Regionrådene i Norge – mulige utviklingsretninger

Regionrådet for Hadeland

19. september 2008

Jørund K Nilsen

Dagens temaer

• Sammensatt forvaltningsstruktur

• Omfanget av samarbeid – regionråd

• Prinsippmodeller og utviklingsretninger for regionråd

• Bør regionrådene ta mer plass i forvaltningsstrukturen?.. (Samarbeid er jo regjeringens og kommunenes svar på inndelingsspørsmålet)

Hvorfor samarbeid?

• Demografisk utvikling • Innbyggere med rettigheter og kunnskap • Standardkrav til oppgaveløsningen • Likhet og rettsikkerhet • Effektivisering • Rekruttering og fagkompetanse • Kommunenes utviklingskraft• Fortsatt velferdskommuner og ikke bare

velferdsstat

Hvor mye samarbeider kommunene?

• Follorådet: 25 ordninger

• ECON 2006: 158 kommuner – gjennomsnitt 14 formaliserte samarbeider – flest 51!

• NIVI pågående kartlegging i Nord-Trøndelag: foreløpig opptelling viser fra 15-20 til 35-40 formaliserte tiltak pr kommune

• Kommunestrukturdebatten: 54 prosent ønsket å utvikle mer forpliktende samarbeid

Sammensatt forvaltning

• Ikke alltid funksjonelle grenser for oppgaveløsning, verken for velferds- eller utviklingsoppgaver

• Skaper behov for omfattende tilleggstruktur: – Regionråd, vertskommuner, selskaper, styrer,

kjøp-salg– Grenseoverskridende partnerskap,

programmer osv– Statlige forsterkningsteam

Sammensatt forvaltning - eks utviklingsapparatet

• Kommuner, selskaper, interkommunale selskaper, regionråd, fylkeskommune, Innovasjon Norge, fylkesmannen, SIVA, FoU, forskningsfond ....

• Lokal konkurranse, vannrett og loddrett?• Uklare roller? Interessekonflikter? • Alle mulige organisasjonsmodeller?• Partnerskap, programmer, samhandling

Regionråd – mange relasjoner å pleie .. • Innbyggerne, næringsliv, media • Kommunene• X-antall interkommunale ordninger

• Regionale aktører

.

Innbyggere og næringsliv

X antall Inter-

kommunale tiltak

Deltakende kommuner

Regionråd

Rammesettere og

samarbeids-partnere

Stat, regional stat, FoU,

fylkeskommune

Kompleks forvaltning – eks FolloRammesettere og samarbeidspartnere

Oslo kommune, fylkeskommunen, statlige etater, kunnskapsmiljøer, organisasjoner

24 interkommunale ordninger10 IKS5 §272 AS7 avtalebaserte1 stiftelse

7 Deltakende kommunerEnebakk, Frogn, Nesodden, Oppegård, Ski, Vestby, Ås + Akershus fk

120.000 innbyggere

RegionrådetFollorådetFollokonferansenOrdførermøtetArbeidsutvalgetRådmannskollegietSekretariatet

Momenter regionråd

• 1999: 52 regionråd, 321 kommuner (74 %)

• 2008: 69 regionråd, 417 kommuner (97%)

• 14 kommuner – ikke medlemmer

• 12 kommuner dobbeltmedlemmer

• 11 regionråd krysser fylkesgrensen

• Vanligst med organisering etter § 27, men også noen selskaper

Regionrådenes rolle • Samordning mot næringsliv og

regionale utviklingsaktører• Behandling av løpende saker • Interessehevder• Initiering av interkommunale ordninger• Regionrådene har store ambisjoner i

næringspolitikken• Både medspiller og konkurrent til

fylkeskommunen

Antall medlemskommunerAntall regionråd

17

34

14

4

0 5 10 15 20 25 30 35 40

2-4 medlemmer

5-7 medlemmer

8-10 medlemmer

Over 10 medlemmer

Størrelse i folketall

3

12

15

14

15

10

0 2 4 6 8 10 12 14 16

Under 10 000

10-20 000

20-30 000

30-50 000

50-100 000

Over 100 000

Regionrådets viktigste rolle de siste årene. Prosent, n=42/69

17

13

33

36

9

21

17

52

0 10 20 30 40 50 60

Annen rolle

Samordning motfylkeskommunen, næringsliv eller

andre

Samordning av løpende saker

Utrede/initiere interkommunaleordninger

Politiske ledere

Sekretariatsledere

Viktigste gevinster ved det etablerte samarbeidet. To svar mulig. Prosent, n=42/69

