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LA CONTRALORA y EL CONTROL INTERNO EN MXICO

JOS TRINIDAD LANZ CRDENAS

LA CONTRALORAy EL CONTROL INTERNO

EN MXICOAntecedentes histricos y legislativos

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"... SECRETARIAff ~ DE LA CONTRALORIA

GENERAL. DE LA FEDERAClON

FONDO DE CULTURA ECONMICAMXICO

Pn rnera cdic ion. eJX7Segunda edicion. ILJlJ'

28427

D. R. 1987, SECRETARIA DE LA CONTRALOR/A GENERAL DE LA FEDERACiNAv. Insurgentes Sur, 1735; 01020 Mxico. D. F.

D. R. 1987, FONDO DE CULTURA ECONMICA, S. A. DE C. V.Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 Mxico, D. F.

ISBN 968-16-4303-8 (segunda edicin)ISBN 968-16-2764-4 (primera edicin)

Impreso en Mxico

Ala memoria de mi padre,

Lrc. Jost TRINIDAD LANZ GUTIRREZ,virtud y sabidura,

en reconocimiento a sus enseanzasen la vida y en el derecho.

AGRADECIMIENTOS

El autor testimonia su reconocimiento a los licenciados Wilfrido Morn Are-llano y Mario E. Villela Mier por su colaboracin en la investigacin y redaccinde algunas partes de la obra.

NOTA DEL AUTOR A LA SEGUNDA EDICIN

La primera edicin de este libro, y sus comentarios y contenido, quedaron referi-dos al mes de mayo de 1986, fecha en que entr en vigor la Ley Federal de Enti-dades Paraestatales.

Al tomarse la decisin de reeditarse la obra, en virtud de haber transcurridoms de siete aos desde la publicacin de la anterior, periodo en el que se susci-taron numerosas reformas legislativas, reglamentarias, normativas y de programasrelacionadas con el control administrativo "ex ante", se consider prudente actu-alizar su contenido e informacin.

Dada la estructura del libro, que corresponde a las pocas histricas del pas,clasificadas desde el punto de vista de las repercusiones en la vida administrativanacional de los procedimientos y sistemas de control interno, para no alterar dichaestructura, se estim como lo ms conveniente adicionarle una Sexta Parte paracomprender los cambios fundamentales y de mayor significacin sobre la materiaentre junio de 1986 y julio de 1993.

En esta parte adicional se contemplan los aspectos ms relevantes entre losprocesos de cambio administrativo dados durante el periodo citado, lo que justifi-ca la denominacin de su ttulo: "Ajustes a los Sistemas de Control entre 1986 y1993."

Su desarrollo corresponde a siete captulos que abarcan: 12 a los antecedentes yexplicacin de los procesos de cambio en el control administrativo; 22 a los cam-bios en el marco normativo; 32 a la trascendencia en los sistemas de controladministrativo con motivo de la desaparicin de la Secretara de Programacin yPresupuesto y su fusin a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; 42 a lasmodificaciones en cuanto al rgimen de responsabilidades de los servidores pbli-cos; 52 a uno de los aspectos que mayor atencin ha requerido en el desempeo dela funcin de control estatal, consistente en las constantes acciones que se han tra-ducido en una notable reduccin del sector paraestatal; 62 al anlisis y explicacinde un novedoso sistema de control que la legislacin y la practica administrativadefinen con la Contralora Social, sistema en el cual interviene la ciudadana demanera compartida con las autoridades federales, y 72 a los cambios orgnicos yfuncionales del rgano central a quien le compete la funcin del control interno osea la Secretara de la Contralora General de la Federacin.

La actualizacin de esta obra es obsecuente a los mismos propsitos que seestablecieron en el contenido de la primera edicin, consistentes en lo fundamen-tal en informar y relacionar para su mejor conocimiento los procedimientos ybases legales de control interno, en el mbito federal de nuestra Nacin.

Lic. Jos TRINIDAD LANZ CRDENAS

Mxico, D.F., septiembre de 1993.

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PRESENTACIN

Cuando el jurista Jos Trinidad Lanz Crdenas public en 1987 la primera edi-cin de La Contraloria y el control interno en Mxico no slo se cubri unimportante e inexplicable vaco en un tema relacionado con diversas disciplinasacadmicas y actividades profesionales, sino que esta obra se convirti en unclsico de la bibliografa especializada. Anteriormente el tema haba sido aborda-do de manera general, o un tanto coyuntural, por especialistas de la adminis-tracin pblica y del derecho administrativo mexicanos.

Sin duda, el acucioso estudio de Lanz Crdenas -que consideraba antece-dentes histricos y legislativos- proporcion, adems de riqueza informativa,una visin amplia e intelectualmente solvente. Mientras se agotaba la edicin segestaron, con la dinmica propia de la poca y el impulso de un pas dispuesto alas transformaciones, instituciones cuyo fin eran la participacin y la defensa dela ciudadana, junto con dispositivos jurdicos de control.

Ahora el autor nos brinda una edicin actualizada de su obra, en la cual tomaen cuenta los avances en los sistemas de control puestos en prctica de 1986 a1993, as como el programa de desincorporacin de entidades paraestatales noestratgicas ni prioritarias, la Contralora Social y su evolucin en diferentes pro-gramas, las recientes adecuaciones a la Ley Federal de Responsabilidades de losservidores pblicos, y las modificaciones orgnicas y operativas que se efectua-ron en la Secretara de la Contralora General de la Federacin. Obviamente, larelacin de fuentes legislativas y reglamentarias ha sido puesta al da, lo mismoque las disposiciones administrativas de carcter general y, por supuesto, la biblio-grafa. Esta nueva edicin familiarizar al lector con el manejo de la haciendapblica a la manera de los antiguos mexicanos, y con las ms recientes evolu-ciones del aparato de control gubernamental. .

En la segunda mitad de este siglo, diversas disciplinas influyeron en los anli'::\,sis doctrinales de carcter jurdico relativos al control y en los estudios adrninis- "trativos que incorporaron nuevos conceptos para reorientar adecuadamente las"prcticas de la gestin pblica y an la visin de otras materias, presentes enlas actividades de fiscalizacin. As, sobre una tendencia que haca nfasis en ercontrol externo se impuso otra que reconoci mayor importancia al control inter-no, y a una concepcin correctiva se antepuso la intervencin preventiva. Ensuma, de estas corrientes de pensamiento se dio preferencia al control con equi-librios orgnicos y jurisdiccionales. y a tcnicas administrativas que hacen hin-capi en los aspectos preventivos sobre estilos rgidos o meramente punitivos.

En el marco de nuestro Estado de derecho han operado diversas transforma-ciones normativas que conforman lo que conceptualmente entendemos como lareforma del Estado mexicano; de ah se desprendieron leyes, reglamentos, decre-tos, acuerdos e instrumentos administrativos que fortalecieron nuestro sistemaintegral de control. Ms an, la tendencia a eliminar duplicidades o interven-ciones innecesarias en perjuicio del libre accionar de la sociedad civil dio pie a

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12 PRESENTACIN

modificaciones en la organizacin de la administracin pblica federal, y se tran-sit de un esquema tripartito de control que provena de la planeacin de media-dos de siglo -en alguna poca conocido como el "tringulo de la eficienciaadministrativa"- a otro que el autor denomina sistema binario de globalizacinadministrativa, referido a las actuales facultades de las secretaras de Hacienda yCrdito Pblico y de la Contralora General de la Federacin.

Las reformas al rgimen legal de responsabilidades de los servidores pblicosson algunas de las modificaciones propuestas por el Ejecutivo federal -revisa-das en la obra de Lanz Crdenas- y que la Contralora General de la Federacinha incorporado para fomentar el buen cumplimiento de las funciones encomen-dadas, y para encontrar mayor proporcin entre el agravio social que su desaten-cin implica y la respuesta a tales conductas. Cabe sealar que, a partir de stas,las atribuciones conferidas a la Secretara en relacin con el registro patrimonialde servidores pblicos se confieren tambin en el mbito de sus respectivas com-petencias a la Suprema Corte de Justicia de la nacin y al Tribunal Superior deJusticia, a las Cmaras de Diputados y Senadores, y a la Asamblea de Represen-tantes del Distrito Federal.

Por otra parte, como seala con detalle el autor, la Contralora Social significaun esfuerzo sin precedente cuyo fin es promover y organizar la participacin ciu-dadana en la vigilancia del quehacer pblico, as como consolidar la conductaeficiente y honesta de los servidores pblicos, la calidad de los servicios y latransparencia en el manejo de los recursos. Cabe resaltar la importancia que haadquirido la Contralora Social y el arraigo que est logrando en la sociedad,mediante un programa que incluye la atencin a quejas y denuncias; la resolucinde inconformidades; el establecimiento de mdulos de orientacin para los pro-gramas "Paisano-Amigo" y "Vecinos-Centroamrica" y la Contralora Social enSolidaridad, en donde la participacin de los vocales de Control y Vigilanciaen todos los comits de Solidaridad no slo ha permitido que sean .espetadas lasdecisiones ciudadanas, sino tambin alentado la participacin organizada, la co-rresponsabilidad y la eficiencia, y la claridad en las cuentas, generando experien-cias que han permitido extender estas acciones a otros programas de gobierno.

La Contraloria y el control interno de Mxico tambin considera los proce-dimientos empleados en la actual administracin para llevar a efecto el redimen-sionamiento del sector paraestatal. Los controles para esta operacin como podrapreciarse, no son una secuencia de actos o normas planteados de manera es-quemtica: son dispositivos en constante perfeccionamiento y adecuacin a cir-cunstancias especficas. Ello es as, porque el principio rector que las alienta es latransparencia de las operaciones, la legalidad y el registro que propicie revisionesulteriores del Poder Legislativo, a travs de los denominados "libros blancos"-que surgen de cada proceso de desincorporacin en sus diversas modali-dades-.

En el panorama de la administracin pblica federal la Secretara de la Con-tralora General de la Federacin se erige como una dependencia sensible a lastransformaciones que demandan las condiciones presentes. Por ello, se ha refor-mado su estructura orgnica, sobre todo mediante la fusin de la Unidad deComisarios con la Subsecretara "B"; adems, quiz 10 ms importante, se han

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actualizado los sistemas de informacin y los mecanismos de trabajo, as como elenfoque y la forma de abordar problemas complejos, para que sus tareas prcticasresulten ms eficientes y accesibles a los servidores pblicos, y para propiciar laapertura a la ciudadana. No menos importante ha sido, sin embargo, la preten-sin de tornar ms severa la vigilancia, considerando la perfectibilidad que impli-ca todo esfuerzo humano.

De todo ello nos informa Jos Trinidad Lanz Crdenas, ministro de la SupremaCorte de Justicia de la nacin y funcionario cuya vocacin de servicio lo hizodejar profunda huella en esta Secretara de la Contralora General de la Fede-racin. Estoy segura de que el esfuerzo editorial conjuntamente emprendido porel Fondo de Cultura Econmica y esta dependencia encontrar en lectores vidospor ensanchar los horizontes de su cultura jurdica y administrativa la mejorrespuesta al esfuerzo prodigado en la investigacin.

