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國家步道系統建置發展研討會 背景資料說明

郭瓊瑩

中華民國景觀學會 名譽理事長

中國文化大學景觀學系系主任兼所長

國家步道系統的定義為在台灣山岳、海岸及郊野地區選線佈設之國家步行體驗網

絡，以發展多樣之低環境衝擊活動，健全『全民化、本土化』的生態旅遊環境。從步

道的遴選設置、調查規劃到實質設計整建與經營管理均是環環相扣的重要關鍵、缺一

不可，是國家整體生態旅遊系統中重要的一環，因此，培養相關業務單位主管及工程

人員具備多元管理思維、合作協調機制及專業施作技能更顯重要。

政府目前積極推動之『2008 年國家重點發展計畫』，目的即為落實以人為本、永

續發展的核心價值觀，藉由相關永續政策推廣與綠色矽島目標實現，以提昇國家競爭

力並迎合國際競爭模式。其中，發展森林生態旅遊、建立國家自然步道系統就是發展

主軸『觀光客倍增計畫』的計畫內容之一。

近幾年林務相關單位陸續舉辦『國家自然步道系統計畫』之步道系統規劃、建置

與發展的研討會與研習課程，對業務單位同仁的觀念與作業能力已大有提昇，加上日

前國家公園環境整建工程引發爭議，促使環境資源及景觀維護議題再受重視，政府部

門的確需要更深入探討並釐清國家步道系統建置之生命週期，以凝聚共識、落實工程

品質並確實提昇遊憩體驗品質。

本研討會擬藉由與專家學者互動研討及實地操作研習的兩階段方式進行，漸進式

灌輸步道系統規劃與建置之正確觀念與技能，使學員於現地體驗觀摩與實際操作學習

過程中，突破舊時行政作業瓶頸，確實瞭解國家步道系統建立之各項業務要求與實質

內容。緣上所述，本階段（第一階段）國際性研討會目的即在於藉此機會邀集國內外

相關領域之先進與專家們集思廣益，為『自然步道』各層面議題做廣泛及深入的討論

與激盪。以下將針對研討會目的與內容、相關重要政策與議題等兩大項目做背景資料

之簡要說明。

2003 國家步道系統建置發展研討會 2003.07. 24-07.25

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一、研討會目的與內容

本研討會是延續先期農委會林務局『國家步道系統設計規範』與『國家步道系統

藍圖（草案）』二大計劃主軸，以貫徹教育訓練服務宗旨。而整體教育訓練計畫將區

分為兩階段實施，第一階段為 7/24.25 舉辦之國際性研討會，第二階段則為 8/11-18 之

步道實務研訓班，其主要目的與內容有三：

（一）藉由國際互動交流機會，提昇步道系統建置的國際觀與時代觀，會中分別邀請

了西日本科學技術研究所福留脩文所長 Shubun Fukudome 及美國國家自然步

道手冊作者暨優勝美地國家公園養護工程主管 Stephen S. Griswold。

（二）利用研討實作、測驗評量與證書認可方式確實提昇政府部門作業單位對國家步

道系統建置流程的正確認知與作業能力。

（三）建立示範性步道操作模式與案例彙編，提供未來推動全面性國家自然步道系統

建置之參考。

本研討會是先定義國家步道之建設向度，遴選國家步道，並進行國家步道系統建

設之示範操作、分期發展計畫與相關配套建議，共計為期二天，每場次演講時段（含

交流對談或翻譯）各為 70 分鐘，另設有綜合座談與多向交流時段，擬邀請林務局之

各林區管理處（詳圖一）之主管及承辦員、相關部會機關、專業技術顧問公司、環境

相關領域之專家學者及學會、公會及大專院校相關科系…等共同參與。

針對本次研討會所擬訂之九大議題，本團隊特別邀請多位具步道體驗、規劃設計

與實際操作經驗之相關專家學者現身說法，包括西日本科學技術研究所所長 福留脩

