UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA

DIPLOMSKO DELO

UPRAVNE ENOTE IN UČINKOVITOST PORABE PRORAČUNSKIH SREDSTEV

Kandidatka: Marinka Novak Študentka izrednega študija Številka indeksa: 81593624 Program: visokošolski strokovni Študijska smer: Finance in bančništvo Mentorica: dr. Tanja MARKOVIČ-HRIBERNIK

Borovnica, marec 2006

2

PREDGOVOR Danes smo priča izjemno hitremu in dinamičnemu razvoju družbenega sistema, ki zahteva ustrezno prilagoditev. Državna uprava in posledično upravne enote se morajo spremembam prilagajati, če želijo uspešno delovati in dosegati zastavljene cilje. Razvoj uprave se nanaša na vse pomembne dejavnike delovanja, pri čemer je eden izmed vidikov učinkovitost porabe proračunskih sredstev. Upravne enote so proračunski uporabniki in za svoje delovanje uporabljajo sredstva, ki jih v proračun prispevajo davkoplačevalci. Pričakovanja uporabnikov se čedalje bolj večajo, zahtevajo kakovostnejše storitve, ekonomično porabo proračunskih sredstev, itd. Vedno znova se postavlja vprašanje, ali proračunski uporabnik potroši za svoje poslovanje preveč sredstev oziroma ali sredstva uporablja ekonomično, zato je potrebno vsak korak pri proračunskem uporabniku, ki za državo pomeni strošek, skrbno načrtovati in zagovarjati. Merjenje učinkovitosti v javnih institucijah je še vedno področje, ki ni dovolj raziskano. Analiziranje učinkovite porabe proračunskih sredstev je težavno zaradi pomanjkanja primernih standardov, meril in kazalcev, pa tudi zaradi storitvene dejavnosti, vendar to ni opravičilo, zaradi katerega ne bi posvečali učinkovitosti v javni upravi prav toliko pozornosti, kot jo posvečajo v zasebnem sektorju. Naloga celotnega javnega sektorja, kamor spadajo tudi upravne enote, je, da razvije metode in tehnike merjenja učinkovitosti ter uveljavlja načela, ki so adekvatno uporabna v zasebnem sektorju. Delovanje upravne enote mora biti naravnano k optimizaciji delovnih postopkov, njihovi racionalizaciji in k zmanjševanju stroškov poslovanja. Potrebno je imeti dokumentirano politiko kakovosti, saj le ta omogoča transparentnost upravnih postopkov ter vrednotenje rezultatov dela tako posameznikov kot organizacij državne uprave. Uvajanje prvin privatnega sektorja v javni sektor in uvajanje celovite kakovosti je rešitev, ki spodbuja učinkovito in kakovostno delovanje in poslovanje. Pri doseganju večje učinkovitosti je zelo pomembno ustrezno ravnanje s človeškimi viri. Ljudje so namreč tisti, po katerih se organizacije najbolj razlikujejo v poslovnem svetu. Uspeh je mogoče doseči le s sodelovanjem vodstva in ostalih zaposlenih, ki morajo biti ustrezno usposobljeni in motivirani za doseganje rezultatov. Še tako učinkovit nadzor in omejitve pri porabi proračunskih sredstev ne bodo prinesle tako velikih rezultatov, kot jih lahko vodstvo upravne enote skupaj z zaposlenimi, če razmišljajo podjetniško in so motivirani za ustvarjanje rezultatov.

3

KAZALO

PREDGOVOR………………………………………………………………………………2

KAZALO……………………………………………………………………………………3

1 UVOD............................................................................................................................... 5

1.1 Opredelitev področja in opis problema raziskave....................................................... 5 .................................................................................. 51.2 Namen, cilji in osnovne trditve

1.3 Predpostavke in omejitve............................................................................................ 6 1.4 Uporabljene raziskovalne metode .............................................................................. 6

2 JAVNA UPRAVA............................................................................................................ 7

.................................................................................................... 72.1 Pojem javne uprave ................................................................................................. 82.1.1 Državna uprava

....................................................................................................... 82.2 Ustavna izhodišča ................................................................................................... 92.3 Razvoj javne uprave

3 UPRAVNA ENOTA ...................................................................................................... 10

...................... 103.1 Upravna enota kot rezultat teritorialne organizacije državne uprave .......................................................... 113.2 Upravna enota kot nepridobitna organizacija

........................ 113.2.1 Razvrstitev nepridobitnih organizacij in njihovo poslanstvo ......................................................................... 133.3 Kadrovska urejenost upravne enote

4 FINANČNO POSLOVANJE UPRAVNE ENOTE ....................................................... 16

............................................................. 164.1 Odgovornosti in pristojnosti upravne enote ..................................... 164.2 Finančna služba neposrednega proračunskega uporabnika ............................................................................................. 174.3 Načrtovanje proračuna .............................................................................................. 204.4 Izvrševanje proračuna

.................................................................................... 204.4.1 Realizacija prihodkov .................................................................................... 214.4.2 Realizacija odhodkov

........................................................................................................ 234.5 Zaključni račun

5 UČINKOVITOST IN GOSPODARNOST PORABE PRORAČUNSKIH SREDSTEV24

5.1 Osnovni problemi delovanja državne uprave - upravne enote ................................. 24 5.2 Temelji učinkovite državne uprave – upravne enote................................................ 25

................................................................. 265.2.1 Novo upravljanje javnega sektorja ................................................................. 275.2.2 Celovita kakovost v državni upravi

5.3 Zniževanje stroškov.................................................................................................. 28 ................................................................. 295.3.1 Mehanizmi za zniževanje stroškov

5.4 Učinkovitost porabe proračunskih sredstev.............................................................. 30 ................................................................................ 325.4.1 Nadzor nad javno porabo

5.5 Kazalci za ocenjevanje gospodarne porabe sredstev za upravne enote.................... 33 5.6 Sodobne usmeritve za doseganje smotrne in pregledne porabe javnih sredstev ...... 34

.............. 355.6.1 Integracija strateškega managementa in projektnega managementa ....... 355.6.2 Integracija finančnega managementa in managementa delovne izvedbe .................................................................................. 365.6.3 Izboljševanje kakovosti

4

6 ANALIZA UČINKOVITOSTI IN GOSPODARNOSTI PORABE SREDSTEV V UPRAVNI ENOTI »X« ...................................................................................................... 37

7 SKLEP............................................................................................................................ 42

8 POVZETEK ................................................................................................................... 43

9 LITERATURA IN VIRI................................................................................................. 44

PRILOGE ............................................................................................................................ 46

5

1 UVOD 1.1 Opredelitev področja in opis problema raziskave V zadnjem desetletju smo priča številnim in velikim družbenim spremembam, ki so vplivale na celotno gospodarstvo Slovenije, prav tako so potegnile za sabo obsežno reformo javne uprave. Domača javnost je do uprave zelo kritična, zato je prav, da si nove tehnologije, spoznanja in pristopi utirajo pot tudi v slovensko javno upravo, saj se bodo le na ta način dosegli zastavljeni cilji reforme, pa tudi izpolnila pričakovanja slovenske javnosti. Javna uprava sodi med pomembnejše usmerjevalce družbenega razvoja. Njena dejavnost je zelo razgibana, zaposluje velik delež aktivnega prebivalstva in za svoje delovanje potroši zajeten del proračuna. Ravno poraba proračunskih sredstev je že od nekdaj predmet številnih razprav. Vedno znova se pojavljajo vprašanja, ali proračunski uporabniki potrošijo preveč denarja pri svojem poslovanju, ali ravnajo s proračunskimi sredstvi vestno in gospodarno, ali njihova vloga v sistemu opravičuje tolikšno porabo javnih sredstev, itd. V diplomski nalogi se bom omejila na učinkovitost in gospodarnost porabe proračunskih sredstev v upravni enoti, ki je neposredni proračunski uporabnik in za svoje poslovanje uporablja proračunska sredstva. Upravna enota ima sicer svoje lastno vodstvo in notranjo organizacijsko strukturo, vendar je po drugi strani pri izvajanju svojih nalog v celoti odvisna od centralne uprave. Ravno usmerjenost v regulativo ob hkratnem pomanjkanju vizije, strategije in organizacijske kulture je največji problem celotnega javnega sektorja, in s tem tudi upravnih enot. Preohlapno zastavljeni cilji, neprimerni kazalci za ugotavljanje učinkovitosti, nekonkurenčnost ter nemotiviranost in nepodjetniško razmišljanje odgovornih predstavljajo velik problem pri doseganju učinkovite porabe proračunskih sredstev. 1.2 Namen, cilji in osnovne trditve Namen diplomske naloge je predstavitev upravne enote in njenega finančnega poslovanja s poudarkom na učinkoviti in gospodarni porabi proračunskih sredstev in problemih, ki se pri tem pojavljajo. Teoretični del naloge bom začela s kratko predstavitvijo javne uprave, saj so upravne enote eden izmed njenih organov. V nadaljevanju pa bom podrobneje opisala upravno enoto in njeno finančno poslovanje. V praktičnem delu naloge se bom lotila ugotavljanja učinkovitosti in gospodarnosti porabe proračunskih sredstev v upravnih enotah na podlagi predpisanih standardov in meril ter skušala prikazati probleme, ki se pri tem pojavljajo. Prikazala bom nekaj možnih načinov

6

zmanjševanja stroškov in kratko analizo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev v konkretni upravni enoti. Cilji diplomskega dela so:

opredelitev dejavnikov, ki negativno vplivajo na gospodarno in učinkovito porabo proračunskih sredstev,

opredelitev možnih načinov zmanjševanja stroškov v upravni enoti,

prikaz standardov in kazalcev, ki se uporabljajo za ocenjevanje gospodarnosti porabe

proračunskih sredstev. 1.3 Predpostavke in omejitve Diplomsko delo bo vključevalo teoretična spoznanja in praktične izkušnje, povezane z delovanjem upravnih enot, predvsem z njihovo finančno platjo poslovanja. Uporabljeni bodo podatki, pridobljeni znotraj upravne enote in informacije, pridobljene na Direktoratu za e-upravo in upravne procese. Omejitve raziskave:

analiziranje učinkovite porabe proračunskih sredstev je težavno zaradi storitvene dejavnosti in ciljev, ki niso opredeljeni vrednostno,

merjenje učinkovitosti v javnih institucijah je še vedno področje, ki ni dovolj raziskano,

področje učinkovitosti porabe proračunskih sredstev in problemov, na katere pri tem

naletimo, je zelo široko, zato v nalogi ne bo mogoče obravnavati vseh vidikov. 1.4 Uporabljene raziskovalne metode V teoretičnem delu diplomske naloge bom povzela mnenja in spoznanja različnih avtorjev, ki se ukvarjajo z učinkovitostjo javne uprave. V praktičnem delu naloge pa bom uporabila analitični pristop pri ugotavljanju učinkovitosti in gospodarnosti porabe proračunskih sredstev.

7

2 JAVNA UPRAVA 2.1 Pojem javne uprave Javna uprava pomeni državno in nedržavno upravo, ki opravlja naloge v javnem interesu in se financira iz državnega proračuna. Pojem javna uprava lahko opredelimo z dveh vidikov:

organizacijskega, ki javno upravo opredeljuje kot organizacijo, ki izvršuje naloge upravljanja družbe in

funkcionalno - objektivnega, ki postavlja v ospredje njeno delovanje, to je upravljanje. SLIKA 1: JAVNI SEKTOR

JAVNA UPRAVA

LOKALNA SAMOUPRAVA (OBČINE)

JAVNE SLUŽBE

UPRAVNE ENOTE

MINISTRSTVA Z ORGANI V SESTAVI IN IZPOSTAVAMI

DRŽAVNA UPRAVA

VLADA IN VLADNE SLUŽBE

Vir: Kovač 2002, 150. Javna uprava je torej sistem organizacij, katerih dejavnost je upravljanje v javnih zadevah. Proces upravljanja, ki ga imenujemo tudi upravni proces, lahko opredelimo kot proces določanja ciljev organizacije in usmerjanje delovanja organizacije k doseganju teh ciljev. Ta proces je vertikalno strukturiran na dve fazi: na odločanje o ciljih in na odločanje o sredstvih za dosego teh ciljev. Odločanje o ciljih poimenujemo tudi institucionalna raven, odločanje o sredstvih pa instrumentalna raven upravnega procesa. Javna uprava se izvršuje v javnopravnih skupnostih, katerih glavni namen delovanja je zadovoljevanje javnih potreb. O javnem upravljanju in javni upravi lahko govorimo samo

8

v okviru javnopravnih skupnosti. Najširša javnopravna skupnost je država (Virant 2002, 23). Poleg organov državne uprave so javnopravne skupnosti še uprave lokalnih skupnosti ter pravne osebe javnega prava, ki so nosilci javnih pooblastil (Trstenjak 2003, 14). Javno pooblastilo je instrument, s katerim se prenese opravljanje nekaterih funkcij državne uprave na osebe, ki drugače takih pristojnosti nimajo. Med pravne osebe javnega prava v Sloveniji uvrščamo korporacije javnega prava, javne zavode in javne sklade v treh pojavnih oblikah - javni finančni sklad, javni nepremičninski sklad in javna ustanova. Za vse javnopravne skupnosti je značilno, da temeljijo na družbeni prisili, na politični oblasti in da odločajo v javnih zadevah na instrumentalni ravni upravnega procesa, t.j. izvršujejo politične odločitve. Te se oblikujejo na državnem nivoju v parlamentu, na lokalnem nivoju pa v občinskem svetu. 2.1.1 Državna uprava Pojem državne uprave je ožji od pojma javne uprave, saj javna uprava zajema tudi lokalno samoupravo (občine), nosilce javnih pooblastil in izvajalce javnih služb. Državna uprava je, organizacijsko gledano, skupek organov, ki upravljajo z državo, vendar ne v smislu določanja njene politike, temveč v smislu izvajanja te politike (Virant 2002, 63). Državna uprava pri izvajanju svojih funkcij deluje v naslednjih oblikah (Virant 2002, 74):

izdaja oblastne splošne pravne akte (predpise), izdaja oblastne posamične akte (upravne odločbe), sklepa akte poslovanja, opravlja materialna dejanja in izdaja interne akte.

Organiziranost državne uprave ureja Zakon o organizaciji in delovnem področju ministrstev, skupna izhodišča za notranjo organizacijo državne uprave pa ureja Vlada RS z Uredbo o skupnih osnovah in kriterijih za notranjo organizacijo in sistemizacijo delovnih mest v organih državne uprave (Uradni list RS, št. 24/1998 in 56/1998). Med organe državne uprave spadajo tudi upravne enote, ki so periferni organi državne uprave in so v bistvu podaljšana roka centralnih organov. 2.2 Ustavna izhodišča Ustava vsebuje temeljne določbe, ki urejajo področje državne, pa tudi širše javne uprave. Področje državne uprave, kamor spadajo tudi upravne enote, je urejeno v členih od 120 do 122. V teh členih so določbe o organizaciji in delu uprave, o zaposlitvi v upravnih službah, o nosilcih nalog uprave, načeli zakonitosti in samostojnosti ter načelo v zvezi s sodnim varstvom v razmerju do uprave. V ustavi so še členi, ki opredeljujejo vlado, lokalno samoupravo ter javne finance. Zakonodaja s področja državne uprave, še posebej Zakon o državni upravi iz leta 2002, povzemajo ustavna načela in določajo še nekatera druga pomembna načela na področju državne uprave.

