El Neopatrimonialismo a Debate. Coordenadas Conceptuales y Apuntes Analíticos Para América Latina

7/17/2019 El Neopatrimonialismo a Debate. Coordenadas Conceptuales y Apuntes Analíticos Para América Latina

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El neopatrimonialismo a debate: coordenadas conceptuales y apuntes analíticos para

América Latina

Adolfo del Río Martínez

Resumen

El objetivo de este trabajo es discutir el concepto de neopatrimonialismo. Esta noción ha sido utilizada en laliteratura para dar cuenta de sistemas políticos en los que persisten formas tradicionales de autoridad en elmarco de un régimen estatal de dominación legalburocr!tica. Este te"to se#ala que se trata de una categoríaque describe una forma de apropiación particularista de los bienes p$blicos. Mostraremos que las coordenadasestablecidas por la naturaleza del régimen político % el grado de fortalecimiento de la burocracia estatal

permiten identificar un espacio institucional en el que ha% m!s posibilidades de incidencia delneopatrimonialismo. Empleando estas coordenadas se e"ploran algunas de sus dimensiones en los paíseslatinoamericanos en función del grado de desarrollo en la &dominación legal' que ha alcanzado el Estado encada país( recurriendo para ello al método del an!lisis de conglomerados jer!rquicos. A la luz de estaevidencia empírica se revisa la utilidad analítica de esta noción % se sugiere que su estudio debe sercomplementado con el an!lisis de la relación entre diversas pr!cticas sociopolíticas % el funcionamiento delEstado.

Palabras clave) neopatrimonialismo( Estado( régimen político( América *atina

*a innovación conceptual en los estudios políticos responde a la necesidad de dar cuenta de

fenómenos emergentes( singulares o que se manifiestan de tal forma que las categorías

disponibles no alcanzan a describir con precisión. Esto es lo que sucede con la noción de

&neopatrimonialismo'. *a revitalización de este término se debe a la intención de e"plicar

aquellas relaciones de autoridad % acción política que resultan( en teoría( incompatibles con

la autoridad de los Estados contempor!neos1. Esta noción se utilizó desde la década de los

a#os setenta( inicialmente( para entender los rezagos en los procesos de modernización en

los países que eran considerados del &+ercer Mundo' ,Eisenstadt( -/01 % en especial

después de los procesos de descolonización en 2frica. Recientemente ha sido recuperada

para se#alar las amenazas funcionales que afectan a regímenes con incipientes instituciones

democr!ticas ,Erdmann( 34431.

*os est!ndares para evaluar la pertinencia % utilidad de los conceptos recién acu#adosson varios ,5oertz( 34461. En lo fundamental( deben evitar el &estiramiento conceptual'

,7artori( -/41 o la propensión a utilizar m!s atributos de los necesarios para definir un

- 8na muestra puntual del interés que ha despertado esta tem!tica) en el verano de 34-4 se llevó a cabo unaconferencia en el 9nstituto Alem!n de Estudios 5lobales % de 2rea ,595A( por sus siglas en inglés1. El temade esta conferencia fue el siguiente) &El :eopatrimonialismo en varias regiones del mundo'.

-



término % dar cuenta de casos dispares. *as innovaciones conceptuales deben aportar

elementos para diferenciar % distinguir con ma%or precisión los fenómenos políticos

,;ollier % *evits<%( -/)=03>=0?1. El concepto de neopatrimonialismo( como veremos(

todavía requiere afinarse para alcanzar estos est!ndares.

En este trabajo revisaremos los antecedentes del concepto de neopatrimonialismo %

discutimos su utilidad analítica. @rimero se#alaremos que se trata de una categoría que

describe una forma de apropiación particularista de los bienes p$blicos. @or lo tanto( no

puede ser equiparado con un subtipo de régimen político. Antes bien( mostraremos que las

coordenadas establecidas por la naturaleza del régimen político % el grado de

fortalecimiento de la burocracia estatal permiten identificar un espacio institucional en el

que ha% m!s posibilidades de incidencia del neopatrimonialismo. Empleando estas

coordenadas clasificaremos los países latinoamericanos en función del grado de desarrolloen la &dominación legal' que ha alcanzado el Estado en cada país( recurriendo para ello al

método del an!lisis jer!rquico de conglomerados. A la luz de esta evidencia empírica

revisaremos la utilidad analítica de esta noción % sugerimos que su estudio debe ser

complementado con el an!lisis de otras formas en las que las relaciones sociales interact$an

con el funcionamiento del Estado.

El neopatrimonialismo en el mundo contemporáneo

El concepto de neopatrimonialismo tiene un sugerente potencial e"plicativo. El prefijo

&neo' sit$a a una forma tradicional de autoridad política en la realidad cotidiana del

gobierno de un amplio n$mero de regímenes políticos. Esta categoría ilustra el peso que

contin$an teniendo diversas relaciones informales en el rentismo( la captura del Estado % el

deteriorado imperio de la le% en los gobiernos actuales. A lo largo de varias décadas( % en

particular en una serie de trabajos de factura reciente( este concepto ha servido para

caracterizar a los regímenes políticos del sudeste asi!tico( Medio riente( América *atina(

% los países que pertenecieron a la 8nión 7oviética. 7in embargo( es en los estudios de

2frica donde ha sido utilizado de una manera m!s e"tensa ,Bratton % van de Calle( -=D

-/D Erdmann % Engel( 344/D e 5rassi( 344FD Médard( -F31.

3



El neopatrimonialismo ha sido usado para describir una serie de fenómenos

relacionados con el ejercicio de formas tradicionales de la autoridad. 7u utilización se

origina en la sociología Geberiana de la dominación. Ceber ,-6 H-33I1 considera al

patrimonialismo como una forma de dominación tradicional >esa en la que &la legitimidad

descansa en la santidad de ordenaciones % poderes de mando heredados de tiempos lejanos'

,Ceber( -6)-F41. En esta forma de autoridad( el soberano no es un &superior' sino un

señor personal( su cuadro administrativo no est! constituido por &funcionarios' sino por

&servidores' % los que integran la asociación( los &dominados'( son &s$bditos' ,9bíd.1 Esta

forma de autoridad contrasta con la que se ejerce en las organizaciones modernas( % que

est! basada normas % reglas impersonales( de car!cter general. @ara la sociología

Geberiana( la generalización de una racionalidad instrumental en la vida social habría de

generar un desarrollo de formas legales de autoridad( respaldadas por un aparatoadministrativo burocr!tico con su organización jer!rquica( funcional % meritocr!tica. ar

el siguiente paso no resulta difícil) atribuir a las sociedades una tendencia de cambio

progresivo( que habría de tener un impacto modernizador en todas las esferas de la vida

social. @articularmente( la racionalización de la economía % la administración p$blica

habría de generar un mundo de organizaciones burocr!ticas regidas por criterios

impersonales( técnicos e instrumentales. @ronto resultó evidente que en los países

&periféricos'( distribuidos a lo largo del orbe( los procesos de racionalización de la

economía % la burocratización del Estado estaban lejos de ser uniformes( sostenidos o

progresivos.

