2 6（34-）危機管理
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課程目標
培養學員對於危機管理的基本概念，透過危機案例的研析與互動，
激發其危機管理意識，以提升未來因應各種人為與天然災害危機的能力。
學習能力指標
一、區別災害防救法與非災害防救法所規範的危機性質與類型；基於本
學院為文官訓練的機構，特別強調對於危機的一般性與通案性訓
練，故以非災害防救法所規範的一般性危機管理訓練為學習指標。
二、透過案例充分瞭解危機預防、處理與復原三階段的實際演練。
三、特別要求每位學員重視危機溝通的重要與演練。
課程重點摘要
危機的意義可以從廣義與狹義觀點予以界定。危機具有驚異性、嚴
重性、短促性、衝突性、複雜性。危機的類型，學術界採廣義分類，災
害防救法則採狹義分類，通常後者是指天然與人為災害，適用《災害防
救法》，但本文所謂的危機係指廣義觀點。為協助學員認定所遭遇的危機
特性與類型，請練習填寫「危機辨識表」。
危機管理係在危機狀態下，公共組織成員所實施之管理程序與方
法，其目的在於化解危機於無形，保障民眾生命與財產安全，政府機關
之信譽與社會之安定。危機管理、危機處理與風險管理三者之間亦有所
差別，須加以澄清。
危機管理系統，從狹義危機觀點而言，以美國而言，九一一恐怖攻
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課程講義
擊之前，係指聯邦緊急災難管理總署（FEMA），九一一恐怖攻擊之後則
成立國土安全部。我國災害防救法規定，行政院應設置「中央災害防救
會報」，並設行政院災害防救辦公室；此外，亦須瞭解各種不同災害類型
之中央主管機關。以廣義危機觀點而言，危機管理系統係指任務型的危
機應變小組。
危機管理階段，從狹義危機觀點而言，可以分為「災害管理四階段」
──減災、整備、應變與重建。若從廣義危機角度，則可以分為「危機
管理三階段」──危機預防、處理、復原，重點放在「危機管理三階段」。
危機預防階段：首先，掌握危機意識為危機預防的首要條件。其次，
建立危機預防機制的重點措施：（一）預擬潛在危機類型；（二）研判危
機發生時機；（三）危機處置作業流程；（四）緊急通報程序；（五）危機
預防措施；（六）密切監測潛勢危機。
危機處理階段，最終目標是：拯救民眾生命與財產、保護機關與個
人信譽。危機處理的最高指導原則是：（一）迅速解決危機；（二）避免
二次危機；（三）避免朝令夕改。同時必須加強危機溝通之角色。
危機復原階段，必須防止出血，不要讓危機擴大，以免形成二次危
機；必須掌握危機後的三項重建工作；亦須掌握危機復原的四項原則。
特別注意道歉的三大心法：（一）道歉貴在快速；（二）道歉要有誠意；（三）
道歉要有擔當。
身為國家公務員，平時就應該具備危機管理知識，無時防有，從小
防大，培養危機意識，必然可以降低危機的威脅，維護民眾生命與財產
的安全。
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前言
俗云：「天有不測風雲，人有旦夕禍福」，用這句話形容現代行政機
關所面對變動劇烈、難以預測的環境狀況，可說一點也不為過。隨著工
業的發達、科技的進展，以及社會政經情勢的快速轉變，90年代的公共
組織必須面對的是變動性高，且充滿不確定性的動盪環境，任何意外、
偶發事件皆可能對公共組織造成莫大的影響（邱志淳，2010）。因此，不
少危機管理學者以「黑天鵝」形容危機的降臨，政府官員每天必須面對
的黑天鵝真是隨處可見，有時候我們甚至懷疑到底有沒有「白天鵝（平
安）」的存在？近年來全球氣候變遷逐漸劇烈，各種天然與人為災害不時
發生於我國境內，而且隨著民眾自主意識的高漲、責任政治要求的提高，
政府對於重大天然與人為災害的處理，必須更為謹慎與周到，否則極易
受到社會輿論的批評，甚至承擔政治、行政與法律責任的後果。天然災
害危機方面如921地震、莫拉克颱風、國道三號土石崩塌事故等；人為危
機方面如H1N1流感疫苗施打、三聚氰胺毒奶粉、塑化劑事件等突發事件
對於我國社會的安定都造成嚴重的負面影響，甚至可能損及民眾對政府
的信任。
臺灣是一個海島國家，除了人為科技危機外，天然災害危機更是家
常便飯，基此，臺灣社會本身就是一個隨時可能發生危機的「風險社會」
就連世界銀行也評估過臺灣是「全球最容易發生災害的國家之一」，約有
73.1%土地面積的人口，必須接受3種以上的複和式危機──水災、風災
與地震。在風險社會中，公務員為國家治理者自應具備風險與危機管理
意識。事實上，隨著科技與社會的複雜化，危機的發生率與嚴重性與日
俱增，加上大眾傳播媒體的嚴密監督與推波助瀾，危機不可能密而不宣，
更不可能自動消失，政府官員必須瞭解危機形成的原因及發展路徑、公
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共組織因應危機的弱點所在，採取及時適當的危機應變對策，儘可能減
少突發意外的發生；一旦發生危機，政府官員也要適時啟動危機管理機
制，以儘量減少民眾生命和財產的損失，維護政府機關的公權力與公信力
（林文益、鄭安鳳合譯，W. T. Coombs原著，2002）。總之，政府機關既然
是社會秩序與國家安全的維護者，公務員自有必要瞭解有關危機管理的
概念。
壹、危機的基本概念
危機係指政府機關或公共組織在毫無預警的情況下突然爆發
的特殊事件，這種情況的發生，與平常事件的發生迥然不同，若不
妥善處理，可能會威脅到國家的生存發展、社會安全的破壞、民眾
生命與財產的損失、機關與個人信譽的喪失等；因此，危機經常迫
使政府機關或政府決策者必須在極短時間內作出妥適決定，並且即
時採取有效行動，以化解危機（邱志淳，2010）。危機的概念可以
從「廣義」與「狹義」兩種觀點加以界定：
一、狹義觀點：危機是指「天然或人為災害」，換言之，可能造成
民眾生命或財產損害的突發之天然或人為事件就是危機，此時
危機就成為一種「天然或人為災害」，從而衍生出來的是「災
害管理」概念，現行適用的行政法規為《災害防救法》。然而，
天然或人為災害只是一種原則性的分類，有時候很難分清楚，
例如，2011年發生於日本境內，高達9級的311強震，固然其根
源是天然災害，但災後同時引發火災或福島核災等人為災害，
