Il capability approach come frame delle politiche attive: definizioni, concetti e una ricerca...
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Il capability approach come frame delle politiche attive: definizioni, concetti
e una ricerca
Carlotta Mozzana
Università di Milano - Dipartimento di Studi Sociali e Politici
• Attivazione: ambiguità di un concetto (cosa ci troviamo dentro?)
• “Sulle tracce del capability approach: l’attivazione tra politiche del lavoro e assistenza economica a Milano”
DI COSA PARLIAMO…
• L’approccio delle capacità: qualche concetto per le politiche sociali
•Crisi dei moderni sistemi di welfare (Ferrera 1998; Esping Andersen 1990; 2002)
•Nuove domande di protezione fatte da una società con una proprietà sociale sempre meno stabile
Una “ricetta” per uscire da questo scollamento e per risolvere questioni di disoccupazione ed
esclusione sociale
LA NASCITA DELL’ATTIVAZIONE
attivazione
Dalla protezione all’attivazione (Valkenburg 2005):• degli individui• degli interi sistemi di protezione socialeworkfare (o welfare to work, active-benefit system, work-first welfare reform) (Peck 2001) legame tra lavoro e protezione sociale e condizionalità dei benefici del welfare
VERSO L’ATTIVAZIONE
Ruolo UE: attivazione come linea guida nella legislazione comunitaria (EES e SIS) e nei programmi direttamente finanziati
“Le esperienze in materia di protezione sociale e di mercato del lavoro hanno preso direzioni completamente diverse” nei diversi paesi (Barbier 2005).
UN CONCETTO AMBIGUO
2 accezioni individuate da Heikkilä [1999], 2 tipi ideali di attivazione di Barbier [2005]:
• attivazione in termini di workfare
• attivazione in termini di “politiche sociali attive”
• Modello liberale di attivazione di Barbier (2005)
•Attivazione basata sul timore che si sviluppi dipendenza dal welfare uso del bastone e della carota
•Creazione di posti di lavoro nella fascia a bassa qualificazione e a bassi salari
•Urgenza di successo immediato per sussistenza del beneficiario e parametri esterni no investimento per una “buona occupazione”
ATTIVAZIONE COME “WORKFARE”
• Modello universalistico di attivazione di Barbier (2005)
• Attivazione come partecipazione, cittadino negozia con il servizio in quanto portatore di diritti e capacità
• Lavoro concordato con il beneficiario della misura in un’ottica di ascolto attivo del servizio (attivazione riflessiva)
•Prospettiva life-first, creare equilibrio tra esigenze di vita delle persone e contesto e caratteristiche del lavoro [Borghi 2005]
ATTIVAZIONE COME “POLITICHE SOCIALI
ATTIVE”
QUESTIONI MESSE IN CAMPO DALL’ATTIVAZIONE
Questioni dell’attivazione
Prospettiva tradizionale
Prospettiva liberale Attivazione riflessiva
Obiettivi Riproduzione della divisione sociale del
lavoro
Aumento dell’occupabilità e reinserimento nel mercato del
lavoro
Promozione delle capacità e di un equilibrio tra lavoro e
vita per le persone
Definizione dei destinatari
Utenti Clienti, consumatori Cittadini competenti
Sistemi di inclusione
Famiglia, Mercato Mercato Società
Definizione del lavoro
Stretta. Si intende solo quello remunerato per il
mercato
Stretta. Si intende solo quello remunerato per il mercato (si
punta a un veloce reinserimento)
Inclusiva, diverse forme di lavoro vengono considerate e
si presta attenzione all’aspetto della qualità del
lavoro e alla work-life balance
Forma delle relazioni
Duale (amministrazione pubblica e cittadini)
Triangolare (amministrazione pubblica, fornitori e cittadini)
Reticolare (PA, fornitori, cittadini, comunità locale)
Partecipazione Passiva Solo nella parte finale del problem-solving
Attiva, lungo tutto il processo
Responsabilità Dei destinatari della misura e della pubblica
amministrazione
Dei destinatari della misura, indiretta per la pubblica
amministrazione
Di tutti gli attori coinvolti, processuale per la pubblica
amministrazione
Integrazione Compartimentazione Incerta; coordinamento lasciato all’iniziativa spontanea, aleatorio
Dei processi e degli interventi; forme di
coordinamento processuale
Individualizzazione Categorie standard, cittadini considerati soggetti ed elettori
Cittadino come consumatore; individualizzazione come
prerequisito
Processo autoriflessivo dei cittadini, creazione di interventi tailor-made
Contrattualizzazione Non esiste o si trova la sua versione
commercializzata
Versione commercializzata (contratto di adesione)
Versione abilitante (contratto restitutivo)
Framework introdotto da Amartya Sen negli anni ‘80: può essere utilizzato sia nella pratica che normativamente, col fine di analizzare e valutare temi come la povertà, la deprivazione, la qualità della vita delle persone o il loro benessere
Non si tratta di una teoria definita, è lasciata aperta dallo stesso Sen a definizioni ed applicazioni molteplicità di interpretazioni e di campi di applicazione
L’APPROCCIO DELLE CAPACITÀ
Il focus è su quello che le persone sono effettivamente in grado di essere e di fare (le loro capacità), non sul reddito, i consumi o le necessità
• Eguaglianza di che cosa?
