觀光節慶組織營運模式之比較－以宜蘭國際童玩藝術節為例

觀光節慶組織營運模式之比較−以宜蘭國際童玩藝術節為例 研究論文

王俊豪 、康景翔* **

壹、前言

近年來，台灣觀光節慶的蓬勃發展，宜蘭國際童玩藝術節無疑是最負盛名的成

功案例之一。宜蘭童玩節與一般觀光節慶不同的是，係由地方政府親自負責籌辦，

而非如其他縣市外包公關公司或遊樂業者來承辦。然而，在節慶活動的營運過程

中，宜蘭縣政府與蘭陽文教基金會之間，卻存著密切的合作。以童玩節的經費來源

而言，第一屆（1996 年）的活動經費，全部仰賴政府（即文化建設委員會）的補助，之後，則透過大量遊園收入來自給自足。童玩節形式上雖是由宜蘭縣政府主辦、宜

蘭縣文化局與財團法人蘭陽文教基金會共同承辦，但實際上，縣政府卻掌握最高決

策，而由文化局及蘭陽文教基金會則是以任務編組的方式，由「童玩小組」來負責

籌備與實際執行，宜蘭縣政府反而是扮演周邊的配合角色。在面對公法及私法關係

時，宜蘭童玩節也使用不同的對外介面來處理不同事務。因此，籌辦童玩節的獨特

組織型態、及其衍生問題，為值得深入探討。

蘭陽文教基金會性質，基本上屬於 GONGO（governmental-oriented NGO，政府創設的非營利組織），與一般非營利組織（nonprofit organization，簡稱為 NPO）相異，屬於政府的政策工具（官有垣、陸宛萍，2003：127-135；Ching，1999：34；Bird，1998：45；Paoletta，2005：20；Weir，2001：29）。進言之，宜蘭童玩節以地方政府與 GONGO 合作的形式，打造了成功的節慶活動。由於宜蘭的成功經驗，可歸因為童玩節的組織運作型態，故如何保存該組織型態的活力與彈性，或拔除組

織運作失衡的隱憂，則探討童玩節組織監督的重要課題。

準此，本研究的目的有二：首先是釐清宜蘭童玩節組織監督的現狀，包括外部

及內部的監督、以及蘭陽文教基金會本身的自律機制；其次為分析地方政府與

GONGO 合作的優缺點，並提出組織監督上的建議。循上述的研究目的，本文的研究架構，係先回顧宜蘭童玩節的政策背景與組織架構，再分析對童玩節的監督及自

律機制。最後，本研究將比較第一部門（地方政府自行舉辦）、第二部門（外包給

民間企業）、第三部門（外包給非營利組織）、及 GONGO（與政府創設的非營利組織合作）舉辦觀光節慶的優劣處，並針對童玩節的組織監督議題提出建議。另外，

* 國立台灣大學農業推廣學系助理教授

** 國立台灣大學國家發展研究所碩士生

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在研究設計上，除查考既有的文獻資料之外，係以深入訪談作為主要的研究方法，

訪問對象含個案中 GONGO 的職員、地方政府文化局長兼 GONGO 的執行長、活動總承辦、長年在地觀察宜蘭文化活動的資深記者、以及報導台灣觀光節慶的記者。

關於深度訪談清單，詳見表 1。 表 1：深度訪談清單 訪談時間 訪談對象 訪談時現職 訪問目的

2005.10.12 馮心樺 蘭陽文教基金會職員 訪問蘭陽文教基金會，由在童玩小組中負責文宣的馮

心樺小姐接受訪談。

2005.10.18 馮心樺 蘭陽文教基金會職員 第二次訪談，更深入了解童玩節營運情形。

2005.10.18 陳賡堯 中國時報宜蘭特派員 「文化‧宜蘭‧游錫堃」的作者，長期待在宜蘭進行

觀察，曾對童玩節進行研究。

2005.11.29 陳登欽 宜蘭縣文化局長 自 2002 年起上任，至 2005 年為止舉辦過四屆童玩節。

2005.12.19 李靜慧 行政院文建會主委辦

公室主任

從 1996 年第一屆起擔任童玩小組總承辦至 2001 年，

歷任六屆總承辦，2002 年擔任文宣。

2006.4.12 高有智 中國時報記者 中國時報「全台飆節慶」專題中負責宜蘭童玩節部分

的記者，進行較客觀的觀察。

貳、宜蘭童玩節發展背景

一、宜蘭縣的觀光發展策略

宜蘭縣的觀光人數統計，始於 1987 年。當年總人次為 44 萬人，其後 5 年間，約在 100 萬人次徘徊。進言之，宜蘭縣觀光產業的第一個高峰，在 1993 年到 1996年之間，年度遊客約在 300 萬人次左右；第二個高峰是在 2000 年以後，穩定維持在 300 萬人次以上。回顧宜蘭縣觀光產業的發展，奠基於陳定南縣長時代，其後長達 24 年的民進黨政府執政，皆沿襲一脈相承的發展方向，共可分為三期：（1）陳定南時期（1981-1989）：觀光發展環境的開創、（2）游錫堃時期（1989-1997）：文化觀光的營造、及（3）劉守成時期（1997-2005）：觀光發展產業化的形成（陳德星，2002：80-164）。

