าง ๆ ทแต�ละสถาบนเหน

ว�าเป6นสงทพงปรารถนาของสงคม ความเหนของ Allison มความสอดคล�องกบแนวความคดของ

นกวชาการหลายท�านทกล�าวมาแล�ว โดย Allison ให�ความสาคญต�อความต�อเนองของกจกรรมของ

50

รฐบาลและกจกรรมเหล�านนต�องตอบสนองต�อค�านยมของสงคม โดยมสถาบนหรอหน�วยงานของรฐท

เกยวข�องเป6นผ�รบผดชอบ ซงยงขาดสาระสาคญอกหลายประเดนเช�นกน(G. Allison 1971)

Robert L. Linebberryให�ทศนะไว�ว�า นโยบายสาธารณะ คอ ชดของการกระทา

เพอการแก�ไขปFญหาบางประการของสงคมให�บรรลผล อาจกล�าวได�ว�าเป6นความหมายทค�อนข�าง

กระชบและม�งเฉพาะประเดนการแก�ไขปFญหาบางประการของสงคม ซงโดยความเป6นจรงนโยบาย

สาธารณะควรจะเกยวข�องกบการแก�ไขปFญหาทกประการของสงคม Lineberryพยายามเน�นให�เหน

ความสาคญของลกษณะของกจกรรมทใช�ในการแก�ไขปFญหาข�องสงคมว�าจะต�องเป6นชดของกจกรรม

กล�าวคอ ต�องเป6นระบบมกระบวนการทชดเจนและต�องมแผนงานหรอโครงการทจาเป6นอย�างครบถ�วน

เพอให�การปฏบตบรรลเปNาหมายทต�องการ แนวความคดของ Lineberryคงให�ความชดเจนเกยวกบ

นโยบายสาธารณะได�บางส�วนเท�านน(Robert L. Linebberry,1983)

James G. March และ Johan P. Olsen (1983) ให�ทศนะไว�ว�า นโยบายสาธารณะ

เป6นเครองมอองรฐทจะไปส�การบรรลเปNาประสงค?ของสงคม นโยบายสาธารณะจงเป6นเรองทเกยวข�อง

กบทฤษฎของการเลอก ( theory of choice) และการศกษาเกยวกบต�นทนของกจกรรมของรฐบาล

แนวความคดของ March และ Olsen ชให�เหนว�า การดาเนนกจกรรมต�าง ๆ ของรฐบาลเพอบรรล

เปNาประสงค?ทพงปรารถนานน อาจมทางเลอกในการดาเนนการได�หลายทางเลอก ดงนนรฐบาล

จะต�องเลอกทางเลอกทเหมาะสมทสด เพอให�การนาทางเลอกไปปฏบตบรรลผล และการเลอกทาง

ปฏบตทเหมาะสมนน จะเกยวข�องกบการวเคราะห?ต�นทนและผลประโยชน?ของแต�ละทางเลอก เพอ

นามาเปรยบเทยบในการตดสนใจเลอก ในประเดน March และ Olsen ได�ชให�เหนถงแนวทางปฏบต

ในการเลอกทางเลอกทเหมาะสมว�า จะต�องใช�ความร�เกยวกบการวเคราะห?ทางเลอกมาเป6นเครองมอ

เป6นการขยายความให�เกดความเข�าใจความสาคญของการเลอกและเทคนคการวเคราะห?ทางเลอก

เพอให�ได�ทางเลอกทเหมาะสมทสด

Brian W. Hogwood และ Lewis A. Gunn ให�ทศนะเกยวกบความแตกต�าง

ระหว�างนโยบายสาธารณะและการตดสนใจว�า นโยบายสาธารณะมความหมายกว�างกว�าการตดสนใจ

นโยบายสาธารณะจะเกยวข�องกบชดของการตดสนใจมากกว�าการตดสนใจเฉพาะเรองและนโยบาย

สาธารณะจะเกยวข�องกบปฏสมพนธ?ระหว�างบคคลจานวนมาก โดยจะเกยวข�องกบการตดสนใจไม�

มากกน�อย แนวความคดของ Hogwood และ Gunn ยนยนว�า การตดสนใจเป6นส�วนหนงของนโยบาย

สาธารณะ แต�จะต�องเป6นการตดสนใจทมลกษณะเป6นชดของการตดสนใจเพราะนโยบายสาธารณะใน

51

แต�ละเรองจะเกยวข�องกบกจกรรม แผนงาน หรอโครงการจานวนมากเสมอ เพราะเป6นเรองท

เกยวข�องกบความต�องการของประชาชนจานวนมาก ดงนน แนวความคดของ hogwoodและ Gunn

จงให�สาระสาคญทเป6นประโยชน?ต�อการจาแนกความแตกต�างระหว�างการตดสนใจ และนโยบาย

สาธารณะอย�างชดเจน(Brian W. Hogwoodและ Lewis A. Gunn 1984, p. 19)

2.1.3 ขอบข&ายการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

การนานโยบายไปปฏบต เป6นขนตอนทสาคญประการหนงของกระบวนการนโยบาย จงเป6น

จดเชอมโยงระหว�างกระบวนการกาหนดนโยบาย และกระบวนการประเมนผลนโยบายสามารถแสดง

แผนภาพท 3ได�ดงน

แผนภาพท 2.3 แสดงกระบวนการนโยบายสาธารณะไปปฏบต

ทมา : ถวลย? วรเทพพฒพงษ?, 2537 หน�า 283

1) การนานโยบายไปปฏบต เป6นขนตอนทสาคญประการหนงของกระบวนการ

นโยบายแม�มนโยบายดแต�ไม�ได�มการนาไปปฏบตกไร�ความหมาย

2) การนานโยบายไปปฏบต เป6นกระบวนการแปลงนโยบายซงเป6นแนวทางปฏบต

กว�างๆ ของรฐบาลเป6นนามธรรม (Abstract) ให�เป6นรปธรรม (Concrete) ในรปแผนงานโครงการ

3) การนานโยบายไปปฏบต เป6นภารกจทสาคญยงประการหนงของฝDายข�าราชการ

ประจา

การกาหนดนโยบาย (POLICY FORMULATION)

การนานโยบายไปปฏบต (POLICY IMPLEMENTATION)

การประเมนผลนโยบาย (POLICY EVALUATION)

52

4) การนานโยบายไปปฏบต เป6นหลกประกนทสาคญประการหนงของฝDายการเมอง

ทนโยบายของตนจะได�รบการปฏบตจากฝDายข�าราชการประจา

Walter Williams’s, 2005เหนว�าการนานโยบายไปปฏบตมจดเน�นทสาคญ 1 ประการ คอ

1) กระบวนการนานโยบายไปปฏบต

1.1) องค?การและสมรรถนะในการบรหาร

1.2) ผ�ร�วมงาน

1.3) กลยทธ?ในการนาไปปฏบต

1.4) สภาพแวดล�อมภายนอก เช�น การเมอง เศรษฐกจ

สรป กระบวนการนานโยบายมขอบข�ายทง 1ขนตอนของกระบวนการนโยบาย

(ถวลย? วรเทพพฒพงษ?, 2537 หน�า 283)

2.1.4 ทฤษฎทเกยวข�องกบการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

ทฤษฎทเกยวข�องกบการนานโยบายสาธารณะไปปฏบตนน สรปได�ว�ามอย� 2 แนวทาง คอ

1.ทฤษฎส�งผ�านจากบนลงล�าง (Top-down Model)

แนวความคดนนาเอาความคดระบบทางการเมองท Easton, David (1971, p.15)

เป6นแม�แบบในการสร�างแบบจาลอง กล�าวคอ ในส�วนกระบวนการเปลยนปFจจยนาเข�า (Input) ไปเป6น

ปFจจยนาออก (Output) คอกระบวนการแปลงรป (Conversion Process)

2 ทฤษฎการนานโยบายไปปฏบตเป6นแบบมองจากล�างขนบน (Bottom-up

Model) นบเป6นข�อเสนอทตรงกนข�ามกบข�อแรกคอ เป6นการมองการนานโยบายไปปฏบตในระดบ

ล�างสดนบเป6นข�อเสนอทตรงกนข�ามกบข�อแรก คอ เป6นการมองการนานโยบายไปปฏบตในระดบ

ล�างสด ดงเช�น คาอธบายของ Elmore, Richard(1982, p.9)ได�ให�ความสาคญกบสงต�อไปนคอ

ความสมพนธ?ซงกนและกนระหว�างผ�บงคบบญชา การเชอมโยงระหว�างการใช�การควบคมตามลาดบ

ขนกบสภาพความซบซ�อนทเพมขน การใช�ดลยพนจเป6นเครองมอในการปรบตวและการใช�วธการ

ต�อรองเป6นเงอนไขแรกๆ ทใช�เพอให�เกดผลในระดบท�องถน

ดงนนการนานโยบายไปปฏบตในลกษณะจากล�างขนบนหรออาจเรยกว�า เป6นการ

วาดภาพย�อนกลบ(Backward Mapping) มลกษณะดงน

1) จดเรมต�นจะเป6นการกาหนดข�อความแสดงถงพฤตกรรมเป6นการเฉพาะของ

เจ�าหน�าทระดบล�างในกระบวนการนาเอานโยบายไปปฏบต เมอกาหนดพฤตกรรมได�แล�วกกาหนด

53

จดประสงค? จดประสงค?แรก คอ แผนการดาเนนงานของหน�วยงาน จากนนระบผลผลตขนสดท�ายท

เกดขนจากการทางาน เมอกาหนดเปNาหมายได�แล�ว การวเคราะห?กจะเรมจากการตอบคาถามสองข�อ

คอ ข�อแรก ความสามารถของหน�วยนทจะส�งผลกระทบกบพฤตกรรมทม�งหวงอนเป6นเปNาหมายของ

นโยบาย ข�อสอง คอ ความต�องการทรพยากรประเภทใดเพอให�เกดผลตามทต�องการ เมอมอง

กระบวนการนานโยบายไปปฏบตต�องระลกว�าผ�นานโยบายไปปฏบตกยงคงยดมาตรฐานของผ�กาหนด

นโยบาย แต�จะมองมาตรฐานความสาเรจหรอความล�มเหลวตามเงอนไข กล�าวคอ คานยามของ

ความสาเรจมาจากความสามารถของคนทจะไม�มอทธพลของคนอนในระดบหนงของการนานโยบาย

ไปปฏบต กล�าวคอ การวาดภาพย�อนกลบ ถอว�าเมอใดทผ�นนอย�ใกล�ปFญหามากทสดบคคลนนกจะม

ช�องโอกาสทจะมอทธพลต�อการดาเนนงานสง นอกจากน ความสามารถของระบบทมความซบซ�อน

ไม�ได�ขนอย�กบการควบคมตามลาดบขน แต�ขนอย�กบการใช�ดลยพนจในจดทมปFญหาเกดขน

2) องค?การเป6นเครองมอสาคญของการนานโยบายไปปฏบต โดยต�องมความเข�าใจ

ลกษณะความซบซ�อนของอานาจอย�างเป6นทางการซงเกดจากความร�ความสามารถ ทกษะ และการท

อย�ใกล�ชดกบปFญหาส�วนนจะผลกดนลงไปตามขนตอนในองค?การ

3) การตดสนใจด�วยตวเองของเจ�าหน�าทระดบล�าง (Street Level Discretion)

พฤตกรรมทเกดขน เป6นการทจะสนองตอบต�อความต�องการของประชาชนทมอย�สง เป6นเหตให�

เจ�าหน�าทระดบล�างเหล�านจาต�องสร�างกลไกการสนองต�อความต�องการของลกค�าขน เช�น การปรบ

เกณฑ?ในการให�บรการทกาหนดโดยหน�วยเหนอมาเป6นเกณฑ?ทสอดคล�องกบสถานการณ?ขณะนน ทงน

มกพบบ�อยๆ ว�าแนวปฏบตทส�งมาจากหน�วยเหนอมกไม�เหมาะสมกบการปฏบตในระดบล�าง

4) ประการสดท�าย ได�แก� การรวมกล�ม และการต�อรองประนประนอม (Coalition

and the Bargaining Area) ประเดนนจะเป6นข�อค�นพบในงานวจยทวไป กล�าวคอ ผลกระทบของการ

นานโยบายไปปฏบต มกขนอย�กบการสร�าง การรวมกล�มและการต�อรองประนประนอมในระดบล�าง

ถ�าผ�กาหนดนโยบายและผ�นานโยบายไปปฏบตระดบล�างไม�อาจรวบรวมพลงความสนใจและทกษะท

จาเป6นเพอสร�างการต�อรองได�แล�ว ผลกระทบของนโยบายนนๆ กย�อมออกมาในลกษณะไม�ชดเจนและ

กระจดกระจาย

Pulzl, Helga and Treib, Oliver กล�าวว�า ปFจจบนอาจแบ�งทฤษฎการศกษานา

นโยบายไปปฏบตไว� 3 ทฤษฎ ดงต�อไปน

54

1. ทฤษฎการนานโยบายไปปฏบต ทฤษฎนเรมจากสมมตฐานทว�าการนานโยบายไป

ปฏบตเรมต�นมาจากการตดสนใจของรฐบาลกลาง ทฤษฎนได�รบอทธพลจากการวเคราะห?ระบบเน�นท

กล�องดาทอย�ตรงกลางและถอว�านโยบายมผลต�อผลลพธ?โดยตรงและมกไม�สนใจผลกระทบของผ�นา

นโยบายไปปฏบตทมต�อการให�บรการตามนโยบาย การศกษาตามแนวนจะมองว�านโยบายเป6นปFจจย

นาเข�า (Input) และการนานโยบายไปปฏบตเป6นผลผลต (Output) เพราะเหตนแนวนให�ความสาคญ

กบการตดสนใจกาหนดนโยบาย บางครงจงถกมองว�าเป6นแนวการศกษาทเน�นบทบาทการใช�อานาจ

ของผ�นา

2. ทฤษฎการนานโยบายไปปฏบตจากล�างขนบน (Bottom-Up Theories of

Implementation)

เป6นผ�ปฏบตระดบพนทในฐานะผ�ให�บรหารและมองการนานโยบายไปปฏบตเป6น

กระบวนการต�อรองทเกดในเครอข�ายของผ�นานโยบายไปปฏบต ทฤษฎนเกดขนช�วงปลาย พ.ศ. 2513

ถง พ.ศ. 2523 เนองจากต�องการตอบโต�ทฤษฎการนานโยบายไปปฏบตจากบนลงล�างงานหลายชนขน

ในทฤษฎนแสดงให�เหนว�าผลลพธ?ทางการทเกดขนไม�จาเป6นต�องเกยวข�องกบวตถประสงค?ของนโยบาย

และการเชอมโยงเชงสาเหตและผลตามความเชอของทฤษฎจากบนลงล�างอาจไม�เป6นจรงด�วย นก

ทฤษฎในกล�มนสนใจศกษาสงทเกดขนจรงในระดบของการรบบรหารและสาเหตทแท�จรงทมผลต�อ

การปฏบตในระดบล�าง วธการศกษาจะเรมจากระดบล�าง โดยระบว�าเครอข�ายของตวแสดงในการ

ให�บรการทแท�จรงเป6นอย�างไร ทฤษฎนจะปฏเสธแนวคดทว�านโยบายเรมมาจากระดบบนและส�ง

นโยบายลงมาให�ผ�ปฏบตเพอปฏบตตามระดบบนให�มากทสด แต�มองว�าการใช�ดลยพนจในการให�รบ

บรการระดบล�างเป6นปFญหาทแท�จรงมากกว�า

3. ทฤษฎการนานโยบายไปปฏบตแบบผสม (Hybrid Theories of

Implementation)

ทฤษฎการนานโยบายไปปฏบตจากบนลงล�างและล�างขนบนเป6นประเดนโต�แย�งทาง

วชาการอย�หลายปL นกวจยหลายคนจงพยายามสงเคราะห?ทฤษฎทงสองเข�าด�วยกน ทฤษฎผสมนรวม

องค?ประกอบทงสองฝDายเข�าด�วยกนเพอปPดจดอ�อนของแต�ละฝDาย เช�น ทฤษฎบนลงล�างเน�นการเรมต�น

จากข�างบน มจดม�งหมายเพอสร�างทฤษฎทวไป ยดถอตามแนวกระบวนการและขนตอนนโยบาย เน�น

การนาการตดสนใจระดบบนไปปฏบต ยดประชาธปไตยแบบตวแทนหรอตวแบบผ�นา ส�วนทฤษฎล�าง

ขนบนเรมต�นจากล�างและขยายออกไปทางข�าง มจดม�งหมายทจะพรรณนาและอธบายปฏกรยาของ

55

ตวแสดงในการให�บรการถอว�าขนการนานโยบายไปปฏบตแยกไม�ออกจากขนการก�อรป หรอยดตาม

หลกการหลอมรวม (Fusionist Model) มากกว�าจะกระจายออกไป นอกจากนนยงปฏเสธขนตอน

ของนโยบาย โดยถอว�าไม�มทางทระดบบนจะคมระดบล�างได�หมดเพราะระดบล�างมดลพนจและ

ผลประโยชน?เป6นของตวเอง ส�วนด�านประชาธปไตยนน ทฤษฎล�างขนบนยดประชาธปไตยแบบมส�วน

ร�วมนอกจากผ�นาแล�วยงต�องคานงถงเจ�าหน�าทระดบท�องถน (Pulzl, Helga and Treib, Oliver,

2007 p. 90-97)

Pulzl, Basir, Onlineอธบายทฤษฎและแนวความคดการนานโยบายภาครฐไป

ปฏบต ว�าแนวคดโดยทวไปม หลกใหญ�ๆ คอ นโยบายจากเบองบน (Top-DownApproach) ซงจะม

ผลสาเรจเมอเปNาหมายและวตถประสงค?มความชดเจนและนโยบายทจะนาไปปฏบตมวสยทศน?และ

ทกษะของผ�ปฏบตรวมถงทรพยากรทพร�อมซงกรณหลงยงขาดแคลนในประเทศทกาลงพฒนา แม�ว�า

นโยบายเบองบนมความเหมาะสมในทางทฤษฎ แต�ในทางปฏบตวธจากเบองล�าง (Bottom-Up

Approach) จะเหมาะสมกว�าในประเทศปากสถาน ยงถกครอบงาด�วยความไม�ไว�วางใจและการฉ�อโกง

ของเจ�าหน�าทส�วนกลาง ประสบการณ?ของผ�ปฏบตในระดบท�องถนเป6นปFจจยทจะทาให�นโยบาย

ภาครฐประสบความสาเรจหรอล�มเหลว และได�เสนอแนวทางสงเคราะห?การนานโยบายไปปฏบต

(Synthesis Approach) โครงการวางรากฐานในการทางานร�วมกน หรอการสงเคราะห?ระหว�างระดบ

ล�าง (Bottom-Up) หมายถงเครอข�ายของผ�นาชมชนการเป6นห�นส�วนระหว�างคนในภาครฐและเอกชน

ทเกยวข�องกบภาพรวมกบวตถประสงค?ทกาหนดมาจากเบองบนสะพานเชอมระหว�างนโยบายเบองบน

และวธการระดบล�าง คอ กรอบความร�วมมอของหลายฝDายจากหลากหลายสถาบน ทมความเชอและ

สนใจเพอค�นหาจดร�วมในการทางานในระบบย�อยโดยม�งไปทขบวนการนานโยบายไปปฏบต

สรปทฤษฎและแนวความคดการนาเอานโยบายไปปฏบต สรปว�ามอย� 2 แนวทาง

คอ ทฤษฎส�งผ�านจากบนลงล�าง (Top-Down Model) ทฤษฎการนาเอานโยบายไปปฏบตเป6นแบบ

มองขนบน (Bottom-Up Approach) ต�อมานกวจยหลายคนจงพยายามสงเคราะห?ทฤษฎทงสงเข�า

ด�วยกนทฤษฎผสมนรวมเอาองค?ประกอบทงสองฝDายเข�าด�วยกนเพอปPดจดอ�อนของแต�ละฝDายเรยกว�า

ทฤษฎการนาเอานโยบายไปปฏบตแบบผสม (Hybrid Theories of Implementation) (Pulzl,

Basir, Online, 2011)

56

2.1.5 ขนตอนของการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

การนานโยบายไปปฏบตจะขนอย�กบขนตอนทเกยวข�องอย�ในสองระดบคอ

1. ในระดบมหภาค(Macro)มปFจจยดงน 1.1การแปลงนโยบาย เช�นแนว

ปฏบต แผนงานโครงการการแปลงนโยบายไปส�การปฏบตให�หน�วยงานราชการเป6นผ�รบผดชอบ ม

ความสาคญมากสาเหตของการแปลงนโยบายทเบยงเบนไปจากวตถประสงค?อาจเกดจาก ความ

คลมเครอไม�เจาะจงของนโยบาย ความหลากหลายในเปNาหมายซงอาจทาให�เกดความขดแย�งกนเอง

หรอการจดอนดบความสาคญไม�ถกต�อง หน�วยงานผ�รบผดชอบมความเข�าใจในนโยบายมากน�อย

เพยงไร และความร�วมมอหรอความจรงใจในการนานโยบายไปปฏบต 1.2 การยอมรบการกาหนด

นโยบายจากส�วนบนในระดบกระทรวง ไปส�ทบวน กรม หรอราชการบรหารส�วนกลางส�ส�วนท�องถน

ตามแนวทางหรอแผนงานโครงการแต�ละระดบการจะให�หน�วยงานปฏบตระดบล�างหรอหน�วยงานใน

ส�วนท�องถนยอมรบขนอย�กบปFจจยหลายประการเช�นลกษณะของหน�วยงาสภาพแวดล�อม เศรษฐกจ

สงคม การเมองหรอประโยชน?ทท�องถนจะได�รบการยอมรบจะทาให�การปฏบตสอดคล�องกบแผนงานท

วางไว�

2. ในระดบจลภาค (Micro) เป6นจดเรมต�นของการปฏบต ซงในระดบจลภาคจะม

ความเกยวพนกนใน 3 ขนตอนคอ การระดมพลง การปฏบต การสร�างความเป6นป�กแผ�นหรอความ

ต�อเนองในระดบจลภาคมปFจจยทต�อเนองดงนคอ

1.หน�วยงานในท�องถนทต�องดาเนนการใน สองกจกรรม คอการพจารณารบ

นโยบาย (ตามความเหมาะสม ความสาคญเร�งด�วน ตรงเปNาหมายของหน�วยงาน ตอบสนองความ

ต�องการของท�องถน) และการแสวงหาความสนบสนน (จากสมาชกในหน�วยงาน บคคลสาคญหรอ

องค?การอนๆ) และในระยะยาวต�องส�ความสาเรจและความต�อเนองของนโยบาย

2. เกยวกบผ�ปฏบตโดยตรงทจะเปลยนพฤตกรรมหรอเปลยนแผนงานให�เข�ากบ

พฤตกรรม ซงจะมความไม�แน�นอนอย�มาก จากสภาพปFจจยทต�างกนการควบคมให�เป6นไปในทศทาง

เดยวกนจงเป6นสงทยากความสาเรจจงอาจขนอย�กบการปรบแนวทางหรอแผนงานให�สอดคล�องกน

ระหว�างนโยบายของรฐกบการปฏบตของหน�วยงานในระดบท�องถน

3. เป6นผลพลอยได�จากสองข�อทผ�านมา (จากการปรบเปลยนและยอมรบ) จงเกด

ความต�อเนอง ทงนขนอย�กบรฐบาลกลาง หรอหน�วยงานในส�วนกลางด�วยทจะเน�นความต�อเนองหรอ

57

ยกเลกนโยบาย หรอมนโยบายอนเข�ามาใหม� และนโยบายจะมความต�อเนองเมอมการแปลงนโยบาย

ให�เป6นภารกจประจาวน

2.1.6 กลยทธEและกระบวนการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

1) ศกษาให�เข�าใจเนอหาและวตถประสงค?ของนโยบาย

2) การจดองค?การเพอการนานโยบายไปปฏบต

3) การพจารณากาหนดผ�เกยวข�องในการนานโยบายไปปฏบต

3.1) หน�วยงานเจ�าของเรอง

3.2) หน�วยงานสนบสนน

3.3) ประชาชนกล�มเปNาหมาย

4) การแปลงนโยบายให�เป6นรปธรรมในรปของแผนงานและ/หรอโครงการ

5) การนานโยบายทแปลงเป6นรปธรรมแล�วไปปฏบต

6) การประเมนกระบวนการบรหารนโยบาย

6.1) ประเมนกระบวนการปฏบตตามนโยบาย

(Implementation Process Assessment)

6.2) ควบคมกากบดแลผลการปฏบตงาน (Performance Monitoring)

7) การแก�ไขสงทเบยงเบนไปจากแผนเดม

2.1.7 ป@จจยสาคญทมอทธพลต&อประสทธผลของการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

ป@จจยทมผลต&อการนานโยบายไปปฏบต นนมนกวชาการหลายท&านได�นาเสนอในหลาย

ป@จจย ดงต&อไปน

วรเดช จนทรศร ได�อธบายกรอบแนวคดของ Van Meter, Donald S. and Van Horn,

Carl E. (1975, p.463) ไว�ว�ากรอบการมองแบบนจะอธบายให�ทราบถงความสมพนธ?ระหว�างนโยบาย

และผลลพธ?ทเกดขนโดยผ�านกระบวนนานโยบายไปส�ภาคปฏบต (วรเดช จนทรศร 2548, หน�า 38)

58

แผนภาพท 2.4 ตวแบบกระบวนการนานโยบายไปปฏบตของ (Van Meter, Donald S. and Van

Horn, Carl E. 1975, p.463)

กรอบการมองนอธบายให�ทราบถงความสมพนธ?ระหว�างนโยบายและผลลพธ?ท

เกดขนโดยผ�านกระบวนการแปลงนโยบายไปส�ภาคปฏบต ปFจจยหรอตวแปรสาคญ 6 ประการทมผล

ต�อการเปลยนแปลงนโยบายไปส�ภาคปฏบต ปFจจยหรอตวแปรสาคญ 6 ประการทมผลต�อการแปลง

นโยบายไปส�ภาคปฏบตตามกรอบการมองน คอ 1) วตถประสงค?และมาตรฐานของนโยบาย 2)

ทรพยากรนโยบาย 3) การสอสารระหว�างองค?การต�างๆ 4) คณลกษณะของหน�วยงานทรบผดชอบ

เรองการปฏบต 5) สภาพสงคม เศรษฐกจ และการเมอง และ 6) คณสมบตของบคคลทรบผดชอบโดย

ลกษณะสาคญของปFจจยทง 6 ประการและความสมพนธ?ระหว�างปFจจยต�างๆ ด�วยกนจะมผลกระทบ

ต�อผลลพธ?ของนโยบาย

��������� ก�������������

��ก�������� ก�������

�� !� "��#�!���

$���%& ���

�� !�

��ก����$'(����� !�

"��#�!�������� !�

)�%���* +,��-ก�.

/�ก��+*���

���% �ก�

�������� !�

59

ปFจจย 6 ประการท Van Meter, Donald S. and Van Horn, Carl E. ได�กล�าวไว�ม

ความสมพนธ?ต�อผลลพธ?ของนโยบายมลกษณะสาคญโดยทวไป ดงน

1. วตถประสงค?ของนโยบาย

เมอทราบลกษณะปFญหานโยบายทชดเจนแล�วจะต�องกาหนดเปNาหมายหรอ

วตถประสงค?ในการแก�ไขปFญหาให�ชดเจนการกาหนดวตถประสงค?ของนโยบาย ทาให�ทราบถงลาดบ

ความสาคญของนโยบายทต�องจดทา และการเลอกใช�นโยบายให�สอดคล�องกบวตถประสงค?ทต�องการ

วตถประสงค?ของนโยบายมความสาคญ ในฐานะทเป6นปFจจยกาหนดทศทางของทางเลอกนโยบายทจะ

นาไปปฏบตให�ประสบผลสาเรจวตถประสงค?เป6นเกณฑ?ในการประเมนผลสาเรจของนโยบาย ทจะ

นาไปปฏบตว�าเป6น ตามวตถประสงค?ทได�กาหนดไว�มากน�อยเพยงใด

คณลกษณะของวตถประสงค?ของนโยบาย

1.1 ความครอบคลมประเดนปFญหานโยบาย

1.2 ความสอดคล�องกบค�านยมของสงคม

1.3 ความชดเจนและความเป6นไปได�ในทางปฏบต

1.4 ความสมเหตสมผล

1.5 มความสอดคล�องกบทรพยากรทจาเป6นต�องใช�

1.6 มความสอดคล�องทางการเมอง

1.7 การกาหนดกรอบเวลาทเหมาะสม

2. ทรพยากรนโยบาย

นโยบายการบรหารทรพยากรมนษย?เป6นแนวทางการดาเนนงานขององค?การ เพอให�

ทรพยากรมนษย?สามารถปฏบตงานได�อย�างเตมความสามารถตามขอบเขตหน�าททได�รบมอบหมาย

เพอให�บรรลวตถประสงค?ขององค?การ หลกการกาหนดนโยบายการบรหารทรพยากรมนษย? มดงน

2.1 นโยบายการบรหารทรพยากรมนษย?จะต�องมความสอดคล�องและเป6นไปได�กบ

นโยบายหลกขององค?การนโยบายหลกขององค?การจะเป6นแนวคดพนฐานในการกาหนดนโยบายการ

บรหารทรพยากรมนษย?ได�อย�างเหมาะสมและสามารถบรรลวตถประสงค?ขององค?การ เช�น นโยบาย

การพฒนากระบวนการผลตด�วยเทคโนโลยททนสมย ทาให�เกดนโยบายการสรรหาคดเลอกพนกงานท

มความร�ความเชยวชาญในเทคโนโลยทจะนามาใช�

60

2.2 นโยบายการบรหารทรพยากรมนษย?มกมทมาจากปรชญาในการบรหารของ

ผ�บรหารระดบสง ผ�บรหารระดบสงเป6นบคคลทมอทธพลในการชนาความคดและกาหนดแนวทางการ

ปฏบตงานให�แก�องค?การอย�างยง เช�น ผ�บรหารมปรชญาการบรหารทยดหลกระบบคณธรรม ทาให�

กระบวนการสรรหาคดเลอกดาเนนการโดยพจารณาความร�ความสามารถเป6นหลก และเปPดโอกาสให�ผ�

ทมความสามารถทกคนมโอกาสได�รบการคดเลอกอย�างทวถง ซงเป6นการดาเนนการตามนโยบายบน

พนฐานปรชญาของผ�บรหารนนเอง

2.3 นโยบายการบรหารทรพยากรมนษย?ควรตระหนกถงความต�องการของ

สงคม เนองจากองค?การทกแห�งล�วนเป6นส�วนหนงของสงคม การให�ความสาคญกบสงคมในการกาหนด

นโยบายทสอดคล�องกบความต�องการของสงคมจงเป6นสงทมคณค�าอย�างยง เช�น การทสงคมต�องการ

การยอมรบความเท�าเทยมกนระหว�างเพศหญงและเพศชาย องค?การจงควรมนโยบายการให�โอกาส

อย�างเท�าเทยมกนของบคคลทกเพศในการคดเลอกบคคลเข�าทางาน การเลอนขนเลอนตาแหน�ง การ

มอบหมายงานให�ตามความร�ความสามารถโดยไม�เลอกเพศ

2.4 นโยบายการบรหารทรพยากรมนษย?ถอเป6นการสร�างอตลกษณ?ให�แก�

องค?การ องค?การส�วนใหญ�ต�องการสร�างความโดดเด�นเหนอกว�าค�แข�ง และปลกฝFงความร�สกเป6นหนง

เดยวให�แก�พนกงาน ด�วยการกาหนดนโยบายทมลกษณะแตกต�างจากองค?การอน เช�น นโยบายการ

สร�างพนกงานเลอดใหม� นโยบายการพฒนาดาวเด�นในองค?การ หรอนโยบายการสร�างภาพลกษณ?ของ

เครองแบบพนกงาน หรอนโยบายการสบสานศลปวฒนธรรมไทยในเทศกาลต�างๆ

2.5 นโยบายการบรหารทรพยากรมนษย?เป6นการนานโยบายขององค?การทได�รบ

ความนยมหรอการยอมรบอย�างแพร�หลาย มากาหนดเป6นนโยบายการบรหารทรพยากรมนษย? เพอให�

พนกงานเกดความร�สกภาคภมใจในองค?การของตนว�าใช�นโยบายเดยวกนกบองค?การทมชอเสยง เช�น

การทองค?การมนโยบายให�รางวลแก�พนกงานทมข�อเสนอดๆให�แก�องค?การเหมอนกบทบรษท

ปนซเมนต?ใช�วธนให�แก�พนกงานของตน

3. การสอสารและการนาไปปฏบตระหว�างองค?การต�างๆ

การสอสารนบเป6นเครองมอสาคญในการดารงชวตประจาวน ในการสร�างความ

เข�าใจอนดต�อกน การแจ�งผ� อนให�รบทราบและเข�าใจถงเจตนา ความต�องการปFญหา ความคด

ความร�สก ความเข�าใจ แนวคด ท�าทความเหนด�วย ไม�เหนด�วย การอธบายในด�านภาพรวม

รายละเอยด วตถประสงค?เหตผลเปNาหมายและผลงาน การนดหมาย ต�อรองทางธรกจ และเรองอน ๆ

61

ทกเรอง จงไม�เป6นทต�องสงสยว�า ผ�บรหารจดการ และผ�นานนจาต�องตระหนกถงความสาคญและ

บทบาทของการสอสารในฐานะทเป6น ดชนบ�งชทสาคญประการหนงของความสาเรจขององค?การ

ความตระหนก และความเข�าใจถงความสาคญของบทบาทและกลไกในการสอสารนนช�วยทาให�ผ�

บรหารจดการสามารถบรหารจดการ และนาองค?การได�อย�างมประสทธภาพสงยงขน

ความสามารถของการสอสาร

การสอสารคอ การถ�ายทอด ส�งถ�าย ถ�ายโอน (Transference) ความหมาย

(Meaning) จากคนหนงซงเป6นผ�ส�งสาร (Sender) ไปส�อกคนหนงซงเป6นผ�รบสาร (Receiver) เพอ

สามารถทาให�ข�อมล (Information) หรอ แนวคดต�าง ๆ (Ideas) นนได�รบการส�งต�อไปได� และ

ความหมายของการสอสารมได�ถกจากดเพยงแค�การส�งถ�ายความหมายเท�านน แต�ยงรวมถงความ

เข�าใจ (Understanding) นนคอสารทส�งไปนนจะต�องเป6นทเข�าใจได�ของผ�รบ เพราะหากคนไทยพด

ภาษาไทยกบคนองกฤษซงไม�สามารถเข�าใจภาษาไทยเลย กเท�ากบว�าการสอสารไม�ได�เกดขนแต�หาก

สามารถใช�ภาษาท�าทาง (Body Language) ประกอบ และทาให�เกดความเข�าใจตรงตามเจตนา

สามารถทาให�เปNาหมายบรรลผลได�จงจะนบ ได�ว�าเป6นการสอสาร กล�าวโดยสรปได�ว�าการสอสารคอ

กระบวนการ การถ�ายทอด ส�งถ�ายโอนความหมาย และความหมายของสารนนผ�รบสารสามารถทา

ความเข�าใจได�

ความสาคญของการสอสาร จากการทการสอสารในองค?การนนเป6นสงทไม�สามารถ

จะหลกเลยงได�และ เป6นปFจจยสาคญยงทจะเออให�องค?การประสบความสาเรจในการบรหารจดการ

องค?การ แต�การสอสารทด�อยคณภาพนนเป6นสงทสามารถจะหลกเลยงได� และทสาคญซงไปกว�านนก

คอ ผ�บรหารจดการ และผ�นาทกคนจะต�องทาหน�าทเป6นผ�สอสาร (Communication) ในความเป6น

จรงแล�วสงทผ�บรหารจดการ และผ�นาทาลงไปทกอย�างนนเป6นการสอสารอะไรบางอย�าง โดยวธการ

บางอย�างถงคนบางคนหรอบางกล�ม คาถามกคอ สงทสอออกไปนนจะมผลเช�นใด นนคอ ในการ

สอสารออกไปนนผลทตามมาคออะไร เป6นไปตามเจตนาหรอไม� ในการดาเนนธรกจนน การสอสารม

บทบาทหรอเราสามารถจะใช�ประโยชน?จากการสอสารใน 4 ประเดนหลก ๆ คอ การควบคมดแล

(Controlling) การจงใจ (Motivation)การแสดงออกทางอารมณ?ความร�สก (Emotional

Expression) และด�านข�าวสารข�อมลต�าง ๆ (Information)

กระบวนการในการสอสาร(The Communication Process) การสอสารนน

สามารถทจะคานงถงได�ในแง�ของกระบวนการ โดยอาจกล�าวได�ว�ามทศทางในการสอสาร 4 ลกษณะ

62

คอ จากบนลงล�าง (Downward Communication) จากล�างขนบน (Upward Communication)

การสอสารในแนวนอน (Horizontal Communication) และการสอสารแบบต�างหน�วยงาน

1)การสอสารจากบนลงล�าง (Downward Communication) เป6นการสอสารซง

ส�งผ�านจากลาดบชนบงคบบญชาในระดบสงลงไปยงผ�ใต� บงคบบญชาในระดบตากว�าภายในองค?การ

ซงรวมถงนโยบายในการบรหารจดการการสงงานและบนทกข�อความทเป6นทางการ

2)การสอสารจากล�างขนบน (Upward Communication) เป6นการสอสารซงส�งผ�านจากผ�ทปฏบตหน�าทในระดบบงคบบญชาทตา กว�าขนส�ระดบทสงกว�า การสอสารในลกษณะนจะรวมถงกล�องรบความคดเหน การประชมกล�ม และกระบวนการในการร�องเรยน จากการศกษาวจยกล�มหนง พบว�าหากมการสอสารในทศทางนอย�างมประสทธภาพ ผ�บรหารจดการจะสามารถปรบปรงผลการปฏบตงานของตนได�ดยงขน อย�างไร กตาม การทจะให�ผ�ปฏบตในระดบล�างสอสารต�อระดบสงอย�างจรงใจ เปPดเผย ตรงไปตรงมานนไม�ใช�เรองทจะทาได�ง�ายนก อกทงยงมการศกษาอกกล�มหนงท ชให�เหนว�าการสอสารในทศทางน ด�อยประสทธภาพทสดโดยเฉพาะอย�างยงเมอสาระทปรากฏในสารนนเป6นไปใน ทางลบอย�างไรกตาม การสอสารจากล�างขนบนนน มกจะมความจาเป6นต�อการตดสนใจทด 3)การสอสารในแนวนอน (Horizontal Communication) เป6นการสอสารซงส�ง