• Diversità degli individui (sia di caratteristiche proprie che esterne) porta a effetti antiegualitari
L’APPROCCIO DELLE CAPACITÀ
Capacità e funzionamenti
Funzionamenti: stati di essere e di fare costitutivi della vita di una persona
Capacità: libertà, in termini di reali opportunità, di una persona di acquisire i funzionamenti che reputa rilevanti per la propria esistenza
CAPACITÀ E FUNZIONAMENTI
Distinzione tra star bene (dato dai funzionamenti acquisiti)
e agency (visione della persona come un agente responsabile)
•Libertà di star bene: capacità di avere diversi vettori di funzionamenti e di godere delle corrispondenti acquisizioni in termini di star bene (legato al concetto di capacità)
•Libertà di agency: libertà di raggiungere qualunque cosa la persona, in quanto agente responsabile, decide di voler raggiungere (Sen 1985)
LIBERTÀ DI STAR BENE E LIBERTÀ DI AGENCY
•Attenzione alle basi informative di giudizi concernenti la giustizia (IBJJ):
L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI
Acquisizione Libertà di acquisire
Promozione dello star bene
Acquisizione dello star bene
Libertà di star bene
Promozione dell’agency
Acquisizione dell’agency
Libertà di agency
Esempio: occupabilità (employability) o capacitazione
LE IBJJ
L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI LE IBJJ
Occupabilità Capacità
Caratteristiche comuni
Partnership e ruolo delle strutture locali (decentramento)Politiche incentrate sulla ricostruzione dell’autonomia
individuale
Obiettivi Aumentare il tasso di occupazione.
Il bene comune è predefinito con un valore statistico al fine di valutare il valore
dell’intervento
Funzionamenti di valore definiti attraverso procedure
di scelta sociale.Modalità di accesso ai
funzionamenti definite nelle situazioni specifiche
Tipo di responsabilità
Responsabilità individualeAttribuzione della colpa
Sguardo rivolto al passato
Responsabilità collettivaOrientamento al compitoSguardo rivolto al futuro
Ruolo delle agenzie locali
Strumenti esecutivi sottoposti a obiettivi centrali
(valutazione ex post)
Attori coinvolti nella situazione ampiamente
autonomiImplementazione delle
politiche sociali
Definizione dei beneficiari
Soggetti economici Persone
Focus non sui beni e risorse primari ma su fattori che permettono la conversione di questi in libertà e diritti reali, cioè capacità
I FATTORI DI CONVERSIONE
L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI
Diritti o libertà formali
Capacità o libertà reale
Funzionamenti
scelta
Fattori di conversione personali, sociali e ambientali
3 gruppi di fattori di conversione (Bonvin e Farvaque 2005):
•caratteristiche personali: la salute, il sesso o il carattere
•caratteristiche sociali, ad esempio norme sociali, convenzioni o qualunque tipo di discriminazione basata sul genere o sull’etnia
•caratteristiche ambientali, che includono le infrastrutture e le istituzioni pubbliche
CAPABILITY FOR VOICE
L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI
La capacità che ogni attore ha di esprimere le proprie ragioni e di farle ascoltare nel processo di policy-making
Perché si parli di capability for voice:
•equità di accesso al processo uguale distribuzione del potere
•pubblicità del processo evitare uso discrezionale del potere
•libertà di parola garantita a chiunque
•obblighi accettati e decisi con la persona coinvolta e accompagnati da un aumento significativo del set di opportunità
La reale libertà di scegliere il lavoro a cui la persona ha motivo di attribuire valore (Bonvin e Farvaque 2005)
•Possibilità di rifiutare un lavoro (exit) o di trasformarlo partecipando alla definizione di contenuto, organizzazione, condizioni, modi di remunerazione (voice)
CAPABILITY FOR WORK
L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI
•Definizione del lavoro come processo di scelta sociale
Capacità di effettuare scelte libere e consapevoli, facendo della situazione, delle risorse e delle potenzialità oggetto di scelta, azione e discorso (de Leonardis 1993)
Principio riflessivo che guida l’azione, ma si potenzia con l’uso e la pratica
Esempio: perché esistano vincoli, devono essere•Accettati e decisi dalla persona coinvolta;•Accompagnati da un aumento significativo del set di opportunità
CAPABILITY FOR CHOICE
L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI
Martha Nussbaum (2003): CC quando le capacità interne si combinano in modo adatto con quelle esterne, che derivano da organizzazioni, istituzioni, agenti esogeni
Ex. Capability for voice
LE CAPACITÀ COMBINATE - LA PA
L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI
Amministrazione burocratica
Amministrazione azienda
Amministrazione condivisa
Parametro di valutazione dell’azione amministrativa
Appropriatezza (conformità alle regole)
Efficienza Partecipazione
Forma delle relazioni
Duale (PA e cittadini)
Triangolare (PA, fornitori, cittadini)
Reticolare (PA, fornitori, cittadini, comunità)
Forma della responsabilità amm.