形成高度複雜的「複合式或連鎖式災難」，此時就很難區分兩
者的界限。就我國公務員而言，必須建立謹慎防範此種巨大災
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害的應變作為。
二、廣義觀點：除了嚴重性的天然或人為災害是一種危機外，其實
許多公務員每天亦經常碰到各種不同形式、非災害防救法所規
範的突發意外事件，如交通事故、電腦當機、文件錯誤、誤點
遲到、重要基礎設備損壞、人民受傷等，此時雖然只會擾亂平
時的標準作業流程、行政規範與個人表現，並不會造成民眾生
命或財產的損失，因此，並無法規適用問題，我們所說的危機
管理通常指此種廣義的危機概念。
依據前述廣、狹義兩個角度所做的定義可知，公務員所必須面
對的危機類型甚為多元，引起民眾生命傷亡與財產損失的危機通稱
為災害（一般性的中小型災害）或災難（巨型的災害，如921震災、
莫拉克風災），遇到此種類型的災害或災難，政府必須依據《災害
防救法》所規範的救援、復原與重建程序加以處理，此固不待言。
除上述天然與人為災害危機之外，還有許多的突發意外事件亦
是公務員應該要積極面對的危機，如行政院決定有條件開放美國含
瘦肉精的牛肉進口，造成不少豬農的抗議。又如選舉期間，某媒體
爆料某機關的「採購弊案」，造成社會輿情沸騰；再如電腦中毒當
機，導致重要文件毀損，而承辦員又正好遇到上級機關的業務檢
查；或某南部地方政府承辦員奉命邀請學者進行專題演講，結果在
演講前夕，疏於聯繫，而受邀學者本身亦因日期記憶有誤而忘記前
來演講，直至演講時間快要開始之際，才發現演講者未到，類似此
種突發緊急狀況，雖未必對於民眾造成任何災害，自無適用災害防
救法之理，但亦是公務員應該要面對的危機類型。基此，本課程所
稱危機管理，若將之視為「災害管理」或「災難管理」，此論點未
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免過於狹隘，然危機當中最必須正視者仍為天然或人為災害。
一、危機特性
韋氏大字典對於危機特質的描述是：「危機是事件轉機與
惡化間的轉捩點」，易言之，若政府官員危機處理得宜，則「危
機就是轉機」，例如：甘乃迪總統對於古巴危機的成功處置，
可謂轉危為安的實例。然而，若危機處理失敗，則將奪去人民
的生命與財產、機關與個人的名譽，如莫拉克八八風災的應變
出現不少問題，最後造成民眾、社會與政府的三方損失。
危機通常具有下列幾項特性（唐雲明，2010a & b；丘昌
泰，2000）：
（一）驚異性：或稱不確定性，這是指危機出現的時機、地點
與受害情況，都難以事前預測與確定，於是出現預測不
準的現象，因此，很多危機管理者指稱：目前全球已經
進入「測不準」的年代。正因為危機具有突發性與意外
性，決策者的理性又往往是有限制的，因而往往未能充
分掌握所有資訊，無法精確地做出正確的決策。如921
大地震的發生時間為凌晨1時47分，發生地點為南投縣
集集鎮，而死傷人數為2,321人，亦超過一般人的預期
與估測。
（二）嚴重性：或稱威脅性，這是指危機的發生，若不妥善處
理，可能會威脅到民眾生命與財產的安全、公共組織的
基本價值或目標，甚至是國家安全與社會安定。例如，
2001年9月11日發生於紐約和華盛頓地區的「911恐怖襲
擊事件」，造成了近3,000人失去了生命，恐怖份子發
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動的瞬間攻擊，讓美國從「移民者天堂」變成「恐怖份
子的競技場」，嚴重影響美國人民生命與財產安全以及
美國政府的國際信譽。
（三）短促性：或稱急迫性，公務員對於日常事務的處理，時
間方面通常都是充裕的，時間單位是以年、季、月或週
來計算，而危機一旦發生時，則時間計算單位則變成是
日、時、分，甚至是以秒計。當我們遇到地震災害時，
經常聽到的「把握黃金72小時」，其實，真正關鍵的逃
難或救援時間是愈短愈好，72小時只不過是形容詞，時
間拖得愈長，民眾存活的機率就愈來愈小。
（四）衝突性：危機一旦發生，將衝擊政府機關平時所信仰的
價值與目標、作業流程、行政行為等，以至於政府機關
之間的救難手段、處理意見與偏好順序經常產生嚴重衝
突，難以整合，因而容易延誤化解危機的最佳時機。如
南韓大邱市地鐵縱火案，讓236名乘客死亡，站內照明、
通風與逃生系統完全毀壞，人群東奔西竄，造成情勢混
亂，這些危機的處理程序與平時處置程序完全不同，若
平時沒有一套因應特殊意外事故的標準作業流程，危機
很容易惡化，並且造成嚴重的生命傷亡與財產損失。
（五）複雜性：引發危機的因素太多，彼此交互影響，經常難
以釐清；危機處理過程中，往往有太多的參與者，進進
出出危機處理過程，導致資訊負荷、資訊重複、謠言過
多，無法澄清，亦無從掌握，因而造成聯繫協調上的困
難。例如：2007年4月16日發生於美國維吉尼亞州理工
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學院的校園暴力事件，總共造成31位學生死亡，當第1
起槍擊案發生於上午7時15分，死亡2人，第2起發生於
上午10時16分，卻死亡29人，前後距離2小時，但校方
與警方竟然沒有任何資訊得知兇手的下落，以至於有第
2次行兇的機會。
二、危機類型
（一）學術界的分類：廣義觀點
學術界對於危機的定義基本上接受「廣義觀點」，
在此廣義概念下，危機包括範圍至廣，如Otto Lerbinger
指出7種危機類型：1.天然危機：如風災、水災、震災
等。2.科技危機：如印度波帕爾化學廠的爆炸、前蘇聯
車諾比核能電廠的爆炸等。3.衝突危機：如勞資對抗、
環保抗爭等。4.惡意危機：如恐怖主義、下毒勒索、施
放毒氣等。5.價值扭曲：如某傳媒公司對於情色犯罪新
聞採聳動的動畫處理案。6.欺騙危機：如「詐彈客」的
欺騙等。7.管理不當：如觀光旅遊設施、交通運輸工具
的管理欠當等（于鳳娟譯，Otto Lerbinger著，2002）。
（二）《災害防救法》的分類：狹義觀點
依2010年1月27日修正公布之《災害防救法》，對
於危機採「狹義觀點」，所有來自於天然與人為災害當
然是公務員必須面對的危機，包括兩大類：1.風災、水
災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。2.