ข�ามหน�วยงานภายในองค?การซงมความจาเป6นยงต�อการ ประสานงาน และการหลอมรวมหน�าทสาย

งานภายในองค?การทต�างกนเข�าด�วยกน เช�น การตดต�อข�ามสายงานระหว�างฝDายตลาดกบฝDายบญช

ฝDายผลต และฝDายขาย

4)การสอสารแบบต�างหน�วยงานและต�างระดบภายในองค?การ (Diagonal

Communi- cation) แม�ว�าจะเป6นวธการสอสารทอาจจะมการใช�น�อยทสดในการสอสารทง 4 แบบน

แต�กมความจาเป6นในสถานการณ?ทสมาชกในองค?การไม�สามารถสอสารอย�างม ประสทธภาพผ�าน

ช�องทางอน ๆ ได� เป6นลกษณะการสอสารทส�งตดข�ามไปยงหน�วยงานทต�างกน และในระดบทต�างกน

4. คณสมบตของหน�วยงานทรบผดชอบในการปฏบต

1) ความซอสตย?สจรต ต�องเป6นผ�ททางานอย�างมศกดศร ไม�เหนแก�ประโยชน?อนม

ชอบหรออนมควรได�

2) ความขยนหมนเพยร ต�องอทศตนและเวลาให�กบการทางานอย�างเตมกาลง

ความสามารถ มความขยนตงใจและเอาใจใส�ต�องานในหน�าทรบผดชอบให�สาเรจลล�วงไปด�วยด

3) ความร�ความสามารถ ต�องเอาใจใส�ศกษาเรยนร�งานในหน�าท เตรยมความ

พร�อมตลอดเวลา เพอให�มความสามารถในการปฏบตงานได�อย�างมประสทธภาพและประสทธผล

63

4) ความมระเบยบวนย ต�องประพฤตปฏบตตามตวบทกฎหมาย ระเบยบ ข�อบงคบ

และคาสง ตลอดจนจรรยาบรรณนอย�างเคร�งครด

5) การรกษาความลบของข�าราชการ ต�องมจตสานกแห�งการรกษาความ

ปลอดภย และปฏบตอย�างเคร�งครดตามกฎหมาย ระเบยบข�อบงคบและคาสง

6) การพฒนาแบบบรณาการ ต�องร�วมมอพฒนาและสร�างสรรค?สานกงานให�เป6นองค?การทมวฒนธรรมแห�งการเรยนร� เปPดกว�าง ปฏบตงานในลกษณะองค?รวม ม�งเน�นประสทธ-ภาพ โดยรวมพลงแรงกายและแรงใจของเจ�าหน�าททกคน 7) การรกษาผลประโยชน?ของทางราชการ ต�องรกษาผลประโยชน?ของทางการใน

การบรหาร และการใช�จ�ายงบประมาณแผ�นดนอย�างมประสทธภาพและอย�างประหยด การรกษา

ทรพย?สนของทางราชการให�อย�ในสภาพทดและให�เกดประโยชน?สงสด

8) การสร�างจตสานกทดงาม ต�องมความรบผดชอบในเปNาหมายแห�ง

จรรยาบรรณ การมวสยทศน?ทก�าวหน�าและกว�างไกล การปรบปรงตนเองและสานกงานฯ โดยมการ

ปรบเปลยนกระบวนทศน? วฒนธรรม และค�านยม ของระบบราชการตามหลกการจดการภาครฐแนว

ใหม�และการบรหารกจการบ�านเมองทด

9) ความถกต�องความชอบธรรม ต�องยดหลกความถกต�อง ชอบธรรมตามหลกธรร

มาภบาล ในการปฏบตตนและการปฏบต หน�าททงปวง

5. สภาพสงคม เศรษฐกจ และการเมอง

ผลกระทบของสภาพสงคมเศรษฐกจและการเมองทมต�อนโยบายต�างๆ นนเป6นเรอง

ทนกวชาการในด�านต�างๆ สนใจโดย Van Meter, Donald S. and Van Horn, Carl E. (1975,

p.200-217) เสนอว�าคาถามต�อไปนเป6นคาถาม ทควรพจารณาหาคาตอบให�ได�เมอต�องการให�แปลง

นโยบายไปส�ภาคปฏบตบรรลผล คอ

1) ทรพยากรทางเศรษฐกจทมอย�ในเขตพนทนานโยบายไปดาเนนการนน

เพยงพอหรอไม� ทจะช�วยผลกดนให�การแปลงนโยบายไปส�ภาคปฏบตบรรลผล

2) การแปลงนโยบายไปส�ภาคปฏบตจะก�อให�เกดผลกระทบอะไรบ�างต�อสภาพ

เศรษฐกจและสงคมทสาคญๆ ในเขตพนทดาเนนการนน

3) ประชาชนในเขตพนทดาเนนการมความเหนอย�างไรบ�างต�อการเปลยนแปลง

นโยบายไปส�ภาคปฏบต ความเหนดงกล�าวจรงจงแค�ไหนอย�างไร

64

4) ผ�นาต�างๆ ในเขตพนทดาเนนการเหนด�วยหรอคดค�านการแปลงนโยบายไปส�

ภาคปฏบต

5) ประชาชนในเขตพนทดาเนนการส�วนใหญ�ชมชอบพรรคการเมองใดและพรรค

การเมองนนมความเหนอย�างไรบ�างในเรองน

6) กล�มผลประโยชน?ต�างๆ มการเคลอนไหวเพอสนบสนนหรอคดค�านนโยบายน

หรอไม�อย�างไร

6. คณสมบตของบคลากรทรบผดชอบ

จากประสบการณ?ทได�จดทาระบบ Competency และระบบบรหารผลงานของ

องค?การต�างๆ ทงภาครฐและเอกชน มาพอสมควร ทาให�พบว�า องค?การส�วนใหญ�ต�องการพนกงานทม

คณสมบตทไม�ค�อยแตกต�างกนมากนก แบบทวๆ ไป ยงไปกว�านน ได�มโอกาสอ�านงานวจยของฝรง ท

เกยวข�องกบเรองของคณสมบตของพนกงานทเป6นทต�องการขององค?การ แล�ว กพบว�า มความ

เหมอนกนอย�มาก กเลยทาให�ต�องมาเขยนให�อ�านกน ว�าโดยทวๆ ไปแล�วองค?การต�องการพนกงาน

แบบไหน มคณสมบตอย�างไร เพอเข�ามาทางานในองค?การมความรบผดชอบสง พนกงานทมความร�สง

มทกษะในการทางานทดมอย�เยอะ แต�ถ�าพนกงานคนนนขาดความรบผดชอบ ไว�ใจให�ทางานอะไรก

ไม�ได� พนกงานแบบนย�อมไม�มใครอยากได�เข�ามาร�วมงานด�วย องค?การส�วนใหญ�มากกว�า 90% ตอบ

เป6นเสยงเดยวกนว�า ต�องการพนกงานทมความรบผดชอบสง มอบหมายงานอะไรให� กพยายามทจะ

ทางานนนให�สาเรจ รวมทงสามารถเชอใจ และไว�ใจได�ในฐานะพนกงานของบรษท ในการเข�ามาช�วย

ให�องค?การไปส�เปNาหมายทกาหนดไว� เรองของความรบผดชอบนนยงหมายความรวมถงการทพนกงาน

คนนนสามารถทจะคดและหาวธการในการทางานให�ไปส�เปNาหมายได�ด�วยตนเอง โดยทไม�ต�องให�

หวหน�างานหรอผ�จดการเข�ามาสงและบอกให�ทาทละขนตอน นอกจากนนยงมองไปถงเรองของการ

ม�งมนท�มเททางานเพอให�ประสบความสาเรจได�อย�างไม�ย�อท�อ เวลามอปสรรคเกดขน หรอมปFญหา

เกดขนในการทางาน พนกงานคนนกไม�เคยทจะล�มเลก และยงคงพยายามหาวธการแก�ไขปFญหา

เหล�านน เพอให�งานสาเรจได�ตามเปNาหมายทกาหนด นแหละครบ ทเรยกว�า “ความรบผดชอบสง”

ปรบตวเข�ากบสถานการณ?ต�างๆ ได�อย�างด เนองจากปFจจบนสถานการณ?ต�างๆ ภายนอกบรษท รวมทง

เทคโนโลย และความเจรญต�างๆ เกดขนมากมาย และองค?การเองกต�องรบเอาสงใหม�ๆ เข�ามาปรบใช�

ในองค?การอย�เสมอ กเลยทาให�องค?การต�องการพนกงานทมความยดหย�น สามารถปรบตวให�เข�ากบ

สถานการณ?ต�างๆ ได�เป6นอย�างด ดงนนองค?การสมยใหม� จานวนถง 85% ต�างกต�องการพนกงานทม

65

ความสามารถในการปรบตวเองให�เข�ากบการเปลยนแปลงต�างๆ ทอาจจะเกดขนในอนาคตได�อย�างด

ไม�ใช�พนกงานททางานแบบเดมๆ อย�แบบเดมๆ คดแบบเดมๆ หรอเวลาทมอะไรเปลยนแปลงก

พยายามทจะต�อต�าน และไม�ยอมรบการเปลยนแปลงทเกดขน เนองจากจะทาให�ตนเองเสยประโยชน?

บางอย�าง และยงต�องทาให�ตนเองต�องอย�ไม�ค�อยสบายสกเท�าไหร� องค?การเองทต�องการประสบ

ความสาเรจอย�างรวดเรว ต�างกต�องการพนกงานทมความสามารถทางด�านนค�อนข�างมาก โดยเฉพาะ

องค?การทต�องอาศยเทคโนโลยต�างๆ ซงมการเปลยนแปลงอย�างรวดเรว ถ�าพนกงานไม�ยดหย�นพอ

ความสาเรจของการทางานกเกดขนได�ยากมากขนไปอกครบมความคดสร�างสรรค?ใหม�ๆ องค?การ

ปFจจบนต�องอย�ภายใต�การแข�งขนทสงมาก ต�างฝDายต�างกพยายามชงความได�เปรยบในธรกจ โดยการ

คดอะไรใหม�ๆ ออกมาส�ตลาดอย�เสมอ พยายามหาวธการทจะทาให�ลกค�าชอบและประทบใจในสนค�า

และบรการของตนเองให�มากทสด ดงนน พนกงานททางานในสายงานหลกขององค?การกจะต�องม

คณสมบตทเป6นคนทมความคดสร�างสรรค?ใหม�ๆ อย�เสมอ สามารถคดต�อยอดสงเดมทมอย� หรอไม�กคด

ใหม�ไปเลย แบบทยงไม�เคยมใครคดมาก�อน เพอสร�างความได�เปรยบในการแข�งขนนนเอง ดงนนการท

องค?การจะสามารถอย�รอดในภาวะการณ?แข�งขนทรนแรงแบบน ย�อมต�องการพนกงานทมความคด

สร�างสรรค?ดๆ เข�ามาร�วมงานด�วยสอความได�ด คนเราสมยนพดกนน�อยลงไปเรอยๆ สงเกตว�า

เทคโนโลยทาให�คนเราสามารถตดต�อถงกนได�อย�างไร�พรมแดน แต�กลบกลายเป6นว�า คนเราคยกน

น�อยลง สอความกนน�อยลง ในองค?การเองกเช�นกน หวหน�ากบลกน�องบางค� แทบจะไม�เคยคยกนเลย

กม หรอแม�กระทงพนกงานกนเอง กทางานโดยไม�ค�อยได�สอความกน กเลยทาให�ทกษะในการสอ

ความของคนเราค�อยๆ แย�ลงไปเรอยๆ แต�ในการทางานให�ประสบความสาเรจได�นน จะต�องสอความ

กบคนอนร�เรอง จะต�องมทกษะในการสร�างมนษย?สมพนธ?กบคนรอบข�าง รวมทงลกน�อง และหวหน�า

ของตนเองได�อย�างมประสทธภาพ โดยเฉพาะเรองของธรกจนน ถ�าอยากประสบความสาเรจ ย�อมขาด

การสอความไม�ได�เลย ทกษะด�านนจงเป6นทต�องการขององค?การมากขนเรอยๆ เพราะคนเราสอความ

กนน�อยลง และสอกนอย�างไร�ประสทธภาพมากขนนนเองมใจรกทจะทางานและต�องการประสบ

ความสาเรจ คณสมบตของพนกงานข�อสดท�ายทเป6นทต�องการขององค?การส�วนใหญ�กคอ ต�องการ

พนกงานทมความรกทจะทางาน รกทจะประสบความสาเรจในหน�าทการงาน ไม�ใช�ทางานแบบขอไปท

ทาเพราะจาเป6น หรอต�องทา โดยทไม�มความม�งมนอะไรซ�อนอย�ในการมาทางานเลย พนกงานหลาย

คนเป6นแบบนจรงๆ เวลามาทางานกมาแบบเซงๆ ทาเพราะต�องทา ไม�ทากไม�มอะไรกน แต�ไม�เคยคด

ว�าจะทางานอย�างไรให�ประสบความสาเรจ คดแค�ว�า วนนทาแค�นกพอ ทเหลอไว�พร�งนค�อยทาต�อกได�

66

แต�องค?การในปFจจบนทอย�ในสภาวะทต�องดนรน แข�งขนสงๆ แบบน ถ�าได�พนกงานทไม�ค�อยมความ

กระตอรอร�นอยากสาเรจมาทางานแล�ว สงทจะเกดขนกคอ องค?การกจะไม�สามารถเตบโตได� และ

อาจจะต�องปPดตวและหายไปในทสด(Van Meter, Donald S. and Van Horn, Carl E. 1975,

p.200-217)

2.1.8 แนวความคดเกยวกบความสาเรจหรอล�มเหลวของการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

แนวความคดเกยวกบความสาเรจหรอล�มเหลวของการนานโยบายไปปฏบตในปFจจบนสามารถ

ทจะพจารณาได�หลายทาง ในแนวทางเบองต�นคอ ด�านนโยบายทกาหนดขนนนมความชดเจน(Clarity

of goals)เพยงใด และจะมกลยทธ? (Strategy)ต�างๆอย�างใดทสามารถดาเนนการตอบสนองของ

วตถประสงค?ของนโยบายหรอไม� ในแนวทางปฏบตเป6นนโยบายธรรมดาและหลกเลยงความซบซ�อน

ได�มากเท�าใด โอกาสของความล�มเหลวกมส�วนสาคญอย�างมาก ทรพยากรและบคลากรมความพร�อม

หรอไม� เพยงใด แนวในการปฏบ ต ทนบว�ามความสาคญอกอย�างหน ง คอ การประสานงาน

(Coordinating)ทงระหว�างองค?การต�อองค?การและผ�ปฏบตต�อผ�ปฏบตจะต�องมความชดเจนและ

ต�อเนอง เพอการประหยดเวลาและทรพยากรการบรหาร รวมทงลดความขดแย�งในการปฏบตตาม

นโยบาย นอกจากนการพจารณาไม�ควรละเลยเงอนไขของเวลา และสภาพแวดล�อมทจะเปลยนแปลง

ไปด�วยนโยบายต�าง ๆ นนอาจจะสาเรจหรอล�มเหลวได�ถ�าเวลาเปลยนแปลงไปด�วย เพราะปFจจยต�าง

นนได�เปลยนแปลงไปด�วย (ไพศาล เกษตรพบาล, 2542 หน�า39)

Pressman และ Wildavskyได�พจารณาวดความสาเรจหรอล�มเหลวของการนา

นโยบายการสร�างงานทเมอง Oakland ดงน

1)จานวนงานทาเมอเทยบกบเปNาหมายทกาหนด

2) จานวนเงนทใช�ไปและยงไม�ได�ใช�จากการจดสรรงบประมาณให�โครงการ

3) เวลาทโครงการใช�ไป โดยมองในแง�เวลาทสนสดตามแผน หรอการขยายเวลา

ออกไป

4) จานวนกล�มเปNาหมายทได�รบประโยชน?จากโครงการ เมอเทยบกบเปNาหมายท

กาหนดไว� (Pressman และ Wildavsky, 1979)

Edwards&Sharkanskyได�เสนอปFจจยสงทก�อให�เกดความสาเรจของการนานโยบาย

ไปปฏบตไว� 5 ประการ คอ

1) การตดต�อสอสารทมประสทธภาพชดเจน

67

2) ความพร�อมด�านทรพยากร รวมทงความครบถ�วนระบบข�อมล

3) ความเหนด�วยและคล�อยตามของผ�ปฏบต

4) มาตรฐานในการทางาน

5) การตดตามนโยบาย

(Edwards&Sharkansky, 1978:292-321)

Van Meter และ Van Horn เสนอตวแบบเชงระบบในการศกษากระบวนการนา

นโยบายไปปฏบต โดยเชอว�าความสาเรจของการนานโยบายไปปฏบตนนขนอย�กบ 2 ปFจจยด�วยกนคอ

1) การสอข�อความทต�องการความเข�าใจจากบคคลทมส�วนร�วมรบผดชอบในการ

ปฏบตงาน

2) สมรรถนะขององค?การทจะทาให�บรรลผลสาเรจตามนโยบาย และสอดคล�องกบ

สภาวะทางการเมอง เศรษฐกจ และสงคม (Van Meter และ Van Horn 1975 p. 436-466)

Cheema และ RodinelliศกษาปFจจยทมผลต�อความสาเรจหรอล�มเหลวของการนา

นโยบายของการพฒนาชนบทไปปฏบตในประเทศต�าง ๆ ในทวปเอเชย ทมการกระจายอานาจให�

หน�วยงานระดบท�องถนเพอไปปฏบตได�แก�ความชดเจนของวตถประสงค? และลกษณะองค?การความ

สนบสนนทางด�านการเมอง การเงน และเทคนควชาการอย�างเพยงพอ การให�คาแนะนา การควบคม

เกยวกบการดาเนนกจกรรมของหน�วยปฏบตงาน บทบาทของผ�นาการเมองระดบท�องถน การ

ประสานสอดคล�องกนของแผนงาน และการจดการของบคลากรในท�องถนความยดหย�นในการทางาน

ของระบบราชการ(Cheemaและ Rondinelli1983 p. 88)

Williams ได�พจารณาความสาเรจหรอล�มเหลวของนโยบายโดยจะต�องมความ

ชดเจนแน�นอน ดาเนนการตามหลกเหตผล มความพร�อมของบคลากร มศกยภาพในการดาเนนการ

จดการองค?การ และต�องสอดคล�องกบระบบราชการ การเมองตลอดจนสภาพแวดล�อมขององค?การ

ผ�บรหารนโยบายจะต�องมศกยภาพสงในการทจะบรหารงานให�ทกคนภายในองค?การทางานภายใต�

ทรพยากรทมอย�ส�เปNาหมายของนโยบาย (Williams 1975p. 535-554)

วรเดช จนทรศร ได�ชให�เหนถงความแตกต�างระหว�างความสาเรจและความล�มเหลว

ของการนานโยบายไปปฏบต ในรายงานการศกษาการนานโยบายสาธารณะไปปฏบตว�า มความ

แตกต�างกนออกไปอย�างน�อย 3 แนวทางได�แก�

68

แนวทางแรก ความสาเรจของการนานโยบายไปปฏบตสามารถวดได�จากระดบความ

ร�วมมอทผ�รบนโยบายไปปฏบต ทมต�อผ�ออกคาสงหรอผ�กาหนดนโยบาย ถ�าระดบของความร�วมมอม

สง ระดบของความสาเรจของการนานโยบายไปปฏบตกจะมสงตามไปด�วย และในทางกลบกน ถ�า

ระดบของความร�วมมอมตากย�อมหมายความว�าระดบของความล�มเหลวในการนานโยบายไปปฏบตจะ

มอย�สงตามไปด�วย

แนวทางทสอง ความสาเรจของการนานโยบายไปปฏบต สามารถพจารณาได�จาก

เงอนไขทว�า ได�มการบรรลผลการปฏบตตามนโยบายนนตามภาระและหน�าทขององค?การทรบผดชอบ

นนอย�างราบรนและปราศจากปFญหา ถ�าการปฏบตตามนโยบายใดเตมไปด�วยความขดแย�งเกดมากขน

เท�าใดระดบความล�มเหลวกน�าจะมสงขนเท�านน

แนวทางทสาม ความสาเรจของการนานโยบายไปปฏบต สามารถพจารณาได�การท

นโยบายก�อให�เกดผลการปฏบตในระยะสน (ShortrunPerformance) และหรอก�อให�เกดผลกระทบ

(impact) ตามทพงปรารถนาหรอไม� (วรเดช จนทรศร, 2530 หน�า 5-10)

ศภชย เยาวประภาษ ได�กล�าวถงปFจจย 8ประการทกาหนดความสาเรจหรอล�มเหลว

ของการนานโยบายไปปฏบต ได�แก�

1) ลกษณะของนโยบายนน ๆ ได�แก� ประเภทของนโยบาย ผลประโยชน?สมพนธ?ของ

นโยบาย ความสอดคล�องของค�านยมทมอย� ประสบการณ?ทผ�านมา ความเป6นไปได�ในการทดลอง

ปฏบต ความเหนผลได�ของนโยบาย คณภาพของการส�งข�อมลย�อนกลบ

2) วตถประสงค?ของนโยบาย ต�องมความชดเจน ความสอดคล�องกน ความยากง�าย

ในการรบร� วตถประสงค? ดชนความสาเรจของนโยบาย ความเทยงตรงของข�าวสารทมไปยงผ�นา

นโยบายการปฏบต

3) ความเป6นไปได�ทางการเมอง อนได�แก� การเจรจาระหว�างรฐบาลกบเอกชนความ

สนบสนนจากทก ๆ ฝDายทเกยวข�อง ผลกระทบของนโยบายทมต�อกล�มอาชพ ความสนบสนนจากชน

ชนนา สอมวลชนและผ�มสทธออกเสยงเลอกตง

4) ความพอเพยงของทรพยากร ได�แก� ด�านการเงน กาลง และคณภาพของบคลากร

ปFจจยทางด�านการบรหาร

5) ความเป6นไปได�ทางเทคโนโลย ต�องเป6นเทคโนโลยทสอดคล�องกบสถานการณ?หรอ

ภาวะแวดล�อมทจะนานโยบายไปปฏบต

69

6) ลกษณะของหน�วยงานทนานโยบายไปปฏบต

7) ทศนคตของผ�ทนานโยบายไปปฏบต

8) กลไกภายในหน�วยงานหรอระหว�างหน�วยงานทนานโยบายไปปฏบต

ปFจจยทงหลายทงปวงทกล�าวมาข�างต�น ล�วนมส�วนในการกาหนดความสาเรจหรอ

ล�มเหลวของการดาเนนงานนโยบายไปปฏบต(ศภชย ยาวะประภาษ, 2540 หน�า 101-118)

สรป การประเมนหรอพจารณาระดบความสาเรจของการนานโยบายไปปฏบต

สามารถพจารณาได�อย�างน�อย 3 ทาง ได�แก�แนวทางแรกพจารณาระดบความร�วมมอทผ�รบนโยบายไป

ปฏบตมต�อผ�ออกคาสงหรอผ�กาหนดนโยบาย แนวทางทสอง พจารณาว�าการปฏบตมระดบของความ

ราบรน หรอความขดแย�งมากน�อยแค�ไหน เพยงใด แนวทางทสาม พจารณาว�านโยบายนนได�ก�อให�เกด

ผลปฏบตในระยะสน และ/หรอก�อให�เกดผลกระทบตามทพงปรารถนาหรอไม�

(มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, 2545 หน�า 193-200)

2.1.9 องคEการและผ�เกยวข�องในการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

องค?การและผ�เกยวข�องล�วนแต�มความคาดหวงและเปNาหมายทแตกต�างกนไป แต�

จาเป6นต�องเข�ามาปฏบตร�วมกนหรอปฏสมพนธ?ซงกนและกนในระดบใดระดบหนง องค?การและ

ผ�เกยวข�องเหล�านนต�างกมบทบาทและอทธพลต�อการนานโยบายไปปฏบตมากหรอน�อยต�างกนไป แต�

ไม�มใครทสามารถควบคมผลหรอทศทางของการนานโยบายไปปฏบตได�ด�วยตวเองทงหมด องค?การ

และผ�เกยวข�องเหล�านนได�แก� ฝDายการเมอง ระบบราชการ ข�าราชการ ผ�รบบรการ หรอผ�ได�รบผลจาก

นโยบาย (มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, 2545 หน�า 201-212)

1) ฝDายการเมอง

ฝDายการเมอง ณ. ทนครอบคลมถงรฐสภาและคณะรฐมนตร สองสถาบนหลกนอาจ

กล�าวได�ว�า มความสาคญในการกาหนดขอบเขตอาจทาได�โดยการออกกฎหมายหรอกาหนดขนเป6นมต

คณะรฐมนตร การออกกฎกระทรวง ตลอดจนการวางระเบยบข�อบงคบต�าง ๆ เพอให�หน�วยราชการท

เกยวข�องถอเป6นแนวทางไปปฏบต โดยปกตทงสองสถาบนนมกจะไม�ให�ความสนใจ หรอมส�วนเกยวใน

การกาหนดรายละเอยดของการนานโยบายไปปฏบตมากนก ส�วนทค�อนข�างจะให�ความสนใจกคอ การ

พจารณาว�าหน�วยราชการใดทมความสามารถ มสมรรถนะเพยงพอทจะเป6นผ�รบผดชอบในการนา

นโยบายไปปฏบตได� หลงจากนโยบายนนดาเนนไปชวระยะเวลาหนง ฝDายการเมองอาจเข�ามาม

บทบาททเกยวข�องในแง�ของการพจารณาปรบเปลยนนโยบาย พจารณาว�านโยบายนนควรจะยต

70

(Terminate)หรอการได�รบการสนบสนนต�อไป สาหรบประเทศไทยเราเหนได�ว�า ฝDายการเมองทม

บทบาทมากทสด ได�แก� คณะรฐมนตร ซงรวมถงนายกรฐมนตรและรฐมนตรเจ�ากระทรวง

สรป ฝDายการเมองไม�สนใจ หรอมส�วนเกยวข�องในรายละเอยดของกระบวนการใน

การนานโยบายไปปฏบต ฝDายการเมองให�ความสนใจเรองการพจารณาว�าหน�วยราชการใดม

ความสามารถ มสมรรถนะเพยงพอทจะเป6นผ�รบผดชอบในการนานโยบายไปปฏบตได�เท�านน

2) ระบบราชการ(Bureaucracy)

ซงในทนได�แก� หน�วยงานต�าง ๆ ของรฐ ถอได�ว�าเป6นองค?การทสาคญทสด ทงใน

กระบวนการของการกาหนดนโยบายและการนานโยบายไปปฏบต ซงจะมความสมพนธ?ต�อเนองและ

คาบเกยวกน ในขนการกาหนดนโยบาย ระบบราชการมบทบาทอย�างสาคญในฐานะเป6นผ�กาหนด

นโยบาย เพราะระบบราชการเป6นทงผ�เกบรวบรวมวเคราะห?และปNอนข�อมลต�าง ๆ ไปให�ฝDายการเมอง

ในประเทศกาลงพฒนาโดยเฉพาะประเทศไทย ระบบราชการจะเป6นผ�ครอบงาระบบการเมองอย�าง

เหนได�โดยชด ทงนเพราะฝDายการเมองไม�มสมรรถนะเพยงพอในการได�มาซงข�อมลต�าง ๆ ความจาเป6น

ทต�องพงพาระบบราชการจงมมาก ปกตระบบราชการได�มการกาหนดแผนงานและโครงการต�าง ๆ ไว�

ก�อนแล�วเป6นระยะเวลานาน แผนงานและโครงการต�าง ๆ กมกาหนดเวลาหลาย ๆ ปL เช�น แผนพฒนา

เศรษฐกจและสงคมแห�งชาต ฝDายการเมองทครองอานาจอย�เดมหรอฝDายการเมองทเข�ามาใหม�ยากท

จะเปลยนแปลงแผนงานหรอโครงการต�าง ๆ เหล�านนได� ทงนเพราะข�อจากดทางด�านข�อมล ความ

ชานาญต�าง ๆ อย�างไรกตามฝDายการเมองกอาจจะเป6นผ�ทาการกาหนดนโยบายขนใหม�ทงหมด ซง

แตกต�างจากเรองทระบบเคยทาอย�กเป6นได� แต�กเป6นกรณทเกดขนน�อยมาก

สรป การกาหนดนโยบายระบบราชการมบทบาทสาคญ เนองจากเป6นทงผ�เกบ

รวบรวมวเคราะห?และปNอนข�อมลต�าง ๆ ไปให�ฝDายการเมอง ในขนการนานโยบายไปปฏบต ระบบ

ราชการจะได�เปรยบกว�าภาคเอกชนเพราะไม�มค�แข�ง และปFญหาการขาดทนไม�ใช�เป6นปFญหาทจะ

นาไปส�ความสนสด หรอจดจบของหน�วยราชการ

3) ข�าราชการ(Bureaucrats)

ในฐานะบคคลกถอได�ว�ามส�วนเกยวข�องหรอส�งผลอย�างมากต�อความสาเรจ หรอ

ความล�มเหลวของการนานโยบายไปปฏบต ความเกยวข�องของการนานโยบายไปปฏบตอาจแบ�ง

เป6นได�หลายระดบเช�น ในฐานะผ�บรหารระดบสงของหน�วยงาน ในฐานะผ�บรหารโครงการ และใน

ฐานะผ�ให�บรการตามโครงการ ทงนบคคลเหล�านย�อมมเปNาหมายและค�านยมแตกต�างกน ความ

71

แตกต�างเหล�านอาจจะเป6นทมาของพฤตกรรมของแต�ละบคคลทแตกต�างกน ในส�วนทเกยวกบการนา

นโยบายไปปฏบตอาจกล�าวได�ว�า ผ�บรหารระดบสงของหน�วยงานจะมความสาคญอย�างมากในแง�ทว�า

จะให�ความสนบสนนและอทศตนให�กบนโยบายนน ๆ อย�างไร ผ�บรหารระดบสงของหน�วยงานจงถอ

ว�าเป6นหวรถจกร หรอหวเรอใหญ�ทจะส�งผลทาให�การนานโยบายไปปฏบตประสบอปสรรค หรอความ

ราบรนเพยงใดในระดบหนง ผ�บรหารโครงการกเหมอนหวเรอขนาดกลางทจะแปลงความสนบสนน

หรอแนวทางการปฏบตหากนโยบายขาดความชดเจนปFญหาในการนาไปปฏบตกจะเกดขน หรอใน

กรณทนโยบายหรอโครงการนนๆ ไปมผลกระทบหรอเปลยนแปลงการปฏบตในชวตประจาวนของ

ข�าราชการเหล�าน ข�าราชการเหล�านนอาจจะไม�ยอมรบหรอหาทางหลกเลยง เพกเฉย หรอตความ

นโยบายนนเสยใหม�กได� ในกรณทข�าราชการระดบล�างนนมปฏสมพนธ?กบประชาชนผ�มารบบรการ

ข�าราชการเหล�านอาจจะทาการบดเบอนหรอไม�เปPดเผยข�อมลต�าง ๆ ทรบบรการหรอผ�ทมสทธจะได�

ประโยชน?จากโครงการควรจะร�กได� ในกรณข�าราชการระดบล�างเหล�านนอาจจะทาการสกดกนข�อมล

ความต�องการ ข�อเรยกร�อง หรอข�อเสนอจากผ�รบบรการมให�ไปถงผ�บรการระดบสงกได� กล�าวโดยย�อ

ข�าราชการในระดบล�างเหล�านเป6นผ�ทมอทธพลต�อผลของการนานโยบายไปปฏบตเป6นอย�างมาก

การศกษาการนานโยบายไปปฏบตในระยะหลง ต�างได�หนมาเพมความสนใจทพฤตกรรมของ

ข�าราชการระดบล�าง และปฏสมพนธ?ของข�าราชการดงกล�าวทมต�อผ�รบบรการมากยงขน

สรป ข�าราชการมบทบาทสาคญในกระบวนการนานโยบายไปปฏบต เพราะม

ปฏสมพนธ?กบประชาชนผ�รบบรการ หรอกล�มผ� ทได�รบผลประโยชน?โดยตรง และอย�างใกล�ชด

ข�าราชการระดบล�างจะมความอสระ มอานาจหรอวจารณญาณในการตดสนใจอย�างมาก โดยท

ผ�บงคบบญชาไม�อาจจะควบคมได�

4) ผ�ได�รบผลจากนโยบาย

ซงได�แก� ผ�รบบรการผ�ได�รบประโยชน?หรอผ�เสยประโยชน?ในทนหมายรวมถงทงในแง�

ของบคลและกล�ม ในกระบวนการของการนานโยบายไปปฏบต ผ�รบบรการหรอผ�ได�รบประโยชน?ใน

ฐานะทเป6นบคคล (หมายถงประชาชนทวไปมใช�ผ�มอทธพลหรอบคคลสาคญ) จะเป6นผ�ทตดต�อกบ

ข�าราชการในระดบล�างโดยตรง หากบคคลดงกล�าวขาดการรวมตวกนเป6นกล�ม บทบาททจะมอทธพล

ต�อกระบวนการของการนานโยบายไปปฏบตจะมค�อนข�างน�อย ข�าราชการในระดบล�างจะสามารถให�

การปฏบตแก�บคคลเหล�านนอย�างไรกได� ข�อเรยกร�องหรอความต�องการต�าง ๆ จะมนาหนกน�อย และ

ยากทจะได�รบความสนใจจากฝDายการเมองหรอระบบราชการ อย�างไรกตาม หากผ�รบบรการหรอผ�รบ

72

ประโยชน?มการรวมตวกนเป6นกล�มก�อน ในลกษณะของกล�มของผลประโยชน?บทบาทของกล�มทจะ

ส�งผลต�อการนานโยบายไปปฏบตจะมมากขน เพราะการรวมตวกนเป6นกล�มก�อนกคอการประสาน

ทรพยากรซงกนและกน ทาให�ข�อเรยกร�องมนาหนกมากยงขน อานาจในการต�อรองกบฝDายการเมอง

หรอระบบราชการจะมมากขน ประเดนของการเรยกร�องจะคลอบคลมทงในแง�ของการเรยกร�อง

เพอให�สมาชกในกล�มของตนได�รบผลประโยชน?มากยงขน การเรยกร�องเพอให�ยตนโยบายนน หรอ

เรยกร�องให�มการปรบปรงนโยบายใหม�นน ในกรณทกล�มของตนเป6นฝDายเสยผลประโยชน? หรอการ

เรยกร�องเพอกดกนมให�กล�มอนได�มโอกาสได�รบประโยชน?จากนโยบายแผนงาน หรอโครงการนน

สรป ผ�รบผลประโยชน?ถ�ามการรวมตวกนเป6นกล�ม จะมบทบาททจะมอทธพลต�อ

กระบวนการนานโยบายไปปฏบต เป6นการประสานทรพยากรซงกนและกน ทาให�ข�อเรยกร�องม

นาหนกมากยงขน อานาจในการต�อรองกบฝDายราชการจะมมากขน

5) ความแตกต�างระหว�างบทบาทขององค?การ และผ�เกยวข�องแต�ละประเภทของ

นโยบาย

องค?การและผ�เกยวข�องในกระบวนการของการนานโยบายไปปฏบต มบทบาทและ

ปฏสมพนธ?ซงกนและกนในแง�มมทแตกต�างกนไปไม�ว�าจะเป6นฝDายการเมอง ระบบราชการทงใน

ส�วนกลาง ส�วนภมภาค และส�วนท�องถน ข�าราชการในแต�ละระดบ รวมตลอดถงผ�รบบรการ ผ�ได�รบ

ประโยชน?และผ�เสยประโยชน? ในรายละเอยดบทบาทขององค?การ และผ�เกยวข�องเหล�านยงมความ

แตกต�างกนในแต�ละประเภทของนโยบายด�วย

ในส�วนของระบบราชการ ซงประกอบด�วยหน�วยงานราชการทงในส�วนกลาง ส�วน

ภมภาค และส�วนท�องถน องค?การในแต�ระดบจะดมบทบาททสาคญไม�ยงหย�อนกนในด�านนโยบายท

เกยวกบการจดสรรทรพยากร หรอผลประโยชน?ต�อสงคมส�วนรวม เช�น นโยบายหรอโครงการสร�างงาน

ในชนบทของประเทศไทยกล�าวคอ หน�วยราชการส�วนกลางมกจะเป6นฝDายให�ความสนบสนน ควบคม

อานวยการ ในขณะทหน�วยราชการในระดบภมภาคและท�องถนมกจะเป6นหน�วยปฏบตการ ม

ปฏสมพนธ?หรอให�บรการกบผ�รบบรการหรอผ�ได�รบประโยชน?จากนโยบายโดยตรง อย�างไรกตามหาก

นโยบายนนเป6นนโยบายทเกยวกบการจากด

ฝDายการเมองเข�าไปมบทบาทเกยวข�องในทกประเภทของนโยบาย แต�อย�างไรกด

ลกษณะของแรงจงใจทจะเข�าไปมส�วนร�วมอาจจะมการแตกต�างกนเช�น ในนโยบายทเกยวกบการ

จดสรรทรพยากร หรอผลประโยชน?ต�อสงคมส�วนรวม ฝDายการเมองโดยเฉพาะรฐสภาโดย

73

สมาชกสภาผ�แทนราษฎรอาจเข�าไปแทรกแซงโดยตรงในเรองเกยวกบการควบคมพฤตกรรมของบคคล

หรอภาคเอกชนเพอประโยชน?ต�อสงคมส�วนรวม ฝDายการเมองจะเข�ามาแทรกแซงเกยวข�องโดยตรงใน

กรณทนโยบายการควบคมนนได�รบการวพากษ?วจารณ?หรอร�องทกข?ทงในกรณทมการปฏบตไม�เป6นผล

หรอทงในกรณทมการควบคมมากเกนไปจนฝDายทถกควบคมร�สกว�าไม�ได�รบความเป6นธรรมจาก

นโยบายทเกยวกบการจดสรรทรพยากรเสยใหม� เพอให�เกดประโยชน?แก�ผ�เสยเปรยบในสงคมมาก

ยงขน การเข�าไปเกยวข�องของฝDายการเมองมกม�งไปในการหาข�อมลเกยวกบผลการปฏบตของ

นโยบายนน เพอเป6นการดแลและประกนให�ผลกระทบของนโยบายเป6นไปในทางทพงประสงค? และ

เพอเป6นการประกนให�ผ�ทเสยเปรยบหรอกล�มเปNาหมายของนโยบายเท�านนเป6นผ�ได�รบผลประโยชน?

