목차 - ww2.mynewsletter.co.krww2.mynewsletter.co.kr/kcplaa/201903-4/4.pdf · 정책토론회...

목차

Ⅰ. 인사말1. 국회의원 강병원 (기획재정위원회, 서울 은평을) ·······················

2. 국회의원 송옥주(환경노동위원회, 비례대표) ·····························

3. 국회의원 안호영(국토교통위원회, 전북 완주·진안·무주·장수군)

4. 국회의원 우원식(산업통상자원중소벤처기업위원회, 서울 노원구을)

5. 위원장 최준식 (전국공공운수노조) ··············································

Ⅱ. 현장사례1. 서울교통공사노동조합 ····································································

2. 인천공항지역지부 ···········································································

3. 전국철도노동조합 ·········································································

4. 한국가스안전공사노동조합 ·····························································

5. 한국발전기술지부 ·········································································

6. 한국지역난방공사노조 ····································································

Ⅲ. 발제1. 공공기관 안전관리의 문제점 및 개선 방향

사회공공연구원 연구실장 김철 ·····················································

Ⅳ. 토론1. 공공기관 안전사고와 외주화

노동건강연대 대표 이상윤 ····························································

2. 공공기관 안전관리의 문제점 및 개선방안 토론문

조세재정연구원 공공연구센터소장 라영재 ···································

3. 국토교통부 철도안전과장 김인 ····················································

4. 산업통상자원부 에너지안전과장 이희원 ·······································

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5. 기획재정부 안전정책팀장 황병기 ················ 96

Ⅰ인사말

1. 강병원

2. 송옥주

3. 안호영

4. 우원식

5. 최준식

정책토론회

█

반복되는 공공기관 안전사고국민의 안전을 지키는

해법은 없나

반복되는 공공기관 안전사고 국민의 안전을 지키는 해법은 없나?

인 사 말더불어민주당 서울 은평을, 기획재정위원회

국회의원 강병원

안녕하세요.

더불어민주당 은평을 국회의원 강병원입니다.

작년 말, 연이어 발생한 KT 통신구 화재 사고, 백석역 열수

송관 파열 사고, KTX 강릉선 탈선 사고 등은 수많은 국민들을

불안에 떨게 했습니다. 16년 구의역 김군의 사고와 작년 고 김

용균 군의 사고, 그 밖의 수많은 공공기관에서의 사고는 노동자

들의 목숨마저 앗아갔습니다.

국가의 기간시설을 책임지는 공공기관일수록 안전관리에 더욱 철저해야 합니다. 국

민들의 생명과 안전을 책임지고 있는 공공기관이기에 그 중요성은 더욱 크다고 할 것

입니다. 그렇기 때문에 오늘 열리는 공공기관 안전정책 점검 토론회는 그 의미가 더욱

크다고 할 수 있습니다.

올해 초, 문재인 대통령은 공공기관 평가 때 기준에 생명·안전이 제1의 평가 기준이

되도록 하겠다고 했습니다. 공공기관일수록 생명과 안전이 이익보다 우선되어야 할 것

입니다. 공공기관 경영진이 안전사고에 대한 책임을 더 크게 져야 합니다. 보여주기 식

이 아닌 내실있고 근본적인 안전관리 대책이 시행되어야 합니다.

우리는 작년 말, 위험의 외주화를 막기 위한 산업안전보건법을 개정했습니다. 이제

이 위험의 외주화 방지법이 현장에서 제대로 작동할 수 있도록 후속조치를 해야 하는

과제가 남았습니다. 공공기관 사업장 역시 예외일수는 없습니다. 저 역시 기획재정위원

회 위원으로서 공공기관의 안전관리가 더욱 철저히 이뤄질 수 있도록 최선을 다하겠습

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██ █ ▋정책토론회

니다.

토론회를 함께 준비한 공공운수노조와 토론회를 후원한 의정포럼에 감사드립니다.

발제를 맡아주신 사회공공연구원 김철 연구실장님과 토론에 함께 한 노동건강연대 이

상윤 대표님, 조세재정연구원 라영재 소장님, 그리고 각 부처의 담당자들에게도 감사의

말씀을 전합니다. 오늘 토론회가 공공기관의 안전관련 정책을 점검하고 안전사고 재발

을 막기 위한 지혜를 모으는 자리가 되길 바랍니다.

감사합니다.

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인 사 말더불어민주당 환경노동위원회

국회의원 송옥주

안녕하세요.

국회 환경노동위원회와 더불어민주당 을지로위원회에서 활동하

고 있는 국회의원 송옥주입니다.

KTX 강릉선 탈선 사고, 백석역 열수송관 파열 사고와 태안

화력 故 김용균 노동자 사망사건 등 공공부문에서 발생하는 반

복되는 사고를 방지하고, 국민과 일터의 안전을 지키기 위해서

「반복되는 안전사고 – 국민의 안전을 지키는 해법은 없나」토

론회를 공공운수노조 및 공공기관을 시민의 벗으로 의정포럼을

비롯하여 국회 강병원, 안호영, 우원식 의원님과 공동 주최하게

되어 기쁘게 생각합니다.

지난 이명박, 박근혜 정부에서부터 시작된 공공부문 민영화 및 공공기관 기능조정이

현재까지 진행되고 있습니다. 특히 박근혜 정부에서 기획된 3차례 기능조정 계획으로

인해 에너지·전력·철도 산업 등의 분야에서 안전 공백이 야기되고 국민들의 안전을 위

협하는 등 사회적 문제로 대두되고 있습니다.

문재인 정부는 이를 해결하고자 공공성 강화, 경제패러다임 전환 선도, 국민 신뢰

회복을 통해 국민 삶의 질을 제고하는 공공기관 혁신을 강력하게 시도하고 있습니다.

그러나, 아직 구체적인 실행 방안들이 도출되지 않아 미흡한 면이 있는 것도 사실이며,

실효성 있고 근본적인 해결책을 마련하고 있습니다.

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산업현장의 위험의 외주화로 인해 안전 침해가 우려되고, 사고 사망자 중 하청업체

노동자의 비중이 높은 현실을 감안하여 사업주 및 도급인의 책임과 의무를 강화한 산

업안전보건법 전부개정법률안이 최근 통과되었습니다. 그러나, 공공기관들은 산업안전

보건법의 일부 적용제외 조항들을 활용하여 빠져나가고 있다는 지적들이 있습니다. 법

준수를 강제함은 물론 노동자 안전 활동을 강화하는 방안을 강구해야 합니다.

공공기관 안전관리는 국민의 안전과 직결되는 사항으로써 최우선으로 해결해야 할

가치입니다. 더 이상 국민들과 노동자들에게 희생을 강제하지 말고, 지켜줘야 할 보편

적인 권리인 만큼 체계적으로 보장해야 할 종합적인 대책이 마련되어야 합니다.

공공기관 안전관리에 대한 근본적인 문제점을 확인하고, 이를 개선할 수 있는 방안

을 모색하고자 개최된 이번 토론회는 매우 시의적절하고 유의미하다고 생각합니다. 건

설적인 논의를 통해 모두가 공감하고 동의할 수 있는 좋은 방안이 도출될 수 있기를

기대합니다. 도출된 방안을 바탕으로 국회 환경노동위원회 위원으로서 정책적·입법적

뒷받침을 아끼지 않겠습니다.

끝으로 오늘 좌장을 맡아주신 한신대학교 송주명 교수님과 발제를 해주신 사회공공

연구원 김 철 연구실장을 비롯하여 토론에 참여해주시는 노동건강연대 이상윤 대표님,

기획재정부 안전정책팀 황병기 팀장님, 국토교통부 철도안전정책과 김 인 과장님, 에너

지안전과장 이희원 과장님, 조세재정연구원 공공기관연구센터 라영재 센터장님께 다시

한 번 감사 인사를 드립니다. 또한, 바쁘신 가운데서도 자리를 빛내주신 모든 분의 가

정에 건강과 행운이 깃들기를 기원합니다. 감사합니다.

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인 사 말더불어민주당 전북 완주진안무주장수

국토교통위원회 국회의원 안호영

안녕하십니까?

전라북도 완주진안무주장수 출신 더불어민주당 안호영의원입

니다.

오늘 만물이 생동하는 계절 봄을 맞이하여 <반복되는 공공기

관 안전사고, 국민의 안전을 지키는 해법은 없나> 정책토론회를

개최하게 된 것을 진심으로 축하드립니다.

그리고 오늘 토론회를 함께 주최해주신 존경하는 우원식, 강병원, 송옥주 의원님과

전국공공운수노조에게도 감사드립니다.

최근 KTX 강릉선 탈선 사고 및 오송역 단전사고, 백석역 열수송관 파열 사고,태안

화력 석탄운송설비 외주노동자 사망사고 등 연이어 발생한 공공기관 안전사고로 인해

많은 국민들께서 깊은 걱정과 우려에 빠져 있습니다.

철도사고 등 잇따라 발생하고 있는 공공기관 안전사고의 근본적인 원인이 이명박,

박근혜 정부 등 지난 10년여 동안 진행돼온 인력감축 및 외주화 확대 등 이른바‘공공

기관 효율화’에 있다는 지적이 제기되고 있습니다. 공공기관의 부채 감축과 이윤 추구

만을 강조한 결과, 안전과 공공성이라는 가치는 뒷전으로 후퇴했다는 것입니다.

촛불혁명으로 탄생한 문재인 정부에서는 과거 정부의 잘못된 적폐를 바로 잡아야

합니다. 이제는 더 이상 공공기관 안전사고가 반복되어서는 안 됩니다. 공공기관 노동

자와 국민의 안전을 확보하기 위해서는 무엇보다도 안전과 공공성의 가치를 최우선시

해야 합니다. 안전에 들어가는 비용을 낭비가 아니라 안전확보를 통해 경쟁력을 제고하

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는 투자로 여기는 인식의 대전환이 필요합니다.

이러한 의미에서 반복되는 공공기관 안전사고의 문제점을 점검하고 해법을 모색하

는 오늘 토론회는 매우 시의적절하고 중요하다고 생각합니다. 모쪼록 오늘 토론회를 통

해 공공기관의 안전을 확보하고 공공기관의 공정성과 경쟁력을 함께 강화하는 다양한

대안이 논의되길 바랍니다.

저도 국회 국토교통위원회 소속의원으로서 공공기관의 안전확보를 통한 공공성

제고와 경쟁력 제고를 위해 열심히 노력하겠습니다.

감사합니다.

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인 사 말더불어민주당 서울 노원구을,

산업통상자원중소벤처기업위원회 국회의원 우원식

반갑습니다. 산업통상중소벤처기업위원회 우원식 의원입니다.

지난해 12월, 故김용균 씨가 사망 사고가 난 서부발전 태안화력

발전소는 정부 민영화 정책의 대표적 사업장입니다. 과거 정부에서

공공기관 선진화 계획, 공공기관 기능조정 등 공공부문의 효율성을

제고한다는 명목으로 공공부문의 민영화를 추진해왔습니다.

그 중 발전소에서 전력을 생산하기 위해 필수적인 환경연료설비 운전업무, 정비업무

도 민영화의 대상이 되었고, 민간개방 이후 운영상 비효율성과 위험의 외주화 문제가

꾸준히 제기되어 왔습니다.

김용균 씨의 사고는 민영화로 인한 문제점의 축소판과 같았습니다. 2인1조 작업수

칙은 있으나마나한 규정이었고, 만성적인 인원 부족 탓에 제대로 된 안전교육도 없이

수습 노동자를 현장으로 곧바로 내몰았습니다. 안전시설 보강, 적정인력 확충을 요청하

는 하청업체의 요구는 묵살되기 일쑤였습니다. 경쟁입찰로 인한 반복되는 고용불안정과

원래 지급되어야할 노무비를 업체에서 다시 깎는 저임금 구조도 만연해 있었습니다.

외환위기 이후 공기업의 ‘비효율’과 ‘방만한 경영’을 개선하기 위해 경쟁을 도입해야

한다는 주장은 지난 20년 간 전가의 보도처럼 사용됐습니다. 그러나 효율과 경쟁이 공

공성을 압도하는 과정에서 많은 부작용과 희생을 낳았습니다. KTX 강릉선 탈선, 백석

역 열수송관 파열 그리고 태안화력발전소 김용균까지. 최근 공공기관에서 발생한 안전

사고의 공통점은 안전관리를 비용으로 간주하고 비용을 절감하면서 안전관리가 제대로

되지 않았다는 점입니다.

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KTX 탈선사고는 정비 인력과 예산이 줄어들면서 정비업무를 외주화하면서 하면서

문제가 생겼고, 백석역 열수송관 파열 또한 안전관리 외주화로 인해 열수송관을 진단,

관리하는 인력이 충분히 배치되지 못했던 것이 가장 큰 원인으로 지적되고 있습니다.

이에 정부는 <공공기관의 안전관리 강화 회의>를 통해 다양한 안전대책을 마련하였

습니다. 안전관리를 강화하기 위한 예산, 인력 편성 지침을 마련하고, 공공기관 경영평

가에 ‘안전과 환경’평가지표 배점을 확대했습니다. 특히 공공분야 민간경쟁체제 도입

등 기능조정방안에 대해 안전관리 강화 측면에서 종합적 검토를 할 계획도 밝혔습니다.

또한 김용균 사고 후속대책 마련은 반복되는 사고를 막고 국민의 안전과 안전한 일

터를 만들기 위한 근본적인 대책을 마련하기 위해 노력했습니다. 작업장 안전대책과 더

불어 적정인력 확보, 원청인 공공기관장의 엄중한 책임 소재를 물음으로써 안전대책의

실효성을 대폭 강화했습니다.

공공부문부터 위험의 외주화를 양산하고 노동자의 고용과 질 등을 악화시켜온 비정

규직 남용을 방지하겠다는 국정과제에 맞게 정규직화를 추진하기로 했습니다. 민간경쟁

입찰로 인한 고용 불안, 낮은 처우를 개선하기 위해 입찰 기준을 강화하고 제대로 된

노무비 지급 등 고용 안정성 강화의 전기를 마련했습니다.

김용균 사고는 위험의 외주화를 막고 근본적인 해법을 마련해야 한다는 마지막 경

고라고 생각합니다. 안전은 무시되는 민영화 정책에 대한 해법을 만들 때입니다.

모든 부문을 공공부문이 맡아서 하는 대책이 만능인 것도 아닐 것입니다. 그러나

적어도 사람의 생명과 안전보다 이윤만을 추구하는 폭력적인 구조는 반드시 바꿔나가

야 합니다. 위험은 사회화 되어야 한다는 점에 우리 사회가 합의를 이뤄야 할 것입니

다. 또 다시 같은 사고가 반복되지 않기 위해서라도 여기 계신 노동자, 정부와 공공기

관 그리고 국회가 함께 지혜를 모으고 노력해 가길 바랍니다. 감사합니다.

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인 사 말전국공공운수노조

위원장 최준식

공공운수노조는 국민과 노동자의 생명과 안전을 지키기 위해 팽

팽하게 긴장된 풀코드의 역할을 다하겠습니다.

작년 한 해 안전해야 할 공공시설물에 많은 사고가 있었습니다.

KTX 탈선, 저유소 화재, KT 통신구 화재, 열 배관 파열 그리고

태안화력발전소 하청노동자 사망사고...이 모두가 지난 20여년간 공

공기관에 적용된 민영화, 시장화, 효율화 정책에 따른 인력감축, 안

전 투자비용 축소, 외주화의 결과였습니다.

사고 3개월 만에 또 다시 태안화력발전소에서 비슷한 협착사고가 발생했지만 팽팽

하게 개선된 풀코드(긴급제동장치) 덕분에 목숨을 살릴 수 있었습니다. 2인 1조 근무는

노동자들의 죽음을 막는 최소한의 안전장치이며 사고를 막기 위해서는 추가적인 설비

개선과 각고의 노력이 필요함을 일깨워 주었습니다.

24살 청년 하청노동자의 죽음은 28년 만에 산업안전보건법이 전부 개정과 공공기관

안전관리 강화 대책을 내 놓게 하는 계기가 되었습니다.

그러나 이것만으로는 부족합니다.

재공영화, 인력 및 안전 투자 확충, 예산편성 지침 및 경영평가지침 개정, 산업안전

보건법 및 동법 시행령 지속 개정 등 남은 과제를 하나 하나 풀어나가야 합니다.

오늘 이 토론회를 시작으로 공공운수노조는 국민과 노동자의 생명과 안전을 지키기

위해 팽팽하게 긴장된 풀코드의 역할을 다하겠습니다.

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마지막으로 토론회를 공동주최해 주신 더불어민주당 강병원, 송옥주, 안병호, 우원

식의원님과 후원해주신 공공기관을 서민의 벗으로 의정포럼께 감사의 인사를 드립니다.

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Ⅱ현장사례

1. 서울교통공사노동조합

2. 인천공항지역지부

3. 전국철도노동조합

4. 한국가스안전공사노동조합

5. 한국발전기술지부

6. 한국지역난방공사노조

정책토론회

█


해법은 없나


지하철 안전하지 않습니다!

- 공공기관 운영제도와 관련한 문제 사례를 중심으로

박찬용(서울교통공사노조 승무본부 사무국장)

1. 들어가며

서울뿐만 아니라 부산을 비롯한 대도시에서 시민들이 이용하고 있는 전철(보통은

지하철이라고 이야기합니다.)은 안전한가? 이 질문에 대해 현장에서 기관사로 일하고

있는 저의 답은 ‘안전하지 않다’입니다. 아마 도시철도에서 종사하는 노동자에게 이 질

문을 한다면 거의 100%가 ‘안전하지 않다’라고 답할 것입니다. 도시철도노동자로서 이

러한 현실을 이야기해야 하는 것이 너무도 안타깝습니다. 그러나 결국 이러한 현실을

바꾸기 위해서는 현실을 드러내야 하기 때문에 이렇게 발표를 하게 되었습니다.

지하철이, 전철이 안전하지 못한 이유는 여러 가지가 있습니다. 여기에서는 행안부

의 경영평가 제도, 지방정부의 통제에 대하여 이야기하고자 합니다.

2. 지하철 안전 위협하는 경영평가, 지방정부

경영평가는 경영층의 리더십, 미션‧비전 및 경영계획, 재무관리, 1인당 영업수익, 부

채비율 등을 통해 재정지출을 억제하고, 현장인력을 감축하도록 압박하고 있습니다. 재

정을 아끼는 것이 곧 기관의 목표가 되고, 추진실적이 되기 때문입니다. 인력을 효율적

으로(부족하게!) 운영해야 1인당 영업수익이 올라가기 때문입니다.

또한 현재 특, 광역시의 지하철운영기관의 정원은 지방정부가 결정하고 있습니다.

지방정부는 지하철이 부채가 있다는 이유로, 지방정부의 재정을 악화시킨다는 이유로

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승무(기관사)

1인승무, 무자격자 운전(★사례1)

비상상황 온라인 교육, 형식적 교육

역사 1인 근무, 승강장에 역무원 없음(★사례3)

비상대응훈련 형식화

열차유지보수

유지보수 인력 부족, 부실한 유지보수

시설유지보수

유지보수 인력부족, 부실한 유지보수

모르는 분야도 유지보수(★사례4)

⇒ 전 분야에서인력 미확충

⇒

지방정부의 정원통제

<사례 1> 기관사가 부족해 아예 무자격자가 운전하도록 함.- 기관사가 부족하면 기관사를 신규채용해야 함. 그러나 최근 서울지하철에서는

기관사가 부족하자 승무원을 지도하고 승무원을 관리하는 업무를 하는 ‘지도

요원’에게 지하철 운전을 맡기는 일이 2019년 3월 4일부터 서울지하철에서

발생하고 있음.