火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦
災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學
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物質災害等。
本講義所謂的危機管理觀點，雖然同時包括廣義與
狹義，但主要是指廣義觀點而言，至於狹義觀點，因已
有《災害防救法》為規範，本講義遂不再贅述。
三、結語：撰寫危機辨識表
為了協助各位學員認定你所遭遇的危機特性與類型，下面
是一份「危機辨識表」，根據您所曾經（或可能）遭遇的危機
狀況，填寫下面這些資料：
貳、危機管理的概念
一、危機管理定義
根據吳定等人（1996：249）的定義，「危機管理係指一種
有計畫的、連續的及動態的管理過程，也就是政府或組織針對
潛在或當前的危機，於事前、事中或事後，利用科學方法，採
取一連串的因應措施，並由資訊回饋作不斷地修正與調整，以
有效預防危機、處理危機及化解危機，甚至消弭危機於無形。」
丘昌泰（2010：335）認為危機管理係在危機狀態下所實施之
管理程序與方法，乃是公共組織對於自然與人為危機進行預
防、準備、因應與回復的管理程序與方法。
1.你目前所遭遇的危機類型（文字敘述）：
A.天然危機：_____________ B.人為危機：________________
2.上述危機具有下列哪些特性（圈選一個特性以上）？
A.驚異性 B.嚴重性 C.短促性 D.衝突性 E.複雜性
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根據上述定義，危機管理具有下列重要概念：（一）危機
管理就是公共組織為降低危機情境帶來之威脅而必須採取事
前、事中或事後的因應過程。（二）危機管理者所面對的危機
可能是當前已經出現的危機（如三聚氰胺毒奶粉），亦可能是
潛在尚未發生但有發生可能之危機（如發布海上颱風警報）。
（三）危機管理必須要不斷地修正與調整，以有效預防危機、
處理危機及化解危機，甚至消弭危機於無形。
危機管理係在危機狀態下，公共組織成員所實施之管理程
序與方法，其目的在於化解危機於無形，保障民眾生命與財產
安全、政府機關之信譽與社會之安定。若干相關名詞與危機管
理概念相似，似有澄清之必要（丘昌泰，2010：336-337）：
（一）危機處理與危機管理：危機管理過程通常包括三個階
段：危機預防階段、危機處理階段與危機復原階段，基
此，「危機處理」只是「危機管理」三階段中的一個環
節，它是指當危機發生後公共組織成員因應與處置危機
的階段，其範圍顯然較危機管理小。通常，危機處理是
面對危機發生時，公共組織加以有效處理的過程，其目
標只能儘量減少傷害，避免第二次危機的發生；因此，
危機處理是消極、片面的作法；危機管理則是一種完整
的應變作法，除了危機處理外，也非常強調危機預防與
危機復原，從危機發生前、危機發生後的種種處置作為
都包括在內，相當周全。良好的危機管理者若能做好危
機預防，能夠避免危機的發生，根本不用動到危機處理。
（二）風險管理與危機管理：危機管理當中的「危機預防」具
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有「防患於未然」的效果，如果我們將「防患於未然」
的風險意識納入平常政府機關的標準作業程序中，則成
為風險管理（Risk Management）。換言之，危機管理
的危機預防固然已建立危機意識與機制，但畢竟是在危
機狀態下的管理程序，並非是常態作為，重點仍在危機
的處理與復原，若能在平時狀態就將風險意識納入政府
標準作業過程中，並以風險管理模式來治理政府決策機
制，則必然提升危機管理能力。因此，行政院於2008
年4月1日訂定《行政院所屬各機關風險管理及危機處理
作業基準》。一個風險社會通常是指一個比較容易發生
危機的社會，還未發生的危機就是「風險」，失去控制
的風險，必然造成各種損害，就成為「危機」。例如，
民眾居住於山坡地的「風險」是指颱風來襲時附近民眾
可能遭受土石流掩埋或破壞的「死亡或財產損害風
險」，一旦莫拉克颱風真的來襲，造成當地民眾的慘重
傷亡，則這時風險管理課題就轉變為危機管理課題。身
為國家的公務員不但要有危機管理技巧，更重要的是要
有風險管理方法，否則充其量只能作為一位危機事件的
「救火員」，而無法成為「危機終結者」，未能以風險
管理機制化危機於無形。基此，風險管理係於「平時」
即已建立舒緩風險機制，以降低風險發生的可能性，即
使發生風險事件，其後果的嚴重度也會降到最低。因
此，風險管理是「防患於未然」的預警措施。危機管理
係於重大事件發生後始採取措施減低損害；或雖事件尚
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未發生，但有明顯而立即的危險須立即採取措施以防其
發生。因此，危機管理是「救弊於已然」的補救措施。
基此，「承平時期」的「風險管理」應該重於「非常時
期」的「危機管理」。
二、危機管理系統
（一）美國經驗
美國為因應來自於天然與人為危機，早在1979年便
成立聯邦緊急災難管理總署（ Federal Emergency
Management Agency, FEMA），並且以該署為基礎，聯