ในส�วนของผ�รบบรการหรอได�รบผลประโยชน?จากนโยบาย ผ�ได�รบประโยชน?กคอทก

ฝDาย เช�น โครงการสร�างงานชนบท ผ�ได�รบประโยชน?จะมทงประชาชนทอย�ในชมชนนนตลอดจนฝDาย

เอกชนผ�รบเหมาก�อสร�างเป6นอาท ไม�มใครหรอฝDายใดถกจากดสทธ หากทรพยากรทจะจดสรรมจากด

ผ�ทเสยประโยชน?กจะมขน กล�มผ�เสยผลประโยชน?เหล�านในระยะยาวกจะต�อส�เพอก�อให�เกดการ

ปรบปรงนโยบายใหม� เพอให�ฝDายตนมสทธเช�นเดยวกบฝDายอน ๆ ในประเภทของนโยบายทเกยวกบ

การควบคมพฤตกรรมของบคคล หรอของภาคเอกชนเพอประโยชน?ต�อสงคมส�วนรวม จะมลกษณะ

เด�นโดยเฉพาะ ไม�มกล�มทเสยประโยชน?นอกจากฝDายทถกควบคม

สรปองค?การและผ�เกยวข�องในกระบวนการของการนานโยบายไปปฏบตจะม

บทบาทและปฏสมพนธ?ซงกนและกนในแง�มมทแตกต�างกนไปในแต�ละประเภทของนโยบาย

2.1.10 ขนตอนของการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

ขนตอนของการนานโยบายสาธารณะไปปฏบตเป6นการปฏสมพนธ?ความเกยวข�อง

การพงพา ตลอดจนความอสระขององค?การและบคคล สามารถแบ�งออกเป6น 2 ขนตอน คอ ขนตอน

ในระดบมหภาค (Macro) และขนตอนในระดบจลภาค (Micro) (วรเดช จนทรศร, 2542 หน�า 35-65)

1) ขนตอนการนานโยบายสาธารณะไปปฏบตในระดบมหภาค

ขนตอนการนานโยบายไปปฏบตในระดบมหภาคแบ�งเป6น 2 ขนตอนหลกได�แก�

ขนตอนของการแปลงนโยบายออกเป6นแนวทางปฏบตหรอออกมาในรปของแผนงานหรอโครงการ

แล�วแต�กรณ และขนตอนในการทาให�หน�วยงานในระดบท�องถนยอมรบ แนวทาง แผนงาน โครงการ

หรอผลของการแปลงนโยบายนนไปปฏบตต�อไป

74

1.1) ขนตอนของการแปลงนโยบาย

เป6นขนตอนแรกกล�าวคอ เมอทางฝDายการเมองกาหนดนโยบายออกมาใน

รปแบบของกฎหมาย มตคณะรฐมนตรหรอกฎกระทรวง หรอในรปใดรปหนง มการระบให�หน�วย

ราชการเป6นผ�รบผดชอบหลก ซงจะเป6นผ� ทแปลงนโยบายนนออกมาเป6นแนวทางในการปฏบต

แผนงาน หรอโครงการ ได�แก� กระทรวง ทบวงหรอกรม ซงเป6นราชการส�วนกลางทจะเป6นฝDายแปลง

นโยบายนนออกมาเพอให�หน�วยงานปฏบตในระดบล�างหรอระดบภมภาคและท�องถนถอปฏบต

ขนตอนของการแปลงนโยบายจะออกเป6นแนวทางในการปฏบต หรอออกมาในรปของแผนงานหรอ

โครงการแล�วแต�กรณ หรอประเภทของนโยบายนถอว�าเป6นขนตอนแรกของการนานโยบายไปปฏบต

ในระดบมหภาค

ขนตอนของการแปลงนโยบายน มความสาคญมาก เพราะเมอใดทมการแปลง

นโยบายให�เบยงเบนไปจากวตถประสงค?แล�ว กถอว�าเป6นความล�มเหลวปFจจยทส�งผลทาให�นโยบาย

ต�องถกแปรเปลยนไปจากวตถประสงค?เดม มหลายปFจจย ปFจจยแรกได�แก� ความคลมเครอหรอการ

ขาดความเฉพาะเจาะจงของนโยบาย ยงนโยบายมความคลมเครอมากเท�าไร หน�วยงานทรบผดชอบใน

การนานโยบายไปปฏบตย�อมมอสระ หรอมดลพนจในการเปลยนแปลงนโยบายมากยงขนเท�านน

ปFจจยทสองได�แก� ความหลากหลายในเปNาหมายของนโยบาย ในบางครงเปNาหมายของนโยบายจะม

ความขดแย�งกน หรอยากทจะจดลาดบความสาคญก�อนหลงได� ปFจจยทสาม มผลสบเนองมากจากสอง

ปFจจยแรกกล�าวคอ หน�วยงานทรบผดชอบในการแปลงนโยบายนนมความเข�าใจในวตถประสงค?ของ

นโยบายนเพยงไรและในปFจจยสดท�าย หน�วยงานทรบผดชอบในการแปลงนโยบายร�วมมอและจรงใจ

ในการนานโยบายนนไปปฏบตเพยงใด ความสาเรจของการนานโยบายไปปฏบตในเบองต�นนขนอย�กบ

ความชดเจน ความสมพนธ?ของเปNาหมาย และการทหน�วยงานทรบผดชอบในการเปลยนแปลง

นโยบายมความเข�าใจในวตถประสงค?ของนโยบาย ตลอดจนให�ความร�วมมอกบฝDายการเมอง และม

ความจรงใจทจะนานโยบายนนไปปฏบตเพยงใด

1.2) ขนตอนของการยอมรบ

เป6นขนทสองกล�าวคอ การเปลยนนโยบายโดยทวไป หน�วยงานทรบผดชอบได�แก�

กระทรวง ทบวง กรม หรอราชการบรหารส�วนกลาง เมอส�วนกลางทาการเปลยนแปลงนโยบายออก

มาแล�ว จะเป6นขนตอนของการนานโยบายไปปฏบตในระดบมหภาค คอการทาให�หน�วยงานในระดบ

ท�องถนยอมรบแนวทางแผน แผนงาน โครงการ หรอผลของการเปลยนแปลงนโยบายนนไปปฏบตต�อ

75

ในขนตอนนการทราชการบรหารส�วนกลางจะสามารถทาให�หน�วยงานปฏบตในระดบล�าง หรอระดบ

ท�องถนยอมรบจดทาโครงการสนองนโยบายทส�วนราชการวางไว� ขนอย�กบปFจจยหลายอย�าง เช�น

ลกษณะของหน�วยงานท�องถนนน สภาพแวดล�อมทางเศรษฐกจ สงคม และการเมองท�องถนนนปFจจย

หลกนจะเป6นเงอนไขทสาคญในอนทจะสร�างความเตมใจให�หน�วยงานท�องถนรบนโยบายไปปฏบต

ส�วนกลางหรอหน�วยงานทรบผดชอบจะต�องเจรจาเกยวกบระยะเวลาเปNาหมายของการดาเนน

โครงการ พจารณาจดสรรเงนหรอทรพยากรอนๆ ทจาเป6นจะต�องใช�ในโครงการให�กบหน�วยงาน

ท�องถน หากสงข�างต�นนไม�พร�อม ความล�าช�าในการดาเนนโครงการกย�อมจะเกดขน

สรป ขนตอนการนานโยบายสาธารณะไปปฏบตในระดบมหภาค แบ�งได� 2 ขนตอน

คอ ขนตอนการแปลงนโยบาย และขนตอนของการยอมรบ

2) ขนตอนของการนานโยบายสาธารณะไปปฏบตในระดบจลภาค

การนานโยบายไปปฏบตกลบอย�ทขนตอนในระดบจลภาค ซงเป6นเรองทนโยบาย

จากส�วนกลางถกนามาปฏบตในสภาพแวดล�อมของแต�ละท�องถนทมความแตกต�างกน ในขนตอนนจง

มความเกยวพนกบการทหน�วยงานในระดบท�องถน จะยอมรบนโยบายจากรฐบาลหรอหน�วยงาน

ส�วนกลางเข�าเป6นนโยบายของท�องถนมากน�อยแค�ไหน เพยงใด จะทาการปรบปรงวธการในการ

ปฏบตงานของตนเองให�สอดคล�องกบนโยบาย และแนวทางในการปฏบตงานตลอดจนแผนงานท

ส�วนกลางกาหนดไว�หรอไม� หรอจะเป6นผ�ทาการปรบเปลยนนโยบาย และแนวทางในการปฏบตงาน

ตลอดจนแผนงานทส�วนกลางกาหนดไว�ให�เข�ากบสภาพแวดล�อม และวธการในการปฏบตของตนเสย

เอง เมอมการปรบเปลยนอย�างใดอย�างหนงแล�ว ผลการปฏบตจะเป6นอย�างไร หน�วยงานท�องถน

ตลอดจนผ�ปฏบตจะทาการยอมรบและถอเอานโยบายเข�าเป6นส�วนหนงของภารกจประจาวนด�วยความ

ต�อเนองเพยงใด นโยบายจากส�วนกลางจะถกยกเลกโดยท�องถนหรอไม�

ความเกยวพนต�างๆ ดงกล�าวเป6นคณลกษณะสาคญทเกดขนในขนตอนในระดบ

จลภาค ซงจะมจดทหน�วยงานในท�องถน ตลอดจนผ�มส�วนเกยวข�องแต�ละฝDายจะต�องทาการตดสนใจ

หรอมปฏสมพนธ?อย�างต�อเนองกนไป ยงไปกว�านนพฤตกรรมของการตดสนใจและการปฏสมพนธ?จะ

แปรเปลยนไปตลอดเวลา และจะมความแตกต�างกนไปตามความเกยวพนผลประโยชน?ทผ�ปฏบตหรอผ�

มส�วนเกยวข�องในแต�ละฝDายมอย� กล�าวให�เฉพาะเจาะจงยงขน ความเกยวพนต�างๆ ซงอย�ในระดบ

จลภาคน สามารถแยกออกได�เป6น 3 ขนตอนหลกคอ ขนการระดมกาลง (Mobilization) ขนการ

76

ปฏบต (DelivererImplementation)และขนการสร�างความเป6นป�กแผ�น หรอความต�อเนอง

(Institutionalization or Continuation)

2.1) ขนการระดมกาลง (Mobilization)

เป6นขนตอนทหน�วยงานในระดบท�องถนจะต�องดาเนนการใน 2 กจกรรม คอ การ

พจารณารบนโยบาย และการแสวงหาความสนบสนนในกจกรรมแรก หน�วยงานในระดบท�องถนจะ

พจารณาว�านโยบายจากส�วนกลางมความเหมาะสมมความสาคญเร�งด�วน ตรงตามเปNาหมายของ

หน�วยงานและสามารถตอบสนองกบความต�องการของท�องถนหรอไม�เพยงใด การตดสนใจดงกล�าวถอ

ว�าเป6นจดสาคญในการชชะตาหรออนาคตของนโยบาย หากหน�วยงานท�องถนเหนว�านโยบายดงกล�าว

ไม�มความสาคญ ไม�เกยวกบหน�าทหลกของหน�วยงาน หรอไม�เกยวกบสภาพปFญหาหรอความต�องการ

ของท�องถน ความผกพนของหน�วยงานท�องถนทมต�อนโยบายนนกจะไม�ม และถงแม�จะมการยอมรบก

จะเป6นการยอมรบอย�างแกนๆ หรอในบางกรณกอาจจะทาการยอมรบเพอทจะเอาผลประโยชน?หรอ

งบประมาณจากรฐบาล หรอหน�วยงานกลางโดยปราศจากความตงใจอย�างจรงจงทจะปฏบตงานให�

บรรลนโยบาย

หากหน�วยงานท�องถนยอมรบนโยบายเพราะเหนว�าเป6นความสาคญเร�งด�วนและตรง

กบเปNาหมายของหน�วยงานแล�ว การยอมรบโดยหน�วยงานท�องถนอย�างเดยวย�อมจะไม�ประกน

ความสาเรจของนโยบายนนในระยะยาว

2.2) ขนการปฏบต (Deliverer Implementation)

ขนตอนนครอบคลมกระบวนการในการปรบเปลยนโครงการทได�มการยอมรบแล�ว

ออกมาในรปของการปฏบตจรง ในขนนจงเป6นเรองทเกยวกบตวผ�ปฏบต หรอผ�ให�บรการตามโครงการ

โดยตรง ในบางกรณผ�ปฏบตอาจจะยอมทาการปรบเปลยนพฤตกรรมของตนเองในเข�ากบแผนหรอ

โครงการทกาหนดไว� ในบางกรณผ�ปฏบตอาจจะทาการปรบแผน หรอโครงการนนให�เข�ากบพฤตกรรม

การปฏบตงานของตวเองกได� แน�นอนการไม�มการนาไปปฏบตจะไม�เกดขนถ�าหากผ�ปฏบตไม�ได�มการ

ปรบเปลยนอย�างใดอย�างหนงในสองกรณข�างต�น ในสภาพความเป6นจรงของการปฏบตแล�วอาจกล�าว

ได�ว�ามภาวะความไม�แน�นอน (Uncertaintits) อย�อย�างมากเพราะหน�วยงานท�องถนแต�ละแห�ง อย�

ภายใต�สภาพแวดล�อมของท�องถนเฉพาะแห�งซงแตกต�างกนออกไป โครงการหรอพฤตกรรมการ

ตดสนใจของผ�บรหารในระดบท�องถนอาจไม�ใช�สงทคงทหรอเปลยนแปลงไม�ได� เพราะอาจจะมการ

ต�อต�านเรยกร�องให�ปรบวธดาเนนการในโครงการจากผ�เกยวข�องในกระบวนการของการนานโยบายไป

77

ปฏบตซงอย�ในท�องถนนนกได� นอกจากนการปฏบตกอย�ภายใต�ดลยพนจของผ�ปฏบตหรอผ�ให�บรการ

แต�ละบคคล ลกษณะของการปฏบตหรอการให�บรการจงไม�มทางทจะควบคมให�เป6นแบบฉบบเดยวกน

ได� ไม�ว�าโครงการนนจะมการออกแบบหรอว�ากฎข�อบงคบ อย�างไรกตามยงโครงการนนมลกษณะของ

การให�บรการทางสงคมซงผ�ให�บรการจะต�องปฏสมพนธ?กบผ�รบบรการโดยตรงด�วยแล�ว ผ�ปฏบต

ย�อมจะมดลยพนจในการบรการอย�างมากจนผ�บงคบบญชาไม�สามารถทาการควบคมได� โดยนย

ดงกล�าวโครงการทหน�วยงานท�องถนให�การยอมรบแล�วย�อมจะมลกษณะเบยงเบนได�เสมอ ดงนนการ

สร�างความสาเรจของการปฏบตให�เกดขนในขนน จงขนอย�กบการแสวงหาวธการในการปรบแนวทาง

ในการปฏบตงานหรอปรบโครงการ และหรอแผนงานทส�วนกลางกาหนดให�สอดคล�องกบความ

ต�องการของท�องถนในแต�ละช�วงเวลา อกทงหน�วยงานท�องถนจะต�องแสวงหาวธการทจะปรบ

พฤตกรรมของตวผ�ปฏบต ให�เข�ากบแนวทางในการปฏบตหรอเข�ากบแผนและโครงการนนด�วย

2.3) ขนการสร�างความเป6นป�กแผ�นหรอความต�อเนอง

เป6นขนตอนสดท�ายในระดบจลภาคซงได�แก� ขนการสร�างความเป6นเป6นป�กแผ�นหรอ

ความต�อเนอง เป6นผลพลอยได�ทเกดมาจากขนตอนทสอง เพราะความสาเรจหรอผลลพธ?ในระยะยาว

ของนโยบายใดกตามจะเกดขนไม�ได� หากนโยบายนนไม�ถกนาไปปฏบตอย�างต�อเนอง หมายความว�า

นโยบายนนจะต�องถกปรบเปลยนและได�รบการยอมรบเป6นหน�าทประจาวนของผ�ปฏบตด�วย ขนตอน

นจงเป6นขนตอนทมความสาคญมากอกขนตอนหนงกเนองจากเหตผลทว�ามนโยบายจากส�วนกลางเป6น

จานวนมากทหน�วยปฏบตในระดบท�องถนมความกระตอรอร�นทจะปฏบตในช�วงระยะเวลาอนสนแต�

ในเวลาต�อมาเมอรฐบาลกลางเลกให�ความสนใจหรอกวดขนหรอเลกให�งบประมาณหน�วยงานท�องถนก

มกจะเลกปฏบตตามนโยบายนน เข�าทานอง “ไฟไหม�ฟาง” ฉะนนการสร�างความสาเรจให�เกดขนใน

นโยบายไปปฏบต ผ�เกยวข�องหรอผ�รบผดชอบในนโยบายทกระดบ โดยเฉพาะในระดบท�องถนจะต�อง

หาทางทาให�การปฏบตตามขนตอนทสองสบทอดมาส�ขนตอนทสาม ซงกคอการสร�างความเป6น

ป�กแผ�นหรอความต�อเนองในการปฏบตให�เกดขนกบนโยบายนนให�ได� การหาทางทานโยบายนนให�ได�

การหาทางทาให�นโยบายนนได�รบการปฏบตอย�างต�อเนอง ส�วนกลางจะต�องฝากไว�กบผ�บรหารใน

ระดบท�องถนเองทจะต�องเป6นตวนาในการชกจงให�ผ�ปฏบตเหนความสาคญของนโยบายดงกล�าวอย�าง

ต�อเนอง และในระยะหลงผลงานของนกวชาการบางท�านได�เน�นวธการของการนาเอาแนวความคด

ทางด�านการพฒนาองค?การ (Organization Development) เข�ามาประยกต?ใช�เพอสร�างการจงใจ

และมส�วนร�วม และการทางานเป6นทมให�เกดขนกบผ�ปฏบต

78

สรป ขนตอนการนานโยบายสาธารณะไปปฏบตในระดบจลภาคแยกออกเป6น 3

ขนตอนหลก คอ ขนการระดมกาลง ขนการปฏบตการ และขนการสร�างความเป6นป�กแผ�นหรอความ

ต�อเนอง

2.1.11 ป@ญหาการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต

ลกษณะปFญหาต�างๆ ทเกดขนในการนานโยบายสาธารณะไปปฏบต รวม 5 ด�าน

หลกๆดงน ด�านสมรรถนะ ด�านการควบคม ด�านความร�วมมอและการต�อต�านการเปลยนแปลง ด�าน

อานาจและความสมพนธ?กบองค?การอนๆ ทเกยวข�องและ ด�านความสนบสนนและความผกพนของ

องค?การหรอบคคลทสาคญ (Key Actors) ในกระบวนการของการนานโยบายไปปฏบต

1) ปFญหาด�านสมรรถนะ

ปFญหาจะมมากน�อยเพยงใดขนอย�กบปFจจยย�อยหลายประการนบตงแต� ปFจจย

ทางด�านบคลากร ปFจจยทางด�านเงนทน ปFจจยทางด�านวสดอปกรณ? เครองมอเครองใช�และปFจจย

ทางด�านวชาการหรอเทคโนโลยทเกยวข�องกบนโยบายนน

1.1)ปFจจยทางด�านบคลากร ปFญหาทางด�านสมรรถนะจะมมากน�อยเพยงใด

ย�อมขนอย�กบเงอนไขหลายประการ เงอนไขประการแรก นโยบายทถกนาไปปฏบตต�องการจานวน

บคลากรเท�าใด ต�องการบคลากรประเภทใด และต�องการบคลากรทมคณสมบตอย�างไร เงอนไข

ประการทสอง บคลากรทต�องการเหล�านนมอย� ในระบบราชการหรอไม� มคณภาพ ความร�

ความสามารถทจะปฏบตตามนโยบายนนได�หรอไม� มความยนดหรอความตงใจทจะร�วมเป6นผ�ปฏบต

เพยงใด สามารถแสดงแผนภาพท 2.5 ได�ดงน

79

แผนภาพท 2.5 แสดงปFจจยทางด�านบคลากร ทส�งผลต�อปFญหาทางด�านสมรรถนะภายใต�เงอนไขต�างๆ

ทมา: มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช,2545 หน�า 225

1.2)ปFจจยทางด�านเงนทน ปFญหาทางด�านสมรรถนะจะมมากขนหากหน�วยงานท

รบผดชอบในการนานโยบายไปปฏบตถกจากดโดยเงอนไขของการใช�เงนทน

1.3) ปFจจยทางด�านวสดอปกรณ?เครองมอเครองใช�ตลอดจนปFจจยทางด�าน

เทคโนโลยทเกยวข�องกบนโยบายนน ปFญหาทางสมรรถนะจะทวมากขนถ�าหากหน�วยทรบผดชอบ

ไม�ได�รบการสนบสนนทางด�านวสดอปกรณ? เครองมอเครองใช�อย�างพอเพยง หรอทนต�อเวลา

2) ปFญหาด�านการควบคม

ปFญหาด�านการควบคม หมายถงความสามารถในการวดความก�าวหน�าหรอผลการ

ปฏบตตามนโยบาย แผนงาน หรอโครงการ ขนอย�กบเงอนไขด�วย ประการแรกขนอย�กบความสมารถ

ของหน�วยงานทรบผดชอบในการแปลงนโยบายว�าจะสามารถแปลงนโยบายนนๆ ออกมาเป6นแนวทาง

ปฏบต แผนงาน หรอโครงการทสอดคล�องกบความต�องการของนโยบายเพยงใด ประการทสอง

+�����"���ก�����0�1��

���*�(��ก������� !�

+�����"���ก�������

!����ก����� '�2��!!

��3ก��

+�����"���ก������*

!����ก�2�)��+�ก3�

.�����!����ก�

��+)����!����ก�

���*!������!����ก�

���*�*���2�ก���1��'�!����ก�

.����� ��+)� ���*!���

���*+�4*2.���!����ก�

���*+�4*2.���0��� ����(���ก��

.����� ��+)� ���*!���

�560��(��

*����

80

วตถประสงค?ทชดเจนมากน�อยเพยงใด ประการทสามขนอย�กบการกาหนดภารกจและมาตรฐานใน

การปฏบตงานให�สอดคล�องกบแนวทางการปฏบตงานรวมแผนงานหรอโครงการนนเพยงใด สามารถ

แสดงแผนภาพท 2.6 ได�ดงน

แผนภาพท 2.6 แสดงเงอนไขต�างๆ ทส�งผลความสามารถในการควบคมและปFญหาในการนานโยบาย

ไปปฏบตทมา : มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช,2545 หน�า 228

ปFญหาทางด�านความร�วมมอและต�อต�านการเปลยนแปลงมเงอนไขหรอเหตผลหลกๆ

อย�างน�อย 7 ประการ ทเป6นอปสรรคต�อความร�วมมอ ได�แก�

1)สมาชกในองค?การหรอหน�วยงานปฏบตเหนว�านโยบายนนไม�ได�มาจากรากฐาน

ความต�องการของตนทแท�จรง(Felt Need) หรอไม�ได�เหนความสาคญของนโยบายนน

2) สมาชกในองค?การหรอหน�วยงานปฏบตทาการต�อต�านเพราะเหนว�านโยบายนนม

ผลทาให�ดลพนจในการปฏบตงาน และพฤตกรรมในการปฏบตงานประจาของตนต�องเปลยนแปลงไป

3)หวหน�าของหน�วยงานปฏบต ไม�ได�ให�ความสนบสนนในนโยบายนน

4) สมาชกในองค?การหรอหน�วยงานปฏบตทาการต�อต�าน เพราะเหนว�ามการปฏบต

ตามนโยบายนนจะส�งผลให�งบประมาณ อตรากาลงของหน�วยงานต�องลดลงในระยะยาว อกทงยงจะ

ก�อให�เกดการปรบเปลยนในภารกจและหน�าทของบคลากรอย�างขนาดใหญ�

���*�'ก�(��2�ก��

+���� �/����� !�

�560�2�ก������� !� "��#�!���

���*����(��2�ก��ก��0��

)��ก�./�*���-��2�ก��

�#�!���������0��� ��� ��

���*�*���2�ก����!��*

���*3��+.������������� ��*ก�.ก��*

/$����0�������ก��

81

5) สมาชกในองค?การหรอหน�วยงานปฏบตเหนว�า นโยบายนนถกกาหนดขน โดย

ฝDายบรหารทไม�เข�าใจว�าสภาพความเป6นจรงในการปฏบตงานหรอให�บรการของผ�ปฏบตเป6นอย�างไร

6)สมาชกในองค?การหรอหน�วยงานปฏบตไม�เหนด�วยกบสาระหรอวธการปฏบตใน

โครงการหรอนโยบายนน เพราะไม�ได�เข�าไปมส�วนร�วมในการตดสนใจดงกล�าว

7) สมาชกในองค?การหรอหน�วยงานปฏบตไม�ให�ความร�วมมอ และต�อต�านเนองจาก

ขาดความร�ความเข�าใจว�าจะปฏบตตามนโยบายนนอย�างไร

ปFญหาด�านอานาจและความสมพนธ?กบองค?การอนทเกยวข�อง

ปFญหาทเกดขนองค?การทรบผดชอบในการนานโยบายไปปฏบต จะมปฏสมพนธ?กบ

องค?การอนๆ อาจจะเป6นผ�รบผดชอบหรอมส�วนร�วมเกยวข�องในการนานโยบายไปปฏบตด�วยเช�นกน

การปฏสมพนธ?ทเกดขนดงกล�าวนถอว�าเป6นการปฏสมพนธ?ทเกดขนภายใต�สภาพแวดล�อมทาง

การเมอง ซงเน�นการเผชญหน�า การแสวงหาความสนบสนน การเจรจาต�อรองในการจดสรรทรพยากร

หรอผลประโยชน?ระหว�างหน�วยงานหรอองค?การต�างๆ ในกระบวนการของการนานโยบายไปปฏบต

ปFญหาในการนานโยบายไปปฏบตซงเกดจากอานาจ และความสมพนธ?ระหว�าง

องค?การทรบผดชอบนานโยบายไปปฏบตกบองค?การอนๆ ทเกยวข�องจะมมากน�อยเพยงใดขนอย�กบ

เงอนไขหรอปFจจยย�อยหลายๆ ประการนบตงแต�

1) ลกษณะของการตดต�อ และความสมพนธ?ทหน�วยงานปฏบตมกบหน�วยงานท

ควบคมนโยบายดงกล�าว

2) ระดบความจาเป6นทหน�วยปฏบต จะต�องแสวงหาความร�วมมอ พงพาหรอทา

ความตกลงกบหน�วยงานหลกอนๆ และ

3)ระดบของความเป6นไปได�ทเจ�าหน�าทของแต�ละหน�วย จะสามารถทางานร�วมกนได�

ปFญหาด�านความสนบสนน และความผกพนขององค?การหรอบคคลทสาคญ

ความสนบสนนและความผกพนขององค?การ หรอบคคลสาคญ ซงได�แก� กล�มอทธพล

กล�มผลประโยชน?นกการเมอง ข�าราชการระดบสง ตลอดจนสอมวลชนเป6นอาท จงเป6นความสาคญ

อย�างมาก องค?การหรอบคคลสาคญดงกล�าวอาจให�ความสนบสนนทางการเมอง เงนทน งบประมาณ

ตลอดจนสร�างอปสรรค ต�อต�าน เตะถ�วง หรอคดค�าน ได�ตลอดเวลามากน�อยแตกต�างกนไปตามภาวะ

อานาจและสถานการณ?

82

สรป ปFญหาของการนานโยบายสาธารณะไปปฏบตแบ�งออกได� 5 ด�าน คอ ปFญหา

ด�านสมรรถนะ ปFญหาการควบคมปFญหาด�านความร�วมมอและต�อต�านการเปลยนแปลง ปFญหาด�าน

ความสนบสนนและความผกพนกบองค?การอนทเกยวข�องและปFญหาด�านความสนบสนนและความ

ผกพนขององค?การหรอบคคลสาคญ

วฏจกรของการกาหนดนโยบายจนถงการปฏบตตามนโยบายทวางไว�

นโยบายสาธารณะย�อมมจดเรมต�นและสนสดเช�นเดยวกบกจกรรมในรปแบบอนๆ

จากจดเรมต�นจนถงจดสนสดหรอแปรสภาพไปเป6นนโยบายอนๆ หรอกจกรรมอนนน อาจเรยกได�

ตามภาษาทางชวภาพว�าเป6นวงจรชวต (Life Cycly) ของนโยบายหรอเรยกง�ายๆว�าขนตอนนโยบาย

ขนตอนนโยบายนนกวชาการแต�ละคนมกมวธการในการจดแบ�งในรายละเอยดแตกต�างกนตามจดเน�น

ของแต�ละคน

Frank Levy and Eugene Bardachได�แบ�งการนานโยบายสาธารณะไปปฏบตเป6น

6 ขนตอน ประกอบด�วย จบประเดนปFญหา รวบรวมข�อมล พฒนาทางเลอก พยากรณ?ผลลพธ? ให�

นาหนกผลลพธ? และลงมอดาเนนการ (Frank Levy and Eugene Bardach, 1993 p.202-205)

อดท?สโตก และ รชาร?ดเชคเฮาเซอร? ให�วธการแยกแยะวธทคล�ายคลงกนโดยแบ�งการ

นานโยบายสาธารณะไปปฏบตเป6น 5 ขนตอน เรมจากจบประเดนปFญหา รวบรวมข�อมล พฒนา

ทางเลอก พยากรณ?ผลลพธ? ให�นาหนกผลลพธ? และกาหนดนโยบาย (Id stoky and

Richardechekhusser, 1995p.145-146)

ชาลล? ลนด?บลอมจาแนกขนตอนนโยบายออกเป6น 4 ขนตอน เรมจากการค�นหา

ปFญหาทเกด ขนการบ�งชเปNาหมายของนโยบาย การรวบรวมทางเลอก และขนสดท�ายคอการกาหนด

นโยบาย (ChallLinborm, 1997 หน�า 177-179)

ดนน?กแยกแยะขนตอนนโยบายสาธารณะไปปฏบตออกเป6น 6 ขนตอน คล�ายคลง

กนโดยเรมจากการจดโครงสร�างของปFญหา การทานายทางเลอกต�างๆ การชงนาหนกแต�ละทางเลอก

แล�วเสนอทางเลอกหนงเป6นนโยบาย ควบคมการตรวจตราการนานโยบายไปปฏบตการประเมนผล

นโยบาย และการปรบเปลยนนโยบาย (Dunn, 1998 p.168-172)

83

2.2 การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบต

2.2.1 สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการ

แวน มเตอร และแวน ฮอร น ได�ทาการศกษาถงการนานโยบายไปปฏบต เนองจากเหนว)า

การศกษาเรองนโยบายยงไม)มหลกการทเป*นมาตรฐานเดยวกน เพราะนกวเคราะห นโยบายในช)วงนน

ได�ทาการศกษาในหลายแง)มม ทงในด�านลกษณะของป4ญหาทางเศรษฐกจสงคม การวพากษ วจารณ

การปฏบตงานของรฐบาล ไปจนกระทงการให�ความสาคญต)อการศกษาถงผลกระทบของการนา

นโยบายไปปฏบตทมต)อประชาชนหรอกล)มผ�รบผลประโยชน แวน มเตอร และแวนฮอร นได�ให�

ทรรศนะว)า การศกษาในรปแบบต)างๆ ทผ)านมาทาให�สามารถเข�าใจถงกระบวนการของการนา

นโยบายไปปฏบตได�พอสมควร (Van Meter and Van Horn, 1975) ก)อนหน�าน แวนมเตอร ได�ทา

การพฒนากรอบแนวคดของเรองนโยบายร)วมกบชาเคนสก (Sharkansky, 1970) ซงต)างจากตวแบบ

เชงระบบของอสดน (Easton, 1965) ซงได�พฒนาไว�ก)อนแล�ว

แวน มเตอร และแวน ฮอร น ได�สรปว)าการนานโยบายไปปฏบต หมายถง การดาเนนการโดย

บคคลหรอกล)มบคคลในภาครฐหรอเอกชน ซงดาเนนการดงกล)าวม)งทจะก)อให�เกดความสาเรจโดยตรง

ตามวตถประสงค ของนโยบายทได�ตดสนอาจกระทาไว�ก)อนหน�านนโดยมตวแบบทประกอบไปด�วย

องค ประกอบต)างๆ ทอย)ในระบบทงสน 6 องค ประกอบ (แต�ผ�ศกษานามาศกษา 3 องค,ประกอบ)

ได�แก)

1) สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการ หมายถง สภาพแวดล�อมของระบบ

ปฏบตการขององค การทสอดคล�องกบหน)วยงาน ซงตรงตามความต�องการของบคลากร และช)วย

กระต�นผ�ปฏบตงาน ข�าราชการ โดยกระต�นให�เกดผลผลตของงานทผ�ปฏบตงานทา ผลงานทเกดขน

เกดมาจากการทบคลากรมส)วนร)วมในการกาหนดนโยบายสาธารณะทตรงตามความต�องการของ

ประชาชนและสอดคล�องกบสภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการขององค การ

2) ความต�องการและทรพยากรทถกกาหนด หมายถง ความสาเรจหรอล�มเหลว

ของความต�องการและทรพยากรทถกาหนด จะส)งผลกระทบทางตรงและทางอ�อมต)อผ�ตดสนใจใน

นโยบายสาธารณะทมการกาหนดป4ญหาของความต�องการและทรพยากรทถกกาหนดไว� โดยให�ความร�

ความเข�าใจของบคลากรในองค การ เพอให�สอดคล�องกบสภาพสงคม เศรษฐกจ ความอย)ดกนดของ

ประชาชน

84

3) การประเมนผลกระบวนการ หมายถง การประเมนผลนโยบายสาธารณะของ

องค การในด�านประสทธภาพด�านประสทธผล ด�านผลกระทบอนเกดจากนโยบาย ด�านการประเมน

ตดตามผลของนโยบายสาธารณะขององค การไปปฏบตอย)างต)อเนอง โดยให�บคลากรมส)วนร)วมในการ

ประเมนผลนโยบายสาธารณะขององค การให�สอดคล�องกบประชาชนและผ�ใช�บรการ

Thomas B. Smith สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการทงหมดอาจ

เปรยบเสมอนตาข)าวทไม)มรอยต)อ ดงท Thomas B. Smith ให�ทศนะว)าผ�ททาหน�าทในการกาหนด

นโยบายและผ� ทนานโยบายไปปฏบตเปรยบเสมอนตดออกมาจากผ�าผนเดยวกน ดงนน จงม

ความสาคญโดยเนอหาอย)างใกล�ชดเพราะเป*นผ�าเนอเดยวกน อย)างไรกตาม กล)มทนยมแนวความคด

แบบทฤษฎการเปลยนแปลงจากเดมบางส)วน (instrumentalism) อาจไม)เหนด�วยกบประเดน

ดงกล)าว แต)เหนว)าควรเป*นกจกรรมทแยกออกจากกน ดงจะเหนได�จากนโยบายแบบเปลยนแปลงจาก

เดมบางส)วน ซงมววฒนาการมาในแบบทไม)ค)อยให�ความสนใจกบความตงใจและความม)งมนของ

บคคลเท)าใดนก แต)จะเน�นเรองของกระบวนการวางแผนและการวเคราะห มากกว)า ซงมบรรทดฐาน

ของความสาเรจของนโยบายอย)ทความอย)รอดของนโยบายหรอการคงอย)ของนโยบายหรอการคงอย)

ของนโยบายอย)างต)อเนองเป*นสาคญ ภายใต�แนวความคดนจะพยายามตดส)วนของการประเมน

แผนงานออก เพอปbองกนมให�ผลการประเมนส)งผลกระทบต)อความอย)รอดของนโยบาย ทาให�เป*น

อปสรรคต)อการสร�างสรรค หรอนวตกรรมในการกาหนดหรอปรบแต)งนโยบายใหม)

ความสาคญของบรบทในการนานโยบายไปปฏบต สงสาคญทจะต�องพจารณา คอ ผ�

มส)วนร)วมทกฝdายในการนานโยบายไปปฏบต อาทเช)น การกาหนดนโยบายหนงขนมานน ทางฝdายนต

บญญตจะมบทบาทและอทธพลอย)างมากในการพจารณามาตรการทเกยวข�องกบการนานโยบายไป

ปฏบต โดยจะกาหนดไว�ในกฎหมายอย)างชดเจน ส)วนคณะกรรมการหรออนกรรมการทางกฎหมาย

อาจได�รบมอบหมายให�ทาหน�าทตดตามดแลหน)วยปฏบตว)าได�ปฏบตให�เป*นไปตามทกฎหมายกาหนด

ไว�หรอไม) หรอหน)วยงานทรบนโยบายไปปฏบตมศกยภาพเพยงพอทจะดาเนนการให�สาเรจได�หรอไม)

ส)วนทางฝdายบรหาร อาจกล)าวได�ว)ามบทบาทและความสาคญต)อการนานโยบายไปปฏบตเป*นอย)างยง

เพราะเป*นผ�รบผดชอบองค การราชการหรอหน)วยงานทนานโยบายไปปฏบตเป*นส)วนใหญ) และ

ประการสาคญเป*นผ�รเรมและผลกดนการก)อรปนโยบาย การพฒนาทางเลอกนโยบาย และการ

ตดสนใจนโยบายก)อนทจะนาเสนอต)อฝdายนตบญญต ดงนน ฝdายบรหารจงมบทบาทและความสาคญ

ต)อความสาเรจในการนานโยบายไปปฏบตเป*นอย)างยง สาหรบฝdายตลาการกมส)วนเกยวข�องกบการนา

85

นโยบายไปปฏบตเช)นกน ทงนเพราะคาพพากษาของศาลสงหรอศาลฎกาคอนโยบายทองค การ

ราชการต)าง ๆ ทเกยวข�องจะต�องปฏบตตาม ซงบางครงอาจมลกษณะเป*นอปสรรคต)อการปฏบตงาน

ทแท�จรงของหน)วยปฏบตกได�

นอกจากน กล)มอทธพล (pressure groups) และกล)มผลประโยชน (interest

groups) จานวนมาก ต)างพยายามทจะขยายบทบาทและอทธพลของกล)มตน โดยใช�อานาจในการ

ต)อรองในลกษณะต)าง ๆ เพอผลกดนให�มผลต)อการนานโยบายไปปฏบตให�สอดคล�องกบวตถประสงค

หรอผลประโยชน ของกล)มตน แต)จะทาได�มากหรอน�อยแค)ไหน ย)อมขนอย)กบว)าใครจะเป*นผ�มอานาจ