- 이는 철도안전법 위반임과 동시에 지하철의 안전을 심각하게 위협하는 것임.

- 물론 지도요원은 기관사 자격증이 있음. 그러나 현장에서는 몇 달 지하철을

운전하지 않은 기관사조차 운전을 하기 전에 일정기간 실습연습을 해야 열차

운전을 할 수 있음.(규정 상 필수조건) 그런데 실습연습도 하지 않고, 심지어

는 운전을 해 본적이 없거나, 몇 년이 된 사람도 열차 운전을 시키기 시작함.

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안전을 위해 필요한 인력확충을 하지 않습니다. 인력이 필요하다고 올려도 승인해주지

않습니다.

경영평가와 지방정부의 통제의 결과, 공통적으로 인력이 부족하고, 전 분야에서 문

제가 발생하고 있습니다. 새로운 구간이 개통해도 신규채용을 하지 않는 사례도 있습니

다. (★사례2)

경영평가를 통한인력 통제

다대구간으로 필요인력 구분 인력 해당직렬

183명 기존 노선에서인력축소

106명 역무, 승무

계약직 채용 72명 기술, 차량

기타 1명

신규 채용 4명


<사례2> 새로운 구간을 개통해도 신규채용은 하지 않아- 부산지하철 다대구간(새로운 연장구간) 개통 시 사례를 보면 연장구간 개통으

로 183명을 필요인력으로 산출되었으나, 4명만 정원을 늘림.(부산시의 승인)

- 다른 노선에서 다른 일을 하던 사람들을 줄여서 배치하면서 다대구간도 위험

해지고, 나머지 구간에도 인력이 줄어 지하철 안전은 후퇴됨.

<사례3> 역사에 1인근무, 승강장에는 아예 사람이 없음.- 서울지하철 5~8호선 150개 역 중 107개역(전체 역 중 71%)에 역무원의 배치

기준은 2명임. 그러나 교육, 휴가 등으로 단 한명의 역무원이 근무하는 날이

빈번하여 70%가 넘는 역이 사실상 1인 역사임. 9호선 2,3단계 구간인 신논현

역에서 중앙보훈병원까지 13개 역사 전체는 아예 단독근무시간(22:50 ~

07:00)이 정해져 있고, 단독근무시간 이외에는 고객안전원(9호선에서 역에 배

치된 직원 호칭. 이들은 역무원의 역할과 승강설비, PSD 장애에 대한 초동조

치도 담당한다.) 배치 기준은 2명으로 역시 단독근무하는 경우가 빈번함.

- 열차 화재 시 역무원의 조치임무는 아래와 같음. 매뉴얼 상 기본 4명의 근무

자가 있는 것을 전제로 하고 있으나 5~8호선에서 4명을 배치하도록 분류되어

있는 역은 150개 역 중 단 두개 역 뿐

- 부산지하철의 경우 ‘관리역제’라는 것을 도입하였고, 역을 2~3개 묶어서 1개

역은 관리역이라고 지정하여 정상적으로 역무원을 배치하고, 나머지 역에는 2

명만 배치함. 2인이 배치되어 있는 역에 휴가, 교육으로 1명만 근무하게 되면

관리역에서 역무원이 땜빵을 하러 감. 물론 이 역무원은 가게 되는 역사의 구

조를 잘 알 수 없고, 비상시 대처를 할 수 없음. 부산교통공사는 이 관리역제

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시간 구분 세부 조치임무 비고

황금시간H+5분

직원1 ▪종합관제센터 보고, 119 신고 (초기대응반 가동)▪안내방송※ 4인 이상 근무 시 이하 임무 직원4 수행(이후 구호․대피

임무 수행)▪장비 비상조치

- 게이트 비상모드 전환▪인접역 및 환승역 통보

※직원 1,2,3,

4,5는 해당 역근무자 중관제 순에

따름.

사 :사회복무요원자 : 자회사

직원2,3 ▪장비 휴대 출동- 공기호흡기, 통신장비(무전기, 휴대전화 등) 승강장안전문

키, 메가폰, 구호장비(랜턴 등) 휴대▪승강장안전문 개방,

※ 승강장안전문 개방은 반드시 인접선로 열차운행 중지확인 및 종합관제센터의 승인(지시)에 의거 개방

※ 상황에 따라 승객구호직원 4이상

사,자▪대피 유도 및 응급구호- 장애인 및 노약자 피난 보조 등

H+5분~

H+30분 이내

직원1 ▪안내방송 (종합관제센터 방송 전까지 지속)▪119 등 유관기관 도착 시 현장안내

- 사고현장, 중요시설 위치 안내

직원2,3 ▪소화기 사용 초기진화※ 상황에 따라 승객구호 및 대피 활동▪비상사다리 설치

※ 승강장안전문 개방 전 인접선로 열차운행 중지 확인

직원 4이상사,자

▪대피유도 및 응급구호(지속)

H+30분~

H+1시간 이내

직원1 ▪119 소방대 완전진화 여부 확인▪관련부서와 영업재개 협의

직원2이상

▪영업재개 준비- 시설물 점검, 정상작동 여부 및 피해상황 확인- 역사 환경정비(사회복무요원, 자회사 직원 등)▪영업재개

- 안내방송, 운임반환 및 승객 안내- 영업재개 관련 인접 역 연동 및 환승역 통보

H+2시간 이후(상황종료)

직원1 ▪피해상황 등 상황보고


도입을 경영평가 상 실적으로 대대적으로 선전하였음.

- 열차화재시 개인별 조치임무

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※비상대응 매뉴얼에도 보듯 상황발생 초기(황금시간대 5분내) 10가지 업무를 수행

해야 함에도 1인 근무시 이러한 업무를 하는 것은 사실상 불가능.

※1인근무시 안내방송, 장비비상조치, 인접역 및 환승역 통보를 하라고 하지만 현실

적으로 직접 현장 확인하기까지 이러한 조치를 시행하는 것은 사실상 불가능

<사례4> 전기 유지보수로 입사하였는데, 신호, 통신, 궤도도 유지보수해야- 서울교통공사와 서울교통공사 자회사가 운영하고 있는 소사원시선의 경우, 전

기, 신호, 통신, 궤도 4개 분야를 한사람이 수행함.

- 전기직렬로 입사한 사람은 ‘나는 신호, 통신, 궤도는 알지도 못하는데 일하라

고 한다’고 어려움을 토로함.

- 공사에서는 ‘다기능화’라는 표현으로 인력 운영 효율성을 위해 한 사람이 많은

분야의 유지보수를 담당하는 방향으로 가야 한다고 함.

4. 정리하며

경영평가, 지방정부에서 강조하고 있는 효율 속에 사람이 사라지고 있습니다. 지하

철 안전이 사라지고 있습니다. 솔직히 현장에서 일하는 사람으로서 경영평가 지표 몇

개 바꾸고 몇 개 넣는다고 지하철 안전이 보장된다고 생각하지 않습니다. 사람이 있어

야 안전이 보장됩니다. 지방정부 또한 사고가 나고 난 후 부랴부랴 대책을 마련할 것이

아니라 지하철이 정상적으로 운영되기 위한 인력이 있는지 실태를 파악하고, 필수인력

을 확충해야 합니다.

23


인천공항 외주화 운영 20년,

안전한 공항을 위한 인력 충원이 시급합니다.

공공운수노조 인천공항지역지부 수석부지부장 오순옥

인천공항지역지부 수석부지부장 오순옥입니다. 인천공항은 개항때부터 보안방재, 시

설 유지보수, 운영서비스 등 90%의 현장 인력을 모두 외주화로 운영해 왔습니다. 지금

정규직 전환 과정에 있지만, 승객의 안전과 서비스를 책임지는 인력은 턱없이 부족합니

다. “인력감축을 통한 인건비 효율화”라는 이전 정부의 기조에 따라 오히려 감축되고

있는 상황입니다.

지난해 고 김용균동지 투쟁으로 위험의 외주화가 이슈가 되었습니다. 인천공항에도

2017년 셔틀트레인 변전실 폭발 사고가 있었습니다. 외주화로 인한 과도한 업무량과

인원 부족으로 관례상 해왔던 활선 작업이 원인이었습니다. 그러나 인원은 충원되지 않

았고 2인1조 작업도 불가능합니다. 다중이용시설이자 해외로의 관문인 인천공항에서,

국내외 승객의 안전을 위협하는 사고가 언제든지 재발할 수 있는 상황입니다.

박근혜정부 때 인천공항공사는 위탁용역비 950억원을 감축했습니다. 당시 진행된

인력 설계 결과를 정규직 전환 과정에 있는 지금도 적용하고 있습니다. 제2터미널 개

항으로 제1터미널 이용객 수가 감소할 것을 고려해 1터미널 인력을 줄였습니다. 그러

나 공항 이용객은 가파르게 상승했고 예측은 틀렸습니다. 제2터미널을 준비하면서

2020년이 되어야 이용객이 6천만명에 달할 것으로 예상했지만 실제로는 17년에 이미

6100만명을 넘어섰습니다. 작년엔 이용객 수 세계 5위를 기록했습니다. 올해는 7400만

명의 여객이 인천공항을 거쳐갈 것으로 예상됩니다. 모든 분야의 노동강도가 상승했으

며, 제1터미널 시설이 노후되어 시설 유지보수를 위한 작업량이 많아지는 현실과 인력

24


설계가 전혀 맞지 않습니다.

여객터미널 시설유지보수 작업을 하는 야간조 인력은 자회사 정규직으로 전환되는

과정에서 오히려 40%나 감축되었습니다. 제때 보수작업을 하지 못해 승객의 안전이 위

험할 수 있다고 호소해도 공항공사는 인력설계 결과에 따를 뿐이라고만 합니다. 제2터

미널 개항 과정에서 1터미널의 각종 시설유지보수 인력이 감축되었고, 도로가 2만km

연장되었으나 도로관리 현장 인력은 단 1명 증원되었을 뿐입니다. 올해 안전이 사회적

으로 이슈가 되면서, 수하물처리시설 유지보수 업무 역시 2인1조로 작업하라고 공문이

내려왔지만 현재 인력으로는 불가능한 상황입니다. 충원 없는 2인1조 작업 지시는 아

무런 의미가 없는 종이쪼가리일 뿐입니다.

대테러 대응, 응급환자 조치 등 비상상황 발생시 가장 먼저 조치하고 검색하는 보

안경비, 보안검색 요원들은 연차, 병가 사용도 제한받고 있습니다. 인천공항 비정규직

노동자들은 52시간 적용 과정에서 전혀 인력 충원이 없었기 때문입니다. 오히려 충원

없이 52시간에 맞추기 위해 무리하게 교대제를 개편하여 노동강도가 높아진 상황입니

다.

이렇듯 인력은 부족하지만 이용객에게 사고가 일어나지 않기 위해 노동자들이 그

부담을 스스로 떠안고 있습니다. 공항 건물과 비행기를 연결하는 탑승교 운영 인력은

2터미널 개항 과정에서 인력이 감축되어 2명이 보던 업무를 1명이 보게 되었지만, 현

장에선 어떻게든 작업자가 감당하려 합니다. 사고 없이 운영하기 위해 바쁘게 움직이다

작업자가 다치는 일도 발생했습니다.

제가 속해 있는 환경미화업무는 여전히 하루 7.5시간 주6일제로 일하고 있습니다.

사회적 상식인 주5일제를 요구하는 투쟁을 이어가고 있습니다. 심지어 제2터미널 개항

과정에서 제1터미널 인력 상당수를 줄였습니다. 공항에서 유일하게 CCTV가 없는 공간

인 화장실을 관리하는 인력입니다. 어떤 분야의 업무도 승객 안전, 공항 안전과 멀리

있지 않지만 20년 외주화 운영에서 모든 분야의 인력은 최소화로 설계되어 왔습니다.

이미 노동강도가 한계치인만큼 언제 어떤 분야에서 사고가 일어나도 이상하지 않습

니다. 2터미널 개항 핑계로 진행된 인력 감축으로 위험이 상존하고 있습니다. 또한 인

25


천공항 정규직은 4조 2교대 체계이지만 비정규직은 3조 2교대로 훨씬 무리한 근무 체

계입니다. 정규직 전환 과정에서 교대제 차별 문제는 논의조차 되고 있지 못합니다. 좋

은 일자리를 만드는 정규직 전환과 안전한 다중이용시설을 만드는 것이 사회적으로 화

두가 된 지금입니다. 현장 상황에 맞게 인력이 충원되고, 안전한 공항을 만드는 과정이

꼭 필요합니다.

26


현장사례

전국철도노동조합

전국철도노동조합 교육국장 이근조

27


28


29


30


31


32

기관 개요

구분 '15 '16 ’17 ’18 ’19

▪정규직1) 정원(A)

현원(B)

정현원차(A-B)

1,261

1,221.5

39.5

1,327

1,291.75

35.25

1,343

1,311.5

30.5

1370

1356.5

13.5

1,383

1340.75

42.25

▪무기직 정원(A)

현원(B)

정현원차(A-B)

0

5

-5

0

4

-4

0

4

-4

13

14

-1

23.5

20

3.5

▪비정규직 현원(A)2)

예외 인력(B)3)

비정규직 비율4)

8

5

0.2%

7

4

0.2%

10

8

0.1%

4

3

0.1%

5

4

0.1%

▪간접고용 현원(A) 117 131 147 144 131


가스안전관리강화 개선방안

한국가스안전공사노조 위원장 구광모

Ⅰ

1. 한국가스안전공사 연혁 및 주요 업무

□ (연 혁) ‘74년 고압가스보안협회 설립, ‘79년 가스안전공사로 개편·발족

□ (주요업무) 가스안전 검사·점검, 교육·홍보, 조사·연구사업

ㅇ 가스시설과 제품의 검사·점검·시공감리·평가

ㅇ 가스안전에 관한 전문교육과 홍보사업, 조사·연구사업

ㅇ 가스안전 기술·기기의 개발 보급사업 등

2. 조직 및 인력 현황 ( 19.1월 기준으로 작성 / 단위 명)

□ 조 직 : 본사 13처․실, 2부설기관(교육원, 연구원), 28지역본부․지사

□ 인 력(단위 : 명, 임금피크제 별도정원 제외)

33

현황 및 문제점

비정규직 비율 =(비정규직 현원 – 기간제법상 예외인력)

(일반직 정원 + 무기직 정원)

5) 비정규직 예외 인력과 간접고용은 참고 추가 작성

Ⅱ

1. 공공기관“평가”로 인한 고유업무 공공성 위축

ㅇ 기재부의 공공기관 줄세우기“경영평가”실시로 수검기관은 기관의 고유업무 성격

에 관계없이 성과연봉제 등에 기인한 수익극대화 등 단기적 경영성과에 집착

ㅇ 특히,「안전관리기관」의 특수성과 사회적 가치를 무시한 일률적인 잣대로 경영

효율성 제고 등 강제적 혁신과 성과 요구로 피로감과 함께 내부 반발 증대

- 수입(매출액달성률), 업무생산성, 검사처리율 지표 등 공공성을 저하시킴

ㅇ 각종 안전사고로부터 국민의 생명과 재산을 보호함이 주목적인「안전관리기관」

의 설립목적에 부합하지 않는 경영활동과 정부의 지난친 간섭이 지속된다면안전

사고는 반복되고 그 피해는 오롯이 국민피해로 돌아갈 수 밖에 없음

* 기관의 설립 목적에 맞는 고유 업무 공공성 강화는 기재부의 「공공기관 혁신 가이드 라인,( 18.6.5)」요구사항임

34


1) 정규직은 상임임원수를 합한 임직원수 기재

2) 전체 비정규직 인력 기재

3) 전체 비정규직 안력 중 기한을 정한 업무, 고령자 고용 등 기간제법 상 예외

로 채용할 수 있는 비정규직

4) 비정규직 비율은 전체 비정규직 현원에서 기간제법상 예외인력을 제외하고

일반직과 무기직 정원의 합을 나누어서 구함

ㅇ 실태 / 문제점

- 매년 시설검사 및 부가업무* 지속적 증가로 인한 현장 검사 인력 부족

- LP 충전시설 등 대형·노후시설 법정검사(완성·정기)를 대부분 검사원 1인 실

시함

* 유관기관 및 행정관청(지자체)의 각종 합동·특별점검 요청 등ㅇ 요구 : 검사인력 증원 / 검사체계 개선

- 정밀(복수)검사 전면 실시 : 2인 이상의 검사원으로 구성하여 인적오류

(Human error)를 방지하고 안전관리시스템·운영실태 확인과 진단수준의 시

설검사를 종합적으로 수행

‣ 가스시설 대형화·다양화·노후화 변화에 선제적으로 대응하기 위하여 맞춤형 선

진검사 기법 현장 도입 필요하며, 전기, 소방, 승강기 검사 등은 2인 이상 복

수검사를 시행중임

- 시장, 병원 등 대규모 시설 화재사고 사례

‣ 사고사례 : ’12. 9월 구미 불산 누출(사망 5명, 1.1만명 진료), ’16. 11월 대구

서문시장 화재 (재산피해 673억원), ’17년 1월 여수수산시장 화재(재산피해 50

개선 요구 사항


2. 열악한 근무환경과 과도한 책임 요구

ㅇ「주52시간 근무제」 시행으로 근무시간 줄여“워라밸” 문화를 정착하고자 함이

정부의 노동정책이나, 안전관리 강화를 위한 필요한 인력은 절대적으로 부족한

상태에서 예산 확충 및 관련법·제도 개선은 제 자리임

ㅇ 안전사고 발생 시 관련자 처벌에만 급급하고 근본적 대책없는 땜질식 처방에 그

치고 있어, 관련 종사자의 자긍심 기대하기 어렵고 사기 저하

- 예) 여주 금다방 LP가스폭발 사망사고( 2008.9.24.) 는 출동한 소방서의

초동 조치 미흡(밸브 오개방)에 의한 사고였지만 공사에 책임을 물음(대법원

최종심 무죄)

Ⅲ

1. 현장 검사인력 증원 등

35

2014년 2015년 2016년 2017년 2018년

∙ 정원: 584∙ 현원: 558

∙ 정원: 604∙ 현원: 576

∙ 정원: 624∙ 현원: 568

∙ 정원: 643∙ 현원: 59

∙ 정원: 648∙ 현원: 632※ 시설(489)+제품(110) : 599

연도 특정제조

일반제조

냉동제조

일반충전

엘피충전

일반저장

엘피저장

집단공급

일반판매

엘피판매

고압사용

엘피사용

특정사용

특정설비 및냉동기제조

공급시설

용품제조

합계

2014 143 363 5,433 463 2,035 2,488 479 1,055 1,985 4,532 2,391 183,134 91,048 735 50,151 385 346,820

2015 148 371 5,449 503 2,047 2,543 484 1,033 2,029 4,556 2,464 190,910 93,596 772 51,608 400 358,913

2016 150 396 5,439 513 2,059 2,534 493 1,088 2,080 4,595 2,624 199,038 97,404 770 51,134 417 370,734

2017 152 422 5,433 595 2,058 2,557 508 1,167 2,107 4,602 2,704 207,685 97,870 774 55,610 412 384,656

2018 150 363 5,444 1,145 2,052 2,580 509 1,284 2,123 4,607 2,934 212,675 99,893 780 58,711 413 395,663


억원),‘17. 11월 제천 스포츠 센터 화재(사망 29명, 부상 37명),‘18. 1월 밀양

세종병원 화재(사망 46명, 부상 109명)