在陳定南時代，即以觀光建設作為施政重點，規劃興建了冬山河親水公園、宜

蘭運動公園、羅東運動公園等大型觀光空間。陳定南連任後，1986 年又面臨台塑六輕宜蘭設廠的抉擇。然而，宜蘭發展策略的論述主軸，始終堅持環境保護，反對高

污染工業進駐，以振興觀光來發展經濟。至游錫堃上任後，延續前縣長「環保立縣、

觀光立縣」的理念，另再加上文化立縣及資訊立縣兩項方針。故游錫堃文化政策的

具體政績，包括開蘭一九五、宜蘭紀念日二○○、宜蘭國際童玩藝術節、歡樂宜蘭年

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等節慶活動，隨後也成為宜蘭縣發展觀光的引擎。此外，劉守成上任後，歷經腸病

毒與SARS等對觀光威脅，其因應策略則首重觀光資源產業化，並轉由非營利組織來運作觀光事業1（陳德星，2002：80-164。吳家瑋，2004：46-49）。總結來說，宜蘭縣觀光發展的政策思維，基本上以環境保護為原點，進而提出以「無煙囪的工業」

取代高污染工業的策略，作為兼顧宜蘭生活品質及地方發展的解答。其中，宜蘭國

際童玩節原本是「文化立縣」政策下的單一活動，但卻發展成宜蘭文化活動代表的

新興觀光節慶。

二、宜蘭童玩節的興起

宜蘭童玩節原本是宜蘭紀念日兩百年企劃案下的最大型活動（陳賡堯，1998：43-45）。原先的構想為舉辦一個「國際兒童嘉年華」，並以「兒童是宜蘭未來的希望」作為基本理念。因此，宜蘭紀念日創意小組規劃出總預算高達九億元、能吸引百萬

人次的大計畫，包括了兒童藝術節2、展覽館3、遊戲園4、國際研討會5等四項子計

畫。該計畫雖於 1994 年 8 月提出，但是礙於硬體設施無法配合、經費無著落，且人力物力籌備不及等問題而延宕。適逢文建會推動「輔導縣市辦理小型國際文化藝

術活動計畫」，因此，「國際兒童嘉年華」企劃案改弦易轍，縮小規模成「96 宜蘭國際童玩藝術節」，改以童玩展覽及民俗舞蹈表演作為活動主題，並選址原本收費入

園的冬山河親水公園作為舉辦場地，帶入親水遊戲的主題（陳賡堯，1998：272-276）。自此，展覽、表演、遊戲與交流活動，成為宜蘭童玩節的四項主題（訪談 1-64）。當時的文化中心主任林德福表示：

後來文化中心與蘭陽舞蹈團創辦人秘克琳神父接洽，發現當前在世界各地，並

未有任何藝術節，是以童玩為主題。因而萌生以童玩與民俗舞蹈藝術為兩大主軸，

來舉辦藝術節的構想。經過評估發現童玩千變萬化，不同的國家、不同的自然與人

文環境，孕有不同的童玩，不怕題材有時而窮。熱心的秘克琳神父，也樂意透過蘭

陽舞蹈團所屬的聯合國教科文組織旗下的「世界民俗藝術節總會」，代宜蘭邀請世

界各國的民俗舞蹈團隊參加演出（陳賡堯，1998：274）。

三、宜蘭童玩節的組織架構

1 包括 1997 年成立的宜蘭縣觀光大使協進會、1998 年成立的宜蘭縣野鳥學會、1999 年的宜蘭縣觀

光產業促進會、宜蘭縣休閒農業協會、2000 年的宜蘭縣溫泉振興促進會、宜蘭縣三星鄉安農溪泛舟

促進協會、2001 年的宜蘭縣博物館家族協會等NGO；2002 年成立的蘭陽農業發展基金會（負責舉辦

宜蘭綠色博覽會）則為GONGO。

2 預定邀請國外團隊來台演出，分項計畫含民俗童玩、兒童音樂、兒童戲劇、兒童舞蹈表演等。

3 展示兒童書、畫，兒童生活空間設計、益智玩具與童話影像展等。

4 包含肢體遊戲、水的遊戲、及電腦遊戲。

5 以為兒童成長為主軸，包括兒童藝術教育、兒童營養學及兒童福利與保護等議題。

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宜蘭童玩節結合非營利組織來運作觀光事業時，其組織設計可以分為上、中、

下三層結構。上層是決策的機構，由縣長、文化局長與童玩小組總承辦作為童玩節

的決策核心。其中，根據財團法人蘭陽文教基金會組織章程，基金會董事長由宜蘭

縣長擔任，並由文化局長擔任執行長。至於總承辦則是由文化局長於文化局或基金

會的員工中選任（訪談 5-4）。關於童玩節歷屆縣長、文化局長、及總承辦，詳見表2。 表 2：童玩節歷屆縣長、文化局長、總承辦

1996-1997 1998 1999-2001 2002 2003-2005

縣長 游錫堃 劉守成

文化局長 林德福 陳登欽

總承辦 李靜慧 陳澤民 邱寶珠

童玩小組的中層執行機構，內部分設媒體中心、指揮中心、票務組、服務組、

場地組、演出組、文宣組、公關組、展覽組、補助案、宿舍團隊接待與表演團隊聯

絡等各組（賴沁沁，2004：147）。各組則由 2-4 人的文化局或基金會員工負責業務執行。至於下層組織，則是由給薪的工讀生充任（每年大概要聘僱 300 名左右的工讀生），少部分是由縣政府員工與志工團體來支援第一線的服務工作。期中，志工