อย) ในขณะนน ทจะสามารถกาหนดให� เป*นไปตามความต�องการของกล)มตน หรอกล)มใดม

ความสามารถในการสร�างแรงกดดนต)อผ�มอานาจมากน�อยเพยงใด เพอให�การตดสนใจของผ�มอานาจ

เออประโยชน แก)กล)มของตนมากทสด

ดงนน จงอาจกล)าวได�ว)าการนานโยบายไปปฏบตนบวนจะยงได�รบความสนใจอย)าง

กว�างขวางมากขน ทงนเพราะการกาหนดนโยบายจะดเลศเพยงใดกตาม แต)เมอนาไปปฏบตแล�วเกด

ความล�มเหลว นอกจากจะก)อให�เกดความเสยหายต)อประชาชน ต)อทรพยากรของชาตและสญเสย

เวลาอนมค)าไปแล�ว ยงอาจส)งผลกระทบต)ออนาคตทางการเมองของผ� กาหนดนโยบายหรอ

ผ�รบผดชอบในการนานโยบายไปปฏบตอกด�วย ดงนนการศกษาการนานโยบายไปปฏบตทงในด�าน

กรอบความคดเชงทฤษฎ แนวทางการนานโยบายไปปฏบต ป4จจยต)าง ๆ ทมผลต)อการนานโยบายไป

ปฏบต และตวแบบในการวเคราะห การนานโยบายไปปฏบต จงมความสาคญอย)างยงต)อความสาเรจ

ในการนานโยบายไปปฏบต และต)อกระบวนการนโยบายสาธารณะทงหมดด�วย

ความสาคญของการนานโยบายไปปฏบตอาจกล)าวโดยสรปได�ดงน

ประการแรก ความสาเรจหรอความล�มเหลวของการนานโยบายไปปฏบตจะส)งผล

กระทบทงทางตรงและทางอ�อมต)อผ�ตดสนใจนโยบาย ในกรณทการนานโยบายไปปฏบตประสบ

ความสาเรจตามเปbาประสงค ของนโยบาย จะส)งผลให�ผ�ตดสนใจนโยบายได�รบความเชอถอศรทธาจาก

ประชาชน เพราะได�กระทาการตดสนใจเลอกนโยบายทถกต�องและเลอกหน)วยปฏบตทเหมาะสมซงจะ

เป*นผลดต)ออนาคตทางการเมองของผ�ตดสนใจนโยบาย ในทางตรงกนข�ามถ�าหากการนานโยบายไป

ปฏบตประสบความล�มเหลว จะส)งผลให�ผ�ตดสนใจนโยบายถกตาหนหรอวพากษ วจารในทางลบจาก

ประชาชน ทงต)อการตดสนใจเลอกนโยบายทไม)เหมาะสม และความบกพร)องในการควบคมและกากบ

หน)วยปฏบต หรอการมอบหมายให�หน)วยปฏบตทไม)เหมาะสมเป*นผ�รบผดชอบ ถงแม�ว)าการตดสนใจ

86

เลอกนโยบายจะถกต�อง แต)เมอการนานโยบายไปปฏบตล�มเหลว ย)อมแสดงว)าผ�ตดสนใจในฐานะผ�นา

ทางการเมองทควบคมกากบดแลหน)วยปฏบตมความบกพร)องด�วยและจะต�องรบผดชอบต)อความ

ล�มเหลวทงหมดทเกดขน ปรากฏการณ นจะส)งผลทางลบต)ออนาคตทางการเมองของผ�ตดสนใจ

นโยบายโดยตรง

ประการทสอง ความสาเรจหรอความล�มเหลวของการนานโยบายไปปฏบตจะส)งผล

กระทบทงทางตรงและทางอ�อมต)อกล)มเปbาหมายทเกยวข�อง ในกรณทการนานโยบายไปปฏบตประสบ

ความสาเรจตามเปbาประสงค จะทาให�ป4ญหาของกล)มเปbาหมายได�รบการแก�ไขด�วยดกล)มเปbาหมายจะ

มความพอใจต)อผลงานของผ�ตดสนใจนโยบายหรอรฐบาลทเป*นผ�รบผดชอบ ในทางตรงกนข�าม ถ�าการ

นานโยบายไปปฏบตประสบความล�มเหลว ป4ญหาของกล)มเปbาหมายจะไม)ได�รบการแก�ไข

กล)มเปbาหมายจะยงคงเรยกร�องให�รฐบาลเร)งรดหามาตรการใหม)ในการแก�ไขต)อไป และสภาพป4ญหา

อาจจะยงทวความรนแรงขน ทาให�การแก�ไขต�องใช�เวลาและต�นทนสงขนด�วย และจาทาให�

กล)มเปbาหมายขาดความเชอถอศรทธาต)อรฐบาล ทาให�แนวทางการแก�ไขป4ญหาของรฐบาลมความ

ย)งยากมากขน

ประการทสาม ความสาเรจหรอล�มเหลวของการนานโยบายไปปฏบตจะส)งผล

กระทบทงทางตรงและทางอ�อมต)อหน)วยปฏบต ในกรณทการนานโยบายไปปฏบตประสบความสาเรจ

ตามเปbาประสงค หน)วยปฏบตจะได�รบความเชอถอและความไว�วางใจทงจากผ�กาหนดนโยบายและ

กล)มเปbาหมายว)าเป*นหน)วยปฏบตทมประสทธภาพและประสทธผล ซงผ�กาหนดนโยบายอาจให�รางวล

ตอบแทนแก)หน)วยปฏบตเพอเป*นขวญกาลงใจ ในทางตรงกนข�ามถ�าหากการนานโยบายไปปฏบต

ประสบความล�มเหลว หน)วยปฏบตจะถกตาหนทงจากผ�กาหนดนโยบายและกล)มเปbาหมายทเกยวข�อง

ว)าทางานอย)างไร�ประสทธภาพ ซงอาจทาให�ผ�รบผดชอบในหน)วยปฏบตต�องถกลงโทษหรอมได�รบ

พจารณาความดความชอบกได�

ประการทส ความค�มค)าของการใช�ทรพยากร เนองจากประเทศทกประเทศม

ทรพยากรจากด ดงนน ถ�าการนานโยบายไปปฏบตประสบความสาเรจตามเปbาประสงค แสดงว)าการ

ใช�ทรพยากรมความค�มค)าเพราะสามารถแก�ไขป4ญหาของกล)มเปbาหมายหรอของสงคมอย)างได�ผล

ในทางตรงกนข�าม ถ�าหากการนานโยบายไปปฏบตประสบความล�มเหลว แสดงว)าการใช�ทรพยากรไม)

ค�มค)าหรอเกดการสญเปล)าจากการใช�ทรพยากรและอาจจะต�องใช�ทรพยากรมากขนในการดาเนนการ

87

แก�ไขใหม) ซงจะส)งผลกระทบต)อการจดสรรทรพยากรในการแก�ไขป4ญหาสาธารณะอน ๆ ด�วย

ทรพยากรในทนหมายความรวมทงบคลากร งบประมาณ อปกรณ และเวลาทต�องใช�ไปทงหมด

ประการทห�า ความก�าวหน�าในการพฒนาประเทศ การนานโยบายไปปฏบตม

ความสาคญต)อความก�าวหน�าในการพฒนาประเทศเป*นอย)างยง เพราะถ�าหากการนานโยบายไป

ปฏบตตามแผนงานและโครงการพฒนาต)าง ๆ ประสบความสาเรจตามเปbาประสงค ทกาหนดไว� จะ

ส)งผลให�การพฒนาประเทศบรรลเปbาหมายเพอความก�าวหน�าทงทางเศรษฐกจและสงคม ซงจะทาให�

ประชาชนมความอย)ดกนดและมความสข ในทางตรงกนข�าม ถ�าการนานโยบายไปปฏบตประสบความ

ล�มเหลวย)อมหมายถงความล�มเหลวในแผนงานและโครงการพฒนาต)าง ๆ ด�วยทาให�การพฒนา

ประเทศไม)เป*นไปตามเปbาหมาย ป4ญหาของประชาชนจะไม)ได�รบการแก�ไข และสภาพป4ญหาอาจทว

ความรนแรงยงขน ทาให�การแก�ไขยากลาบากมากขน และทาให�สญเสยทรพยากรในการแก�ไขป4ญหา

มากขนด�วย ดงนนผ�รบผดชอบการพฒนาประเทศจงต�องพยายามทจะตดสนใจเลอกนโยบายทมความ

เป*นไปได�ในการปฏบต และมอบหมายให�หน)วยปฏบตทมความสามารถเหมาะสมในการนานโยบายไป

ปฏบตให�ประสบผลสาเรจ เพอเป*นหลกประกนว)าการพฒนาประเทศจะประสบความสาเรจดงท

คาดหวงไว� ทงนเพอประโยชน ของประชาชนทงมวล

ประการสดท�าย ความสาคญต)อกระบวนการนโยบายสาธารณะ ในกระบวนการ

วเคราะห นโยบายนน การนานโยบายไปปฏบตเข�าไปมบทบาทตงแต)กระบวนการกาหนดทางเลอก

นโยบาย กล)าวคอ นกวเคราะห นโยบายจะต�องคานงถงการพจารณาทางเลอกนโยบายทมความเป*นไป

ได�ในทางปฏบตเท)านน เพอให�มนใจว)าทกทางเลอกทนามาวเคราะห จะไม)ก)อให�เกดความสญเปล)า

และในการจดทาทางเลอกนโยบายกจะต�องคานงถงการกาหนดแนวทางการนาไปปฏบตทสอดคล�อง

กบความเป*นจรงและสามารถนาไปปฏบตให�มประสทธภาพและประสทธผลมากทสด เมอถงขนตอน

ของการตดสนใจเลอกทางเลอกนโยบายของผ�มอานาจในการกาหนดนโยบาย ผ�ตดสนใจนโยบาย

จะต�องพยายามเลอกทางเลอกทมความสอดคล�องกบค)านยมทพงปรารถนาของสงคมและจาต�องเป*น

ทางเลอกทมความเป*นไปได�ทงทางเศรษฐกจ สงคมและการเมอง เพอเป*นหลกประกนว)าการตดสนใจ

เลอกทางเลอกนโยบายจะสามารถนาไปปฏบตให�ปรากฎเป*นจรงตามเปbาประสงค ทกาหนดไว� เมอผ�

ตดสนใจเลอกนโยบายแล�ว การมอบหมายให�หน)วยงานใดเป*นผ�รบผดชอบไปปฏบต ผ�กาหนดนโยบาย

จะต�องมนใจว)าหน)วยงานทได�รบมอบหมายจะต�องมศกยภาพเพยงพอในการนานโยบายไปปฏบตให�

บรรลความสาเรจตามเปbาประสงค โดยมทงทรพยากรบคคลงบประมาณ และอปกรณ ทจาเป*นอย)าง

88

เพยงพอ ในระหว)างการนานโยบายไปปฏบต จะต�องทาการประเมนผลควบค)กนไปด�วย เพอ

ตรวจสอบว)าในแต)ละขนตอนมอปสรรคและป4ญหาอะไรบ�างทจะต�องเร)งรดแก�ไข เพอให�การปฏบต

ดาเนนต)อไปอย)างมประสทธภาพ จนกระทงเสรจสนกระบวนการนานโยบายไปปฏบต ผ�ประเมนผล

จะต�องทาการประเมนระดบความสาเรจของการนานโยบายไปปฏบตเปรยบเทยบกบเปbาประสงค ของ

นโยบายเพอตรวจสอบว)าประสบความสาเรจในระดบใด ป4ญหาอปสรรคทเกดขนในระหว)างการนา

นโยบายไปปฏบตได�รบการแก�ไขอย)างเหมาะสมเพยงใด ทงนเพอนาไปส)การพจารณาปรบปรง

นโยบายให�มความเหมาะสมยงขน และถ�าปรากฎว)าการนานโยบายไปปฏบตประสบความล�มเหลว

เพราะหน)วยปฏบตให�เหมาะสม หรอความล�มเหลวเกดจากนโยบายไม)มความเหมาะสม ผ�ประเมนผล

อาจเสนอให�ยกเลกนโยบายนนเสย (Terminate) ดงนน จงกล)าวได�ว)าการนานโยบายไปปฏบตม

ความสาคญอย)างยงต)อกระบวนการนโยบายสาธารณะ(Thomas B. Smith , 1973 p.109)

2.2.2 ความต�องการและทรพยากรทถกกาหนด

การศกษาดงกล)าวของแวน มเตอร และแวน ฮอร น เน�นไปทการศกษาถงการ

เปลยนแปลงทเกดขนในองค การและการควบคมเป*นหลก (Van Meter and Van Horn, 1975 p.

456) แวน มเตอร และ แวน ฮอร น กล)าวว)า ได�มผ�ทาการศกษาเรองทฤษฎองค การอย)หลายท)าน อาท

คาฟแมน (Kaufman, 1971) ได�ทาการศกษาถงนวตกรรมทเกดขนในด�านการปรบเปลยนโครงสร�าง

องค การและการดาเนนงาน ซงเป*นผลมาจากป4จจยต)างๆ มากมาย เช)น ทรพยากรทมอย)างจากด การ

เกดต�นทนทสญเปล)า ผลประโยชน ทได�จากความมนคง และอนๆ ซงป4จจยเหล)านเป*นป4จจยททาให�

องค การสามารถดาเนนงานไปได� อย)างไรกตามการเปลยนแปลงเหล)านมกจะไม)เกดขนถ�าหากไม)ได�รบ

การบบคนจากการเปลยนแปลงทเกดขนในอนาคต การศกษาด�านการควบคมองค การเป*นอกหวข�อ

หนงทมนกวชาการหลายท)านให�ความสนใจ อาท วเลนสก (Wilensky, 1967) แอนโทน (Anthomy,

1965) และเอตซโอน (Etzioni, 1964) โดยทงสามท)านได�สรปถงความหมายของการควบคมไว�

ใกล�เคยงกนคอ การควบคมองค การหมายถง กระบวนการของกจกรรมหรอการใช�ทรพยากรของ

องค การ เพอทาให�เกดการดาเนนงานไปตามกฎระเบยบ หรอคาสงของหน)วยงานทกาหนดไว�

นอกจากแนวคดเรองทฤษฎองค การแล�ว แวน มเตอร และแวน ฮอร น ยงเหนว)า

แนวคดเรองการยนยอมทาตาม (Compliance) เป*นอกแนวคดทมประโยชน ต)อการศกษาการนา

นโยบายไปปฏบต (Van Meter and Van Horn, 1975 p. 454) ซงทาให�สามารถมองเหนถงป4ญหา

89

ของการนานโยบายทมความซบซ�อนมากไปปฏบตได�ในระบบการเมองทแตกออกเป*นส)วนๆ อย)างใน

สหรฐอเมรกา

นอกจากนแล�ว การศกษาถงความสมพนธ ระหว)างหน)วยงานของรฐเองกมส)วน

เกยวข�องโดยตรงกบการศกษาป4ญหาของการนานโยบายไปปฏบต ด�วยเหตทว)าป4ญหานนสามารถมา

จากทงภายใน และระหว)างหน)วยงานของรฐด�วยกนเอง ซงจากผลงานของนกวชาการหลายท)าน เช)น

เดอร ธค (Derthick 1970, 1972) หรอเพรสแมนและวลดฟสก (Pressman and Wildazsky, 1973)

เองกได�สรปว)าปฏสมพนธ ทเชอมโยงระหว)างหน)วยงานภายในของรฐในทกระดบนนมส)วนสาคญใน

การศกษาถงป4จจยทเกดขนในกระบวนการของการสอสารนนด�วยเช)นกน

2.2.3 การประเมนผลกระบวนการ

อเลกซานเดอร สารวจผลงานของนกวชาการทเกยวข�องเรองการนานโยบายไปปฏบต

มากมาย และได�ให�ข�อสงเกตถงการศกษาเรองการนานโยบายไปปฏบตว)าเป*นเรองทยากในการทา

ความเข�าใจและทาการศกษาได�อย)างครบถ�วนสมบรณ ทงนเนองจากสาเหตสาคญคอ การปฏบตม

ความซบซ�อนในตวเองจงทาให�เป*นข�อจากดทสาคญของการศกษาวเคราะห กระบวนการในการนา

นโยบายไปปฏบต และแนวคดเกยวกบกระบวนการของนโยบายนนเป*นเรองยากทจะแปลงให�มาเป*น

การปฏบต ทฤษฏการนานโยบายไปปฏบตทเหมาะสมควรเป*นทฤษฎทสามารถเชอมโยงระหว)าง

นโยบายและการปฏบตตามนโยบายภายใต�สภาวการณ ทต)างๆ ทเกดขนได�อย)างเหมาะสม และได�

พฒนาตวแบบของกระบวนการในการนานโยบายไปปฏบตเพอใช�ในการพฒนาทฤษฎทตงอย)บน

พนฐานของความไม)แน)นอนขนยงเป*นทฤษฎทสามารถใช�อธบายนโยบาย ไม)ว)าจะอย)สภาพแวดล�อม

แบบใด หรอมเปbาหมายหรอผ�ทเกยวข�องแตกต)างกนอย)างไร

อเลกซานเดอร ได�เสนอตวแบบทได�พฒนามาจากพนฐานของทฤษฎความไม)แน)นอน

เรยกว)า PPIP Model ขน ซงแสดงถงความเชอมโยงระหว)างนโยบาย โครงการ/แผนงาน และการนา

นโยบายทอย)ในรปของโครงการหรอแผนงานนนไปปฏบต ทเป*นกระบวนการทมความสมพนธ กน

อย)างต)อเนอง ซงเชอว)าตวแบบนจะสามารถเป*นกรอบแนวคดทนาไปส)การพฒนาทฤษฎการนา

นโยบายไปปฏบตได�ในอนาคต

ตวแบบ PPIP หรอชอเตมว)า Program-Implementation Process แสดงถง

กระบวนการของการนานโยบายไปปฏบตตงแต)ขนตอนของการเปลยนรปจากเจตจานงของนโยบาย

ไปส)การปฏบตซงมลกษณะเป*นกระบวนการทมความต)อเนอง โดยเรมจากสงกระต�น ซงเกดจาก

90

ป4ญหาหรอความพยายามทจะทาให�บรรลเปbาหมาย ไปยงขนตอนทผลกดนให�เกดการกระทา ไม)ว)าจะ

เป*นแรงกระต�นทางการเมอง หรอการกาหนดนโยบายใหม)ๆ ขนมาเพอช)วยให�เกดผลการกระทาท

ต�องการ

กระบวนการของการนานโยบายไปปฏบตตามตวแบบ PPIP ประกอบไปด�วย 4

ขนตอนและ 3 ตวเชอมโยงคอ

ขนตอนท 1 สงกระต�น เกดจากป4ญหาใหม)หรอป4ญหาทเกดขนจากการปฏบตเดม

หรอการกาหนดวตถประสงค และเปbาหมายใหม) เพอทาให�เกดการพฒนานโยบายใหม)ขนมา

ขนตอนท 2 การพฒนานโยบาย ในทน หมายถง แนวทางของการปฏบต ทม

จดม)งหมายเพอให�ผ�ปฏบตดาเนนตามแนวทางของการปฏบตทมจดม)งหมายเพอให�ผ�ปฏบตดาเนนตาม

โดยแนวทางนจะผกพนกบวตถประสงค หรอป4ญหาทสนใจ

ขนตอนท 3 การออกแบบโครงการ/แผนงาน หมายถงรายละเอยดของแนวทางใน

การบรรลเปbาหมาย ทรพยากรทจาเป*นต�องใช�สภาพแวดล�อมหรอสถานทในการปฏบตงานหรอวธการ

ปฏบตงาน และกล)มของผลประโยชน ทเกยวข�อง ซงโครงการ แผนงานน อาจประกอบไปด�วย

กฎระเบยบ แผนหรอโครงการ หรออาจเป*นนโยบายทเฉพาะเจาะจงเข�ามากได� โครงการหรอแผนงาน

ดงกล)าวจะทาให�เกดผลลพธ มากมาย แต)เป*นผลลพธ ย)อยๆ ของนโยบายและยงขาดความสมพนธ

ระหว)างผลลพธ มากกมาย แต)เป*นผลลพธ ของโครงการแผนงานด�วยกนเอง

ขนตอนท 4 การปฏบต หมายถง การดาเนนงานททาให�โครงการหรอแผนงานนน

สามารถส)งผลต)อผ�รบประโยชน ทเป*นกล)มเปbาหมาย

นอกจากขนตอนทง 4 อเลกซานเดอร ยงมองว)าในความเป*นจรงนขนตอนแต)ละขนจะ

ส)งผลกระทบซงกนและกนเสมอนมสงเชอมโยงกนอย) ซงตวเชอมโยงนประกอบไปด�วย ต

ตวเชอมโยงท 1 เป*นตวเชอมโยงทเกดจากสงกระต�นทาให�เกดการแปลงเป*นนโยบาย

ทเรยกว)า สภาพแวดล�อมของการกาหนดนโยบาย

ตวเชอมโยงท 2 เป*นตวเชอมโยงทเกดจากนโยบายทซบซ�อนถกกระจายออกมาเป*น

โครงการแผนงานทมความเฉพาะเจาะจงและชดเจนมากขน เรยกว)าการกาหนดโครงการ แผนงาน

ตวเชอมโยงท 3 เป*นตวเชอมโยงทเกดขนในสภาพของการนานโยบายไปปฏบต ซงจะ

มผ�ปฏบตงานระดบล)าง ทาให�เกดการปฏบตงานทเป*นไปตามโครงการหรอแผนงาน

91

ถงแม�ว)าตวเชอมโยงแต)ละตวจะเชอมโยงระหว)างขนตอนเพยง 2 ขนตอนเท)านน แต)อ

เลกซานเดอร ยงกล)าวว)า ตวเชอมโยงอาจทาหน�าทเชอมโยงไปยงขนตอนอนๆ ทเป*นทางเลอกได�

เช)นกน(Alexsander , 1997 p.114)

2.3 รปแบบการจดการทมประสทธภาพ

2.3.1 การจดการทนมนษย, Williams อธบายว)า การจดการทนมนษย หมายถง การปรบปรงการปฏบตงานถอเป*นเปbาหมายหลกเชงกลยทธ ขององค การ ทมการวางแผนคดไปข�างหน�า จะกลายเป*นองค การแห)งการเรยนร�ซงองค การแห)งการเรยนร�จะเป*นองค การทตระหนกถงความสาคญของการฝvกอบรมและการพฒนาในการปฏบตงานอย)างต)อเนอง อย)างไรกดองค การทประสบความสาเรจต)างตระหนกดกว)าโครงสร�างองค การและกจกรรมการฝvกอบรมและการพฒนาพนกงานเป*นสงสาคญซงมความสมพนธ อย)างยงกบความสาเรจขององค การในระยะยาว ดงนนการพฒนาทรพยากรมนษย จงเป*นหน�าทหลกในกจกรรมการบรหารทรพยากรมนษย ป4จจยทมอทธพลต)อการฝvกอบรมและการพฒนา 1. การได�รบการสนบสนนจากผ�บรหารระดบสง กจกรรมการฝvกอบรมและการพฒนาจะสาเรจได�หากได�รบการสนบสนนจากผ�นา หรอผ�บรหารขององค การทงในเรองของการศกษา การฝvกอบรมและการพฒนาองค การ 2. ความสามารถของผ�ชานาญงานหรอผ�เชยวชาญททาการอบรม นอกจากฝdายบรหารจะต�องให�การสนบสนนแล�ว การฝvกอบรมและพฒนาทจดขนในองค การยงต�องได�รบความร)วมมอจากหน)วยงานอนๆ ทเกยวข�อง รวมถงผ�เชยวชาญหรอผ�ชานาญงานทจะเข�าทาการฝvกอบรม ทงนผ�ทจะเข�ามารบงานฝvกอบรมต�องเป*นผ�เชยวชาญในเรองนนๆ โดยตรงและมความร� ความสามารถในเรองทจะอบรมอย)างชดเจน 3. ความก�าวหน�าทางด�านเทคโนโลย ป4จจยทมอทธพลต)อการฝvกอบรมและการพฒนาเป*นอย)างยงคอ เทคโนโลย เช)น คอมพวเตอร อนเทอร เนต ซงมผลต)อการจดการในทกกระบวนการทางธรกจ โดยเทคโนโลยได�เข�ามบทบาททสาคญในการเปลยนแปลงโดยเฉพาะการส)งผ)านความร�ไปยงพนกงานในองค การ 4. โครงสร�างทสลบซบซ�อนขององค การ โครงสร�างองค การแบบแบนราบ เป*นผลมาจากการมสายบงคบบญชาทสนลง ทาให�เกดการบรหารคนและงานทาได�อย)างคลองตวและง)ายขน งานของแต)ละบคคลและทมเป*นทงการขยายขอบเขตของงาน และการเพมคณค)าในงาน ผลกคอพนกงานสามารถท)มเทเวลาให�กบงานทมความซบซ�อนได�มากขน

92

กระบวนการฝvกอบรมและการพฒนา 1. การสารวจหาความจาเป*นในการฝvกอบรม โดยการศกษารวบรวมข�อเทจจรงในเรองมาตรฐานทกาหนดไว�กบผลงานทเกดขนจรง การวเคราะห ข�อเทจจรง การกาหนดความต�องการด�วยการพจารณาว)าจะแก�ไขด�านใด แก�ไขบคคลประเภทใด เรยงลาดบอย)างไร กาหนดหน�าทและความรบผดชอบของบคคลทเข�ารบการอบรม 2. การพฒนาหลกสตรและการวางโครงการฝvกอบรม จะต�องมการกาหนดวตถประสงค ในการฝvกอบรมให�ชดเจน เลอกวธการฝvกอบรมและเลอกสอทจะใช�ในการอบรมตามทได�วางวตถประสงค ไว� 3. การบรหารโครงการฝvกอบรม คอการประสานกจกรรมทงก)อนและหลงโครงการฝvกอบรม ซงประกอบไปด�วยกจกรรมต)างๆ โดยมวธการดาเนนการอย) 2 ขนตอนคอ ขนตอนแรก คอขนตอนเตรยมการก)อนการดาเนนการฝvกอบรมและในขนนจะมกจกรรมทต�องกระทา คอ การเขยนโครงการฝvกอบรม เสนอโครงการเพอขออนมตและการจดประชมคณะผ�ดาเนนการฝvกอบรม และขนตอนของการฝvกอบรม ซงประกอบด�วยขนตอนของการดาเนนกจกรรมการฝvกอบรม ซงประกอบไปด�วยกจกรรมทสาคญต)างๆ ทใช�ในการฝvกอบรมและทาให�ผ�เข�ารบการฝvกอบรมเกดความเชอมนว)ากจกรรมนค�มค)า 4. การประเมนผลการฝvกอบรมและการพฒนา จะประกอบไปด�วยองค ประกอบทสาคญ 2 ส)วนด�วยกน ได�แก) การประเมนผลการฝvกอบรมจะต�องมเกณฑ สาหรบการประเมนหรอตวชวดทจะบอกว)าอะไรคอความสาเรจหรอว)าล�มเหลว การประเมนผลการฝvกอบรมจะต�องมวธการสาหรบการเกบรวบรวมข�อมลต)างๆ เพอนามาวเคราะห ผลทได� ตามหลกเกณฑ ทกาหนดไว� โดยเกณฑ แบ)งเป*น 4 กล)มด�วยกนได�แก) เกณฑ การวดปฏกรยาของผ�เข�าร)วมการฝvกอบรม เป*นการวดความพงพอใจ มากน�อยเพยงใด เกณฑ การวดการเรยนร� เป*นการประเมนว)า ผ�เข�าร)วมได�รบความร�มากน�อยเพยงใด เกณฑ การวดพฤตกรรมการปฏบตงานทเปลยนไป วดจากผลการปฏบตงานของผ�เข�าร)วมการฝvกอบรมซงกลบมาปฏบตในสภาวะแวดล�อมทแตกต)างจากทได�ฝvกอบรม และเกณฑ การวดประสทธผลขององค การ โดยกาหนดขอบเขตและวตถประสงค ของการประเมนผล การวางแผนการประเมนผล การดาเนนตามแผน การวเคราะห ข�อมล การรายงานผลและการเขยนรายงาน ประโยชน ของการฝvกอบรมและพฒนา การฝvกอบรมให�ประโยชน ในการพฒนาบคคลและองค การเป*นอย)างมาก เพราะนอกจากจะเพมพนความร�ความสามารถ รวมทงเปลยนแปลงทศนคต ค)านยมของผ�เข�าร)วมการอบรม และทาให�มสมรรถภาพในการปฏบตงานดยงขนแล�ว การฝvกอบรมยงเพมประสทธภาพและประสทธผลของงาน(Williams, 2005p.117) นอกจากนทฤษฎทางเลอกสาธารณะยงได�เสนอให�มการวเคราะห นโยบายเพอให�องค การสามารถทจะวางโครงการและบรหารงานได�ตรงตามวตถประสงค ของประชาชน นกวชาการท

93

สนบสนนความคดของทฤษฎนคอ Vincent Ostrom ซงเสนอให�มการนาวธการแบบประชาธปไตยมาใช�ในองค การ Vincent Ostrom จากหนงสอ The Intellectual Crisis of American Public Admininstration ซงตพมพ ในปz ศ.ศ. 1968 มเนอหาทสาคญๆ อย) 5 เรองคอ - ลกษณะและสาเหตของวกฤตการณ ในวชารฐประศาสนศาสตร - การนาเอาแนวความคดจากเศรษฐศาสตร การเมองมาช)วยแก�ไขป4ญหา - การนาเอาปรชญาการบรหารแบบประชาธปไตยมาใช� - ข�อสมมตฐานในพาราไดม การบรหารแบบประชาธปไตย - ผลของความคดทางเลอกสาธารณะ

สาหรบในส)วนทเกยวข�องกบองค การมเนอหาพอสรปได�ดงน 1) ลกษณะของมนษย ในองค การคอการเป*นผ�คานงถงประโยชน ส)วนตว (Self-interest) มเหตผล (Rational) ต�องการทางเลอกทให�ประโยชน แก)ตนมากทสด (Maximizing Strategies) และพจารณาเลอกทางเลอกจากข�อมลทมอย)ภายใต�สถานการณ ทแน)นอน (Certainty) หรอไม)แน)นอน (Uncertainty) หรอสภาวะของการเสยง (Rick) ซงในแต)ละสถานการณ นนมนษย จะเลอกทแตกต)างกน สนค�าสาธารณะ และสนค�าส)วนบคคลกบสนค�าสาธารณะร)วมกน สนค�าส)วนบคคล เช)น สนค�าบรโภคทวๆ ไปทกาหนดค)าตอบแทนทผ�รบบรการต�องจ)ายให�ผ�ผลตได� สนค�าสาธารณะ เช)น การศกษาภาคบงคบ แม�ว)าผ�รบบรการจะไม)จ)ายค)าตอบแทนกสามารถรบบรการได� สนค�าร)วมกนระหว)างส)วนบคคลกบสาธารณะ เช)น โรงงานผลตอาหารกระป}องแต)ปล)อยนาเสยให�กบชมชน เป*นต�น 2) ลกษณะขององค การตามรปแบบการตดสนใจม 4 รปแบบ - องค การทยอมให�ป4จเจกชนเลอกตดสนใจทจะร)วมมอหรอไม)ร)วมมอกได� - องค การทจดระบบตดสนใจแบบมสายการบงคบบญชาตามลาดบชนจากบนมาล)าง ผ�ใต�บงคบบญชาต�องเชอฟ4งผ�บงคบบญชา - องค การทให�ป4จเจกชนตกลงร)วมกนเพอหาคนมารบผดชอบการผลตสนค�าและบรการภายใต�กฎเกณฑ การตดสนใจทกาหนดไว�โดยใช�หลกเสยงข�างมาก (Majority Vote) - องค การทมหลายๆ แบบพร�อมๆ กน (Multi-organizational Arrange-ments) ซง Ostrom ถอว)าเป*นหลกการบรหารทตรงกบความเป*นจรงของสงแวดล�อมในประเทศสหรฐอเมรกามากทสด เพราะเหมาะกบโครงสร�างการตดสนใจแบบกระจายอานาจ การศกษาองค การตามแนวทางเลอกสาธารณะของ Ostrom เป*นแนวทางทออกแบบองค การให�สอดคล�องตามสภาพแวดล�อมทางการเมองของชมชนโดยให�ผ�รบบรการขององค การมส)วนในการกาหนดเปbาหมายขององค การ และในการผลตสนค�าและบรการแต)ละประเภทนน

94

กจาเป*นต�องใช�วธการจดการบรหารทแตกต)างกนจงให�วธการประสานงานระหว)างองค การต)างๆ เป*นหลก ล�มล�างการจดองค การแบบรวมอานาจไว�ทศนย กลางและการจดองค การแบบลาดบชนทสมบรณ ใช�การกระจายอานาจให�มศนย การตดสนใจหลายๆ ศนย และมหลายระดบคาบเกยวกนด�วย แนวทางการศกษาองค การตามแนวทางนมพนฐานความคดจากตวแบบทางเศรษฐศาสตร และเศรษฐศาสตร การเมอง ภายใต�สมมตฐานทว)าผลประโยชน สาธารณะ (Public Interest) เป*นเปbาหมายของการทป4จเจกชนมารวมกนเป*นกล)ม และจากการทมความร)วมมอในชมชนเช)นนจงเป*นทมาของสนค�าสาธารณะ (Public Goods) ซงสมาชกของกล)มจะต�องมส)วนร)วมในการให�บรการนนด�วย (Vincent Ostrom, 1968 p.145) การเกดองค การทต�องผลตสนค�าสาธารณะเพอประโยชน ร)วมกนเช)นนเองเป*นเหตให�เกดองค การของรฐบาลขน ซงมลกษณะเป*นผ�ผกขาด (Monopoly) ในสนค�าและบรการทางสาธารณะ การผกขาดในสนค�าดงกล)าวประกอบกบการขยายตวของการปฏบตงานให�ครบคลมทกมวลชน ทาให�ต�องเป*นองค การทมการลงทนต)อหวโดยเฉลยตา และอาจทาให�เกดผ�แข)งขนทผดกฎหมายในการผลตสนค�าและบรการทางสาธารณะขนได� ฉะนนประชาชนจะต�องช)วยกนมส)วนร)วมในผลประโยชน สาธารณะนมากขนกว)าเดม โดยการส)งเสรมไม)ให�องค การรฐบาลเป*นองค การทผกขาดสนค�าและบรการสาธารณะ และประชาชนซงเป*นผ�บรโภคสนค�าสาธารณะจะต�องมอานาจมากกว)าหน)วยงานทางราชการโดยการมสทธเสยงทจะเลอกรบบรการสาธารณะมากขน แนวความคดตามนกเศรษฐศาสตร ทางเลอกสาธารณะนเป*นการให�ประชาชนผ�บรโภคสนค�าได�มทางเลอกมากกว)าเดม โดยใช�วธการดงน - ใช�ระบบผ�รบรอบ (The Voucher System) คอการทประชาชนจะไปใช�สนค�าและบรการสาธารณะจากองค การอนทไม)ใช)องค การของรฐบาลกให�สามารถใช�ได�ในราคาเท)าทใช�กบองค การรฐบาล เช)น การเข�าเรยนในโรงเรยนเอกชนและเสยค)าใช�จ)ายเท)ากบโรงเรยนรฐบาล เป*นต�น - ใช�การมหน)วยงานรบผดชอบในระดบท�องถน โดยรบผดชอบการให�บรการสนค�าและบรการสาธารณะต)างๆ ในท�องถน สนองความต�องการของท�องถน เช)น ตารวจ และพนกงานดบเพลง เป*นต�น (Williams C., 2005 p.379) Walter Williams เป*นนกวเคราะห ทอย)ในยคต�น ๆ ของการพฒนาความคดเกยวกบการนานโยบายไปปฏบต ได�ให�ทศนะว)า การนานโยบายไปปฏบต คอความพยายามทจะตดสนความสามารถขององค การในการรวบรวมคนและทรพยากรในหน)วยงานหนง (a cohesive organizational unit) และกระต�นบคลากรให�ปฏบตงานเพอบรรลวตถประสงค ขององค การ จากแนวความคดของ Williams แสดงให�เหนอย)างชดเจนว)า Williams ให�ความหมายของการนานโยบายไปปฏบตโดยอย)บนพนฐานของทฤษฎองค การ โดยถอว)าความสามารถขององค การ คอป4จจยสาคญทมอทธพลต)อความสาเรจของการนานโยบายไปปฏบตโดยชให�เหนลกษณะสาคญ คอ

95

ประการแรก องค การต�องมความสามารถในการรวบรวมคนและทรพยากรขององค การให�มเอกภาพ ซงปรากฎการณ นจะเกดขนกต)อเมอผ�นาขององค การเป*นผ�ทมภาวะผ�นาสง (leadership) และเข�าใจถงความสาคญของพลงในการร)วมมอของบคลากรในองค การ รวมทงทรพยากรทมอย)ทงหมดขององค การ เพอรบผดชอบการนานโยบายไปปฏบต ประการทสอง ความพยายามในการกระต�นบคลากรให�ปฏบตงานเพอการบรรลวตถประสงค ขององค การซงหมายความว)าผ�นาองค การจะต�องชให�บคลากรผ�ปฏบตงานภายในองค การมความเข�าใจต)อวตถประสงค ของนโยบายซงองค การรบมาเป*นวตถประสงค ขององค การให�ชดเจนโดยจะต�องใช�ป4จจยต)าง ๆ ในการกระต�น (motivation) รวมทงการกาหนดสงจงใจ (incentives) แก)ผ�ปฏบต เพอให�ผ�ปฏบตมขวญและกาลงใจ (morale) ทจะปฏบตงานให�บรรลวตถประสงค อย)างมประสทธภาพ ดงนน จงเหนได�ว)าขอบเขตการศกษาการนานโยบายไปปฏบตตามแนวความคดของ Williams เป*นเรองทเกยวข�องกบสมรรถนะขององค การอย)างชดเจน ซงอาจกล)าวได�ว)าตามความคดของ Williams การศกษาการนานโยบายไปปฏบตกคอ การศกษาเกยวกบสมรรถนะขององค การในการปฏบตภารกจทได�รบมอบหมายให�บรรลผลอย)างมประสทธภาพและประสทธผล (Walter Williams , 1971 p.144) Jeffrey L. Pressman และ Aaron Wildavsky (1973) ดงได�กล)าวแล�วว)า Pressman และ