9

2.3 Razvoj javne uprave V današnjem času se družba vse hitreje razvija, z njo pa tudi uprava. Nove tehnologije, spoznanja in novi pristopi si utirajo pot tudi v slovensko javno upravo. Temeljni poudarki razvoja javne uprave v prvem desetletju po osamosvojitvi so bili na gradnji institucij javne uprave ter utrjevanje sistemov državne uprave, lokalne samouprave in javnih uslužbencev. Nadaljnji razvoj, ki je v polnem teku, pa je usmerjen predvsem v povečevanje učinkovitosti javne uprave, povečevanje njene odprtosti in preglednosti, povečevanje kakovosti njenih storitev in večje zadovoljstvo državljanov, pravnih oseb in uporabnikov storitev javne uprave, pa tudi racionalizacijo njenega dela. Gre predvsem za uvajanje načel in vrednot t. i. novega javnega managementa. Najpomembnejši razvojni cilji (Državni zbor RS 2003, 83):

večja kakovost predpisov, kakovostnejše in učinkovitejše opravljanje javnih storitev in usmerjenost k dosežkom, uporabnikom prijazna uprava, partnerski odnos s civilno družbo in smotrnejša poraba danih finančnih virov ali zmanjševanje javnih izdatkov.

Posodabljanje javnega upravljanja je lahko učinkovito le, če zajame vse oblike upravljanja v družbi, saj je možno le na ta način doseči osnovni cilj razvoja - izboljšanje delovanja slovenske javne uprave v smislu večje strokovnosti, politične nevtralnosti, transparentnosti, učinkovitosti in usmerjenosti k uporabnikom javnih storitev. V zadnjem času je še posebej aktualna reorganizacija državne uprave na lokalni ravni - reorganizacija upravnih enot. Notranja organiziranost državne uprave naj bi postala preglednejša, bolj racionalna in zaradi tega uprava mnogo bolj učinkovita. Za uspešno uresničevanje postavljenih ciljev reforme državne uprave in hkrati reorganizacije upravnih enot je nujno, da se prestopijo meje javne administracije in se začnejo uvajati prvine javnega managementa. Država se mora modernizirati in začeti uvajati v svoje poslovanje prvine privatnega sektorja, saj le te spodbujajo in pripomorejo k učinkovitejšemu delovanju organizacij. Gre za model novega javnega managementa, ki ga večina razvitih držav že uvaja v delovanje državnih uprav. Novi javni management predstavlja niz tehnik, konceptov in načel, s katerimi želi vpeljati pozitivne prvine iz delovanja privatnega sektorja v upravo, z namenom povečanja splošne učinkovitosti. Te prvine se nanašajo na ekonomijo in ekonomiko poslovanja, delovne metode, organizacijske oblike, metode vodenja in upravljanja ter podjetniški način razmišljanja in delovanja.

10

3 UPRAVNA ENOTA 3.1 Upravna enota kot rezultat teritorialne organizacije državne uprave Javna uprava mora z izvajanjem svojih nalog pokriti celotno državno ozemlje, zato je nujno, da se organizira po teritorialnem principu. Prihaja do upravne teritorializacije (oblikovanja teritorialnih enot), v katerih se ustanavljajo organi javne uprave, ki izvajajo upravne naloge na določenem delu države. Ta proces imenujemo upravna decentralizacija. Gre za proces prenašanja državnih upravnih nalog na nižje ravni upravnega sistema, z ohranitvijo centraliziranega nadzora nad izvajanimi nalogami, z namenom, da se poveča racionalnost in učinkovitost upravnega sistema. Upravne enote so bile ustanovljene z Zakonom o upravi in so pričele delovati s 1. 1. 1995. Nanje so se prenesle določene naloge državne uprave, ki so se do tedaj izvajale v okviru lokalne samouprave. Vseh upravnih enot je 58 in pokrivajo območja ene ali več občin. Pristojne so za izdajanje upravnih odločb na prvi stopnji ter za vodenje različnih evidenc, izdajanje potrdil, opravljanje svetovalne dejavnosti, idr. Upravne enote izvajajo naloge več upravnih področij: - upravne notranje zadeve: državljanstvo, orožje, tujci, društva, register prebivalstva,

matične knjige, vozniška dovoljenja, potne listine, registracija vozil, javni shodi in prireditve, itd.,

- varstvo okolja, urejanje prostora in gradbene zadeve: gradbena dovoljenja, priglasitve del, vodnogospodarska soglasja, itd.,

- kmetijstvo: naloge v zvezi s prometom s kmetijskimi zemljišči ter agrarnimi operacijami,

- gospodarske dejavnosti: izdajanje dovoljenj za opravljanje nekaterih gospodarskih dejavnosti, pospeševalne naloge na področju malega gospodarstva,

- premoženjskopravne zadeve: denacionalizacija, - negospodarske zadeve: zdravstvo, kultura in šolstvo. Upravne enote so samostojne organizacijske enote, ki opravljajo upravne naloge in pristojnosti z delovnih področij več ministrstev. Imajo lastne organe in lastno vodstvo, vendar so pri izvajanju svojih nalog povsem odvisne od centralne uprave. Posamezno resorno ministrstvo je upravni enoti nadrejeno na svojem delovnem področju. Ministrstva spremljajo organizacijo dela, učinkovitost dela ter usposobljenost uslužbencev. Dajejo strokovne usmeritve, napotke ter navodila za delo. Izvajajo tudi nadzor nad izvajanjem nalog svojega področja in odločajo v pritožbah zoper odločbe, ki jih na prvi stopnji izda upravna enota. Upravna enota je tipičen primer hierarhične ureditve teritorialne organiziranosti državne uprave. Upravne enote so poglavitna oblika teritorialne organizacije državne uprave, niso pa edina. Že Zakon o upravi je predvidel možnost drugačne organizacije. Pri prenosu področij na upravne enote je izvzel tri področja, in sicer:

11

geodetsko službo, inšpekcijski nadzor in naborno službo (obrambo).

Poleg tega so iz delovnega področja upravnih enot izvzeta še področja, ki so jih že pred letom 1995 pokrivali organi državne uprave. To so:

carinska služba, davčna služba in javna varnost.

3.2 Upravna enota kot nepridobitna organizacija Vsaka organizacija opravlja svojo dejavnost z določenimi cilji in smotri. Prav cilji in smotri določene organizacije so tisto, po čemer se le te razlikujejo. Delimo jih na tiste, katerih temeljni cilj je dobiček in na tiste, katerih cilj ni pridobitna dejavnost. Upravna enota sodi med državne nepridobitne organizacije. Lastniki ustanovijo nepridobitno organizacijo zato, da bi jim dajala neko korist. Nepridobitne organizacije se razlikujejo od pridobitnih po smotrih, ki izhajajo iz želenih koristi (Širca in Tavčar 1998, 2). Velja, da so cilji pridobitne organizacije pridobitni in merljivi v denarju, medtem ko so cilji nepridobitne organizacije nepridobitni in zaradi tega praviloma niso merljivi v denarju. Po Rusu (1994, 959) je nepridobitna organizacija skupni pojem za javno upravo, za prostovoljne organizacije in družbene dejavnosti, katerih namen poslovanja ni ustvarjanje dobička, če pa do njega pride, se z njim ne razpolaga po lastni presoji, temveč se ga vlaga nazaj v organizacijo z namenom razširitve dejavnosti ali dviga kakovosti storitev. 3.2.1 Razvrstitev nepridobitnih organizacij in njihovo poslanstvo Vsaka nepridobitna organizacija ima svoje poslanstvo. S poslanstvom opredeli razloge za svoj obstoj in utemelji prihodnje poslovanje. Poslanstvo organizacije se nanaša predvsem na trajne namene, katerim bo v prihodnosti sledila. To pomeni, da se z opredelitvijo poslanstva zagotovi delovanje organizacije v določeni smeri, s tem pa se določi ozračje, kultura poslovanja in omogoči identifikacija zaposlenih z organizacijo. Nepridobitne organizacije lahko razvrščamo na različne načine. Eden izmed možnih načinov je razvrstitev v skupine glede na lastništvo (Širca in Tavčar 1998, 6), kar bom prikazala v spodnji tabeli.

12

TABELA 1: RAZVRSTITEV NEPRIDOBITNIH ORGANIZACIJ GLEDE NA LASTNIŠTVO

Skupina nepridobitnih organizacij Smotri in naloge

Vrste in tipi

Državne nepridobitne organizacije Izvajalci javnih služb Opravljajo po demokratični poti

določene javne dejavnosti (na državni, občinski in podobni ravni).

-javna uprava -javna podjetja in zavodi (promet, pošte, telekomunikacije, energetika, bolnišnice, domovi, šole, ustanove, muzeji, gledališča, knjižnice)

Napol državne organizacije Samoupravne institucije javnega prava

Opravljajo naloge, ki so jim bile poverjene na zakonski osnovi; članstvo v njih je obvezno; deloma izvajajo dejavnost po lastni pobudi.

-zbornice (gospodarske, obrtne, nameščenske) -socialni skladi

Zasebne organizacije Nepridobitne organizacije v gospodarstvu

Pospešujejo in zastopajo gospodarske smotre članov.

-poslovna združenja -organizacije delojemalcev -poklicna združenja -organizacije potrošnikov -zadruge

Družbene kulturne nepridobitne organizacije

Opravljajo skupne dejavnosti v okviru kulturnih, družbenih ipd. potreb članov.

-športna društva -društva za dejavnosti v prostem času -cerkve, sekte -zasebni klubi -spiritualistični krožki

Politične nepridobitne organizacije Opravljajo skupne dejavnosti za delovanje in uveljavljanje političnih (idejnih) interesov in vrednot.

-politične stranke -organizacije za varovanje domovine, narave, okolja -politično usmerjena združenja in društva -organizirane državljanske pobude

Socialne nepridobitne organizacije Opravljajo dobrodelne in podobne dejavnosti na področju zdravstva in sociale za pomoči potrebne skupine prebivalstva – dobrodelnost, dejavnost v občo korist, socialno skrbstvo.

-organizacije za pomoč in storitve bolnim, ostarelim, prizadetim, oškodovanim, zasvojenim, ubožnim in zapostavljenim ljudem -dobrodelne institucije -organizacije za pomoč pri razvoju -skupine za socialno samopomoč

Vir: Širca in Tavčar 1998, 6. Poslanstvo nepridobitne organizacije mora dati odgovor na vprašanje o potrebah, ki jih bo organizacija zadovoljila s svojim poslovanjem oz. delovanjem. Oblikovanje poslanstva je domena vseh, ki imajo interes za obstoj organizacije, npr. vladni organi, politične stranke, zaposleni in drugi. Poslanstvo je tisto, kar razlikuje nepridobitne organizacije od pridobitnih in je tisto, zaradi česar sploh obstajajo in delujejo. Jasno izraženo poslanstvo je bistvenega pomena za dobro delovanje teh organizacij, zato je pomembno, da si organizacija pri oblikovanju svojega poslanstva odgovori vsaj na naslednja vprašanja (Bryson 1995, 75):

kdo smo, katere so socialne ali politične potrebe, ki jih zadovoljujemo s svojim delovanjem, kako se odzivamo na naše ključne udeležence, kakšne so naša kultura, filozofija in vrednote,

13

kaj nas dela unikatne in kaj naredimo, da predvidimo in odgovorimo na potrebe, ki naj bi jih zadovoljili s

delovanjem. Jasno izraženo poslanstvo je zelo pomembno tudi zato, ker je osnova za strateško planiranje. Strateško planiranje je namreč vrsta planiranja, ki opredeljuje prednostne in odločilne smeri razvoja nepridobitne organizacije. Ocenjevanje bistvenih problemov organizacije z razvojnega vidika in ugotavljanje poslovnih priložnosti, ki se ji kažejo, s preverjanjem dotedanjih razvojnih zamisli in s postavljanjem novih, so vprašanja, s katerimi se vsaka, tudi nepridobitna organizacija, ukvarja. O njih mora odločati dolgoročno. Na podlagi poslanstva organizacija torej razvije strateško vizijo, globalne cilje, strategije in nato še operativne cilje, kar je osnova za ugotavljanje, ali so rezultati dela skladni s planom, za ugotavljanje odstopanj in vzrokov za odstopanja. 3.3 Kadrovska urejenost upravne enote Upravna enota je individualno voden organ. Vodi jo načelnik, ki ga imenuje minister, pristojen za upravo. Položaj v upravni enoti pridobi načelnik z odločbo o imenovanju. To je uradniško delovno mesto, na katerem se izvršujejo pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in organizacijo dela. Naloge načelnika po Zakonu o državni upravi (Uradni list RS, št. 123/2004, 47. člen) so naslednje:

predstavlja upravno enoto, izdaja odločbe v upravnem postopku na prvi stopnji, koordinira delo notranjih organizacijskih enot, zagotavlja opravljanje strokovnih in drugih nalog, ki so skupne notranjim

organizacijskim enotam, opravlja druge organizacijske naloge v zvezi z delovanjem upravne enote, odloča o pravicah in dolžnostih ter delovnih razmerjih delavcev v upravni enoti, odloča o drugih kadrovskih vprašanjih in skrbi za sodelovanje z lokalnimi skupnostmi

z območja upravne enote in redno poroča Ministrstvu za javno upravo in drugim resornim ministrstvom o

izvrševanju nalog upravne enote (Uradni list RS, št. 123/2004, 50. člen). Notranje je upravna enota organizirana na oddelke ter druge notranje organizacijske enote po resornem načelu, torej vsaka enota za posamezno upravno področje. Organizacijska struktura se bolj ali manj ujema s prej naštetimi področji, ki jih pokriva upravna enota. Oddelke vodijo vodje, ki jih imenuje Vlada RS na predlog resornih ministrov. V vseh upravnih enotah je notranja organizacijska enota oddelek. Praviloma so si oddelki v večini upravnih enot podobni in opravljajo enake upravne naloge.

14

Oddelki so lahko: 1. Oddelek za upravne notranje zadeve, ki opravlja naloge:

na področju gibanja in prebivanja tujcev, na področju osebnih stanj, na področju javnega reda in miru, potnih listin ter prijave in odjave prebivališča.

2. Oddelek za občo upravo, druge upravne naloge in skupne zadeve, ki opravlja naloge:

na področju vodenja upravnih postopkov v zvezi s predšolsko in osnovnošolsko vzgojo, varstva borcev in vojaških invalidov ter zdravstva,

na področju opravljanja nalog sprejemne in glavne pisarne ter hranjenja dokumentarnega gradiva,

na področju delovnih razmerij ter računovodskih in drugih nalog, pomembnih za delovanje upravne enote,

na področju pogodbenega urejanja razmerij v zvezi z delom za druge državne organe in lokalne skupnosti.

3. Oddelek za okolje in prostor, ki opravlja naloge:

na področju urejanja naselij in drugih posegov v prostor, na področju graditve objektov, na področju cestnega, komunalnega, vodnega in stanovanjskega gospodarstva ter

prometa in zvez, na področju premoženjsko - pravnih zadev.

4. Oddelek za gospodarstvo, kmetijstvo, ekonomske odnose in razvoj, ki opravlja naloge:

na področju pospeševanja malega gospodarstva na področju pospeševanja turizma, na področju industrije, na področju upravnih postopkov denacionalizacije zasebnih gospodarskih podjetij, na področju kmetijstva, gozdarstva, prehrane in ostalih dejavnosti, na področju upravnih postopkov denacionalizacije kmetijskih zemljišč, gozdov in

kmetijskih gospodarstev, na področju trgovinske dejavnosti, spremljanja in kontrole cen ter vzdrževanja in

nadzora preskrbe, na področju opravljanja dejavnosti na regionalnem nivoju, obrambi in statistiki.