團體主要是用於外國表演團隊的接待上，以「親善大使」的方式，提出計畫案來負

責照顧表演團隊成員（訪談 5-4.1、5-34.1）。

整體而言，童玩節的組織設計，屬於扁平式的組織結構。任務編組的中層結構

負責活動規劃，每一組並帶領 10 名以上的下層員工執行活動，並向總承辦負責；而總承辦遇到職權之外的事情，則直接向文化局長或是縣長回報。因此，公務體系

的課長、秘書等階級，在活動中被轉型為任務編組的虛級化模式，故員工的決策權

增大，且溝通效率也增加。值得注意的是，在活動的前期，強調組織分工或地方政

府與 GONGO 的權責區分，並無實質的意義。因為初期的 GONGO 雛形，當時只是附屬於縣政府的空殼。然而，自 1997 年開始，蘭陽文教基金會始逐年聘僱專職的員工。甚至到後期的 GONGO 組織，已能承擔統籌活動的重任。此外，宜蘭縣政府與蘭陽文教基金會，在童玩節中的合作關係，更進一步反映在活動的對外介面之

上。在面對私法關係（例如門票買賣、場地承租、遊樂器材承攬與訂做）時，均以

蘭陽文教基金會的名義出面；而面對公法關係時（例如政府補助及政府機關協調），

則是以宜蘭縣文化局的名義處理。

參、宜蘭童玩節的組織監督機制

前文述及宜蘭童玩節的組織分工，及因應公私法關係而採取不同的內外介面，

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值得進一步分析。特別是在地方政府與GONGO合作關係的前提下，公權力行使所延伸的法律或政治責任，已有公法的明確規範。但是在私法領域部分或私法自治6範

疇的監督，則鮮少有研究文獻關注，故為本研究探討的主要重點。縱使童玩節在組

織形式上，係由宜蘭文化局與民間「基金會」共同承辦的節慶活動，但是蘭陽文教

基金會的本質，卻屬於政府部門的轉型與變形。此組織變換的模式，某種程度只是

公領域事務，藉由GONGO來隱遁到私領域的運作手段。因此，以GONGO為介面所牽涉的公共事務，則不宜以私法自治原則視之。

進言之，GONGO 組織型態所涉及的公私領域與業務，可區分為私法事務（如與合作廠商或入園遊客間的契約責任），及公部門隱遁到私法領域的事務，尤其是

GONGO 組織與政府機關的互動，如接受政府補助、執行政府政策等。前述的GONGO 與公部門互動關係，如何加以監督，亦即為本研究欲釐清的重要議題。從法律與政治的觀點來看，組織監督可區分為外部監督與內部監督兩類。所謂組織監

督（organizational supervision）係指針對某組織所設計的制衡制度，亦即賦予制衡某組織的權力或能力，而非仰賴組織本身的自我節制或道德感。因此，若將地方政

府（含其文化機關及 GONGO）視為一個整體，而監督機制來自於地方政府之外的機構，係屬於外部監督；相對的，當制衡權力來自地方政府內的單位，屬於內部監

督。然而，為完整捕捉宜蘭童玩節的組織監督制度，本研究則將組織自律的機制納

入探討的範圍，茲將說明如後。

一、GONGO 組織的外部監督

有關GONGO組織外部監督的法源基礎，主要有民法 25 條至 44 條所明列的法人規範通則、59 條至 65 條對於財團法人的規範。此外，在NPO的管理方面，則以主管機關所制定的行政規則為主。依蘭陽文教基金會組織章程的第 1 條條文，其主管機關為教育部。故規範的法規為「教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督

要點7」。其中，有關GONGO的管理規定，主要包括（1）NPO因「內部組織之制定及管理」與「業務計畫之審核及推行」需要而管理使用財產時，不得動支最低設立

基金之現金總額（3000 萬元8），但只監督範圍適用於「業務計畫之審核及推行」9；（2）GONGO購買公債及短期票券或購置教育法人自用之不動產，不得動支最低設

6 所謂私法自治指個人得自主決定、自我負責所形成的權利義務關係（王澤鑑，2001：14）。 7 前身為「教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則」，屬於法律位階，已於 2003 年 1 月

16 日廢止。其內容與現行之行政規則「教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要點」完全相

同。 8 教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要點（2006.2.14）第 3 條 9 教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要點（2006.2.14）11 條、12 條第 1、2、4 項。

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立基金之現金總額10；（3）其他關於監察人、年度計畫捐助機關加註意見、預算期限、稽核制度、給薪標準、及考核之相關規定11。基此，我國現有法令中，對蘭陽