El neopatrimonialismo es una herramienta de inspiración Geberiana que(

paradójicamente( da cuenta fenómenos que contradicen las predicciones de la sociología de

Ceber >% de las teorías de la modernización de la posguerra ,*ipset( -?1. Esta categoría

ha servido para documentar la e"istencia de fenómenos políticos constituidos por

tendencias en conflicto( que consiguen acoplarse % convivir a pesar de sus contradicciones.

urante las décadas de los sesenta % los setenta( los estudios del desarrollo identificaron la

persistencia de jefes( caudillos % patrones en países que tenían dificultades para salir del

atraso económico % construir un espacio p$blico moderno. @ercibiendo la ubicuidad del

dominio personalista en diversas sociedades( 5uenther Roth ,-6F1 llegó a afirmar que esta

forma de autoridad tradicional era un atributo com$n a todos los países. Avanzando un paso

0



m!s all! de registrar la persistencia de relaciones personalistas( el concepto de

neopatrimonialismo fue acu#ado por Eisenstadt ,-/0) -31 para describir sistemas políticos

en los que el alcance de la modernización en el territorio estatal no era uniforme( generando

una tensión entre un centro moderno % en vías de desarrollo % una periferia tradicional %

&atrasada'. Eisenstadt describió los patrones de organización política autoritaria(

faccionalista( personalista % clientelar que predominaban en esas sociedades % los describió

con el término de &patrimonialismo moderno' o neopatrimonialismo. Esta nueva categoría

se difundió entre los especialistas en los países africanos( que emplearon este término para

dar cuenta de la influencia de las herencias coloniales( étnicas % raciales en los regímenes

emergentes. *a literatura se remite profusamente a los casos de :igeria( 7enegal( Rep$blica

emocr!tica del ;ongo( *iberia( 7ierra *eone( ;osta de Marfil( Jen%a( Kambia( ;amer$n

%( en menor medida( a Bur<ina Laso % +anzania.*a noción de &neopatrimonialismo'( al propio tiempo( ha sido empleada de manera

e"tensa para referirse a casos de distintas regiones del mundo. 8na minuciosa revisión de la

literatura realizada por Bach ,34--1 describe trabajos que abordan esta tem!tica en casos

localizados en 2frica( Asia( la actual Rusia % América *atina. En esta $ltima región destaca

el estudio de scar szla< ,-F6)331( que se refiere a los casos en los que un uso

personalista del gobierno convierte al Estado en recurso particular de aquellos que tienen el

poder político suficiente. e la misma manera( uli!n urazo ,34-41 utilizó este término

para dar cuenta del funcionamiento( las transformaciones % los desafíos de un régimen de

autoritarismo subnacional en el estado a"aca( en Mé"ico.

;uando hablan de neopatrimonialismo( los distintos estudios aluden a una misma

situación que podría considerarse híbrida o &posmoderna') una sociedad aparentemente

regida por le%es abstractas % agencias estatales que en realidad se conduce bajo las normas

de las lealtades % las jerarquías tradicionales. ;omo se#alan Erdmann % Engel ,3446)-/(

traducción propia1) &los intentos para definir al neopatrimonialismo ,o al &patrimonialismo

moderno'1 enfrentan % tratan de resolver un intrincado problema % solo uno) la relación

entre la dominación patrimonial( por un lado( % la dominación legalracional burocr!tica(

por el otro( esto es( un fenómeno híbrido'. Estos autores enfatizan que el

neopatrimonialismo es una mezcla de esos dos tipos de dominación. *os elementos de la

autoridad legalburocr!tica % la de corte patrimonial se compenetran entre sí. *a distinción

=



entre lo privado % lo p$blico e"iste formalmente( pero en la pr!ctica social % política esta

distinción no es habitualmente observada. @or ende( coe"isten dos lógicas) el sistema

patrimonial de relaciones personales % el sistema legalburocr!tico.

*a literatura coincide en se#alar que el concepto de neopatrimonialismo contribu%e a

dar cuenta de la manera en que los agentes privados se apropian de recursos colectivos %

hacen un uso particularista de instituciones universalistas % p$blicas. @ero cabe preguntarse

si se trata de la categoría idónea( que tiene los atributos necesarios para &viajar' ,7artori

-/41 de las realidades africanas hacia las asi!ticas o las latinoamericanas. @ara ser una

herramienta analíticamente $til( es necesario que ha%a m!s claridad acerca de su relación

con los regímenes políticos % una descripción conceptual m!s clara de sus atributos. N;u!l

es la relación que tiene el neopatrimonialismo con el autoritarismo o la democraciaO N;ómo

se define % cómo se observa este fenómenoO Estas son cuestiones que deben resolverse a partir de evidencia empírica( pero que necesitan tratarse también en un plano conceptual.

La dominación patrimonialista y la legal burocrática en Max Weber

*a necesidad de Ma" Ceber por e"plicar el ejercicio del poder político( tanto en los

motivos de los actores involucrados como en las formas( estructuras % consecuencias de sus

acciones se encuentran( como %a se mencionó( en el tercer capítulo de Economía y

Sociedad donde trata sobre los tipos % subtipos ideales de dominación política( pero

también las desarrolla en sus escritos políticos % en sus estudios sobre las religiones

,Kabludovs<% -0)-/1. Es en sus obras tempranas dónde desarrolla esta preocupación( en

su sociología de la religión un tema recurrente es la influencia % poder que llegan a ejercer

%a sean caudillos religiosos en lo individual o clases sacerdotales estamentales en relación

con las masas ,Bendi" 3444)3/01.

El poder se distingue de la dominación en el pensamiento de Ceber en tanto que el

primero &significa la probabilidad de imponer la propia voluntad dentro de una relación

social( aun contra toda resistencia % cualquiera que sea el fundamento de esa probabilidad'

% dominación por su parte se refiere a) &la probabilidad de encontrar obediencia a un

mandato determinado contenido entre personas dadas' ,Ceber -6)=01. M!s adelante

apunta que el concepto de poder es &amorfo' para la sociología % por tanto el de

dominación constitu%e un esfuerzo de dotarle precisión a la cuestión a la que se refieren

?



ambos conceptos( pues refiere a una cualidad del fenómeno susceptible de ser medida) &la

probabilidad de que un mandato sea obedecido'.

@ara desentra#ar la relación entre estos conceptos se pueden distinguir sus

componentes analíticos) -1 el individuo que domina o el grupo de dominadoresD 31 el

individuo o grupo dominadoD 01 la voluntad del dominador para ejercer influencia en la

conducta de los dominados( esto es el mandatoD =1 evidencia objetiva de la influencia de los

dominadores( sometimiento al mandatoD ?1 testimonio de dicha evidencia( la aceptación

subjetiva con que los dominados obedecen el mandato ,Bendi" 3444)3/1. *a relación

entre dominador % dominados supone una interrelación reciproca( % cuando se trata del

orden político de una e"tensa comunidad una mu% asimétrica( en tanto que si un individuo

o peque#o grupo no se somete al mandato( la e"tensión de mandato para el dominador no

se habr! reducido de manera importante ni pierde por ello demasiada legitimidad( aunque puede suponerse que el individuo que decide estar fuera del mandato pero que disfruta

cualquier otro beneficio de la comunidad puede llegar a ser coaccionado de alguna manera

para seguir ese mandato.

Mientras que el poder es una cualidad personal( dónde su ejercicio es producto de la

ma%or variedad de conte"tos % capacidades de los individuos( la dominación muestra la otra

cara de la moneda( pues la probabilidad de obediencia no radica por necesidad en el

individuo que ejerce el poder( sino en el grupo o grupos de personas cu%o mandato est!

dirigido. *a $nica e"cepción se encuentra bajo la dominación carism!tica( pero esta es una

forma no estable pues con el tiempo el carisma personal se dilu%e para basar su estructura

de dominación en cualquiera de las otras formas estables( la dominación tradicional o la

legal racional.