Upravne enote se razlikujejo med seboj tako po številu oddelkov, kot tudi po tem, kako se njihovi oddelki imenujejo. Pomembno je, da se pri organiziranju oddelkov spoštuje Uredba o skupnih osnovah in kriterijih za notranjo organizacijo in sistemizacijo delovnih mest (Uradni list RS, št. 24/1998 in 56/1998), ki pravi, da mora biti notranja organizacija zasnovana tako, da omogoča:

strokovno, učinkovito in racionalno izvrševanje funkcij uprave, koordinirano izvajanje nalog,

15

učinkovito izvajanje projektnih nalog, učinkovit notranji nadzor nad opravljanjem nalog, zakonito, pravočasno in učinkovito uresničevanje pravic, interesov in obveznosti strank

ter drugih udeležencev v postopkih in učinkovito sodelovanje z drugimi organi in institucijami.

Spodnja slika prikazuje enega izmed možnih načinov organiziranosti oddelkov v upravni enoti. SLIKA 2: PRIMER ORGANIGRAMA UPRAVNE ENOTE

01. podsekretar – načelnik upravne enote

ODDELEK ZA UPRAVNE NOTRANJE ZADEVE

21. višji svetovalec II – vodja oddelka 22. referent 23. referent 24. referent 25. referent 26. referent 27. referent 28. referent 29. referent 30. svetovalec II 31. višji svetovalec

ODDELEK ZA OBČO UPRAVO 02. višji svetovalec II – vodja oddelka 03. administrator VI 04. višji referent 05. višji referent 06. finančnik V 07. knjigovodja V 08. referent 09. referent 10. referent 11. administrator V

ODDELEK ZA OKOLJE IN PROSTOR 12. višji svetovalec II – vodja oddelka 13. administrator V 14. višji svetovalec 15. višji svetovalec 16. višji svetovalec 17. višji svetovalec 18. višji svetovalec 19. svetovalec II 20. višji referent

Vir: Upravna enota »x« 2004.

16

4 FINANČNO POSLOVANJE UPRAVNE ENOTE 4.1 Odgovornosti in pristojnosti upravne enote Upravna enota je neposredni proračunski uporabnik in ima s sprejemom proračuna določen svoj proračun. Ministrstvo, pristojno za javno upravo, predlaga v skladu z 19. členom Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/1999, 124/2000, 79/2001 in 30/2002) finančne načrte za vse upravne enote, tako da so vsi proračuni upravnih enot izkazani v posebni skupini znotraj celotnega državnega proračuna. Za finančno poslovanje upravne enote je odgovoren predstojnik, to je načelnik. Načelnik lahko posamezna opravila in pristojnosti prenese s pisnim pooblastilom na svoje sodelavce. Odgovoren je za ravnanje s proračunskimi sredstvi in mora uvesti vse potrebne postopke in sisteme, ki zagotavljajo uspešno, učinkovito in gospodarno doseganje zastavljenih ciljev. Sredstva, porabljena za poslovanje upravne enote, se morajo ujemati z nalogami in zastavljenimi cilji, prav tako morajo biti zaščitena pred zlorabami in malomarnim upravljanjem. To lahko dosežemo z vzpostavitvijo učinkovitega sistema notranjih kontrol, kar tudi spada v pristojnosti načelnika upravne enote. Učinkovita kontrola je bistvenega pomena za uspešno delovanje organizacijskih enot državne uprave kot zaščita pred malomarnostjo, zlorabami in poneverbami ter kot zagotovilo, da bo upravna enota ustrezno izvajala politiko in doseganje postavljenih ciljev proračuna kot celote (Povh 2004, 3). Finančno poslovanje upravne enote mora biti organizirano tako, da se zagotavlja gospodarno, pregledno, učinkovito in pravilno poslovanje, preprečuje napake, poneverbe in zlorabe, zagotavljati pa mora tudi sproten pregled nad sprejetimi obveznostmi ter realizacijo prihodkov in odhodkov, sprotno analiziranje odstopanj in tekoče poročanje (Povh 2004, 4). 4.2 Finančna služba neposrednega proračunskega uporabnika Upravna enota je neposredni proračunski uporabnik. Za izvajanje nalog pri pripravi in izvrševanju proračuna ter drugih nalog, ki so povezane z upravljanjem premoženja države, ima organizirano finančno službo. Finančno poslovanje upravnih enot ureja Navodilo o finančnem poslovanju upravnih enot ter uprav, uradov in inšpektoratov, ki so organi v sestavi ministrstev in imajo svoje enote na lokalnih ravneh (Uradni list RS, št. 26/2003). Finančna služba lahko prevzema obveznosti in izplačuje sredstva iz proračuna samo za namen in do višine, ki sta določena v proračunu, seveda ob hkratnem izpolnjevanju vseh zakonsko določenih pogojev. Upravna enota ima torej pravico uporabljati proračunska sredstva, vendar hkrati tudi dolžnost, da ta sredstva uporabi namensko, do določene višine in znotraj določenega obdobja – proračunskega leta. Neporabljenih sredstev ne sme

17

prenašati v naslednje obdobje, razen če gre za namenska sredstva, ki so zakonsko opredeljena. Naloge finančne službe so:

priprava predloga finančnega načrta z obrazložitvijo in spremnimi dokumenti ter koordinacija in skrb, da je finančni načrt pripravljen v skladu z navodili za pripravo predloga proračuna,

izvrševanje proračuna, priprava, spremljanje in izvajanje mesečnih finančnih načrtov, priprava, spremljanje in izvajanje internega finančnega načrta, prerazporejanje sredstev, priprava poročil in analiz o porabi sredstev, priprava predlogov za povečanje veljavnega proračuna, priprava NRP (načrt razvojnih programov), verifikacija obveznosti pred izdajo odredbe za plačilo, sodelovanje pri pripravi javnih razpisov, pogodb in drugih listin, ki so potrebne za

izvajanje finančnega poslovanja, priprava, evidentiranje in posredovanje obrazcev Finančni elementi predobremenitev

(FEP) ter obrazcev Finančno ovrednoten program (FOP) na Ministrstvo za finance v Sektor javnega računovodstva,

vodenje evidence izdanih naročilnic ter ostalih, zakonsko opredeljenih evidenc.

Upravna enota porablja sredstva državnega proračuna samostojno, po odločitvah načelnika upravne enote. Pomembno je, da pri tem zadovolji potrebe po ekonomski učinkovitosti, pravičnosti, okolju in etiki. 4.3 Načrtovanje proračuna Načrtovanje lahko opredelimo kot določanje ciljev proračunskega uporabnika ter načinov in sredstev, potrebnih za njihovo doseganje. Glavni cilji upravne enote so v bistvu določeni z zakonodajo, ki opredeljuje delovanje državne uprave in s področnimi zakoni, ki upravnim enotam dodeljujejo pooblastila za izvajanje nalog (Povh 2004, 5). Naloga opredeljevanja ciljev naj ne bi bila zato pretežka, prav tako ne načini in obseg sredstev, potrebni za njihovo doseganje. Upravna enota pridobiva sredstva za svoje delovanje v celoti in neposredno iz državnega proračuna, ki s svojo pravno ureditvijo in dinamiko narekuje postopke v finančnem poslovanju upravne enote. Finančni načrt upravne enote je del državnega proračuna. Predlog finančnega načrta mora upravna enota pripraviti v skladu z navodilom za pripravo predloga državnega proračuna, ki vsebuje temeljna ekonomska izhodišča in predpostavke za pripravo predloga državnega proračuna, oceno bilance prihodkov in odhodkov, računa finančnih terjatev in naložb ter računa financiranja državnega proračuna v naslednjih dveh

18

letih, prav tako določa način priprave in terminski načrt za pripravo državnega proračuna in predlogov finančnih načrtov neposrednih proračunskih uporabnikov. Omenjena navodila so izdelana dokaj natančno, zato je načrtovanje v upravnih enotah samo še zelo natančen postopek preračunavanja izhodiščnih številk, ki pa kljub temu ni enostaven. Na prihodkovni strani proračuna morajo upravne enote načrtovati predvsem naslednje prihodke:

prihodki od pobranih taks, prihodki od prodanih zaračunljivih tiskovin, prihodki iz naslova izdanih odločb za degradacijo in uzurpacijo ter prihodki od prodaje premoženja.

Pri načrtovanju prihodkov je potrebno predvideti vse spremembe, ki bodo v letih, za katera se pripravlja predlog finančnega načrta, vlivale na njihovo višino. Pri taksah je pomembno predvideti spremembe v vrednosti točke in pogoje, ki vplivajo na določanje točk za posamezne postopke. Pri načrtovanju prihodkov od prodaje zaračunljivih tiskovin je potrebno upoštevati spremenjene pogoje pri predvidenih količinah in spremembe cen obrazcev, pri čemer se mora upravna enota ravnati po načelu pomembnosti, kar pomeni, da se morajo čimbolj natančno oceniti prihodki od prodaje tistih zaračunljivih tiskovin, ki predstavljajo največji delež v prihodkih, bodisi zaradi visokih cen obrazcev, bodisi zaradi prodaje velikih količin. Prihodki iz naslova izdanih odločb za degradacijo in uzurpacijo pomenijo relativno majhen delež v prihodkih proračuna Republike Slovenije, zato njihovo načrtovanje ne predstavlja velikega problema (Povh 2004, 6). Večji problem za upravno enoto predstavlja načrtovanje prihodkov iz naslova prodaje premoženja, saj med letom ne more prodati premoženja, če ga ni načrtovala. Drugače pa ti prihodki za proračun kot celoto niso tako pomembni, ker se sredstva od prodaje zbirajo na namenski postavki. To pomeni, da se neporabljena sredstva lahko prenesejo v naslednje proračunsko obdobje, kar za ostala - integralna sredstva ne velja. To so sredstva, ki jih upravna enota namenja za plače, manjše investicije in materialne stroške. Upravna enota mora poleg prihodkov načrtovati še svoje odhodke. V finančnem načrtu upravnih enot se sredstva planirajo za izvajanje dveh podprogramov. Prvi podprogram - Administracija upravnih enot, zagotavlja pravice porabe proračunskih sredstev za plače, materialne stroške, investicije in investicijsko vzdrževanje ter pravice porabe proračunskih sredstev na namenski postavki iz naslova prodaje državnega premoženja in odškodnin. Drugi podprogram - Upravne storitve upravnih enot, pokriva namensko postavko vplačane tiskovine. Na to postavko se stekajo prihodki od vplačanih tiskovin, ki jih stranke v upravnem postopku plačajo v upravnih enotah in se uporabljajo za plačevanje obveznosti dobaviteljem teh tiskovin. Odhodki upravne enote se torej načrtujejo po posameznih proračunskih postavkah in kontih znotraj teh postavk. Pri planiranju odhodkov je potrebno upoštevati, kateri odhodki so »določeni od zunaj« in nanje upravna enota nima vpliva in kateri odhodki so tisti, ki jih lahko z primernimi varčevalnimi ukrepi spreminjamo. Za slovenske javne finance na

19

splošno velja, da imajo velik delež zakonsko opredeljenih izdatkov, ki so zato na kratek rok neprilagodljivi in jih ni mogoče spreminjati. Upravna enota pošlje predlog finančnega načrta svojemu koordinatorju, ki nato pripravi predlog finančnega načrta za skupino – upravne enote. Posamezni nameni so oblikovani v okviru proračunskih postavk, ki imajo svoje skrbnike – odgovorne osebe, ki skrbijo za gospodarnost, zakonitost, upravičenost in namenskost porabe proračunskih sredstev. Finančni načrt je zelo pomemben, ker je osnova za izvrševanje proračuna. Sistem planiranja mora zagotoviti načrtovanje vseh sredstev, ki so potrebna za izvrševanje posameznih nalog. Sistem planiranja, ki ga upravne enote trenutno uporabljajo, ima nekatere pomanjkljivosti, predvsem gre za pomanjkanje strateških usmeritev kot podlage za planiranje. Kot ustrezen pripomoček za temeljito in natančno načrtovanje se je izkazal sistem načrtovanja, programiranja in predračunavanja (v nadaljevanju: PPBS). Uporablja se v mnogih državah, vendar ga upravne enote pri pripravi predloga finančnega načrta trenutno še ne uporabljajo. Postavlja se vprašanje, ali bi lahko spodaj predstavljeni model smiselno uporabili tudi pri načrtovanju v upravnih enotah in kot podlago za nadaljnje odločanje glede na pozitivne izkušnje držav po svetu, ki ta model uporabljajo. TABELA 2: AKTIVNOSTI ZA PRIPRAVO PREDLOGA FINANČNEGA NAČRTA PO METODOLOGIJI PPBS JANUAR

• poročilo o delu v preteklem letu

• plan dela za tekoče leto

FEBRUAR • strateški načrt

MAREC • poslovni

dvoletni načrt • navodila in

usmeritve za programiranje

APRIL • oblikovanje

predlogov projektov in aktivnosti

MAJ • pregled

projektov in aktivnosti

JUNIJ • usklajevanje o

razrezu proračunskih izdatkov

JULIJ • priprava

predloga finančnega načrta

AVGUST

SEPTEMBER • proračunska

pogajanja

OKTOBER

NOVEMBER • razdelitev

sredstev na podlagi sprejetega proračuna

DECEMBER • izdelava

finančnega načrta

Vir: Vlada RS 2003.

20

4.4 Izvrševanje proračuna Državni proračun lahko opredelimo kot instrument ekonomske in fiskalne politike države, kot politično izjavo, ki določa proračunske odhodke za izvajanje različnih programov in aktivnosti države. Proračun je finančno pravni akt države, v katerem je zajet plan priliva in porabe sredstev. Sprejme ga Državni zbor po posebnem postopku, predpisanem v poslovniku državnega zbora. Izvrševanje proračuna je podrobneje opredeljeno v letnem zakonu o izvrševanju proračuna Republike Slovenije, kjer je natančno opredeljena namenska poraba sredstev in predvideni proračunski nadzor Ministrstva za finance. Natančnejše napotke za izvrševanje proračuna poleg omenjenega zakona vsebuje še Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna RS (Uradni list RS, št. 43/2003 in 47/2003). Zakon o izvrševanju proračuna opredeljuje izvrševanje proračuna kot sklepanje pogodb v breme državnega proračuna. Pogodbe lahko sklepajo z državo vsi pravni subjekti: fizične osebe, pravne osebe zasebnega prava in tudi pravne osebe javnega prava. Upravna enota prevzema obveznosti, ki predstavljajo odhodek proračuna, s sklepanjem pisnih pogodb, s podpisovanjem drugih listin, ki imajo značaj pogodbe (npr.: naročilnice) in z izdajo posamičnih pravnih aktov. Obveznosti se plačujejo v zakonsko predpisanih rokih, za že opravljeno storitev ali dobavo blaga. Zakonodaja sicer dopušča tudi možnost predplačil, vendar samo v izjemnih primerih. Podlaga za izplačilo je prejeta knjigovodska listina, ki zagotavlja resničnost in pravno utemeljenost poslovnega dogodka. Obveznosti, ki jih upravna enota prevzema, pomenijo predobremenitev proračuna. O vseh prevzetih obveznostih mora finančna služba upravne enote obveščati Ministrstvo za finance. V ta namen pripravi obrazec Finančni elementi predobremenitev (FEP) ali obrazec Finančno ovrednoten program (FOP), izjema je le FEP za plače, ki ga pripravljajo v Sektorju za proračun na Ministrstvu za finance. FEP obrazec se pripravi za pogodbe, za katere je potrebno spremljati realizacijo po posamezni pogodbi ter za istovrstne naloge z enako ali podobno vsebino, z različnimi izvajalci ali upravičenci, ki bremenijo isto postavko - konto. Obrazec FOP se pripravi za obveznosti, ki izhajajo neposredno iz zakona ali drugega predpisa in za katere upravna enota ne sklepa pogodb, ter za fiksne stroške blaga in storitev. Postopke izvrševanja proračuna revidira Služba za notranji finančni nadzor pri Ministrstvu za notranje zadeve. Inšpekcijski nadzor izvaja Ministrstvo za finance, zunanjo revizijo pa Računsko sodišče. Uprava enota mora imeti v skladu z Zakonom o računovodstvu še interno navodilo za finančno - računovodsko poslovanje, v katerem so podrobno določeni postopki izvajanja nalog finančne službe, razmerja in odgovornosti med predlagateljem odredbe, odredbodajalcem in računovodjo.