文教基金會類型的GONGO，以公益性教育事務為目的之規範，無論是法律或行政命令，幾近無法可管，甚至在部分業務的監督規範與限制，遠不如一般NPO的嚴格。

其次，觀光節慶活動辦理所需的軟硬體，係由大小不同的採購事項所組成。原

則上，需以政府採購法的相關規定為依歸。然而，就宜蘭童玩節而言，主辦單位基

於效率、創意與廠商合作形式的考量下，則以GONGO作為組織運作的主體，來規避政府採購法的嚴格規範。諸如政府採購法僅容許最低標和最有利標12可供選擇，

有礙活動創意的研發。另在與廠商合作方面，政府採購法雖未禁止採購人員與廠商

事前的接觸，但是對於投標廠商不得有差別待遇的規定，則會影響採購案的行政效

率；相對的，GONGO若以NPO身份（財團法人）進行招標時，則幾乎不受任何法律限制，不管在採購的時間或形式上，都能極大的自主空間。綜合而言，政府採購

法的優點，在於防弊重於興利。對廠商來說，明確而合理的採購制度，無論在預期

結果、申訴管道或是公平機會上，均能提升廠商進入政府市場的意願；另對政府而

言，則可以確保招標案的品質、價格與利益，此則是GONGO採購案的缺憾。有關政府採購法或是GONGO採購事項的優劣分析，詳見表 3 所示。 表 3：政府採購法與 GONGO 對採購事項的優劣分析

GONGO

優勢 劣勢

優

勢

統一以往各自為政、紛亂的採購制度，

為廠商創造公平競爭的投標環境。

保障公務員免於圖利廠商的質疑。

依政府採購法，廠商能有明確的預期結果。

依政府採購法，廠商能獲得合理對待。

依政府採購法，提升廠商進入公部門市場的意願。

依政府採購法，較能建立正常的申訴管道。

GONGO 較能獲得標案品質和價格的保障。

政

府

採

購

法 劣

勢

採購效率 (政府採購法教較為低落)。

GONGO 的私法契約，較政府採購契約

的彈性較大。

GONGO 較能掌握採購效率與品質的平衡。

兩者對於圍標、綁標等妨礙公平採購的情事，仍無

法杜絕。

從上分析可知，即使由公部門所主導的節慶活動，只要以 GONGO 作為契約訂

10 教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要點（2006.2.14）12 條第 3 項。

11 教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要點（2006.2.14）第 10 條第 2 項、13 條第 1、2 款、

14 條第 2 項、16 條第 3 項。

12 根據政府採購法（2002.2.6）56 條第 1 項前段，最有利標即是就廠商投標標的之技術、品質、功

能、商業條款或價格等項目，作序位或計數之綜合評選。關於這些項目的細項，詳見行政院公共工

程委員會頒佈之最有利標評選辦法（2005.1.3）第 5 條。

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定的私法主體，依我國現行法對主辦單位的外部監督而言，無論在組織及採購事宜

的監督權力，就相對薄弱。在政治監督上，行政機關原本需受立法機關的制衡，但

是將活動經費及採購事項轉移至 GONGO 來運作的結果，導致觀光節慶舉辦與公部門的權責相脫離。雖然陳登欽表示：「當文化局長於縣議會進行業務報告時，其身

兼基金會執行長的權責，也列入縣政報告與質詢的範圍」（訪談 4-14）。但是，上述的議會監督機制，其成效仍相當有限。因為縣議會得以制衡縣政府的最大武器，在

於預算的審查程序。然而，宜蘭童玩節的經費提撥與執行，早已脫離政府的預算核

銷程序，即使是經由縣政府轉撥的計畫補助款，其比例也微不足道。此外，縣議會

雖能針對文化局的童玩節配合事項進行質詢，但是單純的質詢效力亦屬薄弱。總結

來說，宜蘭童玩節無論在預算審查與質詢效力上，議會對於觀光節慶的監督機制，

顯然無法達到政府權力制衡的成效。儘管宜蘭童玩節雖然難以透過法律或政府權力

來加以監督，但是在蘭陽文教基金會的 GONGO 組織設計上，地方政府仍可掌握經費審核與決策權。因為宜蘭縣民將童玩節的活動成敗與地方首長的政治責任相連

結，亦即將觀光節慶成效視為政績的一部分，故人民可以透過選票，來決定縣長選

舉結果與觀光節慶的走向（訪談 5-64.1）。誠然，間接民主的效力相當有限，但是在尚未建立 GONGO 的法律規範之前，卻是對觀光節慶的 GONGO 模式，最有效的外部監督方式。

二、GONGO 組織的內部監督

由於GONGO組織形式在宜蘭的特殊發展經驗，GONGO已成為政府施政的組織工具，同時也是公部門機關的延伸機構，故在宜蘭童玩節個案研究中，宜將GONGO與地方政府視為觀光節慶舉辦組織的共同主體。因此，形式上，在組織個體的內部

監督機制方面，童玩節主辦單位（即蘭陽文教基金會）與縣政府文化局將受到相同

的內部監督。惟節慶活動經營中的私法關係，則隱遁到GONGO的業務範疇。有鑑於此，本研究在探討蘭陽文教基金會的內部監督議題上，擬藉用公司治理（corporate governance）的概念13來加以探討，亦即強調該基金會的董監事組成，以分析法人機關內部的監督機能；其二則著重在利害關係人對組織經營行為的管控，亦即縣政府