Mientras que la historia busca cone"iones de sentido % e"plicaciones de los

comportamientos de los individuos( la tarea de la 7ociología es encontrar las regularidades

en los comportamientos % encargarse de la comprensión de la acción social % la

construcción de los tipos de los acontecimientos. Ceber deja mu% claro que la historia % la

construcción de los tipos ideales son cuestiones que se deben diferenciar de manera estricta(

los tipos de dominación se trata de cuadros mentales( no de una realidad histórica ni mucho

menos &autentica'( son construcciones que se basan en el material histórico que Ceber

revisó( pero que &deben bastar por si mismas' ,Kabludovs<% -0)3-1.

6



*a legitimidad del mandato se basa en una cuestión de derecho. *os dominadores

e"presan un mandato con la e"pectativa de que sea obedecido % para ello recurren a la

fuerza del derecho de la misma manera que la obediencia de los dominados se puede

inspirara hasta cierto punto la idea de que el orden establecido es uno legítimo ,Bendi"

3444)3/01. 7in embargo el derecho no es el tipo específico del reclamo de legitimidad que

la autoridad puede hacer sobre un mandato en un momento específico( acaso un

instrumento( el tipo de reclamo de legitimidad es el que le permite diferenciar a Ceber

entre sus tres tipos ideales de dominación.

Mientras que la dominación carism!tica basa el reclamo de legitimidad en las

virtudes e"cepcionales % liderazgo del caudillo( la dominación tradicional lo hace en la

fuerza de la costumbre % la dominación legal racional lo hace en virtud del beneficio que

implica a todos seguir las reglas generales % claras formuladas para la consecución deobjetivos específicos. Aunque Ceber e"pone en ese orden sus tipos ideales( igualmente

aclara que no se trata de una evolución histórica lineal( no ha% un sendero unívoco de la

dominación de caudillos militares o religiosos a un patriarcado feudal % de ahí se crean las

bases para el establecimiento de burocracias que atienden a un orden político cada vez m!s

racional % basado en el derecho( aunque el esquema b!sico puede parecer tentador se trata

de una caricatura( el orden de e"posición Ceber lo elige por sus cadenas conceptuales no

causales.

*a burocracia no es lo distintivo de la dominación legal racional. Ceber escribe que

la dominación &no est! unida incondicionalmente ni a la e"istencia de un cuadro

administrativo ni a la de una asociación( por el contrario sí lo est! ciertamente >por lo

menos en los casos normales a una de ambas' % también apunta la asociación es siempre

&en alg$n grado asociación de dominación por la simple e"istencia de su cuadro

administrativo' ,Ceber -6)=01. *a burocracia es el instrumento de dominación necesario

en cualquier estructura de masas o con diferenciación social que tiende a la complejidad de

las tareas de sus miembros. Es decir que la dominación % la administración tienden a

evolucionar hacia estructuras menos precarias( que da como resultado la superioridad

técnica de los funcionarios( que se encuentran al servicio de los dominadores % sus fines.

*a legitimidad es una b$squeda por parte de los dominadores de que su posición es

&merecida' % el orden de cosas es el &justo destino' ,Bendi" 3444)3F-1. Esta superioridad

/



con la que intentan relacionarse los dominadores en toda sociedad( generalmente con é"ito

en circunstancias normales pues los dominados aceptan dicha dominación( en situaciones

de crisis este orden de cosas puede ser susceptible de ser retado en la base de su

legitimidad. P Ceber distinguía entre tres tipo de legitimidad( como %a se mencionó. A

continuación se e"ponen con ma%or detalle los tipos de dominación legal % tradicional en

Ceber para observar m!s adelante las reconceptualizaciones que la literatura

contempor!nea ha producido.

*a dominación tradicional se funda en la creencia de un orden legítimo que ha

acompa#ado a una autoridad desde tiempos inmemoriales. *os que ejercen el poder de

mando se constitu%en como se#ores que ejercen su autoridad a causa de que la heredaron.

7u mandato est! atado de alguna manera a los usos de la comunidad( pero también disfrutan

cierto grado de libertad en sus decisiones. Este tipo de dominación se caracteriza por laconformidad de acuerdo a la costumbre % la arbitrariedad personal. *os dominados del

se#or son s$bditos( atados a su voluntad( obedecen por lealtad personal. El cuadro

administrativo se compone en base en la lealtad personal de los s$bditos hacia su se#or( %a

sean funcionarios domésticos( parientes % favoritos o vasallos % se#ores tributarios de un

sistema feudal. El se#or feudal establece alianzas personales % sociales con otros personajes

prominetes( que reproducen la misma estructura como espejo hacia el inferior ,Bendi"

3444)3F31.

El patrimonialismo como un tipo específico de la dominación tradicional hace

referencia a un sistema en el que la lealtad de los s$bditos al se#or no esta dada por una

alianza personal( sino por una relación de beneficio mutuo( el se#or que es propietario de

todos los recursos de importancia en el dominio los distribu%e entre sus caudillos( se

convierte en patrón( una figura patriarcal de provisión( % los caudillos del patrón se

convierten en clientes( mantienen la lealtad de ellos % sus dominios para con el se#or. En el

patrimonialismo no se trata de vasallaje o s$bditos( sino la diferencia entre el patrón % sus

clientes es la capacidad de apropiación de recursos( % por ello se genera lealtad % un

reclamo de legitimidad e"itoso por parte del patrón( pero la lealtad no es personal ni basada

en una alianza social sino condicionada a la provisión.

*a dominación legal( por su parte( se basa en un sistema de reglas( administradas

por un cuadro de funcionarios especializados % sancionadas por un aparato judicial. El

F



orden establecido por este sistema de reglas es v!lido para todos los miembros de la

comunidad( esto es que el criterio de aplicación de la regla es universal( no particular de

alg$n individuo en su virtud personal( sino como miembro del grupo al cual va dirigido la

regla. Aquí los funcionarios son superiores típicos( designados en función de sus

capacidades técnicas mediante procedimientos establecidos % claros( sancionados

legalmente. El cuadro administrativo est! separado de los medios que administra % se

encuentra orientado al mantenimiento del orden legal( no a los intereses personales de los

dominadores( se encuentra sujetos a reglas claras sobre el límite de su autoridad. +odos los

sometidos al !mbito de competencia del cuadro administrativo( diferenciado en sus

funciones entre sí( son iguales ante la le%. A su vez los dominados obedecen a la regla( no a

los responsables de su instrumentación.

El contraste entre la forma patrimonial % la legal burocr!tica la enfatiza Ceber entorno a la administración burocr!tica ,Bendi"( 3444)==1. Mientras que el cuadro

administrativo en el primero los medios de administración no est!n separados de los

funcionarios en el segundo orden si lo est!n( adem!s de que el proceder de la

administración se realiza de acuerdo a reglas previamente sancionadas % que en el aparato

del estado moderno se hallan ligadas a la consecución de objetivos específicos % valiosos

para la comunidad( esto es la reglas se dise#an con una racionalidad con arreglo a fines.