Wildavsky คอผ�บกเบกและจดประกายของการศกษาการนานโยบายไปปฏบตให�ได�รบความสนใจ

จากนกวชาการทเกยวข�องอย)างกว�างขวาง จนกระทงการศกษาการนานโยบายไปปฏบตได�รบการ

ยอมรบว)าเป*นขนตอนทสาคญขนตอนหนงของกระบวนการนโยบายสาธารณะ

ในขนต�น Pressman และ Wildavsky (1973 p.13) ได�กล)าวถงนยามของการนานโยบายไป

ปฏบตอย)างเรยบง)ายว)า หมายถงสงทได�กล)าวไว�ในพจนานกรมของ Webster และ Roget ซงกล)าวว)า

การนานโยบายไปปฏบต คอ การดาเนนงานให�ลล)วง ให�ประสบความสาเรจ ให�ครบถ�วน ให�เกดผล

ผลต และให�สมบรณ ซงสงเหล)านคอสงทรฐบาลกาลงปฏบตอย) และเป*นธรรมชาตของนโยบาย

หากพจารณาความหมายตามนยดงกล)าวจะเหนได�ว)าการนานโยบายไปปฏบตเป*นภารกจขององค การราชการทจะต�องรบผดชอบนานโยบายของรฐบาลไปปฏบตให�ประสบความสาเรจในทกด�าน ทงความเรยบร�อยในการดาเนนงาน ความครบถ�วนสมบรณ ตามวตถประสงค ทกาหนดไว� การก)อให�เกดผลผลตทพงปรารถนา ซงเป*นกจกรรมทองค การราชการปฏบตอย)เป*นงานกจวตร (routine) ให�ทศนะนจงมความหมายทเกยวข�องกบภารกจขององค การและสมรรถนะขององค การทานอง

96

เดยวกนกบทศนะของ Williams แต)อธบายให�เหนเพมเตมว)าลกษณะการทางานองค การราชการดงกล)าวมลกษณะเป*นงานกจวตรทรฐบาลกาลงกระทาอย)อย)างต)อเนอง Pressman และ Wildavsky ได�ให�ความหมายเพมเตม โดยพจารณาจากทศนะของตนว)าการนานโยบายไปปฏบตเป*นกระบวนการปฏสมพนธ ระหว)างการกาหนดเปbาประสงค และการปฏบตเพอการบรรลเปbาประสงค การศกษาการนานโยบายไปปฏบตยงเกยวข�องกบป4ญหาของการประเมนความสาเรจของผ�ปฏบตและการตความข�อปฏบตทมลกษณะทวไป ลงส)การตดสนใจเฉพาะด�านทต�องมผ�เข�าร)วมมากมาย และมมมมองทหลากหลายการบรรลเปbาประสงค ผ)านการตดสนใจเฉพาะด�าน ณ ระดบใด ย)อมเป*นการวดระดบของความสาเรจในการนานโยบายไปปฏบต

คณลกษณะสาคญของการนานโยบายไปปฏบตตามความหมายของ Pressman และ Wildavsky อาจจาแนกให�เหนชดเจนได�ดงน

ประการแรก การนานโยบายไปปฏบตเป*นกระบวนการซงต�องเกยวข�องกบความสมพนธ ระหว)างป4จจยต)าง ๆ ทงหมดในการนานโยบายไปปฏบต ประการทสอง กระบวนการหลกในการนานโยบายไปปฏบต คอ กระบวนการปฏสมพนธ ระหว)างการกาหนดเปbาประสงค ของนโยบายและการปฏบตเพอการบรรลเปbาประสงค ดงกล)าว แสดงให�เหนว)ามาตรการในการนานโยบายไปปฏบตจะต�องสอดคล�องกบการปฏบตให�บรรลเปbาประสงค ของนโยบาย ในกรณนเปbาประสงค จงเป*นเสมอนเขมม)งของการปฏบต และความเป*นไปได�ทงทางสงคม เศรษฐกจและการเมอง ส)วนการปฏบตให�บรรลเปbาประสงค จะต�องประกอบด�วยบคลากรทมความร�ความชานาญเหมาะสม มทรพยากรทเพยงพอต)อการปฏบตบคลากรมความเข�าใจเกยวกบเปbาประสงค ของนโยบายอย)างชดเจน และ ผ�รบผดชอบในการนานโยบายไปปฏบตจะต�องเป*นผ�มภาวะผ�นาสามารถกระต�นและสร�างขวญกาลงใจให�ผ�ปฏบตมความตงใจและความเชอมนทจะกระทางานให�ประสบความสาเรจ

ประการทสาม การประเมนผลสาเรจเป*นการกาหนดกรอบในการวดความสาเรจของการนา

นโยบายไปปฏบตให�มความชดเจน โดยกาหนดเกณฑ การประเมนความสาเรจให�ชดเจนเป*นทยอมรบ

แก)ผ�เกยวข�อง ดงนน การประเมนผลสาเรจของการนานโยบายไปปฏบต จงต�องมทงความเทยงตรง

และเชอถอได� ซงหมายความว)าการประเมนผลจะต�องกระทาอย)างเป*นระบบถกต�องตามระเบยบ

วธการประเมนผล (method) เพอให�การประเมนผลสาเรจสามารถระบระดบความสาเรจได�อย)าง

ชดเจน และสามารถให�ข�อแนะนาได�ว)ามป4ญหาอปสรรคอะไรบ�างในระหว)างการนานโยบายไปปฏบตท

ควรได�รบการแก�ไขปรบปรง

ประการทส การแปลงความเป*นนามธรรมของเปbาประสงค ไปส)ความเป*นรปธรรมทมความเฉพาะเจาะจง และสามารถนาไปปฏบตได� ซงผ�รบผดชอบการนานโยบายไปปฏบตจะต�องเป*นผ�

97

ตดสนใจในการกระทาดงกล)าว เพอให�ผ�ปฏบตปราศจากความคลมเครอ และมความชดเจนต)อภารกจทตนจะต�องรบผดชอบในการดาเนนงานให�ประสบความสาเรจ อาจกล)าวได�ว)าการตดสนใจในขนตอนน เป*นส)วนทมความสาคญมากทสดส)วนหนงในกระบวนการนานโยบายไปปฏบต

ประการสดท�าย การนานโยบายไปปฏบตเกยวข�องกบบคลากรทร)วมรบผดชอบจานวนมาก ทงบคลากรภายในหน)วยงานเดยวกนและบคลากรระหว)างหน)วยงานทต�องทางานประสานกน ดงนน การสร�างความเข�าใจทดต)อกนทงระหว)างบคลากรภายในหน)วยงานเดยวกนและระหว)างหน)วยงานจงเป*นสงทสาคญยง เพราะถ�าบคลากรผ�ปฏบตขาดความร)วมมอทดต)อกนหรอขาดความเข�าใจต)อความสาคญในการประสานงานกนอย)างใกล�ชด หรอเกดความขดแย�งในระหว)างผ�ปฏบตงาน สงเหล)านจะเป*นอปสรรคสาคญต)อการนานโยบายไปปฏบตให�ประสบความสาเรจ ดงนน ความร)วมมอด�วยความเข�าใจต)อการบรรลเปbาประสงค ร)วมกน จะส)งเสรมให�การนานโยบายไปปฏบตประสบความสาเรจอย)างมประสทธภาพ

Pressman และ Wildavsky ยงชให�เหนความสมพนธ เชงสมมตฐานเกยวกบการนานโยบายไปปฏบต ซงประกอบด�วยเงอนไขเบองต�นและการทานายผลลพธ ทเกดขน กล)าวคอ ถ�า X ได�รบกรกระทาในเวลา T1 จะก)อให�เกด Y ณ เวลา T2 สมมตฐานดงกล)าวแสดงความสมพนธ แบบต)อเนองระหว)างการนานโยบายไปปฏบตและผลลพธ ทจะเกดขน

อย)างไรกตาม สมมตฐานจะต�องถกแปลงไปส)การปฏบต และการปรบเปลยนสมมตฐานไปส)การปฏบตของรฐบาล เรยกว)าแผนงาน (program) อาทเช)น การปฏบตทมหลกประกนว)าเงอนไขเบองต�นได�รบการปฏบตเรยบร�อย ได�แก) การให�ความเหนชอบกฏหมายและการจดสรรงบประมาณ เพอให�สามารถนานโยบายไปปฏบตได�ต)อไป คณลกษณะทสาคญของการนานโยบายไปปฏบต คอ การพจารณาบทบาทความสมพนธ ระหว)างองค การราชการ ซงเกยวข�องกบการปฏบตร)วมกนและมลกษณะของความซบซ�อนในการประสานงานระหว)างกน Pressman และ Wildavsky ยาว)า ความพยามใด ๆ ทจะปรบปรงการนานโยบายไปปฏบตจะต�องมลกษณะของการบรณาการด�วยการวเคราะห เปbาประสงค หรอนโยบายให�ชดเจน ส)วนความล�มเหลวของนโยบายอาจเป*นผลมาจากทฤษฎเชงสาเหตและผลทไม)มความเทยงตรง (invalid causal theories)

ความสาคญของการนยามการนานโยบายไปปฏบตของ Pressman และ Wildavsky คอ

การรบร�จดทการกาหนดนโยบายขององค การราชการยต และการนาไปปฏบตของผ�ปฏบตเรมต�นโดย

ผ�ปฏบตได�รบงบประมาณและอานาจหน�าท (authority) เป*นผ�รบผดชอบต)อการบรรลเปbาประสงค

ตามทผ�กาหนดนโยบายกาหนดไว�

98

วรรณกรรมเกยวกบการนานโยบายไปปฏบตบางส)วนให�ความสนใจในการให�คาแนะนาแก)ผ�กาหนดนโยบายด�วยระบบทดทสดในการบรรลเปbาประสงค ซงลกษณะทานองเกยวกนกบคาแนะนาว)าจะกาหนดความสมพนธ เชงสาเหตและผลอย)างไรเพอให�บรรลเปbาประสงค ทพงปรารถนา ตวแบบการนานโยบายไปปฏบตถกสร�างขนเพออธบายแนวความคดเกยวกบการบรหารทสมบรณ (perfect administration) ซงตรงกนข�ามกบแนวความคดทถอว)าความเป*นจรงสามารถทจะเปรยบเทยบได� และผ�ตดสนใจนโยบายได�เลอกทางเลอกนโยบายทดทสดแล�ว(Pressman และ Wildavsky , 1984 p. 223) Carl E. Van Horn และ Donald S. Van Meter (1976 : 103) เป*นผ�ทสนใจศกษาการนานโยบายไปปฏบต โดยเน�นความสนใจเกยวกบความสมพนธ ระหว)างองค การทมผลต)อการนานโยบายไปปฏบต และได�ให�ทศนะเกยวกบการนานโยบายไปปฏบตว)า การนานาโยบายไปปฏบตครอบคลมกจกรรมทงมวลทกระทาโดยรฐบาลและเอกชน ทงป4จเจกบคคลและกล)มบคคล ซงมผลต)อการบรรลความสาเรจตามวตถประสงค ทกาหนดไว�ล)วงหน�าจากการตดสนใจนโยบาย ในกรณนหมายรวมถงป4จจยทงหลายทมผลต)อความพยายามทจะเปลยนรปแบบของการตดสนใจไปส)มาตรการเชงปฏบต รวมทงความพยายามทจะบรรลการเปลยนแปลงทกาหนดไว�จากการตดสนใจนโยบายด�วย ตามความหมายของ Van Horn และ Van Meter ดงกล)าว อาจจาแนกคณลกษณะสาคญของการนานโยบายไปปฏบตได�ดงน ประการแรก การนานโยบายไปปฏบตเป*นทงกจกรรมของรฐและของเอกชน ในส)วนทเป*นกจกรรมของรฐ ย)อมหมายถง กจกรรมทงมวลทองค การราชการเป*นผ�รบผดชอบในการนานโยบายไปปฏบต ส)วนกจกรรมของเอกชนซงหมายความรวมทงป4จเจกบคคลและกล)มบคคล ในส)วนของป4จเจกบคคล อาจพจารณาได�จากการประกอบกจการส)วนตวทต�องปฏบตให�เป*นไปตามกฎหมาย โดยเฉพาะการชาระภาษต)าง ๆ ให�ถกต�องครบถ�วน และในส)วนของกล)มบคคลอาจพจารณาได�จากกล)มสมาคมวชาชพต)าง ๆ ซงต�องปฏบตตามทกฎหมายกาหนด เป*นต�น ประการทสอง การนานโยบายไปปฏบต เป*นผลทเกดจากการตดสนใจนโยบายของผ�กาหนดนโยบาย โดยกาหนดวตถประสงค ของนโยบายไว�ล)วงหน�า ซงผ�ปฏบตจะต�องนานโยบายไปปฏบตให�บรรลความสาเรจตามวตถประสงค ทกาหนดไว� เป*นการยนยนความสมพนธ ระหว)างการกาหนดนโยบาย และการนานโยบายไปปฏบตไว�อย)างชดเจน โดยการกาหนดนโยบายเป*นผลจากการตดสนใจนโยบายโดยได�พจารณาทางเลอกและวตถประสงค ของนโยบายไว�ล)วงหน�า เมอนโยบายได�รบความเหนชอบจากผ�มอานาจโดยชอบด�วยกฎหมาย นโยบายนนจะถกส)งให�องค การราชการทรบผดชอบเป*นผ�นานโยบายไปปฏบต โดยมภารกจชดเจนว)าจะต�องปฏบตให�ประสบความสาเรจตามวตถประสงค ทกาหนดไว�

99

ประการทสาม การนานโยบายไปปฏบตเกยวข�องกบความพยายามในการแปลงรปแบบการตดสนใจนโยบาย ซงส)วนใหญ)จะมลกษณะนามธรรมให�เป*นมาตรการเชงปฏบตทเป*นรปธรรม โดยผ�ปฏบตสามารถทาความเข�าใจได�อย)างชดเจน และร�ว)าจะต�องดาเนนการตามขนตอนอย)างไรเพอให�การนานโยบายไปปฏบตประสบความสาเรจ ประการสดท�าย การนานโยบายไปปฏบตให�ประสบความสาเรจเป*นภารกจทจะต�องใช�ความพยายามสง ดงนน ผ�เกยวข�องในการนานโยบายไปปฏบตจะต�องมความร�ความเข�าใจในการเลอกสรรบคลากรทมความร�ความสามารถเหมาะสม จะต�องทาความเข�าใจเกยวกบความสาคญในการสร�างความร)วมมอและการประสานงานระหว)างองค การราชการทมภารกจรบผดชอบร)วมกนรวมทงการจดสรรทรพยากรให�เหมาะสมต)อการดาเนนงานให�ประสบความสาเรจ ดงนน การนานโยบายไปปฏบตให�ประสบความสาเรจจงเป*นภารกจทผ�ปฏบตทกฝdายจะต�องใช�ความพยายามอย)างเตมท ทงความพยายามในการปฏบตงานโดยตรงและความพยายามในการประสานงานระหว)างองค การทรบผดชอบร)วมกน 2.3.2. การจดการงบประมาณ Williamsอธบายว)า การจดการงบประมาณ หมายถง ระบบการควบคมทางการบรหารทสาคญ พบว)าประเดนทเป*นแกนหลกในการควบคมทางการบรหาร ประกอบด�วย แผนกลยทธ เป*นหลกการของกลยทธ ทสร�างความได�เปรยบในเชงแข)งขนของธรกจ ซงจะมการวเคราะห สภาพแวดล�อมทงภายในและภายนอกเพอพจารณาถงจดแขง จดอ)อน โอกาสหรออปสรรค การพยากรณ ทางการเงน มพนฐานจากการคาดคะเนทางการเงนเกยวกบยอดขายและรายได�เป*นเวลาหนงถง 5 ปz โดยมองค ประกอบหลกคอ งบดล งบกาไรขาดทน งบกระแสเงนสด และการประมาณการหรอคาดคะเน งบประมาณ เป*นข�อความทางการเงนในปzทกาลงจะมาถง โดยมรายได�จบค)ความสมพนธ กบค)าใช�จ)าย และคานวณกาไรหรอขาดทนจากการปฏบตงาน การบรหารงานโดยวตถประสงค เป*นการชนากจกรรมปฏบตงานของพนกงานให�ม)งส)เปbาหมายขององค การ ระบบบรหารและรายงานเชงปฏบตการ เป*นเรองเกยวกบสนค�าคงเหลอ และเรองของการบรหารโครงการ ระบบข�อมลทางการบรหาร เป*นระบบข�อมลทมการจดทารายงานทางสถตประกอบด�วยข�อมลเชงสถต เพอให�ข�อมลในการบรหารจดการกระบวนงานภายในองค การเกดขนอย)างเหมาะสม การวเคราะห ทางการเงน ผลตอบแทนจากการลงทน เป*นอตราส)วนทชวดรายได�หลกหกภาษทมความสมพนธ กบสนทรพย รวม เพอแสดงว)าบรษทมการใช�สนทรพย ไปสร�างให�เกดรายได�ดเพยงใด การตรวจสอบทางการเงน เป*นการประเมนผลอย)างเป*นอสระต)อการบนทกข�อมลทางการเงนขององค การ ม 2 แบบคอการตรวจสอบภายใน และการตรวจสอบภายนอก การตรวจสอบภายในหมายถง กระบวนการ แผนการจดองค การ ระบบงาน และวธทอย)ภายในองค การ มการวางแผน ประเมน บรหารงานตรวจสอบ การใช�เทคโนโลยในการตรวจสอบ

100

1. งบประมาณ (Budgets) เป*นแผนทอย)ในรปของตวเลขทแสดงถงศกยภาพในการใช�เงนขององค การ ในอกลกษณะหนงงบประมาณอาจมองในรปของการจดสรรทรพยากรให�แก)กจกรรมหนงกจกรรมใดเพอให�สามารถปฏบตภารกจได�ตามเปbาหมายขององค การ ผ�บรหารขององค การมหน�าทในการเตรยมจดทาการประมาณหรองบประมาณ ไม)ว)าจะเป*นงบประมาณรายได� งบประมาณรายจ)าย งบประมาณกาไร งบประมาณเงนสด งบประมาณค)าใช�จ)ายในการลงทน งบประมาณทผนแปรและคงท ดงนนจงอาจกล)าวได�ว)างบประมาณเป*นเครองมอทรงอานภาพทมประโยชน โดยตรงต)อการวางแผนและควบคมการดาเนนการกจกรรมของหน)วยงานด�านต)างๆ ขององค การให�สามารถใช�เงนได�เกดประโยชน สงสด งบประมาณแบ)งออกเป*น 6 ประเภทด�วยกนคอ 1.1 งบประมาณรายได� (Revenue budgets) เป*นการจดทาแผนประมาณการล)วงหน�าเกยวกบยอดขายซงสมพนธ กบราคาขาย หากกาหนดได�แน)นอนกสามารถประมาณการรายได�ถกต�องแม)นยาอย)างไรกตามองค การควรมการกาหนดรายได�ทต�องการในรอบระยะเวลาหนงขององค การไว�เป*นการล)วงหน�า 1.2 งบประมาณรายจ)าย (Expense budgets) คอการนาภารกจหรอกจกรรมทองค การต�องปฏบตมาดาเนนการแตกต)างเป*นหน)วยหรอรายการย)อยๆ เพอคานวณค)าใช�จ)าย และจดสรรงบประมาณให�ในแต)ละรายการ องค การทกองค การจาเป*นต�องจดทาไม)ว)าจะเป*นองค การทม)งแสวงหากาไรหรอไม)กตาม เพอให�ทราบรายจ)ายโดยประมาณในรอบระยะเวลาหนงขององค การ 1.3 งบประมาณกาไร (Profit budgets) คองบประมาณทรวมเอาประมาณการรายได�และรายจ)ายไว�ในงบเดยวกน เพอแสดงยอดรวมและกาไรสทธโดยประมาณ เป*นเครองมอทจาเป*นอย)างยงต)อการวางแผนและการควบคม 1.4 งบประมาณเงนสด (Cash budgets) คองบประมาณซงคาดคะเนล)วงหน�าว)าองค การควรมเงนสดอย)บนมอมากน�อยเพยงใด งบประมาณเงนสดยงเป*นสงซงแสดงสถานะด�านการหมนเวยนกระแสเงนสด (Cash flow) ขององค การในระยะเวลาหนงเพอให�เกดความเชอมนว)าองค การมเงนพอเพยงต)อการใช�จ)ายต)างๆ ได�อย)างเพยงพอ เพราะหากองค การมการหมนเวยนของกระแสเงนสดตลอดเวลา (เงนรบและเงนจ)าย) ย)อมหายถงสถานะในความสามารถด�านรายรบและรายจ)ายทมนคงต)อองค การ 1.5 งบประมาณค)าใช�จ)ายในการลงทน (Capital expenditure budgets) คองบประมาณซงเกยวข�องกบการวางแผนในการคาดคะเนล)วงหน�าถงผลตอบแทนทจะได�รบจากการลงทนในสนทรพย คงท (Fixed asset) เช)น ทดน อาคาร หรออปกรณ เครองไม�เครองมอ เครองจกรกล ฯลฯ เป*นเครองมอททาให�ผ�บรหารสามารถคาดคะเนความต�องการด�านการลงทนในอนาคตว)าควรดาเนนการต)อหรอการลงทนในเรองใด

101

1.6 งบประมาณทผนแปรและคงท (Varible or fixed budgets) งบประมาณคงทคอการประมาณการระดบยอดขายหรอการผลตทคงท องค การส)วนใหญ)ไม)สามารถคาดคะเนหรอประมาณการยอดขายหรอยอดขายการผลตได�ถกต�อง เพราะต�นทนด�านแรงงาน วตถดบ และค)าใช�จ)ายด�านการจดการ เป*นตวแปรทไม)แน)นอน ส)วนงบประมาณทผนแปรคอรปแบบของงบประมาณซงกาหนดต�นทนทคาดคะเนตามระดบศกยภาพของผลผลตทแตกต)างกน กล)าวอกนยหนงเป*นการประมาณการต�นทนทแปรผนไปตามยอดขายหรอยอดขายการผลตนนเอง เครองมอนสามารถช)วยให�ผ�บรหารวางแผนต�นทนทผนแปรตามยอดการผลตหรอยอดขายได�อย)างมประสทธผล (Williams, C., 2005 p.380) Paulsabatier and Danial Mazmanian ได�แบ)งลกษณะของนโยบายออกเป*นประเภทต)างๆ เพอสร�างให�เกดความเข�าใจอย)างถ)องแท�ของการศกษาโดยรวม นโยบายแบ)งออกเป*น 3 ประการคอ 1. ประเภททม)งให�เกดการเปลยนแปลงพฤตกรรมของข�าราชการทมต)อการปฏบต งาน 2. ประเภททม)งให� เ กดการเปลยนพฤตกรรมของข�าราชการทมต)อการนางบประมาณไปใช�จ)าย 3. ประเภททม)งให�เกดการเปลยนแปลงพฤตกรรมของผ�ปฏบตในหน)วยงานเอกชน ทมต)อการนางบประมาณไปใช�จ)าย ( Paulsabatier and Danial Mazmanian, 1980) Hambleton ได�ทาการศกษาแนวคดเกยวกบการวางแผนนโยบายและการปฏบตงานของหน)วยงานภาครฐ และได�เสนอแนวคดเรองระบบการวางแผนนโยบาย (Policy Planning System) ทใช�ในการวเคราะห การนานโยบายไปปฏบต โดย Hambleton ได�เสนอรปแบบการวเคราะห แนวคดเรองระบบการวางแผนนโยบายโดยใช�ทฤษฎ 3 ทฤษฎ ได�แก) ทฤษฎการวางแผนการปฏบตงานอย)างเป*นขนตอน (Procedural Planning Theory) ทฤษฎความสมพนธ ระหว)างองค การ (Inter-Organizational Theory) และ ทฤษฏวกฤตการณ ทางการเงน (Theory of Fiscal Crisis) จากการศกษาของ Hambleton ในเรองดงกล)าวได�มการนาป4จจยทเป*นองค ประกอบสาคญของกระบวนการนานโยบายไปปฏบตมาพจารณาถง 5 ป4จจย ได�แก) ป4จจยด�านการสอความของนโยบาย ป4จจยด�านความหลากหลายของหน)วยงานทเป*นผ�ปฏบต ป4จจยด�านมมมองและอดมคตของผ�ปฏบต ป4จจยด�านทรพยากรและป4จจยด�านการเมองทเกยวข�องกบการวางแผนนโยบาย มาใช�ในการอธบายด�วย Hambleton ได�พจารณาถงเทคนคสาคญประการหนงทเกยวข�องกบกระบวนการนานโยบายไปปฏบตอย)างหลกเลยงไม)ได�ในขณะนน ซงกคอระบบการวางแผนนโยบาย (Policy Planning System) ซงเป*นเทคนคทได�มการใช�อย)างแพร)หลายในหลายประเทศ เนองจากความไร�ประสทธผลของการวางแผนการดาเนนงานและความต�องการในการเพมความสาคญของกระบวนการ

102

นานโยบายไปปฏบตมมากขน แนวคดของการนาระบบการวางแผนนโยบายจงถกนามาใช� อนประกอบไปด�วย การวเคราะห ถงป4ญหาและความต�องการของนโยบายทเกดขนในสภาพแวดล�อมท�องถน และการสารวจหาความสมพนธ ระหว)างกน, การประสารงานระหว)างแผนก หรอหน)วยงานต)างๆ ทไม)เกยวข�อหรอขนต)อกน จงต�องการสร�างให�เกดความร)วมมอทงภายในและภายนอกองค การดงกล)าว, การเน�นไปทตวนโยบาย โดยเฉพาะบทบาทของนโยบายจากส)วนกลางซงแสดงให�เหนถงอทธพลทางการเมองทมต)อการพฒนาการบรการสาธารณะในอนาคต, การแปลงสภาพบทบาทของงบประมาณ จากทเคยเป*นเครองมอทใช�เพอควบคมด�านการเงนมาเป*นเครองในการตดสนใจทม)งไปส)การบรรลในวตถประสงค ของโครงการ, ความเหมาะสมของนวตกรรม เพอเสนอแนวทางใหม)ๆ ในการตอบสนองความต�องการทเปลยนแปลงของประชาชนและระบบตรวจอบประสทธผลของนโยบาย โครงการ และการนาไปปฏบต เพอสามารถบรรลวตถประสงค ด�วยการเรยนร�จากประสบการณ ทเกดขนในอดตอย)างต)อเนองแล�วนามากลบไปแก�ไขในขนการกาหนดนโยบายใหม)อกครง Hambleton ได�ตงข�อสงเกตถงระบบการวางแผนนโยบายว)าควรจะต�องระมดระวงในเรองต)อไปน คอ การทนโยบายแต)ละประเภทหรอแต)ละสาขานนมความแตกต)างกน ทาให�เกดความแตกต)างของระบบการวางแผนงานในแต)ละหน)วยงาน ดงนน เพอศกษาให�เหนถงความแตกต)างดงกล)าว การศกษาครงนได�ทาการศกษาถงนโยบายหลากหลายด�านด�วยกน เช)น นโยบายด�านสขภาพ นโยบายด�านบรการสงคม นโยบายด�านการใช�ทดน และนโยบายด�านการลงทนในทอย)อาศย เป*นต�น Hambleton ได�ใช�ระบบการวางแผนนโยบายมาอธบายปรากฏการณ ทเกดขนในกระบวนการของการกาหนดนโยบายและการนานโยบายไปปฏบตโดยอาศยมมมองของทฤษฎ 3 ประการเพอแสดงให�เหนถงประโยชน ของการใช�ระบบการวางนโยบาย ดงนน ทฤษฏการวางแผนการปฏบตงานอย)างเป*นขนตอน มพนฐานมาจากแนวคดของระบบโดยทวไป ซงเน�นไปทการใช�ระบบการวางแผนนโยบายเพอแสวงหาแนวทางการแก�ไขป4ญหาอย)างสมเหตสมผลซงมขนตอนทเกยวข�องคอ การหาจดม)งหมายของนโยบาย การวเคราะห อย)างเป*นระบบ การแสวงหาทางเลอกของนโยบายโดยใช�วธตรรกะ การประเมนทางเลอกดงกล)างอย)างมระบบ และการวดสมรรถนะของนโยบาย ทฤษฎการวางแผนการปฏบตอย)างเป*นขนตอนช)วยให�องค การสามารถเรยนร�จากประสบการณ ในการนานโยบายไปปฏบตทผ)านมาเพอนามาปรบปรงในการกาหนดนโยบายใหม)อกครง ทฤษฎความสมพนธ ระหว)างองค การ เน�นไปทการใช�ระบบการวางแผนนโยบายเพอทาให�เกดการเลอกเปลยนทรพยากรระหว)างองค การและภายในองค การ ซงต�องพงพากนและกน ทรพยากรดงกล)าวหมายความรวมถงกฎระเบยบในการปฏบตงาน ทรพยากรทางการเงน ทรพยากรทางการเมอง และข�อมลข)าวสาร เพอช)วยลดวามขดแย�งทเกดขนในหน)วยงานโดยอาศยการเจรจาต)อรองในเรองของการใช)ทรพยากรและผลประโยชน ระหว)างหน)วยงานและภายในหน)วยงาน

103

ทฤษฎวกฤตการณ ทางการเงน เน�นไปทการใช�ระบบการวางแผนนโยบายเพอเสนอให�มการควบคมทรพยากรทางการเงนแบบรวมอานาจมากกว)าการให�อสระแก)หน)วยงานท�องถนเพอตอบสนองต)อความต�องการของประชาชนในท�องถนและแรงกดดนจากหน)วยงานเบองบนโดยการเพมการใช�จ)ายออกไป การรวมอานาจทางการเงนนเองทเป*นการช)วยปbองกนไม)ให�เกดวกฤตการณ ทางการเงนขน Hambleton ได�อธบายถงความสมพนธ ของการวางแผนนโยบายและการนานโยบายไปปฏบตคล�ายๆ กบนกวชาการหลายท)าน คอ การมองกระบวนการทงสองออกเป*นแบบ Top-Down และ Bottom-Up โดยมองว)านโยบายและการนาไปปฏบตนนเป*นเรองทเกยวข�องกน โดยการวางแผนโยบายนนเป*นเสมอนกระบวนการทอย)ในระดบบนหรอฝdายบรหาร และการปฏบตเป*นเรองของระดบล)างและผ�ปฏบตต�องทาให�สาเรจ การใช�ระบบการวางแผนในการวเคราะห กระบวนการดงกล)าวจงสามารถนาแนวคดของนโยบายทเป*นแบบ Top-Down รวมกบแนวคดแบบ Bottom-up ได� ซงระบบนจะคดว)ากระบวนการดงกล)าวเป*นกระบวนการทต)อเนองกนโดยมกระบวนการปฏสมพนธ และการต)อรองระหว)างกนตลอดเวลา(Hambleton, 1983)

2.3.3. การจดการสถานท – วสด Williams อธบายว)า การจดการสถานท หมายถงองค การแบบดงเดมมขอบเขตทไม)แน)นอนชดเจน ขอบเขตดงกล)าวรวมถงโครงสร�างองค การ สายการบงคบบญชา หน�าทความรบผดชอบของพนกงาน สถานทตงขององค การ แต)เนองจากองค การเสมอนจรงใช�ความร)วมมอทเกดขนระหว)างองค การต)างๆ ซงมลกษณะเป*นเครอข)าย โดยองค การเหล)านนอาจจะอย)ต)างสถานทกน ทาให�เป*นการยากทจะกาหนดจดเรมต�นและจดสนสดขององค การเสมอนจรงได� องค การเสมอนจรงเกดจากป4จจยต)างๆ ทเกยวกบสภาพแวดล�อมทเปลยนแปลงไปความก�าวหน�าทางเทคโนโลย ลกค�า และคนทางาน ดงต)อไปน การเปลยนแปลงสภาพแวดล�อมทมความรวดเรวและมความซบซ�อนมากข�นในตลาดและเทคโนโลย ทาให�โอกาสทองค การจะตามการเปลยนแปลงนนได�ทนและสามารถจดการกบการดาเนนการต)างๆ ดงนนการสร�างความสมพนธ ระหว)างองค การเปรยบในการแข)งขนขององค การในยคสมยป4จจบน ความก�าวหน�าของเทคโนโลยทาให�การทางานต)างๆ สามารถใช�คนน�อยลง มอสระในการทางานมากขน และมวธการทางานทยดหย)นมากขน ลกค�ามความต�องการสนค�า/บรการทมคณภาพในเวลาทรวดเรวมากขน โดยลกค�าจะพจารณาจากข�อมลต)างๆ เกยวกบทางเลอกคณภาพ และความรวดเรวในการได�รบสนค�า/บรการ คนทางานให�ความสาคญกบวชาชพของตวเองมากกว)าขององค การใดองค การหนงและให�คณค)ากบชวตการทางานและชวตส)วนตวทดเทยมกนมากขน(Williams, 2005) ประโยชน ขององค การเสมอนจรง ช)วยเสรมสร�างให�ธรกจขนาดเลกใช�ทรพยากรใน

104

เครอข)ายเพอแข)งขนกบธรกจขนาดใหญ)ได� ทาให�องค การสร�างความชานาญเฉพาะด�านทตนเองเชยวชาญให�โดดเด)นได� เพมความสาคญของมนษย มากขน เพราะองค ประกอบของงานทมลกษณะเป*นเครองจกร มความซาซากจะลดน�อยลง เป�ดโอกาสให�คนทางานโดยใช�ความคด สร�างสรรค มากขน เป*นการจดหน)วยงานภายในให�มสาขาสาหรบกระจายการให�บรการแก)ลกค�าหรอผ�มาตดต)อกบองค การ สาขาขององค การจะมการจดโครงสร�างเหมอนกน มแนวทางและกระบวนการในดาเนนการเช)นเดยวกน เพอให�เกดมาตรฐานในการให�บรการแก)ผ�มาตดต)อ ลกษณะของการจดหน)วยงานย)อยตามพนทได�แก)เพอคอยให�บรการประชาชนผ�มาตดต)อ ลกษณะของการจดองค การตามพนทสามารถแสดงได�ดงแผนภาพท 2.7

แผนภาพท 2.7 ตวแบบการจดการสถานทตง ทมา : พทยา บวรวฒนา, 2550 จากแผนภาพจะเหนว)าการจดองค การตามพนทจะมหน)วยงานขององค การกระจายอย)ตามทต)างๆ คอยให�บรการลกค�า ซงแต)ละองค การกจะกาหนดเกณฑ ในการจดตงองค การแตกต)างกนออกไปว)าจะมจานวนสาขามากน�อยเพยงใด บางองค การอาจพจารณาจากจานวนประชาชนในพนท บางองค การอาจพจารณาจากระยะทางหรอการอย)ห)างจากสาขาอนๆ เป*นต�น การจดองค การตามสถานทตงมข�อดคอ หน)วยงานย)อยจะสามารถปรบตวให�สอดคล�องกบความต�องการของประชาชนในท�องถนได�ด องค การจะมความใกล�ชดกบประชาชนและเป*นการปกครองในลกษณะของการกระจายอานาจหรอการปกครองตนเองของแต)ละพนท การจดการตามพนทเหมาะสมกบองค การทมกล)มลกค�าหรอผ�รบบรการกระจายอย)ในพนทต)างๆ จานวนมาก องค การมกจะมขนาดใหญ) อย)างไรกด การจดองค การตามพนทกมข�อจากดคอ การจดองค การตามพนทอาจทาให�แต)ละสาขาหรอแต)ละหน)วยงานย)อยมองการทางานเฉพาะในส)วนตนเองไม)ได�คดถงหน)วยงานอน และองค การจะไม)สามารถใช�ความชานาญพเศษได� เนองจากผ�บรหารของหน)วยงานย)อยมกจะมลกษณะเป*นผ�บรหารทมความร�กว�างๆ (Generalist) มากกว)าผ�ทมความร�เฉพาะ (Specialist) : อ�างถง พทยา บวรวฒนา, 2550 Williams อธบายว)า การจดการวสด หมายถง ได�สารวจบรษทททาการผลต 100 แห)ง เพอศกษาว)าบรษทเหล)านมการจดองค การอย)างไร โดยคาดว)าจะสามารถพบหลกการ วธเดยวทดทสด