MARA ELENA VZQUEZ NAVA

Secretara de la Contralora General de la Federacin

INTRODUCCIN

La historia ofrece el medio mejor de prepara-cin para los que han de tomar parte en losasuntos pblicos.

POLlBIO

Hablar de la historia de la Contralora y del control interno en Mxico esreferirnos desde luego a los antecedentes que sobre el control interno del Ejecu-tivo han existido a travs de nuestro devenir histrico; es tratar de comprenderlo que constituyen actualmente nuestros sistemas de control a travs del conoci-miento de los diversos medios, rganos y sistemas que han existido para lavigilancia y regulacin de las mltiples fases de la Administracin Pblica.

La historia del control interno en Mxico debe abarcar no slo el conoci-miento directo de los antecedentes inmediatos de la Secretara de la ContraloraGeneral de la Federacin sino todos aquellos sistemas y rganos que en diferen-tes pocas han tenido a su cargo esta funcin del Estado, aunque desde el puntode vista especfico del control preventivo y no del control posteriorapues lainvestigacin y desarrollo de este ltimo asumira otro aspecto de la historia delpas: desde los antiguos Tribunales de Cuentas del Derecho Indiano hasta laconstitucin y funcionamiento de la actual Contadura Mayor de Hacienda,rgano tcnico de la Cmara de Diputados.

La historia del contra! preventivo, del control interno de la administracin odel autocontrol del Poder Ejecutivo entraa pues el conocimiento de las facul-tades, funciones y resultados de su desempeo, de aquellos que han tenido a sucargo el ejercicio del control desde los calpixque y el Cihuacatl de nuestracivilizacin azteca hasta los comisarios pblicos, delegados de Contralora en elsector pblico, contralores internos de dependencias y entidades, y unidadesadministrativas que integran la estructura orgnica de la Secretara de la Con-tralora General de la Federacin.

Se ha dicho que "la formacin del alma nacional de todo pueblo est enfuncin del conocimiento de su historia, pues su olvido podra hacemos sentirsobrepuestos en nuestra misma Patria"; 1 por ello, la mejor manera de entenderlas razones de la existencia de nuestras actuales instituciones administrativasy legales sobre el control interno es conocer adecuadamente los antecedentes yevolucin de las que les han precedido, ya que tales instituciones no surgenespontneamente sino como fenmenos sociales, y siempre son consecuencia delas necesidades de los pueblos y de su desarrollo. -,

En cuanto a sistemas y rganos de control, nuestra historia resulta sumamen-te rica. Por esta razn, para obtener una mejor comprensin del Sistema Nacio-

J Miguel Macedo S., Prlogo a El derecho de los aztecas de J. Kohler, traduccin del alemn porCarlos Rovalo y Fernndez , edicin de la Revista Juridica de la Escuela Libre de Derecho, Mxico,)924, p. x.

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16 INTRODUCCIN

nal de Control que ahora se encuentra bajo la direccin y coordinacin de laSecretara de la Contralora General de la Federacin, resulta convenienteacudir a los testimonios de nuestra historia sobre esta materia.

La Contralora, que por primera vez surge como Secretara de Estado en lasestructuras de nuestra Administracin Pblica, existi como departamentoautnomo de 1917 a 1932,y ha tenido numerosos y diversos antecedentes desdelas antiguas civilizaciones indgenas que poblaron nuestro territorio.

Consecuentemente, para el cabal conocimiento de esta institucin, se presen-ta este estudio de investigacin y clasificacin de sus antecedentes, dividiendosu desarrollo en las siguientes cinco partes:

La primera, que comprende los antecedentes prehispnicos y la poca colo-nial; la segunda, que corresponde a la organizacin y control de la HaciendaPblica en el Mxico Independiente, entre 1824y 1917; la tercera, que contienela historia del Departamento de Contralora entre 1917 y 1932; la cuarta,queabarca lo que podra denominarse etapa de la dispersin del control entre losaos de 1933 y 1982,Yla quinta, que trata propiamente sobre la Secretara de laContralora General de la Federacin, tanto en sus objetivos y motivacionescomo en su estructura. Esta ltima parte realiza tambin un anlisis comparati-vo a nivel nacional de la Contralora con la otra institucin similar que ejerce elcontrol de ndole conclusivo o a posteriori, y que es la Contadura Mayor deHacienda, en su carcter de rgano tcnico de la Cmara de Diputados.

La presente obra consta de un tomo dividido en cinco partes, y lleva unndice de fuentes bibliogrficas y otro de fuentes legislativas, que proporcionanla documentacin necesaria sobre los principales autores y sobre los importan-tes ordenamientos jurdicos de los que se nutri la informacin respectiva.

Dentro de esta ltima parte del libro, ocupan un lugar destacado las razonesque, para fundamentar la creacin de la Contralora, expres el presidenteMiguel de la Madrid en su mensaje de toma de posesin del l de diciembre de1982, al afirmar que los sistemas de administracin de recursos del Estadodeban perfeccionarse para fortalecer el control y vigilancia de la Administra-cin Pblica; que para cumplir con tales propsitos y con la idea de que elGobierno de la Repblica se constituyera en patrn de conducta, promovera lacreacin de la Contralora General de la Federacin, con rango de Secretara deEstado, a fin de sistematizar y fortalecer las diversas facultades de fiscalizacin,control y evaluacin de la Administracin Pblica.

Por otra parte, el Titular del Poder Ejecutivo adicion dichas motivaciones enla iniciativa de reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fede-ral que present al Senado el4 del propio mes de diciembre de 1982,expresan-do que para armonizar dichos sistemas de control se requera integrarlos en unaSecretara de Estado, proponiendo en el artculo 32 bis de la citada Ley Orgni-ca adjudicarle determinadas facultades para normar y vigilar el funcionamientoy operacin de las diversas unidades de control con que cuenta la Administra-cin Pblica centralizada y paraestatal y sancionar o en su caso denunciar lasirregularidades ante el Ministerio Pblico. Resalt el presidente De la Madridque la creacin de esta Secretara no relevara a las dependencias y entidades desu responsabilidad en cuanto al control y supervisin de sus reas que maneja-

INTRODUCCIN 17

ren recursos econmicos del Estado, ya que stos continuaran en vigor y lo queestara a cargo de la Secretara de la Contralora General de la Federacin seraestablecer la regulacin que asegurara el funcionamiento de los sistemas de con-trol para que sobre bases uniformes se cubriera con una perspectiva completade legalidad, exactitud y oportunidad la responsabilidad en el manejo de losrecursos patrimoniales de la Administracin Pblica Federal.

Con el objeto de hacer congruente la presente Introduccin con el contenidode este ensayo histrico, se consideran oportunos unos breves comentariossobre cada una de las partes en que se encuentra dividida la obra, a fin decontar con un panorama general de los sistemas de control que han existido enlas diferentes etapas de la Administracin Pblica en Mxico.

En la Primera Parte se hace un anlisis de los antecedentes prehispnicos,referidos particularmente a la organizacin de los aztecas, y de los complejossistemas, estructuras y funcionarios que intervinieron en el control adrnininis-trativo durante los 300 aos de la Colonia.

Respecto a la organizacin indgena, debe destacarse que a pesar de losrudimentarios mtodos administrativos existan normas y reglas que ordenabanel manejo de los recursos pblicos bajo el control de los calpixque, de loshueycalpixque y del Cihuacatl, funcionarios que tenan a su cargo la recauda-cin y vigilancia de los tributos que reciba la monarqua azteca, auxiliados conla intervencin de jueces, as como por amplias medidas de previsin paraevitar malos manejos y desviaciones en las conductas de los funcionarios, yseveras sanciones que en los casos de corrupcin llegaban hasta la pena demuerte.

Los sistemas administrativos de la poca colonial, por lo contrario, eransumamente complicados, pues existan numerososas disposiciones y diferentesfuncionarios que detentaban el control y vigilancia de la Hacienda Real. En estamisma poca, destacan dos diversas etapas: la comprendida desde la consuma-cin de la Conquista hasta el siglo XVIII, y la que se inici con motivo de laOrdenanza de Intendentes emitida en 1786, con el advenimiento de la Coronaespaola de los Borbones, y que incluy, por ende, la aplicacin de ciertas reglasde influencia francesa.

En esta poca se advierten remotos antecedentes de algunas de nuestrasactuales instituciones, pues en cuanto a la obligacin de los servidores pblicosde realizar una declaracin patrimonial en el manejo de los recursos reales sedaba la actuacin colegiada de los denominados oficiales reales (contador,tesorero, factor y veedor),' los que tenan la obligacin de declarar sus bienesantes de iniciar sus funciones, segn inventarios que deban depositar en la Cajade las Tres Llaves; as tambin, respecto de los actuales comisarios existanciertos funcionarios que bajo esa denominacin apoyaban de manera auxiliar alos mencionados oficiales reales en el manejo y control de los bienes de laCorona.

Otros medios de control fueron las instrucciones y las confirmaciones reales,que podran identificarse con lo que actualmente se denomina la normatividad

2 Veedor. Antecedente de lo que actualmente se conoce como contralor.

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del control, y de manera particular en lo relativo al control de los servidorespblicos y a la regulacin y existencia de las visitas y juicios de tesidencia.

Algunos investigadores y estudiosos sobre la materia afirman que estos lti-mos constituyen los antecedentes directos de los juicios y procedimientos deresponsabilidades de los servidores pblicos en nuestro sistema jurdico vigente,por lo cual es conveniente conocer la estructura, operacin y objetivos de talesjuicios durante la poca del Virreinato, a fin de entender el valor que histrica-mente corresponde a lo que en la legislacin actual se maneja como juiciopoltico, declaracin de procedencia y procedimientos de responsabilidad ad-ministrativa.

Es cierto que no podemos negar a los juicios de residencia un lugar en losantecedentes histricos sobre las responsabilidades de los funcionarios y servi-dores pblicos en nuestro pas, pero tambin que las instituciones jurdicasdeben responder con propiedad a las pocas en que fueron creadas y desarrolla-das, y no puede histricamente pretenderse, como han afirmado algunos inves-tigadores, que exista ni menos an que deba existir una comparacin entre eljuicio de residencia como surgi y funcion en la poca colonial y lo que ahorasucede en una organizacin en que las necesidades y la forma de ejercer lasfunciones acusan diferencias muy marcadas.

En la Segunda Parte de la obra, en el captulo primero, se hace un desarrollode la organizacin y control desde el ao de 1824 (inicio de nuestra constitucio-nalidad formal) hasta 1917, y en el captulo segundo se pone de relieve elcontrol especfico de las responsabilidades de los funcionarios pblicos en aquelperiodo de nuestra historia. .

Es interesante destacar tanto la evolucin y las diferentes manifestaciones delcontrol administrativo durante el centralismo y el establecimiento y restableci-miento del sistema federal mexicano, as como tambin las notorias discrepan-cias entre las dos grandes figuras hacendarias del siglo XIX: Rafael Mangino,con sus marcadas tendencias hacia el control desconcentrado, y Matas Rome-ro, con la centralizacin de los sistemas de control en la Secretara de Hacienda.