如何透過董事會、監察人、以及兩者的聯席會議來進行GONGO財務的審核程序。

首先，就蘭陽文教基金會的董監事組成而言（詳見表 4），依照該基金會捐助章 13 公司治理是由所有權與經營權分離的概念而來，指股東或利害關係人對公司經營者一系列的指揮

與控制機制（Tylecote & Ramirez，2006：160-180；Beltratti，2005：373-386：余雪明，2002：41）。非

營利組織無所有權的概念，因此與公司治理的議題本不相關。然而GONGO是一個特例，雖然追求公

益目標，但實際的運作，幾乎「為政府所有」。因此，在內部監督的議題上，GONGO與一般NPO所

談論的組織治理較為不相同（官有垣、陸宛蘋，2004：135-136），而以corporate governance的概念加

以解釋，則更易釐清。

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程第 5 條之規定，董事設七至十九人。其中，宜蘭縣長、縣政府主任秘書、縣議會議長、副議長、及文化局長為當然董事。由於縣議會議長與副議長為立法機關首長，

出任董事時，則可達到組織內部來監督行政機關的效果，以彌補外部監督機制的不

足。其次，就利害關係人的管控而言，由於 GONGO 組織的設置，基金會成立初期的主要財源，多為政府經費的挹注，故政府可說是 GONGO 最直接、最重要的利害關係人，同時也是確立 GONGO 做為施政工具的組織定位。因此由宜蘭縣長、縣政府主任秘書、與文化局長擔任董事，則代表利害關係人對組織行為的管控。值得注

意的是，非營利組織所追求的是公益的目標，相較於營利組織的利害關係人，較難

以明確的區分。

此外，除縣政府官員出任董事之外，利害關係人對於組織經營的控制，尚可透

過監察人的職權14來落實。有關監察人的組成部分，依該基金會章程的規定，應設

三至五位監察人，而宜蘭縣政府財政局長與主計主任，則為當然監察人。因此，地

方政府作為利害關係人時，則可以透過監察人（財政局長與主計主任），對蘭陽文

教基金會（GONGO）經營行為進行監督。其中，最重要的內部監督機制，在於基金會的財務審核程序。依照該基金會章程捐助章程第 14 條之規定，GONGO的業務計畫與收支預算，應於每年 11 月底前送請董事會暨監察人聯席會議審議；並且依照第 15 條的規定，每年會計年度終了二個月內，則需將上年度經辦業務報告與經費收支決算，提報董事會暨監察人聯席會議通過。 表 4：蘭陽文教基金會董監事組成

職位 擔任者 席次 規範效力

董事長 宜蘭縣長 1 章程規定

宜蘭縣長、宜蘭縣政府主任秘書、宜蘭縣議會議長、

副議長、文化局長 5 章程規定

董事

未規定 2-14 自律機制

宜蘭縣政府財政局長、主計主任 2 章程規定

縣議會議員（其中一人為召集人） 2 自律機制

監察人

社會公正人士 1 自律機制

三、GONGO 的組織自律

從上述宜蘭童玩節的內外部監督分析可知，內部監督為最有效的組織監督方

式，特別是縣政府透過董監事組成對於基金會的直接控管。相對的，對於隱遁到

14 參見附錄 4，財團法人蘭陽文教基金會捐助及組織章程第 12 條，監察人的職責包括監督基金會

會務、監察基金會財務、以及列席董事會。

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GONGO 私法關係中的業務監督方面，無論在法律規範或是民意機關的權力制衡上，尚缺乏有力的外部監督機制。故有必要針對 GONGO 組織本身的自我節制制度來加以分析。進言之，童玩節的自律機制，主要可分為監察人的組成慣例與公開招

標案的採購內規。首先，就 GONGO 監察人的組成慣例而言，蘭陽文教基金會的監察人慣例為五人，除章程明訂的宜蘭縣政府財政局長與主計主任為當然監察人之

外，另三席則以兩席縣議員（其中一人擔任監察人的召集人）與一席社會公正人士

為慣例（訪談 4-14）。儘管此組織自律的監察人任命慣例，難斷論其監督效果，但在體制上，至少能增強節慶主辦單位的內部監督機制。

其次，就 GONGO 公開招標案的採購內規而言，前述及地方政府利用 GONGO型態來規避政府採購法，其中最重要的行政箝制，則是依照採購金額的大小，而適

用不同的採購程序。換句話說，當採購金額超過 10 萬元時，採購機關就不能為所欲為。儘管蘭陽文教基金會的童玩節相關招標案，得不適用政府採購法的限制，自

由選擇與任何廠商訂定私法契約。但是，蘭陽文教基金會本身則制定採購金額 30萬元的內規，亦即採購案低於 30 萬元者，允許不經招標辦法，逕洽廠商採購的小額採購程序處理；相對的，對高於 30 萬元的採購案，則需以公告方式，邀請不特定廠商投標，以免採購弊端（訪談 1-6、4-2.1）。

綜合蘭陽文教基金會的自律慣例來說，可見地方政府無意將 GONGO 轉為為所欲為的私有工具。因為無論從監察人組成或是公開招標金額的規定，均非 GONGO運作的必要條件。相反的，GONGO 的組織型態，客觀條件上，容許政府機關擁有較高的行政裁量權，而主觀認定上，縣政府又擁有規避行政官僚的誘因。因此，蘭