合美國聯邦政府各部會之力量建構一個整合性緊急災
難管理系統。然而，由於該署本身只是一個負責政策協
調、災難管理規劃與補助之機構，並無實際救災能力，
每逢災害發生時，其發揮之功能有限，備受各界抨擊（丘
昌泰，2000）。直至2001年發生911恐怖攻擊事件後，
該事件總共死亡2,998人，美國並因此發動阿富汗與伊
拉克戰爭，為了提升危機管理能力，小布希總統遂決定
將22個原先屬於聯邦政府不同機構的部門整合成為一
個聯邦內閣機構，以保護美國免受恐怖襲擊，這就是
2002年正式成立的國土安全部。
（二）我國災害防救法規定
從狹義的危機觀點而論，我國危機管理系統係依循
《災害防救法》第6條規定，行政院應設置「中央災害
防救會報」，其任務如下：
1.決定災害防救之基本方針。
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2.核定災害防救基本計畫及中央災害防救業務主管機
關之災害防救業務計畫。
3.核定重要災害防救政策與措施。
4.核定全國緊急災害之應變措施。
5.督導、考核中央及直轄市、縣（市）災害防救相關事
項。
6.其他依法令所規定事項。
中央災害防救會報置召集人、副召集人各1人，分
別由行政院院長、副院長兼任；委員若干人，由行政院
院長就政務委員、有關機關首長及具有災害防救學識經
驗之專家、學者派兼或聘兼之（第7條）。為執行中央
災害防救會報核定之災害防救政策，推動重大災害防救
任務與措施，行政院設中央災害防救委員會，置主任委
員1人，由行政院副院長兼任，並設行政院災害防救辦
公室，置專職人員，處理有關業務；其組織由行政院定
之（第7條）。
此外，亦須瞭解各種不同災害類型之中央主管機關
亦並不相同（第3條）：
1.風災、震災、火災、爆炸災害：內政部。
2.水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、
礦災：經濟部。
3.寒害、土石流災害、森林火災：行政院農業委員會。
4.空難、海難、陸上交通事故：交通部。
5.毒性化學物質災害：行政院環境保護署。
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6.其他災害：依法律規定或由中央災害防救會報指定之
中央災害防救業務主管機關。
（三）任務型的危機應變小組
上述危機管理系統係屬於正式的、法定的、大型的
災害所建構的危機管理系統。從廣義的危機觀點而論，
若並未造成各種實質傷害之小型危機，或僅對於公務人
員個人名譽或作業程序造成困擾的危機，則其系統之建
置應屬於任務型的危機應變小組，有關該小組之建置原
則，可參考下述「危機處理」階段。
三、危機管理階段
（一）災害管理四階段
從狹義觀點看危機，由於災害對於人類造成的損害
太過嚴重，因此必須採取更嚴密的作業設計，通常採「四
階段說」：1.減災階段：針對災害潛伏的因素，事先提
出預防性的疏解方法。2.整備階段：在災害爆發前的準
備作為，指萬一災害出現時，如何事先做好準備，整理
救援物資，動員救援人力，以減少災害可能造成的損
失。以往所謂的「預防」階段通常包括「減災」與「整
備」兩階段，前者是針對潛伏的原因去化解；後者是針
對可能發生的後果去作各項準備以降低損害。3.應變階
段：災害爆發時，如何迅速有效整合各項資源進行搶
救、避災之過程。4.重建階段：災害控制後，如何進行
重建復原的活動（唐雲明，2010a & b）。
（二）危機管理三階段論
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從廣義觀點看危機，危機管理的作業階段不需要劃
分得如此詳細，通常採「三階段說」（丘昌泰著，2010：
339-355）：
1.危機預防階段：危機意識，防患未然。
2.危機處理階段：控制處理，轉危為安。
3.危機復原階段：併發後遺，全面顧及。
參、危機預防階段
一、危機預防階段的重要
（一）危機意識為危機預防的首要條件：每位組織成員應該要
有危機意識，千萬不可抱著「我不會這麼倒楣」的鴕鳥
心態，記住：自以為是的主觀想法與見樹不見林的局部
思維往往是構成危機意識的兩大障礙。機關首長要喚起
員工的危機意識，必須建立危機論述，他要像一位教
練，更要像一位推銷員，要將危機管理的重要性、策略
與標準作業程序讓部屬知道，而身為部屬者不僅要服從
命令，而且要瞭解提升危機管理能力對於生涯發展的重
要性。
（二）建立危機預防機制為刻不容緩的急務：一旦喚起部屬的
危機意識，接著要求每位成員應就其負責的業務範圍建
立危機預防機制；為使該危機預防機制能夠順利運作，
必須要想辦法活化末稍神經，針對部屬進行危機預防之
教育訓練，協助建立小型的應變計畫。
二、建立危機預防機制的重點措施
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危機預防機制的重要措施為依據長官的指示，研擬您所承
辦業務的應變計畫。該應變計畫係將可能發生的危機事件類
型、通報程序與負責處理人員名單予以清楚地進行任務分工，
並且建立危機預防措施，時時緊密監測危機情境，一旦發生危
機時，立刻啟動已建立的應變機制，如此將不會手忙腳亂。基
此，研擬危機預防機制的重點措施為：
（一）預擬潛在危機類型：可以參考前面的「危機辨識表」，
在自己承辦業務範圍內，可能遇到的潛在危機類型，依