As, en este periodo histrico, el control fue manejado primeramente en unDepartamento de Cuenta y Razn, despus por la Tesorera General de laFederacin, por una Direccin General de Rentas, por los comisarios y subco-misarios de Hacienda Federal en los Estados, hasta llegar a la creacin de laDireccin de Contabilidad y Glosa como una dependencia de la Secretara deHacienda en el ao de 1910, no sin antes pasar por una "Seccin Liquidataria"instituida en 1881 a fin de ordenar las cuentas que por los problemticosepisodios polticos de nuestra historia y a pesar de los constantes esfuerzos quese haban realizado no se haban logrado manejar correcta y sistemticamente,como fue quedando de manifiesto en las Memorias que los Secretarios deHacienda presentaron al Congreso de la Unin desde 1827. Debe destacarse aeste respecto, por su singular importancia, la Memoria que Matas Romeropresent en el ao de 1870.

En 10 tocante a las responsabilidades de los funcionarios pblicos, se presen-ta un breve anlisis de su reglamentacin, desde la Constitucin de Apatzingnde 1814 (por su importancia entre los documentos constitucionales de Mxico,

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no obstante no haber tenido vigencia formal) hasta la Ley de Responsabilidadesde 1896, analizando desde un punto de vista genrico los enfoques que losdiversos dispositivos, a nivel constitucional yde leyes secundarias, fueron dan-do a la, regulacin de las responsabilidades, en un principio con la relativapermanencia de los juicios de residencia, hasta llegar a los cambios surgidos alrespecto en la Constitucin de 1857 y reglamentados en la Leyde Responsabili-dades de 1870 por el presidente Jurez,

Cabe hacer notar que, aun cuando el anlisis jurdico y especfico de lasresponsabilidades no pertenece con propiedad a la historia del control adminis-trativo, no podra interpretarse de manera cabal la concepcin histrica delcontrol- interno .ennuestro. pas si no se hiciera referencia, al menos somera-mente,a los modos y mtodoscon que se.actu en este periodo en lo referente alas responsabilidades y sanciones de aquellos que han tenido a su cargo elejercico.delasfuaiones pblicas.

La Tercera Parte, 'que comprende de 1917a 1932, corresponde a una etapabreve eaeuanto altiempo.aunque trascendente en cuanto al rgano que duran-te ella se cre y funcion con el fin de lograr un perfeccionamiento de lossistemas pblicos' de controtinterno,

Contiene 'los antecedentes y motivaciones de la creacin del Departamentode Contealora General de la Nacin ene! alo de 1917; su restructuracin ycambio de denominacin .en 1926 como Departamento de Contralora de laFederacin, y las razones reales 'Yaparentes desu extincin a partir del alo de1933;

En esta parte se dan aconocer de' manera pormenorizada las funcionesespecficas de.aquel.departamento; 8usestructuras, sunormatvidad y la cense-cuenc :e ineonveniencia que, segn testimonios de su poca, hubiera podidoocasionar su' funcionamiento;

Un dato que revela la autonoma 'con que se pretendi manejar dicho rganorespecto de las dems dependencias del Poder Ejecutivo es que a pesar dehaberse eriginado Su creacin segn reformas ala Ley de Secretaras de Estadode 19l7,'duiante los quince aos de SO existencia sus facultades y.atribucionesestuvierm:ntetertnlnadas en dos Leyes Orgncas propias (de 1918y1926) conSI.lS respeenvos; 'Reglamentos;

La importancia de este departamento radica enqae adems de ser el antece-dente histrico directo de l Secretara del la Contraloria General de la Federa-cin constituye ;elptimer esfuerzo en,lil evolucin del control adminisitrativodenuestro pas Jpara1un.ifiear los

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el control, con la desaparicin del Departamento de Contralora de la Federa-cin, se concentr de nuevo; por una parte en la Secretara de Hacienda, y porotra, a travs de constantes reformas legislativas, se fue dispersando hasta ubi-carse en cinco diferentes secretaras de Estado (Hacienda y Crdito Pblico,Programacin y Presupuesto, Comercio, Asentamientos Humanos y ObrasPblicas y Patrimonio Nacional) y en las dos pr.icuraduras (General de laRepblica y General de Justicia del Distrito Federal).

Esta etapa, de 1933 a 1982, aun con las ventajas de los sistemas de controlestablecidos durante su desarrollo, fue desorbitada debido al desarrollo denuestro pas en lo econmico, poltico y jurdico, al grado que las complejida-des de la Administracin Pblica en sus dos grandes vertientes, central y pa-raestatal, como acertadamente lo seal en 1982 el presidente De la Madrid,hacan necesario adoptar nuevos sistemas de control ms adecuados para lanormatividad, vigilancia, funcionamiento y operacin de las unidades de con-trol de la Administracin Pblica Federal, sin relevar, por otra parte, a lasdems dependencias y entidades de aquellas funciones de control y supervisinque les fueran propias.

As pues, los testimonios de nuestra historia, en sus ricos antecedentes sobreel control interno, fueron de alguna manera causa y motivo de la creacin de laSecretara de la Contralora General de la Federacin como rgano globaliza-dor del control, entendido ste fundamentalmente en su fase preventiva, paradistinguirlo del control conclusivo que por antonomasia y de acuerdo con lastradiciones administrativas de nuestro pas corresponde al Poder Legislativo.

Al hablar de esta poca, se describen los cambios suscitados en cuanto a laregulacin del control de las responsabilidades de los sevidores pblicos, puesen este periodo se emitieron las Leyes de Responsabilidades de 1940 y 1980quevinieron a reglamentar las modificaciones que sustancialmente haba sufrido laConstitucin al respecto, entre 1857 y 1917, Y que haban permanecido sinadecuada regulacin durante 23 aos.

Es en esta etapa cuando se instituye la obligacin legal de todos los servidorespblicos de presentar declaraciones de bienes al inicio y trmino de sus gestio-nes; se pretenden regular las faltas administrativas para distinguirlas de losdelitos en el servicio pblico, y se introduce en el sistema jurdico mexicano lafigura jurdica del "enriquecimiento inexplicable".

La Quinta y ltima parte corresponde al anlisis de los objetivos y motivacio-nes especficos de la Secretara de la Contralora, de sus estructuras y facultadesy de la operacin y funcionamiento del Sistema Nacional de Control y Evalua-cin Gubernamental.

Contiene referencias y comentarios respecto al marco jurdico a cuyo amparosurgi esta nueva dependencia, particularmente en relacin con las reformas alTtulo Cuarto de la Constitucin General de la Repblica, la expedicin dela Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y las reformasal Cdigo Penal y Cdigo Civil. No puede menos que subrayarse que estasmodificaciones vinieron a generar orden en lo que se refiere a los cuatro tiposde responsabilidades de los servidores pblicos: polticas, penales, administra-tivas y civiles, y constituyen el primer intento en nuestro pas de la integracin

INTRODUCCIN 21

del Derecho Disciplinario del Estado, para cuidar y mantener la prestacin delservicio pblico en funcin de los deberes genricos de legalidad, lealtad, hon-radez, imparcialidad y eficiencia. Es importante tambin sealar que, en cuantoa la imparcialidad, se emitieron normas y disposiciones para combatir el nepo-tismo, el que, a pesar de haber sido prohibido en la legislacin colonial, siguisin contar con una regularizacin adecuada durante la Independencia, puesslo se dictaron algunas medidas sobre el particular para los servidores delPoder Judicial y en algunos dispositivos aislados de orden administrativo.

En una compaginacin de la evolucin histrica, pueden apreciarse en lasinstituciones jurdicas de este control interno vigente relaciones directas con losantecedentes expuestos en la Primera Parte, tales como normas, facultades devigilancia, atribuciones y existencia de comisarios pblicos; sanciones en lasdesviaciones de las conductas de los servidores pblicos y hasta declaracionesde bienes como ya se efectuaban por los oficiales reales y los comisarios en lapoca colonial, y respecto de estos ltimos, tambin su existencia y funciona-miento en determinadas etapas del Mxico administrativo del siglo XIX.

Finalmente y para distinguir las funciones de control preventivo que tiene asu cargo la Secretara de la Contralora de otras funciones de control que lacomplementan y coordinan, como es el caso de las de la Contadura Mayor deHacienda, se incluye un estudio analtico y comparativo de ambos rganos, quepermite conocer de manera clara y precisa tanto las diferencias genricas comolas especficas que asisten a cada una de estas instituciones.

En resumen, si como se ha sostenido con cierto sentido filosfico, la historiano se escribe sino se hace, es evidente que en cuanto al control administrativo,desde los aztecas hasta el Sistema Nacional de Control y Evaluacin Guber-namental, Mxico ha hecho historia en sus sistemas administrativos y cuentacon mltiples antecedentes de procedimientos, mtodos e instrumentos con losque la Administracin Pblica, de propia autoridad o internamente, ha tratadode controlar el manejo y distribucin de los recursos humanos, financieros ymateriales de la Nacin.

JoS TRINIDAD LANZ CRDENAS

Mxico. D. F.. agosto de 1987

NOTA BENE: En la transcripcin de diversos ordenamientos legales se respeta la grafia de la pocaen que fueron expedidos, con la finalidad de presentarlos como un testimonio histrico.

Primera Parte

ANTECEDENTES PREHISPNICOSy POCA COLONIAL

l. ANTECEDENTES PREHISPNICOS

Es necesario esclarecer la historia por las leyesy las leyes por la historia.

MONTESQUIEU

IMPORTANCIA DE SU ESTUDIO

EN LA verdad que encierra el pensamiento transcrito radica el objeto del estudiode nuestro derecho desde su perspectiva histrica, particularmente para poderinvestigar en sus fuentes los mecanismos de control de poder que hayan podidoexistir en el Mxico precolonia1.

La comprensin del sistema del control y responsabilidad de los serviciospblicos establecido hoy en da como una medida necesaria y apremiante, laprevencin misma de los cauces en los que habr de contenerse este quehacerpara que d frutos ptimos, revelan la utilidad de nuestro propsito, sobre todosi se toma en cuenta que el derecho es una creacin continua, y que no puedecomprenderse lo que se va a agregar a la serie si no se conocen JOS eslabonesanteriores, como acertadamente lo seala Picard.'

Es el estudio de los orgenes histricos, afirma Stammler, el que permiteconocer y definir un determinado orden jurdico en su modalidad peculiar,2 porlo que se impone analizar los actuales mecanismos de control y responsabilidadde los servidores pblicos a la luz de nuestros antecedentes prehispnicos.

La importancia de nuestro derecho y de nuestros antecesores, por ms queparezcan ya desligados de nuestro presente, radica igualmente en que la forma-cin del alma nacional de todo pueblo est en funcin del conocimiento de suhistoria, pues el olvido de esta ltima har que nos sintamos sobrepuestos ennuestra misma patria, y que carezcamos de la raigambre profunda que nospermita resistir los embates de pueblos mejor unidos.'

Si bien es cierto que nuestras leyes de ahora -observa Mendieta y Nez-nada tienen en comn con las que rigieron a los antiguos pobladores de Mxico,tambin lo es que al constituir el derecho un fenmeno social, una resultante delos complejos factores que actan en el desenvolvimiento de las comunidades,se hace indispensable ocuparse del derecho precolonial, toda vez que la pobla-cin actual de la Repblica, en sus grupos aborgenes, s tiene muchos puntosculturales de contacto con los primitivos pobladores."