4

1

6

9

17

23

36

46

58

0

2

7

5

29

18

24

48

60

0 10 20 30 40 50 60 70

Annet

Mer interessante roller for politikerne

Tilgang til bedre kompetanse/kompetanseoppbygging

Økt synlighet eller bedre omdømme for regionen

Mer effektiv håndtering av kommuneoverskridende interesser og/ellerenkeltsaker

Bedre samordning mot fylkeskommunen eller andre regionale aktører

Etablering av samarbeidsordninger som gir bedre løsninger

Bedre samarbeidsklima/relasjoner mellom kommunene

Økt påvirkningskraft på regionale og nasjonale aktører

Sekretariatsledere Politiske ledere

Viktigste svakheter ved dagens samarbeid. To svar mulig. Prosent, n=42/69

1

9

4

3

4

6

9

19

22

26

35

36

0

2

12

2

10

17

10

12

12

36

14

31

0 10 20 30 40 50 60 70

Ikke sikker

Annet

Ser få eller ingen svakheter

For mange deltakere/høye prosesskostnader

Oppbygging av et nytt forvaltningsnivå

Demokratisk underskudd

Lite interessante roller eller oppgaver for regionrådet

Manglende finansiering av felles prosjekter

Styringsproblemer/uklare roller

Manglende beslutningseffektivitet

Fordelingskonflikter eller strid om lokalisering

Manglende samarbeidsvilje/ulike samarbeidsbehov

Sekretariatsledere Politiske ledere

Andel som ser det som aktuelt å foreta endringer i ulike sider ved regionrådet. Politiske ledere. Prosent, n=42

19

26

26

43

48

48

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Politisk organisering

Administrativ organisering

Antall medlemskommuner

Formål eller oppgaver for regionrådet

Finansiering av regionrådetsvirksomhet

Overføring av beslutningsmyndighet tilregionrådet

Tolkninger samarbeid • Mange gode enkeltordninger• Men et uutløst potensial• Fragmentert styringsstruktur, mange aktører – uklare roller • Omfattende samarbeid medfører styringsproblemer • Politikere og rådmenn mangler ofte oversikt og

kompetanse • Flere selskaper og nye vertskommunemodeller -

ytterligere fragmentering?• Få eksempler på overføring av beslutningsmyndighet • Regionråd – uklare for omverdenen • Behov for mer forpliktende, helhetlig og politisk styrt

samarbeid for å løse grenseoverskridende samordningsbehov– Regionrådene ta jobben!?

Regionrådenes oppgavepotensial

• Stort innenfor både offentlig velferdsproduksjon og utviklingspolitikk

• Utviklingskompetanse på brede sektorer, etablering av sektorfaglige støttefunksjoner

• Samordnet utviklingsapparat med felles løsning for plan/næring/ miljø/landbruk

• Smale, kompetansekrevende tjenester • Pioner i offentlig samforvaltning: Samarbeid med

stat, fylkeskommune, fou, frivillige • Statlige - fylkeskommunale oppgaver

Mulighetsrommet – hovedmodeller

• Kommunene kan velge mellom to samarbeidsstrategier – Praktisk pragmatisk samarbeid– Forpliktende strategisk samarbeid

• Regionrådets virksomhet kan organiseres to hovedtyper styringsmodeller– Overbygning med særforvaltninger– Samforvaltning

Hvorfor opptatt av struktur?

• Hvorfor kan ikke kommunesamarbeidet /regionrådet være løst organisert og utnytte det apparat som allerede er der?

• Bokser og struktur styrer deltakelsen og innholdet i de kommuneoverskridende samarbeidet - grenseoverskridende deltakelse, mulighetsrom og løsninger

• Struktur kan bygge tillit, oversiktlighet, tydelighet, gjennomføringsansvar

• Lite struktur – sårbarhet?! – Eller nedtone ambisjonene..?