4.4.1 Realizacija prihodkov Prihodki, ki jih v proračun prispevajo upravne enote, praviloma niso odvisni od dela zaposlenih, temveč od storitev, ki jih sprožijo stranke na lastno zahtevo. Stranka je dolžna

21

poravnati upravno takso ob vložitvi zahteve, prav tako stroške obrazcev, ki se vežejo na vloženi postopek, tako da upravne enote praviloma nimajo težav z izterjavo. Prihodki od zaračunljivih tiskovin, ki jih vplačajo stranke, se zbirajo na posebnem računu. Gre za namenska sredstva, ki se uporabljajo za poravnavo obveznosti dobaviteljem teh tiskovin. Ta sredstva ni možno uporabljati za plačevanje drugih izdatkov proračuna, prav tako ni možno pokrivati primanjkljajev na tem računu iz drugih proračunskih sredstev. Sredstva na tem računu se praviloma pokrivajo v okviru posamezne upravne enote, le v primerih večjih odstopanj ima Ministrstvo za javno upravo pooblastilo, da pripravi prerazporeditve med posameznimi upravnimi enotami, saj na ta način prepreči morebitne zamude pri plačilu obveznosti in posledično plačevanje visokih zamudnih obresti dobaviteljem tiskovin. 4.4.2 Realizacija odhodkov Finančno poslovanje upravnih enot podrobno določa Navodilo o poslovanju upravnih enot ter uprav, uradov in inšpektoratov, ki so upravni organi v sestavi ministrstev in imajo svoje enote na lokalnih ravneh (Uradni list RS, št. 26/2003). Navodilo določa, da ima upravna enota v okviru enotnega zakladniškega računa države (EZR) odprt svoj podračun, na katerega se nakazujejo sredstva za delovanje upravne enote. To je akreditivni račun z ničelnim stanjem, na katerega Ministrstvo za finance izvrši nakazilo sredstev na podlagi evidentiranih knjigovodskih listin, ki omogočajo izdelavo elektronskih zahtevkov za sredstva. Zaposleni v finančni službi pri svojem delu uporabljajo elektronski finančni sistem, poimenovan MFERAC. Ta je sestavljen iz več knjigovodskih aplikacij, ki omogočajo natančno spremljanje izvrševanja proračuna ter v okviru različnih analitskih poročil nudijo organu podporo za poslovno odločanje. Za tako odločanje je odgovoren načelnik, ki je tudi odredbodajalec za vsa izplačila iz proračuna, kar pomeni, da je odgovoren za zakonitost izplačil, namenskost ter gospodarno in učinkovito rabo sredstev. Vsa izplačila iz proračuna za določeno upravno enoto se lahko izvršijo le v okviru njej odobrenih proračunskih pravic porabe, ki so zagotovljene na določenih postavkah in kontih sprejetega državnega proračuna. Zneski so objavljeni v posebnem delu proračuna, kjer so finančni načrti neposrednih proračunskih uporabnikov. Imenujejo se pravice porabe in ne sredstva, saj predstavljajo možnost, da proračunski uporabnik prevzame obveznosti in jih tudi poravna do limita, ki ga predstavlja njihov znesek. Odhodki za plače Odhodki za plače zaposlenih v upravni enoti se izvršujejo na podlagi ustreznih obračunov neposredno iz računa Ministrstva za finance, s tem da se obremenijo pravice porabe na ustrezni postavki upravne enote in da se izdelajo vse knjigovodske listine, ki so potrebne za izplačilo, v finančni službi upravne enote. Gre za notranje knjigovodske listine, ki morajo biti verodostojne in izdelane v skladu z veljavno zakonodajo.

22

Odhodki za manjše investicije Odhodki za manjše investicije so namenjeni nabavi posameznih delov pisarniške opreme in naprav, medtem ko se sredstva za večje investicije, opremo, službene avtomobile in najemnine poslovnih prostorov zagotavljajo na Servisu skupnih služb Vlade RS. Načelniki morajo zagotoviti podatke za pravočasno vključitev teh odhodkov v plan Servisa skupnih služb Vlade RS. Pri manjših nabavah, ki se izvajajo v upravni enoti, je treba dosledno spoštovati navodila o naročilih male vrednosti in nabavljeno blago tudi ustrezno evidentirati v evidenci osnovnih sredstev. Odhodki za materialne stroške Odhodki za materialne stroške nastajajo z nabavo materiala in storitev, ki so potrebni za poslovanje upravne enote, pri čemer je potrebno dosledno upoštevati navodila upravne enote o finančnem in računovodskem poslovanju, o naročilih male vrednosti ter vse predpise, ki urejajo to področje, kot npr.: Zakon o računovodstvu, Zakon o izvrševanju proračuna in drugi. Obveznosti se sprejemajo s sklepanjem pisnih pogodb, izdajanjem drugih listin, ki imajo značaj pogodbe (npr.: naročilnice) ali z izdajo posamičnih pravnih aktov (upravne, sodne odločbe in sklepi). Navodilo o poslovanju upravnih enot ter uprav, uradov in inšpektoratov, ki so upravni organi v sestavi ministrstev in imajo svoje enote na lokalnih ravneh (Uradni list RS, št. 26/2003) določa izdatke, ki jih lahko upravna enota pokriva iz svojega podračuna. To so odhodki za:

električno energijo, ogrevanje, PTT, transportne in komunalne storitve, storitve plačilnega prometa, pisarniški material, potrošni material, varovanje in čiščenje prostorov, kotizacije za sprotno izobraževanje zaposlenih, nabave strokovnih časopisov in literature, dnevnice, nočnine in potne stroške za službena potovanja, neproizvodne storitve, reprezentanco, gorivo za prevozna sredstva, tekoče vzdrževanje poslovnih prostorov in opreme, registracije, zavarovanja in vzdrževanja vozil, izplačila matičarjem ter pokrivanje dejanskih stroškov v upravnih postopkih denacionalizacije.

Izdatki v zvezi s pogodbenim delom, avtorski honorarji ter izplačila po pogodbah o izobraževanju se tako kot plače zaposlenih, izvršujejo neposredno iz računa Ministrstva za finance na podlagi ustreznih listin, ki se pripravijo v finančni službi upravne enote.

23

4.5 Zaključni račun Zaključni račun se sprejema po enakem postopku in s sodelovanjem istih organov, kot so sodelovali pri sestavljanju in sprejemanju proračuna. Z zaključnim računom se ugotavlja skladnost proračuna kot načrta prihodkov in izdatkov z njihovo uresničitvijo v praksi. Upravna enota pripravi podatke za izdelavo zaključnega računa vsako leto, pri čemer upošteva Navodilo o pripravi zaključnega računa državnega in občinskega proračuna ter metodologije za pripravo poročila o doseženih ciljih in rezultatih neposrednih in posrednih uporabnikov proračuna (Uradni list RS, št. 12/2001) in Pravilnik o sestavljanju letnih poročil za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava (Uradni list RS, št. 115/2002, 21/2003, 134/2003 in 126/2004). Upravna enota poleg podatkov za izdelavo bilanc pripravi še letno poslovno poročilo, v katerem mora v posebnem delu prikazati doseganje postavljenih ciljev in rezultate poslovanja. Poročilo o doseženih ciljih in rezultatih tako vsebuje (Borak 2003, 147):

zakonske in druge pravne podlage, ki pojasnjujejo delovno področje neposrednega proračunskega uporabnika,

dolgoročne cilje uporabnika, kot izhajajo iz večletnega programa dela in razvoja oziroma nacionalnih programov in področnih strategij,

letne cilje, ki so bili zastavljeni v obrazložitvi finančnega načrta ali v letnem programu dela proračunskega uporabnika,

nastanek morebitnih nepričakovanih ali nedopustnih posledic pri izvajanju programa, ocena pri doseganju zastavljenih ciljev v primerjavi z doseženimi cilji iz poročila

preteklega leta ali več preteklih let, oceno gospodarnosti in učinkovitosti poslovanja glede na opredeljene standarde in

merila, ki jih je predpisalo pristojno ministrstvo ter ukrepe za izboljšanje učinkovitosti in kakovosti poslovanja proračunskega uporabnika,

oceno delovanja sistema notranjega finančnega nadzora, pojasnila na področjih, kjer zastavljeni cilji niso bili doseženi in pojasnitev vzrokov za

njihovo nedoseganje, ocena učinkov poslovanja neposrednega proračunskega uporabnika na druga področja,

predvsem na gospodarstvo, varstvo okolja, socialo, itd., in druga pojasnila, ki vsebujejo analizo kadrovanja in kadrovske politike ter poročilo o

investicijskih vlaganjih. Računovodsko poročilo, ki vsebuje bilanco stanja, izkaz prihodkov in odhodkov, obrazložitev bilance stanja, vključno s podatki o stanju neporavnanih terjatev do strank v upravnih postopkih, ter o stanju obveznosti, ki so do konca leta zapadle v plačilo in podatki o letnem vplačilu proračunskih prihodkov iz naslova upravnih taks in drugih dajatev upravne enote, pripravi Ministrstvo za finance. Računovodski izkazi se resda pripravljajo na Ministrstvu za finance, vendar se v upravni enoti pripravijo vsi potrebni podatki za njihovo izdelavo.

24

5 UČINKOVITOST IN GOSPODARNOST PORABE PRORAČUNSKIH SREDSTEV 5.1 Osnovni problemi delovanja državne uprave - upravne enote Državno upravo, ne samo pri nas, temveč tudi drugod po svetu, že dolgo spremljajo negodovanja, zmote in ostra kritika prebivalstva. Večkrat ji je bilo očitano družbeno neustrezno nastopanje, brezdušnost njenih organov, neučinkovitost, strokovna nesposobnost in številne druge napake, ki jih sicer ni mogoče zanikati pri posameznih upravnih strokovnjakih, vendar je neupravičeno posploševanje napak in pripisovanje slabosti celotni državni upravi. Po ugotovitvah različnih raziskav so med najbolj izstopajočimi naslednji problemi1: 1. finančno poslovanje Finančno poslovanje državne uprave vzpodbuja neučinkovitost administracije in omogoča neracionalno trošenje proračunskega denarja. Smiselna bi bila uvedba nagrajevanja za prihranek finančnih sredstev. Ker velja, da je proračunskih odhodkov vedno več kot je prilivov v proračun, se v državni upravi vedno išče odgovore le na dvoje vprašanj, in sicer: ali zmanjšati kvaliteto obstoječih storitev ali višati davke za ohranjanje istega nivoja storitev, zalo malo pa se upošteva načelo iz privatnega sektorja, ki pravi, da je potrebno narediti več za manj denarja. Dolgoročna rešitev se kaže v spodbujanju in motiviranju managerjev k učinkoviti in gospodarni rabi proračunskih sredstev. Gre za novo upravljanje javnega sektorja. 2. problemi v zvezi z upravljanjem človeških virov Državna uprava smo predvsem ljudje in šele nato elementi sistema. Danes predstavljajo zaposleni s svojim znanjem konkurenčno prednost organizacije, zato je potrebno tej problematiki tudi v državni upravi posvetiti precejšnjo pozornost. Obstoječa družbena paradigma, da je človek strošek, se mora spremeniti v razumevanje, da sta človek in njegovo znanje največji potencial in bogastvo organizacije. To pomeni, da je potrebno premišljeno obravnavanje človeških potencialov. Strukturirano in načrtno zaposlovanje, nagrajevanje in usposabljanje državnih uradnikov, pa tudi odpuščanje, ne smejo biti le neuresničene želje ali grožnje, temveč morajo postati vsakodnevna praksa. 3. organizacija in organiziranost dela v državni upravi Pomeni opredelitev nalog, pristojnosti in odgovornosti. Za državno upravo, torej tudi za upravne enote, je značilna birokratska organizacija z velikim številom nivojev hierarhije, ki s seboj prinaša številne slabosti, med drugim tudi funkcionalno neprilagodljivost. Klasično pojmovanje organizacije in organiziranosti dela mora preiti v novo kvaliteto, imenovano »ljudje organizacije«. ________________________ 1 povzeto po Stanonik 1999, 35-37.

25

4. regulativa dela Delo uradnikov temelji na načelu doslednega izpolnjevanja navodil in pravil za izvedbo nalog, kar pomeni, da se porabi mnogo preveč časa in energije za dosledno izvedbo določene naloge, ne pa za dosego pričakovanih rezultatov. Kontrola je usmerjena v izpolnjevanje pravil za izvajanje dela, ne pa v rezultate na kvantitativni in kvalitativni ravni. Največja kontrola v državni upravi je sicer namenjena porabi finančnih sredstev, vendar ne upravičenosti porabe, temveč njihovi evidenci in izpolnjevanju vseh potrebnih in nepotrebnih formalnosti. 5. kvaliteta storitev Kvaliteta storitev državne uprave je poleg prekomerne porabe proračunskih sredstev postala glavna tarča javne kritike. Javnost zahteva vedno višjo kvaliteto storitev za denar davkoplačevalcev, in prav je tako. Načelo, ki bi ga morali upoštevati pri opravljanju storitev, je delati več in bolje za manj denarja. Splošna praksa v državni upravi pa kaže nasprotno, saj je merilo za kvaliteto storitev količina porabljenih sredstev, kar pomeni, več kot smo sredstev potrošili, boljša naj bi bila storitev. Ustrezen nadzor nad porabo javnih financ bi to trditev kaj hitro ovrgel, vendar je nadzor vse preveč usmerjen v različne evidence in višino porabljenih sredstev, ne pa tudi v upravičenost porabe. Uvajanje celovite kakovosti v javni sektor je smiselna rešitev na tem področju. Pri obrazložitvi zgoraj navedenih problemov sem v glavnem uporabljala besedno zvezo državna uprava, ker gre za problematiko, ki se nanaša na celotno državno upravo in ne samo na upravne enote. Gre za probleme, ki se pojavljajo tako v upravnih enotah kot v drugih organih državne uprave. 5.2 Temelji učinkovite državne uprave – upravne enote Kot smo videli, se celotna državna uprava, torej tudi upravne enote, srečujejo pri svojem delovanju in poslovanju s številnimi problemi, ki se nanašajo na organiziranost dela, človeške vire, finančno poslovanje, kakovost opravljenih storitev, itd. Za uspešno preobrazbo državne uprave in posledično tudi upravnih enot, je potrebno (Wright 1997, 7-13):

zmanjšati vpliv države, uvajati managerske prvine iz privatnega sektorja v javni sektor, povečati učinkovitost na vseh ravneh delovanja organizacij državne uprave, zmanjšati stroške delovanja uprave, omejiti povečevanje uprave, dekoncentrirati državno upravo in povečati transparentnost delovanja državne uprave.