1 Edmundo Picard, El derecho puro, Librera Gutemberg de Jos Ruiz, Madrid, 1911, p. 291.2 R. Stammler, Tratado de filosofla del derecho, trad. de la 2a. ed. alemana por Wenceslao Roces,

Editorial Reus, Madrid, 1930, p. 440.3 Miguel Macedo S., en el Prlogo a El derecho de los aztecas. de J. Kohler, trad. del alemn por

Carlos Rovalo y Fernndez, edicin de la Revista Jurdica de la Escuela Libre de Derecho, Mxico,1924, p. x.

4 Lucio Mendieta y Nez, El derecho precolonial, 4a. ed., Porra, Mxico, 1981, pp. 25-26.

25

26 ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

En principio, conviene sealar que se centrar la atencin en el reino de losaztecas, por ser ste el ms representativo y el ms importante, as como porencontrarse regulada en su derecho la institucin de que se trata, aunque tam-bin se har referencia al derecho del reino de Texcoco, en la medida quereglamenta el control y responsabilidad de sus funcionarios.

LA HACIENDA PBLICA EN EL REINO AZTECA

Los tributos

Los reinos de Mxico, Texcoco y Tacuba formaban una triple alianza ofensivay defensiva, de la que Se encontraba al frente el Seor del primer reino citado,pero que conservaban en cuanto al rgimen interior de cada uno de ellos uneindependencia absoluta.

, As lo establece Alonso de Zurita en su Relacin de los Seores de la NuevaEspaa. en cuya pgina quinta se lee:

Al Seor de Mxico haban dado la obediencia los Seores de Tlexcuco y Tlacuba enlas cosas de guerra, y en lodemseran iguales,porque ~o tenia el uno que hazer en elseoro del otro; aunque algunos pueblosteniancomunesy repartin entre s .Jostributos de ellos, los de unos igualmente, y los de otros' se hacian cinco partes, dosllevaba el Seor de Mxico y dos el de Tlezcuco, y una el de Tlacuba."

Estos reinos, mas o menos extensos, .~staban constituidos por laJuerz~ de lasarmas, y cada uno de ellos se encntrabafor~ado' porunncle9dep~l6rrde un mismo origen tnico (mexicanos, acolhuas,tecpanec~s, respectivain,epte),y de. numerosos pueblos de distinta raiaque haban sojuzgado.

Todas las provincias conquistadas por lQs aiteca~ eran.trbutHas .de.iaCorona, y los tributos consistan en animales, frutas yminerales, 'qu~ 'erancubiertos segn la tasa que se les haba prescrito; contr~uyend,o,~~m~!,lo!mercaderes con una parte de sus productos,ylos artfi ...... " ... ,,: " . ' "

Haba quienes' contribuan' con ~a,nticlades'a?uridante~.de lea, ~e vigas yplanchones' para los edificios,! 'bien cenluna g~anc!1ntidadde ~()pa:L ,PM()spueblos tenan obligacin de entregar aIos viveros y parques reales ciertonmero de aves y de cuadrpedos. A otros se les impuso el gravamen decultivar una sementera de maz de 1600 varasde largo y 800d,eanchoparavveres del ejrcito. '"

En una palabra, se pagaba tributo a la Coronad Mxico de todas las produe!

\ Citado por Alfredo Chavero, en Mxico a travs de los siglos. tomo 1, Libro Cuarto, captuloIV, Editorial Cumbre, Mxico, 1958, p. 547.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS 27

cionesde la naturaleza y de todas las obras de arte que podan ser tiles enalguna manera al rey."

Adems de los pueblos y provincias sometidos que tributaban, haba cuatroclases de tributos:"

1) Los colonos de las propiedades de nobles y guerreros distinguidos, Dichoscolonos cultivaban laspropiedades aludidas y daban parte de los. productosa sus propietarios en lugar de pagar el tributo al rey.

2) Los habitantes de los calpullis (barrios), que tributaban aljefedel barrio y alrey. .

3). Los comerciantes e industriales,4) Los "rnayeques", especiedeesclavos de la tierra, que entregaban tributo al

dueo de las sementeras que sembraban, y no pagabantributo al rey.. . .

Todas estas. contribuciones, juntamente con los .cuantioso~regalos.que 'ha~can al rey los gobernadores de las provincias y seores de .lugares, y losdespojos de. la guerra, formaban aquella inmensa riqueza que .tanto asombrocaus a Ios espaoles conquistadores y. constituan la Hacienda Pblica.

O;ganizacin y control de la Hacienda Pblica

La mxima autoridad de la organizacin fiscal era el Cihuacatl, Bajo l estabael Hueycalpixquio calpixqui mayor, quien estaba encargado de recoger todo loque los calpixque menores le entregaban, y de llevar las cuentas en los librosrespectivos."

Queel:Cihuac6atlha)la teaee.a.su.cargo la administracin de la HaciendaPblica; ceidaadode.su.distriaucin-y: buen empleo, nos.lo.confirma Chavero,"mismoi;iutOHlueiambinnoshahla delos.calpixque cama recaudadores de lostributos:

JJ l

L;~ C4l1pirir \osoamiops, limpiar las callesy acequias y.cobrar el-tributo, Eran,nombrados potelS~orSupreAlOyfQnnabanun.cuerpobajoel,maM,9,del..H ue>'fall'i~(HIi.lO

La funcin de los calpixque se extenda tambin a los campos de batalla, puescontaban los cautivos contrarios y los muertos propios; hacan cuenta deldespojo adquirido y razn de las .hazaas -realizadas, para que de todo tuviese

.v

Francisco Javier Clavijero, Historia Antigua de Mxico. 7a. ed., Porra, Mxico, 1982,:i;}. 214-216.' !

, Alonso de Zurita, "Breve relacin", En Nueva coleccin de documentos para la historia deMxico. Mxico, 1871, pp. 155-159,citado por Lucio Mendieta ,y Nez en su obra antes.sealada,p. 57.

s Alfredo Lpez Austin, La constitucin real de Mxico Tenochtitltin,UNAM,M.x.ico 1961,pp. 127-128.

9 Op. cit., Libro Cuarto.rcaptulo XIII, pp, 650-652,lOOp. cit., Libro Cuarto, captulo XII, p. 639.


conocimiento el Tecuhtli de Mxico. Concluida la guerra, los aztecas imponanlos tributos a los pueblos sojuzgados y nombraban a los calpixque que habande recaudarlos, de tal manera que al levantarse el campo de batalla para volvera Mxico, los calpixque llevaban ya minuciosa cuenta y razn de todo loocurrido, de todo lo gastado y de todo lo adquirido. 11

Fue a travs de jeroglficos como los aztecas llevaban una cuenta exactsimade las entradas de la Hacienda Pblica, tanto por concepto de sus tributos comopor los de los territorios conquistados. As, en la nmina de cada uno de dichosterritorios se les fijaban las cosas y cantidades de ellas que haban de tributar, ycada ochenta das se entregaban al calpixqui, que cuidaba de remitirlas a Mxi-co. En esta nmina constaban los nombres jeroglficos de cada pueblo, e inme-diatamente junto a ellos los signos figurativos de los objetos que se haban deentregar, sealando su monto con los caracteres nmericos conocidos. 12

Ahora bien, el control general de todos los tributos que formaban la Hacien-da Pblica corresponda, como ya hemos dicho, al Cihuacatl (funcionariocivil, especie de alter ego del rey), que cuidaba de su distribucin y buenempleo, contando para ello con autoridad propia, de tal modo que el rey nopoda disponer a su arbitrio de los caudales del reino, pues stos deban dedi-carse precisamente a lo que de antemano y por bien pblico estaba determina-do, lo que revela un gran progreso administrativo para aquellos tiempos yaquellas circunstancias.P

En materia hacendaria, afirma Alonso de Zurita:

No era en manos del Seor disponer a su voluntad de estos tributos, porque sealteraba la gente y los principales.l"

En el reino de Texcoco, el Consejo de Hacienda se formaba de los calpixque yde los principales pochteca de la ciudad; tres principales de los primeros cuida-ban especialmente de los tributos y dems rentas reales. En lo dems, la organi-zacin social era semejante a la de Mxico.':'

Respecto del control represivo contra los funcionarios de la administracinfiscal, esto es, contra los calpixque, cabe sealar que si incurran en malosmanejos en la recaudacin de los tributos se les reduca a prisin y se lescondenaba a muerte; adems, sus bienes se aplicaban al rey y su mujer e hijoseran echados de su casa."

RESPONSABILIDAD DE LOS DEMS FUNCIONARIOS

DE LA ADMINISTRACIN

Un mecanismo de control preventivo sobre los restantes funcionarios de la

1I Alfredo Chavero, op. cit .. Libro Cuarto, captulo XI, p. 633.12 Idem .. Libro Cuarto, captulo XIII, p. 651.13 Ibdem. Libro Cuarto, captulo XIIl, p. 652.14 Citado por Alfredo Lpez Austin, op. cit.. p. 89.15 Alfredo Chavero, op. cit.. Libro Cuarto, captulo XIV, pp. 668-669.16 Ibdem. Libro Cuarto, captulo XI, p. 633.

28427


Administracin, y en especial sobre los jueces, lo constitua la seleccin cuida-dosa de quienes deban impartir justicia.

Tambin los seores tenan cuidado de la pacificacin del pueblo y de sentenciar loslitigios y pleitos que haba en la gente popular, y para esto elegan jueces, personasnobles y ricas y ejercitadas en los casos de la guerra, y experimentadas en los trabajosde las conquistas; personas de buenas costumbres, que fueron criadas en los monaste-rios de Calmcac, prudentes y sabios, y tambin criados en el palacio. A estos talesescoga el seor para que fuesen jueces en la repblica. Mirbase mucho en que estostales no fuesen borrachos, ni amigos de tomar ddivas, ni fuesen aceptadores depersonas, ni apasionados; encargbales mucho el seor que hiciesen justicia en todolo que a sus manos viniese."

Del estudio del Cdice Florentino, en el que se contemplan los requisitosindispensables para el desempeo de la judicatura, Lpez Austin concluyeasimismo que, a travs de dicha reglamentacin, los aztecas siempre cuidaronque sus representantes fuesen hombres preparados para el desempeo de suscargos, en especial los de gobernantes de pueblos anexados, los de jueces y losde funcionarios que atendan las necesidades administrativas de los calpulli."

Un tercer testimonio sobre el celo de los aztecas en la designacin de susfuncionarios nos lo ofrece fray Bernardino de Sahagn en el siguiente pasaje desu Historia General de las cosas de la Nueva Espaa:

El senador tiene estas propiedades; ser juez y averiguar bien los pleitos; ser respetado,grave, sereno, espantable, y tener prescencia digna, de mucha gravedad y reverencia,y ser temido de todos. El buen senador es recto juez y oye a entrambas partes, y pon-dera muy bien la causa de los unos y de los otros, da a cada uno lo que es suyo, ysiempre hace justicia derecha; no es aceptador de personas y hace justicia sin pasin. 19

La remuneracin que se haca a los jueces por parte del rey, consistente encierta cantidad de efectos y comestibles, as como el derecho a ciertas tierrasafectas al oficio que desempeaban, donde sembraban y cogan los manteni-mientos necesarios para sustentar una familia, conformaba igualmente un me-dio preventivo de corrupcin en estos funcionarios. En las tierras a que noshemos referido, cabe advertir que haba mayehues (gentes que formaban partede la propiedad de la tierra), los cuales se encargaban de su cultivo y deproporcionar agua y lea para las casas de los jueces."