據危機的衝擊性與破壞度，從低至高一一加以排列。換
言之，我們首先要進行潛在危機類型的偵測與辨識工
作，儘可能將所有可能會發生的危機類型予以整理歸
類。判斷危機類型的資料來源可能是：資深員工之意
見、過去的成案、媒體的報導、其他機關的案例、長官
的指示等。一般而言，業務單位的潛在危機類型相當容
易辨認，如捷運公司、交通運輸、水土保持、公共衛生、
社會服務等；但幕僚單位則由於面對的是機關內部成
員，業務性質單純，沒有機會與外面民眾接觸，其危機
類型的歸類相對單純，例如，以人事人員而言，其可能
發生的危機類型為：1.長官或民意代表亟需公文資料，
卻發現公文遺失；2.電腦中毒當機，重要電子公文被摧
毀；3.機關發生火災，公文全數被燒毀；4.機關淹水造
成公文毀損等。
（二） 研判危機發生時機：上述各危機類型最可能發生的時機
為何？發生可能性為何？如此可以提高警覺性，事前妥
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為因應。例如，以「1.長官或民意代表亟需公文資料，
卻發現公文遺失」的危機類型而言，最可能發生的惡劣
時機是：長官赴議會接受質詢期間，且其發生機率很
高。至於「2.電腦中毒當機，部分電子公文被摧毀」的
危機類型，最可能發生的惡劣時機是：報章雜誌上所報
導的網路病毒消息，如每個月的13日、黑色星期五等。
至於「3.機關發生火災，公文全數被燒毀」的最可能發
生時機是：冷氣機全開、天氣炎熱的七、八月。至於「4.
機關淹水造成公文毀損」的危機類型，最可能發生時機
是：颱風天。當然上述只是可能發生時機，其他時間並
非不可能發生，而是我們要提醒自己，這些關鍵時刻應
該要保持高度警覺，以免危機降臨到自己身上。
（三）危機處置作業流程：一旦發生上述各種危機類型，必須
採行何種處置手法？其作業程序為何？自己處理就可
以了嗎？還是需要呈報上級長官，啟動機關的危機管理
機制？危機處置手法必須清楚明確、簡單明瞭，避免模
稜兩可、語意含糊。此外，亦應明確定位組織成員之任
務分工，一旦危機發生時，其處理之任務分工必須清
楚，避免事必躬親。
（四）緊急通報程序：一旦發生危機，部屬必須要通報直屬長
官知曉，俾接受長官命令指配任務，配合進一步的動
員。因此，如何設定緊急通報系統是非常重要的。由於
部屬在危機管理過程中通常是扮演配合機關動員的角
色，其最重要的職責是通報上級長官，故如何建立有效
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課程講義
的緊急通報程序就成為危機預防機制的核心工作，通常
包括下列內容：
1.何時通報（When）：必須建立立即通報及其他時限
之通報準則，同時建立通報時機標準。
2.決定通報內容（What）：災情、損失蒐集查證、彙整
通報、請求支援項目、目前處理情形、警報、疏散避
難通知及避難地點通告。
3.向何處通報（Where）：透過指揮體系、媒體、支援
救難單位通報災情，或設置專線電話，受理民眾通報
或詢問災情。
4.通訊管道為何（How）：口頭、書面、電子傳真、網
路及其他電子媒體。
5.如何確保通訊效果：傳訊淨空規定、專人專線24小時
執勤、通報電話及人員之通訊表、多元災情通報管
道、監測及通訊器材之檢查測試、維修、操作及功能
確保，另維修人員之確保等。
（五）危機預防措施：為了避免前述各項危機之發生，必須根
據危機特性研擬危機預防措施，各項措施必須具體、可
行，如以「2.電腦中毒當機，公文全數被毀」的危機類
型而言，最佳的預防措施分別是：1.各項重要文件資料
必須要有電子檔案的備份；2.電腦防毒軟體必須隨時更
新。
（六）密切監測潛勢危機：與其坐以待斃，不如力行走動式管
理，因此，我們必須主動發掘危機發生之可能性。此外，
危機管理
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我們應該實施「例外管理」與「弱點管理」，將機關作
業內容最容易出差錯或最脆弱之處進行有效的管理，以
降低發生危機之可能性。當然，若能加強平時的演練或
演習，必然可以提升危機預防能力。
綜合前述各項步驟，可以繪製成下列圖表，當我們填寫每
一個步驟時，建立儘量以流程圖加以表示，同時儘量將聯絡電
話號碼與方式加以註記俾能一目了然。
危機預防步驟
危機類型
1.預擬潛在危機類型 危機一 危機二 危機三
2.研判危機發生時機
3.危機處置作業流程
4.緊急通報程序
5.危機預防措施
6.密切監測潛勢危機
肆、危機處理階段
下面有關危機處理階段的各項重點措施，作為一位基層公務人
員而言，雖未必為其職權之所在，但仍應有所瞭解與掌握，此為未
來危機管理者的基本養成訓練之要求目標。
一、危機處理的最終目標
拯救民眾生命與財產、保護機關與個人信譽。
二、危機處理的最高指導原則
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課程講義
（一）迅速解決危機：處置速度要快，分秒必爭到底。
（二）避免二次危機：立刻停止出血，避免危機蔓延。
（三）避免朝令夕改：政府令出必行，所有對外發言均須研議
再三，一日三變乃是危機處理的兵家大忌。
三、瞭解危機應變小組的組成與自己所扮演之角色
作為一位基層公務人員必須充分瞭解危機應變小組的建
置，同時也要掌握自己在該小組中所扮演之角色為何，俾隨時
配合應變小組的啟動。一般而言，危機應變小組之成立，若按