文先生（Shubun FUKUDOME），期藉由宏觀的眼界與豐富的經驗共同開創國家步道系

統之新紀元。

研討會議題大綱擬從『理念建構』、『系統藍圖』、『規劃原則』、『設計準則』、『施

工維管』五大層面深入探討，並邀集相關領域的專家學者與專業者共同參與，針對主

（理念灌輸）

（具體操作）戶外觀摩 實務操作

研討座談 專題演講

評量認證 成果彙編

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題與實際案例進行討論。研討議題架構如下：

國家步道系統藍圖規劃

（一）環境美學與遊憩倫理

（二）台灣地區步道環境特質之潛力與限制

（三）國家步道系統藍圖規劃

步道系統規劃設計原則與方法

（一）步道規劃設計方法觀：環境生態面

（二）步道規劃設計方法觀：文化歷史面

（三）步道規劃設計方法觀：遊憩承載與使用面

步道施工監造與維護管理

（一）解說規劃與步道設置

（二）步道施工與監造

（三）步道維護與管理

近年國內陸續舉辦過數場跨部會的環境議題研討會，各界參與反應熱絡。本學會

將承襲同樣的理念與目標，嘗試結合產、官、學界共同思考未來吸引人們走入山林的

可能性與新思維，促進多方交流，以解決目前串連、建置自然步道系統的諸多問題，

並為未來國家整體步道系統發展提供正面性之示範效益。

二、相關重要政策及重點議題說明

本學會受林務局委託辦理今年度（九十一年度）『國家步道系統建置發展研討

會』，以有效提昇自然步道系統之專業整合新觀念、新材料與新技術，另為形成本次

研討會之主軸共識並進而與國家整體建設發展策略搭接，創造更廣泛的示範效益，學

會亦針對當前政府刻正推動之『挑戰二 OO 八--國家發展重點計畫』中的『水與綠建

設計畫』相關重要政策與議題進行說明，並以宏觀角度思考，期能進一步銜接本次研

討會之研習目的，使其發揮最廣泛效益，以下便就政府相關重要政策及重點議題說明

如下：

（一）『挑戰 2008—國家發展重點計畫』--『觀光客倍增計畫』

為提昇國家整體競爭力、面對全球化的挑戰，行政院於日前提出六年國家發

展重點計畫，內容共含十大重點計畫，包括：

1.E 世代人才培育計畫

圖一 台灣國有林林區轄區圖

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2.文化創意產業發展計畫

3.國際創新產業發展計畫

4.產業高值化計畫

5.觀光客倍增計畫

6.數位台灣計畫

7.營運總部計畫

8.全島運輸骨幹整建計畫

9.水與綠建設計畫

10.新故鄉社區營造計畫

政府企圖藉由此十項重點計畫的實施，強化台灣在面對新世紀與全球競爭時的整

體環境競爭力，以達成『以人為本、永續發展』的價值目標，有別於過去以單一經濟

發展為主的硬體工程建設計畫，2008 年國家發展重點計畫注入了『人文』、『生活』層

面的生態考量，使環境資源的利用與整合更具人性化與永續性。

『觀光客倍增計畫』所強調的觀光產業是世界各國普遍重視的無煙囪工業，與科

技產業共同被視為 21 世紀的明星產業，在創造就業機會與賺取外匯的功能上具有明顯

效益。台灣地理環境資源豐富，具雄厚觀光發展潛力，但現有觀光資源大多分散、獨

立，未來要建置台灣整體生態旅遊網，應同時整合多項觀光資源，發展特色化、主題

化之套裝旅遊行程『觀光客倍增計畫』包括五大方向（詳圖二）：

1.整備現有套裝旅遊路線

2.開發新興套裝旅遊路線與新景點

3.建置觀光旅遊服務網

4.國際觀光宣傳推廣

5.發展會議展覽產業

其中，在開發新興套裝旅遊路線及新景點部分，主要為整備現有套裝旅遊路線，