- 정밀안전진단 도입 : 다중이용시설 및 고위험 대형시설은 사고시 대규모 피

해를 감안,종합적 안전진단 실시

※ ’98.9월 부천 LP가스충전소 폭발 ( 사망 1명, 부상 96명 재산 120억원 ) 등

- 검사체계 개편 : 소규모 사용시설 검사대상 축소 및 자율안전관리 지향, 고

위험 중요시설 집중관리하는 등 한정된 안전기관의 자산과 인력을 선택과

집중토록 해야 함

□ 검사인력 현황 [ 최근 5년간 28개지역본부(지사) ](단위 : 명)

□ 검사시설 업소 현황 [ 최근 5년간 ] (단위; 건)

36

구분 특정제조

일반제조

냉동제조

일반충전

엘피충전

일반저장

엘피저장

집단공급

일반판매

엘피판매

고압사용

엘피사용

특정사용

특정설비제조

냉동기제조

공급시설

용품제조

합계

완성 299 215 1,201 686 95 567 27 212 83 214 517 88,336 21,866 81 20 15,714 41 130,174

중간안전성공정

339 227 465 676 253 458 62 1,219 60 211 333 4,702 6,410 2 0 - 1 15,418

ㅇ 실태 / 문제점 : 부적합 시설 조기 개선율, 고객만족도(PCSI) 개선

- 당초 가스사고 위해요인인 부적합 가스시설 조기개선을 통한 국민안전 확

보 노력을 평가 한다는 취지이지만, 개선율 지표 반영에 따른 실제 부적

합 처리에 대한 부작용 발생

- 사고방지를 위한 안전법규를 엄격하게 집행·운영하는 규제기관 성격이 있

는 안전기관에 수검자 고객만족도 평가는 불합리하므로 개선이 필요

* 각종 민원제기 및 심지어 현장에서 욕설난무, 검사원 감금과 폭행사고 빈번 발생

ㅇ 요구

- 부적합 된 시설의 개선율의 반영이 아닌 부적합 재검사 미신청 업소 통보

현황으로 반영 개선

- 現 ,위탁업무 처리규정 운영지침 [지식경제부 훈령 제103호(‘12.7.27) 규정

에 따라 부적합 재검사 미신청 업소는 행정관청에 통보하도록 지침에 명

시

- 안전기관의 특수성을 고려, 고객만족도평가 지표 폐지 또는 평균 등급(B)

요구


□ 주요 검사 처리 현황 [ 2018년 ] (단위; 건)

2. 정부경영평가지표 개선

□ 현장 안전관리에 장애되고 공공성 훼손하는 경영평가지표 개선(사례)

37

ㅇ 실태 / 문제점

- 고압가스안전관리법 제26조 따라「사고조사업무」실시하며 상시 출동 대

응기관 아님

- 최근 야간 및 휴일에도 화재·누출 등 신고 건수 매년 증가 (소방서, 사용

자 등)

- 사고조사업무는 주·야간 별도 대기 근무하고 시설검사 업무와 병행 실시로

현장 민원증가

- 평일 야간 사고조사(출동) 후 익일 현장 검사 업무 투입으로 직원의 피로

도 증가

- 산업부의 송유관·열수송관 사고, 산불화재·일반화재 등 가스사고와 관계없

는 현장에 출동 조사요구 등 불합리한 업무수행 요구로 내부직원 불만 증

가

ㅇ 요구 : 권역별 사고조사전담팀 운영 (인력 증원)

- 안전에 대한 국민의 눈높이 향상과 불안감 해소 및 국가 재난기관으로 책

임을 다하기 위해 조사 전문 인력으로 구성된 사고조사전담팀 운영(대형

사고 등 초기 적극적 대응)

- 검사 업무와 분리 운영으로 현장 검사 집중 및 검사품질 향상

구 분 지역본부(지사) 출동 현황

계 평일(야) 평일(주) 주말 공휴일

계 2,709 1,162 528 899 120


3. 권역별 사고조사전담팀 운영

□ 사고접수 출동 현황 (2018년)

(단위 ; 건)

38

구분 계 1급 2급 3급 4급 고의사고

합계 624 1 37 455 66 65

2014년 120 0 12 64 28 16

2015년 118 0 9 80 13 16

2016년 122 0 3 97 10 12

2017년 121 0 8 94 10 9

2018년 143 1 5 120 5 12


□ 최근 5년간 가스사고 발생 현황(단위 ; 건)

39


위험의 외주화의 상징이 된 발전소

안전한 작업장으로 변하기 위해서는 원청의

인식전환이 필요하다.

민주노총 공공운수노조 한국발전기술지부 태안화력지회장 이준석

1. 안타까운 죽음- 김용균 노동자

○ 지난 2018. 12. 10 오후 근무를 출근해서 과 미팅과 인수인계를 마치고, 현장으

로 점검을 나갔고 최초 목격 된 시간은 CCTV 시간으로 오후 8시 45분이었습니

다. 보통, 저희 현장 노동자들은 교대근무 때 1회 순찰 점검 및 라인 기동을 하

기 위한 시간이 보통 2시간 반 이상 걸립니다. 여기에는 낙탄 작업시간은 빠진

겁니다.

○ 언론에 보도되었듯이 김용균 노동자는 입사해서 가장 기본적인 안전 교육도 제대

로 받지 못하고 1주일 정도 현장과 이론 교육을 받고서 바로 투입되었고 안전 장

구 중 하나인 헤드 랜턴 하나 손전등 하나 제대로 지급받지 못하고 현장에서 근

무를 했습니다.

○ 사고 조사 결과는 아직 나오지는 않았지만 설비 점검을 하던 중 사고가 일어났

습니다. 사고장소는 낙탄이 심하게 떨어지는 곳이고, 이상 소음이나 진동 이음 등

이 감지되면 하단 안쪽 컨베이어 벨트를 잡아주면서 구동시켜 주는 아이들러를

점검 하다 가고가 날 가능성이 높습니다. 평소에 그곳은 늘 위험하니 설비개선을

시켜달라고 설비개선 사항을 냈던 설비입니다. 이 사고가 안전사고가 아니라 인

재라는 것을 주장하는 이유 중 하나입니다.

○ 발전소에서 위험한 업무는 외주화되었습니다. 전체 발전소에서 일하는 노동자 중

40

현장에는 2인 1조가 시행되고 있지 않습니다. 9,10호기 작업 중지명령이라서 시

행을 못하고 있다지만 실상은 한국발전기술 태안사업소에는 지원조차 하지 않았

습니다. 연료·환경 48명, 중기 운전원 2명, 총 50명이 새로 충원되어야 하지만 태

안사업소에는 13명을 1차로 충원하고 2차로는 공공기관 설립 후 하겠다는 입장

입니다.

○ 이 뿐만이 아닙니다. 입사지원을 했더라도 근무지가 태안사업소라하면 입사포기

를 하거나 현장과 반나절 만에 얘기도 안하고 떠나가는 일이 비일비재 합니다.

그리고 들어와 업무를 한다 해도 현장안전 교육 등을 제대로 받고 현장에 투입되

는 시기까지는 2~3개월이 소요되는 만큼 지금 100% 충원해도 실제 현장에 들어

갈 수 있는 기간은 6개월입니다. 지금 100% 뽑지 않는 다는 건 인건비를 아끼려

는 것 밖에는 생각이 안 드는데 이는 제대로 된 공공기관 설립 이전에 생명안전

과 연관되어 있는 2인 1조 인원 충원을 하루 빨리 이루어져야 합니다.

2) 설비개선 진행사항

○ 현재 특별 근로감독에서 지적받은 1,024건 중 현장 내 문제 130여건을 한국발전

기술과 한전산업개발 그리고 태안화력 이렇게 3사가 안전설비개선 TF 팀을 구성

을 했고 이 안에 분과별로 개선 사항을 진행하고 있는 상태입니다.

41


발전5사의 정규직은 12,000명이며 간접고용 노동자의 규모는 8,000여명에 달합니

다. 발전5사의 산재 사고는 2012년부터 2016년까지 5년간 346건 발생했다. 그

중 하청 노동자의 산재사고는 337건으로 전체 사고의 97.39%에 달한다. 사망사

고의 경우 전체 40건 중 37건이 하청노동자들에게 집중됐다.

2. 김용균 투쟁이후 상황

1) 긴급안전조치인 2인 1조는 아직도 미정착

○ 고 김용균 사고가 일어 난지 3개월이 지났지만 저희 태안사업소에서 아직까지


○ 현재로는 지적받은 난간 대 설치, 개구부 막음 설치, 계단 설치 등을 시행하고

있으며 이번 사고 현장 턴 오버구간 개구부 설비개선 역시 현재로써는 반대쪽 편

은 개구부 점검 창을 설치하여 현장근로자가 점검 및 정비 등을 용이하게 하기

위해 설비개선 중에 있고 지난 3월 4일 한전산업개발에서의 끼임 사고 이후 보령

지청 과장이 앞으로는 노·사·정이 함께하는 T/F로 구성하여 현장안전에 최우선을

두고 월 1회에 있는 전체 T/F에 들어오겠다고 했습니다.

○ 아마 산업현장에서 드물게 노·사·정이 함께 현장 설비 개선 T/F가 운영되는 건

태안화력발전소가 처음이 아닌가 생각됩니다. 이번계기로 태안이 시발점으로 전

국 산업현장에 노·사·정까지는 아니더라도 노사(원·하청 현장근로자가 직접 참여

하는 T/F)로 구성되어 상시 회의를 거쳐 현장의 불안전한 설비개선과 위험개소를

찾아 현장근로자들이 맘 놓고 일 할 수 있는 현장을 만드는데 태안사업소가 조금

이나마 도움이 되었으면 하는 바램입니다.

3) 여전히 위험한 현장

○ 지난 3월 4일 2호기에서 또 다시 현장 노동자가 끼임을 당하는 사고가 발생되었

습니다. 그 날이 바로 저희가 태안사업소에 복귀하는 날이었습니다. 다행히 2인 1

조로 근무를 해서 생명에는 지아이 없지만, 갈비뼈 5개가 금이 가고 쇄골이 골절

되는 중상을 입어 현재 병원에서 수술을 받고 안정을 되찾고 있는 상태입니다.

○ 이 곳은 특별근로감독관도 현장의 노동자들도 미처 견하지 못한 장소였다지만 현

장에서의 끼임 안전사고가 발생했는데도 불구하고 보고가 늦어지고 병원으로 후

송되는 절차 역시 예전의 관행 그대로 환자를 자차로 이송 하는 것들은 잘못된

관행에서 벗어나지 못한 과거의 나쁜 습관이 평소 생활 깊이 들어와 있다는 것을

말해줍니다.

○ 이처럼 아무리 특별 근로 감독관이나 현장의 노동자가 위험개소 및 설비개선을

낸다 하더라도 미처 발견하지 못하는 위험한 장소가 주변 곳곳에 많습니다. 이처

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럼 현장의 노동자들이 일하면서 느끼는 것과 행정관청이 파악하는 바는 다릅니

다. 따라서 현장노동자의 의견을 많이 들어야 노동자들이 일하면서 느끼는 위험

을 해소하고 안전한 현장을 만들 수 있습니다.

○ 정부가 추진하고 있는 안전인력 충원과정에서도 노동자들의 의견(노조 포함)을

반영해야 합니다.

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한국지역난방공사노조 안전관리 현황과 요구안

한국지역난방공사노조 위원장 김광석

1. 열생산시설 분야 안전관리

가. 고장사례❍ 대구지사의 경우, ’97.03월 발전시설 준공 이후 연평균 3회 이상의 비상정지, 8회

이상의 계획정지가 발생하고 있으며 점진적으로 증가하는 추세임. 또한 LFG 보

일러의 경우 장기사용에 따른 부식으로 ’18.11월 보일러 본체 중 연관식 열교환

기를 전면 교체함.

❍ 수원지사의 경우, ’17.12월 증기터빈 운전 중 보일러 노내 튜브 파손으로 비상정

지 된바 있으며, ’97.12월 준공이후 장기사용에 따른 경년열화 및 두께감육으로

고장 정지시간이 해마다 증가함.(증기터빈 고장 정지시간 최근 5년 합계 : 318시

간 55분)

나. 원인분석❍ 팀제운영에 따라 기술 노하우 축적이 미흡하고 최소인원 운영으로 고장 ․ 돌발 상

황 발생 시 현장보수인원 중대사고 및 열생산시설이 대규모거주지 인근에 있어

주민 대형사고 발생 가능

❍ 중소형 민간 정비업체의 이윤 극대화 경영으로 저임금, 저숙련 노동자 투입 등

CHP 유지보수 역량 저하로 잦은 고장정지 발생

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- 열공급 중단에 따른 주민피해와 민원발생이 우려되며, 사고복구를 위한 한전

KPS와의 재계약 시 투입인력 및 추가비용 과다 발생

다. 대책방안❍ 공공기관의 설립목적과(안정적 열공급 등) 긴급상황 대응을 위해 현재의 효율성

에 근거한 인력운영 재고 필요

❍ 발전설비의 비상정지가 빈번하게 발생할 경우 대국민 피해가 확산되므로, 안전한

설비운영이 가능하도록 유지보수예산 확대편성 필요

2. 열수송시설 분야 안전관리

가. 사고사례❍ 고양시 일산동구 백석역 인근 열수송관 누수 사고

- 2018.12.04.(화) 백석역 3번출구 인근 열수송관(850mm)에서 온수가 누수되어

사망자 1명, 부상자 60명 등 인명피해가 발생하였으며, 맨홀 덮개의 당초 용

접상태가 불량하여 장기사용으로 파손됨.

❍ 서울 강남구 봉은사 사거리 인근 열수송관 누수 사고

- 2018.03.01.(목) 봉은사 사거리 주변 열수송관(600mm)에서 온수가 누수되어

도로침하가 발생하였으며, 매설깊이가 깊어 토압이 크게 작용하고 지하철의

진동이 용접 취약부의 부식을 촉진시킴.

나. 원인분석❍ 열수송관 전체 2,164km 중 686km가 20년 이상(‘98년까지 시공) 경과된 장기사

용 배관이며, ’02년 이전 적용된 온수예열공법에서 사용된 연결구간 용접부 덮개

의 용접불량이 파열사고의 주요 원인임.

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❍ 도심지 도로 하부에 매설된 열수송관의 경우, 유지보수공사 시 교통체증 등의 민

원발생으로 굴착 인허가 취득이 어렵고 용접상태 정밀진단이 어려워 적기에 개

체, 보강공사가 이루지지 않음.

다. 대책방안❍ 국민안전 최우선을 기치로「열수송관 안전관리 종합대책」을 수립, 시행하고 안

전한 에너지 공급을 위한 재난관리체계를 고도화하는 한편, 안전관련 투자 및 인

력을 대폭 확충할 필요가 있음.

❍ 위기대응 매뉴얼 등 제반규정을 보완하고 정보시스템 신뢰도를 향상시킴과 동시

에 안전훈련 강화 및 동절기 대기조 운영 등을 통해 종합 위기대응체계를 개선

함.

3. 한국지역난방노동조합 요구안

가. 열생산시설/열수송 분야❍ 열생산시설 분야 인력 증원

과장 1명 + 직원 1명 ⇒ 과장 1명 + 직원 2명 : 131명 ⇧- 담당시설별 과장1, 직원1 ⇨ 과장1, 직원2 체제로 전환 필요(휴가, 교육, 출장

등으로 인한 부재시 돌발복구 등 비상상황에 대한 대처 미흡, 2인 1조의 유지

보수 체제 상시운영 필요)

- 이를 1+2로 조직을 확대 개편하여 적기 유지보수를 통한 운영의 안정성 및

설비의 신뢰성을 확보하여야 함.

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❍ 열수송시설 분야 인력 증원

공사 열수송 인력 : 79명 ⇧- 열배관공사가 굴착 인허가 취득이 어렵고 용접상태 정밀진단이 어려워 적기에

개체, 보강공사가 이루지지 않아 관계직원의 업무강도와 피로도가 대폭 증가

함.

- 또한 법정 주52시간 근무의 전면 시행으로, 열수송관 교체사업의 본격 추진을

통한 열수송관 안전성 제고를 위해 인력확충이 절실함.

나. 안전관리 분야❍ 안전관리 분야 인력 증원

차장 1명 + 직원 1명 ⇒ 차장 1명 + 직원 2명 : 18명 ⇧- 지역난방공사, 태안화력발전소 등에서 최근 인명 안전사고가 발생함에 따라

공공기관의 산업재해 예방 노력에 대한 국가적ㆍ사회적 요구가 대폭 증가하고

있음.

- 이에 국민의 안전과 근로자의 안심일터 구축을 위해 재난안전관리체계의 고도

화를 추진하고 있으며, 열생산시설 및 열수송시설의 안전관리를 위해 최소한

의 인력확충이 전제되어야 함.

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Ⅲ발제문

사회공공연구원 연구실장 김철

정책토론회

█


해법은 없나


공공기관 안전관리의 문제점 및 개선 방향

사회공공연구원 연구실장 김 철

1. 들어가며

○ 정부의 공공기관 안전대책은 문재인 정부에서도 계속 나왔으나, 이것이 근본적인

해법이 되지 못했음은 공공기관 운영시설에서 연달아 터진 사고로 알 수 있음.

○ 지난 세월호 참사 이후 외주화 문제가 안전 및 공공성과 관련하여 검토되기 시

작했음. 광범위하게 확산되고 있던 외주화 문제를 구체적으로 안전과 관련하여

검토하게 된 이유는 세월호 참사의 구조적 원인 중의 하나가 안전·위험의 외주

화였기 때문(김철, 2016b).

- 하지만 2016년 서울 지하철 2호선 구의역 스크린도어 사망사고를 비롯하여

태안 화력발전소의 하청노동자인 김용균 씨의 죽음에 이르기까지 민영화·외주

화로 인한 사망사고는 이후에도 사라지지 않았음.

- 김용균 씨의 희생으로 촉발된 공공기관 안전관리에 대한 문제제기가 안전을

외면하고 효율만을 내세워 진행돼온 ‘공공부문 민영화’, ‘위험의 외주화’의 흐

름을 바꾸는 출발점이 되리라는 기대가 있지만, 이 또한 과거와 같이 일회성

으로 지적하고 넘어가지 않으리란 보장은 없음.

○ 문재인 대통령은 2018년 12월 17일 확대경제장관회의를 주재한 자리에서 “하청

업체 노동자의 안타까운 죽음을 일으킨 태안 화력발전소의 사고는 공기업의 운

영이 효율보다 공공성과 안전에 우선순위를 두어야 한다는 경각심을다시 우리에

게 주었다”고 밝히면서, “공공부문 비정규직의 정규직 전환, 특히 위험, 안전 분

야의 외주화 방지를 위해 더욱 노력해주기 바란다”고 주문한 바 있음.

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- 그러나 같은 날 정부가 내놓은 ‘태안 화력발전소 사고 관계부처 합동대책’은

고 김용균 씨 사망사고의 근본 원인인 ‘위험의 외주화’로 불리는 원·하청 구조

를 막을 근본적인 처방은 간과되었음. 우원식 의원 또한 이를 지적한 바 있

음. “이번에야말로 산업 현장의 안전성을 확보해야 하고, 또 하나는 근본 원인

인 위험의 외주화를 막아야 하거든요? 그것을 위해서 정말 현장의 분노, 절규

가 넘쳐나는데, 오늘 대통령께서도 위험의 외주화 이야기를 하셨잖아요? 그런

데 정부가 첫 번째 내놓은 대책이 위험에 대한 대책만 있고, 외주화는 빠졌어

요. 이게 반의반도 대책이 못 되는 겁니다. 지금 오늘 내놓은 투명한 사고 원

인 조사나 특별산업안전 보건 감독, 발전소에 대한 긴급 안전점검, 이런 것은

안전을 놓친 정부가 내놓는 것으로 당연한 겁니다. 그런데 김용균 군의 죽음

의 근본 원인은 비용과 효율을 이유로 해서 과도하게 늘려버린 공공부문의 하

청, 용역, 파견, 이런 위험업무를 민간에게 떠넘긴 것. 그렇게 떠넘긴 문제거

든요. 이 문제에 대한 대책을 내놓아야 하는데, 이 문제에 대해서 정부의 고

민과 결과물이 전혀 없는 거죠. 그래서 참 아쉽게 생각합니다.”1)

○ 2018년 12월 21일 개최된 제1차 「공공기관 안전관리 강화 회의」에서도 다양

한 안전대책이 모색되었으나, 미흡한 부분이 지적되고 있음.