Delovanje upravne enote mora biti naravnano k optimizaciji delovnih postopkov, njihovi racionalizaciji in k zmanjševanju stroškov poslovanja. Potrebno je imeti dokumentirano

26

politiko kakovosti, saj le ta omogoča transparentnost upravnih postopkov ter vrednotenje rezultatov dela tako posameznikov kot organizacij državne uprave. Dolgoročna rešitev osnovnih problemov delovanja državne uprave in posledično delovanja upravnih enot je uvajanje celovite kakovosti v javni sektor ter uvajanje prvin privatnega sektorja, ki spodbujajo učinkovito in kakovostno delovanje organizacij. 5.2.1 Novo upravljanje javnega sektorja Novo upravljanje javnega sektorja je uvajanje načel, tehnik in pozitivnih izkušenj iz privatnega sektorja v javni sektor. Novo upravljanje javnega sektorja ima širši pomen kot je pomen managementa v smislu privatnega sektorja, saj združuje normativno usmerjenost tradicionalne javne uprave in instrumentalno usmerjenost splošnega managementa (Stanonik 1999, 38). V javnem sektorju se pojavljata dve zahtevi – smotrna poraba danih finančnih virov na eni strani ter učinkovito, hitro in uporabniku bližje opravljanje storitev na drugi strani. Ti dve zahtevi sta v bistvu kontradiktorni, saj je težko izvedljivo narediti več z manj. Z uvajanjem novih filozofij in metod dela v poslovanje organizacije pa je vseeno možno povečati produktivnost, zato se je pojavila potreba po novem upravljanju javnega sektorja. Razliko med klasičnim in novim upravljanjem javnega sektorja prikazuje naslednja tabela. TABELA 3: KLASIČNO IN NOVO UPRAVLJANJE JAVNEGA SEKTORJA Klasični model javnega upravljanja Novo upravljanje javnega sektorja Pravila Cilji – merjenje uspešnostiZakoniti postopki Učinkovitost delaPredvidljivost okolja Prilagoditev okoljuOdgovornost Usmeritev k rezultatuFormalizem InovativnostZakonitost UspešnostProfesionalnost, lojalnost Zadovoljevanje (p)osebnih interesovJavni interes, javna korist Dobiček Vir: Kovač 1999, 32. Ponovno je treba poudariti, da ima uvajanje novega upravljanja v javni sektor in vseh ostalih sprememb, en sam globalni cilj, to je povečanje učinkovitosti. Bistvenega pomena pri uvajanju sprememb je, da v preobrazbo vključimo vse zaposlene in jih ustrezno motiviramo, saj vemo, da so danes ljudje največje bogastvo organizacije. Ljudje so namreč tisti, po katerih se organizacije najbolj razlikujejo v poslovnem svetu.

27

5.2.2 Celovita kakovost v državni upravi Pristop k celoviti kakovosti je filozofija, ki kontinuirano teži k zmanjševanju odvečnih stroškov in postopkov, ki so za delovanje organa nepotrebni oziroma ga zavirajo (Barič Bizjak 1999, 50). Na splošno velja, da je ugotavljanje učinkovitosti in uspešnosti v državni upravi težavno, saj gre za storitveno dejavnost, ki je opredeljena z dolgoročnimi cilji. Merjenje rezultatov je torej težavno, vendar ne nemogoče. Za merjenje rezultatov je potrebno poznati razmerje med inputi in outputi, v državni upravi pa se v zvezi s tem pojavlja še dodaten problem, saj je nedorečeno, kaj inputi in outputi sploh so (Brezovšek in Haček 2003, 153). Med metodami ugotavljanja uspešnosti in učinkovitosti so zato najbolj uspešni integralni modeli, ki so bili razviti na podlagi celovitega obvladovanja kakovosti. Sem spadajo: evropski model odličnosti EFQM, nagrada Speyer, Vlagatelji v ljudi, standardi serije ISO, primerjalna analiza ali zgledovanje po najboljšem in drugi (Brezovšek in Haček 2003, 153). V javnem sektorju se poleg navedenih modelov in standardov uporablja še Skupni ocenjevalni okvir za organizacije v javnem sektorju – CAF. Bistvena značilnost tega modela je samoocenjevanje, ki pa je po mojem mnenju preveč subjektivno, saj je odvisno od gledanja in stališč oseb, ki sodelujejo v skupini za samoocenjevanje. Ali samoocenjevanje prinese kakršnekoli izboljšave v organizacijo, pa je spet odvisno od odgovorne osebe v organu, ki lahko pripombe ocenjevalcev in opredeljene slabosti organizacije upošteva ali pa tudi ne. Navedeno ponovno nakazuje, da bo pri preobrazbi lahko uspešen samo tisti, ki bo znal vključiti v ta proces vse sodelavce. Potrebno je razvijati vzajemno razumevanje kakovosti, ki naj prežema celotno kulturo podjetja. To je proces, ki ga ni moč izpeljati od danes na jutri, če želimo, da bo res uspešen, temveč proces, ki potrebuje čas in vztrajnost vodilnih delavcev. Celovito uvajanje kakovosti je proces, katerega instrumenti niso usmerjeni neposredno v izboljševanje kakovosti proizvodov ali storitev, temveč je v ospredju sodelavec. Razvijanje »osebne kakovosti« vsakega zaposlenega je temeljna predpostavka za kakovost dela, procesa, organizacije in proizvoda ali storitve. Pri tem seveda igrajo odločilno vlogo vodje organizacij, ki morajo delovati motivacijsko in za vse sodelavce ustvariti novo organizacijsko okolje, ki bo zadovoljevalo temeljne človeške potrebe po priznanju, pripadnosti, samospoštovanju in samouresničevanju. Le na tak način lahko izboljšamo delovanje organov državne uprave v smislu večje strokovnosti, učinkovitosti porabe proračunskih sredstev in usmerjenosti k uporabnikom javnih storitev.

28

5.3 Zniževanje stroškov Kot sem že uvodoma omenila, je poraba proračunskih sredstev občutljivo področje, saj gre za trošenje davkoplačevalskega denarja, ki ga v proračun na tak ali drugačen način prispevamo vsi državljani Slovenije. Javnost je zelo kritična do delovanja državne uprave, zato je še toliko bolj pomembno, da je poraba proračunskih sredstev upravičena in namenska. Prav tako si ne moremo predstavljati sodobne države brez kakovostne javne uprave. Učinkovita in uspešna vlada uresničuje vse tisto, kar si želijo njeni državljani. To je učinkovitost – racionalno porabo proračunskih sredstev, kakovost – zagotavljanje pravih storitev ob pravem času in na pravem mestu ter uspešnost – zagotavljanje svobode, varnosti in doseganje najpomembnejših ciljev (Andoljšek in Seljak 2005, 13). Postopki ugotavljanja učinkovitosti v zasebnem sektorju so pretežno standardizirani in imajo dolgo tradicijo, ker se zavedajo omejenosti razpoložljivih sredstev, prav tako jih v to sili konkurenca. V javnem sektorju pa je še vedno premalo zavedanja glede razpoložljivosti sredstev, konkurence praktično ni, postopki ugotavljanja učinkovitosti pa tudi še niso primerno standardizirani, ker gre na eni strani za storitveno dejavnost, za katero je opredeljevanje meril, standardov in kazalcev za merjenje učinkovitosti in gospodarne porabe proračunskih sredstev bolj težavno, po drugi strani pa se je Slovenija lotila reforme javnega sektorja dokaj pozno, zato tudi rezultatov ne moremo pričakovati čez noč. Upravna enota mora delovati po načelih zakonitosti, pravne varnosti in predvidljivosti, usmerjenosti k uporabniku, odprtosti in preglednosti, kakovosti, ter uspešnosti in učinkovitosti. Učinkovitost sestavljata dva pomembna temelja:

pravočasno in kakovostno odločanje ter učinkovito upravljanje s kadrovskimi, materialnimi in finančnimi viri.

Učinkovito upravljanje s finančnimi viri med drugim pomeni zniževanje stroškov. Opozoriti je treba, da ne gre za zniževanje stroškov na ta način, da se ukine nekatere storitve ali zniža njihova raven, samo zato da se prihrani sredstva. Gre za koncept zniževanja stroškov, kjer sta možna dva osnovna pristopa:

ob istih stroških bistveno izboljšati storitev, če so sredstva na razpolago ali enako kakovostno storitev ponuditi z nižjimi stroški, če sredstev ni dovolj na

razpolago. Glavni razlog, zakaj se je potrebno ukvarjati z ekonomiko v upravnih enotah in celotni javni upravi je, da so potrebe vedno večje od razpoložljivih virov. Upravne enote morajo zato pri pripravi finančnega načrta skrbno načrtovati svoje odhodke, poslovanje pa čim bolj racionalizirati, kar pomeni, da morajo poiskati načine, kako zmanjšati stroške, ne da bi pri tem ukinili storitev ali jo opravili ne dovolj kakovostno. Dodatne zahteve postavljajo še državljani, ki kot potrošniki in davkoplačevalci zahtevajo boljše za manj. Prav tako je

29

učinkovitost uprave eden od kriterijev, ki določajo konkurenčnost države (Žurga 2002, 84). 5.3.1 Mehanizmi za zniževanje stroškov Učinkovito upravljanje s finančnimi sredstvi je že dolga leta uveljavljeno v zasebnem sektorju, medtem ko se v javni upravi uveljavlja šele zadnja leta. Pri konceptu zniževanja stroškov ne gre samo za zniževanje stroškov znotraj npr. upravne enote, temveč tudi za zniževanje stroškov uporabnikov pri poslovanju z upravo. Slednje ni predmet diplomske naloge, zato se bom osredotočila na zniževanje stroškov znotraj upravne enote. Za zniževanje stroškov se uporabljajo naslednji mehanizmi: 1. skupna javna naročila Široko gledano, lahko javno naročilo opredelimo kot izbiro najugodnejšega ponudnika na podlagi več ponudb, vnaprej določenih meril, postopkov in pogojev, ki jih predpisuje Zakon o javnih naročilih. Upravna enota mora kot neposredni proračunski uporabnik pri nabavah blaga in storitev postopati v skladu z Zakonom o javnih naročilih. Zakon naj bi sicer postopke v zvezi z javnimi naročili poenostavil, vendar v prakso prinaša zmedo. Za naročanje blaga in storitev se v upravni enoti določi odgovorne osebe, ki jim je to dodatna naloga, za katero praviloma niso niti dovolj strokovno usposobljeni, zato se pri opravljanju tega dodatnega dela srečujejo s številnimi problemi, katerih reševanje zahteva veliko časa in energije. Iz tega vidika je seveda bolj smiselno, da se izvajajo skupna javna naročila. Postopke oddaje javnega naročila vodijo zaposleni, ki so za to delo strokovno usposobljeni, tako da so možnosti napak pri izvedbi postopka zelo majhne. Drugi, še bolj pomemben vidik skupnega javnega naročila, je doseganje nižjih cen. Kadar celotna državna uprava kupuje blago ali storitve (npr. pisarniški material) preko enotnega javnega razpisa, doseže zaradi velikega obsega naročila bistveno nižje cene, kot bi jih dosegla upravna enota, če bi sama izvedla javno naročilo. 2. nadzor nad porabo Pri določeni storitvi ali blagu lahko stroški kaj hitro presežejo razumne meje, če jih ne omejimo in nadzorujemo. Vlada in posamezna ministrstva so zato sprejela jasen sistem nadzora in omejitve nekaterih stroškov. Gre predvsem za omejitve uporabe mobilne telefonije in priporočilo glede višine porabljenih sredstev za reprezentanco. Ministrstvo za notranje zadeve je leta 2003 pripravilo priporočilo porabe proračunskih sredstev za reprezentanco, katerega cilj je priporočiti načelnikom upravnih enot namen, vrsto blaga in storitev ter zgornjo mejo porabe proračunskih sredstev za reprezentanco. Znesek porabe sredstev za reprezentanco je največ 300.000,00 SIT na upravno enoto oziroma 1 % od proračunske postavke Materialni stroški preteklega proračunskega leta.

30

Vlada RS je 3. 7. 2003 sprejela sklep o omejitvi porabe mobilnega telefona za načelnike upravnih enot v znesku 30.000,00 SIT mesečno. V primeru, da se predlagani znesek prekorači, javni uslužbenci presežke krijejo sami. Menim, da bi se lahko našlo še nekaj področij, kjer bi bila uporaba omejitev smiselna, saj bi na ta način dosegli prihranek proračunskih sredstev. Vendar je pri omejitvah potrebna določena mera pazljivosti, saj predstavljajo negativno obliko nadzora vedenja, zato je verjetno bolje usmeriti vse sile v motiviranje tako managerjev kot ostalih zaposlenih za doseganje boljših rezultatov. 3. skrb za racionalno poslovanje Skrb za racionalno poslovanje pomeni, da mora vsak javni uslužbenec pri svojem delu nadzorovati porabo in s tem povezane stroške. To se doseže s primernim usposabljanjem in motivacijo ter prenosom nepotrebnih stroškov, ki jih povzročijo uslužbenci, iz proračuna na njih osebno. V Sloveniji je na področju državne uprave še vedno prisoten model birokratske organizacije s prevlado hierarhije in avtokratičnim stilom vodenja, ki zanemarja sodobne tehnike managementa, še posebej delegiranje in spodbujanje samoiniciative, zato je dejansko nujno potrebno uvajanje novega javnega managementa, katerega poudarek je na usmerjenosti k uporabniku in splošni učinkovitosti z uvajanjem aplikatibilnih managerskih metod dela in konkurenčnih mehanizmov iz zasebnega sektorja v javni sektor (Kovač 2002, 175). 5.4 Učinkovitost porabe proračunskih sredstev Upravna enota zagotavlja državljanom servis. Proračunska sredstva mora porabiti učinkovito in pri tem dosegati zastavljene cilje. Glavni cilji upravne enote so v bistvu določeni z zakonodajo, ki opredeljuje delovanje državne uprave in s področnimi zakoni, ki upravnim enotam dodeljujejo pooblastila za izvajanje nalog. Biti učinkovit, pomeni delati »prav«. Učinkovitost je notranja značilnost sistema, da izpolni zahtevane naloge v določenem času, če deluje v določenih pogojih in je funkcija razpoložljivosti, prilagojenosti in zmogljivosti sistema. Učinkovitost merimo z razmerjem med vložki in rezultati, torej z ugotavljanjem, kolikšni vložki so potrebni, da pridemo do učinkov (Borak 2003, 42). Učinkovit je torej tisti, ki ustvarja učinke smotrno. Splošno načelo smotrnosti pa lahko opredelimo na dva načina:

kot načelo doseganja največjega možnega učinka z danimi sredstvi ali kot načelo doseganja danega učinka z najnižjimi možnimi sredstvi.