Lpez Austin refiere que los funcionarios estaban libres del tributo, y que eltlatoani se encargaba de su sustento y alojamiento e indica, citando a Alonso deZurita, que reciban productos y servidumbres del pueblo, segn la calidad ycargo de cada uno."

17 Fray Bernardino de Sahagn, Historia General de las cosas de la Nueva Espaa. tomo II, LibroOctavo, captulo XVII, 2, Pedro Robredo, Mxico, 1938,p. 317.

18 Op. cit .. p. 59.19 Op. cit.. tomo IlI, Libro Dcimo, captulo IV, p. 23.20 Alfredo Chavero, op. cit. Libro Cuarto, captulo XIII, p. 655.21 Op. cit . p. 65.

j,,

30 ANTECEDENTESPREHISPNICOS YPOCA COLONIAL

La continua permanencia en los tribunales, desde comenzar el da hasta latarde, era otra medida preventiva en orden a evitarla corrupcin de.los.jueces,aunada a otras tales como el establecimiento de penas capitales contra losprevaricadores de la justicia, la puntualidad de su ejecucin y la vigilancia delsoberano, ejercida a travs de juntas peridicas con estos funcionarios; en lasque deban dar cuenta de los litigios pendientes.

La diversidad de gradasen los magistrados serva albuen orden; su continua asisten-ca en los tribunales desde comenzar el dahasta la tarde, abreviaba el curso de lascausas y los apartaba de algunas prcticas clandestinas, las cuales hubieran podidoprevenirlos en favor de' alguna de las partes. Las penas capitales prescritas contralosprevaricadores de la justicia, la puntualidad de su ejecucin y la vigilancia de lossoberanos, tenan enfrenados a los magistrados, y el cuidado que se tena de suminis-trarles de cuenta del rey todo lo necesario, los haca inexcusables. Las juntas que setenan' cadaveintdas en' presencia del soberano,y partieularmente laasambleageneral d todos los.magistrados'cadaochenta das-paaa.terminar'las causas.perrdien-tes; a ms .de precaver los.graves males que causa la lentitud en los juicios, haca quelos magistrados secomunicasenrecprocamente sus luces, que el r.ey conociese mejora losque.haba constituid (jepositariosde su autoridad, que la inocencia t~viera msrecursos y que el. aparatqde] juicio hiciera ms respetable la. j~sticia.n

Con referencia al control represivo de las conductas ilcitas de .los.funciona-rios, su implementacin se llev a cabo con penas rigurosas, acordes a lagravedad. que revesta. la responsabilidad oficial. en los reinos 'de Mxico yTexcocdTalespensban desde la simple amonestacinal juez prevaricadorpor parte de sus compaeros, cuando el caso no era grave, hasta la muertemisma, sila falta e,ra importante, existiendo, adems, la destit.ucinddcargo,la inhabilitacin para ocupar uno en lo futuro, el trasquila miento yel derrum-bamiento de su casa, cuando el funcionario .tena el vicio de la. embriaguez,

'.... ,." .. ',' ',' ."." .. ,'. , ',,:,,' o" 0'_'

Losjueces administrabanjusticia rectamente, y si nocumplail consus d~be,r:es. seembriagaban () reciban cohecho, ~i. ro era grave el caso, los alllonestabansps..c9mpa-fieros, y si. reincidan se les privaba del cargo y se les trasquilaba, lo que.eraunagnmafrepta;. pero si la faltaera importan te, .desde la pri~era el.rey los qestit, Y ,sicometian una gran injusticia, mandaba darles. m~erte,2) , ., ..

Alonso de .Zuracqiocidecon. Chaveroal apuntar q1Je:l9s 4pli~s Q.y,cohe-cho;


jurisdiccional fuera de los recintos destinados ex profeso para ello;" no as larelacin falsa que se daba al tlatoani respecto del estado de un asunto y la sen-tencia injusta, que eran sancionadas con la pena capital. 26

En Texcoco acaeci -refiere fray Gernimo de Mendieta- poco antes de que losespaoles viniesen, mandar el seor ahorcar un juez porque por favorecer un princi-pal contra un plebeyo dio injusta sentencia, y haba informado siniestramente almismo seor sobre el caso; y despus, sabida la verdad, mand ejecutar en l la penade muerte."

La embriaguez, vicio tan castigado entre los aztecas, lo fue tambin tratndo-se de los jueces, como se observa del siguiente texto:

A los que tenan la embriaguez por vicio, les derribaban sus casas porque eranindignos de contarse entre los vecinos; los privaban de los oficios pblicos que tenany quedaban inhbiles para tenerlos en adelante."

La demora injustificada en la imparticin de justicia, los cohechos y la faltade imparcialidad de los jueces eran punibles con la pena de muerte, segn seaprecia del testimonio de fray Bernardino de Sahagn:

y si oa el seor que los jueces o senadores que tenan que juzgar, dilataban mucho,sin razn, los pleitos de los populares, que pudieran acabar presto, y los detenan porlos cohechos o pagos o por amor de los parentescos, luego el seor mandaba que lesechasen presos en unas jaulas grandes, hasta que fuesen sentenciados a muerte; y poresto los senadores y jueces estaban muy recatados o avisados en su oficio."

Los mecanismos de control preventivo y represivo que se han consignadooriginaron un florecimiento de la justicia en los reinos de Mxico y Texcocoque admir a los espaoles conquistadores, al grado de que los jurisconsultos ycronistas peninsulares no vacilaban en poner a los tribunales del pueblo aztecacomo modelo a los jueces hispanos."

15 Carlos Alva, Estudio comparado entre el derecho azteca y el derecho positivo, InstitutoIndigenista Interamericano, Mxico, 1949, p. 15.

16 Alcobiz, citado por Alfredo Lpez Austin, op. cit .. p. 106.27 Citado por Lucio Mendieta y nez, op. cit.. p. 52.18 Alfredo Chavero, op. cit.. Libro Cuarto, captulo XIII, p. 661.29 Op. cit.. tomo I1, Libro Octavo, captulo XIV, 2, p. 309. .JO Alfonso Toro, citado por Ignacio Romerovargas Yturbide, en su Organizacin Jollicade los

pueblos de Anhuac, Romerovargas y Blasco Editores, Mxico, 1957, p. 395.

n. LA POCA COLONIAL

LA ORGANIZACIN FINANCIERA DE LAS INDIAS

LAS LEJANAS Y fabulosas Indias (incluida en ellas la Nueva Espaa) tuvieronun papel importantsimo en la poltica-internacional desarrollada por la monar-qua espaola en el siglo XVI, poltica que estuvo orientada primordialmente a ladefensa de la fe catlica. En efecto, las riquezas de los territorios conquistadosconstituyeron el principal soporte financiero de las grandes empresas europeasy africanas de los reyes espaoles, de tal modo que fue preocupacin de stos yde los oficiales reales de la Hacienda el allegarse recursos para tales empresas.As, los de la Nueva Espaa daban cuenta al Emperador en 1533 de sus esfuer-zos por enviar dinero para la guerra contra el Turco:

tan santsima empresa, donde todos habamos de ir con nuestras personas yhaciendas. I

La realizacin de esta gran empresa espiritual requera, pues, abundantesmedios materiales, y as hubo de crearse una vasta organizacin financiera,cuyo estudio se analizar, no sin antes ponderar su importancia y trascenden-cia, indicando al respecto que la Hacienda era una de las cuatro grandes mate-rias de gobierno; que su legislacin ocupa todo un volumen en la coleccin deDiego de Encinas y un extenso libro en la Recopilacin de Leyes de Indias de1680. Asimismo, es de sealarse que Juan de Solrzano Pereira le dedic unlibro en su Poltica Indiana, y Escalona su obra cumbre, Gazophilacium.

Ahora bien, sin ser la intencin estudiar la organizacin financiera de laNueva Espaa per se. sino en cuanto permita adentrarse en el conocimiento delcontrol ejercido respecto de la Real Hacienda por parte de la Corona espaola,ello explica las razones por las que no se har exposicin pormenorizada de laevolucin que experiment esa organizacin, ya que equivaldra tanto comoa repetir la historia del Virreinato de la Nueva Espaa. Consecuentemente, slose har una descripcin sinttica de dicha organizacin, independientemente delos acontecimientos histricos que la fueron modelando, sin perjuicio, desdeluego, de hacerse las referencias cronolgicas que fueren indispensables parauna mejor comprensin de los objetivos de esta obra.

La organizacin administrativa de la Hacienda indiana no fue uniformedurante el periodo de tres siglos que comprendi la Colonia; sin embargo, lascaractersticas de los rganos administrativos de la Hacienda durante el sigloXVI permanecieron, en esencia, iguales a lo largo del siglo xvn.rpor lo queaquello que se diga de los primeros debe tomarse como vlido para los segundos,con las variantes que en su oportunidad se anotarn. No as por lo que toca al

I Cartas del 1 de marzo y del 1 de mayo de 1533, citadas por Ismael Snchez-Bella, en La or-ganizacin financiera de las Indias. Escuela de Estudios Hispano-Americanos de Sevilla, Sevilla,1968, p. 3.

32

LA POCA COLONIAL 33

periodo subsecuente (siglo XVIII), del que se har mencin especial, dada lareforma establecida por la Ordenanza de Intendentes de 1786, que presentcambios considerables en la estructura de la organizacin de la Real Hacienda.

Caractersticas generales

Como caractersticas generales en la organizacin de la Hacienda indiana cabesealar las siguientes: 1) unidad del objeto; 2) centralizacin y autonoma de lasregiones administrativas; 3) actuacin colegiada; 4) homogeneidad del sistemay 5) su originalidad' respecto de la organizacin castellana.

La unidad del objeto. En un principio, la Hacienda indiana recibi siempre elnombre de "Hacienda Real", ya que, de acuerdo al criterio jurdico de lapoca, el soberano encarnaba al Estado y, por tanto, era a l a quien correspon-dan en propiedad los bienes de un territorio. En consecuencia, exista un poderabsoluto del Rey en todo lo relativo al fisco; adems, haba gran confusin,desde el punto de vista prctico, entre los bienes reales de origen pblico -losimpuestos- y los bienes privados -granjeras del Rey, que ste poda tener enIndias, como cualquier particular-o Unos y otros eran administrados conjun-tamente por los funcionarios de Hacienda. No hubo distinta organizacin fi-nanciera para diversos territorios, sino una sola organizacin para todo.'

La centralizacin y autonoma de las regiones o distritos administrativos. Lacentralizacin de la Hacienda se explica fcilmente por la forma de gobiernoimperante en aquella poca, esto es, por la monarqua absoluta espaola, nosiendo ms que una faceta de la centralizacin de todas las funciones de gobier-no en la persona del Rey, el cual se auxiliaba de sus secretarios y de losmiembros de los distintos consejos.