陽文教基金會自律規範的價值，相較於正式的內外部監督機制，就更值得肯定（訪

談 5-48.1）。

然退一步言，組織自律規範的成敗，全倚仗組織本身的自我節制，並無強制性

的法律效力。因此，GONGO 的組織彈性，在缺乏制衡權力的設計時，極易淪為地方首長的白手套組織。前揭 GONGO 的制度漏洞，在 2005 年的宜蘭縣長（政黨）輪替後，前童玩節總承辦李靜慧則表達對於活動品質能否延續的憂心（訪談 5-48.1、5-50），特別是針對 GONGO 外衣下的節慶契約私法關係，無論是法律監督的不完善，或是組織自律基礎的薄弱，均反映前述 GONGO 監督法制化的必要性。

肆、觀光節慶組織模式之比較

有關宜蘭童玩節 GONGO 的組織監督問題，本研究已分析蘭陽文教基金會外部監督、內部監督與自律機制的現況與優劣。回顧初期宜蘭童玩節的主要政策目標，

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農業推廣文彙第 51 輯

係以吸引觀光客與文化立縣目標為考量。然而，從組織的觀點來看，觀光節慶的籌

辦主體，則包括由公務體系自行舉辦、外包給民間企業或是非營利組織等主辦單位

的選項。惟不同的組織運作模式，在政策目標的落實與組織監督上，其優劣勢為何？

值得進一步探究。本研究茲將不同的觀光節慶發展的組織模式，進行比較並詳述分

析如後（見表 5）： 表 5：由政府、民間、NPO 與 GONGO 籌辦觀光節慶活動的優劣比較

優勢 劣勢

G

O

N

G

O

NGO 的公益形象，對政府部門文化施政具

有宣示作用。

不受政府採購法限制，執行效率與人力應用

效率，較公部門為高。

非政府組織與政府結合一體時，可集中決

策，降低溝通成本。

活動標案非採自由競爭形式，使營運經驗能

在同一組織內傳承，有利永續經營。

具備政治絕緣的特性。

節慶活動標案缺乏自由競爭的壓力。

以非政府組織形式，使用公部門的計畫資源時，缺乏明

確的法律監督機制，只能仰賴 NGO 本身的道德自律。

第

一

部

門

節慶文化活動，對於政府部門的形象塑造，

具有正面效果。

擁有龐大行政資源。

擁有強勢的公權力。

需按年度編列充足的預算，否則無力推行節慶活動。

受到政府採購法的嚴格規範，故行政效率最差。

受到人事法規的限制，難以在短期內動員與聘僱人力。

計畫預算受到縣議會的制衡，不利於永續經營。

因行政程序法規的箝制，與民間的合作形式受到限制。

第

二

部

門

不受到政府採購法的限制，行政效率最高。

自由競爭與商業活力，可兼顧效率與效益。

能配合觀光節慶的辦理，高效率進行人力動

員。

文化節慶活動通常不以營利為優先考量，對商業機構缺

乏投入誘因。

地方觀光節慶易變質為營利的活動，難以配合政策的公

益目標。

商業機構與政府的溝通成本較高。

第

三

部

門

文化節慶活動對NPO具有公益的透入誘因。

不受政府採購法的限制，但執行效率與人力

應用效率，次高。

能配合觀光節慶的辦理，高效率進行人力動

員。具備政治絕緣的功能。

我國 NPO 的規模普遍不大，難以承擔大型觀光節慶的

經營風險。

公益導向的非營利組織，是否有承辦大型活動的專業能

力，尚有疑慮。

NPO 與政府的溝通成本較高。

一、不委外：第一部門自行籌辦

由政府部門自行舉辦觀光節慶的優點，在於國家機器擁有公權力與龐大的資

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觀光節慶組織營運模式之比較－以宜蘭國際童玩藝術節為例

源，可貫徹自身政策的目標。但是，第一部門自行籌辦地方節慶的缺點，首重政府

部門往往受限於政府採購法箝制，對於採購公平性的要求最高；另在採購程序的效

率上，遠不如民間企業的行動活力。此外，公部門亦會受到人事法規的限制，相對

地無法因應觀光節慶的營運特性，特別是短時間內要大量人力的匯集與聘用。第三

個缺點，則是政府受到行政程序法規的限制，無法隨心所欲地締結贊助契約與合作

關係，不僅廠商利益無法獲得保障，降低商業機構參與的意願，同時政府年度預算

需經過立法機關通過，政治變因頗大，亦不利於觀光節慶的長期經營。當政府節慶

活動發生經費缺口時，更難以透過公部門的財務體制來填補，此亦即當時童玩節研

辦初期時，所面臨的關鍵難題。

二、委外：第二部門籌辦（外包給商業公司）

政府可透過公私部門夥伴關係（Public-private Partnerships PPP）的建立，將觀光節慶活動外包給商業公司，其最大的優勢，就是行政效率所帶來的商業利益。然