- 우선, 각 부처별로 「공공기관 안전관리 강화 TF」를 구성하여 전수조사 계획

수립 및 이행상황을 점검하고, TF를 통해 노후화되거나 사고이력이 있는 등의

안전취약 시설을 중점 점검하기로 하였음. 기획재정부가 예산권을 근거로 각

부처에 좀더 강력한 공공기관 안전대책 강구를 요구할 수 있으나, 안전관리에

우선순위를 두지 않는 경제부처의 속성상 안전취약 시설 중점 점검에 그치고

있음. 제1차 「공공기관 안전관리 강화 회의」 이후 각 부처에서 공공기관 안

전관리 강화 방안을 내놓고 있으나,2) 이러한 방안이 이행될지 의문인 상황.

1) YTN 라디오 ‘이동형의 뉴스 정면승부’, “우원식 “태안사고 대책, 정부의 고민과 결과물 전혀 보이지 않는다”,“ 2018.12.17.2) 행안부는 2019년 1월 1일 산업재해 및 안전사고 예방을 위해 지방공공기관이 관리하는 시설물에 대한 안전관리를 강화한다고 밝혔음. 지방

공공기관 뿐만 아니라 외주업체를 포함한 추가적인 지방공공기관 통합안전관리체계를 마련하겠다는 것임(행정안전부 보도자료, “지방공공기관, 시설물 안전관리 강화한다,” 2019.1.1.). 산업통상자원부는 2019년 1월 17일 공공기관 작업장 안전관리에 대한 범정부대책의 일환으로추진 중인 산업부 소관 공공기관의 주요 시설 및 작업장에 대한 안전점검 추진현황 및 향후계획을 공유하고, 근본적인 안전관리 대책을 마련하기 위해 공공기관 안전점검 대책회의를 개최하였으며(산업통상자원부 보도자료, “산업부 공공기관, 안전 중심으로의 경영 패러다임 전환다짐,” 2019.1.17.), 국토교통부도 2019년 1월 18일 산하 공기업, 준정부기관 및 2019년 새롭게 지정된 공공기관의 기관장들과 간담회를갖고 올 한 해 업무 계획과 공공기관의 안전관리 강화 방안에 대해 논의했음(국토교통부 보도자료, “김현미 장관, 산하 공공기관에 “국민

안전은 최우선 가치” 강조,” 2019.1.18.).

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- 각 공공기관은 전수조사 결과 등을 바탕으로 시설 보강·교체 및 예산·인력 확

충계획 등이 포함된 기관별 「안전관리 강화 종합계획」을 마련할 계획임. 이

러한 기관별 종합계획이 조직 및 예산에 반영되고, 공공기관 경영평가 및 예

산편성지침 등 공공기관 관리체계를 통해 강제되어야 실효성이 있음. 그러나

실효성 확보방안에 대해서는 언급되지 않음.

- 공공기관 안전관리 강화를 위한 공공기관 경영평가 개선과 관련하여 ‘안전 및

환경’ 평가지표 배점(現 3점)을 확대하고, 안전관리 대상기관에 대한 기관별

안전지표를 신설하는 한편, 안전 관련 중대사고 발생시 종합등급을 하향 조정

할 수 있도록 하고 경영평가단 구성시 안전·환경분야 전문가를 확대하기로 했

음. 그리고 공공기관 사업비에 안전 관련 투자를 우선 반영하도록 2019년 공

공기관 예산편성지침을 개정하기로 했음. 그러나 2018년 9월에 발표된 ｢2018

년도 공공기관 경영평가편람(수정)｣에는 반영되지 않았기 때문에 2018년 공공

기관 경영평가는 종전과 동일하게 평가될 수밖에 없음. 안전관리 대상기관에

대한 기관별 안전지표도 올해 신설되는지 지켜봐야 하며, 신설된다 하더라도

실효성이 확보되기 위해서는 안전지표 신설에 배점에 반영되어야 함. 경영평

가단 구성 시 안전·환경분야 전문가 확대 또한 확인되지 않음. 2018년도 공공

기관 그 경영평가단 구성에 기재부가 관여하지 못하여 안전·환경분야 전문가

확대가 되지 않았다면 이러한 방안을 내놓은 것 자체가 문제임.

- 공공분야 민간경쟁체제 도입 등 기능조정방안에 대해서는 안전관리 강화 측면

에서 재검토할 계획이라고 밝히고 있음. 하지만, 정부와 여당이 지난 2월 5일

김용균 씨 사망사고의 구조적 원인을 조사하기 위해 당정합의로 발표한 후속

대책에서, 김용균 씨가 일했던 연료·환경설비 운전 분야의 하청노동자들을 공

공기관이 정규직으로 직접고용하겠다고 밝혔으나, 인원도 많은 데다 해당 업

무가 대거 민영화된 결과 노동조건도 서로 다른 ‘경상정비’ 분야는 노사전 통

합협의체를 구성하여 처우 및 정규직화 여부 등 하청노동자의 고용 안정성을

근본적으로 개선하는 방안을 마련하기로 하는데 그치는 등 직접고용 여부를

확정짓지 못함. 공공부문 기능조정방안의 근본적인 전환에 대해서는 외면하고

있는 것임.

○ 한편, 2019년 1월 14일 문재인 대통령은 수석보좌관회의에서 공공기관의 작업장

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안전관리 개선 방안을 보고받고 “강도 높은 대책이 필요”하며 “사고가 발생하면

사장을 비롯해서 경영진도 문책해야 한다”고 한 바 있음. 그러나 지난 2월 11일

공공기관 작업장 안전관리방안에 관한 국무조정실 간담회에서도 대부분의 참석

자들은 공공기관 안전관리와 관련한 구조적 문제점보다는 작업장 내의 미시적인

문제점과 제도 개선방안을 지적하였음.

○ 이에 여기에서는 공공기관 안전관리 관련 문제점을 민영화·기능조정의 문제점, 외주

화 및 안전인력 부족의 문제점, 공공기관 노후시설 및 운영의 문제점, 공공기관 경

영평가 등 안전 관련 평가·제도의 문제점, 그리고 안전 관련 공공기관 낙하산 인사

의 문제점으로 나누어 살펴보고, 이에 대한 개선방안을 제시하고자 함.

2. 공공기관 안전관리 관련 문제점

1) 민영화·기능조정의 문제점

(1) 지난 20여 년간 신공공관리 기조에 입각한 공공부문 구조조정 및 경영효율화 추진

○ 공공부문의 확장과 축소가 시계추 현상(pendulum phenomenon)처럼 반복적으로

이루어지듯이, 역대 정부에서의 공공기관 개혁 정책 또한 시계추 현상을 반복했

음.

- 노무현 정부의 공공기관 혁신 정책3)과 박근혜 정부 초기의 공공기관 합리화

정책4)이 소프트웨어 측면에서 공공기관의 경영혁신 제고에 초점을 두었다면,

김대중 정부의 공공기관 개혁 정책5)과 이명박 정부의 공공기관 선진화 정

3) 노무현 정부는 김대중 정부 하에서의 공공기관 개혁이 구조개혁의 성과 확보에도 불구하고, 경영혁신 노력은 상대적으로 부족하였다고 평가하고, 공공기관의 책임경영 강화와 일하는 방식 등 경영혁신의 제고라는 관점에서 공공기관 혁신을 강조하였음. 그 주요 방향은 시스템을통한 경영혁신 강조, 성과와 고객 중심의 경영 확대, 공공기관 운영의 투명성과 책임성을 강조하는 방향으로 혁신 유도 등 소프트웨어 측면에 초점을 두었음(김철, 2013).

4) 박근혜 정부는 18대 대선과정에서 공공기관 책임경영 강화와 공공기관의 실질적인 자율경영 기반 구축을 공약으로 제시하고 새 정부의 국정과제(2013.2)에서 이를 구체화하여 정권 초기에는 소프트웨어 중심의 공공기관 합리화 정책 방향을 제시했음.

5) 김대중 정부의 공공기관 개혁은 민영화, 자산 매각, 인력 감축 등 하드웨어 중심의 개혁이 주를 이루었고, 성과관리 등 경영혁신도 추진되었지만, 그 핵심은 구조조정이었고, 그 기본 방향은 신공공관리(NPM)였음(김철, 2013).


책6), 박근혜 정부의 공공기관 정상화 대책7)은 주로 하드웨어 측면의 공공기

관 개혁 정책이라고 할 수 있음.

- 공공기관 개혁 정책의 추진방식에 차이가 있었을 뿐 지난 20여 년간 공공부문

개혁의 핵심은 신공공관리(NPM) 기조에 입각한 공공부문 구조조정 및 경영

효율화였음. 이명박, 박근혜 정부는 낙하산 인사, 코드인사의 투하 등을 통해

발생하는 정책적 비능률성의 문제를 개선하는 데 소홀한 대신 공공기관의 인

력감축, 경영효율화에만 관심을 두어 정작 공공기관의 고질적인 문제들을 방

치하였음. 또한 이 시기에 공공기관 선진화 정책, 공공기관 정상화 정책 등이

평가지표화되어 공공기관들은 기관의 주요 사업과 본질적 목표보다는 정부의

당면한 요구를 최우선적으로 고려하여 수행하도록 강제되었음.

- 특히, 기획재정부 스스로 공공기관의 임금, 복지가 총인건비 내에서 정부 예산

및 경영지침에 따라서 운영되도록 철저히 통제해왔으면서, 공공부문의 방만경

영이 문제라며, 공공부문 기능조정 명목으로 민영화, 외주화를 도모해왔음.

(2) 공공기관 민영화의 가속화

○ 이명박, 박근혜 정부 하에서 공공기관 민영화가 가속화되어 왔음.

- 이명박 정부는 초기부터 SOC 부문 공기업과 에너지 공기업들에 대한 민영화

맹신에 빠져 있었으며, KTX 분할민영화 계획에서 잘 드러난 것처럼 국민적

동의도 없는 상태에서 폭넓게는 운영권 매각 등을 통해 민영화 계획을 임기

말까지 포기하지 않았음.

- 박근혜 정부 공공기관 정상화의 실제 내용은 공공부문 민영화이고, 공공기관

기능재편은 공공부문 민영화 추진의 다른 이름이었음. 정상화 대책을 이행할

경우 공공기관들이 추진하던 임대주택, 발전시설 등 국가기간시설 사업이 지

6) 공공기관 선진화 정책으로 통칭되는 이명박 정부의 공공기관 개혁 정책은 ‘① 작은 정부, 큰 시장 지향, ② 국민편익의 증대, ③ 사회적 비용의 최소화, ④ 기관별 특성에 맞는 방안 수립 및 투명한 추진’ 등의 원칙 하에 6차에 걸쳐 발표되었는데, 노사관계 선진화, 보수체계 개편, 인사관리 혁신 등 소프트웨어 측면의 개혁도 있었지만, 민영화, 통·폐합, 경쟁도입, 기능조정, 경영효율화, 출자회사 선진화 등 하드웨어측면의 개혁이 주를 이루었음.

7) 박근혜 정부가 2013년 12월 11일 ‘비정상의 정상화’ 80개 과제 중에서 공공기관 개혁을 구체화하여 발표한 공공기관 정상화 대책은 중기재무관리계획 작성대상 41개 기관의 부채비율을 2017년까지 200%로 관리하고, 부채감축 및 방만경영 개선 미흡 기관장은 임기중이라도 해임건의하는 한편, 부채과다 대형공기업 기관장의 성과급을 대폭 삭감하기로 했음. 그리고 부채 및 복리후생에 관한 상세정보를 투명하게 공개하여 공공기관 스스로 변화를 유도하는 동시에 공공기관의 상시적 기능점검 추진으로 목적외 사업, 민간저해, 유사·중복기능 등을 조정하는

것을 핵심적인 정책사항으로 하였음.

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연 또는 축소될 수밖에 없고, 축소된 사업은 민간자본에서 유치하게 되어 사

실상 민간으로 이양되는 민영화로 나아가게 됨. 또한 성과연봉제 확대로 대표

되는 성과중심 운영체계 도입은 성과경쟁을 통한 공공노동자들의 노동강도 강

화, 임금삭감, 고용불안을 불러 왔으며, 집단적 노사관계를 약화시키고 노동조

합의 영향력을 크게 축소시키는 데 초점을 두었음. 나아가 기관의 운영을 돈

벌이 중심으로 만들어 공공성을 약화시키고 상업화·영리화할 것이라는 평가를

받았음.

- 박근혜 정부의 2단계 공공기관 정상화는 기능조정을 통해 필요성이 줄어들거

나 중복된 기능을 정리하고, 민간 영역 침범, 문어발식 확장 등 반복 지적되

는 공공기관 과잉기능을 핵심기능 위주로 재편하는 한편, 출자회사 설립에 대

한 사전협의를 강화하고 시장성테스트 활용을 통해 민간과의 경합을 최대한

억제키로 하는 것이었음. ‘민간과의 경합 방지’를 위한 기능조정의 명목은 설

립목적에 맞지 않는 공공기관의 사업을 정리하거나 민간으로 넘긴다는 것이었

지만, 실제로는 수익성이 있는 사업의 민간 매각으로 나타났음. 공공기관 기능

의 전면 재검토를 통해 핵심 업무에 역량을 집중하도록 하겠다는 방침은 수서

발 KTX나 인천공항철도와 같은 철도공사의 알짜자산을 비핵심 업무로 둔갑

시켜 민간에 매각하는 도구로 활용되었음(김철, 2014b).

- 박근혜 정부는 에너지공기업의 경우 자회사·출자회사를 통해 지속적으로 사업

을 확장해 왔으나 방만하게 운영되고 있다면서, 수익이 발생하지 않는 사업을

과감하게 매각하고 에너지 신산업을 육성하여 민간 전력시장을 활성화해야 한

다고 주장했음. 또한 전력판매는 사실상 한전이 독점하고 있는 구조이며, 정부

의 정책 개선의지 또한 불투명하여 민간부문의 참여 유인이 축소되고 있다면

서, 전력판매에 경쟁 체제를 도입하여 민간에 개방하겠다는 방침을 밝혔음.8)

이처럼 에너지·전력산업에서는 규제완화와 민영화가 결합하여 가속도를 내왔

음.

- 하지만 민간은 안전보다 비용절감과 이윤 논리를 중심으로 운영되므로, 시설

유지·보수나 정비 업무 등을 민간·시장에 넘기는 것은 적절하지 않음. 사기업

으로 대표되는 시장은 수익을 창출하지 못하는 안전에 대한 관심을 소홀히 하

8) 박근혜 대통령은 2014년 9월 4일 ‘에너지 신산업 대토론회’에 참석하여 “에너지신산업 육성을 위해 민간의 자유로운 시장참여를 제한하는낡은 제도나 규정을 과감하게 개선해 나가야 한다”면서 에너지·전력시장의 민간 진입장벽을 풀어줘야 한다고 역설했음. 연합뉴스, “朴대통령 "에너지·전력시장 민간 진입장벽 풀어줘야",” 2014.09.04.


고, 이를 보장하지 못함. 위험 작업 인력을 외주화하고 비정규직화할 경우 안

전 공백을 야기하고, 결국은 시민의 안전을 위협한다는 사실이 세월호 참사에

서 드러났고, 태안 화력발전소의 김용균 씨 사망사고 또한 예외가 아니었음.

(3) 공공기관 개혁 정책의 기조 자체를 근본적으로 전환할 필요

○ 문재인 정부 출범 이후 기획재정부는 그간 공공기관 혁신이 정부 주도의 타율

적·강제적 혁신에 치중함에 따라 각 공공기관이 혁신의 주체가 되지 못하고 혁

신 피로감과 내부 반발만 증대하였다고 진단하고, 공공성 강화, 경제패러다임 전

환 선도, 국민 신뢰 회복을 통해 국민 삶의 질을 제고하는 데 공공기관 혁신의

목표를 두었음. 특히 공공성 강화를 위해 공공기관이 안전‧환경 등 사회적 가치

실현을 선도해야 함을 공공기관 혁신 가이드라인에 포함시켰음(기획재정부,

2018).

- 하지만 공공기관을 대하는 관료들의 인식이 변화하지 않은 상황에서 소프트웨

어 중심의 공공기관 혁신 정책은 실효성을 담보하기 곤란함. 사회적 가치 실

현이 강조되고 있지만, 공공기관들은 사실상 기관의 고유사업과 무관한 또 하

나의 정부권장정책을 강요하는 것으로 인식하고 있음.

- 2018년 12월 관계부처 합동으로 발표된 ‘2019년 경제정책방향’은 모든 공공

시설을 민자사업으로 추진할 수 있도록 사업대상을 열거방식에서 “포괄주의

방식”으로 전환하겠다고 밝히고 있음. 규제에 막혀 있던 완충저류시설, 공공폐

수관로 등 1조5천억원 규모의 민자사업을 추진하기 위해서 2019년 상반기에

민간투자법을 개정하여 현재 도로·철도 등 53개 공공시설물로 제한된 민자사

업 대상을 모든 공공시설물로 확대하겠다는 것임. 또한 이미 적격성 조사를

통과한 항만 개발, 교통사업 등도 조속히 추진해 4조9천억원 이상의 민자사업

도 올해 진행할 계획임. 하지만 민자사업은 사업자가 감수해야 할 위험부담을

정부가 대신 떠안고 상당 부분 세금으로 무상지원하는 문제가 있다는 점에서,

또한 불투명한 회계관리, 비싼 요금 통행료, 공공성보다 경제성 우선 등의 기

존 문제도 해소되지 않았다는 점에서 신중할 필요가 있음.

- 나아가 지난 3월 6일 기획재정부가 발표한 2019년 주요업무 추진계획에 따르

면 공공혁신 추진과 관련하여 “국민의 생명과 안전을 최우선으로 하는 공공기

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관의 역할 재정립” 외에 “기관별 특성을 반영한 직무중심의 보수체계 개편 추

진”이라고 하여 직무급제를 추진하겠다는 내용이 포함되어 있음. 기관별 특성

을 반영하여 마련한 보수체계 개편 유형안을 토대로, 기관내 도입 여건 등을

고려하여 직무급 중심의 보수체계 개편을 추진하겠다는 것임. 하지만, 이러한

계획은 아무리 보수체계를 단계적·점진적으로 유형화한다 하더라도 단기간 내

에 직무가치와 등급으로 환원되기 어려운 조건을 무시한 측면이 있으며, 박근

혜 정부가 추진했던 성과연봉제의 핵심 내용을 그대로 가져왔다는 지적이 제

기되고 있음. 자칫 박근혜 정부의 공공기관 개혁 정책을 답습할 우려도 있는

것임.

- 따라서 공공기관 개혁 정책의 기조 자체를 근본적으로 전환할 필요가 제기됨.

“국민의 생명과 안전을 최우선으로 하는 공공기관의 역할 재정립”이 립서비스

가 아니라 실제 현장에서 공유되고 뿌리내리도록 해야 하는 것임. 현재는 이

를 담보할 수 있는 방안이 부재한 상황.