La autonoma de los distritos administrativos radicaba en que los oficialesreales que administraban las Cajas Reales no tenan entre s ninguna depen-dencia, ni siquiera con los de la capital del Virreinato o Gobernacin, pues susrelaciones eran directas con el poder central (Rey, Consejo de Indias, Casa deContratacin de Sevilla) y nicamente mantenan entre s las relaciones necesa-rias para una buena administracin, pero siempre en un plano de igualdadjerrquica.

Es conveniente consignar que dicha autonoma slo operaba en la llamada"administracin por menor", ya que por encima de los distritos fiscales seencontraba en los virreinatos la persona del Virrey, a quien corresponda la"administracin por mayor" de los territorios bajo su mando y, por lo tanto,poda intervenir, en nombre del Rey, en todas las Cajas Reales, siempre dentrodel marco de facultades que la Corona le conceda en materia fiscal.

La actuacin colegiada. Fue quizs esta caracterstica la ms acusada del sis-tema administrativo. Conforme a uno de los principios que rigieron la actua-

2 Ismael Snchez-Bella , op. cit.. pp. 71-72.


cion de los oficiales reales, stos haban de actuar conjuntamente en todo,trayendo aparejada la inobservancia de esta obligacin penas pecuniarias, eincluso la prdida del oficio.

Las juntas o "acuerdos" de Hacienda fueron tambin una consecuencialgica del sistema colegiado instituido en la administracin de rentas. Todos losorganismos colegiados -Casa de la Contratacin de Sevilla, Consejo de Indias,Audiencias y Tribunales de Cuentas-llevaban a cabo sus tareas en reunionescolectivas.

La homogeneidad del sistema. Esta homogeneidad deriv del hecho de que laintensa actividad legislativa que requiri el desarrollo de la organizacin finan-ciera tuvo su origen fundamentalmente en la Corona, y aunque numerosasinstrucciones referentes a la Hacienda se debieron a los rganos de gobierno dela Administracin indiana, las mismas necesitaban ser confirmadas por el Rey,dando lugar lo anterior a una uniformidad en la organizacin administrativa dela Hacienda.

Su originalidad respecto de la organizacin castellana. En conjunto, puedeafirmarse que el sistema fiscal indiano deriv en su mayor parte del de Castilla,pero cont con un ingreso importante, el tributo, que proceda de los sistemasrentsticos indgenas de los nuevos territorios. La caracterstica fundamental dela organizacin administrativa indiana consisti, sin embargo, en la administra-cin directa por funcionarios de la Corona -los oficiales reales- de lasprincipales rentas ("quinto" de los metales y rescates, tributo del indio, almoja-rifazgo -por lo menos a partir de mediados del siglo XVI-, etctera).'

La Administracin Central

El sistema administrativo en que descans la organizacin de la Haciendaindiana radicaba en los rganos superiores que integraron la AdministracinCentral, esto es, el monarca y el Consejo de Indias, y de modo secundario la Casade la Contratacin de Sevilla y el Consejo de Hacienda.

Estos rganos radicados en la Pennsula coexistieron con los funcionariosque residieron en la Nueva Espaa y en los dems territorios conquistados, y deellos derivaron las directrices que orientaron el manejo de la Real Hacienda.

El Rey. El Rey posea, en su calidad de seor absoluto, facultades omnmodasen lo relativo a Hacienda, y si bien deleg gran parte de la "administracin pormayor", es decir, la que se refera a la direccin e impulso de la Hacienda, en losdems rganos superiores de la administracin o en las autoridades gubernati-vas que lo representaban en los nuevos territorios, se reserv, no obstante,determinadas facultades.

As, conserv su derecho de fijar el sistema de explotacin minera, de sealar

J Ismael Snchez-Bella, op. cit.. pp. 7784.

LA POCA COLONIAL 35

cules habran de ser las granjeras reales y, desde el punto de vista fiscal, deestablecer los impuestos que estimara convenientes, o a ceder parte de losingresos procedentes de stos.

Una vez delimitada la esfera de actividad de los organismos fiscales, la parti-cipacin directa del Rey, desde el punto de vista de la administracin de laHacienda, sigui siendo muy importante en algunos aspectos. El ms relevantefue, sin duda -afirma Snchez-Bella-, la fijacin de los gastos de la Hacienda,materia en la cual el monarca mantuvo siempre la iniciativa. En este punto, elRey estableca los salarios de los distintos funcionarios, cuya cuanta slo podamodificarse por disposicin real. Prohiba, por otra parte, a las autoridades deIndias la concesin de mercedes pecuniarias sin previa autorizacin, al mismotiempo que les exiga autorizacin expresa para que pudieran efectuar gastosextraordinarios.'

Solrzano confirma lo expuesto al sealar:

Los virreyes y gobernadores no pueden hacer nuevos gastos, ni acrecentar oficios nisalarios a su voluntad, porque eso pertenece a la suprema potestad del Prncipe quelos nombra.'

La actividad personal del Rey comprenda, igualmente, el nombramiento delos oficiales reales propietarios, es decir, los de carcter permanente, as comola creacin de nuevas imposiciones en Indias o la modificacin del nmero delos funcionarios fiscales.

El Consejo Real y Supremo de las Indias. La suprema direccin de la Haciendaindiana estuvo a cargo de este organismo durante los siglos XVI y XVII, salvo elperiodo 1557-1562, en que la direccin pas a manos del Consejo de Hacienda.

La decisin de trasladar al Consejo de Hacienda de la Contadura Mayor deCastilla las amplias facultades que en materia de hacienda vena gozando desdesu creacin el Consejo de Indias fue tomada por Felipe II, quien decidi unifi-car toda la organizacin fiscal en un solo organismo competente,

por juzgar que esta materia era propia de los ministros de eIJa (de la ContaduraMayor de Castilla), que de los Consejeros de Indias."

Sin embargo, la administracin de la Hacienda indiana volvi al Consejo deIndias en 1562, porque segn indica Solrzano:

Se embarazaban las resoluciones con dividir los papeles en que iban juntos todos losnegocios de Gobierno y Hacienda, pero con advertencia de que los del Consejo de ellapasasen al de las Indias las veces que fuesen llamados por l, de orden de Su Majestadpara conferir lo que en estas materias se dudase."

, Ibidem, p. 88., Juan de SoJrzano Pereira, Poltica Indiana, tomo 11, Libro Sexto, captulo XV, p. 504., Op. cit., tomo 11, Libro Sexto, captulo XV, p. 503., Loc. cit.


Entre las actividades del Consejo de Indias en materia de Hacienda podandistinguirse dos funciones: una, velar por el desarrollo y fomento de la Hacien-da Real, y otra, fiscalizar la actuacin de los oficiales reales.

La primera de tales funciones se desprende de las ordenanzas que reciba elConsejo, las cuales le sealaban la obligacin de deliberar con la mayor fre-cuencia posible sobre las medidas que fueren convenientes al aumento de laHacienda Real. As, la Ordenanza 9 de 1571, que reproduce lo indicado ya enlas de 1542, estableca:

que los mircoles de cada semana sealadamente, y las ms veces que pudieren,platiquen y se ocupen en pensar y saber en qu cosas podemos ser servidos y nuestrahacienda aprovechada en las Indias, proveyendo de tales medios y personas paraministros y oficiales de ella, que siempre sea acrecentada y en ella haya en buenrecaudo y guarda que conviene."

Aparte de estas reuniones ordinarias del Consejo para tratar de asuntosrelacionados con el funcionamiento de la Hacienda, en 1595 se cre una "Juntade Hacienda de Indias" que debera funcionar en el seno del Consejo, con lanica misin de procurar el aumento de ingresos en las Indias, finalidad queimplic que el objeto de su actividad rebasara el aspecto puramente rentstico yse extendiera tambin al comercio.

Asimismo, en el ao 1600se cre una Junta de Hacienda integrada por miem-bros de los Consejos de Indias y de Hacienda, con obligacin de reunirse dosveces por semana.

La segunda de las funciones del Consejo, esto es, la de fiscalizar la actuacinde los oficiales reales de Hacienda, se realizaba por dos vas diferentes: me-diante inspecciones directas a los distritos fiscales (visitas) o a travs de larevisin de los libros de cuentas que los oficiales reales estaban obligados allevar. Esta revisin se llevaba a cabo directamente en Indias, por medio decontadores de cuentas enviados por el Consejo, o lo que era ms usual, con elexamen de las copias que aquellos funcionarios remitan a la Contadura delConsejo. Precisamente por haber prevalecido esta ltima prctica -revisinde copias de las cuentas en el propio Consejo- se cre una seccin propia dedicho organismo: la Contadura Mayor, que se hizo cargo de ella, habindoseocupado, adems, de llevar razn de los gastos extraordinarios que el Reypermita hacer en Indias y del envo a stas de contadores de cuentas por partedel Consejo."

Durante el siglo XVII el gobierno de privados y validos se dej sentir en la vidadel Consejo. Se cre dentro del Consejo una especie de Comisin ejecutivallamada Cmara de Indias, que fue suprimida en 1609y restablecida en 1644.Secrearon tambin, en 1604, cuatro secretaras, que se redujeron a dos en 1609:una para Nueva Espaa y otra para el Per. En 1636 se dictaron para elConsejo nuevas ordenanzas. Se produjeron aumentos de personal y de salariosprecisamente cuando la decadencia de la hacienda del Consejo era ms acusa-

s Citada por Ismael Snchez-Bella, op. cit., p. 89.9 Ibidem, pp. 91-94.

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da. Finalmente, se convirti en mero organismo consultivo cuando Felipe Vimplant, en 1717, la Secretara del Despacho Universal de las Indias.

La Casa de la Contratacin de Sevilla. Creada por Real Cdula de 20 de enerode 1503, fue tanto el organismo rector del comercio peninsular con las Indiascomo una institucin de gobierno con atribuciones polticas, singularmente enel orden fiscal.10

As, las Ordenanzas de Monzn de 1510 disponan que todas las cuentas delas Indias deberan ser enviadas a Sevilla, donde quedaran asentadas en unlibro especial. Por otra parte, la solicitud formulada por el factor Ochoa deIsasaga en un Memorial dirigido a la Corona, respecto a que no se decidieranada tocante a las Indias sin previa informacin de los oficiales de Sevilla, fueaprobada por el Rey, como tambin fueron concedidas las facultades que sepidieron en el Memorial referido para llamar la atencin a los oficiales de lasIndias que se extralimitaran o cometieran faltas. 11

Una vez creado el Consejo de Indias, las funciones de la Casa de la Contrata-cin de Sevilla se redujeron a mantener estrecha relacin con los factores delas Indias, a los que remitan mercancas para su venta; a recibir y custodiar lasremesas de oro y plata que le hacan los oficiales reales, cuya contabilidadhaba de llevar escrupulosamente; y, finalmente, a recibir las fianzas de losfuncionarios antes de trasladarse a los territorios conquistados, aunque estoltimo era con carcter facultativo, al permitirse el otorgamiento de fianzas enIndias.