Praktisk pragmatisk samarbeid

• På de fleste oppgaver skal vi klare oppgavene alene

• Vi samarbeider om det vi tjener på• Vi prioriterer samarbeid om upolitiske oppgaver • Kommunestyrene skal være ansvarlig for

politikkutforming og myndighetsutøvelse• Det er fleksibelt hvem vi samarbeider med

Forpliktende strategisk samarbeid

• Samarbeid betraktes som en selvstendig strategi for oppgaveløsning

• Samarbeid også om strategiske og politisk viktige oppgaver

• Interkommunale organer kan være ansvarlig for politikkutforming og myndighetsutøvelse

• Faste samarbeidspartnere for kjerneoppgaver – fast allianse

To hovedretninger - styringsmodell

1. Regionrådet som overbygning, men konkret interkommunalt samarbeid i egne organisasjoner (særforvaltning)?

• Standardmodellen i dag

2. Sterkere forankring og tilknytning av samarbeidet til regionrådet - ordninger legges som hovedregel under regionrådets politiske og administrative styring (samforvaltning)

Modell 1 - særforvaltning

• Regionrådet som overbygning, men konkret interkommunalt samarbeid i egne organisasjoner (særforvaltning)?

K.StyreNamsos

Andre avtalebaserte samarbeidsordninger- IT MNR- PPT MNR- Jordmortjeneste MNR- Oppvekst MNR- Helse MNR- Felles prosjekt- Felles innkjøp- Felles fagnettverk- Bilateralt kjøp/ salg

K.StyreO.halla

K.StyreN.eid

K.StyreFl.anger

K.StyreFosnes

Regionråd

Utvikling av nye samarb.ordninger

Felles tiltak for samfunnsutvikling

Politisk påvirkning i regionens interesse

Felles arena for kontakt mot eksterne

RmGruppe

Styre 1

Legevakt

RMNamsos

Styre 2

K.ovelege

RMNamsos

Styre 3

Skatteoppk.

RMNamsos

Styre 4

Utv.ktr.*

RMNamsos

RMNamsos

Styre 5

Barnevern

RMOverhalla

Styre 6

Miljø/landbruk*

RM 1

RM 2

RM 3

RM 4

RM 5

Modell 1: Regionråd som initierende organ for frittstående interk.ordninger

*4 kommuner – ikke Flatanger Politiske organer Adm.organer Fagressurs

Prinsipielle kjennetegn- særforvaltning • Regionrådet som et strategisk organ for initiering

av samarbeid, felles koordinering og saksbehandling

• Kan velge mellom flere tilknytningsformer for frittstående ordninger

• Gir muligheter for riktig sammensetning av ev. styrer i forhold til sektorpolitiske utfordringer

• Kan involvere flere folkevalgte i det regionale samarbeidet

• Kan forenkle styreløsninger for administrativt pregede oppgaver, dersom det er ønskelig.

Prinsipielle kjennetegn-særforvaltning

• Styringsmessige utfordringer og kompleksitet?• Fragmentering av politiske og administrative

roller?• Vanskelige betingelser for samordnet

kommunikasjon mot kommunene og kommunestyrene?

• Hva med beslutningskraften, samordnet politisk ledelse og mobilisering i forhold til strategiske utfordringer?

• Klarhet i politiske ansvar og mandat? • Konkurrerende perspektiver? Interessekonflikter

– mange hatter?• Dobbeltkompetanse? Dobbelt politikk?

Hvordan styrke felles styring- særforvaltning • Gjennomgående representasjon• Felles eierstrategier overfor konkrete

interkommunale enheter som behandles og vedtas i det enkelte kommunestyret

• Strategier med konkret handlingsprogram som fordeler ansvar for oppfølging

• og prinsipper for håndtering av beslutninger underveis i oppfølging av strategiene– Regionrådet eier selskaper (ulovelig)

K.styretFlatanger

Andre avtalebaserte samarbeidsordninger- IT MNR- PPT MNR- Jordmortjeneste MNR- Oppvekst MNR- Helse MNR- Felles prosjekt- Felles innkjøp- Felles fagnettverk- Bilateralt kjøp/ salg

RegionrådStrategi Styre

Utvikling av nye samarb.ordninger

Felles tiltak for samfunnsutvikling

Politisk påvirkning i regionens interesse

Felles arena for kontakt mot eksterne

RmGruppe

RMNamsos

Styre 2

Barnevern

RMOverhalla

Styre 3

Miljø/landbruk*

RM 1

RM 2

RM 3

RM 4

RM 5

Modell 2: Regionrådet opptrer som styreorgan

*4 kommuner – ikke Flatanger Politiske organer Adm.ledelse

Legevakt

K.ovelege

Skatteoppk.