Učinkovitost porabe proračunskih sredstev pomeni učinkovito upravljanje s finančnimi viri, to pa nadalje pomeni povečevanje kakovosti upravnih storitev ob hkratnem zniževanju stroškov, pri čemer je potrebno dosegati zastavljene cilje. Kakovost upravnih storitev se odraža v hitri odzivnosti, enostavnih postopkih, ustrezni komunikaciji s strankami,

31

pripravljenimi informacijami o potrebni dokumentaciji, svetovalni službi za stranke, možnosti spremljanja obdelave vloge na internetu, itd. (Andoljšek in Seljak 2005, 25). Nekateri stroški so zakonsko opredeljeni, zato nanje upravna enota ne more vplivati, lahko pa z ustreznimi ukrepi zmanjšuje tiste stroške, ki niso dirigirani od zunaj. Nekaj načinov zniževanja stroškov sem že prikazala v poglavju 5.3.1, zato se bom sedaj osredotočila na nekatere probleme, ki se pojavljajo pri učinkovitosti. Neučinkovitost pri porabi sredstev, ki se pripisuje upravnim enotam in državni upravi nasploh, izhaja iz načina dodeljevanja, črpanja in razpolaganja sredstev. Sredstva, ki jih upravna enota v tekočem proračunskem letu ne porabi, ne more prenesti v naslednje obdobje. Tako je tisti, ki je učinkovit in je dosegel prihranke, zaradi svojega kakovostnega dela kaznovan, namesto da bi bil nagrajen. Kaznovan je zato, ker izgubi denar, ki ga je upravna enota privarčevala, saj prihrankov ne more prenesti v naslednje proračunsko obdobje, drugič je kaznovan, ker naslednje leto dobi zaradi nižje porabe preteklega leta manj, in tretjič je »kregan«, saj je zahteval preveč. Kadar upravna enota ne potroši vseh, s proračunom dodeljenih pravic porabe, se to ne smatra kot učinkovitost, ker je tekom proračunskega leta zmanjševala stroške in tako dosegla prihranke, temveč kot slabo planiranje, zaradi česar so odgovorni nemotivirani za uspešno delovanje in doseganje rezultatov. Motiviranost nastopi, ko posameznik misli, da bo trud pripeljal do uspešnosti, uspešnost pa do nagrade, ki jo posameznik smatra kot privlačno. Rešitev navedenega problema bi lahko bila v nagrajevanju za prihranke sredstev in vzpostavitvi vzpodbudnega plačnega sistema, saj trenutni plačni sistem ne deluje motivacijsko na delo zaposlenih, saj so sredstva za stimulacijo pravzaprav destimulativna, ker so za zaposlene tako nizka, da v nobenem primeru ne predstavljajo vsaj približnega nadomestila za dejansko uspešnost (Kovač 2002, 223). Upravna enota se ukvarja s storitveno dejavnostjo, pri kateri je človeški faktor najpomembnejši. Človek s svojimi sposobnostmi in znanjem je največje bogastvo podjetja, zato je še posebej pomembno učinkovito upravljanje s človeškimi viri. Procesi upravljanja s človeškimi viri so tisti, ki pomembno določajo medsebojne odnose in vrednote, ustrezno notranje in zunanje komuniciranje, saj so motivirani, zadovoljni in lojalni zaposleni, temelj vsake dobre storitve (Brezovšček in Haček 2003, 141). Naslednji problem, ki se pojavlja v zvezi z učinkovitostjo, je merjenje. Upravna enota opravlja storitveno dejavnost, za katero je ugotavljanje uspešnosti in učinkovitosti precej težavno. Je pa kljub temu pomembno, saj so različni avtorji ugotovili številne prednosti, ki jih merjenje prinaša, kot npr: boljši nadzor in odgovornost, spodbuda za zaposlene, hitrejše ugotavljanje problemov, itd. Problem predstavlja določitev takih kazalnikov, katerih izračunavanje ne bo prezapleteno, preobsežno in predrago, informacije pa jasne in koristne za sprejemanje odločitev. Učinki uvajanja kazalnikov naj bi bili lažja kontrola, večja transparentnost poslovanja, lažje določanje in merjenje ciljev (Andoljšek in Seljak 2005, 53).

32

Tudi računsko sodišče je v revizijskih poročilih o izkazih in izvrševanju državnega proračuna za leta 2001 - 2003 ugotovilo, da poročila o izvrševanju proračuna niso bila dovolj transparentna in objektivna, informacije pa ne celovite. Gre predvsem za to, da obrazložitve finančnih načrtov niso vsebovale dovolj jasno opredeljenih ciljev in pričakovanih dosežkov glede na izhodiščno stanje na področju, na katerega želi proračunski uporabnik s svojim programom vplivati. Za posamezne programe ni bilo opredeljenih ustreznih meril in indikatorjev dosežkov s pripisanimi pričakovanimi vrednostmi, ki bi omogočili merjenje dosežkov posameznega programa po njegovi izvedbi (Vlada RS 2005). 5.4.1 Nadzor nad javno porabo Učinkovit nadzor nad javno porabo lahko pomembno vpliva na primerno, namensko, gospodarno ter učinkovito in uspešno porabo proračunskih sredstev, kar dolgoročno pomeni zmanjšanje obsega javne porabe v državi (Žurga 2002, 100). Nadzor nad javno porabo je vidik, kateremu je po mojem mnenju potrebno posvetiti precejšnjo pozornost, saj lahko poraba kaj hitro preseže razumne meje, če ni ustrezno nadzorovana. Finančni nadzor je s strani Vlade RS urejen normativno. Izvaja se preko Službe za nadzor proračuna na Ministrstvu za finance, poleg tega je vsak predstojnik proračunskega uporabnika po Zakonu o javnih financah odgovoren za doseganje ciljev, vodenje in zakonitost poslovanja ter za povzročeno škodo. Tveganje za nepravilno in neprimerno porabo je v javnem sektorju neprimerno večje kot v zasebnem, zaradi pomanjkanja kontinuitete, ki je posledica stalnih sprememb v organizacijah, pa tudi zaradi tega, ker so v kazenskih določbah kršitve glede neprimerne porabe sredstev obravnavane kot lažje (Praprotnik 2002, 120). Eden izmed problemov, ki se pri nadzoru nad javno porabo pojavlja, je tudi usmerjenost v evidence in izpolnjevanje vseh formalnosti, ne pa v upravičenost porabe. Upravičena poraba proračunskih sredstev je pomemben vidik delovanja upravnih enot in drugih organov državne uprave. Pri upravnih enotah je nadzor pretežno usmerjen v višino porabljenih sredstev glede na sprejeti proračun, medtem ko se skoraj ne preverja, ali so bili odhodki dejansko upravičeni do porabljene višine. Za tak nadzor bi bilo potrebno uvesti ustrezna merila in standarde, saj je brez tega težko opredeliti višino posameznega odhodka, ki bi pomenila smotrno in učinkovito porabo javnih sredstev. Rešitev problema je lahko tudi v zaposlovanju notranjih revizorjev. Slovenija ima za notranje revizorje predpisan strokoven naziv, zaradi česar sodi med naprednejše države na tem področju. Koristi, ki jih predstojniku prinaša notranji revizor, so številne. Že sam obstoj notranje revizijske službe pri proračunskem uporabniku zmanjša nagnjenost k nepravilnostim. Raziskava pri 2000 anketiranih proračunskih uporabnikih je pokazala, da so imeli na dan 31.12.2004 le 60 zaposlenih revizorjev z zahtevanim strokovnim nazivom, medtem ko ima le petina vseh proračunskih uporabnikov zagotovljeno notranje revidiranje,

33

kar pomeni, da stanje ni ravno spodbudno in da je potrebno pripraviti ukrepe za izboljšave na tem področju. 5.5 Kazalci za ocenjevanje gospodarne porabe sredstev za upravne enote Upravne enote opravljajo svoje delo na podlagi veljavne zakonodaje, ki opredeljuje delovanje državne uprave in upravnim enotam dodeljuje pooblastila za izvajanje nalog. V finančnem načrtu upravnih enot se zagotavljajo sredstva za izvajanje dveh podprogramov, in sicer: za podprogram – Administracija upravnih enot, na skupinah proračunskih postavk Plače, Materialni stroški, Investicije in investicijsko vzdrževanje, Sredstva kupnine od prodaje državnega premoženja in Sredstva odškodnine in za podprogram – Upravne storitve upravnih enot, na namenski postavki Vplačane tiskovine. Za izvajanje upravnih storitev se v podprogramu – Upravne storitve upravnih enot, zagotavljajo pravice porabe proračunskih sredstev za tiskovine, ki se strankam zaračunavajo na način namenske proračunske postavke. To pomeni, da se prihodki od vplačanih tiskovin zbirajo na namenski proračunski postavki, iz katere se nato plačujejo obveznosti do dobaviteljev teh tiskovin. Posebnih ciljev v zvezi s tem podprogramom ni, razen tekočega poravnavanja obveznosti brez zamudnih obresti, zato tudi ne obstajajo kazalci, s katerimi se meri doseganje zastavljenih ciljev in učinkovitost porabe proračunskih sredstev za ta podprogram. Dolgoročni cilj podprograma – Administracija upravnih enot, je gospodarna in učinkovita poraba proračunskih sredstev za plače, materialne stroške in investicijsko vzdrževanje tako, da je izvajanje upravnih nalog in posredovanje informacij javnega značaja zagotovljeno zakonito, kakovostno in pravočasno. Učinkovito upravljanje s finančnimi viri se torej nanaša na gospodarno porabo proračunskih sredstev, pri čemer mora upravna enota dosegati zastavljene cilje. Letni cilji morajo biti vedno v skladu z dolgoročnimi cilji. Cilj upravne enote je vedno gospodarna in učinkovita poraba proračunskih sredstev na vsaki proračunski postavki ter pravočasno in zakonito izvajanje upravnih storitev in posredovanje informacij javnega značaja. Izhodiščni koeficient gospodarnosti izrazimo kot razmerje med količino poslovnih učinkov in stroški za dosego teh učinkov. Poslovanje je tem bolj učinkovito, čim večjo količino poslovnih učinkov pridobimo na enoto stroška (Žurga 2002, 94). Za ugotavljanje gospodarne porabe proračunskih sredstev za plače in doseganje zastavljenih ciljev se uporabljajo naslednji kazalci:

realizacija sredstev za plače v proračunskem letu glede na število zaposlenih in zmanjšanje števila zaposlenih v tekočem letu v primerjavi z preteklim letom.

34

Kot kazalci gospodarnosti za porabo sredstev za materialne stroške se uporabljajo:

realizacija materialnih stroškov v proračunskem letu glede na število prebivalcev, realizacija materialnih stroškov v proračunskem letu glede na število upravnih zadev, realizacija sredstev za reprezentanco v proračunskem letu ob upoštevanju priporočila

ministra in poraba mobilnega telefona za načelnike upravnih enot ob upoštevanju sklepa Vlade

Republike Slovenije ter poraba mobilnega telefona za druge zaposlene ob upoštevanju priporočila ministra.

Glede porabe proračunskih sredstev za investicije in investicijsko vzdrževanje se kot pokazatelj doseganja ciljev uporablja obseg izvedbe planiranih dejavnosti. Drugih kazalcev se zaenkrat ne uporablja. Problem, ki sem ga že v predhodnem poglavju omenila, predstavlja določitev takih kazalcev, katerih izračunavanje ni prezapleteno, niti preobsežno, niti predrago, predvsem pa morajo dajati jasne in koristne informacije. Tudi računsko sodišče je v reviziji ugotovilo neustreznost oziroma pomanjkanje meril, ki bi omogočali merjenje dosežkov posameznega programa po njegovi izvedbi. Če vzamemo za primer kazalec realizacija materialnih stroškov v proračunskem letu glede na število prebivalcev, lahko rečemo, da njegovo izračunavanje ni niti preobsežno, niti predrago, prav tako ne prezapleteno, vprašanje pa je, ali daje jasne informacije. Direktorat za e-upravo in upravne procese sicer vsako leto pripravi podatke za vse upravne enote, iz katerih je razvidno, za koliko katera upravna enota odstopa od povprečja v tistem proračunskem letu, ne pripravi pa se primerjava z preteklimi leti, ki bi bila boljši pokazatelj gospodarnega poslovanja s proračunskimi sredstvi. Pokazala bi namreč, katere upravne enote izboljšujejo svoje poslovanje, katere povečujejo porabo sredstev, itd. Vseeno pa je treba povedati, da se na področju ugotavljanja učinkovitosti in uspešnosti poslovanja upravnih enot v zadnjih letih dogajajo pozitivne spremembe, saj še nekaj časa nazaj ni bilo nobenih kazalcev, na podlagi katerih bi lahko ugotavljali doseganje zastavljenih ciljev in gospodarnost porabe proračunskih sredstev. 5.6 Sodobne usmeritve za doseganje smotrne in pregledne porabe javnih sredstev2

V upravnih sistemih se uporabljajo različni mehanizmi za povečevanje učinkovitosti in uspešnosti uprave. Med tri najbolj sodobne usmeritve, katerih realizacija lahko bistveno pripomore k bolj gospodarni in pregledni porabi proračunskih sredstev, štejemo:

integracija strateškega managementa in projektnega managementa, integracija finančnega managementa in manegementa delovne izvedbe ter izboljševanje kakovosti.

_______________________ 2 povzeto po Žurga 2002, 120-135.

35

5.6.1 Integracija strateškega managementa in projektnega managementa Strateški management pomeni postavljanje odločitev o prihodnjih usmeritvah sistema in izvajanje teh odločitev. Sestoji se iz dveh glavnih sklopov dejavnosti:

strateškega načrtovanja in uresničevanja strategij.

Strateško načrtovanje pomeni, da organizacija na podlagi svojega poslanstva in smotra opredeli cilje, tako dolgoročne kot kratkoročne, in določi strategije – načine za dosego teh ciljev. Cilje in strategije nato realizira z razvojnimi projekti. Projektni management pomeni načrtovanje, organiziranje, vodenje in kontroliranje virov organizacije za izvedbo posameznih projektov, ki so enkratni, časovno omejeni procesi z vnaprej določenimi cilji. Ko ima organizacija izoblikovane cilje in strategije, se mora strateški management usmeriti k njihovemu uresničevanju. Ključni problem strateškega načrtovanja je pretvorba strategij v delovanje, zato je zelo pomembno sodelovanje strateškega managementa s projektnim. Bistvenega pomena pri izvajanju projektov je vzpostavljanje baze znanja na osnovi analiz izvedenih projektov. Gre za to, da lahko v tistih organizacijah, kjer se razvojne naloge realizirajo preko projektov, po določenem času in na podlagi izkušenj, za vsako vrsto projekta vzpostavi referenčna struktura, ki služi kot osnova za boljše planiranje projektov, vključno s stroški, ter preko tega tudi za izboljšanje učinkovitosti izvajanja projektov. Uspešno izvajanje projektov torej pripomore k bolj gospodarni in pregledni porabi proračunskih sredstev, čeprav so raziskave pokazale, da se večina nalog v državni upravi še vedno izvaja neprojektno. Glavni razlog za to je organizacijska struktura državne uprave, ki predstavlja bistveno oviro pri uvajanju projektnega managementa v njeno delovanje. 5.6.2 Integracija finančnega managementa in managementa delovne izvedbe Sistem finančnega managementa je opredeljen kot izvajanje tistih procesov, ki so oblikovani za določanje in izvajanje proračuna, medtem ko lahko management delovne izvedbe opredelimo kot serijo procesov v zvezi s/z:

postavljanjem ciljev glede delovne izvedbe in ciljnih vrednosti za programe, dodeljevanjem odgovornosti in pristojnosti managerjem za izvajanje procesov za

doseganje postavljenih ciljev in ciljnih vrednosti, merjenjem in poročanjem o delovni izvedbi glede na postavljene cilje in vrednosti, vključevanjem informacij o stopnji delovne izvedbe v odločanje o bodočem

financiranju programov, spremembah programov in nagrajevanjem dobre ali kaznovanjem slabe delovne izvedbe ter

zagotavljanjem informacij revizijskim telesom, katerih odločitve lahko povratno vstopajo v zgoraj navedeno odločanje.