2) 외주화 및 안전인력 부족의 문제점

(1) 공공적 가치의 축소·왜곡

○ 지금까지 정부는 기능의 효율성 제고 명분으로 단순행정작용 혹은 비핵심업무

분야를 분리해내서 민간위탁을 하거나 외주화를 시도하였으나, 본래 공공적 목

적을 위해 기능적으로 결합된 부분을 임의적으로 분리해내는 과정에서 공공적

가치가 축소되거나 왜곡되는 결과를 초래했음.

- 특히 ｢행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정｣에서 민간위탁의 사유로서 규정

된 ‘단순사실인 행정작용’이나 ‘단순행정사무’라는 기준은 공공적 목적 달성에

긴밀하게 연관된 업무들을 임의적으로 쪼개고 갈라놓음으로써 업무수행의 주

체와 업무의 내용에 공공적 책무가 반영되도록 한 “공공적 사무”의 공공적 가

치를 약화시켰음. 이는 직접적으로 국민의 권리·의무에 직결되지 않더라도 노

동력이 투입될 때 업무수행의 내용과 질적 측면에서 공공적 기능과 목적이 제

대로 반영되지 못하게 되고, 노동자에게 공공적 권한과 지위를 보장하지 않음

으로써 업무를 수행하는 과정에서 공공적 목적이 투영될 수 있는 가능성을 막

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는 요인으로 작용했음.

- ‘기타 국민의 생활에 직결된’ 행정사무에 대해서 ‘단순·비핵심’이라는 주관적인

기준의 잣대를 들이대는 것은 사실상 모든 공공적 사무들로부터 단순업무라고

평가하는 직무들을 분리해내고, 직무가치를 낮추며, 직무의 공공적 기능성을

박탈할 수 있음. 단지 민간부문에서 공적 사무를 수행하는 것이 아니라 민간

위탁을 통해 행정사무의 공적 가치를 제거하기 때문에 사회공공성의 가치에

반하는 결과를 초래함.

○ ｢행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정｣에서 ‘특수한 전문지식이나 기술을 요하

는 경우’에 민간위탁을 허용하고 있는 점 또한 문제가 있음.

- 특수한 전문성이 요구되는 사무가 공공적 업무로서 상시·지속적으로 수행된다

면, 민간자원을 공공적 자원화하고 공공부문에서 관리하고 개발하는 것이 공

공성의 측면에서 바람직하다고 볼 수 있음. 전문지식과 기술을 요한다는 이유

로 민간위탁을 할 경우, 공공기관 스스로 관련전문성을 상실함으로써 해당 소

관사무에 대한 관리감독능력도 훼손될 수 있음. 이는 결국 해당 사무의 외주

화에서 그치는 것이 아니라 정책기획 및 관리감독사무 전체를 민영화하는 결

과로 이어질 수 있어 사실상 공공성을 포기하는 결과를 초래할 가능성도 배제

하지 못함.

- 예를 들면, 발전 5사는 경상정비 업무도 특수한 전문지식이나 기술을 요하는

민간위탁 사무로 분류하여 2017년 공공부문 비정규직 실태조사의 규모에 경

상정비 노동자들을 입력하지 않았음. 하지만 발전소의 경상정비업무는 발전사

가 필수유지업무를 다루는 과정에서 언급했듯이9) 발전소 운전업무, 기술지원

업무와 유기적으로 연관되어 있는 한 부분의 업무이며, 따라서 국민 생존 필

수요소인 전력을 생산하는 업무의 한 요소로서, 독립적인 공공서비스를 국민

들에게 제공하는 업무는 아니라고 할 수 있음.

9) 발전설비 점검 및 정비 업무는 자동운전설비, 계측기기 및 분석기기의 자동제어 설비, 터빈․보일러, 전기설비 등 발전설비의 상태와 성능을 진단하여 고장 예측 및 발생을 방지하고, 설비의 불시 고장에 대한 복구 등을 위한 중요 업무로 발전운전 및 기술 지원 업무와 유기적으로연계되어 있어 한 부분의 업무에 차질이 발생할 경우 발전기가 불시 정지될 수 있는 점을 고려할 때 발전설비 점검 및 정비 업무는 평상시의 100%를 유지・운영하여야 한다. 사건번호 인천2008필수3(한국남동발전 영흥화력본부 필수유지업무 특별조정사건, 인천지방노동위원회,2008.6.26.).


(2) 위험 업무의 외주화로 노동자·시민의 안전 위협

○ 원청업체가 업무의 일부분을 외주화하는 것은 효율적인 일처리와 하청업체의 전

문성을 이용한다는 명목이지만, 대부분 ‘묻지마 비용절감’에 초점이 맞춰져 있는

까닭에 속내는 구조조정에 있다고 할 수 있음. 따라서 대부분의 원청업체들이

하청업체를 선정할 때 최저가낙찰제를 채택하고 있으며, 이는 2016년 구의역 스

크린도어 정비 노동자의 사망사고가 발생한 서울메트로나 김용균 씨가 사망한

한국서부발전㈜ 또한 마찬가지였음.

- 외주용역은 대부분 최저가입찰제로 시행되고 있기 때문에 외주업체는 용역단

가를 낮추기 위해 저숙련, 저임금, 비전문 비정규직을 채용할 수밖에 없으며,

이로 인해 안전관리를 제대로 하지 못하게 됨.

- 이를테면 과거 정부는 석탄취급설비 운전을 민간업체로 외주화하면서 이를 통

해 경쟁이 도입되고 효율성이 늘어나 결국 국민의 편익이 높아질 것이라고 했

지만, 현재 발전 5사의 석탄취급설비 운전 업무를 과점하고 있는 한국발전기

술과 한전산업개발 등 5개 협력업체는 별다른 설비도 기술력도 없는 사실상의

인력 파견 업체임. 이들은 막대한 영업이익을 내면서도 노동자들에게 헤드랜

턴 하나 사주지 않고 안전교육 한번 제대로 하지 않았음.10)

◌ 최근 평온한 시민의 삶에 직접 영향을 미치는 국가 기반 시스템에서 대형 안전

사고가 지속적으로 발생하고 있는데, 대부분은 저비용, 효율화를 내세우며 안전

관리 등을 하청업체에 맡기는 ‘위험의 외주화’가 재난의 원인으로 지적되고 있

음.

- 2018년 11월 발생한 KT 아현국사 통신구 화재 사고의 경우 KT 아현국사가

서울 서북권과 고양 일대 통신망을 책임지고 있음에도 관리자조차 배치되지

않았음. KT는 통신에서 가장 중요한 통신선 개설 등 업무를 50개가 넘는 하

청업체에 맡기고 있었음. KT가 기업 경쟁력을 높인다며 인건비를 줄이는 구

조조정에 주력하여 1998년 56,600명이던 정규직 직원이 2017년 말 기준

23,420명으로 줄어들었지만, 안전성에 대한 대비는 부족했다는 점을 여실히

드러냈음. 특히 상시적으로 안전 관리를 해야 하는 케이블매니저(CM)팀같은

10) 공성식, “공공기관 민영화 20년, 이제는 되돌려야 한다,” 경향신문, 2019.2.9.

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핵심업무 인원들까지 대폭 줄인 탓에 위험성이 늘 내포되어 있었음.

- 2018년 11월 발생한 고양시 백석역 인근 열수송관 파열 사고의 경우 한국지

역난방공사가 2002년부터 시작된 안전관리 외주화 등을 2016년부터 본격화하

여 백석동 온수관의 안전관리 업무를 하청업체에 맡겨온 것으로 드러났으며,

지역난방공사가 노후화를 파악하고 있었지만 사고를 예방하지 못하여 관리의

허술함이 제기되었음.

- 2016년 5월 서울 지하철 2호선 구의역 내선순환 승강장에서 스크린도어를 혼

자 수리하다 숨진 김모 씨나, 2016년 9월 경부선 KTX 상행선 김천구미역 부

근 철로에서 경주 지진으로 지연 운행 중이던 열차에 치여 숨진 노동자들,

2017년 6월 노량진역에서 열차가 역으로 들어오기 전 보수작업 공사 표지판

을 설치하기 위해 선로 위를 걸어가다 열차에 치여 숨진 김모 씨, 그리고

2017년 12월 서울 지하철 1호선 온수역 선로에서 작업하다 열차에 치여 사망

한 전모 씨 모두 궤도 분야 외주업체 소속이었음.

- 외주화는 안전의 소통체계를 단절시키고, 이것이 위험을 증폭시킴.11) 구의역

스크린도어 정비 노동자의 사망사고의 당사자가 안전하게 작업하기 위해 열차

를 멈추려면 9단계를 거쳐야 했음.

○ 박근혜 정부는 한국전기안전공사의 전기용품 시험·인증, 한전KDN의 전신주 관리

등 비핵심업무를 폐지하고 민간에 개방하기로 했는데, 이와 같은 안전업무의 외주화

방안은 비정규직을 양산하고 안전 기능을 약화시킬 수 있으며, 가스 산업의 안전 업

무를 맡고 있는 한국가스기술공사 지분을 민간에 넘기는 방안의 경우 수익성에 매

몰돼 공공성과 안전을 소홀히 하게 될 수도 있음.

- 특히, 발전 정비에 특화된 한전KPS의 업무를 민간에 개방할 경우 한전KPS의

기존 임원들이 회사를 만들어 정비 업무를 맡게 되거나 최저가낙찰제에 따라

자격 없는 업체가 이 업무를 맡을 우려도 있음(김철, 2016a).

- 유지·보수를 담당하는 한전KPS는 정부의 정비시장 개방 등 민영화 요구에 의

해 민간정비 회사에게 자기 업무를 내주어야만 하는 현실.

○ 정부의 공공부문 비정규직 정규직화 전환 정책은 정규직 전환 대상 중 생명안전

11) 김혜진, “외주화 중단하고 정규직화해야 생명존중 시작할 수 있다,” 매일노동뉴스, 2019.1.17.

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업무의 직접고용을 명시하고 있음. 지난 20여 년 사이 전력, 철도, 공항, 항만,

가스, 병원 등 주요 국가 기간산업에 주요 생명안전 업무들이 비용합리성과 효

율성의 논리로 외주화되었는데, 위험의 외주화라는 사회적 문제가 제기되면서

노동안전의 문제가 정규직화 정책에 제시된 것임.

- 하지만 정규직 전환 가이드라인에는 “생명·안전 업무의 판단기준에 대한 사회

적 합의가 이뤄지지 않았기 때문에 구체적인 범위는 기관에서 정한다”고 되어

있어, KTX·SR 승무원, 발전사 경상경비 등 법원 판례 등에서 생명·안전 관련

업무라는 점이 명시되어 있는 직종마저도 정규직 전환 과정에서 누락되는 일

이 벌어졌음.

- 화력발전소에서 운전·정비 업무를 하는 용역·위탁 비정규직들의 경우 업무가

국민의 생명·안전과 직결되어 있어 파업권도 제한되는 ‘필수유지업무’인데도

발전 5사는 “필수유지업무지만 생명·안전업무는 아니”라며 직접고용 논의를

미뤄왔으며, 이것이 김용균 씨 사망사고를 불러왔음.

(3) 간접고용에 대한 공공부문의 직접적인 사용종속관계 및 책임 은폐

○ 실질적으로 노동력을 사용하면서도 사용자 책임에 대해서는 전적으로 하청업체

에 전가하면서 간접고용 노동자의 임금 기타 근로조건에 대한 노동법적 책임을

회피하는 공공부문의 노무도급은 민간위탁이라는 이름을 붙이더라도 위장도급

또는 불법파견으로서의 위법성 소지가 있음.

- 이를테면 대부분의 유지·보수업무의 위탁은 내용상 도급계약인데, 안전관리를

위해 원청이 직접 업무를 지휘·감독하게 되면 법에 따라 불법 파견이 됨. 이

를 방지하기 위해 모든 책임을 외주업체에 떠넘기는 계약을 하게 되고, 오히

려 원청의 법적 책임은 면하게 되는 모순이 발생하게 됨.

○ 단순업무 혹은 전문적 지식이나 기술을 요하는 업무 등 외주위탁을 수행하는 대

부분의 업무들은 업무수행에 있어 노동집약적인 업무 즉, 노동자의 고유한 노동

력을 기반으로 한 업무들로서 노동력을 제공받는 것이 계약의 중요한 요건임.

이러한 노동집약적 업무들은 중간단계에 하청업체 관리자가 불필요하고 사무처

리에 대해 원청인 공공기관의 직접적인 지시 또는 작업협의가 훨씬 효율적일 수

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밖에 없음.

- 또한 전문적인 기술이나 지식을 활용해서 공공기관이 공적 사무를 수행해야

하는 경우 해당 기술과 지식을 보유한 노동자에게 직접 작업의 처리절차와 작

업의 결과 수행하고자 하는 공적 사무의 내용과 방향을 논의하고 협의하는 것

이 효율적임. 공공적 사무라는 본질적인 속성상 이들 업무를 공공기관의 유관

사무들과 유기적으로 작용하여 공공적 가치에 부합하게 실행되도록 하기 위해

서는 공공기관의 직접적인 지휘·감독이 불가피함. 이는 공공적 사무 수행에 있

어 민간위탁이나 외주용역을 통해 민간업체에게 완전히 권한과 책임을 이관하

여 수행하게 하는 것이 사실상 불가능하며, 공공적 사무 수행은 간접고용에

적합하지 않다는 점을 의미함.

○ 하지만 외주화로 인해 아무도 책임지지 않는 구조가 형성됨.

- 낙찰가격에 따라 인건비를 줄이고 이윤을 취하는 민간업체는 반복되는 고용불

안과 저임금, 장시간노동과 작업환경의 악화에 대해 어떠한 책임 있는 자세도

취하지 않음. 원청업체와 매번 새로운 계약을 맺으면서도 공공기관의 사업장

에서 계속 일하는 간접고용 노동자들이 어떤 일을 하는지, 어떤 작업환경에서

어려움을 겪는지에 대해서는 관심을 두지 않음.

- 원청은 하청업체에, 하청업체는 하청노동자에게 책임을 전가하면서, 말단 비정

규직이나 무고한 시민들이 피해를 보게 되는 것임. 노동자 안전에 대한 책임

도 원청과 하청이 서로 떠미는 상황이 되며, 이는 간접고용 노동자들이 사망

한 대부분의 사고에서 드러남.

(4) 안전보건 문제의 악화

○ 노동시장 유연화와 하청·외주·파견 등 노동시장 규제 완화는 안전보건 문제를 악

화시키는데 결정적인 역할을 함(김철, 2016b).

- 공공기관은 제한적 최저가낙찰제를 운영하고 있기 때문에 비용을 덜 쓴 용역

업체가 안전업무를 담당하게 됨. 그렇게 되면 용역업체들은 각종 비용을 줄여

야 하기 때문에 부품도 좋지 않은 것을 쓰고 제대로 정비도 하지 않는 경우가

많음.

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- 노동자들은 간접고용 비정규직이 되기 때문에 이직이 잦아서 업무에도 불가피

하게 차질이 발생할 수밖에 없음. 이들 비정규직들은 업무 수행의 권리가 제

약되어 있기 때문에 위기 상황에 대해 문제제기도 어렵고 대응도 곤란함.

○ 유해하거나 위험한 작업을 외주화하고 이에 대한 관리 감독을 소홀히 한 결과

비정규직이 산재 사고의 주된 희생자가 되고 있음.

- 이재성·안준기(2016)에 따르면, 비정규직은 정규직에 비해 일자리의 안정성뿐

만 아니라 일자리의 안전성도 취약한 것으로 드러났음. 대부분의 위험요소 영

역에서 비정규직이 정규직 노동자에 비해 상대적으로 위험에 노출될 확률이

높은 것으로 나타났으며, 비정규직 유형 가운데서도 비전형 근로, 특히 용역,

일일(호출), 특수형태근로 종사자의 위험노출 확률이 상대적으로 높았음.

- 2018년 한국비정규노동센터의 간접고용노동자 노동인권실태조사(2018)에 따르

면, 간접고용 비정규직은 정규직에 비해 산재 사고를 당하는 비율이 17%나

더 높지만 산재사고 발생시 정규직이 주로 산재보험으로 처리하는데 비해 간

접고용 비정규직은 본인부담으로 처리하는 비율이 더 높았음. 또한 간접고용

비정규직이 정규직보다 직무수행과 관련하여 부당한 경험을 더 많이 하지만

고충처리는 주로 원청 정규직 중심으로 진행되고 간접고용 비정규직은 배제되

는 것으로 파악되었음. 간접고용 비정규직 노동자들이 원청 정규직에 비해 차

별처우를 받고 있다고 평가하는 비율은 87%에 달했는데, 생산현장에서 간접

고용 비정규직과 원청 정규직 사이의 차별처우는 간접고용 비정규직 노동자들

의 직무수행 과정의 불만족을 유발하여 근로 의욕을 떨어뜨림으로써 생산성

향상과 인력 활용 효율성에 부정적 영향을 미칠 수 있음.

○ 공공부문의 안전업무 외주화는 원청인 공공부문이 관리책임을 회피하려 하는데

다 관리·감독의 실효성이 없어 많은 문제를 야기함.

- 공공기관은 현장업무를 협력업체 또는 외부위탁으로 운영·관리하고 있으나, 관

리주체로서의 안전관리 책임에 대해 무관심함. 반면 협력업체는 위험한 작업·

유해한 환경에 노출되는 위험의 외주화로 인해 지속적으로 안전사고와 사망재

해가 발생하고 있음(조규선, 2019).

- 외주화·용역화 등은 결코 비용 절감 방안이 아니며, 안전을 담당하는 노동자들

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을 비정규직으로 만들어서 임금을 낮추고 직무권리를 빼앗으면서 그 위험 비

용을 고스란히 승객이나 환자, 시민들에게 떠넘긴 것에 불과함.

(5) 인력충원의 미흡으로 안정적 사업 운영 곤란

◌ 이명박 정부의 공공기관 경영 효율화 정책으로 공공기관 정원이 감축되었으나

원상회복되지 못했으나, 이후 정부에서 공공기관 정원 증원은 신규사업 위주로

진행되어 기존 사업의 안정적 운영을 위한 인력은 부족한 상황.

- 세월호 참사 이후 공공안전 분야에서 철도, 지하철, 가스, 난방, 수도 등의 공

공시설에 대한 정비기준(횟수, 정밀점검주기, 구간) 등의 사안에서 규제완화가

지속되어, 절대적인 인력 부족 문제가 제기되었음.

- 이를테면, 코레일이 2018년 11월 자유한국당 이헌승 의원실에 제출한 자료에

따르면, 선로 시설물 정비 물량은 2014년 8,456.4㎞에서 2017년 9,364.1㎞로

10.7% 증가한 반면, 선로시설물 정비인력(코레일 전국 16개 본부 시설기술단

총원)은 같은 기간 4,124명에서 4,186명으로 1.5%(62명), 시설분야 정비인력

과 관련한 예산은 4,103억원에서 4,243억원으로 3.4% 늘어나는 데 그쳤음.