Esta es una diferencia fundamental con la administración medieval( que la administración

de justicia no se realiza a través de criterios particularistas( esto es en virtud de quien

solicita la justicia del se#or el tipo de decisión o regla que se aplica. @or e"tensión al tipo de

justicia( también la manera en la que se concede el acceso a los recursos p$blicos a los

dominados.

Ahora( de estos tipos puros a la contrastación con los órdenes de dominación

&e"istentes' se ponen de manifiesto las salvaguardias contenidas en cada tipo de

dominación que permiten su perpetuación o precipitan sus crisis. ;ada sistema de

dominación cambiar! en su naturaleza cuando los dominadores no act$en a la altura de los

principios que les confieren legitimidad( que justifican su dominación % que provoque la

duda entre los dominados en tales principios ,Bendi" 3444)3F01. @or ejemplo( si bajo la

dominación tradicional el se#or intenta superar a la tradición que le confiere autoridad( o en

la dominación legal la autoridad e"tender su dominio de manera ilimitada.



@ueden derivarse otras conceptualizaciones que recombinan elementos de los tipos

ideales. e hecho este es el ejercicio empírico que realiza Ceber a lo largo sobre sus

escritos sobre ;hina % Egipto( su sociología del riente ,Kabludovs<%( -01. ;ada

relación histórica entre dominantes % dominados puede verse a la luz de sus tipos ideales( %

es posible identificar( como Ceber lo hizo( que la predominancia de un tipo ideal se puede

asociar a configuraciones históricas mas o menos persistentes ,Bendi"( 3444)3F=1. P como

para lo que sirven los tipos ideales es contrastar los sistemas de dominación la siguiente

sección esboza el concepto de neopatrimonialismo partiendo de las características

delineadas por Ceber( que la literatura contempor!nea parece reducir a un solo problema(

los métodos de distribución de los recursos p$blicos.

El concepto de neopatrimonialismo

En esta sección proporcionaremos una revisión del concepto del neopatrimonialismo.

Afirmaremos que no se trata en sí mismo de una modalidad o un subtipo de régimen

político. 7e trata de una relación política que se basa en mecanismos tradicionales de

autoridad en el marco de un sistema de gobierno legalburocr!tico. En específico(

se#alaremos que una forma en la que agentes particulares se apropian de bienes % recursos

p$blicos de manera discrecional % estratégica.

El origen Geberiano de este concepto est! en la raíz del potencial heurístico del

neopatrimonialismo( pero también en algunas de las confusiones que provoca. *os tipos de

dominación descritos por Ceber abarcan una amplia gama de formas de organización

política. Qan desde las agrupaciones nómadas hasta los emergentes Estados nacionales. *a

teoría de la dominación formulada por Ceber apuntala la compleja relación entre la

capacidad de obtener obediencia % la legitimidad del ejercicio de la autoridad( pero no la

resuelve satisfactoriamente. @or un lado( a partir de su teoría de la autoridad( Ceber puede

dar cuenta del surgimiento del Estado moderno. @or el otro( las cuestiones relacionadas con

el poder % la obediencia( sin embargo( no se resuelven solamente con el concepto de Estado

,a%( 3443)-/->-F/1. *o mismo puede decirse de la cuestión de la legitimidad. *a

obediencia o complacencia con la autoridad no implica que ésta sea legítima. @ara Ceber la

legitimidad se origina en la propia eficacia de las formas de autoridad) &*a SlegitimidadT de

-4



una dominación debe considerarse sólo como una probabilidad, la de ser tratada

pr!cticamente como tal % mantenida en una proporción importante' ,Ceber( -6)-/-1. @or

ejemplo( la dominación legalburocr!tica obtiene obediencia por el hecho de esta formulada

en términos legales % reglamentarios % es legítima en la medida en que sea socialmente

eficaz. *a teoría política normativa( en cambio( ha discutido e"tensamente la posibilidad de

que el ejercicio de una autoridad coercitiva cualquiera pueda tener una legitimidad

reconocida inclusive por quienes est!n en desacuerdo con ese poder coercitivo ,J%mlic<a(

34431.

7i se considera que el neopatrimonialismo es un fenómeno que se caracteriza por la

e"istencia de formas de autoridad tradicional en el seno de los Estados modernos( es

necesario hacer dos puntualizaciones b!sicas. *a primera es que el Estado no es una entidad

monolítica % dotada de un sentido unívoco de agencia. 7e trata de un objeto complejo(multidimensional % en transformación ,a% % *ister( 344?1. El Estado est! hecho un

conjunto de disposiciones normativas( agencias administrativas( recursos humanos %

narrativas de distinta índole. A su interior puede haber contradicciones % disparidades en el

grado de burocratización( profesionalización o desarrollo de capacidades institucionales.

*a segunda puntualización tiene que ver con la diferenciación funcional entre la

sociedad % las instituciones políticas % estatales. En las sociedades complejas no es factible

encontrar uniformidad en las formas asociativas % los discursos sociales. Este hecho

convierte en trivial la apreciación de que el neopatrimonialismo se caracteriza por formas

de autoridad tradicional en el seno de Estados regidos por una lógicalegal burocr!tica. @or

lo tanto( es preciso asumir que al interior del territorio estatal es factible encontrar un

amplio n$mero de formas de autoridad % de organización sociopolítica. *o que hace la

diferencia es el rol que desempe#an esas formas en la acción p$blica. El

neopatrimonialismo es un fenómeno político que implica( en concreto( que ha% relaciones

sociopolíticas que se sostienen sobre el uso discrecional % particularista de instituciones %

agencias que son generales % p$blicas.

Estado, régimen y neopatrimonialismo

--



NEn qué circunstancias es factible que se desarrollen pr!cticas neopatrimonialesO @ara

responder esta cuestión asumiremos que la complejidad del Estado puede sintetizarse en

alguna medida que refleje el grado de consolidación burocr!tica que ha alcanzado. @ara un

Estado cualquiera se puede observar un determinando grado de consolidación institucional

o desarrollo burocr!tico. *a estatalidad( entonces( puede conceptualizarse como una

variable continua. a% unidades políticas que reivindican su condición de estados

nacionales( pero no todas son e"itosas. En un e"tremo del continuo se encuentran los

Estados modernosD en otro( los estados fallidos. :ótese que en el punto inferior de esta

escala no est!n los regímenes patrimoniales( sino formas no e"itosas de Estado. *o opuesto

de la burocracia estatal no es la dominación patrimonial( sino sociedades sin Estado >o con

instituciones estatales en condiciones sumamente precarias.

e forma paralela( consideramos que es necesario tomar en cuenta el régimen que puede dar legitimidad al ejercicio del gobierno % la autoridad estatal. ;uando se trata de la

legitimidad del poder estatal se puede decir que solo puede provenir del respeto a los

derechos humanos % la democracia. *a legitimidad democr!tica se constru%e a través de un

complejo sistema de instituciones % procesos políticos. Este sistema es lo que permite

diferenciar a los regímenes políticos. 7i el régimen sostiene regularmente elecciones libres