Diretta Indiretta Processuale
Figura del destinatario
Utente Consumatore Collettività localeBifulco e Vitale 2005
Quali questioni dell’attivazione possono aiutarci a leggere le capacità?
Capability for work, capability for voice, capability for choice, capacità combinate: dove emergono dalle parole di beneficiari e operatori?E dove non emergono?
Si può parlare di processi di capacitazione in percorsi di inserimento lavorativo come quelli che avete sottomano? In che senso?
ESERCITAZIONE
•Si può parlare di capacitazione nelle politiche di attivazione a Milano?
•Le capacità dei beneficiari e quelle istituzionali vengono sviluppate secondo l’ottica delle capacità combinate?
•Si costruiscono percorsi che possono portare all’indipendenza dai servizi e che permettono di procedere verso funzionamenti che la persona ha motivo di voler raggiungere?
LE DOMANDE DI RICERCA
• A Milano, percorsi di attivazione Centro di Mediazione al Lavoro e Ufficio Adulti in Difficoltà
• Focus sui “poveri abili”
• 3 fasi di ricerca (giugno 2005-febbraio 2006):
1. Analisi del materiale legislativo e documentale
2. 30 Interviste 15 con operatori e 15 con beneficiari
3. Osservazione a riunioni di matching
IL DISEGNO DELLA RICERCA
UNO SCHEMA PER NON PERDERSICapability Approach Questioni e dimensioni dell’attivazione
Capability for work Definizione del lavoro Obiettivi Individualizzazione Definizione dei destinatari Indipendenza
Capability for voice
Partecipazione Responsabilità Obiettivi Definizione dei destinatari Individualizzazione Libertà di parola
Capability for choice
Partecipazione Responsabilità Obiettivi Individualizzazione Definizione dei destinatari Sistemi di inclusione Indipendenza Libertà di scelta
Capacità della pubblica amministrazione
Contrattualizzazione Responsabilità Forma delle relazioni Integrazione Coordinamento
• persone in uno stato di disagio grave, mancanza di rete relazionale e situazioni multiproblematiche • esistenza tetti di spesa e criteri sempre più rigidi (salute precaria e disagio diffuso) decisi dall’alto• situazioni di equilibrio assistito (Saraceno 2004)• scarsità di risorse: unica proposta, solo exit• ruolo dei rifiuti e degli obblighi
• ampio spazio ad analisi e ascolto situazioni personali, interessi, desideri, aspettative da parte degli operatori• tentativi di integrazione delle “storie” (lavorativa, personale, famigliare, di salute) e degli interventi• periodicità degli incontri e possibilità di riconsiderare il progetto (a volte)
I RISULTATI DELLA RICERCACAPABILITY FOR CHOICE
Ma…
I RISULTATI DELLA RICERCACAPABILITY FOR VOICE
• voice nel definire, exit sulle soluzioni• progetto come strumento per stimolare/praticare o deprimere voice• importanza caratteristiche personali dei beneficiari, in particolare ruolo degli operatori come fattori di conversione• esistenza vincoli posti dall’alto• scarsità di risorse•ascolto situazioni personali, interessi, desideri, aspettative da parte degli operatori• funzionamenti come trampolini di lancio per stabilizzare situazioni e dare voice successivamente ascoltata• integrazione interventi personalizzati
Ma…
I RISULTATI DELLA RICERCACAPABILITY FOR WORK
• possibilità di exit, non di voice • scarsa qualità del lavoro, impieghi ripetitivi e alienanti• esistenza di procedure di creaming out• scarsità risorse e lavori• utilizzo distorto delle misure (borse lavoro e tirocini)• ruolo dei rifiuti e condizionalità
• tentativi di integrazione delle “storie” (lavorativa, personale, famigliare, di salute) e degli interventi anche al CELAV• attenzione alle esigenze delle persone e all’ambiente lavorativo• lavoro come ambito relazionale
Ma…
I RISULTATI DELLA RICERCALE CAPACITÀ COMBINATE -
LA PA
• esiste coordinamento tra i servizi ma di tipo aleatorio • responsabilità indiretta della PA• discrezionalità, assenza di diritti esigibili• mancanza di un processo di valutazione• scarsità risorse
• buone forme di coordinamento interno ai servizi• capacità di cambiamento, di innovazione e di ascolto (servizio della mediazione leggera)• operatori come fattore di conversione
Ma…
I RISULTATI DELLA RICERCACONCLUSIONI
• Ambiguità: elementi che vanno in diverse direzioni in una compresenza di capacitazione, paternalismo, liberalismo
• Fattori di conversione: gli operatori come cardine, le caratteristiche delle persone come precondizione
• Azione situata solo come livello, senza passaggi di compiti, processi e responsabilità