照軍方的建制構想，至少必須包括下列成員：
（一）總指揮官：機關首長，配置幕僚若干人。
（二）危機現場指揮官：類似部隊的作戰官或企業中的執行
長，由1人全權負責。指揮官可命令所屬機關各業務與
幕僚單位，若機關規模不大，可由機關首長兼任，否則
另請機關副首長或一位高級公務員負責。
（三）危機資訊官：提供有關危機的資訊情報，俾供總指揮官
或危機現場指揮官作成正確的危機決策，類似部隊中的
情報官。
（四）後勤資源調度官：提供危機現場處理所需要的各種人
力、物力或其他資源的支援事項，類似部隊的後勤官，
用來支持現場指揮官排除現場危機、支援災民免於災害
的侵襲等。
（五）新聞發言人：負責對外公關與媒體聯繫，對外說明危機
處理過程與結果。
上述危機應變小組的責任在於制定危機決策，至於各幕僚
危機管理
2-6-21
與業務單位則必須配合應變小組，執行各項危機決策，並且設
法消除危機的擴大與蔓延。
四、危機應變小組的應變程序
通常危機應變小組的應變程序是：
（一）確認危機發生時，由機關首長宣布立刻啟動危機應變小
組。
（二）開始蒐集危機資訊，進行危機狀況分析。
（三）形成危機處理的適當與有效對策。
（四）採取處理行動，分進合擊，立刻撲滅危機。
（五）與對手或媒體進行誠懇而密集的危機溝通。
（六）適時修正危機處理措施與方式。
五、危機溝通
（一）意義：臺灣是一個民主社會，傳播媒體所代表的「第四
權」相當活躍而積極，當危機發生時，必然有許多傳播
媒體希望政府官員能夠針對媒體疑問提出回應，而且極
少數的媒體甚至存著「要你好看」或「當眾出醜」的心
理，如此將可提高新聞的收視率。基此，危機主管機關
必須將危機處理過程向社會各界、傳播媒體與利害關係
人進行說明、溝通、論述與宣導的過程就是「危機溝
通」，危機溝通可以說是危機管理的核心任務。
（二）面對危機溝通時，必須傳達下列4項重要要素：
1.態度慎重：我們會優先及慎重地處理這場不幸事件。
2.同理心懷：這是不幸的事件，我們會竭盡心力降低受
害民眾所受到的傷害。
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3.公正調查：我們會儘速對此一事件進行完整而迅速的
公正調查。
4.承擔責任：我們會將事實公布，並告知社會民眾處理
經過與確認相關人員的政治、行政與法律責任，以及
未來應如何避免類似事件之發生。
（三）危機溝通的注意事項
1.不要讓民眾僅能透過媒體才得知消息，要儘速蒐集完
整事實，先於媒體發布，有特別資訊需求者，更要提
供充分的相關資訊（如立法委員、監察委員、檢調人
員等）。
2.善用網際網路溝通：運用官方網站快速發布重要訊
息，並隨著危機事件的發展，不斷更新內容。
3.高階主管立即出面：政府機關負責人、執行長或其他
高層主管應在第一時間出面負責處理，以展現政府機
關對此事件的高度關切及負責的態度。
4.不任意接受媒體訪問，由專責發言人負責統一對外發
言：通常機關首長都會指派專責人員擔任新聞發言
人，對外發表談話。發言人必須全天候待命，且掌握
事件的發展，確保對外發布訊息的一致性與正確性。
作為一位部屬，不應接受任何媒體的採訪，應該堅守
崗位，保持沈默，避免成為傳播媒體「爆料」的重要
素材，徒增危機處理的困擾。
5.擬訂危機溝通策略：在危機發生後3至6小時內，應該
儘量讓外界掌握危機處理狀況，但發布的資訊應謹慎
危機管理
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選擇及準備，一方面儘可能提供適切的事實，一方面
則要避免這些聲明與其他政府機關緊急應變機關的
作法有所牴觸，或成為日後對政府機關不利的司法證
據。
6.主動與其他利害關係人溝通危機應變計畫：主動與社
會大眾分享政府機關的應變計畫，藉以強化危機處理
作業程序、建立聲譽，更要積極與其他政府機關及消
費者權益團體保持聯繫，開啟溝通管道，集思廣益，
俾產生更好的危機處置方案。
六、與媒體進行危機公關的重要原則
（一）蒐集事實真相，建立自己的新聞系統。
（二）儘快公布真相，拖得愈久，愈容易讓錯誤訊息流竄，影
響政府威信。
（三）實話永遠受歡迎，清楚客觀的表達立場是面對媒體應有
的心態之一。
（四）切忌閃避媒體採訪，在第一時間公布事實，將重點放在
正面行動上，例如有問題要找誰、下一步是什麼、目前
做了哪些處置，以及還有哪些可行的替代方案等。
（五）回應大眾及媒體詢問，一般有幾種策略：
1.正面思考：對負面問題簡短作答後，立刻轉移到正面
聲明。
2.惜言如金：回答儘量簡短，用字遣詞愈少愈好。沒有
被提及的無關問題，不須提出，亦無須作答。不針對
「假設性」的問題，提出冗長的回應。
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3.趨吉避凶：儘量迴避負面訊息，改以政府機關正如何
試圖改善的正面訊息來回應。
七、記者招待會的十誡
一誡：絕不說謊。
二誡：不應該說的，必須明確表示「不能說」。
三誡：切忌以不知為知之。
四誡：切忌誤導性行為。
五誡：不迴避，不使人等待。
六誡：顧慮截稿時間。
七誡：明確指出無法回答的秘密問題。
八誡：新聞稿資料必須事先分發給記者。
九誡：誠摯地道歉。
十誡：附帶解禁條件的發表方式。
伍、危機復原階段
一、防止出血，不要讓危機擴大，以免形成二次危機：
（一）危機雖然已被妥善處理，但危機狀態尚未解除，應變小