同時開發具標竿性的新景點，整合綠色運輸系統，以提昇國際級觀光水準。國內在整

體旅遊網絡的建置上，首應整合現正積極建設中之國家步道系統』、『全國景觀道路系

統』及『自行車道系統』三大綠色運輸系統，除考量自身資源完整性外，需同時考量

整合與分享其他系統的可行性。

其政策精神奠基於『綠色矽島』中以『人』為核心的基本理念，以國家步道系統

為骨幹，規劃整合國家森林遊樂區、國家公園、國家風景區等遊憩據點之步道、古道，

依森林景觀遊憩資源條件及需求，建構各層級性自然步道系統，兼顧當地居民經濟與

生活，並結合周邊山村社區之民宿及生態導覽系統，發展以體驗自然野趣及山村文化

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為主之森林生態旅遊。

（二）國家自然步道系統、森林生態旅遊與平地造林

隨著傳統產業轉型、遊憩型態轉變，今日及未來的林務局林業經營將以生態系整

體經營理念為基礎，強調森林整體機能的發揮，包括保育、生產、遊憩、教育、文史、

服務…等多元機能的平衡展現與特色定位。配合永續林業經營目標，林務局未來執行

圖二 『觀光客倍增計畫』分項計畫圖

觀光客倍增計畫

發展會議展覽產業

國際觀光宣傳推廣

整備現有套裝旅遊路線

開發新興套裝旅遊路線

及新景點

建置觀光旅遊服務網

國際會展設施

旅遊資訊服務網

一般旅館品質提昇計畫

客源市場開拓計畫

2005

台灣觀光年

2008

台灣博覽會

環島觀光列車

高屏山麓旅遊線

國家花卉園區

安平港國家歷史風景區

觀光旅遊巴士系統

獎勵機制

阿里山旅遊線

蘭陽北橫旅遊線

桃竹苗旅遊線

北部海岸旅遊線

花東旅遊線

日月潭旅遊線

恆春半島旅遊線

雲嘉南濱海旅遊線

脊樑山脈旅遊線

離島旅遊線

雲嘉南濱海風景區

國家軍事遊樂園

環島鐵路觀光旅遊線

故宮分院

全國自行車道系統

國家自然步道系統

優惠旅遊套票

專業人才養成制度

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策略將以『國家步道系統』、『森林生態旅遊』及『平地造林』為三大主要經營重點（詳

圖三）。

國家步道系統

農委會林務局為推展國內旅遊方案，特於民國九十年提出『整建國家步道系統計

畫』，計畫以五年中程計畫（九十年至九十四年度），分期落實國家步道系統藍圖，將

針對台灣具國家級特色的高山、歷史、海岸及郊野等四類步道系統，進行整體規劃。

國家步道系統之建設目標主要為達到『提高遊憩體驗品質，增加戶外遊憩選擇機

會』、『提供自然學習場所，建立安全之自然遊憩及登山環境』、『舒緩遊憩壓力，降低

環境衝擊』、『活絡山村產業及經濟，創造多元就業機會』、『保存原鄉文化，凝聚族群

共識』等五大效益。

其建置方法主要考量不衝擊環境生態的原則下，進行現有步道之遴選設置、調查

規劃、設計整建、經營管理等工作，初步建立整體國家步道系統架構後，再行發展新

的步道串連網絡（詳圖四、圖五）。

國家步道系統之遴選考量因子如下：

1. 具台灣地區自然資源的代表性

2. 具台灣地區文化歷史的代表性

3. 具台灣地區景觀美質的代表性

4. 儘量避免穿越自然保留區、野生動物保護區暨重要棲息環境、國家公園生態保

護區暨史蹟保存區、國有林自然保護區、或其他環境敏感地區。

圖三 永續森林資源構想圖

永續 森林經營

平地景觀造林森林生態旅遊

國家自然步道系統

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5. 避免經過災害敏感地區，如斷層帶、破碎帶或土石流分佈區等地區。