Utv.ktr.*

RMNamsos

Fagressurs

K.styretNamdalseid

K.styretNamsos

K.styretOverhalla

K.styretFosnes

Modell 2- samforvaltning

• Sterkere forankring og tilknytning av samarbeidet til regionrådet - ordninger legges som hovedregel under regionrådets politiske og administrative styring (samforvaltning)

Modell 3: Dagens interkommunale samarbeid organisert etter samkommuneprinsipper

Felles politisk styringsorganEvt. med politiske underutvalg/styrer

Politisk leder

Administrativ leder

Næring og Innovasjon-Utviklingskontoret-Næringsfond-Partnerskap-Felles prosjekt

Miljø og landbruk

-Miljø- og landbruks-forvaltningen- Partnerskap-Felles prosjekt

MNR Utdanning og oppvekst

-PPT-Fagnettverk-Felles prosjekt

MNR Helse og sosial-Barnevern-Kommuneoverlegen-Legevakt-Jordmortjenesten-Fagnettverk-Felles prosjekt

Adm støtte-IKT-Skatteoppkreveren-Innkjøp-Felles prosjekt

Politiske organer Adm.ledelse Fagenhet

K.styretFlatanger

K.styretNamdalseid

K.styretNamsos

K.styretOverhalla

K.styretFosnes

RM 1

RM 2

RM 3

RM 4

RM 5

Bilateralt samarbeid

RmGruppe

Prinsipielle kjennetegn samforvaltning• Klarere politiske og administrative roller? • Enklere kommunikasjon mot kommunestyrene?• Samling av ressurser - mulighet for tyngre

satsinger?• Klarere kontaktpunkter for næringsliv,

kommunene, fylkeskommunene, reg stat, FoU?• Færre interessekonflikter – færre hatter?• Sterkere innflytelse overfor omverdenen?• Mulighet for desentraliseringsgevinster?• Robust løsning ifht framtidig forvaltingsutvikling?

Prinsipielle kjennetegn samforvaltning• Bryter med eksisterende organisasjoner – som

kan fungere godt isolert sett – sektorvis?• Maktkonsentrasjon?• Svekkes kommunene? • Utfordrer fylkeskommunen?• Omstillingskostnader?

Kommunene bør styrke bevisstheten! • Grunnleggende debatt lokalt om organisering av

samarbeid • Bevissthet om valg av tilknytningsformer og

deres egenskaper • Kunnskap om hvordan politisk styring kan sikres

gjennom ulike modeller • Folkevalgtopplæring • Faste alliansepartnere? • Sterkere rolle for regionrådene• Krav til representasjon

Struktur og samarbeid -Hovedstyresak KS • Hovedstyret utfordres til en diskusjon om

behov for en gjennomgang av kommunestruktur og interkommunalt samarbeid i Norge. – Kompetanse, innbyggernes forventinger ,

økonomi, styringsutfordringer, nye oppgaver eller statliggjøring

Nasjonalt program – samarbeid?

• Vurdering av eksisterende samarbeid• Kunnskapsformidling og rådgiving• Nye forsøk og modellutvikling• Utvikling av rådgivende modeller for kommunesamarbeid• Utvikling av tilskuddsordninger som økonomisk

stimulerer til ønskede og vellykkede samarbeidsformer.• Vurdering av regelverk for interkommunalt samarbeid i

kommuneloven, øvrige lover som legger rammer for samarbeid og avtaleverk mellom partene i arbeidslivet

Oppsummering

• Når samarbeid først etableres får vi gode resultater • Vi trenger et svar på sentrale utfordringer for

forvaltningen – lokalpolitikk, forenkling, ressursbruk, kompetanse

• Behov for mer forpliktende, helhetlig og politisk styrt samarbeid for å løse grenseoverskridende samordningsbehov

• Regionrådene kan ta den ledige posisjonen - en større plass i forvaltningsstrukturen

• Men krever samlende faste allianse, med tilhørende strukturer, avklarte roller og oppgaver