C.E.O

������� ���������� �����ก��� ����������

105

ตามแนวคดของเทเลอร แต)ผลการศกษาพบว)าไม)เป*นไปตามหลกการวธเดยวทดทสดแต)อย)างใด ว�ดเวร ดจงพฒนามาตรวดกระบวรการทางานของบรษทเหล)าน โดยนาลกษณะความซบซ�อนด�านเทคนคมาใช�การจาแนกเทคโนโลยหลกเป*น เทคโนโลยทผลตสนค�าจานวนน�อยและผลตเป*นหน)วย เทคโนโลยทผลตสนค�าจานวนมาก เทคโนโลยทมกระวนการผลตอย)างต)อเนอง(Williams, 2005 p.127) เจมส ทอมป�สนอธบายว)า การจดการวสด หมายถง ได�จาแนกเทคโนโลยโดยพจารณาจากความ สมพนธ ของคนงานหรอหน)วยงานในการได�มาซงทรพยากรหรอวสดเพอใช�ในการทางาน โดยได�แบ)งเทคโนโลยเป*น 3 ประเท โดยพจารณาจากลกษณะของเทคโนโลยทมอทธพลต)อโครงสร�างทเรยกว)าความสมพนธ ซงกนและกน คอระดบทพนกงานและหน)วยงานอาศยซงกนและกนเพอให�ได�มาซงทรพยากรหรอวตถดบในการทางาน ได�แก) เทคโนโลยทเป*นตวกลางเชอมต)อกบลกค�า เทคโนโลยทมลาดบขนตอนในการทางาน และเทคโนโลยทอาศยระดบการผลตหลายระบบรวมกน (Thompson, 1967 p.87) ชาร ลส เพอร โรว อธบายว)า การจดการวสด หมายถง มตของเทคโนโลยทสาคญ 2 ประการ คอ 1. ความหลากหลายของงาน หมายถง ความสามารถในการทางานซาๆ มมาตรฐานในกระบวนการในการทางาน ความถของเหตการณ ทไม)คดคดทเกดขนในกระบวนการทางาน และระดบของการเกดป4ญหาข�อยกเว�นทต�องจดการ ถ�ามข�อยกเว�นมากในการปฏบตงาน งานนนจะมระดบความหลากหลายสง 2. ความชดเจนในการแบ)งขนตอนของงาน หมายถง งานนนสมารถจาแนกเป*นขนตอนได�ง)ายและผ�ปฏบตงานสามารถดาเนนการตามวตถประสงค ระเบยบวธการทางานหรอค)มอต)างๆ ในการแก�ป4ญหาได�ง)าย (Perroe, 1967 p.103) ผลงานของแวน มเตอร และแวน ฮอร น เรอง The Policy Implementation Process P. A Conceptual Framework นม)งสนใจไปทการวนจฉยกระบวนการของการนานโยบายไปปฏบต เพอต�องการแสวงหารปแบบแนวคดของกระบวนการนานโยบายไปปฏบต และเสนอตวแบบทสามารถใช�วเคราะห การนานโยบายไปปฏบตทอย)ภายใต�กรอบขององค การใดองค การหนง หรอภายใต�กรอบของความสมพนธ ระหว)างหลายๆ องค การ แวนมเตอร และแวน ฮอร น ได�เคยให�คานยามของการนานโยบายไปปฏบต หมายความว)ารวมถง การกระทาต)างๆ ทงโดยภาครฐและภาคเอกชน โดยบคคลหรอกล)มบคคลทม)งให�เกดการบรรลผลตามวตถประสงค ของนโยบายทได�พจารณาไว�แล�วก)อนหน�าน เช)นเดยวกบท วอล เตอร วลเลยมส (Walter Williams, 1971 p. 144) ได�ให�คานยามไว�ว)า การนานโยบายไปปฏบต เป*นเรองเกยวกบการพจารณาว)าองค การจะสามารถใช�บคลากรเครองมอเครองใช�ในการทจะประสานหน)วยงานต)างๆ ภายในองค การ และกระต�นให�เกดการปฏบต จงเป*นขนตอนทเกดขนหลกจากทได�มการตงเปbาหมายหรอวตถประสงค ของหน)วยงานก)อนแล�ว เพรสแมน และ วลดาฟสก กล)าวว)า

106

การศกษาการนานโยบายไปปฏบตจงจาเป*นต�องตรวจสอบถงป4จจยทช)วยทาให�วตถประสงค สามารถเป*นจรงได� หรอไม)สามารถเป*นจรงได� (Pressman and Wildavsky, 1973) กล)มตวแปรด�านความสามารถในการแก�ไขป4ญหาของนโยบาย (Tractability of the problems) ความสามารถของนโยบายในการแก�ไขป4ญหาทางสงคมในบางครงอาจสามารถทาได�ง)ายกว)าการแก�ไขป4ญหาทเกดจากการนานโยบายของรฐมาปฏบต เช)น การแก�ไขป4ญหาเกดจากมลพษของเสยงในย)านตวเมอง อาจง)ายกว)าการแก�ป4ญหาด�านความปลอดภยในการผลตไฟฟbาจากโรงงานนวเคลยร เป*นต�น ซงจะเหนได�ว)าความสามารถของนโยบายในการแก�ไขป4ญหาทเกดจากมลพษของเสยงนน สามารถระบได�ง)ายว)าจะต�องเปลยนแปลงอย)างไรจงจะแก�ไขป4ญหาได� เพราะแนวทางปฏบตนนจะมไม)มากและมผลกระทบต)อประชาชนเพยงเลกน�อยเท)านน จากตวอย)างนจงสามารถสรปได�ว)า ป4จจยทมผลกระทบต)อการนานโยบายไปปฏบตให�บรรลผลมดงน คอ ซาบาเตยร และ แมซมาเนยน 1) การมทฤษฎทางวชาการเป*นแนวทางทถกต�องและมเทคโนโลยรองรบ (Valid Technical Theory and Technology) ซาเบาเตยร และแมซมาเนยนกล)าวว)า การเปลยนแปลงดงกล)าวจะส)งผลให�เกดการปรบเปลยนพฤตกรรมของกล)มเปbาหมาย และการพฒนาเทคโนโลยจะทาให�กล)มเปbาหมายเกดการเปลยนแปลงพฤตกรรมของกล)มเปbาหมาย ถงแม�ว)าจะไม)บรรลวตถประสงค กตาม ป4ญหาด�านสงคมอนๆ ยงเกดขนจากการไม)สามารถนาเทคโนโลยมาใช� เช)น ป4ญหามลพษทออกมาจากรถยนต การเกบของเสยจากโรงงานนวเคลยร และการควบคมโรคพชพนธ 2) ความหลากหลายในพฤตกรรมของกล)มเปbาหมายทจะต�องควบคม (Diversity of Target Group Behavior) ถ�ายงมความหลากหลายของพฤตกรรมทถกระบไว�ในนโยบายมมากเท)าไร กจะยงยากทจะทาให�นโยบายนนขาดความชดเจน และยากทจะทาให�บรรลวตถประสงค นน 3) อตราส)วนร�อยละของกล)มเปbาหมายจากจานวนประชากร (Percentage Target Group) โดยทวไปแล�ว ถ�าร�อยละของกล)มเปbาหมายทต�องเปลยนแปลง พฤตกรรมยงมน�อย กจะยงเป*นผลดต)อการนานโยบายไปปฏบต และทาให�เกดการบรรลวตถประสงค ได�ง)ายขน 4) ขอบเขตพฤตกรรมของกล)มเปbาหมายทจะต�องเปลยนแปลง (Extent of Behavioral Change) จานวนของการเปลยนแปลงพฤตกรรมทได�ระบไว�ในเงอนไขและวตถประสงค ของนโยบายกคอ จานวนของบคคลทอย)ในกล)มเปbาหมายและจานวนการเปลยนแปลงกล)มเปbาหมายนนต�องการ ซงถ�ามความต�องการทจะเปลยนแปลงพฤตกรรมมากเท)าไร กจะทาให�การปฏบตงานเพอแก�ไขป4ญหาสาเรจยากขนเท)านน สรปได�ว)าป4ญหาบางอย)างสามารถแก�ไขได�ง)ายขน ถ�ามทฤษฎทมความน)าเชอถอและเหมาะสมต)อการแก�ป4ญหา และสามารถวดการเปลยนแปลงของป4ญหาได�โดยง)าย ตลอดจนมเทคโนโลยช)วยในการแก�ไขป4ญหา ความหลากหลายของพฤตกรรมทเป*นสาเหตของป4ญหามน�อย

107

สามารถชชดลงไปได�โดยง)ายว)ากล)มเปbาหมายเป*นใคร และกล)มเปbาหมายควรเป*นเพยงกล)มเลกๆ ของประชาชน และพฤตกรรมทจะต�องเปลยนแปลงมไม)มาก แต)อย)างไรกตาม การแก�ไขป4ญหายงขนอย)กบตวแปรด�านอนๆ ด�วย (Zabattain และ Massmanain, 1986p.167)

2.4 ผลงานวจยทเกยวข�อง

2.4.1. ผลงานวจยต)างประเทศ

Attewell, Paul and Gerstein, Dean (1979, pp. 311-327) จากงานวจยเรองGovernment Policy and Policy Practice ได�ทาการศกษากรณ ความล�มเหลวของการกาหนอนโยบายบาบดผ�ตดยาเสพตดไปปฏบตในประเทศสหรฐอเมรกา เมอปz พ.ศ.2522 พบว)า ความล�มเหลวของนโยบายมสาเหตหลกมาจากทรฐบาลกลางหรอสหพนธรฐได�กาหนดตวชการประเมนผลสาเรจของโครงการและการกาหนดข�อปฏบตอย)างเข�มงวดเพอให�หน)วยงานระดบท�องถนปฏบตตามได�ตรง แต)เมอท�องถนนาข�อปฏบตนไปใช�พบว)าประสบความล�มเหลวนอกจากน ตวนโยบายเองกมความผดพลาดเช)นเดยวกน กล)าวคอ การทรฐบาลให�กาหนดให�นาสารเมธาโดน มาใช�กบคนไข�นน ได�รบการคดค�านจากหลายฝdายทเกยวข�องเพราะเหนว)าการใช�สารเมธาโดน เป*นประจาอาจทาให�ผ�ปdวยเปลยนจากการตดเฮโรอนมาตดสารเมธาโดนแทน จากทกล)าวมาทงหมดนสรปได�ว)า สาเหตสาคญของการล�มเหลว ในการนานโยบายผ�ตดยาเสพตดไปปฏบต มาจากการตงเกณฑ ตวชวดเป*นเปbาหมายทผดพลาดการกาหนดนโยบายทไม)สอดคล�องกบการปฏบตงานในระดบล)างและการกาหนอกรอบการปฏบตงานทตายตวเกนไป

2.4.2. ผลการวจย ในประเทศ

รฐกร กลนอบล (2551) ได�ศกษาเรอง “ ป4จจยทมผลต)อความสาเรจในการนานโยบายการบรหารกจการบ�านเมองทดไปปฏบต : กรณศกษาองค บรหารส)วนตาบลในภาคกลาง ” การวจยครงนมวตถประสงค เพอศกษาป4จจยทมผลต)อความสาเรจในการนานโยบายบรหารจดการบ�านเมองทดไปส)การปฏบต กรณศกษาองค การบรหารส)วนตาบลในภาคกลาง ได�แก) จงหวดกล)มตวอย)างทใช�ในการวจยครงนประกอบด�วย ผ�บรหารองค การบรหารส)วนตาบล จานวน 6 คน เจ�าหน�าทในองค การบรหารส)วนตาบล 107 คนและประชาชนในเขต องค การบรหารส)วนตาบล 396 คน ผลการศกษา พบว)า ป4จจยทมผลต)อความสาเรจในการนานโยบายการบรหารบ�านเมองทดไปส)การปฏบตขององค การบรหารส)วนตาบลในภาคกลาง ประกอบด�วย 5 ป4จจย ได�แก) ป4จจยด�านวตถประสงค และมาตรฐานของนโยบาย ป4จจยด�านการสอสารระหว)าองค กรต)างๆป4จจยด�านคณสมบตหน)วยงานทรบผดชอบ ป4จจยด�านเศรษฐกจสงคมและการเมอง และป4จจยด�านคณสมบตของบคลากรทรบชอบ

108

พรธร บณยรตพนธ (2549) ได�ศกษาเรอง “ ป4จจยทมผลต)อความสาเรจการนานโยบายไปปฏบตตามมาตรการประหยดพลงงานไฟฟbาภาครฐของรฐบาลสถาบนอดมศกษา : กรณศกษามหาวทยาลยนเรศวร” ผลการศกษาการนานโยบายไปส)การปฏบตของมหาวทยาลยนเรศวรในการนานโยบายไปปฏบตตามมาตราการประหยดพลงงานไฟฟbาภาครฐ ด�านวตถประสงค ของนโยบายพบว)าบคลากรมความเข�าใจในวตถประสงค ของนโยบายในการประหยดพลงงานไฟฟbาภาครฐเป*นส)วนมากและหน)วยงานมวธการทาให�บคคลากรเข�าใจในสาระสาคญของนโยบายการประหยดพลงงานไฟฟbาภาครฐโดยใช�วธการสอสารในองค กร

อษฎาวธ พรชย (2549) ได�ศกษาเรอง “ การนานโยบายไปปฏบต : ศกษาเฉพาะกรณโครงการธนาคารประชาชนของธนาคารออมสน ” จากวจยความสาเรจและป4จจยทมผลกระทบในการนานโยบายโครงการธนาคารประชาชนไปปฏบต ภายใต�แนวคดและทฤษฏแล�วพบว)า 6 ป4จจย ดงนนจงได�เสนอแนะการแก�ไขป4ญหา เพอให�ธนาคารออมสนประสานต)อนโยบายของรฐบาลทได�รบมอบหมายให�ธนาคารออมสนเป*นแหล)งเงนทนเพอพฒนาเศรษฐกจรากหญ�าซงเป*นประชาชนส)วนใหญ)ของประเทศ

บทท 3

ระเบยบวธวจย

การศกษาเรอง “การนานโยบายสาธารณะดานการกาหนดวาระการดารงตาแหนงไปปฏบต

ของ กานน –ผใหญบาน อาเภอเถน จงหวดลาปาง : ดวยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ ” เปน

การศกษาโดยใชระเบยบวธวจยในประเดน ประชากร และการสมตวอยาง การสรางเครองมอ และ

ตรวจสอบคณภาพเครองมอ การวเคราะหขอมล เกณฑทใชในการประเมนและสถตทใชในการ

วเคราะหขอมลคาความถ คารอยละ คาเฉลยคาสวนเบยงเบนมาตรฐาน

3.1 ประชากรและกลมตวอยาง

ประชากรทศกษา

การศกษา“ การนานโยบายสาธารณะดานการกาหนดวาระการดารงตาแหนงไปปฏบต

ของกานน –ผใหญบาน อาเภอเถน จงหวดลาปาง: ดวยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ”

รวมทงสน 351 คน/ ศกษาเตมจานวน 100 %

การศกษา ครงน ไดมการกาหนดประชากร และพนทเปาหมายเฉพาะ (Particularistic)

ไดแก กานน – ผใหญบาน อาเภอเถน จงหวดลาปาง

ตวแปรในการศกษา

* การนานโยบายสาธารณะดานการกาหนดวาระการดารงตาแหนงไปปฏบต

DV1 สภาพแวดลอมของระบบการปฏบตการ

DV2 ความตองการและทรพยากรทถกกาหนด

DV3 การประเมนผลกระบวนการ

*รปแบบการจดการ

IV1 การจดการทนมนษย

IV2 การจดการงบประมาณ

IV3 การจดการสถานท – วสด

110

3.2 การสรางเครองมอทใชในการศกษา

1. การหาขอมลในการศกษา

1.1 การออกแบบกรอบงานวจย

ผศกษาไดทาการคนควาและอธบายเชงปรากฏการณในภาพรวมโดยการศกษา ทบทวน

เอกสาร แนวคด ทฤษฎ และงานวจยทเกยวของ โดยผนวกกบความรและประสบการณของผศกษา

เพอใหเกดความเขาใจในขอบเขตเนอหาของการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบตใน

DV1 สภาพแวดลอมของระบบการปฏบตการ

DV2 ความตองการและทรพยากรทถกกาหนด

DV3 การประเมนกระบวนการแปลงสภาพโครงสรางของรฐ

IV1 การจดการทนมนษย

IV2 การจดการงบประมาณ

IV3 การจดการสถานท– วสด

(DV1- DV3) / (IV1-IV3)ทเกดขนจรง โดยหาขอสรปทางอปนยจากสภาพแวดลอมทมอยตาม

ความจรงในเหตการณทเกดขน โดยวเคราะหถงระดบของปจจยประเดนปญหา

ผศกษายงไดทาการศกษาองคความรตางๆ ทเกดขนในสงคมโลก และประเทศไทย โดยการ

คนควาจากตารา เอกสารวชาการ แนวคด ทฤษฎ และงานวจยของนกวชาการหลายๆ ทาน ทงชาว

ไทยและชาวตางประเทศหองสมดตามมหาวทยาลยทงของรฐและเอกชน ทงทางสออเลคทรอนกส

ตางๆ เพอใหไดองคความรและพฒนาการแนวความคดเกยวกบ การนานโยบายสาธารณะดาน

การเมองไปปฏบต ตลอดจนคนควาและอธบายเชงปรากฏการณ เพอแสวงหาความเขาใจเฉพาะ

สภาวะบรบททเกยวของ การนานโยบายสาธารณะปายจราจรอจฉรยะไปปฏบต ใหมประสทธภาพด

ทสด

ดงนน การศกษาในชวงการออกแบบงานวจย จงเปนลกษณะของการคนควาเพออธบายเชง

ปรากฏการณ และทาความเขาใจในสภาวะบรบทของเนอหาในงานวจยเกดขนเปน ประเดนปญหา

การศกษา มการทบทวนวรรณกรรม การศกษาพฒนาการแนวความคด ของตวแปรทศกษา เพอนามา

สการจดทากรอบแนวคดใหมของการศกษา

111

การเขยนเคาโครงงานวจย

ผศกษาไดทาการรวบรวมและสงเคราะหขอมลทางวชาการทคนควาหามาได รวมทงสรปการ

ตงสมมตฐาน เพอตอบคาถามการศกษา สรางแบบสอบถาม เพอใหแนวทางการศกษามความ

ครบถวนทงในมมมองงานวจยเชงปรมาณ โดยโครงงานวจยใชวธการทางวทยาศาสตร (Scientific

Method) ซงทกขอความทปรากฏในงานวจยสามารถอางองทมาและมความเปนวชาการรองรบอยาง

ถกตองเหมาะสม มการควบคมตวแปร (Variable Controlling) โดยกาหนดตวแปรตนทเปนเหต และ

ตวแปรตามทเปนผลอยางชดเจน เนนการคนหาความสมพนธของตวแปร และนาตวแปรทยอมรบจาก

การทดสอบเชงสถตมาสรางตวแบบทางการศกษาเชงสงคมศาสตร

3.3 การตรวจสอบคณภาพของเครองมอในการศกษา

การศกษาครงน ไดมการกาหนดประชากร และพนทเปาหมายเฉพาะ (Particularistic) ไดแก

กานน – ผใหญบาน มการสรางเครองมอวจยตามแนวทางระเบยบวธวจย และตรงตามเปาหมายของ

การศกษา มการตรวจสอบคณภาพของเครองมอ โดยการทดสอบคาความเทยงตรง (Validity) หาคา

ความสอดคลองของทกขอคาถามโดยผเชยวชาญ ดวยวธ IVC (Item Variable CongruenceIndex)

โดยการทดสอบความเชอมน (Reliability) ดวยสถต และวเคราะหขอมลตวแปรดวยสถต

ตางๆ เพอตอบสมมตฐานทตงขน

การวเคราะหและสรปผล

3.1 เชงปรมาณ

การวเคราะหขอมลทงในเชงปรมาณ โดยมเปาหมายอยทการคนพบสาเหตของปญหา

(Problems Causes) และไดกาหนดปญหาไวอยางชดเจน วธการวเคราะหขอมลโดยใชสถตเชง

พรรณนา และสถตเชงอนมานทสอดคลองกบการตงสมมตฐานการศกษา และสามารถตอบ

วตถประสงคของการศกษา จากการเกบรวบรวมขอมล เปนแบบสอบถามจานวนมากในภาคสนาม

ขอมลทไดจะเปนตวเลขทสามารถนามาวเคราะหดวยหลกสถต เพอตอบสมมตฐานทตงไวการศกษา

โดยวธการใชเหตผล ทเรมจากสงทไดรบการยอมรบไปสการแสวงหาคาตอบในประเดนยอยตางๆ และ

นาไปสการหาขอยตทเกดเปนวตถวสย (Objectivism) ตามเปาหมาย

ในการศกษาครงน ผศกษาไดจดทาแนวทางขนตอนการดาเนนการศกษา ดงน คอ การศกษา

เชงปรมาณ ดงน

1) แนวทางการศกษาเชงปรมาณ

บทท 3 การกาหนดระเบยบวธวจย โดยใชวธทางวทยาศาสตรเปนหลก (Scientific

Method)เปนการศกษาคนควาแบบแผนทนาทางการศกษา ซงเปนกระบวนการทางวทยาศาสตร ท

สามารถอางองทมาของทกขอความทปรากฏในวทยานพนธ วามความเปนวชาการรองรบ (มความ

112

พยายามควบคมตวแปร) Variable Controlling โดยกาหนดตวแปรตนทเปนสาเหต และตวแปร

ตามทเกดปญหาของการศกษาอยางชดเจน เนนการมงหา ความสมพนธของตวแปร และการนาตว

แปรทยอมรบจากการทดสอบเชงสมมตมาสรางตวแบบทางการศกษาเชงสงคมศาสตร การศกษาครง

นมการกาหนดประชากรพนทเปาหมายเฉพาะ (Particularistic) โดยการศกษาขอมลภาคสนาม มการ

แจกแบบสอบถามมการสรางเครองมอวจยตามแนวทางและเปาหมายของการศกษาตามระเบยบวธ

การศกษาในลกษณะแบบสอบถามมการตรวจสอบคณภาพของเครองมอโดยการทดสอบความ

เทยงตรง ( Validity) หาคาความสอดคลองแตละขอคาถาม จากผเชยวชาญดวยวธการหาคาตอบ

สอดคลองของแบบสอบถาม( IVC) ( Item VariableCongruence Index) ทดสอบความเชอมน

(Reliability) ดวยสถตและวเคราะหขอมลตวแปรดวยสถตคารอยละ คาความถ คาเฉลย คาสวน

เบยงเบนมาตรฐาน เพอตอบสมมตฐานทตงขน

การสรางเครองมอ

1) เครองมอทใชในการเกบรวบรวมขอมล

เครองมอทใชในการศกษาครงน เปน แบบสอบถาม ซงมขนตอนในการสรางดงน เครองมอทใชในการ

เกบขอมลทใชในการศกษาภาคสนามคอ แบบสอบถามโดยการตอบแบบสอบถามในการรวบรวม

ขอมลทมลกษณะแบบปลายปด ( Close ended Question) ซงแบบสอบถามจะประกอบไปดวย

คาถาม 3 ตอนคอ

ตอนท 1 แบบสอบถามทเกยวกบขอมลพนฐานของผตอบแบบสอบถามเกยวกบขอมลสวน

บคคล (บคลากรในองคการ) ขอมลทวไปประกอบดวย เพศ วฒการศกษา ตาแหนงในปจจบน

ประสบการณทางานหนวยงานปจจบน และอาย

ตอนท 2 แบบสอบถามเกยวกบ การนานโยบายสาธารณะดานการกาหนดวาระการดารง

ตาแหนงไปปฏบต ประกอบดวยคาถามตวแปรตาม3 ดาน

ดานท 1 สภาพแวดลอมของระบบการปฏบตการ

ดานท 2 ความตองการและทรพยากรทถกกาหนด

ดานท 3 การประเมนผลกระบวนการ

แบบสอบถามเปนแบบสอบถามประมาณคา 5 ระดบ โดยมคาระดบคะแนน ดงน

1) หมายถง มการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบตอยในระดบนอยทสด ระหวางรอยละ 1-20

2) หมายถง มการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบตอยในระดบนอย ระหวางรอยละ21-40

3) หมายถง มการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบตอยในระดบปานกลาง ระหวางรอยละ 41-60

4) หมายถงมการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบตอยในระดบมาก ระหวางรอยละ61-80

5) หมายถง มการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบตอยในระดบมากทสด ระหวางรอยละ81-100

113

ตอนท 3 แบบสอบถามเกยวกบ รปแบบการจดการทมประสทธภาพ ประกอบดวยคาถามตว

แปรตาม 3 ดาน

ดานท 1 การจดการทนมนษย

ดานท 2 การจดการงบประมาณ

ดานท 3 การจดการสถานท – วสด

แบบสอบถามเปนแบบสอบถามประมาณคา 5ระดบ โดยมคาระดบคะแนน ดงน

1) หมายถงมรปแบบการจดการทมประสทธภาพอยในระดบนอยทสด ระหวางรอยละ 1-20

2) หมายถงมรปแบบการจดการทมประสทธภาพอยในระดบนอย ระหวางรอยละ21-40

3) หมายถง มรปแบบการจดการทมประสทธภาพอยในระดบปานกลาง ระหวางรอยละ 41-60

4) หมายถงมรปแบบการจดการทมประสทธภาพอยในระดบมาก ระหวางรอยละ61-80

5) หมายถง มรปแบบการจดการทมประสทธภาพอยในระดบมากทสด ระหวางรอยละ81-100

การตรวจสอบคณภาพของเครองมอ

1) การหาคาความเทยงตรง (Validity)ของแบบสอบถาม

ผศกษาจะพฒนาเครองมอ ซงเปนแบบสอบถามทจะใชและไดนาไปทดสอบแบบสอบถามวา

สามารถวดไดตรงตามทตองการและมความเทยงตรงของ แบบสอบถาม (Validity)

โดยนาไปใหผเชยวชาญผทรงคณวฒจานวน 3ทาน ทาการตรวจความเทยงตรงโดยใชวธการ

ของการหาคาความสอดคลอง IVCและปรบแกไขตามคาแนะนา จนไดแบบสอบถามทสมบรณโดย

คานวณหาคาความสอดคลองของแบบสอบถาม ( Item Variable Congruence Index) หรอ IVC

ตามสตร

โดย R = คาคะแนนทผเชยวชาญแตละคนลงความเหนตอคาถาม

r = จานวนผเชยวชาญทลงความเหนตอคาถาม

รายนามผเชยวชาญตรวจสอบคาความเทยงตรง

1) ดร. พจนา พชตปจจา

ผชวยคณบด คณะรฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม

2) ดร. วระวรรณ แพทยสมาน

ผชวยคณบด คณะรฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม

3) ดร. นพนธ ศศธรเสาวภา

114

คณบด ประจาคณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร มหาวทยาลยราชภฎสวนสนนทา

2) การหาคาความเชอมนของเครองมอการศกษา (Reliability of Research Tool)

การวดคาความเชอมน โดยนาแบบทดสอบทมคาความเทยงตรงไปทดสอบกบกลมตวอยางท

ไมใชกลมตวอยางจรง ซงสามารถหาคาความเชอมน ในลกษณะวดคาคงท (Stability

Measurement) ดวยการนาแบบทดสอบไปทดสอบใชกบกลมตวอยาง แลวคานวณหาคาสมประ -

สทธอลฟา ดวยวธการของ Cronbach Method (Coefficient-α) คอ หาคาความเชอมมนจากคา

สมประสทธ (อลฟา) ใชคานวณคาความเชอมนของแบบทดสอบ โดยคะแนนคาตอบไมเปนแบบ 0-1

มสตรดงน

α = สมประสทธความเชอมนของแบบทดสอบ

n = จานวนขอคาถามในแบบสอบถาม

= ความแปรปรวนของคะแนนคดตามแตละขอ

= ความแปรปรวนของคะแนนรวม

การคานวณคาความเชอมนของเครองมอ (Reliability) โดยนาแบบสอบถามทไดรบการแกไข

จากผเชยวชาญแลวไปตรวจสอบคณภาพของเครองมอวจยหรอการทดลอง (Try-Out) 30 ชด กอนท

จะนาไปเกบรวบรวมขอมลจรงของกรงเทพมหานคร จากสานกสงแวดลอม โดยแสดงโครงสรางการ

คานวณคาความเชอมนของเครองมอการศกษาตามกรอบแนวคดการศกษาได ผลการทดสอบ

เครองมอทใชในการศกษาพบวา มความเชอมนของแบบสอบถามเทากบ 0.9643 ซงมคาความเชอมน

ตงแต 0.70 ขนไป จงถงวามความเหมาะสมทจะนาไปใชในการเกบขอมลจรงตอไป

3.4 การเกบรวบรวมขอมล

ในการศกษาครงน ผศกษาจะเกบรวบรวมขอมลจากแหลงขอมลสาคญ 2 แหลงคอ

1) การเกบรวบรวมขอมลจากเอกสาร ( Documentary Research) ซงเปนการเกบรวบรวม

ขอมลจาก ตาราเอกสารทางวชาการสงพมพวารสารงานวจยวทยานพนธและ ดษฎนพนธ

2) การเกบรวบรวมขอมลภาคสนาม ( Field Survey) โดยผศกษามขนตอนการเกบขอมล

ดงตอไปน

2.1) ผศกษาขอหนงสอจากคณะสงคมศาสตรและมนษยศาสตร มหาวทยาลยเนชนถง

กลมเปาหมายเพอขออนญาตเกบรวบรวมขอมล

115

2.2) ผศกษาสงแบบสอบถามในหนวยงานเรากลมเปาหมายโดยตรง

2.3) ผศกษารบแบบสอบถามแลวตรวจความถกตอง และความสมบรณของ

แบบสอบถามเพอไดขอมลทสมบรณในการวเคราะห

3.5 สถตทใชในการวเคราะหขอมลและเกณฑทใชในการอภปรายผล

การศกษา “ การนานโยบายสาธารณะดานการกาหนดวาระการดารงตาแหนงไปปฏบตของ

กานน –ผใหญบาน อาเภอเถน จงหวดลาปาง: ดวยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ ” มแนวทาง

การวเคราะหขอมลโดยใชสถตและเกณฑทใช อภปรายผลดงน

1) การวเคราะหขอมลทวไป

การศกษา“ การนานโยบายสาธารณะดานการกาหนดวาระการดารงตาแหนงไปปฏบตของ

กานน –ผใหญบาน อาเภอเถน จงหวดลาปาง: ดวยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ” ของตวอยาง

ทใชศกษาโดยใชคาความถและคารอยละ

2) การวเคราะหขอมล การนานโยบายสาธารณะดานการกาหนดวาระการดารงตาแหนง

ไปปฏบต (ตวแปรตาม)

การนานโยบายสาธารณะ ดานการกาหนดวาระการดารงตาแหนง ไปปฏบตโดยใชคาความถ

คารอยละ คาเฉลย และคาสวนเบยงเบนมาตรฐาน สาหรบสภาพแวดลอมของระบบการปฏบตการ

ความตองการและทรพยากรทถกกาหนดการประเมนผลกระบวนการ กาหนดเกณฑสาหรบใชในการ

อธบายผล ดงรายละเอยดในตารางท 3.1

116

ตารางท 3.1 เกณฑทใชอภปรายผลการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบต(ตวแปรตาม)

กาหนดคาความหมายของคะแนนเฉลย ความหมาย

4.50 – 5.00

3.50 – 4.49

2.50 – 3.49

1.50 – 2.49

0 – 1.49

มการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบตอยในระดบ

มากทสด

มการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบตอยในระดบ

มาก

มการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบตอยในระดบ

ปานกลาง

มการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบตอยในระดบ

นอย

มการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบตอยในระดบ

นอยทสด

ทมา: L. Cohen and M. Holliday, (1982)

Statistics for Social Scientist London: Harper and Row.

117

3) การวเคราะหขอมล รปแบบการจดการทมประสทธภาพ (ตวแปรตน)

รปแบบการจดการทมประสทธภาพโดยใช คาความถ คารอยละ คาเฉลย และคาสวน

เบยงเบนมาตรฐาน สาหรบการจดการทนมนษย การจดการงบประมาณ การจดการสถานท – วสด

กาหนดเกณฑสาหรบใชในการอธบายผล ดงรายละเอยดในตาราง 3.2

ตารางท 3.2 เกณฑทใชอภปรายผล รปแบบการจดการทมประสทธภาพ (ตวแปรตน)

กาหนดคาความหมายของคะแนนเฉลย ความหมาย

4.50 – 5.00

3.50 – 4.49

2.50 – 3.49

1.50 – 2.49

0 – 1.49

มรปแบบการจดการฯอยในระดบมากทสด

มรปแบบการจดการฯอยในระดบมาก

มรปแบบการจดการฯอยในระดบปานกลาง

มรปแบบการจดการฯอยในระดบนอย

มรปแบบการจดการฯอยในระดบนอยทสด

ทมา: L. Cohen and M. Holliday, (1982) Statistics for Social Scientist London: Harper

and Row.

บทท 4

ผลการศกษา

การศกษาเรอง “การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตของ กานน - ผ�ใหญ�บ�าน อาเภอเถน จงหวดลาปาง: ด�วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ” เป3นการศกษาสาเหตของการใช�รปแบบการจดการ 3 ด�าน โดยม�งเน�นเพอแสวงหาการนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตฯ.โดยใช�กบรปแบบการจดการทมประสทธภาพ โดยแบ�งตวแปรทศกษาออกเป3น 2 ประเภท คอ 1) ตวแปรตาม ได�แก� สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบต ความต�องการและทรพยากรทถกกาหนด การประเมนผลกระบวนการ 2) ตวแปรต�นได�แก�การจดการทนมนษย= การจดการงบประมาณการจดการสถานทและวสด โดยมสมมตฐานทางการศกษา 3 ข�อ ในบทนได�นาเสนอผลการวเคราะห=ข�อมล โดยแบ�งออกเป3น 4 ตอน คอ 1) ข�อมลทวไปของ

ผ�ตอบแบบสอบถาม 2) การวเคราะห=ข�อมลการนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารง

ตาแหน�งไปปฏบตฯ.3) การวเคราะห=ข�อมลรปแบบการจดการทมประสทธภาพ และ 4) สรปผล ตาม

แนวสมมตฐานทตงไว� ดงต�อไปน

ตอนท 1 ข�อมลทวไปของผ�ตอบแบบสอบถาม

การศกษานได�ศกษากานน-ผ�ใหญ�บ�าน ซงผ�ศกษาได�เกบรวบรวมข�อมลโดยใช�แบบสอบถาม

จานวน 351 ชด จากประชากรจรง 100 % ในการศกษาครงนทงสน 351 คน ตามตารางท 4.1

119

ตารางท 4.1 จานวนและร�อยละของตวอย�างผ�ตอบแบบสอบถาม

ข�อมลทวไปของผ�ตอบแบบสอบถาม จานวน ร�อยละ

1. เพศ ชาย หญง

298 53

84.9 15.0

2. วฒการศกษา ปรญญาเอก

21

5.9

ปรญญาโท 102 29.0 ปรญญาตร 187 53.2 ปวช. / ปวส. / ม.6 41 11.6 3. ตาแหน/งป0จจบน กานน

30

8.5

ผ�ใหญ�บ�าน 67 19.0 ระดบปฏบตการ 254 72.3 4. ประสบการณ2ทางานในหน/วยงานป0จจบน 1-10 ปJ

15

4.2

10-15 ปJ 80 22.7 15-20ปJ 121 34.4 20 ปJขนไป 135 38.4 5. อาย ตากว�า 30 ปJ

55

15.6

31-40 ปJ 80 22.7 41-50 ปJ 113 32.1 51 ปJขนไป 103 29.3 จากตารางท 4.1 ตวอย�างผ�ตอบแบบสอบถามในการศกษาครงน ได�แก� เพศ, เพศชาย

จานวน 298 คน คดเป3นร�อยละ 84.9, เพศหญง จานวน 53 คน คดเป3นร�อยละ 15, วฒการศกษา

ปรญญาเอก จานวน 21 คน คดเป3นร�อยละ 5.9, ปรญญาโท จานวน 102 คน คดเป3นร�อยละ 29,

ปรญญาตร จานวน187 คน คดเป3นร�อยละ 53.2, ปวช. / ปวส. / ม.6 จานวน 41 คน คดเป3นร�อยละ

11.6, ตาแหน�งปMจจบน กานนจานวน 30 คน คดเป3นร�อยละ 8.5, ผ�ใหญ�บ�านจานวน 67 คน คดเป3น

120

ร�อยละ 19.0, ระดบปฏบตการ จานวน 254 คน คดเป3นร�อยละ 72.3, ประสบการณ=ทางานใน

หน�วยงานปMจจบนช�วง 1-10 ปJ จานวน 15 คน คดเป3นร�อยละ 4.2 ช�วง 10-15 ปJ จานวน 80 คน คด

เป3นร�อยละ 22.7, ช�วง 15-20 ปJ จานวน 121 คน คดเป3นร�อยละ 34.4, ช�วง 20 ปJขนไป จานวน

135 คน คดเป3นร�อยละ 38.4, อาย ตากว�า 30 ปJ จานวน 55 คน คดเป3นร�อยละ 15.6, อาย 31-40

ปJ จานวน 80 คน คดเป3นร�อยละ 22.7, อาย 41-50 ปJ จานวน 113 คน คดเป3นร�อยละ 32.1, อาย

51 ปJขนไป จานวน 103 คน คดเป3นร�อยละ 29.3

โดยสรปแล�ว กล�มตวอย�างส�วนใหญ�เป3น เพศชาย, วฒการศกษา ปรญญาตร, ตาแหน�ง

ปMจจบน ระดบปฏบตการ, ประสบการณ=ทางานในหน�วยงานปMจจบน 20 ปJขนไป, อาย ช�วง 41-50 ปJ

121

ตอนท 2 ข�อมล การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน/งไปปฏบต ฯ การศกษา “การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตของ กานน - ผ�ใหญ�บ�าน อาเภอเถน จงหวดลาปาง : ด�วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ”ปรากฎอนดบการนานโยบายสาธารณะ ตามตาราง 4.2 ถง 4.4

1. สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการ สามารถแสดงให�เหนได�ตามตารางท 4.2 ตารางท 4.2 แสดงค�าความถ ค�าร�อยละ ค�าเฉลย และค�าส�วนเบยงเบนมาตรฐานของความคดเหนเกยวกบสภาพแวดล�อมของระบบการปฏบต

ประเดนคาถาม

ระดบความคดเหน ���� S.D อนดบ 1

2

3

4

5

DV1 สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการ

1. หน�วยงานของท�านมความเข�าใจในสภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการในการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งเพยงใด

0

0

17

4.8

83

23.6

130

37.0

121

34.4 351 4.0

1

0.5

3

5

2. สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการในการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งของ อ.เถน จ.ลาปางสอดคล�องกบการบรหารในหน�วยงานของท�านเพยงใด

0

0

19

5.4

22

6.2

170

48.4

140

39.8 351 4.2

2

0.6

2

3

3. สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการในการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งของอ.เถน จ.ลาปางสอดคล�องกบความต�องการของ บคลากรในหน�วยงานของท�านเพยงใด

0

0

0

0

24

6.8

195

55.5

131

37.3 351 4.2

9

0.6

9

2

4. สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการในการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งของอ.เถน จ.ลาปาง สอดคล�องกบความต�องการของประชาชนทใช�บรการเพยงใด

0 0

8 2.2

33 9.4

110 31.3

200 56.9 351 4.4

3 0.77

1

5. หน�วยงานของท�านมส�วนร�วมในการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งทสอดคล�องกบสภาพแวดล�อมของระบบปฏบตการของอ.เถน จ.ลาปาง เพยงใด

0 0

16 4.5

40 11.3

152 43.3

143 43.7 351 4.2

0 0.59

4

รวม

351 4.23

0.67

122

จากตารางท 4.2 พบว�า การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�ง

ไปปฏบต ในด�านสภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการมระดบการนาไปใช� โดยรวมอย�ในระดบ

มาก โดยแสดงออกในอนดบท1 ดงน สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการของอาเภอเถน จงหวด

ลาปาง สอดคล�องกบความต�องการของประชาชนทใช�บรการ จดเป3นอนดบแรก คดเป3นร�อยละ 4.43,

อนดบทสอง สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการของอาเภอเถน จงหวดลาปาง สอดคล�องกบ