而，公私夥伴關係的緊密程度，經常視合作個案的屬性與契約的形式而有所不同。

進言之，活動外包的程序，需遵循政府採購法的公開招標規範，強調的是，廠商能

在公部門計畫市場中自由競爭。但是，觀光節慶因兼負發展觀光與地方行銷的任

務，計畫本質屬於文化推廣活動。故營利目標並非是觀光節慶的主要考量，因此導

致民間廠商缺乏承辦的參與誘因，或是外包節慶活動的商業氣息太重，易變質成單

純的營利活動，反而會違逆政府原本設定的文化政策意涵。

三、委外：第三部門籌辦（外包給非營利組織）

延續公私部門夥伴關係的運作模式，政府亦可將觀光節慶活動外包給第三部門

辦理，相較於政府自行籌辦的方式，第三部門的活動能量與行政效率，亦能發揮較

高的市場優勢。但是，NPO 與營利組織不同的是，前者追求的是價值多元化，且較缺乏財務資源與管控能力。因此，在資源利用的效率上，較不如一般的商業機構。

相對的，也因為 NPO 的公益屬性，故政府在投入觀光節慶的行政資源時，不僅能規避政治責任與財務風險，同時也可避免民眾對公部門可能圖利特定廠商的質疑，

此亦即前述 NPO 與政府協調合作關係中的「政治絕緣」功能。然而，第三部門籌辦觀光節慶活動的劣勢方面，在於 NPO 的組織（及財務）規模與承辦大型活動的專業能力（訪談 6-36.1）。尤其是台灣目前非營利組織的基金門檻，導致 500 萬元以下的中小型 NPO 居多，以童玩節 1 億 6000 萬元到 1 億 8000 萬元的活動規模來說，其承擔風險的能力，實令人質疑。

四、不委外：由 GONGO 籌辦

政府與 GONGO 合作舉辦觀光節慶的最大特色，在於 GONGO 是政府機關的延

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農業推廣文彙第 51 輯

伸。由於政府與 GONGO 的組織目標一致，而且可以集中決策權力，降低公、私組織間的溝通成本。此外，由於 GONGO 不需受到政府採購法、人事法規與行政程序法規的限制，故擁有民間企業或 NPO 的行政自主性，在觀光節慶活動籌辦期間，能自由進行活動標案，大量動員人力與自行決定與其他民間機構的合作方式，此即

觀光節慶活動透過 GONGO 模式的最大優勢。然而，GONGO 與 NPO 的營運模式類似，並非以營利作為唯一目標，更重要的是必須回歸社會公益的組織理念，因此，

在行政效率上的表現，介於政府與民間企業之間。最後， GONGO 在形式上屬於公益性組織（財團法人），同時在實質上又可視同政府（公部門）的分身機構，故 GONGO也具有類似 NPO 的政治絕緣功能。簡單地說，GONGO 雖其政策工具的屬性濃烈，但是因其組織本質仍為 NPO，不僅會保留與延續 NPO 的組織性質，特別在 NPO 的公益價值下，員工能擁有的較高的組織向心力，同時隨著 GONGO 的組織發展與自主性的提高，將會愈加疏離與政府部門的關係。

以 GONGO 作為觀光節慶活動的營運主體，意味著政府部門計畫可以藉助非營利組織的外衣，脫離公開招標的程序與市場的公開競爭，自由選擇合作廠商或對

象。當政府與其所創設的非營利組織係穩定時，則可在組織內部累積與延續節慶活

動的籌辦經驗；相對的，此組織運作模式的缺失，則在於缺乏外部競爭的刺激，而

可能導致組織內部閉門造車的盲點（訪談 2-6）。GONGO 模式的更重大隱憂，則在於缺乏對人謀不臧的監督與防弊方面，特別是地方觀光節慶作為一個公共政策時，

無論在我國現行的法規、基金會的組織章程，及權力制衡的制度設計上，目前除了

仰賴最根本的政治責任連結，或是消極地期待組織內部的自我約束之外，均都缺乏

有效的組織管制機制，故亟待建立 GONGO 監督的法制化。

伍、結論與建議

從前述童玩節組織運作模式的分析結果，發現 GONGO 監督的法制化問題，將是宜蘭觀光節慶活動經營的成敗關鍵。有鑑於蘭陽文教基金會成立初期的基金來

源，大部分以公部門的經費提撥為主，此 GONGO 的組織型態本質，兼具有政策工具與非營利性組織的特性，故該基金會同時在舉辦觀光節慶時，大幅動員縣政府各

局處室的人力與公權力，配合活動周邊事務的進行。無論是商業企業往來、民間合

作夥伴（如贊助廠商），甚至是消費者，均默認宜蘭童玩節的活動形式上，係由

GONGO 所籌辦，但實際上卻是由政府所主導。因此，與蘭陽文教基金會締約的廠商或民間機構，多音是信任政府的背書而締約。（訪談 4-4、4-20）

進言之，蘭陽文教基金會能充分發揮 NPO 與政府「協調合作關係」中的「強化聲譽及合法性基礎」功能。既然 GONGO 掌握了動用與支配行政資源的權力，法

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觀光節慶組織營運模式之比較－以宜蘭國際童玩藝術節為例

理上應接受到某程度的行政管控。然而，目前我國對 GONGO 的監督基礎相當薄弱，亦因此產生諸多 GONGO 的弊端。以台北縣文化基金所成立的 GONGO-「台北文化基金會」為例，在尤清縣長任內，即將董事長職務禮讓給當時的許再恩議長。但在