외주화 비율은 2010년 6,983명(현원 대비 23.3%)에서 2016년 8,196명(현원

대비 30.8%)으로 늘어났음. 특히, 외주화 비율이 높을수록 공공기관 경영평가

에서 가점을 주는 정책으로 인해, 철도 시설과 전기, 차량 유지보수 및 관리

등 안전 관리에 핵심적인 업무를 자회사와 민간업체에 맡겼음. 코레일은 인력

증원을 하지 않고, 2018년에만 총 9곳의 고속·일반선 유지보수 업무를 외부

민간업체에 추가 위탁하였음.12)

- 나아가 이들 자회사 또한 코레일의 경쟁입찰 방식 외주로 인해 비정규직 위주

의 인력운영을 도모하고 있음.13)

12) 연합뉴스, “KTX 사고원인 규명 착수한 정부, 근본적 해결책 찾을까,” 2019.12.20.; 한겨레, “시공 따로, 운영 따로…반복되는 KTX 사고,책임지는 곳이 없다,” 2018.12.11.; 신아일보, “코레일→외주→비정규직…국민안전 떠넘기기,” 2019.1.2.

13) ‘한국철도공사·코레일테크 정비인력·외주화 실태’ 자료에 따르면, 지난 2013년 이후 코레일테크 정비 실무자는 모두 비정규직이었음. 코레일이 운영하는 철도에 대한 △설비 유지관리 △차량 정비·개조 △부품조달·공급 △궤도 공사·유지관리 △토목구조물 안전진단 외주업무를 수행하는 부서인 코레일테크 기술본부의 경우, 전기·차량·시설사업처 3곳에서 실제 정비 실무자인 ‘공무직’ 중 정규직은 지난 2013년 이래 단한명도 없었으며, 정규직은 각 부처 인력 관리자인 일반직뿐이었음. 2018년 기준으로 보면, 기술본부 총원 597명 중 93%인 561이 비정규직이었음. 신아일보, “코레일→외주→비정규직…국민안전 떠넘기기,” 2019.1.2.


○ 이러한 안전인력 부족과 외주화, 비정규직 문제에 대해 주무부처에서는 해당 공

공기관으로 떠넘기면서 모르쇠로 일관하고 있음.14)

◌ 또한 ｢근로기준법｣ 개정으로 인해 노동시간 단축‧교대제 개선이 병행되어야 하

나, 땜질식‧기형적 교대제 개편으로 인력충원이 되고 있지 않은 상황임.

3) 공공기관 노후시설 및 운영의 문제점

(1) 공공기관 노후시설의 문제점

◌ 과거, 공공시설의 사고(’94년 삼풍백화점 및 성수대교 붕괴사고) 후 ｢시설물의

안전관리에 관한 특별법｣(현 ｢시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법｣)이 시

행되었지만, 분야별 다양한 특성의 공공시설에 대한 안전관리 규제는 현실적 어

려움.

- 다중이 이용하는 공공시설 및 가스, 지역난방 등 지하매설 배관 노후화에 따

른 사고는 대형 인명사고로 이어질 수 있기 때문에 이에 대한 점검‧보수에 대

한 인력과 예산이 필요함에도 불구하고, 적기에 이루어지지 못하고 있음.

- 고양시 백석역 인근 열수송관 파열사고의 경우 2002년 이전 사용된 온수예열

공법에서 사용된 연결구간 용접부 덮개 내구성이 낮아져서 사고가 발생한 것

이 이를 보여줌.

(2) 공공기관 안전관리를 위한 운영의 문제점

○ 사고 발생 시 과도한 징계 위주로 정책을 추진하여 안전업무 기피 현상 발생

- 안전사고가 발생할 경우, 문제의 진단 및 해결을 위한 심층적인 논의와 대책

마련보다는 책임자 처벌을 위한 징벌위주의 조직문화로 인해 사고원인을 감추

거나 사건의 원인을 조직 내부적으로 축소하고 있어, 근본적인 방지대책 수립

14) 국토부 철도안전정책과 관계자는 “현재 노동계에서 인력 부족으로 사고가 발생했다고 주장하는데, 실제로 최근 향상된 기술에 비춰 인력이더 필요한지 아닌지 진단 없이 증원을 결정할 순 없다”며 “외주 업무 영역은 (코레일) 운영 사정에 맞춰 판단할 일”이라고 말했다. 또, 이관계자는 “(비정규직 정규직화는) 정부 정책에 따라, 고용안정 측면에서 가고 있는 것”이라며 “우리 철도 안전하고 그것은 관계가 없고, 그쪽(코레일과 코레일테크) 차원에서 움직여야 하는 문제”라고 덧붙였다. 신아일보, “코레일→외주→비정규직…국민안전 떠넘기기,” 2019.1.2.


에 이르지 못하고, 안전업무 기피 현상이 발생하는 문제점이 대부분의 안전

관련 공공기관에서 노정되고 있음.

○ ｢산업안전보건법｣이 공공기관에도 당연 적용되는 것이어서 공공기관이라면 당연

히 산안법을 준수해야 함에도 불구하고 공공기관들은 이에 대해 인지하지 못하

고 있음. 나아가 공공기관에 대한 적용제외 조항을 들어 산안법을 빠져나가고

있음.

○ 공공기관의 안전관리자는 잦은 보직변경으로 안전관리에 관심도 없고, 의욕도 없

으며, 전문성도 부족함(조규선, 2019).

- 잠시 스쳐가는 1년짜리 업무라는 의식이 팽배하여 무사히 시간만 지나가기를

기다리는 한직 업무로 간주되고 있음.

○ 공공기관 시설관리·유지보수 업무의 분리 또는 민간위탁에 따른 안전문제 발생.

예를 들면, 철도안전은 시설물의 유지관리와 투자가 핵심이나, 시설관리와 유지

보수 주체가 이원화되어 위험도가 증가하며, 양 기관 간 책임이 분산되는 문제

가 발생하고 있음. 강릉선 탈선사고는 이를 전형적으로 보여주었음.

- 철도시설공단은 열차운행 및 사고에 대해 직접적인 책임이 없어 시설개량 등

안전투자를 줄이려는 경향성이 발생. 철도시설공단이 기존 시설의 개량보다는

신규노선 건설 업무에만 집중하게 되면서 일반철도의 시설물 노후화가 심각한

수준에 이르고 있음. 시설물 현황을 살펴보면, 30년 이상 교량·터널이 전체의

42%, 내구연한이 경과한 신호설비가 46%, 전기설비 34% 등임.

- 2011년, 민간전문가로 구성된 철도안전위원회에서도 현재의 기관 분리로 이원

화된 시스템은 안전 확보가 어려울 수 있음을 지적하고 개선을 권고한 바 있

음.

- 개량 및 건설사업 시행 시 열차운행 상황 및 시설물에 대한 정확한 정보교환

및 협의가 이루어지지 않아 불필요한 사고가 발생하고 있음. 또한 신규노선

건설 시 철도공사의 안전조치 요구사항이 받아들여지지 않거나, 안전보다 시

공을 우선시하는 건설관행이 나타나고 있음. 철도공사 또한 위험을 인지한 경

우 적극적으로 안전조치를 취해야 하나 책임이 없다는 이유로 소홀한 경향이

67


존재하여 지반붕괴, 크레인 전도 등 대규모 사고도 발생하고 있음. 사고발생에

대한 책임이나 재발방지 대책 수립에 혼선 또한 야기되고 있음.

- 학교나 지방의료원도 시설 유지보수를 지방자치단체가 민간에 BTL 방식으로

운영하도록 하는 사례가 있어, 안전조치에 대한 책임주체가 모호하고, 사고에

대한 책임과 재발방지 대책에 대한 책임소재가 모호하게 되는 경우도 발생하

고 있음.

4) 공공기관 안전 관련 평가·제도의 문제점

(1) 공공기관 안전관리와 관련한 경영평가의 문제점

○ 공공기관 경영평가에서 안전분야의 항목을 반영하는 흐름은 최근 계속 이어져

왔으나, 단순한 재해율로 가고 있어서, 산재가 은폐되는 풍선효과가 발생하고 있

음.

◌ 개별 기관의 안전관리 노력에도 불구하고 공공·다중시설물 안전사고가 지속적으

로 발생하고 있어 기획재정부는 ‘안전 및 환경’ 평가지표 배점을 확대하고, 안전

관리 대상기관에 대한 기관별 안전지표를 신설하는 한편, 안전 관련 중대사고

발생시 종합등급을 하향 조정할 수 있도록 하는 조치를 발표했음. 2018년 9월에

발표된 ｢2018년도 공공기관 경영평가편람(수정)｣에 따르면, 공공기관 안전 관련

평가지표로는 ‘안전 및 환경’ 지표(3점)와 ‘삶의 질 제고’ 지표(1점)가 운영되고

있음.

- 하지만 세부평가내용을 보면, ‘산업재해 안전관리, 재난관리체계 구축 및 운영

의 적정성 등 근로자와 국민의 안전과 건강을 위한 노력과 성과’와 ‘근로자의

업무상 부상 질병과 취약근로자(임산부 장애인 등)의 안전한 근로환경을 조성

하기 위한 기관의 노력과 활동’만이 안전관리와 밀접하게 관련이 된다 할 수

있고, 여기에 포함된 재난관리체계 구축 등을 제외하면 노동자 안전 관련 항

목은 1점 내외에 불과함.

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평가지표 세부평가내용

안전 및환경

지표정의 •안전한 근로환경 및 환경의 지속가능성을 위한 기관의 실적을 평가한다.

적용대상(배점) •공기업 및 준정부기관 : 계량 1점

세부평가내용 ① 안전 및 환경을 위한 아래 항목은 각 가중치 범위 내에서 기관이 설정(총 합계 1점)

- 온실가스 감축 및 에너지 절약 실적(0.2～0.8), 녹색제품 구매실적(0.2～0.8)

지표정의 •재난·사고로부터 안전한 근로·생활환경의 유지를 위한 노력과 성과를 평가한다.

적용대상(배점) •공기업 및 준정부기관 : 비계량 2점

세부평가내용 ① 산업재해 안전관리, 재난관리체계 구축 및 운영의 적정성 등 근로자와국민의 안전과 건강을 위한 노력과 성과

* 재난·산업재해로부터 근로자 보호와 피해예방을 위한 전담조직의 구성, 관계자에 대한 교육 실시 등② 개인정보 보호 및 정보보안 관리체계 구축 운영 등을 위한 노력과 성과* 개인정보 보호관리 수준, 정보보호 피해건수, 공공기관 정보보안 관리실태

평가(국가정보원) 결과 등③ 기관의 업무 특성에 적합한 환경보전의 개념을 정의하고, 이를 위한 예

방적 접근과 훼손 방지를 위한 노력과 성과

평가지표 세부평가내용

삶의 질제고

지표정의 •근로자를 위한 건강하고 안전한 근로, 일과 가정의 조화로운 삶을 위한 기관의 노력과 성과를 평가한다. (비계량 1점)

적용대상(배점) •공기업 및 준정부기관 : 비계량 1점

세부평가내용 ① 근로자의 업무상 부상 질병과 취약근로자(임산부 장애인 등)의 안전한 근로환경을 조성하기 위한 기관의 노력과 활동

② 육아휴직 활용, 장시간 근로 해소 등 일·가정 양립을 위한 다양한 노력과성과

* 가족친화인증 여부, 자동육아휴직제, 남성근로자 육아휴직이용률, 유연근무제(탄력근무제, 원격근무제 등) 활용실적 등


<표 27> ‘안전 및 환경’ 지표

자료: ｢2018년도 공공기관 경영평가편람(수정)｣(2018.9.)

<표 28> ‘삶의 질 제고’ 지표

자료: ｢2018년도 공공기관 경영평가편람(수정)｣(2018.9.)

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- ‘2019년도 공공기관 경영평가편람 신구 대비표’(2018.12.)에 따르면, 한국지역

난방공사를 제외하고 기관별 안전지표가 가시적으로 강화된 기관은 없음.15)

- 이러한 상황은 공공기관 경영평가가 실질적인 사고 예방이나 안전 강화로 이

어지지 못하고 있음을 보여줌.

- 지방공기업 경영평가의 경우 세월호 참사가 발생한 이후 안전관리에 대한 사

회적 관심이 높아지면서 행정안전부는 ｢2016년(2015년 보완 포함) 지방공기

업 경영평가편람｣(2015.2.)을 통해 도시철도공사 유형의 경우 종합안전대책

및 관리 지표를 재난·안전관리 지표로 바꾸고 배점을 확대하고(5점→8점), 안

전사고 발생 건수 지표의 배점도 확대했음(5점→6점). 나아가 2017년도 실적

에 대한 2018년 평가에서부터 재난‧안전관리 지표 비중을 확대(최대 10점: 공

통3점→5점 확대, 사업별 추가지표 2~5점 신설)하는 등의 안전관리 조치를

시행하고 있다고 밝혔지만,16) 실제로는 도시철도공사 유형의 경우 재난·안전

관리 지표의 배점과 안전사고 발생 건수 지표의 배점을 축소조정하여 이전으

로 회귀하였음.

15) 한국지역난방공사의 경우 집단에너지 생산·운영 사업에서 CHP 고장정지율 관리를 통한 집단에너지시설의 안전관리 노력을 평가하는 지표가강화되었음. 또한 시설안전제고 지표 가중치 4점에서 CHP 고장정지율 최소화 지표 3점과 국민이 안심하는 안전한 에너지 공급노력 지표가중치 2점으로 강화하였음. 특히 국민이 안심하는 안전한 에너지 공급노력 지표는 에너지 공급 전 과정에서 사고발생 축소 노력으로 무재해 목표달성을 위한 기관의 노력을 평가하고 있음.

16) 행정안전부 보도자료, “지방공공기관, 시설물 안전관리 강화한다,” 2019.1.1.

대 분 류 경영성과 중 분 류 주요사업

가 중 치 5점 지표성격 정량(하향지표) 평가방법 목표대실적

지표정의 ○직전 3개년도 평균 대비 안전사고 발생건수를 평가한다.

세부평가내용(측정산식)

○안전사고 발생건수(건)- 유형별 안전사고(철도사고, 운행장애, 철도재난) 총 발생건수(단, 사고유형별 중복사고는 제외)- 국토해양부 고시 ‘철도사고 등의 보고에 관한 지침’ 분류와 동일

평가내용정의

○철도사고(철도교통사고, 철도안전사고)(2.0점)- 열차 또는 철도차량의 운행으로 발생된 열차사고로서 열차충돌사고, 열차탈선사고,

열차화재사고, 기타열차사고, 건널목사고, 철도교통사상사고, 철도안전사고 등을말하며, 각각의 정의에 대해서는 국토교통부 고시 ‘철도사고등의 보고에 관한 지침’(고시 제2015-595호, 2015.11.23)의 정의에 따름. 단, 발빠짐 사고에 대해서는자료축적을 위해 2019년 실적부터 평가

○운행장애(1.0점)- 철도사고에 해당하지 아니한 것으로 '위험사건'과 ‘지연운행’을 말하며, 각각의 정의

에 대해서는 국토교통부 고시 ‘철도사고등의 보고에 관한 지침’(고시 제2015-595호, 2015.11.23)의 정의에 따름, 단, 승객구호활동 등 안전조치를 위한 열차지연(증빙서류 확인)은 운행장애 건수에서 제외

○철도재난(2.0점)- 재난이라 함은 폭풍, 호우, 폭설, 홍수, 지진, 낙뢰 등 자연현상 또는 대규모 화재･

폭발 등으로 철도시설 또는 철도차량에 피해를 준 것을 말함○평가자료 제출양식은 국토교통부 고시 ‘철도사고등의 보고에 관한 지침’(고시 제

2015-595호, 2015.11.23) 별표 3의 양식과 동일


<표 29> 도시철도공사 유형의 ‘안전사고 발생건수’ 지표

자료: ｢2019년 지방공기업 경영평가편람｣(2018.12.).

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대 분 류 사회적 가치 중 분 류 사회적 책임

가 중 치 5점 지표성격 정성 평가방법 절대 평가

지표정의 ○재해･재난 및 안전사고 사전예방과 사후처리 활동을 체계적·효과적으로 수행하기위한 재난·안전관리시스템 구축 및 관리 활동 수행 등이 적절히 이루어지고 있는지를 종합적으로 평가한다.

세부평가내용(측정산식)

① 재난･안전 관리시스템(0.5점)- 재난･안전관리계획 수립의 적정성(재해대책 수립, 안전 매뉴얼 실행력 등)- 비상시 열차운행 및 통제 계획 수립의 적정성- 분야별 사전예방 활동의 실효성 및 안전 관련 예산 확보 노력② 재난･안전 관리역량(2.0점)- 재난･안전관리 전담 인력의 전문성 및 직원 대응력 수준 제고 노력(비상대응훈련 횟수 및 참여 인력 등)- 재난정보의 수집 및 활용(정보공유, 상황전파 등)- 시설물 방호(대테러 등) 및 대비 훈련의 적정성③ 재난･안전사고 관리활동(2.0점)- 재난･안전사고 유형별 매뉴얼 작성·활용- 재난･안전사고 발생 시 초기 대응(고객 대피 조치 안내 등)의 적정성- 재난･안전사고 사후처리 활동의 적정성- 이용객에 대한 안전관련 홍보(안전체험교육, 비상시 승객대피경로 안내 등)④ 안전 관련 법적 기준 준수 및 지적사항 개선 이행(0.5점)- 안전관리 전담 인력 안전교육 이수 여부- 소방정밀점검 결과 지적(현지시정 등) 사항 개선 이행 여부

평가내용정의

○ 재난･안전관리시스템이란 재난 및 안전사고에 대비해 동원하는 각종 인적･물적관리과정 전반을 의미한다.

○ 재난·안전 관련예산이란 재난·안전사고의 효과적 예방 및 대응, 교육훈련 등에 필요한 예산을 의미한다.

○ 안전사고 사전예방활동이란 안전관련 법적의무 사항의 이행, 사업장별 사전점검 및위험성 평가, 직원별 담당구역 지정, 외주업체(시공사 등) 안전관리 등에 따른 예방조치 및 상시적 관리 등 공기업의 안전사고 방지를 위한 사전적 조치와 노력을 의미한다.

○ 재난･안전관리 전담인력은 재난안전관련 훈련 및 교육, 매뉴얼 관리 등을 총괄하도록 지정된 안전책임관을 포함해, 재난안전관리를 주된 업무로 하는 관리·감독자및 실무자를 의미한다.

○ 재해·재난 및 안전사고에 대한 대응력 수준이란 내·외부 재난안전교육, 재난안전긴급상황 시나리오 설정 및 시나리오별 대응훈련(자체훈련, 유관기관과의 합동훈련 등), 상시･비상시 개인별 역할 및 책임부여, 직원들의 매뉴얼 숙지 등 재난안전 상황 발생시 전체 직원들의 대처역량을 의미한다.

○ 안전사고 사후처리 활동이란 안전사고 발생 후 사고처리 및 보상, 사고 원인분석및 대책마련, 사고이력 정보관리 등을 포함하는 안전사고 처리 및 재발방지 노력과 활동을 의미한다(초기 대응 평가는 사고처리결과보고서를 기준으로 함).

○ 안전관리 전담 인력 교육은 산업안전보건법과 재난 및 안전관리 기본법, 소방정밀점검은 소방시설설치 유지 및 안전관리에 관한 법률을 기준으로 평가한다.


<표 30> 도시철도공사 유형의 ‘재난·안전관리’ 지표

자료: ｢2019년 지방공기업 경영평가편람｣(2018.12.).

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○ 문제는 안전 관련 평가지표 외의 다른 경영관리 범주의 평가지표(지방공기업 경

영평가의 경우 경영성과 평가지표)에서 안전관리를 위협하는 평가가 행해질 수

있다는 점임. 또한 주요사업 지표 등에서도 효율성 중심의 평가로 인해 안전 저

해 요소가 다수 발생하고 있음.