% competitivas( en un marco de libertades civiles % políticas e"tensas( en los que los

representantes electos gobiernan sin interferencias de actores no electos( se considera un

régimen democr!tico ,Munc< 344/1. 7u opuesto lo constitu%en las distintas variantes de

autoritarismo. El punto de corte entre un régimen democr!tico % otro que no lo es puede ser

difícil de observar( pero es conceptualmente decisivo. 8n régimen puede llevar a cabo

elecciones( pero ser un autoritarismo competitivo ,*evits<% % Ca%( 34-41D o puede ser un

sistema con elecciones regulares % competidas( pero atravesado por problemas de

ineficacia( impunidad( corrupción o falta de respeto a los derechos humanos. En este $ltimo

caso puede tratarse de una democracia electoral inserta en un Estado en el que el gobierno

-3



Figura 1: El régimen y el tipo de dominación política

Luente) Elaboración propia

Estas dos dimensiones son las que describió Mazzuca ,344/1. A una de ellas la

considera como la dimensión relacionada con el &acceso' al poder. Esta dimensión es la

que va del autoritarismo a la democracia en el régimen político. *a otra dimensión descrita

por este autor se refiere al &ejercicio' del poder. En un e"tremo tiene a la plena

burocratización de la administración estatalD en el otro a una forma patrimonial de ejercicio

del poder. ;ompartimos en lo general este enfoque( pero diferimos en un punto en

particular) denominar &patrimonialismo' a tal e"tremo. *a burocracia estatal no es una

entidad que se convierta en un sistema de relaciones patrimoniales en la medida en la que

tiene pocas capacidades o se debilita. *o que se tiene es un Estado que( en $ltima instancia(

puede considerarse un Estado fallido. En condiciones como esta es previsible que persistan(

se fortalezcan o emerjan relaciones políticas basadas en la tradición( el carisma( los patrones( las adscripciones territoriales( religiosas o étnicas.

El neopatrimonialismo designa a un conjunto amplio de formas de relación %

cohesión política tradicionales( que persisten( se adaptan % surgen en el marco de los

estados nacionales modernos. Es previsible que esto se acent$e en aquellos regímenes en

-0



los que el Estado ha enfrentado obst!culos en su consolidación) conflictos armados(

secesiones( colonialismo( deterioro económico u otros factores. @ara resaltar el punto( el

;uadro - proporciona un sistema de coordenadas. *a falta de capacidades estatales o la

precariedad de la administración gubernamental constitu%en el escenario idóneo para el

florecimiento de formas de relación neopatrimoniales. Esto queda representado en el

;uadro - con un recuadro que se ubica en la parte inferior izquierda del plano( donde se

intersectan el autoritarismo % los estados precarios. El gr!fico no pretende decir que esas

coordenadas correspondan a un subtipo neopatrimonial de régimen político( sino indicar

cu!les son las condiciones que hacen m!s probable que el neopatrimonialismo persista( se

e"tienda o se arraigue.

El cuadro - también sugiere que el neopatrimonialismo es un fenómeno que puede

presentarse inclusive en regímenes democr!ticos o en Estados en los que e"iste una burocracia relativamente sólida % bien constituida. *a manera en que esto acontece( el

grado o intensidad con el que se presenta % sus consecuencias para la gobernanza son

cuestiones que deben ser e"aminadas a través de la investigación empírica. Es previsible

que las pr!cticas neopatrimoniales prosperen en condiciones de fragilidad estatal( fuertes

estructuras de división social( conflicto( corrupción generalizada o cuando e"isten

poderosos grupos de interés.

Los atributos del neopatrimonialismo

*a cuestión est!( desde luego( en poder identificar con precisión las relaciones

neopatrimoniales. En los casos e"tremos esta tarea puede ser relativamente m!s sencilla.

@or ejemplo( estudiando algunos casos africanos( Médard ,34441 distingue dos modalidades

de neopatrimonialismo que pr!cticamente estructuran las relaciones políticas en esos

sistemas políticos. @or un lado est!n los sistemas regulatorios( en los que las relaciones

patrimoniales est!n insertas en un esquema distributivo de los recursos estatalesD por el

otro( los sistemas predatorios( cercanos al sultanismo( en los que el aparato estatal est! al

servicio de autócratas o facciones.

;onceptualizar las instancias matizadas del neopatrimonialismo( en cambio( enfrenta

dificultades. Erdmann % Engel ,344/)-1 enfatizan que el neopatrimonialismo es un tipo de

-=



dominación política que se caracteriza por la incertidumbre acerca del comportamiento % el

rol de las instituciones % los agentes estatales >ellos emplean el término insecurity:

inseguridad. Esa incertidumbre( reproducida de manera deliberada % sistem!tica( debilita la

legitimidad de las instituciones formales % favorece la &institucionalización' de la

informalidad política. Bratton % van de Calle ,-/1( por su parte consideran que un primer

atributo del neopatrimonialismo es el &presidencialismo'. ;on esto no se refieren a un

sistema constitucional presidencial( sino a una forma autoridad política en la que el poder

se concentra sistem!ticamente en una sola persona. El segundo atributo es el &clientelismo

sistem!tico' % el tercero el &uso de los recursos estatales con fines de legitimación'. @or

relevantes que puedan ser estos atributos( sin embargo( son difícilmente operacionalizables.

;on base estos antecedentes( por nuestra parte consideramos que el

neopatrimonialismo es una forma de captura % manipulación particularista de normas(agencias % recursos estatales. Es particularista pues se utiliza para el beneficio de los

intereses de un conjunto delimitado % concreto de actores. 7e trata de una forma de captura

% manipulación en el sentido de que esos actores tienen la capacidad de usar reglas(

recursos gubernamentales de manera discrecional % estratégica) bajo ciertas condiciones(

esas reglas % recursos cumplen su función formalD pero también pueden ser obviadas(

evadidas o aplicadas conforme al arbitrio del actor que tiene la capacidad política para

hacer valer sus intereses.

asta aquí( el neopatrimonialismo es una forma específica de corrupción( como lo

pueden ser otro tipo de pr!cticas de apropiación particularista del poder estatal. @uede ser

compatible( por lo tanto( con diversas formas de intermediación política( clientelismo %

patronazgo. *o que permite diferenciarlo como pr!ctica política son tres atributos) el

primero es que ha% individuos que ocupan posiciones formales de autoridadD el segundo es

que esos individuos est!n vinculados con colectividades formales o informales concretasD el

tercero es que esos individuos son responsables de manera directa o indirecta de acciones

que est!n en tensión o en abierta contradicción con el orden legal.

El primer atributo implica que el neopatrimonialismo se basa en la e"istencia de una

&cabeza' visible >pueden ser varias desde luego( pero suelen estar articuladas en torno a un

líder concreto. Este liderazgo debe ejercerse con respaldo de las facultades que le concede

la legalidadD de otra forma( se trataría del líder de un influ%ente grupo de interés. @uede

-?



tratarse del presidente de la rep$blica( del jefe del Estado o tener un nombramiento

simbólico >como ha sido en los casos de Muammar 5addfi en *ibia( Robert Mugabe en

KimbaGe o de Mobutu 7ese 7e<o en la antigua Kaire 2. ;om$nmente se pueden encontrar

líderes tradicionales cumpliendo funciones de gobernantes electos o encargados de alguna

cartera sectorial de la política p$blica. El segundo atributo implica que las relaciones

sociales del neopatrimonialismo se estructuran en red( de manera jer!rquica. *a red social

est! constituida por intermediarios % subalternos. Estas colectividades pueden estar

configuradas en torno a elementos étnicos o religiosos( corporativos o sectoriales(

regionales o territoriales. El tercer atributo requiere una profunda inmersión en el conte"to

para poder ser observado) ha% que rastrear decisiones( recursos % destinatarios.