組的成員仍應繼續堅守崗位，監測危機是否再度惡化或
化解？
（二）若於危機發生過程中，已蒐集有關危機發生的事證（如
錄影帶、中毒物品、肇禍證據等），應進一步辦理保全、
化驗或查察等事宜，以作為後續責任歸屬之參考。
（三）若受難者涉及國家賠償法的適用疑義，危機主管機關應
本於職權，基於道義立場「主動」協助申請國賠事宜。
危機管理
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（四）充分運用與整合資源，徵募志工，對於受害民眾進行心
靈慰問與安撫工作。
（五）開始進行形象重建工作，由於危機的發生可能讓機關信
譽受到傷害，故應妥善運用媒體與社會力量進行形象重
建的工作。
二、危機後的重建工作
（一）集中資源，建立重建小組。
（二）查核損失，進行災區重建。
（三）安撫災民，進行信心重建。
三、危機復原的原則
（一）以仁道關懷受害者。
（二）勇於向社會及受害者道歉。
（三）以高EQ坦然面對社會公評。
（四）審慎考量個人的去留。
四、道歉的三大心法
（一）道歉貴在快速：道歉最怕拖拖拉拉，敷衍塞責。
（二）道歉要有誠意：道歉是承認自己的錯誤，錯誤並不可
恥，可恥的是明知有錯，卻硬拗下去，只會引起民眾更
大的反感。
（三）道歉要有擔當：願意擔當辭職下台的政治責任，願意擴
大承受受損民眾的補償範圍。
陸、結語
當代危機發生的機率不斷增加，其所造成的災難亦日益嚴重，
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這是任何政府機關無法避免且被迫必須面對的現實，故在進行規劃
與決策時都應將危機狀況考慮在內。尤其是公務人員更應以危機管
理者自勉，因為負有安定社會秩序的重責大任，最有可能直接面對
危機的威脅，而其適當的表現及應對，亦足以決定其自己與組織的
未來。基此，對於公務人員而言，透過對危機管理過程的認識，可
以從其中學得經驗，將有助於他們成為一個全方位的決策制定者。
訓練完整的危機管理可以降低未來再度發生危機的機率，並強
化公共組織處理危機的能力，也可增進危機溝通技巧，減少危機處
理時的障礙。危機對公共組織而言，通常也是一個轉機，可以提供
重建、改進，甚至轉型的動力。危機所造成的損害，往往使得政府
的危機管理行動更具合法性。
然而，對於國家如此龐大的組織而言，危機是否能成為轉機，
公務人員在面對危機時的心態將直接影響到國家未來的危機處理
模式。遺憾的是，在臺灣，每當危機發生後，新聞媒體上播出的往
往是政府官員們互相指責、批評，而政治立場對立的政黨，更將國
家所發生的危機當成了攻擊對手的利器；如此一來危機只能成為個
人或某一政黨在政治生涯中的轉機。在危機發生後，在野黨和執政
黨必須要能夠立刻放下對立的立場，共同運用專業的危機管理能力
來應對，唯有如此，具向心力的國家才能將危機化為轉機。
危機管理通常包括危機預防、危機處理與危機復原，其中以危
機預防為最重要，所謂「防患於未然」遠比「救弊於已然」更為重
要；而在危機處理過程中，我們必須正視危機溝通的重要性，唯有
進行有效的危機溝通，才能化危機為轉機。英國首相邱吉爾曾說：
「樂觀者，總是在每個危機裡看到機會，而悲觀者，卻把危機視為
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危險。」身為國家公務人員，平時就應該具備危機管理知識，無時
防有，從小防大，培養危機意識，必然可以降低危機的威脅，維護
民眾生命與財產的安全。
柒、案例解析
一、案例一：請嘗試建制您所負責業務範圍內的危機預防機制
請根據危機預防的6個階段（如下表），研擬你所負責業務
範圍的危機預防機制？請至少預擬出您所負責業務中「3種」
可能遇到的危機類型。
危機預防步驟 危機類型
1.預擬潛在危機類型 危機一 危機二 危機三
2.研判危機發生時機
3.危機處置作業流程
4.緊急通報程序
5.危機預防措施
6.密切監測潛勢危機
二、案例二：學童於游泳池淹死意外之校園危機處理
（一）案例情境內容
某國小剛興建完成游泳池，每逢炎炎夏日的暑假，
有許多該校及附近社區學童參與游泳訓練課程。該游泳
池係採委外經營方式，由○○健身體育公司負責營運，
依合約規定，該公司必須負責泳池之清潔衛生、泳池管
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課程講義
理與緊急救援與維護等任務。某日，游泳池內尚無正式
訓練課程，係屬自由活動期間，游泳池內學童不少，嬉
戲游泳，好不快樂，某位學童因跳水不慎，頭部撞到泳
池磁磚而導致昏厥溺斃，而救生員又因誤認為該學童係
因戲水而延誤搶救該學童之黃金時間。請問遇到此種狀
況，如果您是該校之公務人員，為該校暑假期間應變小
組之重要成員，試問應如何處理該意外事故？事發兩天
後，溺斃學童之家長率領群眾至學校抗議，並且嚴厲控
訴學校游泳池設備之瑕疵與管理欠當，要求給予國家賠
償，而當時又有許多傳播媒體隨時等著學校如何善後，
請問您的應變之道為何？
（二）問題解析
1.理論上，該校應已建立危機管理機制，如果您是該校
之承辦人員，應立即通知校長報告事情經過，建議校
長立即啟動危機應變小組，小組成員應各就崗位，負
責其職責範圍內之事務，並隨時通報校長知悉處理狀
況。您可能必須處理的緊急事項為：（1）呼叫救護
車與醫護人員；（2）游泳池暫停使用，現場狀況保