ความต�องการของบคลากรในหน�วยงานของท�าน คดเป3นร�อยละ 4.29,อนดบทสาม สภาพแวดล�อม

ของระบบการปฏบตการของอาเภอเถน จงหวดลาปาง สอดคล�องกบการบรหารในหน�วยงานของท�าน

คดเป3นร�อยละ 4.22, อนดบทส หน�วยงานมส�วนร�วมในการกาหนดนโยบายสาธารณะทสอดคล�องกบ

สภาพแวดล�อมของระบบปฏบตการของอาเภอเถน จงหวดลาปาง คดเป3นร�อยละ 4.24, อนดบทห�า

หน�วยงานมความเข�าใจในสภาพแวดล�อมของระบบปฏบตการ คดเป3นร�อยละ 4.01

ดงนนสงทอ. เถน จ. ลาปางต�องเร�งพฒนาคอ การพฒนาบคลากรให�มความเข�าใจในเรอง

สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการของอาเภอเถน จงหวดลาปาง สอดคล�องกบความต�องการของ

ประชาชนทใช�บรการมากขน ส�วนทจะต�องพฒนาต�อมาคอ ส�งเสรมการมส�วนร�วมของหน�วยงานใน

การกาหนดนโยบายสาธารณะให�มากขนเช�นกน

123

2. ความต�องการและทรพยากรทถกกาหนด สามารถแสดงให�เหนได�ตามตารางท 4.3

ตารางท 4.3 ค�าความถ ค�าร�อยละ ค�าเฉลย และค�าส�วนเบยงเบนมาตรฐานของความคดเหน

เกยวกบ ความต�องการและทรพยากรทถกกาหนด

ประเดนคาถาม

ระดบความคดเหน ����

S.D. อนดบ 1

2

3

4

5

DV2 ความต�องการและทรพยากรทถกกาหนด

1. ความสาเรจหรอล�มเหลวของความต�องการและทรพยากรทถกกาหนด จะส�งผลกระทบทางตรง -ทางอ�อมต�อผ�ตดสนใจในนโยบายสาธารณะฯเพยงใด

0

0

20

5.6

57

16.2

113

32.1

161

45.8 351 4.18 0.67 3

2. หน�วยงานของท�านมการกาหนดปMญหาของความต�องการและทรพยากรทถกกาหนดไว�เพยงใด

0

0

4

1.1

39

11.1

201

57.2

107

30.4 351 4.17 0.65 4

3. ความสาเรจหรอความล�มเหลวของความต�องการและทรพยากรทถกกาหนดจะส�งผลกระทบทงทางตรงและทางอ�อมต�อหน�วยงานของท�านเพยงใด

0

0

17

4.8

42

11.9

121

34.4

171

48.7 351 4.27 0.70 2

4. ความต�องการและทรพยากรทถกกาหนดของ อ.เถน จ.ลาปาง สอดคล�องกบความร�ความเข�าใจของบคลากรในหน�วยงานของท�านเพยงใด

0 0

7 1.9

92 26.2

151 43.0

101 28.7 351 3.98 0.60 5

5. หน�วยงานของท�านมการนานโยบายสาธารณะในด�านความต�องการและทรพยากรทถกกาหนดให�สอดคล�องกบสภาพสงคม-เศรษฐกจ-ความอย�ดกนดของประชาชนเพยงใด

0 0

0 0

21 5.9

137 39.0

193 54.9 351 4.49 0.74 1

รวม 351 4.21 0.65

จากตารางท 4-3 พบว�า การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไป

ปฏบต ในด�านความต�องการและทรพยากรทถกกาหนดมระดบการนาไปใช�โดยรวมอย�ในระดบ มาก

โดยแสดงออกในอนดบท1 ดงน หน�วยงานมการนานโยบายสาธารณะในด�านความต�องการและ

ทรพยากรทถกกาหนดให�สอดคล�องกบสภาพสงคม-เศรษฐกจ-ความอย�ดกนดของประชาชนจดเป3น

อนดบแรก คดเป3นร�อยละ 4.49, อนดบทสอง ความสาเรจหรอความล�มเหลวของความต�องการและ

124

ทรพยากรทถกกาหนดจะส�งผลกระทบทงทางตรงและทางอ�อมต�อหน�วยงานของท�าน คดเป3นร�อยละ

4.27, อนดบทสาม ความสาเรจหรอล�มเหลวของความต�องการและทรพยากรทถกกาหนด จะส�งผล

กระทบทางตรง -ทางอ�อมต�อผ�ตดสนใจในนโยบายสาธารณะ คดเป3นร�อยละ 4.18, อนดบทส

หน�วยงานมการกาหนดปMญหาของความต�องการและทรพยากรทถกกาหนดไว� คดเป3นร�อยละ 4.17,

อนดบทห�า ความต�องการและทรพยากรทถกกาหนดของ อ.เถน จ.ลาปางสอดคล�องกบความร�ความ

เข�าใจของบคลากรในหน�วยงาน คดเป3นร�อยละ 3.98

ดงนนสงท อาเภอเถน จงหวดลาปาง ต�องเร�งพฒนาคอ การพฒนาบคลากรให�มความร�ความ

เข�าใจในเรอง การนานโยบายสาธารณะในด�านความต�องการและทรพยากรทถกกาหนดให�มาก

กว�าเดม ส�วนทจะต�องพฒนาต�อมาคอ การกาหนดปMญหาของความต�องการ และทรพยากรทถก

กาหนดของอ.เถน จ.ลาปาง ทจะต�องดาเนนการทกครงหรอ ให�มากทสดเท�าทจะทาได�ก�อนนา

นโยบายสาธารณะไปปฏบต

125

3. การประเมนผลกระบวนการสามารถแสดงให�เหนได�ตามตารางท 4.4

ตารางท 4.4 แสดงค�าความถ ค�าร�อยละ ค�าเฉลย และค�าส�วนเบยงเบนมาตรฐานของความคดเหนเกยวกบการประเมนผลกระบวนการ

ประเดนคาถาม

ระดบความคดเหน ���� S.D. อนดบ 1

2

3

4

5

DV3 การประเมนผลกระบวนการ

1. หน�วยงานของท�านมการประเมนผลกระบวนการของ อ.เถน จ.ลาปางในด�านประสทธภาพเพยงใด

0

0

45

12.8

176

50.1

130

37.0

0

0 351 3.24 4.48 5

2. หน�วยงานของท�านมการประเมนผลกระบวนการของ อ.เถน จ.ลาปาง ในด�านประสทธภาพเพยงใด

0

0

39

11.1

167

47.5

140

39.8

5

1.4 351 3.31 0.55 1

3. หน�วยงานของท�านมการประเมนผลกระบวนการของ อ.เถน จ.ลาปาง ในด�านผลกระทบอนเกดจากนโยบายเพยงใด

0

0

43

12.2

165

47.0

143

40.7

0

0 351 3.28 0.57 3

4. หน�วยงานของท�านมการประเมนผลตดตามผลของกระบวนการของ อ.เถน จ.ลาปางไปปฏบตอย�างต�อเนองเพยงใด

0 0

52 14.8

152 43.3

140 39.8

7 1.9 351 3.29 0.53 2

5. หน�วยงานของท�านมส�วนร�วมในการประเมนผลกระบวนการของ อ.เถน จ.ลาปางว�าสอดคล�องกบประชาชนและผ�ใช�บรการเพยงใด

0 0

46 13.1

164 46.7

141 40.1

0 0 351 3.27 0.50 4

รวม 351 3.27 0.60

จากตารางท 4.4 พบว�า การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�ง

ไปปฏบต ในด�านการประเมนผลกระบวนการมระดบการนาไปใช�โดยรวมอย�ในระดบ ปานกลาง โดย

แสดงออกในอนดบท 1 ดงน หน�วยงานมการประเมนผลกระบวนการของ อาเภอเถน จงหวดลาปาง

ในด�านประสทธภาพจดเป3นอนดบแรก คดเป3นร�อยละ 3.31, อนดบทสอง หน�วยงานมการประเมนผล

กระบวนการตดตามผลการประเมนของอาเภอเถน จงหวดลาปาง ไปปฏบตอย�างต�อเนอง คดเป3น

ร�อยละ 3.29, อนดบทสาม หน�วยงานมการประเมนผลกระบวนการของ อาเภอเถน จงหวดลาปาง

126

ในด�านผลกระทบอนเกดจากนโยบาย คดเป3นร�อยละ 3.28, อนดบทส หน�วยงานมส�วนร�วมในการ

ประเมนผลกระบวนการของ อาเภอเถน จงหวดลาปาง ว�าสอดคล�องกบประชาชนและผ�ใช�บรการ คด

เป3นร�อยละ 3.27, อนดบทห�า หน�วยงานมการประเมนผลกระบวนการของ อาเภอเถน จงหวดลาปาง

ในด�านประสทธภาพ คดเป3นร�อยละ 3.24

ดงนนสงท อ.เถน จ.ลาปางจะต�องเร�งพฒนาคอ การพฒนาด�านการประเมนผลกระบวนการ

ทง 5 เรองตงแต�การประเมนผลกระบวนการของ อาเภอเถน จงหวดลาปาง ในด�านประสทธภาพของ

การนานโยบายไปปฏบตทกครง หรอให�มากทสดเท�าทจะทาได� และทจะต�องเร�งพฒนาต�อมาคอ การ

ประเมนผลกระบวนการของ อาเภอเถน จงหวดลาปาง ในด�านประสทธภาพซงควรจะต�องประเมนทก

ครงหรอให�มากทสด

127

ตอนท 3 ข�อมลรปแบบการจดการทมประสทธภาพ

การศกษา “การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตของ กานน - ผ�ใหญ�บ�าน อาเภอเถน จงหวดลาปาง: ด�วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ”ปรากฏอนดบรปแบบการจดการ ตามตารางท 4.5 ถง 4.7

1. การจดการทนมนษย2 สามารถแสดงให�เหนได�ตามตารางท 4.5

ตารางท 4.5 แสดงค�าความถ ค�าร�อยละ ค�าเฉลย และค�าส�วนเบยงเบนมาตรฐานของความคดเหนเกยวกบการจดการทนมนษย2

ประเดนคาถาม

ระดบความคดเหน ���� S.D. อนดบ

1

2

3

4

5

IV1การจดการทนมนษย2

1. หน�วยงานของท�านมการกาหนดเปPาหมายรปแบบการจดการทมประสทธภาพด�านการจดการทนมนษย=ไว�ชดเจนเพยงใด

0

0

10

2.8

83

23.6

127

36.1

131

37.3 351 4.07 0.66 2

2. การจดการทนมนษย=ของหน�วยงานท�านทาการศกษาถงผลกระทบของการจดการทนมนษย=ไว�อย�างชดเจน เพยงใด

0

0

15

4.2

91

25.9

143

40.7

102

29.0 351 3.94 0.60 4

3. หน�วยงานของท�านเปQดโอกาสให�แสดงความคดเหนในระหว�างรปแบบการจดการทมประสทธภาพด�านการจดการทนมนษย=เพยงใด

0

0

12

3.2

74

21.0

111

31.6

154

43.8 351 4.15 0.71 1

4. เปPาหมายการจดการทนมนษย=จะต�องอย�ภายใต�กรอบของหน�วยงานของท�านเพยงใด

0 0

17 4.8

51 14.5

182 51.8

101 28.7 351 4.04 0.63 3

รวม 351 4.05 0.64

จากตารางท 4.5 พบว�า รปแบบการจดการทมประสทธภาพ ในด�านการจดการทน

มนษย= มระดบการนาไปใช�โดยรวมอย�ในระดบ มากโดยแสดงออกในอนดบท1 ดงน หน�วยงานเปQด

โอกาสให�แสดงความคดเหนในระหว�างรปแบบการจดการทมประสทธภาพด�านการจดการทนมนษย=

จดเป3นอนดบแรก คดเป3นร�อยละ 4.15, อนดบทสอง หน�วยงานมการกาหนดเปPาหมายของรปแบบ

การจดการทมประสทธภาพไว�ชดเจน คดเป3นร�อยละ 4.07, อนดบทสาม เปPาหมายรปแบบการ

จดการทมประสทธภาพจะต�องอย�ภายใต�กรอบของหน�วยงาน คดเป3นร�อยละ 4.04, อนดบทส การ

128

จดการทนมนษย=ของหน�วยงานท�านทาการศกษาถงผลกระทบของการจดการทนมนษย=ไว�อย�างชดเจน

คดเป3นร�อยละ 3.94

ดงนนสงท อาเภอเถน จงหวดลาปาง ต�องเร�งพฒนาคอ การศกษาถง การจดการทนมนษย=ให�

ชดเจนมากยงขนในด�านทหน�วยงานเปQดโอกาสให�แสดงความคดเหนในระหว�างรปแบบการจดการทม

ประสทธภาพ และทจะต�องมการพฒนาในระดบต�อมาคอ การจดการทนมนษย=ของหน�วยงานได�ศกษา

ถงผลกระทบของการจดการทนมนษย=ไว�อย�างชดเจน โดยอย�ภายใต�กรอบหน�วยงานทปฏบตให�มาก

ทสด

129

2. การจดการงบประมาณสามารถแสดงให�เหนได�ตามตารางท 4.6

ตารางท 4.6 แสดงค�าความถ ค�าร�อยละ ค�าเฉลย และค�าส�วนเบยงเบนมาตรฐานของความคดเหนเกยวกบการจดการงบประมาณ

ประเดนคาถาม

ระดบความคดเหน ���� S.D. อนดบ

1

2

3

4

5

IV2 การจดการงบประมาณ

1. หน�วยงานของท�านมการจดการงบประมาณไว�อย�างชดเจนเพยงใด

0

0

19

5.4

61

17.3

100

28.4

171

48.7 351 4.20 0.71 1

2. การจดการงบประมาณจะดหรอล�มเหลวขนอย�กบระยะเวลาในการปฏบตมากน�อยเพยงใด

0

0

42

11.9

191

54.4

118

33.6

0

0 351 3.21 0.56 5

3. หน�วยงานของท�านมการศกษาเรองการจดการงบประมาณในรปแบบการจดการทมประสทธภาพเพยงใด

0

0

39

11.1

40

11.3

121

34.4

151

43.0 351 4.09 0.61 3

4. การจดการงบประมาณทประสบความสาเรจจะต�องมเงอนไขทนาไปส�การเกด ผลลพธ=ทชดเจนเพยงใด

0 0

16 4.5

42 11.9

171 48.7

122 34.7 351 4.13 0.64 2

5. การจดการงบประมาณจะเป3นตวททาให�เกดการเปลยนแปลงต�อหน�วยงานและผ�ปฏบตงานอย�างชดเจนเพยงใด

0 0

51 14.5

179 50.9

121 34.4

0 0 351 3.54 0.59 4

รวม 351 3.83 0.62

ตารางท 4.6 พบว�า รปแบบการจดการทมประสทธภาพ มระดบการนาไปใช�โดยรวมอย�ใน

ระดบ มาก โดยแสดงออกในอนดบท1 ดงน หน�วยงานมการจดการงบประมาณไว�อย�างชดเจนจดเป3น

อนดบแรก คดเป3นร�อยละ 4.20, อนดบทสอง การจดการงบประมาณ ทประสบความสาเรจจะต�องม

เงอนไขทนาไปส�การเกด ผลลพธ=ทชดเจนคดเป3นร�อยละ 4.13, อนดบทสาม หน�วยงานมการศกษา

เรองการจดการงบประมาณในด�านรปแบบการจดการทมประสทธภาพ คดเป3นร�อยละ 4.09, อนดบท

ส การจดการงบประมาณจะเป3นตวททาให�เกดการเปลยนแปลงต�อหน�วยงานและผ�ปฏบตงาน คดเป3น

ร�อยละ 3.54, อนดบทห�า การจดการงบประมาณจะดหรอล�มเหลวขนอย�กบระยะเวลาในการปฏบต

มากน�อย คดเป3นร�อยละ 3.21

130

ดงนนสงท อาเภอเถน จงหวดลาปาง จะต�องพฒนาในลาดบแรกคอ การจดการงบประมาณ

โดยกาหนดระดบของการจดการ ในด�านการพฒนารปแบบการจดการทมประสทธภาพโดยไม�นาเอา

ระบบระยะเวลา การดาเนนนโยบายสาธารณะมาเป3นตวกาหนดชวดของการจดการงบประมาณ และ

สงทต�องพฒนาในลาดบต�อมาคอ การเปลยนแปลงหน�วยงานและผ�ปฏบตงานให�เหมาะสม สอดคล�อง

กบรปแบบการจดการทมประสทธภาพ เพอให�การจดการงบประมาณชดเจนมากยงขน

131

3. การจดการสถานทและวสดสามารถแสดงให�เหนได�ตามตารางท 4.7

ตารางท 4.7 แสดงค�าความถ ค�าร�อยละ ค�าเฉลย และส�วนเบยงเบนมาตรฐานของความคดเหนเกยวกบการจดการสถานทและวสด

ประเดนคาถาม

ระดบความคดเหน ���� S.D. อนดบ

1

2

3

4

5

IV 3การจดการสถานทและวสด

1. การจดการสถานท-วสดสามารถมองเหนถงปMญหาของรปแบบการจดการทมประสทธภาพทมความซบซ�อนมากไปปฏบตมความสอดคล�องกบสภาพสงคมปMจจบนเพยงใด

0

0

9

2.5

177

50.4

166

47.2

0

0 351 3.45 0.69 1

2. .การจดการสถานท-วสดจะทาให�เกดการเปลยนแปลงกฎและระเบยบของทางราชการ หรอคาสงของหน�วยงานของท�านทกาหนดไว�เพยงใด

0

0

72

20.5

138

39.3

100

28.4

41

11.6 351 3.31 0.57 3

3.การจดการสถานท-วสดจะเป3นตวปฏสมพนธ=ทเชอมโยงระหว�างส�วนราชการภายในของหน�วยงานของท�านเพยงใด

0

0

81

23.0

146

41.5

114

32.4

10

2.8

351 3.15 0.52 4

4. การจดการสถานท-วสดจะทาให�เกดการเปลยนแปลงในเชงปฏบตของบคลากรในหน�วยงานของท�านทยอมรบการเปลยนแปลงได�เพยงใด

0 0

14 3.9

182 51.8

155 44.1

0 0 351 3.40 0.64 2

รวม 351 3.32 0.61

จากตารางท 4.7 พบว�า รปแบบการจดการทมประสทธภาพมระดบการจดการสถานท-วสด

โดยรวมอย�ในระดบ ปานกลาง โดยแสดงออกในอนดบท1 ดงน การจดการสถานท-วสดสามารถ

มองเหนถงปMญหาของรปแบบการจดการทมประสทธภาพทมความซบซ�อนมากไปปฏบตมความ

สอดคล�องกบสภาพสงคมปMจจบน จดเป3นอนดบแรก คดเป3นร�อยละ 3.45, อนดบทสอง การจดการ

สถานท-วสด จะทาให�เกดการเปลยนแปลงในเชงปฏบตของบคลากรในหน�วยงานของท�านทยอมรบ

132

การเปลยนแปลง คดเป3นร�อยละ 3.40, อนดบทสาม การจดการสถานท-วสดจะทาให�เกดการ

เปลยนแปลงกฎและระเบยบของทางราชการ หรอคาสงของหน�วยงานของท�านทกาหนดไว� คดเป3น

ร�อยละ 3.31, อนดบทส การจดการสถานท-วสดจะเป3นตวปฏสมพนธ=ทเชอมโยงระหว�างส�วนราชการ

ภายในของหน�วยงาน คดเป3นร�อยละ 3.15

ดงนนสงท อาเภอเถน จงหวดลาปาง จะต�องพฒนาในด�านการจดการสถานท-วสดทกเรอง

ตงแต�การปฏสมพนธ=ระหว�างส�วนราชการต�างๆ ภายในหน�วยงานเพอให�มส�วนร�วมในการรบทราบและ

แสดงความคดเหนต�อการจดการสถานท-วสด ลาดบต�อมาคอ การปรบปรงกฏ และระเบยบของทาง

ราชการ หรอคาสงของหน�วยงานให�สอดคล�องกบรปแบบการจดการทมประสทธภาพให�มสมรรถนะ

และประสทธภาพมากขนต�อไป

133

ตอนท 4 สรปผล

การศกษา “การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตของ

กานน - ผ�ใหญ�บ�าน อาเภอเถน จงหวดลาปาง: ด�วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ ”ปรากฎ

อนดบการนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตฯ และ รปแบบการ

จดการทมประสทธภาพ ในภาพรวมสามารถแสดงให�เหนได�ตามตารางท 4.8

ตารางท 4.8 แสดงค�าเฉลย และส�วนเบยงเบนมาตรฐาน

ตวแปร ค/าเฉลย ค/าส/วนเบยงเบนมาตรฐาน

ระดบ อนดบ

ตวแปรตาม: การนานโยบายสาธารณะด�านการกาหนดวาระการดารงตาแหน/งไปปฏบต 1. สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบต

4.23

0.67

มาก

1

2. ความต�องการและทรพยากรทถกกาหนด 4.21 0.65 มาก 2 3. การประเมนผลกระบวนการ -------------------------------------------------------- ตวแปรต�น : รปแบบการจดการทม ประสทธภาพ

3.27 -------------

0.60 --------------------

ปานกลาง ------------

6 --------

4. การจดการทนมนษย= 4.05 0.64 มาก 3 5. การจดการงบประมาณ 3.83 0.62 มาก 4 6. การจดการสถานท-วสด 3.32 0.61 ปานกลาง 5

รวม 3.81 0.75 มาก

จากตารางท 4.8 พบว�า สภาพแวดล�อมของระบบการปฏบตการ อย�ในระดบมาก สอดคล�อง

กบสมมตฐาน แต�อย�างไรกตามในด�านน อาเภอเถน จงหวดลาปาง จาเป3นจะต�องพฒนา กานน-

ผ�ใหญ�บ�าน / ระดบปฏบตการให�เข�าใจในความหมายและนาไปปฏบตอย�างไร ความต�องการและ

ทรพยากรทถกกาหนด อย�ในระดบมาก สอดคล�องกบสมมตฐาน แต�อย�างไรกตามในด�านนอาเภอเถน

จงหวดลาปาง จาเป3นจะต�องพฒนากานน-ผ�ใหญ�บ�าน / ระดบปฏบตการให�เข�าใจในความหมายและ

นาไปปฏบตอย�างไร การประเมนผลกระบวนการ อย�ในระดบปานกลาง ตากว�าสมมตฐาน ซง อาเภอ

เถน จงหวดลาปาง จาเป3นต�องให�กานน-ผ�ใหญ�บ�าน / ระดบปฏบตการพฒนาในเรองนทกๆ ด�าน

134

การจดการทนมนษย= อย� ในระดบมาก สอดคล�องกบสมมตฐาน ส�วนการจดการ

งบประมาณ อย�ในระดบมาก สอดคล�องกบสมมตฐาน แต�การจดการสถานท-วสด อย�ในระดบปาน

กลาง ตากว�าสมมตฐาน ซง อาเภอเถน จงหวดลาปาง จาเป3นต�องให�กานน-ผ�ใหญ�บ�าน / ระดบ

ปฏบตการพฒนาในเรองนทกๆ ด�าน

บทท 5

บทสรป

การศกษาครงน มวตถประสงค� คอเพอศกษาระดบของการนานโยบายสาธารณะด$านการ

กาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบต ซงประกอบด$วย สภาพแวดล$อมของระบบการปฏบตการ

ความต$องการและทรพยากรทถกกาหนด การประเมนผลกระบวนการ ในการนานโยบายฯไปปฏบต

เพอศกษาระดบของรปแบบการจดการทมประสทธภาพ ซงประกอบด$วย การจดการทนมนษย� การ

จดการงบประมาณ การจดการสถานท-วสด ว'ามระดบเดยวกนกบต'อการนานโยบายสาธารณะด$าน

การกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบตเพอศกษาป5ญหาและวธการทจะเพมประสทธภาพการนา

นโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบต ด$วย รปแบบการจดการทม

ประสทธภาพในอนาคตต'อไป

5.1 สรปผลการศกษา

การศกษาเรอง “ การนานโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบตของกานน – ผ$ใหญ'บ$าน อาเภอเถน จงหวดลาปาง : ด$วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ”ปรากฏผลการศกษาดงน 5.1.1 ระดบของการนานโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบต

ระดบของการนานโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบตม 3

ด$านได$แก' สภาพแวดล$อมของระบบการปฏบต ความต$องการและทรพยากรทถกกาหนด การ

ประเมนผลกระบวนการ สอดคล$องกบสมมตฐานของการศกษาในสมมตฐานท 1 และ 2 ทอย'ในระดบ

มาก และตากว'าสมมตฐานอย' 1 ด$าน สรปได$ดงน

1. ระดบของสภาพแวดล$อมของระบบการปฏบต ของอาเภอเถน จงหวดลาปาง ทนาไปใช$ใน

ภาพรวม อย'ในระดบ มาก สอดคล$องกบสมมตฐานของการศกษาในสมมตฐานท 1 โดยเรยงระดบของการ

นานโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบตจากมากไปน$อยดงน สภาพแวดล$อม

151

ของระบบการปฏบตการของอาเภอเถน จงหวดลาปาง สอดคล$องกบความต$องการของประชาชนทใช$

บรการ, สภาพแวดล$อมของระบบการปฏบตการของอาเภอเถน จงหวดลาปาง สอดคล$องกบความ

ต$องการของบคลากรในหน'วยงาน, สภาพแวดล$อมของระบบการปฏบตการของอาเภอเถน จงหวด

ลาปาง อ.เถน จ.ลาปาง สอดคล$องกบการบรหารในหน'วยงาน, หน'วยงานมส'วนร'วมในการกาหนดนโยบาย

สาธารณะทสอดคล$องกบสภาพแวดล$อมของระบบปฏบตการของ อ.เถน จ.ลาปาง หน'วยงานมความเข$าใจ

ในสภาพแวดล$อมของระบบปฏบตการ สาเหตทด$านนสอดคล$องกบสมมตฐานเนองจาก ทกดชนชวดของ

สภาพแวดล$อมของระบบการปฏบตผ'านการทดสอบตามเกณฑ�ทกาหนดไว$ คอในระดบตงแต' 3.50-4.49

ขนไป ซงถอว'าอย'ในระดบ มาก

2. ระดบของความต$องการและทรพยากรทถกกาหนด ของอาเภอเถน จงหวดลาปาง ท

นาไปใช$ในภาพรวม อย'ในระดบ มาก สอดคล$องกบสมมตฐานของการศกษาในสมมตฐานท 2 โดย

เรยงระดบของการนานโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบตจากมากไป

น$อยดงน หน'วยงานมการนานโยบายสาธารณะในด$านความต$องการและทรพยากรทถกกาหนดให$

สอดคล$องกบสภาพสงคม-เศรษฐกจ-ความอย'ดกนดของประชาชน, ความสาเรจหรอความล$มเหลว

ของความต$องการและทรพยากรทถกกาหนดจะส'งผลกระทบทงทางตรงและทางอ$อมต'อหน'วยงาน,

ความสาเรจหรอล$มเหลวของความต$องการและทรพยากรทถกกาหนด จะส'งผลกระทบทางตรง -

ทางอ$อมต'อผ$ตดสนใจในนโยบายสาธารณะ, หน'วยงานมการกาหนดบญหาของความต$องการและ

ทรพยากรทถกกาหนดไว$, ความต$องการและทรพยากรทถกกาหนดของอาเภอเถน จงหวดลาปาง

สอดคล$องกบความร$ความเข$าใจของบคลากรในหน'วยงาน สาเหตทด$านนสอดคล$องกบสมมตฐาน

เนองจาก ทกดชนชวดของความต$องการและทรพยากรทถกกาหนด ผ'านการทดสอบตามเกณฑ�ท

กาหนดไว$ คอในระดบตงแต' 3.50-4.49 ขนไป ซงถอว'าอย'ในระดบ มาก

3.ระดบของการประเมนผลกระบวนการ ของอาเภอเถน จงหวดลาปาง ทนาไปใช$ในภาพรวม

อย'ในระดบปานกลาง ตากว'าสมมตฐานของการศกษาในสมมตฐานท 3 โดยเรยงระดบของการนา

นโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบตจากมากไปน$อยดงน หน'วยงานม

การประเมนผลนโยบายสาธารณะของอาเภอเถน จงหวดลาปาง ในด$านประสทธภาพ, หน'วยงานม

การประเมนตดตามผลของกระบวนการของอาเภอเถน จงหวดลาปาง ไปปฏบตอย'างต'อเนอง,

หน'วยงานมการประเมนผลกระบวนการของอาเภอเถน จงหวดลาปาง ในด$านผลกระทบอนเกดจาก

นโยบาย, หน'วยงานมส'วนร'วมในการประเมนผลกระบวนการของอาเภอเถน จงหวดลาปาง ว'า

152

สอดคล$องกบประชาชนและผ$ใช$บรการ, หน'วยงานมการประเมนผลกระบวนการของ อาเภอเถน

จงหวดลาปาง ด$านประสทธภาพ สาเหตทด$านนตากว'าสมมตฐานเนองจาก เปHาหมายของนโยบาย

ผ'านการทดสอบตากว'าเกณฑ�ทกาหนดไว$ คออย'ในระดบตงแต' 2.50-3.49 ขนไป ซงถอว'าอย'ในระดบ

ปานกลาง

5.1.2 รปแบบการจดการทมประสทธภาพมผลต'อการนานโยบายสาธารณะด$านการกาหนด

วาระการดารงตาแหน'งไปปฏบต

การจดการทนมนษย� มระดบเดยวกนกบ นโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารง

ตาแหน'งในด$านการควบคมกากบดแลองค�การทดาเนนการ ผ$ดาเนนการให$สอดคล$องกบนโยบาย

ผ$บรหารและทางการเมอง ของอาเภอเถน จงหวดลาปาง

การจดการงบประมาณ มระดบเดยวกนกบ นโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารง

ตาแหน'งในด$านการควบคมกากบดแลองค�การทดาเนนการ ผ$ดาเนนการให$สอดคล$องกบนโยบาย

ผ$บรหารและทางการเมอง ของอาเภอเถน จงหวดลาปาง

ปรมาณและคณภาพของสถานท มระดบเดยวกนกบ นโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระ

การดารงตาแหน'งในด$านการควบคมกากบดแลองค�การทดาเนนการ ผ$ดาเนนการให$สอดคล$องกบ

นโยบายผ$บรหารและทางการเมอง ของอาเภอเถน จงหวดลาปาง

5.2 การอภปรายผลการศกษา

การศกษาเรอง “การนานโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบตของ กานน – ผ$ใหญ'บ$าน อาเภอเถน จงหวดลาปาง: ด$วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ”สามารถอภปรายผลดงต'อไปน 5.2.1 การนานโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบต

1. สภาพแวดล$อมของระบบการปฏบต มผลต'อการนานโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระ

การดารงตาแหน'งไปปฏบต ซงจากการวเคราะห�ข$อมลทางสถตตามหลกการศกษาเชงปรมาณ พบว'า

ความต$องการของประชาชน- ความต$องการของบคลากรภายในหน'วยงาน -การบรหารภายในหน'วยงาน

การมส'วนร'วมในการกาหนดวาระการดารงตาแหน'ง ตลอดจนมความเข$าใจในสภาพแวดล$อมของระบบการ

ปฏบต มระดบเดยวกน กบ การนานโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบต แต'

กยงมข$อจากดในเชงของการบรหารงานภายในขององค�การ และความต$องการของบคลากรภายในองค�การ

และยงสอดคล$องกบงานวจยของ รชน ภคโคไทย, 2538 และคะนงนจ ดวงจตร, 2541 พบว'า

153

องค�ประกอบ 2 ประการทสาคญและตรงกบงานวจยของผ$ ศกษาคอ หน'วยงานมความเข$าใจใน

สภาพแวดล$อมของระบบการปฏบตการและตรงกบความต$องการของประชาชนในด$านความเหมาะสมใน

การดารงตาแหน'งของกานน-ผ$ใหญ'บ$าน

2. ความต$องการและทรพยากรทถกกาหนด มผลต'อการนานโยบายสาธารณะด$านการ

กาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบต ซงจากการวเคราะห�ข$อมลทางสถต ตามหลกการศกษาเชง

ปรมาณพบว'า เรองของสภาพสงคม เศรษฐกจ ความอย'ดกนดของประชาชน ความสาเรจหรอความ

ล$มเหลวของความต$องการและทรพยากรทถกกาหนด การกาหนดป5ญหาของความต$องการและ

ทรพยากรทถกกาหนด การตดสนใจของฝKายบรหาร ตลอดจนความร$ความเข$าใจของบคลากรภายใน

มระดบเดยวกน กบ การนานโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบต แต'ก

ยงมข$อจากดในเรองของการตดสนใจของฝKายบรหารทจะต$องมกระบวนการตดสนใจทรวดเรวและ

ถกต$อง ตรงตามความต$องการของบคลากรภายใน และส'งผลต'อความอย'ดกนดของประชาชน ซง

สอดคล$องและสมพนธ�กบงานวจยของ กฤตกา มาโนช, 2540 หน$า 104 ในเรองสภาพแวดล$อม-

เศรษฐกจ ความเปMนอย'ของประชาชน การอย'ดกนด และ De Fleur, 1996 ในด$านความร$ความเข$าใจ

ของบคลากรในหน'วยงาน และตรงกบความต$องการของประชาชนในด$านความเหมาะสมในการดารง

ตาแหน'งของกานน-ผ$ใหญ'บ$าน

3. การประเมนผลกระบวนการ มผลต'อการนานโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการ

ดารงตาแหน'งไปปฏบต ซงจากการวเคราะห�ข$อมลทางสถตตามหลกการศกษาเชงปรมาณ พบว'า

หน'วยงานมการประเมนผลกระบวนการในด$านประสทธภาพ การปฏบตงานอย'างต'อเนอง ผลกระทบ

อนเกดจากนโยบาย การมส'วนร'วมของหน'วยงาน ตลอดจนประชาชน มระดบเดยวกนกบการนา

นโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบต อย'ตากว'าเกณฑ�ทกาหนด แต'กยง

มข$อจากดในทกด$านและพร$อมทจะพฒนาต'อไปในอนาคต ซงตรงกบงานวจยของ เกษม ชจารกล,

2549, หน$า 128 ในด$านการประเมนผลกระบวนการทนาไปปฏบต มผลกระทบต'อผ$ใช$บรการ

ประชาชน และตรงกบความต$องการของประชาชนในด$านความเหมาะสมในการดารงตาแหน'งของ

กานน-ผ$ใหญ'บ$าน

5.2.2 รปแบบการจดการทมประสทธภาพ

1. การจดการทนมนษย� มผลต'อการนานโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบตในด$านการควบคมกากบดแลองค�การทดาเนนการ ผ$ดาเนนการให$สอดคล$องกบ

154

นโยบายผ$บรหารและทางการเมอง ของอาเภอเถน จงหวดลาปาง ซงสอดคล$องกบงานวจยของ Bohlander, 2004 p.103-111 ในเรองของ การมองคนในแง'ด โดยยดถอความเชอว'า บคคลเตมใจทางานมความรบผดชอบ สามารถควบคมงานในกากบของตนเองได$ 2. การจดการงบประมาณ มผลต'อการนานโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบต ในด$านการควบคมกากบดแลองค�การทดาเนนการ ผ$ดาเนนการให$สอดคล$องกบนโยบายผ$บรหารและทางการเมอง ของอาเภอเถน จงหวดลาปาง ซงสอดคล$องกบงานวจยของ Armstrong, 2009 p.78 ในเรองของการจดการงบประมาณ -การสารวจและเปรยบเทยบ ค'าเงนลงทนระหว'างองค�การเอกชนต'างๆ วสด อปกรณ� ราคา ค'าใช$จ'ายในด$านต'างๆ 3. การจดการสถานท-วสด มผลต'อการนานโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบตในด$านการควบคมกากบดแลองค�การทดาเนนการ ผ$ดาเนนการให$สอดคล$องกบนโยบายผ$บรหารและทางการเมอง ของอาเภอเถน จงหวดลาปาง ซงสอดคล$องกบงานวจยของ Charusahwong, N. Thngittinunt, K., and Choocharulul, K. 2008 p.196-202 ในเรองของ ความคาดหวงในการใช$งาน เช'นเรองของอาคาร-สถานท- พนทต'างๆ การวดผลการใช$งานของวสด-อปกรณ�ต'างๆ

5.3 ข$อเสนอแนะจากการศกษา

จากผลการศกษาครงนในภาพรวมพบว'า การนานโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการ

ดารงตาแหน'งไปปฏบ ต ทง 3 ด$าน รปแบบการจดการทมประสทธภาพ ทง 3 ด$าน ได$แก'

สภาพแวดล$อมของระบบการปฏบต ความต$องการและทรพยากรทถกกาหนด การประเมนผล

กระบวนการ การจดการทนมนษย� การจดการงบประมาณ การจดการสถานท-วสด ดงนนจง

สามารถกาหนดหวข$อในการเสนอแนะเพอการพฒนา อาเภอเถน จงหวดลาปาง ให$มการนานโยบาย

สาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบต และ เพอสร$างรปแบบการจดการทม

ประสทธภาพในองค�การ ผ$ศกษาจงใคร'ขอเสนอแนะประเดนทควรดาเนนการต'อไปดงน

5.3.1 ข$อเสนอแนะในเชงนโยบาย

1) กาหนดนโยบายในการจดทากระบวนการมส'วนร'วมในระดบเผยแพร'ข$อมลการนานโยบาย

สาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบต ทง 3 ด$าน เพอให$ความร$แก'ประชาชน ทา

ความเข$าใจถงวาระการดารงตาแหน'งของกานน-ผ$ใหญ'บ$านอย'างกระจ'างชด

155

2) กาหนดแนวทางให$ส'งเสรมให$ความร$ในด$านการนานโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระ

การดารงตาแหน'งไปปฏบต โดยเฉพาะในด$านการประเมนผลกระบวนการ และผลสะท$อนกลบให$กบ

กานน-ผ$ใหญ'บ$าน รวมทงหน'วยงานสงกดอ.เถน จ.ลาปางทเกยวข$องได$รบทราบต'อไป

3) กาหนดแนวทางให$ส'งเสรมความร$ให$กบบคลากรสายต'างๆ ทกหน'วยงานอาเภอเถน จงหวดลาปาง ให$มความร$ในเรองรปแบบการจดการทมประสทธภาพ และส'วนทจะต$องพฒนาต'อไป 5.3.2 ข$อเสนอแนะในเชงบรหาร 1) สถาบนพฒนาข$าราชการ กระทรวงมหาดไทย จะต$องส'งเสรมให$ความร$กบข$าราชการ(กานน-ผ$ใหญ'บ$าน –ระดบปฏบตการ) เรองการประเมนผลกระบวนการ โดยเน$นไปในเรองการประเมนผลกระบวนการของ อาเภอเถน จงหวดลาปาง ในด$านประสทธภาพ และการดาเนนนโยบายสาธารณะด$านการกาหนดวาระการดารงตาแหน'งไปปฏบตให$สอดคล$องกบประชาชนและผ$ใช$บรการ นอกจากนน จะต$องส'งเสรมการมส'วนร'วมภายในองค�การ 2) กานน-ผ$ใหญ'บ$าน / ระดบปฏบตการ ทกคนจะต$องเรยนร$ในเรอง ดงต'อไปน 2.1 กระบวนการมส'วนร'วม (Participation) โดยเฉพาะการรบฟ5งความคดเหน ของประชาชน 2.2 การเขยนและการเผยแพร'ข$อมล โครงการอนเปMนนโยบายสาธารณะ (Public Policy) 2.3 การบรหารงานภาครฐแนวใหม' (New Public Management : NPM) 2.4 การบรการประชาชนของภาครฐแนวใหม' (New Public Service : NPS) 2.5 การผลกดนโครงการ อ.เถน จ.ลาปางให$เข$าส'มาตรฐาน TQA (Thai Quality Award) 5.3.3 ข$อเสนอแนะในการศกษาครงต/อไป จากผลการศกษาทพบในงานวจยครงน พบว'า จะมการพฒนาในเรองการศกษาครงต'อไป ดงน

1. ในด$านเชงปรมาณทาแบบสอบถามประชาชนในเรอง ความพงพอใจในการรบ บรการและข$อเสนอแนะเพมเตมจากประชาชน

2. ในด$านเชงคณภาพใช$วธการสมภาษณ�ผ$บรหาร อ.เถน จ.ลาปาง และเจ$าหน$าท ทรบผดชอบกากบดแลโดยตรง และอาจจะสมภาษณ�ผ$บรหารภาคเอกชนทประกอบการในเรองนต'อไปในอนาคต

141

บรรณานกรม กลยา วาณชย บญชา. (2549). การใช� SPSS for Windows ในการวเคราะห�ข�อมล (พมพ�ครงท 8)

กรงเทพฯ : โรงพมพ บรษทธรรมสาร จากด.