- 지방공기업 경영평가에서 도시철도공사 유형의 경우 임·직원 1인당 영업수익

이 직전 3개연도 실적 평균에 비하여 얼마나 개선되었는지를 평가하는 1인당

영업수익 지표를 좋게 하기 위해 노후차량을 교체하지 않거나 차량/시설 유지

보수 인원을 충원하지 않는 문제가 있으며, 안전사고 발생 건수와 관련해서도

작은 철도사고, 운행장애가 결국 큰 사고로 이어지므로 작은 장애나 사고를

잡아내는 것이 중요한데, 안전사고 발생건수 지표에 따르면 유형별 안전사고

(철도사고, 운행장애, 철도재난) 총 발생건수로 평가하게 되므로 오히려 사고

를 은폐하여 큰 사고를 예방할 수 있는 기회를 상실하게 될 가능성도 제기되

고 있음.

- 예를 들어 유지보수 인력을 충원한 경우 안전관리가 강화되어 재난·안전관리

지표(배점 5점)나 안전사고 발생 건수 지표(배점 5점)에서 평가점수가 올라갈

수 있으나, 이에 따른 인건비가 확대되므로 영업수지비율 지표(배점 9점)17)와

1인당 영업수익 지표(=영업수익/임직원수, 배점 4점), 부채비율 지표 등 경영

효율성과 지표에 부정적 영향을 미칠 수 있음. 또한 적정규모 인력을 운용하

는지 여부를 검토하는 조직관리 지표(배점 3점)의 점수도 관련됨. 나아가 열

차 정시 운행 우선에서 안전관리 우선으로 운영 기조가 바뀔 경우 고객만족도

지표(배점 10점)에도 악영향을 줄 수 있음.

- 이러한 상황은 철도공사를 비롯한 안전관리 관련 국가공공기관에 대한 경영평

가에서도 유사하게 벌어질 수 있음.

○ 2019년 1월 14일 문재인 대통령은 수석보좌관회의에서 공공기관의 작업장 안전

관리 개선 방안을 보고받고 성과급 배분 등에서 차이를 두는 정도를 넘어 안전

을 우선시하도록 평가 기준 자체를 개선해야 한다고 지적했음.18)

17) 영업수지비율(%)은 (영업수익/영업비용)*100으로 계산되는데, 인건비가 늘어나면 손익계산서상의 매출원가 및 판매비와 관리비 합계액을 의미하는 영업비용이 늘어나 비율이 악화됨.

18) “나는 강도 높은 대책이 필요하다고 본다. 공공기관이나 공기업 평가에서 과거에는 수익 위주로 평가하던 부분을 안전 부분에 더 많은 평가 점수를 주어서 전체적인 평가 기준 자체가 개선되게 하는 것이 필요하다. 지금까지의 평가는 결국 무슨 성과급 배분 등에서 차이를 두


- 이에 기획재정부는 3월 6일 발표한 ‘2019년 기획재정부 주요 업무 추진계획’

에서 기관 내 안전 전담 조직 설치 의무화, 공공기관 안전 관리 공시 강화 등

의 내용을 담은 ‘공공기관 안전관리 지침’을 마련하고, 사망자가 발생하는 등

의 중대재해가 있어 귀책사유가 있는 공공기관에 대해서는 해당 기관장을 공

기관운영위원회를 가쳐 해임까지 건의하도록 경영평가를 안전 중심으로 개편

하겠다고 밝힘. 이럴 경우 공공기관 경영평가에서 안전관리 관련 배점이 1~2

점에서 2~6점으로 늘어나게 되어 안전분야 평가가 전체 경영평가를 좌우할

수도 있게 됨.

- 기획재정부에서는 “차후 공공기관 경영평가 편람을 수정하는 방식으로 경영평

가에서 안전 항목을 대폭 강화할 것”이라고 하나,19) 이러한 사항은 2019년도

경영실적을 평가하는 경우에 해당하는 것이고, 현재 진행중인 2018년도 공공

기관 경영평가에는 반영되지 못함.

(2) 공공기관 안전관리를 방기하는 관련 지침·제도의 문제점

○ 제1차 「공공기관 안전관리 강화 회의」에서 기획재정부는 공공기관 사업비에

안전 관련 투자를 우선 반영하도록 2019년 공공기관 예산편성지침을 개정하기

로 했음.

- 이에 따라 2018.12.27. 개정된 ‘2019년도 공기업·준정부기관 예산편성지침’은

사업비 편성지침에 ‘국민·근로자 안전 확보를 위해 필요한 안전 관리 및 예방

관련 사업에 대한 지원 및 투자를 적극 추진한다.’는 문구가 추가되어 있음.

- 그러나 기관 고유업무와 핵심사업 위주로 예산편성 항목에 포함되어 절감 재

원을 경기활성화를 위한 투자 재원으로 우선 활용, 기관별 경영 목표 및 중장

기 재무관리계획과 예산이 연계되도록 편성, 비핵심사업·예산낭비요소 발굴 등

을 통한 지출 구조조정 적극 추진과 함께 언급되어 있어 안전 관련 투자가 기

관의 고유업무와 핵심사업에서 배제된 경우 우선 반영되기 곤란할 수도 있음.

- ‘2019년도 지방공기업 예산편성기준’(2018.12.11.)은 ｢공공부문 비정규직 근로

자 정규직 전환 추진계획(’17.7.20)｣에 따른 기간제 및 파견·용역 근로자 감소

는 정도였다. 그래가지고는 별 소용없는 거다. 나는 사고가 발생하면 사장을 비롯해서 경영진도 문책해야 한다고 본다.”19) 미디어SR, “노동자 목숨 1점...공공기관 경영평가 '안전' 중심으로 개편,” 2019.3.7.

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정책에 상충하는 경비 항목의 “건물관리, 전산운영 등 아웃소싱(Outsourcing)

이 가능한 분야는 민간에 위탁하는 등 경비절감 추진” 내용을 삭제함. 하지만,

‘2019년도 공기업·준정부기관 예산편성지침’과 마찬가지로, 사업비의 경우 기

관 고유 업무와 핵심사업 위주로 예산을 편성하되, 예산사업 성과평가를 강화

하고, 비핵심사업·예산낭비요소 발굴 등을 통해 지출 구조조정을 적극 추진하

도록 하고 있어 유사한 문제가 발생함.

○ ｢지방공기업 설립·운영 기준｣(2017.12.27.)은 정기적인 조직·인력진단을 실시하여

Zero-Base에서 지방공기업의 조직·인력규모를 판단하고 비대화를 억제토록 하고

있는데, 성과중심의 조직·인사관리를 위해 부대사업을 정비하고 아웃소싱을 추진

토록 하는 것은 간접고용 비정규직의 정규직(무기계약직)화와는 배치되는 것임.

- 물론 ‘핵심임무와 관계없는’ 부대사업의 정비, 아웃소싱 추진이기는 하나, 핵심

임무와의 관련성을 명확하게 밝히기 곤란하여 자칫 본질적인 업무마저도 매각

할 우려도 있다는 점에서 아웃소싱 추진 자체에 대한 근본적인 검토가 필요

함.

5) 안전 관련 공공기관 낙하산 인사의 문제점

○ 최근 환경부 블랙리스트 의혹으로 인해 공공기관 낙하산 인사 문제가 불거졌음.

공공기관 낙하산 인사를 과도하게 부풀린 감은 있지만, 문재인 정부에 와서도

공공기관 낙하산 인사가 지속되고 있음을 부인할 수 없음.

- 특히, 국민의 안전과 직결되는 공공기관에까지 낙하산·캠코더(캠프·코드·더불어

민주당)가 투하되고 있는 것으로 나타났음. 한국철도공사, 한국승강기안전공

단, 한국지역난방공사, 한국남부발전, 한국서부발전, 한국전기안전공사, 한국철

도시설공단, 한국가스공사 등에 기관장, 상임이사, 비상임이사로 해당 기관이

요구하는 전문성과 역량이 부족한 비전문가가 임명되었다는 것임.

- 이와 같이 정치권력이 선거에 기여한 전문성 없는 인사를 임명하는 낙하산 인

사 관행은 ‘권력에 줄서기’ 문화를 확산시키고, 기관의 인사권과 자율성, 독립

성을 침해할 우려가 있으며, 제대로 된 공공개혁에도 역행하는 결과를 야기할

수 있음. 이들 공공기관 낙하산 인사들은 공공기관을 책임 있게 운영하기보다

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는 기관장, 임원 자리를 자신이 선거 출마하는데 도움이 되는 경력 쌓기용 자

리, 다음 공천을 준비하면서 잠시 기다리거나 쉬어가는 자리로만 여기기 때문

에 공공기관 운영에 책임감을 결여하고 있음(김철, 2015). 특히 안전 관련 공

공기관의 낙하산 인사는 국민의 안전을 위협할 수도 있는 한편, 잇따르는 안

전사고에 대해 책임전가의 대상으로 지목되어 구조적 원인 규명과 근본적인

대책 마련을 어렵게 하는 요인이 되고 있음.

- 기관장의 의지에 따라 기관별 안전수준은 매우 큰 차이가 발생함. 안전은 탑

다운이라 윗사람이 안전에 관심을 가져야 아랫사람이 안전을 고민하고 행동하

게 됨(조규선, 2019). 낙하산 기관장은 안전 문제에 대체로 무관심하여 안전

사고를 야기할 가능성이 크다는 점에서 이에 대한 근절방안이 모색될 필요가

있음.

- 다만, 지금 비전문가의 공공기관 낙하산 인사 임명 문제를 강하게 제기하는

정당이 집권했을 때의 인사 난맥상과 낙하산 문제는 더하면 더했지 덜하진 않

았다는 점과 함께, 공공기관 정상화 대책 등으로 부채 감축과 이윤 추구를 강

조한 결과 안전과 공공성이라는 가치는 뒷전으로 밀리게 한 공공기관 개혁 정

책과 구조적인 문제에 눈감은 채 낙하산 인사만을 지적해서는 공공기관 안전

관리의 근본적인 해결방안이 될 수 없다는 점이 지적되어야 할 것임.

3. 공공기관 안전관리 개선방안

1) 공공기관 민영화·기능조정 중심의 공공기관 정책 기조 전환

○ 지난 20여 년간 유지되어 왔던 신공공관리(NPM) 기조에 입각한 공공부문 구조

조정 및 경영효율화 중심의 공공부문 개혁 정책의 방향을 전환할 필요.

- 민영화 조치의 비가역성 때문에 민영화 정책은 충분한 사회적 논의와 합의를

바탕으로 행해져야 함.

○ 철도 산업은 분리가 아니라 통합, 경쟁이 아니라 유기적 조화가 안전과 성장을

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- 부산교통공사는 2019년 2월 19일 앞으로 민간투자개발사업(BTO·Build

-Transfer-Operation) 계획 단계부터 공공성을 최우선에 둔 3대 원칙을 적용

한다고 밝혔음.20) 향후 부산교통공사의 모든 민간투자개발사업은 ▲도시철도

승객 증대 효과를 사전에 분석한 후 승객 유인 효과가 확실한 사업 ▲고객의

통행 환경에 방해가 되지 않는 범위의 사업 ▲간담회 및 사업설명회 등으로

주변 상권과 충분히 교감하고 상생 방안을 마련한 사업이라는 3가지 원칙을

20) 뉴시스, “부산교통공사, 진행중인 민간투자사업 전면 재검토,” 2019.2.19.

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가져올 수 있으므로 KTX와 SRT로 나뉜 고속철도 부문의 통합을 비롯하여, 코

레일이 열차 운영을, 철도시설공단이 철도 건설을 담당하는 상하분리를 통합하

는 방안 등을 고민해 볼 필요가 있음.

- 민자사업 명목으로 국민-기업은행 컨소시엄(KB사모투자신탁펀드)에 매각된

인천공항철도(AREX)도 통합 운영을 검토하고, 박근혜 정부 시절 추진되어

철도 민영화 논란을 야기했던 ‘민자철도사업 활성화 방안’(2016.7.6) 또한 전

면 백지화되어야 할 것임. 재정 부담을 이유로 수익을 우선하는 민간 사업자

에 철도를 넘긴다는 것은 국민에게 부담을 전가하는 것이나 마찬가지이기 때

문.

○ 공공기관 기능조정의 대안으로, 국민의 삶에 필수적인 공공기관은 신설하는 방안

을 모색하고, 더불어 현재는 시장영역에 속하지만 국민의 생활과 직결되는 서비

스로 민영화된 기간산업은 사회적 논의를 토대로 재공공화 등 공공성 강화방안

을 모색할 필요.

- 공공기관 기능조정에 대해 국회 보고 의무화 등 외부통제 방안 신설

○ 에너지 산업 공적 규제와 재공영화 대안

- 발전·전력 산업의 재통합 등 공적 재편도 검토

- 원전과 화력의 분리·분할, 민간의 확대가 아닌, 지역적 수준에서 에너지 체제

의 전면 재수립, 기업 특혜성 민간 발전 규제

◌ 2019년 경제정책방향에서 제시된 민간투자 확대 정책을 중단하고, 기존 민간투

자 확대 정책도 공공성과 안전을 평가하여 전면 재검토


모두 충족해야만 한다는 것임. 이에 따라 현재 추진 중이거나 계획 단계에 있

는 부산도시철도 역사 등의 민간투자사업을 전면 재검토할 예정임. 이와 같이

민자사업 정책은 공공성과 안전을 최우선으로 하는 방향으로 전환되어야 할

것임.

2) 외주화 중단 및 안전인력 확충

◌ 공공안전 관련 기관에서 적정 수준의 안전 관련 업무 담당인력, 유지 보수인력

이 확보되어야 하며, 안전 관련 업무를 비롯한 기관의 고유업무를 수행하는 인

력의 경우 직접고용으로 전환되어야 함. 이를 위해 예산 확보 문제를 해소할 필

요가 있음.

- 시설 유지보수 업무, 발전사 경상정비 업무, KTX-SR 승무 업무 등 생명안전

업무의 외주화 부문을 직영화해야 함. 특히 파견법 논란이 있는 KTX-SR 열

차승무원은 코레일이 직접고용하고 열차안전업무에 대한 실질적인 교육과 업

무 수행이 가능토록 해야 할 것임.

- 자회사, 용역, 위탁 등으로 외주화된 부분 직영화‧직접고용

◌ 안전인력 확충

- 사업장 내의 안전한 작업 환경 마련, 철저한 안전관리를 위한 인력 확충(위험

업무 시 단독작업 금지, 최소 2인1조 의무화)

- 노동시간 단축, 교대제 개선(3조2교대→4조2교대, 4조3교대→5조3교대 등)을

위한 인력 확충

- 정규직뿐만 아니라 무기계약직, 자회사, 용역업체 포함 전체 인력을 대상으로

함.

- 각 기관별로 노동조합(자회사, 용역업체 포함)과의 협의 하에 인력 확충 요구

안을 마련한 후 주무부처, 기재부 협의를 거쳐 정원, 예산 반영

○ 모범사용자로서 ‘좋은 일자리’를 창출하는 중앙정부의 보다 구속력 있는 공공부

문 비정규직 대책 필요

- 필수유지업무 및 생명·안전 업무를 외주화하는 경우에 대한 규제 필요

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- 외주화된 업무 중 상당수가 상시·지속업무에 해당하는 만큼 상시·지속업무의

정규직 고용원칙을 직접고용만이 아니라 간접고용으로 확대. 공공서비스 제공

노동자의 직영화라는 원칙을 세우고 정부가 앞장서서 공공부문에서부터 외주

화된 업무를 재직영화해 나갈 필요

3) 공공기관 노후시설 및 운영 개선

○ 공공기관 주요 시설의 안전성에 대해 노동조합 및 전문가가 참여하는 내실 있는

점검 실시

○ 행정안전부는 지방공공기관 시설물에 대한 안전관리 실태점검을 ’19년 1월 중으

로 실시할 예정이었음. 지방자치단체 산하 모든 공공기관을 대상으로 하며, 사회

기반시설 및 다중이용시설에 대한 노후화 현황, 안전점검 실시 여부 등을 조사하

며, 조사 결과를 바탕으로 지방공공기관에서는 안전관리 강화계획을 수립하고, 지

방자치단체에서는 그 이행실적을 지속적으로 점검하도록 하고 있음.

- 시설물 안전관리 실태점검의 실효성을 담보하려면 안전 관련 예산이 확보되

고, 이를 추진하는 조직체계 및 인력이 확보되어야 함. 노후시설 진단에는 내

진설계, 지하매립 배관 등 위험요소가 많은데, 이에 대한 정확한 진단을 위한

인력‧예산 증액 필요

○ 공공기관도 산안법을 준수하도록 강제하고, ｢산업안전보건법｣ 개정과 연계한 노

동자 안전 활동을 강화할 필요가 있음.

- 사업장별 명예산업안전감독관 의무 위촉 → 경영평가 반영

- 명예산업안전감독관의 작업중지 권한 부여 → 관계부처 협조

◌ 사고 발생시 과도한 처벌 위주 정책보다 정확한 사고원인 규명 중심으로 정책을

개선하고, 과실 유무에 따른 징계정책을 마련할 필요

- 행정안전부는 안전사고 발생 근절을 위해, 지방공공기관 차원의 안전관리 및

산재예방 교육을 실시‧확대하기로 했음. 지방공기업 교육훈련지침 개정을 통해

작업장 안전관리 요건, 노동자 안전수칙 등 관련 교육 강화 의무를 부과할 예

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정이고, 지방공공기관 임직원을 대상으로 안전관리 강화조치에 관한 교육을

실시하여 기관차원에서 보다 적극적으로 안전관리체계를 마련할 수 있도록 유

도할 계획임. 다만, 이러한 안전관리 및 산재예방 교육이 자칫 노동자에게 책

임을 전가하는 방편이 되지 않도록 노동조합이 사고원인 규명에 주도적으로

참여하고, 안전 거버넌스 등을 통해 기관 차원의 안전관리 및 산재예방 교육

에 관여할 수 있도록 하는 방안이 함께 모색되어야 할 것임.

○ 공공기관의 안전문화 수준을 정량화·수치화하여 기관별 비교 평가

- 공공기관의 업무특성과 협력사의 안전보건활동, 교육훈련 등 선행평가지수를

포함하여 공공기관 안전문화 평가지표를 개발

- 예방의 측면에서는 재해율 반영보다 안전에 대한 투자, 인력, 안전 조직, 안전

문화 등이 평가기준으로 반영되어야 하고, 이행 시스템이 반영되어야 함. 이를

위해 공공기관에 안전보건(ISO 45001/KOSHA 18001) 및 재난안전(ISO

22301) 경영시스템을 도입하여 PDCA 사이클에 따라 체계적인 안전관리를

추진하는 방안이 모색되고 있는데(조규선, 2019), 이 또한 일률적인 인증기준

의 모순점을 개선하여 사업장 수준에 맞도록 맞춤형으로 개발하거나 형식적인

관리의 문제점 을 정비할 필요가 있음.

○ 안전 거버넌스의 구축

- 지난 2018년 12월 17일 산업통상자원부와 고용노동부는 한국서부발전 태안화

력발전소에서 발생한 김용균 씨 사망사고와 관련하여 ‘안전을 최우선으로 하

는 경영시스템’을 구축하고 안전사고에 대한 발전사의 책임을 높이기 위해 발

전사, 협력사, 노동자, 시민단체, 민간전문가 등이 폭넓게 참여하는 ‘안전경영

위원회’를 발전소별로 구성·운영하는 방안을 대책 중 하나로 제출했음. 안전경

영위원회는 현장 개선과제가 제대로 이행되는지 점검하는 등 안전한 작업환경

을 위한 과제들을 발굴·반영할 계획으로 있음.