6. 為避免自然環境及生態體系的衝擊，並節約政府經費，國家步道遴選應儘可能

以既有步道為優先考量。

未來在推展『觀光客倍增計畫』時，亦可以國家步道系統為骨幹，串連台灣全島

之旅遊區及景觀據點，全面推展生態旅遊，提昇國民之生態旅遊品質，並藉由國家步

道系統的建立，展示台灣自然美景，使台灣地區的民眾與國外遊客皆能對台灣有更進

一步的瞭解與認識，重塑福爾摩沙，建立台灣新形象。

圖五 國家高山與歷史步道系統發展示意圖

資料來源：國家步道系統藍圖規劃（一），2003

圖四 國家高山步道區位圖

資料來源：國家步道系統藍圖規劃（一），2003

建立分享性、系統性及層級性的自然步道系統是

山岳體驗重要發展目標

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國家自然步道系統意指『整合自然遊憩據點，提供多樣遊憩體驗，發展生態旅遊，

並使自然資源永續經營之原則下得以兼顧生態保育、經濟發展及社區之福祉。』，其

計畫宗旨在於兼顧景致可及性、文化獨特性、資源永續性、功能多樣性、時空流動性

及使用公平性等目標下，規劃國家步道系統藍圖及整建國家步道系統。

國家步道系統目的在於建立分級制的步道系統，考量步道與與鄰近資源及特色進

行功能性分類與串連，以促進森林遊樂區等遊憩景點與森林步道系統的連結，進而促

進生態旅遊的完整發展。計畫內容還包括建立步道系統資料庫及對歷史古道（或越嶺

道）的整體性研究與復育等。

森林生態旅遊

拓展森林生態旅遊之宗旨為發展享受自然環境資源、強調保育自然環境資源、促

進社區發展及文化復興，並富有啟發性的旅遊。此計畫特別強調以環境倫理為本質，

提供環境教育、自然資源與人文史蹟保育、利益回饋等機能，以期達森林生態系永續

經營為終極目標。其內容主要為森林遊樂區的轉型與再活化，以及健全旅遊系統之各

供給面因素，包括主題性之森林遊樂區、森林生態教室、資訊中心、步道系統、交通

轉運、住宿餐飲設施、生態旅遊遊程、旅遊資訊行銷網絡及緊急醫療系統（詳表一）。

平地景觀造林

我國於今年一月一日起已正式成為世界貿易組織（ＷＴＯ）的會員國，在開放農

產品自由進口的同時，勢將帶給我國農業不小的影響，並對農林經濟產生相當程度之

衝擊，而對於部分受衝擊較嚴重的農產品，農民不得不調減生產。為因應此不利趨勢，

穩定山村農業經濟，行政院農業委員會林務局將自今（92）年起全面推動平地造林，

以紓緩入世對農民所造成的損失，使農民投入現有台灣造林、保安林的工作行列，並

開創新的生機。

平地造林主要的造林對象為一般農業區內的農牧用地，其中以灌溉系統缺乏、雜

糧旱作地等不具競爭力之農地、台糖公司之休耕蔗田及鐵公路兩側三０至五０公尺之

農地等為主要輔導對象，另可申請平地造林的獎勵及補助費用。

推動平地造林的目的在於結合農村產業、社區文化與自然景觀，發展生態休閒農

業，使林業也能納入整體休閒網絡一環，活化農村產業，此外，在全球氣候變遷的危

機中，可負起調節氣候、抑制空氣污染、減低噪音吸收二氧化碳、抑制全球暖化的責

任。

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本學會近年來積極推動