กลยา วณาย บญชา. (2550). สถตสาหรบงานวจย (พมพ�ครงท 3). กรงเทพฯ: ศนย หนงสอ

จฬาลงกรณ มหาวทยาลย.

กล.าขาว ทองขาว. (2539). การนานโยบายไปปฏบต: ตวแบบและคณค;า เอกสารประกอบการสอน

วชาการนานโยบายไปปฏบต .กรงเทพฯ : คณะรฐประศาสนศาสตร สถาบนบณฑตพฒน

บรหารศาสตร .

เกษม ชจารกล. (2549). “นโยบายสาธารณะและการบรหารงานของรฐ”. เอกสารการสอนชดวชา

สงคมศกษา 6.สาขาวชาศกษาศาสตร มสธ. นนทบร: สานกพมพ มสธ..

ธนยวฒน รตนสค.(2546). นโยบายสาธารณะ. ภาควชารฐศาสตร คณะสงคมศาสตร มหาวทยาลย

เชยงใหม?.

เตอนใจ เกตษา. (2545). “การประเมนการดาเนนงานตามนโยบาย แผนงานและโครงการ”.

ประมวลสาระชดวชาการประเมนนโยบาย แผนงานและโครงการ. บณฑตศกษา สาขาวชา

ศกษาศาสตร มสธ. นนทบร : สานกพมพ มสธ.ม .

ถวลย วรเทพพฒพงษ (2539) .การนานโยบายไปปฏบต: ตวแบบและคณค;า .เอกสารประกอบการ

สอนวชาการนานโยบายไปปฏบตกรงเทพมหานคร:คณะรฐประศาสนศาสตร สถาบนบณฑต

พฒนบรหารศาสตร .

ถวลย วรเทพพฒพงษ .(2540). การกาหนดและการวเคราะห�นโยบายสาธารณะ : ทฤษฎและ

การประยกต�ใช�.คณะรฐประศาสนศาสตร สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร .

______. (2545)“นโยบายสาธารณะ” เอกสารการสอนชดวชาหลกและวธการศกษาทาง

รฐประศาสนศาสตร . สาขาวชารฐศาสตร มสธ. นนทบร : สานกพมพ มสธ..

ปกรณ ปรยากร .(2538). “การกาหนดนโยบายของรฐ: บทวเคราะห�ปEญหาและทางออก

ของประเทศกาลงพฒนา ” น.99 เอกสารประกอบการสอนวชานโยบายสาธารณะ

และการวางแผน.

142

พชร สโรรส. (2539). คาบรรยายวชานโยบายสาธารณะและการวเคราะห�นโยบาย .หลกสตร

รฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต มหาวทยาลยศรปทม.

พรธร บณยรตพนธ . (2549). ปEจจยทมผลต;อความสาเรจการนานโยบายไปปฏบตตามมาตรการ

ประหยดพลงงานไฟฟKาภาครฐของสถาบนอดมศกษา: กรณมหาวทยาลยนเรศวร.

วทยานพนธ รฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต สาขานโยบายสาธารณะ, บณฑตวทยาลย

มหาวทยาลยนเรศวร

พชร สโรรส .(2539). คาบรรยายวชานโยบายสาธารณะและการวเคราะห�นโยบาย .หลกสตรรฐ

ประศาสนศาสตรมหาบณฑต มหาวทยาลยศรปทม.

วรเดช จนทรศร.(2543). “การนานโยบายไปปฏบต การสารวจกรอบความร�โดยสงเขป”.

ใน อทย เลาหวเชยร และวรเดช จนทรศร. การนานโยบายสาธารณะไปปฏบต.

กรงเทพฯ:ห.างห.นส?วนจากด สหายบลอกและการพมพ .

วรเดช จนทรศร.(2543). การบรหารโครงการพฒนาของรฐ. กรงเทพฯ: ห.างห.นส?วนจากด

สหายบลอกและการพมพ .

วรเดช จนทรศร (2542) .การบรหารโครงการพฒนาของรฐ (ม. ป.ท)

วรเดช จนทรศร. (2539) .ปรชญาของการบรหารภาครฐ. กรงเทพฯ ห.างห.นส?วนจากด

สหายบลอกและการพมพ .

วทยากร เชยงกล.(2549). รายงานการวจยเรองนโยบายของรฐบาลทางด�านเศรษฐกจ : การ ทบซ�อนของผลประโยชน�ทางธรกจ. วทยาลยนวตกรรมสงคม มหาวทยาลยรงสต กบ สถาบนพระปกเกล.า. ศราวธ อ.ยตระกล.(2549) .การนานโยบายแปลงสนทรพย�เปPนทนไปปฏบต : กรณศกษาเปQRยบเทยบ ธนาคาร กรงเทพ จากด (มหาชน) และธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและ ขนาดย;อมแห;งประเทศไทย. วทยานพนธ ปรญญามหาบณฑต ภาควชารฐประศาสน ศาสตร คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณ มหาวทยาลย. ศภชย ยาวะประภาษ. ทฤษฎการนานโยบายสาธารณะไปปฏบต. กรงเทพฯ: หจก. สหายลอค การพมพ จากด. _______.(2548). ทฤษฎการนานโยบายสาธารณะไปปฏบต. กรงเทพฯ: บรษท พรกหวานกราฟฟJค. วราพร โรจน ทะนงสกล. (2550). การประหยดพลงงานของสานกงานเศรษฐกจการคลงและการม

ส;วนร;วมในการนานโยบายไปปฏบต. วทยานพนธ รฐศาสตรมหาบณฑต สาขาการบรหารจดการสาธารณะ, บณฑตวทยาลย มหาวทยาลยธรรมศาสตร .

143

ศภชย ยาวะประภาษ. (2547). การแปลงนโยบายไปส;ภาคปฏบต. ในการวางนโยบายโครงการ . สมบต ธารงธญวงศ . (25470). นโยบายสาธารณะ : แนวความคดการวเคราะห�และกระบวนการ.

กรงเทพ : สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร . สจตรา บญยรตพนธ . “นโยบายสาธารณะและการบรหารพฒนา”. บทความทางวชาการเสนอ

ประกอบการสมมนา เรอง การบรหารการพฒนา. จดโดยคณะรฐประศาสนศาสตร

สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร วนท 26-27 ธนวาคม ณ ห.องสมมนา 1 ตก 3 ห.อง 5.

สพจน ทรายแก.ว. (2545). การจดการภาครฐแนวใหม;. พมพ ครงท 2. พระนครศรอยธยา : โรงพมพ

เทยนวฒนา.

สภางค จนทวานช. (2534). วธการวจยเชงคณภาพ (พมพ�ครงท 2). กรงเทพฯ: สานกพมพ

จฬาลงกรณ มหาวทยาลย.

สรนา ขมะณะรงค .(2540) . นโยบายสาธารณะและหลกการพฒนาเศรษฐกจสงคมและการเมอง. ขอนแก?น : มหาวทยาลยขอนแก?น อษฎาวธ พรชย. (2549). การนานโยบายไปปฏบต: ศกษาเฉพาะกรณโครงการธนาคารประชาชน

ของธนาคารออมสน. สารนพนธ ปรญญามหาบณฑต สาขานโยบายสาธารณะ, คณะรฐประศาสนศาสตร บณฑตวทยาลย มหาวทยาลยศรนครนทรวโรฒ.

Anderson, James E. (2000). Public Policymaking: An Introduction. 4thed. New York: Houghton Miffin. Anderson, J.D. Public Policy-Marking. New York: Holt, Winston &Rinechart, 1979 Anderson,Charles W. (1979). “The Place of Principles in Policy Analysis”, American Political Science Review. LXXIII (September). Anderson, James E., Brady. David W. and Bullock, Charles S. III (1984). Public Policy And Politics in the United States. Monetary, CA: Brooks/Cole Publishing Co. Anderson,James E. (1975). Public Policy-Making. Great Britain:THOMAS Nelson and Sons Ltd. Anderson, James, E. (2000). Pulbic Policy Making: Introduction. Boston: Houghton Mifflin Company. Anderson, S.S. and K.A>Eliassen. (1993) Making Policy in Europe, TheEuropeanisation Of National Policy-Making. London: Sage Publications. Appleby, P. (1949). Policy and administration. Tuscaloosa, AL: University of Alabama Press.

144

Attewell, Pual and Dean r> Gerstein “Government Policy and Local Practice.” American Sociological Review. Vol. 44, April 1979 p.311-327 Austin, Ranney, Ed. (1968). Political Science and Public Policy. Chicago: Markham Publishing Company. Bardach, E. (1976). “Policy Termination as a Political Process”. Policy Sciences 7: 123-131. Barrett, S. and Fudge, C., eds. (1981). Policy and Action. London: Methuen. Barrett, S.M. and Fudge, C.Policy and Action: Essay on the Implementation Public Policy. London: Methuen, 1981. Bauer, R.A. and Gergen, K.J., eds. (1968). The Study of Policy Formation. NY: The Free Press. Beauchamp, T. (1975). Ethics and Public Policy, Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, Inc. Behn, R.D. (1980). “hy Murphy was right.” Policy Analysis 6. (Summer). Benson, J.K. (1982). “A Framework for Policy Analysis”. In D.L. Rogers and D. Whetten (eds.), Interorganisational Coordination: Theory, Research and Implementation. Ames, IA: Iowa State University Press. Berger, P.L. and Neuhaus, R.J. (1977). To Empower People: The Role of Mediating Structures in Public Policy. Washington, D.C.: American Enterprise Institute for Public Policy Research. Berman, P. “The study of macro and micro implementation”. Public Policy. Vol. 26(2), 1978 p. 157-184 Bettswer, A.J. (1976). Policy Analysis in Bureaucracy. Berkeley. University of California Press. Bozenman, B. (1979). Public Management and Policy Analysis. NY: St. Martin’s Press. Brewer, G.D. and de Leon, P. 1983. The Foundations of Policy Analysis. Ridgewood, IL: Dorsey. Brown,Petter G. (1976. Ethics and Policy Research. Policy Analysis, 2. Brunk, Gregory G and, Thomas G. Minehart. (1984). How Important if Elite Turnover to Policy Change. Political Science. Vol.28,No3,(Augst).

145

Brerver,Garry D., and PeterdeLeon. (1983). The Foundation of Policy Analysis .Homewood. IIIinos : The DoeseyPrass Burch, M. and Wood, B. (1983). Public Policy in Britain. Oxford: Martin Robertson. Chand, Basir. (2011). Public Policy: Implementation Approaches (Online). Available:

http://www.unpublished.info/Article/Public (2011,11 January). Chard, R. and Elmore, F. “Political Science Quarterly 94: 604-616.Backward Mapping:

Implementation Research and Policy Decision”. Chandarasorn, Voradej. “Implementation of primary Health Care Policy in Thailand:An

analisis of strengths and weaknesses in the management system” Report submitted to the ASIA AnnualConference, Marrakesh, Morocco, 1979.

Chase, Gordon. (1979). “Implementing A Human Services Program: How Hard Will itBe?.Public Policy 27, 9 (Fall).

De Leon, P. (1982). “New perspectives on Program Termination”. Journal of Policy Analysis and Management 2 (1): 108-111. Dolbeare, K.M., ed. (1975). Public Policy evaluation. Beverly Hills, CA: Sage

Publications. Dror. Y. (1964) “Mudding Through Science of Inertia?”. Public Administration Review

24: 153-157 ______. (1968). Public Policy Making Reexamined. Pennsylvania: Chandler Publishing

Co. ______. (1968). Public Policy Making Reexamined. Scranton: Chandler Publishing Co. ______. (1968). Public Policy Making Reexamined. San Francisco: Chandler, Publishing

Co. ______. (1989). Public Policy making Reexamined. 2nd edition. New Brunswick, NJ:

Transaction Publishers. Dryzek, J.S. (1993). “Policy Analysis and Planning: from Science to Argument”. In

Fischer and Forester (eds.). Dunn,William N. (1994). Public Policy Analysis:An Introduction. 2hd ed.Engle wood Cliffs New Jersey:Prentice- Hall. Dunn, W.N. (1981). Public Policy Analysis: An Introduction. Englewood Cliffs, NJ: Prentice- Hall, Inc.

146

Dye, T.R. (1966) Politics Economics and the Public Policy Outcomes in the American States. Chicago: Rand McNally. ______. (1972) Understanding Public Policy. 2nd edition, 1987. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, Inc. ______. (1995) Understanding Public Policy. 8th edition. NJ: Prentice-Hall, Inc. Dye, Thomas R. (1992). Understanding public Policy. 7thed. Englewood Cliffs, N.J. : Prentice-Hall. Edwards, G.C. (1980). Implementing Public Policy. Washington D.C.: Confessional QualityPress. Edwards, G,C.III. Implementing Public Policy. Washington, D.C.Congressional Quarterly Press,1980 Edward, George C. III and Sharkansky, Ira. (1978). The Policy Predicament: Making and Implementation Public Policy. San Francisco: W.H. Freeman and Company. Elmore, R. (1979). “Backward Mapping: Implementation Research and Policy Decision”. Political Science Quarterly 94: 606-616 . ______. (1982). “Backward Mapping: Implementation Process and Policy Decision”.

In William (ed.) Studying Implementation: Methodological and administrative Issues. Chatham, NJ: Chatham House

______. (1985). “Forward and backward Mapping”. In k. Hanf and T. Toonen (eds.), Policy Implementation in Federal and Unitary Systems. Dordrecht, Holland: MartinusNijhoff. Erwin C. Hargrove. The Missing Link:The study of the Implementation of Social Policy. Washington D.C : The Urban Institute, 1975. Fischer, F. and Forester, J., eds. (1987). Confronting Values Turn in Policy Analysis. Newbury Park CA: Sage Publications Fudge, C.and Barrett, S. (1981). “Reconstructing the Field of Analysis”. In S. Barrett and C. Fudge (eds.), Policy and Action. London: Methuen. Glazer, N. (1988). The Limits of Social Policy. Cambridge, MA: Harvard University Press. Goggin, Malcom L. (1987). Policy Design and the Politics of Implementation. Knowvile: University of Tennessee press.

147

Gunn, Lewis and Hogwood, Brian W. Policy Analysis for the real world. NY: Oxford University Press. Hambleton, R. “Planning Systems and Policy Implementation.” Journal of Public Policy. 19823,4, p.397419 Hargrove, E.C. “The seach for implementation theory.”in R.J. Zeckhauser and D. Leebeart (eds) What Role forGovernment? Lessons form Policy Research. Durham, NC: Duke University Press, 1989, p. 280-294 Harrop, M., ed. (1992). Power and Policy in Liberal Democracies. Canbridge:

Cambridge University Press. Hayward, J.E.S. and Watson, M.M., eds. (1975). Planning politics and public policy: the British, French and Italian experience. Cambridge: Cambridge UniversityPress.

Helga, Pulzl and Treib, Oliver. (2007). Implementing Public Policy. In Frank Fischer, Gerald J. Miller, and Mara S. Sidney, eds., Handbook of Public Policy Analysis, Theory, Politics, and Methods. (New York: CRC Press).

Hill, M. J. and Bramley, G. (1986). Analysing Social Policy. Oxford: Wiley-Blackwell. Hill, M. and Hupe, P. (2002). Implementing Public Policy: Governance in Theory and in Practice. London: Sage Publications. Hill, Michael, ed. The Policy Process: A Reader. New York: HarvestorWheatsheaf, 1993 Hill , M and Hupe, P. Implementing Public Policy: Governance in Theory and in

Practice.SAGE Publications Ltd., 2002. Hjern, B. ”Implementation research: The link gone missing.” Journal of Public Policy,

Vol.2(3)1982, p.301-308 Hjern, B. (1982) “Implementation Research-the Link Gone Missing”. Journal of Public Policy 2(3): 301-308

Hofferbert, Richard. (1970). “Elite Influence in State Policy Formulation: A Model for Comparative Inquiry”. Polity 2 (spring): 316-344.

Hogan, James B. (1972). “Structure and Public Policy: A Longitudinal Study of Mexico and Cannada”. Comparative Politics 4 (July): 501-502

Hogwood Brain W. and Gunn, L.A. (1984). Policy Analysis for the Real World. ELBS, With Oxford University Press.

148

Hogwood, B.W. (1987). Form Crisis to com; latency? Shaping public policy, Policy in Britain. London: Oxford University Press. Hogwood, B.W. and Peters. B.G. (1985). Policy analysis for the real world. London: Oxford University Press. Hogwood, B.W. and Gunn, L. Policy Analysis for the Real World. Oxford: Oxford University Press. 1984. Ingram, H.M. and Dean E.M. Why Policies Succeed or Fail. Beverly Hills, California: Sage Publications, Inc., 1980 Junkins, R. and Solomos, J., eds. (1987). Racism and Equal Opportunities Policy in the 1980s. Cambridge: Cambridge University Press. Jenkins-smith, H. (1990). Democratic Politics and policy analysis. Pacific Grove, CA: Brooks/Cole Publishing Co. Jordan, A.G. and Richardson, J.J. (1987). British Politics and the Policy Process: An Arena Approach. London: Unwin Hyman. Kerr, D.H. (1996). “The Logic of Policy and Successful”. Policy Sciences 7, 351-363. Kerr, D.H. “The logic of Policy and successful policies.” Policy Sciences. Vol. 7, 1976 Klein, R.E. (1974). “Policy Problems and Policy Perceptions in the National Health Service”. Policy and Politics 2(3): 216-236 Lewis, J. and Flynn, R. (1979). “Implementation of Urban and Regional Planning Polices”. Policy and Politics 7: 123-142. Lender, S.H. and B.G. Peters. (1987). “A Design Perspective on Policy Implementation: The Fallacies of Misplaced Prescription”. Policy Studies Review 6(2): 459- 476. Lineberry, Robert L. (1977). American Public Policy: What Government Does and What Difference It Makes. NY: Harper Ron Publishers. Marsh, D. and Rhodes, R.A.W. (1992). Policy Networks in British Government. London: Allen & Unwin. May. JV. And Wildavksy, A., eds. (1978). The Policy Cycle. Beverly Hills, CA: Sage Publications. Mazmanian, Daniel A. and Sabatier, Paul A. (1980). “The Implementation of Public

Policy: A Framework of Analysis.” Policy Studeies Journal Contents. Special Issue.

149

_____. (1981, August). “A Multivariate Model of Public Policy Making.” American Journal of Political Science, 24(8), p. 439-487.

_____. (1977). “Policy Termination as a Political Process”. Policy Sciences 7: 123-131. _____. (1994). Public Policy-Making : An Introduction. 2nd .ed. New York : Houghton. _____. (1975). Public Policy Making. NY: Praeger Publishers. _____. (1979). Public Policy Making. 2nd edition. NY: Hole, Rinehart and Winston. _____. (1990). Public Policymaking: An introduction. Boston: Houghton Mifflin company. _____. (2000). Politic Policymaking. Boston: Houhton Mifflin Company. _____. (1989). Implementation and Public Policy: With a New Postscript. Latham, MD University Press of America. _____. (1989). Implementation and Public Policy: Lathan, Maryland: University Press of America, Inc. Nagel, S.S. (1934). Public Policy Evaluation: Making Super-Optimum Decisions.

Aldershot: Ashagte. _____. (1997). Public policy evaluation: Making Super-Optimum Decisions. Aldershot: Ashgate. _____. Ed, (1975a). Policy studies and the Social Sciences. Lexington, MA: Lexington

Books. _____. (1980). The Policy studies handbook. Lexington, MA: Lexington Books. Pargon, Wayne, (1995).Public Policy: An Introduction to the Theory and practice of

Policy Analysis. Alershot, UK: (n.p.). Pulzl, Helga and Treib, Oliver. (2007). Implementing Public Policy. In Frank Fischer, Gerald J.Miller, and Mara S. Sidney, eds., Handbook of Public Policy Analysis, Theory, Politics, and Methods. (New York: CRC Press).Sabatier, Pual and Mazmanian, D. “The conditions of effective Implementation:”. Policy analysis.

150

ภาคผนวก

151

ภาคผนวก ก

แบบสอบถามการศกษา

152

แบบสอบถามการวจย

เรอง “ การนานโยบายสาธารณะด"านการกาหนดวาระการดารงตาแหน%งไปปฏบต ของกานน – ผ"ใหญ%บ"าน อาเภอเถน จงหวดลาปาง : ด"วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ”

วตถประสงค5

แบบสอบถามนเป�นส�วนหนงของหลกสตรรฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต มหาวทยาลยเนชน เพอสอบถาม “การนานโยบายสาธารณะด0านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตของกานน - ผ0ใหญ�บ0านอาเภอเถน จงหวดลาปาง: ด0วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ”โดยนามาวเคราะห; รปแบบการจดการทมประสทธภาพ ต�อการนานโยบายสาธารณะด0านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบต ซงผลของการวจยสามารถนาไปพฒนาและปรบปรงรปแบบการจดการทมประสทธภาพ ให0สอดคล0องกบการนานโยบายสาธารณะด0านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งไปปฏบตงาน เพอการจดการส�ความเป�นเลศ ทงนโดยจะไม�มผลกระทบต�อการปฏบตงานในองค;การของท�าน กรณากรอกข0อมลและทาเครองหมายในแบบสอบถามให0ครบถ0วน ทงนเพอสามารถวเคราะห;ระดบของป?จจยต�างๆ ได0ถกต0องแม�นยายงขน โดยคาถามแบ�งออกเป�น 3 ส�วนคอ

ส%วนท 1 แบบสอบถาม ข"อมลพนฐานของผ"ตอบแบบสอบถาม ส%วนท 2 แบบสอบถาม การนานโยบายสาธารณะด"านการกาหนดวาระการดารง

ตาแหน%งไปปฏบต

ส%วนท 3 แบบสอบถาม รปแบบการจดการทมประสทธภาพ

ขอบพระคณล�วงหน0าในการตอบแบบสอบถาม

(นายสมพร นาสงทอง) นสต ป.โท (หลกสตร รฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต มหาวทยาลยเนชน

153

แบบสอบถามเพอการวจย

เรอง “ การนานโยบายสาธารณะด"านการกาหนดวาระการดารงตาแหน%งไปปฏบตของกานน – ผ"ใหญ%บ"านอาเภอเถน จงหวดลาปาง: ด"วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ ” ส%วนท 1 ข"อมลพนฐานของผ"ตอบแบบสอบถามเกยวกบข"อมลส%วนบคคล

1. เพศ �ชาย �หญง

2. วฒการศกษา

�ปรญญาเอก �ปรญญาโท

�ปรญญาตร �ตากว�าปรญญาตร

3. ตาแหน�งป?จจบน

� กานน

� ผ0ใหญ�บ0าน

� ระดบปฏบตการ

4. ประสบการณ;ทางานในหน�วยงานป?จจบน

� 1 – 5 ปH � 6 – 10 ปH � 10 - 15 ปH � 15 ปHขนไป

5. อาย

� ตากว�า 31ปH

� 31 – 40 ปH

� 41 – 50 ปH

� 51 - 60 ปH

154

ส%วนท 2 แบบสอบถามทเกยวกบการนานโยบายสาธารณะด"านการกาหนดวาระการดารงตาแหน%งไปปฏบต (ตวแปรตาม)

คาชแจง แบบสอบถามมทงหมด 15 ข0อโปรดอ�านข0อความและพจารณาว�า ข0อความใดตรงกบสภาพความเป�นจรงในองค;กรของท�านมากทสด แล0วทาเครองหมาย ลงในช�องทตรงกบความจรงเพยง 1 ช�องเท�านนในแต�ละข0อและกรณาตอบแบบสอบถามทกข0อ โดย 1 หมายถง มการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบตอย�ในระดบน0อยทสด ระหว�างร0อยละ 1 – 20 2 หมายถง มการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบตอย�ในระดบน0อย ระหว�างร0อยละ 21 – 40 3 หมายถง มการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบตอย�ในระดบปานกลาง ระหว�างร0อยละ 41 – 60 4 หมายถง มการนานโยบายสาธารณะฯไปปฏบตอย�ในระดบมาก ระหว�างร0อยละ 61 – 80 5. หมายถง มการนานโยบายสาธารณะไปปฏบตอย�ในระดบมากทสด ระหว�างร0อยละ 81 – 100

1. สภาพแวดล"อมของระบบการปฏบต

ข0อคาถาม

ระดบปฏบตการ

1

ร0อยละ

1 - 20

2

ร0อยละ

21 - 40

3

ร0อยละ

41 – 60

4

ร0อยละ

61 - 80

5

ร0อยละ

81 -

100

DV1 สภาพแวดล"อมของระบบการปฏบตการ

1. ท�านมความเข0าใจในสภาพแวดล0อมของระบบการ

ปฏบตการด0านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�งเพยงใด

2. สภาพแวดล0อมของระบบการปฏบตการด0านการกาหนด

วาระการดารงตาแหน�งของพนท อ.เถน จ.ลาปาง

สอดคล0องกบการบรหารในหน�วยงานของท�านเพยงใด

3.สภาพแวดล0อมของระบบการปฏบตการด0านการกาหนด

วาระการดารงตาแหน�งของพนท อ.เถน จ.ลาปาง

สอดคล0องกบความต0องการของ บคลากรในหน�วยงานของ

ท�านเพยงใด

155

ข0อคาถาม

ระดบปฏบตการ

1

ร0อยละ

1 - 20

2

ร0อยละ

21 - 40

3

ร0อยละ

41 – 60

4

ร0อยละ

61 - 80

5

ร0อยละ

81 -

100

4.สภาพแวดล0อมของระบบการปฏบตการด0านการกาหนด

วาระการดารงตาแหน�งของพนท อ.เถน จ.ลาปาง

สอดคล0องกบความต0องการของประชาชนทใช0บรการ

เพยงใด

5. หน�วยงานของท�านมส�วนร�วมในการกาหนดนโยบาย

สาธารณะทสอดคล0องกบสภาพแวดล0อมของ

ระบบปฏบตการด0านการกาหนดวาระการดารงตาแหน�ง

ของพนท อ.เถน จ.ลาปาง เพยงใด

156

2. ความต"องการและทรพยากรทถกกาหนด

ข0อคาถาม

ระดบปฏบตการ

1

ร0อยละ

1 - 20

2

ร0อยละ

21 - 40

3

ร0อยละ

41 – 60

4

ร0อยละ

61 - 80

5

ร0อยละ

81 - 100

DV 2 ความต"องการและทรพยากรทถก

กาหนด

1. ความสาเรจหรอล0มเหลวของความต0องการ

และทรพยากรทถกกาหนด จะส�งผลกระทบ

ทางตรง –ทางอ0อมต�อผ0ตดสนใจในนโยบาย

สาธารณะฯเพยงใด

2. หน�วยงานของท�านมการกาหนดป?ญหาของ

ความต0องการและทรพยากรทถกกาหนดไว0

เพยงใด

3. ความสาเรจหรอความล0มเหลวของความ

ต0องการและทรพยากรทถกกาหนดจะส�งผล

กระทบทงทางตรงและทางอ0อมต�อหน�วยงาน

ของท�านเพยงใด

4. ความต0องการและทรพยากรทถกกาหนดของ

พนทฯคล0องกบความร0ความเข0าใจของบคลากร

ในหน�วยงานของท�านเพยงใด

5. หน�วยงานของท�านมการนานโยบาย

สาธารณะฯในด0านความต0องการและทรพยากร

ทถกกาหนดให0สอดคล0องกบสภาพสงคม-

เศรษฐกจ-ความอย�ดกนดของประชาชนเพยงใด

157

3. การประเมนผลกระบวนการ

ข0อคาถาม

ระดบปฏบตการ

1

ร0อยละ

1 - 20

2

ร0อยละ

21 - 40

3

ร0อยละ

41 – 60

4

ร0อยละ

61 - 80

5

ร0อยละ

81 - 100

DV 3 การประเมนผลกระบวนการ

1. หน�วยงานของท�านมการประเมนผล

กระบวนการของในพนท อ.เถน จ.ลาปาง ด0าน

ประสทธภาพเพยงใด

2. หน�วยงานของท�านมการประเมนผล

กระบวนการของพนท อ.เถน จ.ลาปางในด0าน

ประสทธภาพเพยงใด

3. หน�วยงานของท�านมการประเมนผล

กระบวนการของพนท อ.เถน จ.ลาปาง ในด0าน

ผลกระทบอนเกดจากนโยบายเพยงใด

4. หน�วยงานของท�านมการประเมนตดตามผล

ของกระบวนการของพนท อ.เถน จ.ลาปางไป

ปฏบตอย�างต�อเนองเพยงใด

5. หน�วยงานของท�านมส�วนร�วมในการ

ประเมนผลกระบวนการของพนท อ.เถน จ.

ลาปางว�าสอดคล0องกบประชาชนและผ0ใช0บรการ

เพยงใด

158

ส�วนท 3 แบบสอบถามทเกยวกบรปแบบการจดการทมประสทธภาพ (ตวแปรต0น)

คาชแจง แบบสอบถามมทงหมด 13 ข0อโปรดอ�านข0อความและพจารณาว�า ข0อความใดตรงกบสภาพความเป�นจรงในองค;กรของท�านมากทสด แล0วทาเครองหมาย ลงในช�องทตรงกบความจรงเพยง 1 ช�องเท�านนในแต�ละข0อและกรณาตอบแบบสอบถามทกข0อ โดย 1 หมายถง มรปแบบการจดการฯอย�ในระดบน0อยทสด ระหว�างร0อยละ 1 – 20 2 หมายถง มรปแบบการจดการฯอย�ในระดบน0อย ระหว�างร0อยละ 21 – 40 3 หมายถง มรปแบบการจดการฯอย�ในระดบปานกลาง ระหว�างร0อยละ 41 – 60 4 หมายถง มรปแบบการจดการฯอย�ในระดบมาก ระหว�างร0อยละ 61 – 80 5 หมายถง มรปแบบการจดการฯอย�ในระดบมากทสด ระหว�างร0อยละ 81 – 100

1. การจดการทนมนษย5

ข0อคาถาม

ระดบปฏบตการ

1

ร0อยละ

1 - 20

2

ร0อยละ

21 - 40

3

ร0อยละ

41 – 60

4

ร0อยละ

61 - 80

5

ร0อยละ

81 - 100

IV 1 การจดการทนมนษย5

1. หน�วยงานของท�านมการกาหนดเปOาหมายการ

จดการทนมนษย;ไว0ชดเจนเพยงใด

2. นโยบายสาธารณะของหน�วยงานท�าน

ทาการศกษาถงผลกระทบของการจดการทน

มนษย;ไว0อย�างชดเจนเพยงใด

3. หน�วยงานของท�านเปPดโอกาสให0แสดง

ความคดเหนในระหว�างการจดการทนมนษย;

เพยงใด

4. เปOาหมายการจดการทนมนษย;จะต0องอย�ภายใต0

กรอบของหน�วยงานของท�านเพยงใด

159

2. การจดการงบประมาณ

ข0อคาถาม

ระดบปฏบตการ

1

ร0อยละ

1 - 20

2

ร0อยละ

21 - 40

3

ร0อยละ

41 – 60

4

ร0อยละ

61 - 80

5

ร0อยละ

81 - 100

IV 2การจดการงบประมาณ

1. หน�วยงานของท�านมการกาหนดการจดการ

งบประมาณไว0 อย�างชดเจนเพยงใด

2. การจดการงบประมาณจะดหรอล0มเหลว

ขนอย�กบระยะเวลาในการปฏบตมากน0อย

เพยงใด

3. หน�วยงานของท�านมการศกษาเรองการ

จดการงบประมาณ ในการดาเนนนโยบาย

สาธารณะเพยงใด

4. การจดการงบประมาณ ทประสบความสาเรจ

จะต0องมเงอนไขทนาไปส�การเกด ผลลพธ;ท

ชดเจนเพยงใด

5. การจดการงบประมาณจะเป�นตวททาให0เกด

การเปลยนแปลงต�อหน�วยงานและผ0ปฏบตงาน

อย�างชดเจนเพยงใด

160

3. การจดการสถานท – วสด

ข0อคาถาม

ระดบปฏบตการ

1

ร0อยละ

1 - 20

2

ร0อยละ

21 - 40

3

ร0อยละ

41 – 60

4

ร0อยละ

61 - 80

5

ร0อยละ

81 - 100

IV 3 การจดการสถานท – วสด

1. การจดการสถานท – วสดสามารถมองเหนถง

ป?ญหาของการนานโยบายสาธารณะทมความ

ซบซ0อนมากไปปฏบตมความสอดคล0องกบ

สภาพสงคมป?จจบนเพยงใด

2. การจดการสถานท – วสดจะทาให0เกดการ

เปลยนแปลงกฎและระเบยบของทางราชการ

หรอคาสงของหน�วยงานของท�านทกาหนดไว0

เพยงใด

3. การจดการสถานท – วสดจะเป�นตว

ปฏสมพนธ;ทเชอมโยงระหว�างส�วนราชการ

ภายในของหน�วยงานของท�านเพยงใด

4. การจดการสถานท – วสด จะทาให0เกดการ

เปลยนแปลงในเชงปฏบตของบคลากรใน

หน�วยงานของท�านทยอมรบการเปลยนแปลงได0

เพยงใด

175

ภาคผนวก ข

หนงสอขอความอนเคราะห�ผ�เชยวชาญตรวจสอบเครองมอ

176

177

178

179

180

ภาคผนวก ค

หนงสอขอความอนเคราะห�ทดลองใช�เครองมอ

181

182

ภาคผนวก ง

หนงสอขออนญาตเกบข�อมลการศกษา

183

ท มนช.226/ว 2558

1 พฤศจกายน 2558

เรอง ขออนญาตเกบข�อมลการศกษา

เรยน นายอาเภอเถน จงหวดลาปาง

ด�วย นายสมพร นาสงทอง รหสประจาตว 5703331011 ศกษาอย8 ในหลกสตร

รฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต มหาวทยาลยเนชน ได�รบอนมตให�ทา การค�นคว�าอสระ เรอง การ

นานโยบายสาธารณะด�านการจดการกาหนดวาระการดารงตาแหน8งไปปฏบตของ กานน-ผ�ใหญ8บ�าน

อาเภอเถน จงหวดลาปาง :ด�วยรปแบบการจดการทมประสทธภาพ

ในการน มหาวทยาลยเนชนใคร8ขอความอนเคราะห�จากท8านในการอนญาตให� นายสมพร

นาสงทอง รหสประจาตว 5703331011 เข�าเกบข�อมลเพอดาเนนการศกษาสาหรบการศกษาค�นคว�า

อสระ ดงกล8าว ทงนนกศกษาจะตดต8อประสานงานกบท8านเรองวนและเวลาอกครงหนง

จงเรยนมาเพอโปรดพจารณาและขอขอบคณมา ณ โอกาสน

ขอแสดงความนบถอ

(ดร.สจรา หาผล) คณบดคณะสงคมศาสตร�และมนษยศาสตร� มหาวทยาลยเนชน คณะสงคมศาสตร�และมนษยศาสตร� มหาวทยาลยเนชน โทรศพท� 054- 265170-6 ต8อ 161 โทรสาร 054-265184

มหาวทยาลยเนชน 444 ถ.วชราวธดาเนน ต.พระบาท อ.เมอง จ.ลาปาง 52000 โทรศพท� 0-5426-5184 http://www.nation.ac.th

ประวตผศกษา

ชอ – สกล นายสมพร นาสงทอง

วน เดอน ปเกด 22 กนยายน 2511

ทอยปจจบน 196/6 ม.11 ตาบลลอมแรด อาเภอเถน จงหวดลาปาง 52160

ประวตการศกษา

ป 2547 ประกาศนยบตรวชาชพชนสง โรงเรยนรจเสรบรหารธรกจ

กรงเทพมหานคร

ป 2557 สาเรจการศกษาในระดบปรญญาตร

คณะสงคมสาสตรและมนษยศาสตร

สาขารฐประศาสนศาสตรบณฑต จากมหาวทยาลยเนชน

ตาแหนงปจจบน กานนตาบลลอมแรด อาเภอเถน จงหวดลาปาง