36

Velja torej, da managementa delovne izvedbe ne smemo enačiti z finančnim managementom, ker gre za dve različni področji, čeprav se nekateri njihovi cilji prekrivajo. Integracija finančnega managementa in managementa delovne izvedbe je prav tako pomembna za doseganje smotrne in pregledne porabe proračunskih sredstev, ker imata tako finančni kot management delovne izvedbe skupno »poslanstvo«. Uspešnost integracije je odvisna od vrste proračuna, računovodstva, vrste programov, ki se izvajajo, nivoja sprejemanja odločitev ter ročnosti. 5.6.3 Izboljševanje kakovosti V Sloveniji je bil leta 1993 izdelan Nacionalni program kakovosti Republike Slovenije, ki predstavlja temelji dokument in vodilo za dosego končnega cilja – odlične kakovosti. Cilj programa je, da Slovenija postane v zavesti svetovne javnosti prepoznavna kot država kakovosti in blaginje. Leta 1999 je bil v Uradu za organizacijo in razvoj uprave Ministrstva za notranje zadeve ustanovljen Odbor za kakovost, katerega sestavlja šest načelnikov in načelnic upravnih enot ter dr. Gordana Žurga, vodja odbora. Namen njegovega delovanja je vzpostavitev učinkovite, odgovorne, prepoznavne in državljanu prijazne državne uprave. Med mnogimi cilji, ki jih Odbor za kakovost zasleduje, sta obvladovanje stroškov ter izboljševanje učinkovitosti in uspešnosti v državni upravi. Pri obvladovanju stroškov gre za naslednja področja:

kriteriji in standardi upravnih postopkov, razvoj meril za obvladovanje stroškov in izračun cene upravnega postopka.

Obvladovanje stroškov kot celovito področje se je že uvrstilo v načrte Ministrstva za notranje zadeve, tako da se na tem področju že kažejo spremembe na bolje. Upravne enote imajo tako že nekaj meril za ocenjevanje gospodarnosti porabe proračunskih sredstev, ki jih v preteklosti ni bilo. Omejenost finančnih sredstev za delovanje državne uprave je eden izmed razlogov, zaradi katerih se delovanje organov državne uprave vedno bolj preverja z različnih vidikov. Preverjanje uspešnosti, učinkovitosti, gospodarnosti, etike in ekologije je trend, ki mu v svetu sledijo pri ugotavljanju, ali so bila proračunska sredstva porabljena namensko, pravilno in primerno ter gospodarno, učinkovito in uspešno.

37

6 ANALIZA UČINKOVITOSTI IN GOSPODARNOSTI PORABE SREDSTEV V UPRAVNI ENOTI »X« Upravna enota, ki je predmet analize, spada med srednje velike upravne enote. Vodi jo načelnik. Notranje organizacijsko ima tri oddelke: oddelek za notranje zadeve, oddelek za občo upravo ter oddelek za okolje in prostor. Ima 30 sistemiziranih delovnih mest, od katerih je bilo na dan 31.12.2005 zasedenih 28. Gospodarnost porabe proračunskih sredstev bom analizirala s pomočjo kazalcev, ki sem jih naštela v poglavju 5.5. Gospodarna poraba ob hkratnem doseganju zastavljenih ciljev je pokazatelj učinkovitosti in uspešnosti poslovanja upravne enote. Dolgoročni cilj poslovanja upravne enote je gospodarna in učinkovita poraba proračunskih sredstev za plače, materialne stroške in investicijsko vzdrževanje tako, da je izvajanje upravnih storitev in posredovanje informacij javnega značaja zagotovljeno zakonito, kakovostno in pravočasno. Letni cilj upravne enote je izvedba vseh planiranih aktivnosti, ki se nanašajo na posamezno proračunsko postavko, tako da se kot pokazatelj gospodarne porabe in doseganja ciljev poleg že omenjenih kazalcev upošteva tudi obseg izvedbe teh aktivnosti. Vsi podatki za analizo se nanašajo na leto 2004.

TABELA 4: REALIZACIJA V LETU 2004

(v 1000 SIT)Upravna enota PL MS INV VT DRUGO Skupaj

1 2 3 4 5 6=1+2+3+4+5 X 152.974 30.299 1.147 22.647 / 207.067

SPREJETI PRORAČUN 2004 : 209.670 tisoč SIT Vir: Upravna enota »x« 2004. V zgornji tabeli so podatki o realizaciji na proračunskih postavkah plače, materialni stroški, investicije in investicijsko vzdrževanje ter vplačane tiskovine. Kazalci za ugotavljanje gospodarne porabe proračunskih sredstev na postavki vplačane tiskovine niso smiselni, saj gre za namensko postavko, za katero je značilno, da se neporabljena sredstva prenašajo v naslednje proračunsko leto, medtem ko je za porabo sredstev na materialnih stroških, plačah in investicijah uporaba kazalcev primerna in smiselna. Ugotovitve: Podatki iz zgornje tabele nam povedo, koliko proračunskih sredstev je upravna enota porabila pri svojem poslovanju v letu 2004. Podatki nam sami po sebi ne povedo ničesar o poslovanju upravne enote, šele v povezavi z drugimi podatki dobimo jasnejšo sliko glede porabe proračunskih sredstev. Če podatke o realizaciji primerjamo s sprejetim proračunom za leto 2004, ki je znašal 209.670 tisoč SIT, ugotovimo, da je upravna enota v celoti potrošila manj, kot je imela odobrenih vseh pravic porabe. Če torej gledamo na realizacijo kot celoto, ne po posameznih proračunskih postavkah, lahko rečemo, da je upravna enota poslovala racionalno, ker je potrošila manj, kot je imela dodeljenih pravic porabe za leto 2004.

38

Spodnja tabela prikazuje razmerje med veljavnim in sprejetim proračunom v letu 2004 ter razmerje med realizacijo in sprejetim proračunom v letu 2004. Indeks realizacija/sprejeti proračun nam pove, za koliko odstotnih točk je realizacija višja ali nižja od sprejetega proračuna – načrtovanih izdatkov upravne enote. Indeks veljavni proračun/sprejeti proračun nam pove, za koliko odstotnih točk se je sprejeti proračun v obravnavanem proračunskem letu spremenil. Za oceno gospodarnosti je pomemben indeks realizacija/sprejeti proračun. Indeksi so izračunani za posamezne proračunske postavke in za celoten proračun upravne enote. TABELA 5: ODHODKI UPRAVNE ENOTE, IZRAŽENI Z INDEKSI Veljavni proračun 2004/

Sprejeti proračun 2004 Realizacija 2004/

Sprejeti proračun 2004 Plače 107 107 Materialni stroški 100 96 Investicije 100 99 Vplačane tiskovine 68 66 Vse postavke skupaj 100 99

Vir: Upravna enota »x« 2004. Ugotovitve: Indeksi realizacija/sprejeti proračun iz tabele 5 nam povedo, da je upravna enota porabila za investicije in materialne stroške manj, kot je imela odobrenih pravic porabe s proračunom, medtem ko je za plače potrošila več sredstev, kot je imela odobrenih pravic porabe s proračunom. Sklepamo lahko, da je s sredstvi za materialne stroške in investicije poslovala racionalno, saj ni prekoračila odobrenih pravic porabe. Pri porabi sredstev za plače je potrebno ugotoviti vzroke za odstopanja in sprejeti potrebne ukrepe za odpravo teh odstopanj. Kazalci, ki jih bomo uporabili za ugotavljanje gospodarne porabe proračunskih sredstev za plače, so:

zmanjšanje števila zaposlenih v tekočem letu v primerjavi z preteklim letom Na dan 31.12.2003 je imela upravna enota 29 zaposlenih, enako število zaposlenih je bilo tudi na dan 31.12.2004. Vidimo, da se število zaposlenih v letu 2004 ni spremenilo, tako da lahko oceno gospodarnosti porabe sredstev za plače podamo le v primerjavi z drugimi podatki.

realizacija sredstev za plače v proračunskem letu glede na število zaposlenih V spodnji tabeli so podatki o realizaciji stroškov za plače glede na število zaposlenih v upravni enoti na dan 31.12.2004. Šele primerjava z ostalimi upravnimi enotami oziroma povprečjem vseh upravnih enot nam da koristno informacijo glede porabe sredstev za plače. Pregled podatkov vseh upravnih enot kaže, da je največje odstopanje od povprečja 13,6% - priloga 1.

39

Ugotovitve: Ocenjevana upravna enota odstopa od povprečja upravnih enot za 13,0 %. Gre za precejšnje odstopanje, zato je nujno potrebno ugotoviti vzroke odstopanj in sprejeti ustrezne ukrepe za odpravo. Že iz tabele 5 je bilo razvidno, da je upravna enota porabila za plače več sredstev kot je imela sprejetega proračuna, tako da ta kazalec ponovno nakazuje na manj gospodarno porabo sredstev za plače. Opozoriti je treba, da gre samo za domnevo, ker je ta analiza globalna in se nanaša na celotna sredstva za plače, zato bi bilo smiselno pripraviti še podrobno analizo znotraj stroškov za plače in primerjavo z drugimi podatki, preden lahko dokončno potrdimo našo domnevo. TABELA 6: REALIZACIJA STROŠKOV ZA PLAČE GLEDE NA ŠTEVILO ZAPOSLENIH

v 1000 SIT

Upravna enota

Št.zaposlenih na dan 31.12.2004

Realizacija plače

Realizacija glede na št. zaposlenih

Odstotek odstopanja od

povprečja 1 2 3 = 2 / 1 4

skupaj upravne enote 2.984 13.934.102 4.669,605 100,0

X 29 152.974 5.274,966 113,0 Vir: Direktorat za e-upravo in upravne procese 2004. Kazalci, ki jih bomo uporabili za oceno gospodarne porabe proračunskih sredstev za materialne stroške, so:

realizacija materialnih stroškov v proračunskem letu glede na število prebivalcev TABELA 7: OCENA GOSPODARNOSTI POSLOVANJA – REALIZACIJA MATERIALNIH STROŠKOV GLEDE NA ŠTEVILO PREBIVALCEV

IME UPRAVNE ENOTE REAL MS

2004 ŠT. PREB. KAZALEC ODSTOTEK (v SIT) 30.06.2004 (v SIT) ODSTOPANJA OD POVP. 1 2 3 = 1/2 4

vse upravne enote skupaj 2.577.450.015 1.997.004 1.291 100,0 X 30.299.118 21.712 1.396 108,1

Vir: Direktorat za e-upravo in upravne procese 2004. Ugotovitve: Kazalec za oceno gospodarnosti je izračunan kot razmerje med realizacijo materialnih stroškov in številom prebivalcev, ki spadajo v območje upravne enote. Kazalec za oceno gospodarnosti znaša pri obravnavani upravni enoti 1.396, kar je 8,1 % več od povprečja upravnih enot. Odstopanje je majhno, zato lahko na podlagi tega kazalca zaključimo, da je bila poraba proračunskih sredstev za materialne stroške gospodarna.

40

realizacija materialnih stroškov v proračunskem letu glede na število upravnih zadev TABELA 8: REALIZACIJA MATERIALNIH STROŠKOV GLEDE NA SKUPNO ŠTEVILO REŠENIH UPRAVNIH ZADEV - 2004

Upravna enota

Skupno št. rešenih

upravnih zadev

Realizacija mat. stroškov v 1000

SIT

Realizacija glede na skupno število

rešenih zadev

Odstotek odstopanja od

povprečje 1 2 3 = 2 / 1 4

skupaj upravne enote 1.126.571 2.577.450 2,288 100,0

X 10.169 30.299 2,980 130,2 Vir: Direktorat za e-upravo in upravne procese 2004. Ugotovitve: Iz zgornje tabele je razvidno, da znaša kazalec realizacija materialnih stroškov glede na skupno število rešenih zadev pri opazovani upravni enoti 2,980, kar je za 30,2 % nad povprečjem upravnih enot. Odstopanje sicer ni zaskrbljujoče, ker pa je nad povprečjem upravnih enot, pomeni, da lahko upravna enota z ustreznimi ukrepi poskusi zmanjšati realizacijo materialnih stroškov in tako poskrbi za bolj gospodarno porabo sredstev v naslednjem proračunskem obdobju.

realizacija sredstev za reprezentanco v proračunskem letu ob upoštevanju priporočila ministra

Priporočilo ministra št. 014-00-62/2003-8 z dne 5. 8. 2003 določa zgornjo mejo porabe sredstev za reprezentanco največ 300 tisoč SIT na upravno enoto oziroma 1 % proračunske postavke Materialni stroški preteklega proračunskega leta. Pri obravnavani upravni enoti znaša 1 % proračunske postavke Materialni stroški preteklega proračunskega leta več kot 300 tisoč SIT, zato mora kot zgornjo mejo upoštevati največ 300 tisoč SIT. Podatki iz bilance stanja in kontnih kartic za leto 2004 izkazujejo realizacijo sredstev za reprezentanco v višini 182 tisoč SIT. Ta je v skladu s priporočilom, saj ne presega zgornje meje porabe sredstev. Znaša le 61 % največje dovoljene porabe, zato lahko ocenimo porabo sredstev na tem področju kot gospodarno.

poraba mobilnega telefona za načelnike upravnih enot ob upoštevanju sklepa Vlade Republike Slovenije ter poraba mobilnega telefona za druge zaposlene ob upoštevanju priporočila ministra.

Sklep Vlade Republike Slovenije o omejitvi porabe mobilnega telefona za načelnike upravnih enot določa največjo mesečno porabo v višini 30 tisoč SIT. Poraba mobilnega telefona za načelnike je prav tako v okvirih omenjenega sklepa, saj znaša 129 tisoč SIT za celo leto 2004, pri čemer je posamezna mesečna poraba nižja kot 30 tisoč SIT. Tudi na tem področju lahko ocenimo porabo sredstev kot gospodarno. Glede porabe proračunskih sredstev za investicije in investicijsko vzdrževanje se kot pokazatelj doseganja ciljev uporablja obseg izvedbe planiranih dejavnosti. Drugih

41

kazalcev se zaenkrat ne uporablja. Iz tabele 5: Odhodki upravne enote, izraženi z indeksi, je razvidno, da je realizacija sredstev za investicije in investicijsko vzdrževanje v primerjavi s sprejetim proračunom 99 %, kar pomeni, da so bile vse planirane dejavnosti izvedene in s tem doseženi letni cilji ter racionalno poslovanje s sredstvi iz te proračunske postavke. Na podlagi uporabljenih kazalcev lahko ocenimo, da je upravna enota, ki je bila predmet analize, v letu 2004 poslovala z proračunskimi sredstvi znotraj razpoložljivih pravic porabe in je tako uspela realizirati vse planirane aktivnosti. Skupna realizacija v letu 2004 je bila nižja od sprejetega proračuna, znotraj posameznih proračunskih postavk je pa bilo opaziti večja odstopanja le pri plačah, zato bi bilo potrebno pripraviti podrobnejšo analizo, s katero bi ugotovili vzroke za odstopanja in nato sprejeti ukrepe za njihovo odpravo. Prav tako bi bilo potrebno poiskati nove načine za zniževanje materialnih stroškov, kljub temu da odstopanja niso velika, saj je treba konstantno težiti k racionalizaciji, učinkovitosti in uspešnosti poslovanja. Pri analizi se je potrdila trditev, ki sem jo navedla pri problemih delovanja državne uprave in upravnih enot, da je premalo poudarka na upravičenosti porabe. Zakonodaja predpisuje zakonito, namensko in gospodarno porabo sredstev, vendar so načela, ki jih določa, postavljena ohlapno in široko, sankcije glede kršitev pa nizke, in ker ni ustreznega nadzora glede upravičenosti porabe sredstev, se postavlja vprašanje, kako temeljito spoštujejo predstojniki in ostali odgovorni v upravnih enotah zakonodajo glede upravičenosti porabe proračunskih sredstev. Potrebna bi bila podrobna analiza znotraj posameznih stroškov, da bi lahko ugotovili, ali je bila poraba »resnično« gospodarna in upravičena. Način dodeljevanja, zbiranja in razpolaganja s proračunskimi sredstvi vzpodbuja neučinkovitost porabe sredstev, zato je potrebno usmeriti vse napore v usposabljanje in motiviranje zaposlenih za doseganje rezultatov. Strokovno usposobljeni, zadovoljni in motivirani zaposleni so ključ za povečevanje uspešnosti in učinkovitosti poslovanja upravne enote.