El neopatrimonialismo es un fenómeno político que implica a personajes que detentan

autoridad formal en una organización política estatalD que en torno a esos personajes seintegran redes % colectividades de intermediarios % subalternos( muchos de los cuales

pueden tener también puestos formales en el poder p$blicoD % que esas redes participan %

se benefician del uso discrecional % arbitrario que pueden hacer los líderes e intermediarios

de los instrumentos % recursos estatales. @or otra parte( sus atributos pueden manifestarse a

lo largo de otros dos ejes de variación. 8n primer eje es el de la concentración funcional de

las pr!cticas neopatrimoniales. @ueden presentarse circunstancias en las que esta forma de

organización política se presente firmemente arraigada en las instituciones centrales del

Estado nacionalD en otros casos puede presentarse como un fenómeno afincado en agencias

poco estratégicas o de car!cter redistributivo. *as carteras ligadas a la tributación o la

regulación económica pueden ser menos impermeables( a diferencia de !reas de la política

como la salud( la educación o la asistencia social.

*a concentración funcional es distinta de la distribución territorial del

neopatrimonialismo. Esta $ltima se refiere a la concentración espacial de las relaciones

neopatrimoniales. Es com$n que en los sistemas políticos con una amplia e"tensión

territorial las regiones estén sometidas en ma%or medida al poder de grupos concretos( que

se apropian de las instancias estatales % las usan para su propio beneficio Estas son las

condiciones que se asocian con los enclaves autoritarios subnacionales ,urazo 34-4D

5ibson 344?D 5iraud% 34-41.

3 esde -/ Rep$blica emocr!tica del ;ongo.

-6



Las coordenadas del neopatrimonialismo en América Latina

El neopatrimonialismo parece ser uno de esos fenómenos políticos de los que se asume que

su presencia es ubicua( que se les reconoce cuando se les ve( pero que no son sencillos de

observar. @or sus cualidades informales % por su anclaje conte"tual( es un fenómeno que

difícilmente puede ser registrado por indicadores que permitan hacer comparaciones entre

países. Es un tema m!s propicio para ser tratado en estudios de caso( descripciones densas %

trabajos con detallados recuentos de procesos concretos. 7i se quiere tener un acercamiento

comparado a los fenómenos neopatrimoniales es necesario recurrir a indicadores indirectos.

Esta es la vía que seguiremos en esta sección. ;on base en los elementos del cuadro - nos

proponemos discernir las coordenadas del neopatrimonialismo en América *atina.

;uadro 3. 9ndicadores de la capacidad estatal para hacer valer la legalidad en el gobierno9ndicador Escala de medición Luente)

5obierno de la le% 3.? a 3.?( donde el valor m!s alto representaun pleno gobierno de la le%

Worldide !overnance "ndicators, Banco Mundial ,34--1

;ontrol de lacorrupción

3.? a 3.?( donde el valor m!s alto representaun pleno control de la corrupción

Worldide !overnance

"ndicators, Banco Mundial ,34--1Undice de @ercepciónde la ;orrupción

Escala de 4 a -4( donde 4 equivale a &mu%corrupto' % -4 a &mu% transparente'.

#ransparencia "nternacional

,34-41.

+ama#o del sector p$blico Escala de 4 a - que representa la proporcióndel empleo formal en el sector gubernamentalen un país dado en 344 entre la población de-? a 6= a#os de edad.

$anco "nteramericano de %esarrollo

9ndicador de desvío defondos p$blicos

Escala de - a /( donde - significa &mu%com$n' % / &nunca ocurre'.

&oro Económico 'undial

Lragmentación política Escala de 4 a - que mide el pluralismo partidista en la c!mara baja de un país.

#(e Political )onstraint "nde*

Lederalismo +iene valor de - si el país es un Estado federal% de 4 si no lo es.

;onstituciones políticas de los países.

:uestro propósito es observar la capacidad que tienen los Estados latinoamericanos

para hacer valer la legalidad en la burocracia gubernamental. *a premisa de origen es que

esta capacidad es variable % sería de esperar una presencia m!s e"tendida % arraigada de

pr!cticas neopatrimoniales en los estados en los que el Estado sea m!s débil. @ara alcanzar

este propósito hemos seleccionado un conjunto de variables que pueden ser consideradas

-/



como indicadores de la capacidad de los Estados latinoamericanos para hacer valer la

legalidad de la burocracia gubernamental ,véase el cuadro 31.

;uadro 3. Qalores promedio obtenidos por los conglomerados ,cl$sters1 en la variables

seleccionadas9mperio de

la le%

;ontrol de

la

corrupción

@ercepción

de

corrupción

+ama#o

del sector

p$blico

esviació

n de

fondos

p$blicos

Lragmenta

ción

política

5rupo - -.? -.34 3.-= 4.3F -.F4 4.0?5rupo 3 -.4- 4.// 3.?/ 4.-? 3.03 4.6F5rupo 0 4.= 4.3/ 0.-0 4.-6 0.3/ 4./05rupo = 4.=/ 4.3/ 0.33 4.-F 3.=6 4.F4

5rupo ? 4.F0 -.4 =./= 4.- =.00 4.64Luente) elaboración propia con base en el an!lisis de conglomerados reportado en el gr!fico - % las variables

descritas en el ;uadro 3.

5rupo -. Qenezuela

5rupo 3. Bolivia( Ecuador( 5uatemala( onduras( :icaragua( @aragua% % Rep$blica ominicana

5rupo 0. ;olombia( El 7alvador( @anam! % @er$

5rupo =. Argentina( Brasil % Mé"ico

5rupo ?. ;hile( ;osta Rica % 8rugua%

8na de estas variables es el &imperio de la le%' ,rule of la1 elaborada por el Banco

Mundial ,34--1 a partir de una docena o m!s de otros instrumentos que miden( por ejemplo(

la independencia del poder judicial o la coercibilidad de los contratos. Esta variable puede

considerarse un indicador del tipo de dominación legalburocr!tica) el grado de

predictibilidad % coercibilidad de las instituciones formales al alcance del Estado para la

dirección de la sociedad. 8na segunda variable que utilizamos es el &índice de control de la

corrupción'( tomado de la misma fuente. Este índice es un agregado de las fuentes

estadísticas disponibles para cada país( encuestas de organizaciones de la sociedad civil(

organismos internacionales( % &t(in+ tan+s' que presentan índices producto de cuestionarios

a e"pertos % encuestas de percepción. Estos indicadores hacen referencia tanto a las formas

privadas como a las p$blicas de corrupción. En este an!lisis utilizaremos los datos de 344

para facilitar la comparación con otros indicadores disponibles. 8na tercera variable es la

que proporciona el índice de @ercepción de la ;orrupción elaborado por +ransparencia

-F



9nternacional a partir de una encuesta a población abierta llevada a cabo en -/F países. Este

es un indicador de las percepciones del grado de corrupción que permea al sector p$blico

en un país dado.

5r!fico -. ominación legal en América latina) an!lisis de conglomerados

Luente) representación gr!fica basada en los resultados del an!lisis jer!rquico de conglomeradosrealizado mediante el programa Satistical Pac+age for t(e Social Sciences SPSS- ./01 . *os datos provienende las variables descritas en el ;uadro 3. Acerca del an!lisis jer!rquico de conglomerados( véase Aldenderfer% Blashfield ,-F=1. *os resultados de este an!lisis % su representación en el programa 7@77 est!n disponiblescon el autor.