景觀專業認證制度，並長期關

心台灣自然山林環境發展與

城鄉景觀風貌形塑，對台灣山

林環境課題與推展自然步道

系統及森林生態旅遊計畫目

標有深刻認知與掌握。今年度

首次辦理之『國家步道系統建

置發展』教育訓練系列活動，

希冀藉由理念激盪與觀摩學

習的過程，使自決策者、規劃

者、設計者、施工者、經營管

理者及使用者均能有全面、整體、宏觀之認知，並使國家步道系統建置回歸到『永續

林業經營』及『森林綠資源保護』之總體目標與環境倫理之秩序上。

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表一 森林遊憩資源調查表

資料來源：本研究整理

森林遊憩類型 名稱 森林遊樂據點 東勢林場

嘉義農場 清境農場 永安雪森林遊樂區 明池森林遊樂區

棲蘭森林遊樂區 惠蓀森林遊樂區 溪頭森林遊樂區 達觀森林遊樂區 馬拉邦山森林遊樂區

福壽山農場森林遊樂區 東河農場森林遊樂區 平和森林遊樂區（墾丁） 雙溪森林遊樂區（墾丁） 萬瑞森林遊樂區（新竹）

國有林森林遊樂區 大雪山森林遊樂區 八仙山森林遊樂區 太平山森林遊樂區 合歡山森林遊樂區 阿里山森林遊樂區 墾丁森林遊樂區

知本森林遊樂區 藤枝森林遊樂區 內洞森林遊樂區 武陵森林遊樂區 東眼山森林遊樂區 奧萬大森林遊樂區

雙流森林遊樂區 觀霧森林遊樂區 池南森林遊樂區 滿月圓森林遊樂區 富源森林遊樂區

登山系統/國家高山步道

北一段（南湖、中央尖） 北二段（甘藷、無名山系）

北三段（奇萊、能高安東軍）

六順山七彩湖 奇萊東稜線 干卓萬山群 東群山彙

雪山群峰—大霸聖稜線 雪山群峰—雪劍線 雪山群峰—志佳陽線 雪山群峰—武陵四秀線 雪山群峰—大雪線 雪山群峰—東峰線 合歡群峰

馬博拉斯橫斷 新康山 北大武山 玉山群峰 南三段（丹大山列） 南二段（秀姑巒山列） 南一段（關山、卑南山系）

登山系統/國家歷史步道

比亞毫古道 福巴越嶺古道 司巴庫斯古道 石鹿古道 鹿場連嶺道 合歡越嶺古道

崑崙坳古道 浸水營古道 知本越嶺古道 能高越嶺古道 水沙漣古道

玉山山道 八通關古道∕清代 八通關越嶺古道∕日據 獨立山古道 關山越嶺古道

山區之溫泉區 馬槽溫泉 陽明山溫泉區 北投溫泉區 烏來溫泉區 金山溫泉區 四磺坪溫泉區 龜山冷泉區 知本溫泉區 金崙溫泉區

爺亨溫泉區（桃園達觀山）

錦屏溫泉區 清泉溫泉區 泰安溫泉區 谷關溫泉區 白冷溫泉區（台中） 碧山溫泉區 霧鹿溫泉區 紅葉溫泉區

清流溫泉區 國姓冷泉區 廬山溫泉區 柬埔溫泉區 大崗山冷泉區 瑞穗溫泉區 紅葉溫泉區 安通溫泉區

古道系統 巴福越嶺古道 福後越陵古道 哈盆越嶺古道 司馬庫斯古道 北坑溪古道 合歡越嶺古道 能高越嶺古道 獨立山古道

水沙漣古道 八通關古道 關山越嶺古道 玉山古道 知本越嶺古道 鳴鳳山古道 挑鹽古道 虎頭崁古道

浸水營古道 安通越嶺古道 淡蘭古道 金包里大道 桶後越嶺古道 富士古道 大屯溪古道 跑馬古道

高山道路 如南橫 中橫 新中橫 台 2 甲線（陽明山）

台 9 線（坪林、礁溪） 台 8 線（太魯閣） 台 7 線（達觀山） 台 14 線（霧社、廬山）

台 18 線（阿里山） 台 20 線（梅山） 台 21 線（南投） ……等