En el siglo XVIlI, con las reformas polticas y administrativas introducidas porlos reyes de la Casa de Barbn, se precipit el ciclo histrico de su decadencia,que se haba acusado durante el periodo de los ltimos monarcas de la Casa deAustria, al haberse adjudicado algunos de sus validos ciertos cargos de lainstitucin. Se le priv de sus principales atribuciones, y en 1722 se orden sutraslado a Cdiz, donde sigui funcionando hasta su total extincin en 1790.12

El Consejo de Hacienda. Como ya se ha mencionado, este organismo mantuvola direccin suprema de la Hacienda indiana durante el periodo 1577-1562, yfue sustituido por el Consejo de Indias. ,

A partir de 1562, su intervencin en la Hacienda de Indias fue menor. Esta selimit, segn lo seala Solrzano, al estudio de asuntos de inters comn querealizaban sus consejeros con los de Indias. Por su parte, Snchez-Bella consi-dera que probablemente se le dej, a partir del ao mencionado, la facultad dedisposicin de los fondos de la Hacienda indiana llegados a Espaa. 13

ro Jos Mara Ots y Capdequ, Historia del derecho espaol en Amrica y del derecho indiano.Aguilar, Madrid, 1969, pp. 106-107.

11 Ismael Snchez-Bella, op. cit., p. 15.12 Jos Maria Ots y Capdequ, op. cit. p. 108.13 Op. cit. pp. 36 Y 95.


Los funcionarios tpicos de Hacienda en Indias

Corresponde a estos funcionarios un comentario especial, en razn de ser losfuncionarios propiamente fiscales, a diferencia de aquellos que al desempeartareas de gobierno o de administracin dejusticia posean adems, por manda-to o autorizacin real, alguna funcin en la administracin de la Hacienda:virreyes, gobernadores, miembros de las Reales r- udiencias, corregidores yalcaldes ordinarios.

Los oficiales reales. Desde los das que siguieron a los primeros descubrimien-tos de Coln, fueron estos funcionarios los pilares sobre los que descans toda laorganizacin burocrtica de la Hacienda Real en las Indias. Incluso en la etapainicial de la colonizacin, cuando ms se acentu el predominio de los interesesprivados en las expediciones de descubrimiento, conquista y nuevas poblacio-nes. fue precisamente a travs de estos oficiales de la Real Hacienda como hizonotoria su presencia el Estado espaol en defensa de los derechos fiscales de laCorona, lo que explica la firmeza de sus atribuciones y la amplitud de susresponsabilidades.

Lo que toca a la cobranza, guarda, administracin y distribucin de ella por menor,est a cargo de unos ministros que en las Indias desde sus primeros descubrimientosse fueron poniendo e introduciendo con nombre y ttulo de Oficiales Reales."

Si de un lado estuvieron sometidos a una severa fiscalizacin por parte de losrganos representativos del Gobierno Superior, contaron, al propio tiempo, conel seguro respaldo de la Corona cuando se desenvolvan en su actuacin dentrodel marco estricto de sus propias facultades.

En las cuentas que presentaran los oficiales reales se les haba de formularcargos "no slo por lo recaudado, sino por las omisiones indebidas". Adems,se les haba de exigir el reintegro -cuando por su parte mediase culpabilidadpor negligencia- de las partidas que resultasen fallidas por insolvencia de losdeudores y de los pagos hechos indebidamente.

Los funcionarios tpicos de la Hacienda en Indias fueron, pues, los oficialesreales. "Bajo este nombre genrico -escribe Escalona- se comprende alContador, Tesorero, Factor, Proveedor, Pagador y Veedor."!'

Los cuatro oficiales reales por antonomasia fueron, sin embargo -segnafirma Snchez-Bella-: el contador, el tesorero, el factor y el veedor, ya que,por una parte, los proveedores de bastimentas y pertrechos para el aparejo delas armadas. y los ejrcitos desempearon funciones ajenas a la administracinde la Hacienda indiana, y por la otra, la figura del pagador no aparece en losdocumentos referentes al fisco, ni Escalona consigna sus tareas."

El contador ejerca una funcin de control sobre lo que entraba y sala en la

14 Juan de Solrzano Pereira, op. cit. tomo Il, Libro Sexto, capitulo XV, p. 505.IS Citado por Ismael Snchez-Bella, op. cit.. p. 108.16 Ibidem, pp. 108-109.

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Caja; certificaba y cuidaba de los papeles y ordenaba las libranzas de lossueldos y de las dems cosas que se mandaban pagar.!'

El tesorero se encargaba de recibir los ingresos de la Real Hacienda, ascomo de realizar los pagos que en ella se librasen."

El factor -indica Snchez-Bella- era un gerente real de negocios, y comotal mantena un continuo intercambio con los otros factores y con la Casa de laContratacin de Sevilla; tena bajo su cuidado los almacenes en que se deposita-ban las mercancas pertenecientes al monarca, ya procedieran del pago detributos, ya del intercambio comercial, o bien se tratara de mercancas decomi-sadas; vigilaba igualmente todo lo relativo a las ventas de estos gneros y lasarmas y municiones en los almacenes reales."

Solrzano consigna, adems, que en la poca en que no se haba otorgadojurisdiccin contenciosa a los oficiales reales para las cobranzas y pleitos de laHacienda Real, el factor estaba obligado a ocurrir ante la justicia ordinariapara solicitarla en contra de los deudores, y a seguir las causas en todas lasinstancias.!"

Por lo que toca al veedor, se le asignaba la misma funcin que al factor,consistente en asistir a las fundiciones y rescates y a todas las cobranzas,compras, ventas o pagos que se hubiesen de hacer de la Hacienda Real, con laaprobacin del gobernador y de los dems oficiales reales."

El veedor de funciones y rescates, una vez que disminuyeron o cesaron estosltimos, limit sus actividades a velar por los intereses reales en lo relativo afundiciones.P

Por otra parte, se afirma que las funciones de factor y veedor se acumularonen una sola persona en la segunda mitad el siglo XVI, y que en muchas CajasReales slo existieron tesorero y contador; dndose como razn de ello lainsuficiencia de recursos econmicos de algunas regiones pobres para el pagode salarios de los oficiales reales, situacin que era incompatible con el princi-pio de independencia econmica de dichos funcionarios, que la Corona deseabapara garantizar la moralidad de los mismos en el ejercicio de su cargo. Lasupresin de factores y veedores se implant despus de haberse recurrido, enun principio, a rebajar los salarios un tercio y conceder a los oficiales realesencomiendas de indios, as como despus de haberse ordenado, posteriormente,el aumento de salarios y la desaparicin de encomiendas, debido a los numero-sos abusos que se cometieron."

Dentro del cuadro de funcionarios de la Hacienda, se advierten tambin lostenientes de Oficiales Reales, cuyas funciones consistan en realizar las tareaspropias de los oficiales reales cuando stos se encontraban imposibilitadospara efectuarlas por enfermedad o por una ausencia forzosa. Su aparicin se

17 Juan de Solrzano Pereira, op. cit.. tomo Il, Libro Sexto, captulo XV, p. 505.18 Loe. cit.19 Op. ctt.. p. 109.20 Op. cit.. tomo 11, Libro Sexto, captulo XV, p. 505.21 Loe. cit.22 Ibidem, p. 109.23 Ibidem, pp. 28 Y 109.


debi, por regla general, a la misma iniciativa de estos ltimos, pero su existen-cia y posibilidad de actuacin estaban reconocidas en los textos legales e inclusoera frecuente que el propio monarca indicara, al crear Cajas subordinadas, quefuesen administradas por uno de los oficiales propietarios y dos tenientes."

El principio de administracin conjunta, fundamental en el sistema adminis-trativo de la Hacienda indiana, oblig necesariamente a que en toda actuacinaislada de un oficial real (viajes al interior o a los puertos, viajes de rescates)intervinieran los tenientes de los otros oficiales.

Los "oficiales de entradas y expediciones" y los "comisarios" constituyeronotro grupo de los funcionarios de la Hacienda, que se caracteriz por la interi-nidad en el desempeo de su oficio. Los primeros fueron aqullos nombradosespecialmente para acompaar a los caudillos en sus expediciones de conquistacon la finalidad de vigilar los intereses de la Corona, aunque normalmente elRey los confirm en su oficio, dndoles el ttulo de propietarios.

Una vez asentados en una regin determinada, y al realizarse numerosasexpediciones o "entradas", cuyo objeto consista en tener un mejor conocimien-to del pas o la obtencin de rescates, los oficiales reales designaban laspersonas que deban velar por los derechos del fisco durante la expedicin. Elnombramiento recaa muchas veces en uno de los propios oficiales, y otras, enalguna persona solvente, que se constitua en "oficial de entrada", concluyen-do su funcin al retornar al asiento de los oficiales propietarios, ante los cualesdeba rendir cuentas."

Los comisarios eran enviados especiales de los oficiales reales con unamisin concreta, consistente generalmente en la visita a las Cajas subordinadaspara recoger los fondos recaudados desde la anterior visita.

Su designacin deba hacerse en Junta de Oficiales y poda recaer en unteniente o en un vecino cualquiera que reuniera las condiciones de habilidad ysuficiencia necesarias. Despus de otorgar fianza al comisario reciba de losoficiales reales una comisin y poder con los cuales se presentaba al goberna-dor, solicitndole la orden respectiva para recoger y traer lo recaudado, ascomo la comisin para que pudiera obligar a los vecinos de las ciudades corres-pondientes a que hicieran escolta a la Real Hacienda en las partes en que lojuzgara conveniente."

Se le conceda poder para tomar cuentas a los tenientes de cada pueblo ya lasdems personas a cuyo cargo estuviere la Hacienda, como dezmeros y arrenda-dores, estando facultado, adems, para cobrarles el alcance que resultara dedicha toma de cuentas; se le exiga trajera un testimonio, realizado ante escriba-no pblico, de cada cuenta que tomase, con el objeto de registrarlo en los librosreales. El enviado, al concluir su misin, renda cuentas a los oficiales reales yreciba por su trabajo una cantidad variable que fijaban estos ltimos enAcuerdo."

Finalmente, la designacin de comisarios se haca, en ocasiones, con el fin de

24 Ibidem, pp. II 0-11 I.25 Ibidem, pp. 11, 16, 20 Y 112.26 Ibidem, p. 112.27 Ibidem, pp. 112 Y 113.

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cobrar a los deudores de la Real Hacienda en los asientos de los tenientes, puesno obstante que a stos corresponda el cobro de dichas deudas, muchas vecesno lo llevaban a cabo por ser vecinos de los pueblos.

Entre los funcionarios que intervinieron en la administracin de un determi-nado impuesto pueden citarse al receptor de alcabalas, al contador de tributosy azogues y al factor de los azogues y, ya en el siglo XVII, al receptor de penas decmara.