7imult!neamente estamos considerando tres variables relacionadas con el tama#o % la

organización de la administración estatal. 8na es una variable indicador( que distingue a los

cuatro países de la región que tienen sistemas federales >Argentina( Brasil( Mé"ico %

Qenezuela de los países que tienen una estructura estatal unitaria. 8na segunda variable

mide el tama#o del sector p$blico. 8na burocracia m!s grande puede ser utilizada como

parte de un botín a repartir entre distintas clientelas. Burocracias m!s chicas pueden ser el

-



producto de una reducción continua del tama#o del Estado en aras de ma%or eficiencia %

mejor manejo de la administración p$blica en las $ltimas tres décadas. Esta variable mide

la proporción del empleo formal en el sector gubernamental en un país dado en 344( por

ser el a#o m!s reciente disponible( entre la población de -? a 6= a#os de edad de cada país(

seg$n se reporta en la base de datos 7ociómetro del Banco 9nteramericano de esarrollo

,B91. e manera complementaria incorporamos un indicador de la percepción de desvío

de fondos p$blicos. Esta medida se deriva de una encuesta de opinión realizada a ejecutivos

de empresas p$blicas % privadas( en la que les pregunta que tan com$n es la desviación de

recursos p$blicos a compa#ías( individuos % grupos para la corrupción en ese país.

El an!lisis que hicimos se basa en un método que permite identificar conglomerados

de casos. @or tratarse de un conjunto integrado por -F casos( en los que estamos observando

seis variables( no es posible efectuar estimaciones estadísticas. Esto nos llevaría a realizardiversos cruces bivariados con indicadores medidos en distintas escalas. El método del

an!lisis de conglomerados jer!rquico( en cambio( nos permite identificar grupos de países

que tienen valores semejantes en las variables de interés. Esto se consigue a través de la

comparación sistem!tica de una medida de similitud de cada variable con las dem!s( hasta

formar los grupos de acuerdo a la distancia media que tienen los casos entre si ,Aldenderfer

% Blashfield( -F=) -61.

El gr!fico - muestra las posibles soluciones a la agrupación de los -F países

latinoamericanos en función de la cercanía entre los valores que tienen en cada una de las

variables seleccionadas. A primera vista se distinguen dos grandes grupos. @or un lado

est!n ;hile( ;osta Rica % 8rugua%( que son los países en los que las variables obtienen

valores m!s altosD por el otro est!n los quince países restantes. Esta clasificación es %a

ilustrativa de las diferencias entre los casos en América *atina. ;on todo( no debe pensarse

que el segundo grupo es homogéneo. @or el contrario( en éste destaca el caso venezolano

como un caso aparte de todos los dem!s. ;ercano a Mé"ico( Brasil % Argentina por tratarse

de estados federales( pero con las puntuaciones que denotan un gobierno de la le%

notoriamente debilitado. e hecho( viendo con m!s detalle( el gr!fico sugiere que ;hile(

;osta Rica % 8rugua% son un grupo aparte( que Qenezuela es un grupo en sí mismo % que

los otros países constitu%en un tercer conjunto. Este tercer grupo est! constituido por

Argentina( Brasil % Mé"ico >%a mencionados( % en orden descendente en la fortaleza de la

34



dominación legal( ;olombia( El 7alvador( @er$ % @anam!( por un ladoD % Ecuador(

@aragua%( Bolivia( la Rep$blica ominicana( onduras( :icaragua % 5uatemala( por el

otro.

*os conjuntos que se muestran en el gr!fico - son ilustrativos del nivel dispar de

dominación legalburocr!tica que prevalece en la región % también de la heterogeneidad

que ha% entre estos casos.

Retomando las coordenadas e"puestas en el ;uadro -( el gr!fico 3 ordena a los

grupos en los que fueron clasificados los casos siguiendo un criterio ascendente) el primer

grupo est! constituido por QenezuelaD el segundo( por los países que tienen indicadores m!s

notorios de un bajo nivel de legalidadD en tercero( los que se encuentran en el punto medio

de la escalaD en cuarto( Argentina( Brasil % Mé"icoD % en quinto( ;hile( ;osta Rica %

8rugua%. En el eje de las ordenadas se encuentra el valor que cada país obtuvo en el a#o344 en la escala de Lreedom ouse ,34--1( que es una escala convencionalmente usada

para medir la democracia de los regímenes políticos. ;omo puede apreciarse( los países del

grupo ? son los que tienen un sistema democr!tico m!s robusto %( al mismo tiempo(

mejores condiciones para que el Estado gobierne con apego a la legalidad. Esto no quiere

decir que en estos países no e"istan relaciones neopatrimoniales( aunque sería de esperar

que estuvieran menos e"tendidas % afianzadas que en otros países.

El gr!fico 3 muestra que los países latinoamericanos tienen regímenes que podrían

ser considerados híbridos) en algunos la democracia est! presente( pero no de manera

categórica( mientras que en otros( notoriamente en Qenezuela( se puede hablar con ma%or

precisión de autoritarismo. Esos países también tienen Estados con capacidades

insuficientes para hacer valer la legalidad. Es de esperarse que conforme se acercan al

vértice del gr!fico( no solo la corrupción % la discrecionalidad en el ejercicio de la autoridad

p$blica estén presentes( sino también formas concretas de neopatrimonialismo. Este

fenómeno puede estar disperso en el territorio nacional( ligado a los pertrechos regionales

de los jefes( caudillos o patrones subnacionalesD o vinculado a organizaciones gremiales(

grupos de interés( sindicatos o facciones políticas.

3-



5r!fico 3. *as coordenadas del neopatrimonialismo en América *atina

emocracia

Autoritarismo

5rupo - 5rupo 3 5rupo 0 5rupo = 5rupo ?

Burocracia

estatal débil

Burocracia estatal fuerte

Luentes) elaboración propia. *os datos del eje &Autoritarismoemocracia' provienen de &reedom 2ouse

31.1-4 los del eje &Burocracia estatal débil burocracia estatal fuerte' provienen del an!lisis presentado enel gr!fico -.

El mapa trazado sugiere( en pocas palabras( que m!s de la mitad de los países de

América *atina son sistemas políticos en los que las pr!cticas neopatrimoniales no solo

pueden estar presentes( sino que es probable que se encuentren firmemente arraigadas. Es

preciso resaltar que los resultados que presentamos coincide con las tendencias en la

literatura que analiza la calidad de la democracia en la región ,*evine % Molina( 344/1. :o

obstante( Echeverría % ;ort!zar ,344/1 encuentran resultados distintos) son Brasil % ;hile

los países de la región que tienen burocracias funcionales % eficientes. En un segundo grupo

se encuentran Argentina( ;olombia( ;osta Rica( Mé"ico 8rugua% % Qenezuela. Estos

resultados son reportados también por ,Kuvanic( 9acovello( % Rodríguez5ust!( 34-41(

quienes resaltan( no obstante( que la burocracia continua siendo &el eslabón m!s débil' en

33



*atinoamérica. @or otra parte( la literatura especializada en temas de política % sociedad en

América *atina ha avanzado sustantivamente en dar cuenta de las pr!cticas de clientelismo(

caudillismo( patronazgo % corrupción en estos países ,véase) iamond( artl%n( % *inz(

-D Ciarda % Jline( 34--1. *a tarea pendiente en la agenda de investigación es emplear

el concepto de neopatrimonialismo para aportar elementos a la e"plicación de tales

pr!cticas.