蘇貞昌上任縣長之後，許再恩卻不願交回基金會董事長的職位。相同的爭議案例，

則是新竹縣的 GONGO-「新竹文化基金會」，林光華在縣長選舉失利後，為確保基金會董事長的職為，在卸任前強力運作組織章程的修改，嘗試將基金會董事長與縣

長兩者脫鉤，亦即企圖讓 GONGO 脫離地方政府的控制，導致該基金會無法運作任何文化業務，甚至迄今仍在爭訟之中。（訪談 5-62.1）

綜合而言，當 GONGO 缺乏法制化的監督制度時，常會引發主事者為所欲為與私心濫用的弊端。儘管目前蘭陽文教基金會依賴組織自律的風評，素堪稱善。但是

政治色彩濃厚的 GONGO，卻不應倚賴掌權者的道德良心來運作，更需要有良好的監督制度來加以制衡。宜蘭童玩節的組織運作模式，突顯出觀光節慶組織的兩難議

題，迫使 GONGO 必須面對行政彈性與自由過度的問題。基此，本研究考慮節慶活動實體利益與行政程序間的利害平衡，並提出 GONGO 監督制度設計，包括組織透明度、董監事組成、組織章程變更程序，以及依法行政的四項建議，茲說明如後：

首先，GONGO 的組織透明度中，最重要的是財務透明，此維繫著組織責信的關鍵。在現行的體制下，對 GONGO 最有效的監督方式，為基金會績效與縣長政治責任的連結。然而，一般民眾卻無從獲知蘭陽文教基金會的經營資訊，故難以組織

表現，納入票選地方首長的考量中，亦難以作為直接反應民意的管道。由於民主選

舉制度的落實，應以資訊公開為先決條件。但本研究於進行期間，向蘭陽文教基金

會申請調閱童玩節營收統計資料時，卻僅能獲得「屬本會不公開資料，欠難提供」

的公文回覆。對照近期童玩節因 2000 到 2002 年未繳交營利事業所得稅，而被國稅局催受欠款的新聞（聯合報，2006），可推知童玩節財務資訊不公開的背後，可能隱藏著財務監督漏洞的情事。此外，歷年童玩節的遊客人數、政府輔助等基本資料，

亦缺乏資訊的可接近性（Accessibility），此均有礙基金會運作的組織透明度。

其次，就 GONGO 的董監事組成而言，蘭陽文教基金會依照慣例的董監事席位，雖均有縣議會的保障名額，但此制度設計僅止於 GONGO 本身的自律機制。若能將基金會的董監事組成方式，以組織章程或法規明文來進行規範，不僅不會破壞

GONGO 的組織運作彈性，更能有助於保障政府創設非營利組織的永續經營，不致因縣長或文化局長的更替，而人亡政息。

第三，在 GONGO 的章程變更程序上，為確保組織內部監督中利害關係人，對於組織經營的惡意操控，應採取更嚴格的變更程序來加以限制，諸如需主管機關的

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農業推廣文彙第 51 輯

核准，始能變更，俾防止 GONGO 遭到私人的濫用。然而，根據教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要點，其中即針對教育法人變更章程的事宜，明文規定

應經主管機關的核准，始能進行變更。由於 GONGO 與一般財團法人的最大不同之處，在於 GONGO 能掌握與使用公部門的資金與資源，故基金會章程的變更事項，若涉及組織宗旨、或是脫離原捐助單位的控制時，即應採取更嚴格的審查或核准程

序。

最後，從法律的規範來看，由於GONGO的外部監督範圍廣泛，固有必要先行釐清政府創立GONGO的授權程度。以我國的GONGO設立現狀而言，部分GONGO係由專屬法律或行政命令來直接規範，例如台灣更生保護會、工業技術研究院及中

華經濟研究院等15；相對的，部分GONGO則是由行政機關授權下所准許設立，例如蘭陽文教基金會、台灣電子檢驗中心及財團法人台灣漁業技術顧問社等，而且多數

的GONGO均屬於此類。對於前者GONGO的組織監督重點，在於有效節制國家利用成立GONGO，將行政業務隱遁到私部門。雖然目前先進國家的立法援例，未要求以專屬法律或行政命令作為設立GONGO的依據16。但是為有效規範GONGO的設立與運作，GONGO專法的制訂，則是落實政府創設非營利組織的透明度、內部監督與採購程序等監督議題，長治久安之道。

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術研究院等。有專屬設置辦法，則有財團法人法律扶助基金會、財團法人國際合作發展基金會、財

團法人住宅地震保險基金、財團法人保險安定基金、財團法人私立學校興學基金會、財團法人國家

同步輻射研究中心、財團法人國家實驗研究院、財團法人台灣更生保護會、財團法人汽車交通事故

特別補償基金、財團法人國家衛生研究院、及財團法人中央畜產會。

16 在德國，GONGO屬於公法上的社團法人，為公法人的一種，但究其法律規定，與我國差異不大

（翁岳生等，2000：252-266）。

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