42

7 SKLEP Preobrazba javne uprave je nedvomno eden najpomembnejših projektov v Sloveniji že od osamosvojitve dalje. Razvoj javne uprave in njenih uslužbencev je usmerjen v izboljševanje delovanja uprave v smislu večje strokovnosti, transparentnosti, učinkovitosti in usmerjenosti k uporabnikom storitev. Podobno kot gospodarske družbe se tudi sodobna država srečuje z izzivi, kot so pritisk napredka produktivnosti in zmanjševanja stroškov. Modernizacija in posodabljanje zajema tudi upravne enote, ki v sistemu državne uprave izvajajo izvršilne naloge na lokalni ravni in so temeljni povezovalni člen med državljani in izvršno oblastjo države. Upravna enota predstavlja servis za državljane, zato je pomembno, da je prijazna, usmerjena k svojim uporabnikom ter hkrati prijazno delovno okolje za svoje uslužbence. Vendar pa še tako prijazna uprava ne bi pomenila veliko, če bi presegla finančne zmožnosti države, čeprav bi pri tem delovala sicer prijazno. Učinkovitost je prav tako pomembna kot prijaznost uprave in kakovost opravljenih storitev. Učinkovitost uprave pomeni kakovostno in pravočasno odločanje ob hkratnem učinkovitem upravljanju s kadrovskimi, finančnimi in drugimi viri. Gospodarna poraba proračunskih sredstev je temelj učinkovitega upravljanja s finančnimi viri. Zahteva jo tako zakonodaja kot uporabniki upravnih storitev. Normativna ureditev zahteva, da mora biti delovanje uprave vedno zakonito, učinkovito, smotrno, nepristransko in strokovno, vendar so ta načela preohlapna in preširoko zasnovana.Ugotavljanje učinkovitosti in gospodarne porabe proračunskih sredstev je težavna naloga, saj gre za storitveno dejavnost, kjer je določanje razmerja med vložki in rezultati težavno, prav tako je v državni upravi nedorečeno, kaj inputi in outputi sploh so. Kljub omenjenim problemom pa so izkušnje držav po svetu pokazale, da so standardi, merila in kazalci za ocenjevanje uspešnosti in gospodarne porabe proračunskih sredstev potrebni za presojo višine stroškov, rezultatov, potrebnih sredstev, spremljanje uresničevanja zastavljenih načrtov, izboljšanje kvalitete storitev ter usmerjanje porabe sredstev. Meril in kazalcev za ocenjevanje gospodarne porabe za upravne enote ni prav veliko, se pa iz leta v leto dogajajo pozitivne spremembe na tem področju. Je pa tudi res, da količina kazalcev še ni merilo za kakovost teh kazalcev. Pomembno je, da njihovo izračunavanje ni pretežko in zapleteno ter da dajejo jasne in koristne informacije. Pomembna ugotovitev, ki se je potrdila skozi pisanje diplomske naloge, je ta, da je človeški faktor zelo pomemben v delovanju in poslovanju organizacije. Nobena merila, standardi, omejitve ali nadzor ne bo prinesel takšnih rezultatov kot jih lahko dosežemo z ustreznim ravnanjem in motiviranjem zaposlenih k učinkovitemu in uspešnemu poslovanju. Ljudje so tisti, ne organizacije, ki kreirajo odličnost kjerkoli pri delu. Posamezniki s svojim znanjem in sposobnostmi kažejo in gradijo pot drugim, ki jim slede k odličnosti. Najboljša pot za naprej je celovita poslovna odličnost, saj temelji na ljudeh in njihovih odločitvah, obvladovanju in izboljševanju poslovanja. Sodobna organizacija mora biti odprta za ustvarjalnost in vzpodbujanje odličnosti, kajti človek je bitje, ki mu šele ustvarjalnost daje pravo vrednost in eksistenčni smisel. Upravljanje človeških virov je pomembno managersko orodje in vidik, ki mu je potrebno tudi v upravnih enotah posvetiti veliko pozornost.

43

8 POVZETEK Diplomsko delo obravnava teoretična spoznanja in praktične izkušnje, povezane z delovanjem upravnih enot, predvsem z njihovo finančno platjo poslovanja. Upravna enota je organ državne uprave, ki za pravne osebe in državljane opravlja različne in pomembne storitve. Proračunska sredstva uporabljajo za izvajanje načrtovanih programov, s katerimi se dosegajo zastavljeni cilji, med katere sodi tudi gospodarna poraba. Delovanje upravne enote mora biti naravnano k optimizaciji in racionalizaciji delovnih postopkov ter zmanjševanju stroškov poslovanja. Za ugotavljanje učinkovite in gospodarne porabe proračunskih sredstev so potrebna primerna merila in kazalci, prav tako je pomemben ustrezen nadzor. To je področje, ki mu bo potrebno tudi v prihodnje posvečati posebno pozornost, saj gre za ravnanje z denarjem davkoplačevalcev. Državljani morajo imeti zaupanje v državo in njene institucije, imeti morajo občutek, da se z njihovim denarjem ravna skrbno in racionalno, neustrezno ravnanje pa sankcionira. Ključne besede: upravna enota, proračunska sredstva, gospodarna poraba, finančno poslovanje ABSTRACT The graduation thesis discusses theoretical findings and practical experience related to the activities of administrative units, mostly their financial activities. An administrative unit is a state administrative body which performs various and important services for the citizens. The budgetary funds are used for the implementation of the planned programs aimed at reaching the intended goals, among which is economical expenditure. The activities of the administrative unit need to aim at optimization and rationalization of work procedures and at a decrease of expenses. The ascertaining of efficient and economical expenditure of budgetary funds requires appropriate measures and indicators as well as adequate monitoring. That is the area which will need special attention in the future since it involves dealing with the tax payers´ money. The citizens need to trust the State and its institutions, they need to know that their money is used carefully and rationally and that any inappropriate activity is sanctioned. Key words: administrative unit, budgetary funds, economical expenditure, financial activities

44

9 LITERATURA IN VIRI 1. Andoljšek, Žiga in Seljak, Janko. 2005. Merjenje učinkovitosti in uspešnosti javne

uprave. Ljubljana: GV Izobraževanje. 2. Barič Bizjak, Ruža M. 1999. Iskanje odličnosti v državni upravi. Neprofitni

management. Letnik 2, številka 1/2, 49-54. 3. Bezjak, Danijel Marko. 2002. Proračunski prihodki. Gradivo seminarja. Ljubljana:

Ministrstvo za finance. 4. Borak, Neven. 2003. K večji učinkovitosti in uspešnosti javnega sektorja. Zbornik

referatov: V. seminar o javnih financah in državnem revidiranju. Ljubljana: Zveza ekonomistov Slovenije.

5. Brezovšek, Marjan in Haček, Miro. 2003. Globalizacija in državna uprava. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

6. Bryson, John M. 1995. Strategic Planing for Public and Nonprofit organisations. San Francisco: Jossey Bass.

7. Direktorat za e-upravo in upravne procese. 2004. Interna gradiva. 8. Državni zbor RS. 2003. Program za učinkovit vstop v Evropsko unijo. Poročevalec št.

83. Ljubljana. 9. Flynn, Norman in Strehl, Franz. 1996. Public Sector Management in Europe. Prentice

Hall. 10. Kovač, Polona. 1999. Tradicionalno in novo upravljanje javnega sektorja – primer

upravnih enot. Ljubljana: Javna uprava, št. 1. 11. Kovač, Polonca. 2002. Podjetniška načela v upravljanju slovenske javne uprave. V:

Ekonomski vidiki javne uprave (Bogomil Ferfila, Polonca Kovač, Gordana Žurga, Igor Klinar, Aneta Plaznik). Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

12. Kranjc, Vesna. 2004. Zakon o javnih naročilih z novelo ZJN – A. Ljubljana: Gospodarski vestnik.

13. Kmetič, Sabina. 2003. Organiziranost in delovanje upravnih enot. Diplomsko delo. Fakulteta za družbene vede.

14. Ministrstvo za javno upravo. 2005. Prijazna in učinkovita uprava. Dostopno na: http://www.mju.gov.si/index.php?id=178 [15.02.2005]

15. Možina, Stane. 1998. Vodenje v neprofitnih organizacijah. Neprofitni management. Letnik 1, številka 2/3, 5-8.

16. Navodilo o pripravi zaključnega računa državnega in občinskih proračunov ter metodologije za pripravo poročila o doseženih ciljih in rezultatih neposrednih in posrednih uporabnikov proračuna. Uradni list RS, št. 12/2001.

17. Navodilo o finančnem poslovanju upravnih enot ter uprav, uradov in inšpektoratov, ki so upravni organi in organizacije v sestavi ministrstev in imajo svoje enote na lokalnih ravneh. Uradni list RS, št. 26/2003.

18. Povh, Dragica. 2004. Finančno poslovanje upravnih enot. Gradivo seminarja. Ljubljana: Upravna akademija.

19. Praprotnik, Ana. 2002. Nadzor nad javno porabo s poudarkom na dokumentiranosti. Sodobni arhivi.

20. Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije. Uradni list RS, št. 43/2003 in 47/2003.

21. Pravilnik o sestavljanju letnih poročil za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava. Uradni list RS, št. 115/2002, 21/2003, 134/2003 in 126/2004.

45

22. Pravilnik o usmeritvah za usklajeno delovanje sistema notranjega nadzora javnih financ. Uradni list RS, št. 72/2002.

23. Rus, Veljko. 1994. Management v neprofitnih organizacijah. Radovljica: Didakta. 24. Stanonik, Bojan. 1999. Modernizacija slovenske javne/državne uprave. Neprofitni

management. Letnik 2, številka 1/2, 35-44. 25. Širca, Nada in Tavčar, Mitja. 1998. Management nepridobitnih organizacij. Koper:

Visoka šola za management. 26. Trstenjak, Verica. 2003. Predpisi s področja javne uprave. Ljubljana: GV Založba. 27. Upravna enota »x«. 2004. Interna gradiva. 28. Uredba o skupnih osnovah in kriterijih za notranjo organizacijo in sistemizacijo

delovnih mest v organih državne uprave. Uradni list RS, št. 24/1998 in 56/1998. 29. Virant, Grega. 2002. Pravna ureditev javne uprave. Ljubljana: Visoka upravna šola. 30. Vlada RS. 2003. Metodologija načrtovanja, programiranja in predračunavanja.

Ljubljana. 31. Vlada RS. 2005. Strategija razvoja notranjega nadzora javnih financ v republiki

Sloveniji za obdobje od 2005 do 2008. Ljubljana. 32. Vlaj, Stane. 2001. Uvod v javno upravo. Ljubljana: Visoka upravna šola. 33. Wright, Vincent. 1997.The Paradoxes of Administrative Reform. V: Walter J.M.

Kickert. Public Management and Administrative Reform in Western Europe. Lyme: Edward Elgar Publishing.

34. Zakon o državni upravi. Uradni list RS, št. 52/2002, 56/2003, 61/2004, 123/2004 in 93/2005.

35. Zakon o javnih financah. Uradni list RS, št. 79/1999, 124/2000, 79/2001 in 30/2002. 36. Zakon o izvrševanju proračuna. Uradni list RS, št. 20/2004. 37. Žurga, Gordana. 2002. 5E – Uspešnost, učinkovitost, gospodarnost, etika in ekologija.

V: Ekonomski vidiki javne uprave (Bogomil Ferfila, Polonca Kovač, Gordana Žurga, Igor Klinar, Aneta Plaznik). Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

46

PRILOGE PRILOGA 1 – REALIZACIJA STROŠKOV ZA PLAČE GLEDE NA ŠTEVILO ZAPOSLENIH V UPRAVNIH ENOTAH ZA LETO 2004

Upravna enota

Št.zaposlenih na dan 31.12.2004

Realizacija plače

Realizacija glede na št. zaposlenih

Odstotek odstopanja od

povprečja 1 2 3 = 2 / 1 4 1 32 132.429 4.138,406 88,6 2 35 147.056 4.201,600 90,0 3 58 251.816 4.341,655 93,0 4 34 149.015 4.382,794 93,9 5 90 396.186 4.402,067 94,3 6 49 216.457 4.417,490 94,6 7 36 159.123 4.420,083 94,7 8 175 775.065 4.428,943 94,8 9 93 413.603 4.447,344 95,2

10 21 93.631 4.458,619 95,5 11 110 491.989 4.472,627 95,8 12 46 207.609 4.513,239 96,7 13 38 172.866 4.549,105 97,4 14 35 159.577 4.559,343 97,6 15 49 224.061 4.572,673 97,9 16 47 214.993 4.574,319 98,0 17 26 119.192 4.584,308 98,2 18 27 123.876 4.588,000 98,3 19 31 142.389 4.593,194 98,4 20 32 147.441 4.607,531 98,7 21 38 175.171 4.609,763 98,7 22 34 156.901 4.614,735 98,8 23 28 129.389 4.621,036 99,0 24 105 487.578 4.643,600 99,4 25 53 246.458 4.650,151 99,6 26 33 153.578 4.653,879 99,7

UE skupaj 2.984 13.934.102 4.669,605 100,0 27 388 1.812.255 4.670,760 100,0 28 95 444.014 4.673,832 100,1 29 35 163.821 4.680,600 100,2 30 45 210.805 4.684,556 100,3 31 36 168.898 4.691,611 100,5 32 52 244.670 4.705,192 100,8 33 27 127.043 4.705,296 100,8 34 40 188.284 4.707,100 100,8 35 31 146.162 4.714,903 101,0 36 46 216.980 4.716,957 101,0 37 34 160.862 4.731,235 101,3 38 33 156.325 4.737,121 101,4 39 33 156.744 4.749,818 101,7 40 31 147.399 4.754,806 101,8 41 92 437.486 4.755,283 101,8

47

Upravna enota

Št.zaposlenih na dan 31.12.2004

Realizacija plače

Realizacija glede na št. zaposlenih

Odstotek odstopanja od

povprečja 1 2 3 = 2 / 1 4

42 32 152.692 4.771,625 102,2 43 29 138.523 4.776,655 102,3 44 31 148.988 4.806,065 102,9 45 61 293.379 4.809,492 103,0 46 26 126.368 4.860,308 104,1 47 44 216.057 4.910,386 105,2 48 40 198.455 4.961,375 106,2 49 22 109.272 4.966,909 106,4 50 28 140.270 5.009,643 107,3 51 54 272.499 5.046,278 108,1 52 36 182.811 5.078,083 108,7 53 54 275.340 5.098,889 109,2 54 24 122.929 5.122,042 109,7 55 22 115.524 5.251,091 112,5 56 29 152.974 5.274,966 113,0 57 47 249.024 5.298,383 113,5 58 32 169.800 5.306,250 113,6

Vir: Direktorat za e-upravo in upravne procese 2004.