Más allá del neopatrimonialismo: capacidades estatales contextos y actores sociales

*as coordenadas analíticas % los conglomerados discutidos en la sección anterior muestran

que e"isten una amplia variedad de posibilidades de que el neopatrimonialismo prospere en

América *atina. e hecho( no solo ha% oportunidades para el neopatrimonialismo( sinotambién para otras pr!cticas de particularismo % corrupción. Esto conduce a retomar una

pregunta planteada al inicio de este trabajo) Nqué tanto puede viajar esta categoría entre

2frica( América *atina( % Europa del Este( entre otras regiones del mundo( para e"plicar los

procesos de hibridación entre formas tradicionales de autoridad % la burocracia estatalO En

esta sección retomaremos las implicaciones abiertas por esta interrogante.

En primera instancia( somos partidarios de que esta categoría viaje. @uede ser una

herramienta analítica aplicable % $til( si su sentido se mantiene limitado a los casos en los

que e"isten colectividades estructuradas jer!rquicamente que tienen la capacidad de

capturar % administrar para sus intereses partes o !reas completas de la administración

estatal. *o importante es describir de qué manera se configuran tales formas de acción

política( a partir las divisiones étnicas( religiosas o regionales( entre otras( en una sociedad.

Al utilizarse como herramienta analítica( el concepto de neopatrimonialismo( por otra parte(

no debe equipararse al de régimen o sistema político. ;omo hemos se#alado( el

neopatrimonialismo es una forma( entre otras( de acceso a los bienes p$blicos que pueden

tener lugar en los Estados nacionales. *o que le da su peculiaridad es la manera en que se

hace uso de esos bienes p$blicos.

En segundo lugar( consideramos pertinente hacer notar que la noción de

neopatrimonialismo permite identificar dos agendas complementarias de investigación. @or

un lado se encuentran el desarrollo de capacidades estatales( de fortalecimiento de la

30



administración p$blica( la reforma del sector p$blico % el proceso de volver m!s eficiente al

gobierno. Estas cuestiones van ligadas a otras( también indispensables en el estudio del

fortalecimiento del Estado) la construcción del Estado de derecho. :o se trata solamente de

que el gobierno sea eficiente % que se conduzca con apego a la legalidadD es necesario

también que sea transparente( que rinda cuentas % que contribu%a a garantizar % ejercer los

derechos humanos. El estudio de la corrupción( el particularismo % la captura del Estado

debe ser enmarcado también desde estas perspectivas. *o que est! en juego no simplemente

es construir un Estado Geberiano ni un sector p$blico mínimo( fle"ible % eficiente. 7e trata

de lograr que los derechos democr!ticos estén respaldados en un conjunto de

organizaciones p$blicas eficientes( responsables % capaces.

Este giro parecería conducir el estudio del neopatrimonialismo al estudio de las

reformas del Estado % el sector p$blico. @ero esto es solo la mitad de la apuesta. *a otramitad consiste en reintroducir el estudio de las formas de organización % coordinación

social en la comprensión de fenómenos como la corrupción % el particularismo o el

fortalecimiento del Estado de derecho. En los países latinoamericanos no solamente

importan las reformas institucionalesD importan también los conte"tos % los actores que

est!n insertos en ellos) clases medias( sectores populares( organizaciones gremiales(

sindicatos( movimientos sociales( movilizaciones étnicas( grupos de interés( entre otras. El

Estado ha construido vínculos de un tipo o de otro con sectores concretos de la población(

que obedecen a lógicas de la dependencia del tra%ecto( % que no es sencillo revertir de un

momento a otro.

;onsideramos( por tanto( que tan relevante es estudiar instancias concretas del

neopatrimonialismo( como tener la capacidad de observar la manera en que actores sociales

concretos intervienen en las reformas tendientes a mejorar las capacidades estatales( %a sea

para promover el Estado de derecho o para( de una manera o de otra( reproducir el acceso

condicionado % particularista a los bienes p$blicos.

3=



!onclusiones

En este trabajo hemos realizado una revisión del concepto de neopatrimonialismo. Esta

noción ha adquirido notoriedad para dar cuenta de los sistemas políticos en los que la

autoridad estatal( establecida bajo par!metros legalburocr!ticos( no ha conseguido

erradicar las formas tradicionales de dominación política. El uso de esta categoría remite a

una pr!ctica com$n en los procesos de innovación conceptual) recurrir a un término que

permita dar cuenta de esos fenómenos que no se dejan capturar por las categorías usuales.

En esta revisión hemos se#alado( paralelamente( que los usos que se le dan a este

concepto requieren ser m!s precisos % específicos. ;on frecuencia se le utiliza como

sinónimo de un régimen político( cuando m!s bien su referente son ciertas pr!cticas

políticas que acontecen en relación con las instituciones estatales. El planteamientoalternativo que hemos desarrollado consiste en concebir al neopatrimonialismo como una

forma de apropiarse de manera discrecional % particularista de los recursos e instituciones

p$blicos. 7e trata de un fenómeno político que se compone de un sistema de relaciones

sociales estructuradas jer!rquicamente( en las que son discernibles patrones o líderes

ocupando puestos formales de autoridad p$blica( quienes aprovechan sus facultades para

promover sus intereses individuales o los de los colectivos son los que sostiene relaciones

de interdependencia.

*a observación empírica del neopatrimonialismo requiere de una intensiva inmersión

en conte"tos delimitados. En este trabajo nos acercamos de manera indirecta a la

observación de este fenómeno identificando las condiciones en las que cabría esperar la

persistencia % el arraigo de este tipo de relaciones políticas. Empleando indicadores de la

fortaleza de la dominación legal en los regímenes latinoamericanos( mostramos que incluso

en varios regímenes democr!ticos la penetración de la autoridad estatal parece insuficiente

para prevenir el surgimiento % la difusión de pr!cticas de corrupción como el

neopatrimonialismo. Esto nos permite hacer notar que se requiere investigación empírica

que pueda recoger evidencia sistem!tica del surgimiento( reproducción % transformaciones

del neopatrimonialismo en la región.

3?



@or otra parte( también hemos se#alado que si bien este concepto puede ser $til para

entender ciertas pr!cticas discrecionales en la gobernanza( es una entre otras nociones que

deben usarse para entender la manera en que formas de apropiación particularista de la

autoridad estatal se difunden % reproducen en estos países. Así como debe estudiarse la

reforma en los modelos de gestión estatal( la profesionalización del servicio p$blico( los

procesos de descentralización o el fortalecimiento de las instancias legales %

administrativas para sancionar comportamientos indebido o ilegales( entre otros( también

debe estudiarse el rol de los actores sociales en estos procesos. El concepto de

neopatrimonialismo contribu%e a recordar que en las tareas de gobernanza no solamente

est!n implicadas organizaciones sociales que contribu%en a la transparencia % la rendición

de cuentasD también e"iste un n$mero amplio % diverso de actores que se benefician de un

estatus quo que facilita la opacidad % la discrecionalidad.

36



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El Neopatrimonialismo a Debate. Coordenadas Conceptuales y Apuntes Analíticos Para América Latina

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