Fueron tambin funcionarios de Hacienda en Indias los "escribanos mayoresde rentas" y "los de minas y registros". Destac la participacin de los segun-dos, en razn de que su labor no estaba restringida -como pudiera hacerlocreer el ttulo que recibieron- a las cuestiones relacionadas con el "quinto" delos metales preciosos, sino que asumieron un papel fiscalizador de toda activi-dad relacionada con el tesorero real, constituyndose en elemento principalpara poder formular los cargos a los oficiales reales. Con este objeto, sedispuso que les fueran entregadas relaciones de los ingresos de la HaciendaReal; acudan a todas aquellas operaciones donde se reciba o entregaba Ha-cienda Real (almonedas, fundiciones, evaluaciones, etc.); era necesaria su pre-sencia en todas las ocasiones en que los oficiales reales introducan fondos enla Caja, y daban fe de las partidas que en ella se depositaban; no poda pagarselibranza alguna que no fuera sealada por ellos; estaban obligados a llevar librode cargo del tesorero y, por ltimo, asistan siempre que se hacan cargos aalguno de los oficiales reales. Este oficio sola acumularse de hecho a otros, demanera especial al de veedor de funciones."

Exista en cada Caja un "escribano del Juzgado de los oficiales reales" apartir de que stos contaron con jurisdiccin autnoma, el cual era designadopor ellos mismos.

Otro funcionario de la Hacienda, que operaba en las Cajas principales comola de Mxico, y que se encargaba de la ejecucin de los mandamientos que,como jueces, daban los oficiales reales para el cobro de las deudas fiscales, fueel "alguacil", cuyo nombramiento corresponda al Virrey.

Nombramiento de los oficiales reales. Resulta conveniente, para su mejor inteli-gencia, mencionar los principales aspectos que informaron el rgimen jurdicode los oficiales reales, esto es, su nombramiento, los principios que rigieron suactuacin, sus derechos y obligaciones, as como la suspensin y prdida deloficio.

El nombramiento de los oficiales reales propietarios correspondi siempre alRey, a propuesta del Consejo de Indias, con excepcin del periodo comprendi-do entre 1571 y 1591, en que muchos nombramientos de oficiales reales fueronrealizados por el Presidente del Consejo de Indias. De un modo negativo loconfirman as todos los nombramientos provisionales de dichos oficiales efec-tuados por los virreyes y gobernadores de Indias, hasta tanto el monarcaproveyera propietario, y de un modo positivo lo demuestran los ttulos, expedi-dos siempre por el Rey.29

28 Ibidem, pp. 114-115.29 Ibidem, pp. 130-132.


Esta decisin del monarca de reservar para s el nombramiento de talesfuncionarios revela la importancia que se daba a los oficios del fisco encuestin, importancia que queda realzada, si se atiende a los sujetos en querecaan los nombramientos. De modo especial durante los primeros tiempossolan concederse a personas de cierto relieve social, muchas veces pertenecien-tes a las Cortes y, desde luego, siempre de la confianza del Rey. Posteriormente,se hizo costumbre el otorgar el t tulo de Oficial propietario a quienes habandesempeado el cargo interinamente, a hijos de oficiales reales o a personasque, al menos, reunieran las cualidades necesarias para ocuparlo."

Las condiciones requeridas eran fundamentalmente las de carcter moral ytcnico; es decir, la eleccin deba recaer en personas que, por su conductaanterior, ofrecieran garanta de honradez en su actuacin y que, adems, conta-ran con la pericia necesaria para el desempeo del cargo.

Por ser oficios graves y autorizados -indica Solrzano-, est dispuesto en lasOrdenanzas del Consejo que para estos puestos se busquen ministros y personas dequien se pueda confiar."

Ots y Capdequ coincide tambin en sealar que la capacidad fue un requisitoindispensable para efectuar los nombramientos de los funcionarios pertenecien-tes a los distintos ramos de la Real Hacienda, agregando que por eso puedehablarse, histricamente, de una burocracia profesional-oidores y oficiales dela Real Hacienda, principalmente- y de una burocracia poltica -virreyes ypresidentes, gobernadores y alcaldes mayores o corregidores- que ejercieronsus cargos respectivos con el respaldo tcnico de los asesores letrados."

Es conveniente hacer notar que los oficios de referencia no fueron objeto deventa durante el siglo XVI, no obstante la prctica introducida en tiempos deFelipe II de enajenar en pblica subasta -a ttulo de perpetuos y renuncia-bles- los oficios concejiles y los llamados de pluma -escribanos y relatores deCabildos y Audiencias- y de adjudicarlos al rematante mejor postor. El funda-mento de la prohibicin correspondiente radic en la intencin de evitar losfraudes con que probablemente el candidato procurara resarcirse de los gastoserogados para la posesin de tal cargo.

Los documentos examinados demuestran que se observ lo dispuesto en estepunto. Sin embargo, a pesar de que subsisti la razn que aconsejaba que no sevendieran, las necesidades apremiantes de la Corona llevaron a ampliar la listade oficios vendibles con algunos de los del fisco, incluidos los de oficialesreales, en el cuarto decenio del siglo XVlII. 33

Son interesantes para este estudio las prohibiciones e incompatibilidades queexistan en lo que respecta a estos oficios: en principio, estaban impedidos paraser oficiales reales los mercaderes, "por el riesgo de traducir a la Real Hacien-

JO Ibdem. p. 133.II Op. cit . tomo I1, Libro Sexto, captulo XV, p. 507.12 Jos Mara Ots y Capdcqu, El Estado espaol en las Indias. 6a. reimpresin, Fondo de Cul-

tura Econmica, Mxico, 1982, p. 48.B Ibdem. p. 130.

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da la contratacin profesada en la propia"." Tenan, igualmente, impedimentopara serlo los que estuvieran emparentados con la autoridad gubernativa delterritorio, ya que dicho parentesco coartaba la libertad en la actuacin de losoficiales. Les era tambin aplicable la prohibicin de desempear cargos pbli-cos en Indias a los hijos y nietos de condenados y quemados por la Inquisicin.Si, no obstante esta prohibicin, se atrevan a ocupar oficios pblicos, una RealCdula de 5 de octubre de 1511 ordenaba que se les condenara la primera vezsimplemente a la prdida de dicho oficio; la segunda, que les fueran confiscadosla mitad de sus bienes; y la tercera, que se les privara del oficio y de todos susbienes." Finalmente, tampoco podan ser elegidas aquellas personas que noofrecan las garantas necesarias, como los arrendadores de rentas o los deudo-res del fisco.

Es de mencionarse que en casos extremos, fueron los propios oficiales realeslos que solicitaron la remocin de quienes eran indignos para ocupar el puesto,como sucedi en la Nueva Espaa. Segn lo relata Snchez-Bella, el tesorero yel contador de la Nueva Espaa escribieron al Rey, el 5 de febrero de 1572, queel nuevo factor llegado de Espaa, de quien se deca que llegaba entrampadopor lo que gast para conseguir el oficio, quera administrar por su cuenta elazogue sin hacer caso al Virrey, por lo que pedan se le quitara el cargo y se ledevolviera el dinero."

El oficial real propietario reciba un t tulo que lo facultaba para el cargo y,adems, una instruccin. El ttulo sealaba de modo general su derecho alcargo con todas las honras, gracias, mercedes, franquezas, libertades, exencio-nes, preeminencias, prerrogativas e inmunidades que ordenaba se le reconocie-ran, su retribucin econmica anual, su facultad de nombrar teniente estandojustamente impedido y la cantidad que haba de depositar con carcter defianza; en tanto que la instruccin contena en detalle sus obligaciones espe-cficas.

Finalmente, vena la ceremonia de presentacin y toma de posesin, en la queel nuevo oficial se comprometa a dar (si no lo haba hecho en Sevilla) lasfianzas consignadas en el ttulo, y prestaba el juramento acostumbrado, obli-gndose por l a usar bien y fielmente el oficio, guardando su servicio y lo queconviniere al aumento y conservacin de la Real Hacienda. Esta ltima obliga-cin comprenda, segn la enumeracin casuista de la legislacin, la revisin delos papeles de Hacienda, mirar por el aumento de los fondos reales, guardarjusticia a las partes, cumplir las leyes, ordenanzas e instrucciones, dar cuentasy avisos al Consejo, y comprometerse a no tratar ni contratar, por s o por otraspersonas.

El juramento es de cumplir bien los cargos, ser fieles, de guardar secreto en lo tocantea las cosas de la Real Hacienda. Estn asimismo prohibidos de poder tratar y contra-tar por s y por interpsitas personas, so pena de perdimiento de sus oficios y mitad

34 Gaspar Escalona Agero, citado por Snchez-Bella, op. cit. p. 134.35 Citada por Snchez-Bella , op. cit .. p. 134.36 Loe. cit.


de bienes. Y obligados a dar fianzas legas, llanas y abonadas por s y por sus tenientesde todo lo que fuere a su cargo y penas en que por sus excesos fueren condenados."

La toma de posesin tena, como complemento, la realizacin de un inventa-rio de los bienes existentes en el arca de tres llaves, tanto en numerario como enescrituras de deudas. En el siglo XVII, segn afirma Escalona, se acostumbrabahacer otro inventario jurado de los bienes que posea el nuevo oficial real alentrar al uso de su oficio."

Principios que rigieron la actuacin de los oficiales reales. Toda la actuacin delos oficiales reales estuvo regida por los principios de administracin conjuntay responsabilidad solidaria.

La actuacin colegiada fue obligatoria para todas las operaciones de la admi-nistracin, y su incumplimiento sola estar sancionado con perias pecuniarias eincluso con la prdida del oficio. Juntos haban de asistir a los Acuerdos, a lasfundiciones y almonedas, al cobro de impuestos y al abrir y meter oro en elarca, que precisamente por eso tena tantas llaves como oficiales haba; juntoshaban de abrir los despachos enviados por el Rey y tambin de contestarlos.

Esta actuacin mancomunada se extenda tambin a las sentencias, libranzas,pagos, entregas, autos, diligencias y recaudos relativos a la Hacienda, los cualesdeban ir firmados por todos, de tal modo que si un certificado de pago apare-ca firmado nicamente por el tesorero, pero sin que constase mencin algunaen los libros de los dems oficiales, no se reconoca el pago."

Es elocuente, al respecto, el testimonio de Solrzano:

As sus cdulas y ordenanzas disponen la forma de los libros e inventarios que losOficiales Reales deben tener de la Real Hacienda, adems del comn, y cmo se hande hacer, y escribir a tres manos, y firmarse por todos para que contesten unos conotros, y sea siempre ms cierta y segura la fidelidad y legalidad de lo que pas portantos ojos."

La responsabilidad solidaria era el complemento lgico de dicha administra-cin conjunta:

Si delinque un oficial -dice Escalona Agero- es verosmil lo sepa o participe elcompaero que en una misma caja, en un mismo ejercicio y en una ntima y ms quedomstica comunicacin se ejercitan y corresponden, debajo de unas llaves, de unoslibros, y dentro de unas mismas puertas, cobrando y pagando juntos, y no unos sinotros; de que resulta estn obligados los unos por los otros, y el que se halla inocente,padezca por la culpa del compaero desatento."

Igualmente la actuacin mancomunada de los oficiales reales permita afir-mar a Solrzano que los unos podan ser reconvenidos por los delitos, excesos odescuido de los otros:

37 Juan de Solrzano Pereira, op. cit., tomo Il, Libro Sexto, captul

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