持完整；（3）設法知會該受難學生之家長或緊急聯
絡人；（4）派遣志工或專責老師為罹難者家長提供
各種專項服務；（5）準備召開記者說明會。
2.記者招待會之內容，除表示歉意外，應針對此突發意
外事件之處理經過是否有瑕疵進行完整之調查與課
責之確保，如救生員或管理人在發生此意外事故後，
危機管理
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其通報程序是否依規定於一定時間內告知承辦人
員？並且對於罹難者家屬的慰問方式作一完整的交
代說明。
3.至於對溺斃學童之家長率領群眾至學校抗議事件，應
視抗議人數多寡，決定是否應該電請警員出面協助維
持秩序，理論上應該不會有太多人，故此時校長應保
持低調，親自出面接受抗議，並允諾代為申請國家賠
償，將以受難者當事人之優先利益為原則，然為避免
學校之安寧受到影響，請各抗議人應先疏散陪同民
眾，以理性態度針對國家賠償事宜進行研商，絕不逃
避。
三、案例三：委外廠商倒閉，委外業務中斷之危機處理與預防
（一）案例情境內容
某王姓科員高考分發後，服務於某鄉公所，擔任該
鄉清潔隊之行政管理工作，鑒於政府組織再造之原則，
清潔人力遇缺不補，人力配置逐年降低，鄉長遂決定將
部分清運垃圾之業務予以民營化，以減輕清運人力之成
本，並將多餘之清潔人力投入於其他鄉民關切之清潔事
務上。經由嚴謹的招標程序，由某清潔公司得標，並簽
妥清運垃圾委外契約，約定該廠商每日應至少清運50
公噸以上之垃圾，才能依車次付費。執行三、四個月以
來，一切均相當順暢。某日，辦公室電話響聲不停，民
眾抱怨聲此起彼落，經查明始知該得標公司老闆竟然無
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預警地宣布倒閉，捲款逃跑，清運工人因擔心領不到工
資，乃紛紛放棄工作，群聚老闆家門前抗議，以至於該
鄉之垃圾清運工作陷入無人清理的困境，時間拖得愈
久，街道上垃圾愈堆愈多，鄉長氣得直跳腳。如果您是
那位科員，請問如何處理此一緊急情況？經由此事件的
衝擊後，您認為在垃圾清運的委外事務上，應該要建立
哪些預防機制，才能夠防止類似事件的發生？
（二）問題解析
1.立刻啟動應變機制，應立即通知主管與鄉長知悉危機
發生與處理狀況。面對此項突發事件之處理程序為：
（1）立即以電話通知該清運公司之法定代理人應立
即出面解決，若未於規定時間內迅速清理完畢，除依
契約規定處罰外，將依政府採購法或其他相關法規予
以嚴懲；（2）立即召集原鄉公所清潔隊員暫時放下
手邊清潔工作，前來支援本鄉之清運工作，當務之急
為迅速清理垃圾；（3）若垃圾清理無法於一天內清
理完畢，建請鄉長向隔壁鄉鎮之清潔隊員借調若干人
員協助清理；（4）鄉公所協助清運過程中，應派專
人協助登記清運之噸數、時數等，以作為日後向委外
清運公司聲請理賠之依據。
2.理論上，該承辦人員在推動委外事務時，在委外契約
中應該設定「危機預防條款」，若未建立，則顯然該
員之危機意識不足；此外，委外亦非萬靈丹，公所本
身仍應配置基本清運人力，以預備突發意外之需，事
危機管理
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後應根據此一教訓，立即建立相關機制。
3.危機預防條款之內容如下：委外公司除依約清運垃圾
外，應提出「緊急垃圾清運人力調度應變計畫」，並
應作為本契約之附件。若因緊急事故無法順利清運垃
圾時，應於事故發生前半小時內知會本公所承辦人
員，若調度人力仍然不足時，可協調本公所協助垃圾
清運人力，並依本約規定給付報酬。若未依規定及時
通報，或未依規定路線與時間清運垃圾，導致垃圾堆
放造成環境髒亂者，委外公司應負賠償之責。
四、案例四：如何協助首長因應媒體批判危機？
（一）案例情境內容
您是機關首長的重要貼身幕僚，首長於東部出差期
間，正好發生重大故事必須親自處理，媒體名嘴的批判
紛至沓來，民意代表揚言準備修理，但由於東部地區道
路崩塌，所有道路中斷，無法立刻趕回來親自處理，請
問您做為一位幕僚，應該如何協助首長處理此項危機？
（二）問題解析
首長出差期間，依照相關人事法規規定，理應由副
首長代理所有事故的處理，依法首長並無必須親自處理
之理。然以臺灣媒體生態環境，各種不利言論必然排山
倒海而來，故您作為一位幕僚，建議採取下列應變作
法：1.雖然有代理人制度，但建議首長仍應在「銀幕」
上出現，以免讓媒體誤認為首長莫不關心重大事故的發
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生；因此，建議首長以視訊方式進行危機的處理，並且
言明每一小時至少召開視訊會議一次。2.建議首長仍是
危機應變小組的總指揮官，但授權副首長為現場執行
官，全權處理所有重大事故。3.動員所有關係，設法找
到一個臨時的危機管理辦公室，該辦公室中最好各種設
備齊全，包括網路視訊、電話與各種設備等。4.從接獲
機關通知開始，隨時記錄首長危機應變時程表，以備社
會各界的質疑與說明。5.手機與網路設備24小時保持開
機狀態，並與副首長辦公室保持密切聯繫，做為首長與
副首長之聯絡人。6.協助安排返回機關之事宜，並徵得
首長同意，協助撰擬記者招待會之草稿。
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