- 위험이 내재화된 조직 및 사회로부터 탈피하기 위해서는 종합적인 안전방안

마련을 강구해야 하고, 조직문화의 혁신과 이해관계자가 참여하는 안전 거버

넌스 구축이 필요함. 정부, 경영계, 노동조합(노동자) 각각의 역할 수행과 함

께 시민안전 유해 요인을 관련기관 및 관계자들이 일상적으로 공유하고 논의

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하는 노사정 안전 거버넌스 구축이 절실한 과제로 요구된다는 것임.

- 이러한 안전 거버넌스 구축이 각 공공기관별로 이루어져야 할 것이며, 보여주

기식 형식적인 기구로 전락하지 않도록 할 필요.

4) 경영평가 등 안전 관련 평가‧제도 개선

◌ 공공기관의 성과와 무관한 정부권장정책 준수여부를 일률적으로 공공기관에게

강요하거나, 정부정책을 무분별하게 경영평가지표화하는 것이 아니라, 평가항목

의 합리성을 제고하여 공공기관의 성과 향상에 영향을 미치는 지표를 중심으로

구성할 필요가 있음.

- 안전관리와 상충되는 공공기관 경영평가 지표 발굴 및 전면 개선이 필요하지

만, 공공기관들이 안전을 비롯한 사회적 가치 구현 범주의 지표를 사실상 기

관의 고유사업과 무관한 또 하나의 정부권장정책 강요로 인식하는 것이 아니

라, 공공성을 강화하고 고유의 설립목적을 수행하기 위한 지표로 파악하는, 인

식의 전환이 선행되어야 할 것임.

- 안전 및 환경 지표의 원칙적이고 확고한 정의, 배점 확대 및 객관적 세부평가

내용 정립, 안전 예산 및 인원 증원 시 가점을 주는 제도 마련

- 각 기관 안전과 연계된 주요사업지표의 발굴·개선

- 이러한 사항을 2018년도 평가에 반영할 경우 정치적 의도가 있는 것으로 오

해될 우려가 있지만, 공공기관 안전관리를 위해서 필요한 내용으로 파악할 필

요가 있음.

○ 행정안전부는 지방공기업 경영평가에서 안전 관련 중대한 사고 발생 시 경영평

가 등급을 하향조정하는 등의 강화조치를 시행하기로 했음.21) 또한 경영평가단

구성에 있어서도 안전‧환경 분야 전문가 참여를 확대하여, 해당 분야에서 보다

내실 있는 평가가 이루질 수 있도록 할 계획임. 기획재정부 또한 공공기관 경영

평가에서 안전관리 관련 배점을 2점에서 6점으로 확대하고, 사고가 발생한 경우

0점 처리하며, 중대재해가 발생하여 이에 귀책사유가 있는 기관장은 공운위를

거쳐 해임 건의를 하는 방안을 마련중에 있음.

21) 행정안전부 보도자료, “지방공공기관, 시설물 안전관리 강화한다,” 2019.1.1.

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- 특히 문재인 대통령이 2019.1.19. 수석보좌관회의에서 지적한 것처럼,22) 공공

부문에서는 노동자 안전사고가 발생하지 않도록 공공기관을 관리하는 기획재

정부와 행정안전부에서 아주 엄격한 공공기관 관리 지침이 제시되어야 할 것

임. 다만, 이와 같이 경영평가를 강화하고, 공공기관 관리 지침을 엄격하게 하

는 방안이 하향식으로 진행될 경우, 자칫 작은 사고를 은폐하여 대형 사고를

초래하는 원인이 될 수도 있다는 점에서 상향식, 참여적 안전관리가 모색될

필요가 있음.

- 공공기관 비정규직 문제 및 안전인력 부족 문제를 해결하기 위해 아웃소싱이

나 간접고용을 양산할 가능성이 있는 공공기관 경영지침 및 경영평가지표를

전면 수정할 필요가 있음.

○ 행정안전부는 위험의 외주화 예방을 위해, 현재 재난·안전관리 지표에 사업의 원

청인 지방공기업은 물론 하청 등 ‘외주업체’의 안전사고 예방 노력 및 재해 발생

현황까지 포함하여 평가할 계획임.

- 국가공공기관 경영평가 성과지표에도 외주업체의 안전보건수준 및 안전사고

예방 노력과 재해 발생 현황을 반영해야 할 것임. 특히, 산재은폐를 평가항목

에 반영하는 것이 반드시 필요함.

- 도급작업을 포함하여 모든 작업에 대해 위험성평가를 실시하고 나타난 문제점

에 대해서는 우선순위를 정하여 반드시 개선 실시(조규선, 2019)

○ 사람이 아니라 시스템에 기반한 안전대책 마련

- 국토교통부는 2018년 12월 27일 국정현안점검조정회의에서 ‘철도안전 강화대

책’을 제출한 바 있음. KTX 강릉선 탈선(12.8) 및 오송역 단전사고(11.20) 등

최근 발생한 12건의 사고 ․ 장애가 시공불량, 작업 기본원칙 미준수, 차량 정비

소홀 등 대부분 인적과실로 발생했다고 분석하고, 안전대책의 현장 이행력을

강화하겠다는 것임.

- 하지만 5년 단위 ‘철도안전 종합계획’과 연 단위 ‘철도안전 시행계획’을 수립·

22) “그렇게 해서 사장이나 임원진들이 자기 일처럼, 자기 자식 돌보듯이 직원들을 돌보도록 만들어야죠. 그것을 못하면 전부 책임지고 물러나야 되는 거고. 단순히 평가 기준 점수 달리해서 성과급의 차등을 둔다거나 하는 정도가 아니고 적어도 공기업이나 공공기관 또는 공공부문에서는 이런 류의 안전사고(김용균 사망사건-대변인)로 아까운 생명을 해치는 일은 없도록, 확고한 의지가 필요한 것이죠. 공공기관을 관리하는 기재부에선 그 부분에 대해서는 아주 엄격한 공공기관 관리 지침을 만들어야 될 거라고 봅니다.”


시행해왔던 국토교통부가 KTX 강릉선 탈선사고 발생 20일 만에 제출한 대책

이 과연 실효성이 있을지는 의문임. ‘철도안전 강화대책’ 중에서 △철도공단·

철도공사 간 상호협력 강화와 △구조적 안전문제 등 개선 추진을 제외하고 △

철도안전대책 현장 이행력 제고 △철도차량 관리 강화 △사람 중심 사고 대응

체계 구축 등의 내용은 이미 제3차 철도안전 종합계획(2016~2020년)에 포함

되어 있으며,23) 철도공단·철도공사 간 상호협력 강화는 상하통합의 과제 대신

제출된 것이라 할 수 있음. 중요한 것은 이러한 강화대책이 실효성을 발휘하

도록 실천력이 담보되어야 한다는 점이며, 경제부처 및 주무부처 관료들의 인

식전환이라 할 것임.

5) 안전 관련 공공기관 낙하산 인사의 근절

○ 공공기관운영위원회의 역할 제고

- 공운위의 책임성 및 독립성 강화

- 공운위 구성에 다양한 분야 이해관계자의 참여 확대 및 운영 개선

- 공공기관 임원 인사의 원칙 확립

○ 임원추천위원회의 구성 및 운영 혁신

- 정부의 영향력을 배제하고, 외부의 다양한 의견을 반영하도록 임추위의 구성

개선

- 임추위의 운영 혁신: 임추위의 추천 후보자 수를 축소하여 임추위를 통한 임

원후보자의 실질적인 추천 권한과 책임성 강화, 임추위 의사결정 기준과 근거

자료 제출·공개 등 투명성 강화

○ 사전 인사검증의 개선

- 정치권 인사의 공공기관 취업 제한, 전관예우식 관료 낙하산 인사의 근절

- 시민인사청문회 형태의 사전 인사검증 절차 도입

- 공공기관 임원별로 구체적인 선임기준 설정

23) 신아일보, “반복된 안전계획 실패..."탈선은 끝나지 않았다",” 2019.1.3.

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○ 임원 선임에 대한 사후관리

- 사후 인사평가

- 부정 인사 행위자내지 인사청탁 관련자에 대한 형사처벌

- 임원추천위원회 위원에 대한 책임 추궁방안 마련

- 정치적 책임성 확보를 위한 국회 또는 이해관계자의 임원 해임 요구권 마련

<참고문헌>

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기획재정부. (2018). 공공기관 혁신 가이드라인(2018.6.5.).

기획재정부. (2019). 2019년 기획재정부 주요업무 추진계획(2019.3.6.).

김철. (2013). “박근혜 정부의 공공기관 정책, 분석과 전망.” 사회공공연구원 이슈페이퍼 2013-02.

김철. (2015). “공공기관 낙하산 인사의 문제점과 개혁 방안.” 사회공공연구원 워킹페이퍼 2015-02.

김철. (2016a). “공공부문 외주화 부추기는 법·제도의 문제점과 개선방안.” 구의역 참사 재발 방지를

위한 정부 제도 개선 토론회(2016.7.1.) 자료집.

김철. (2016b). “ 외주화·민영화 정책에 대한 점검 및 개선방향.” 4·16세월호참사 특별조사위원회

안전사회 소위원회 자문/전문위원. 안전사회 실현과제 보고서 .

이승우·엄진령·박주영·김기범. (2014). 공공부문 직접고용 규율을 위한 법ㆍ제도 개선방안 연구 .

사회공공연구원.

이재성·안준기. (2016). “근로환경에서의 위험노출 정도에 관한 연구: 고용형태별 비교분석.” ｢산업관

계연구｣, 26(1): 147-173.

조규선. (2019). “공공기관 작업장 안전관리 제도개선 방안 제안.” 국무조정실 간담회(2019.2.11.).

한국비정규노동센터. (2018). ｢간접고용노동자 노동인권 실태조사｣. 국가인권위원회 연구용역보고서.

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Ⅳ토론문

1. 노동건강연대 대표 이상윤

2. 조세재정연구원 공공연구센터소장 라영재

3. 국토교통부 철도안전과장 김인

4. 산업통상자원부 에너지안전과장 이희원

5. 기획재정부 안전정책팀장 황병기

정책토론회

█


해법은 없나


공공기관 안전사고와 외주화

노동건강연대 대표 이상윤

1. 소위‘비핵심 업무’,‘전문 업무’외주화의 문제점

○ 전문 업무 외주화의 이점은 오직 양질의 전문서비스를 제공하는 외주계약업체의 능

력과 서비스 질에 좌우됨

- 비용 절감 차원에서 이루어지는 한국적 현실을 고려할 때 외주화로 인한 이점을

기대하기 힘듬

○ 아무리 전문적인 외주업체라 하더라도 노동자들은 익숙하지 않은 환경에서 일하게

되는 것이므로 위험이 상존함

- 외주업체 노동자들은 도급업체 사업장의 환경, 문화 등에 익숙하지 않은 경우가

다반사이고, 도급업체와 다른 안전 관리 문화를 가지고 있는 경우도 많아, 이 둘

의 결합이 이질적인 경우가 많음

○ 위와 같은 이유로 계약 초기에는 긴 induction time이 요구되고 외주 수급업체와의

특별한 관리감독 및 의사소통이 요구되는 경우가 많아 비용과 노력면에서도 긍정적

이지 않음

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2. 외주 계약시 노동자의 안전과 건강 위험이 증가하는 요인

가. 외주 수급업체 노동자들의 안전과 건강 위험 증가 요인○ 도급업체의 환경에 익숙하지 않을 때

○ 관련 업무가 분절화되어 있을 때(자신의 업무 수행 전후로 어떤 업무가 진행되는

지 모를 때)

○ 외주 수급업체 노동자들의 역량이 적절히 갖추어져 있지 않을 때(교육, 훈련 등

의 미비)

○ 도급업체의 모니터링과 관리감독이 적절하게 이루어지지 않을 때

○ 외주화된 업무에 대한 전문지식이 있는 도급업체 소속 노동자가 없을 때

나. 도급업체 노동자의 안전과 건강 위험 증가 요인○ 모니터링 및 관리감독 책임까지 전적으로 외주 수급업체에게 맡긴 경우

○ 다수 외주업체의 개입으로 시설 및 설비 안전 체계에 문제가 발생한 경우

○ 설비 등의 유지보수가 대충대충 되거나 부적절하게 된 경우

○ 도급업체, 수급업체, 2차 수급업체 등 간에 의사소통 및 협업 체계가 무너진 경

우

3. 노동자 안전, 건강 측면에서 공공기관 업무 외주화시 고려사항

가. 외주화 여부 결정시 고려사항○ 일정한 기준, 절차, 과정을 통해 업무 외주화의 안전보건 위험을 평가하고 일정

기준 이하의 위험을 가지고 있는 업무만 외주화를 허용하는 방향으로 정책 설정

○ 평가 결과 위험성이 높은 업무로 평가된 업무는 공공기관이 직접 수행하는 업무

로 전환

○ 상대적으로 덜 위험한 업무에 대한 외주를 허용 받았더라도 공공기관이 도급업체

로서 외주 업무에 대한 안전보건 관리감독의 의무는 법이 정한 것 이상으로 철저

히 수행해야 함은 명시

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나. 외주업체 선정시 고려사항- 저가 입찰 중심이 아니라 사회적 가치를 반영한 공공 조달 및 계약

○ 업체의 관련 업무 경험, 질적 우수도

○ 업체의 안전보건 정책 및 실행, 수행 결과(산재율은 의미 없음)

○ 2차 도급업체 선정 프로세스

○ 노동 인권 존중 수준

○ 노동 관계법 및 산업안전보건 관련 법령 준수 수준

○ 평가시 동률을 이루었을 때, 우선 선택 기준으로 사회적 가치 반영 수준 기준

적용

○ 안전보건과 관련된 특정 기준의 경우 그 기준을 충족하는 업체가 없다면 유

찰시키고 공공기관이 직접 수행 : 예를 들어 안전보건공단의 안전보건경영시

스템(KOSHA 18001) 인증을 득한 업체만이 입찰 가능하도록 하는 등

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공공기관 안전관리의

문제점 및 개선방안 토론문

조세재정연구원 공공기관연구센터 소장 라영재

1. 한국사회의 안전사고의 문제점

□ 한국사회의 안전불감증, 안전사고의 발생은 그간 압축성장과정에서 사회구조적 문

제, 부조리의 모순이 누적되어서 현재 나타나고 있는 현상으로 봄

□ 공공기관의 안전관리의 문제점으로 그간 역대 정부에서 공공기관 민영화·구조조정,

경영효율화에 기인한다고 지적하고 있음. 일면 타당한 지적이나 그럼 20여년 전 민

영화 이전에는 안전사고가 없었다거나 국영기업이 많은 중국, 베트남에서 안전시고

가 발생하지 않는 것은 아니므로 공공기관이나 민간기업이나 경영하는데 있어서 안

전을 우선 고려하는 정부의 정책 방향, 관련 법규의 정비, 조직적 차원의 안전경영

우선, 국민의 안전인식 전환 등 종합적인 접근이 필요함

□ 5쪽, 그간 정부개혁이나 공공기관의 개혁방향으로 비핵심업무의 외주화 정책으로 정

부행정이나 공공기관 경영관리에서 기획 업무와 일반직 중심으로 핵심화하고 전문

성과 기술을 외주화하는 문제 발생하였고 동시에 안전문제도 중요하게 인식되지 못

하는 문제도 동반하여 발생함

○ 공공기관 사고에 대한 직영, 발주, 하청 및 정규직, 비정규직 등 고용형태별 정확

한 사고 통계를 찾기가 어려워서 제한적인 해석이 가능하지만 발주가 직영이나

하청보다는 사고부상, 사고사망 건수가 더 많을 것으로 예상되나 직영이라고 해

서 사망, 부상사고가 없는 것은 아님

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□ 6쪽, 위험업무의 회주화 관련하여, 안전업무의 와주화라는 용어사용은 부적하고 안

전에 취약한 분야의 외주화나 유지보수업무, 현장업무의 외주화가 실체에 적합한 용

여로 보임(안전은 위험이 생기거나 사고가 날 염려가 없는 상태를 의미함으로 안전

업무(safety work, 안전업무는 협의로 기관의 안전을 다루는 업무로 해석해야 함)

□ 9쪽, 공공기관 증원은 신규사업 위주 진행되어 인력이 부족한 상황으로 안정적 사

업 운영이 곤란하다는 판단은 일면 할 수 있는 지적이나 공공기관의 사업, 조직 및

인력구조의 특성상 객관적이고 타당한 실태조사가 필요

□ 10쪽, 공공기관의 노후시설 문제와 관련하여 국가나 공공단체가 공공의 편의나 복

지를 위해 설치한 시설이 노후화되고 안전규제 강화와 점검과 교체를 위한 예산이

필요하다는 점에 동의하며 세월호 사고나 각종 재난안전사고 이후 안전 관련 기관

신설과 기능과 인력이 보강되고 있으나 역부족

○ 공공기관의 안전관리자의 잦은 보직 변경, 전문성 부족 문제는 앞으로 공공기관

이나 민간기업 모두 전문성을 강화하기 위한 전문가 육성, 교육훈련으로 해결해

야 할 문제로 보임

□ 11, 12쪽, 공공기관 안전 관련 평가와 관련하여 첫째, 공공기관 경영평가 지표에서

단순한 재해율(천재, 인재 따위로 해를 입는 비율, 산업재해율 등)만 있어서 산재를

은폐하는 풍선효과가 있다는 지적을 하고 있는데, 시설이나 사업장이 있는 기관이나

재난안전책임기관, 전문기관은 사고율지표를 가지고 있음.

○ 2019년도 공공기관 경영평가 지표는 환경보존지표(1점), 재난 및 안전지표(4점)

으로 가중치 확대하였음. 그리고 주요사업 지표에서 64개 기관이 안전지표를 신

설하였음(18년도 41개->19년도 64개 기관으로 확대)

○ 공공기관의 경영평가지표 체계는 그간 효율성, 수익성 지표 중심에서 공공성과

소위 사회적 가치 중심의 지표로 확대, 강화되고 있음. 모두 협의의 사회적 가치

지표로만 구성할 수 없으며, 효율성과 효과성, 공공성 지표의 균형과 조화가 중요

함

○ 공공기관 중, 재난 및 안전기본법상, 재난안전책임기관(철도공사 등 45개 기관)과

안전관리전문기관(산업안전보건공단, 시설안전공단 등 14개)이 아전 관전 관련법

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상 기능과 역할을 제대로만 하면 됨

□ 공공기관 안전관련 지침 제정과 관련하여 공공기관의 기관장 등 경영진이 협력업체

까지 포함하여 안전이 우선이 되도록 경영을 하도록 하고 그에 대한 경영책임을 지

게 한다는 측면에서 바람직하지만 338개 다양한 모든 공공기관에 이미 산안법이나

재난안전법상 규제하고 있는 똑같은 규제를 의무화하는 하는 것은 형식적이거나 실

효성이 없을 수 있고 관도한 규제가 될 가능성도 존재함

○ 앞에서 지적한 재난안전책임기관이나 전문기관의 기능, 역할과 책임을 더 강화하

는 것이 효과적일 수 있음

□ 공공기관의 낙하산 문제는 역대 정부에서 공공기관의 지배구조 개선의 핵심적 문제

이고 정치적. 엽관제적 인사가 자격, 자질, 리더십을 가진 적격자를 선임해야 한다

는 측면에서 바람직한 지적이나 낙하산 인사 때문에 안전이 소홀하게 취급되고 있

는 것은 다른 문제로 보임

2. 공공기관 안전관리 개선방안

□ ①공공기관 민영화, 기능조정 중심의 공공기관 정책기조 전환, ②외주화 중단과 안

전인력 확충, ③공공기관 노후시설 및 운영개선, ④경영평가 등 안전 관련 평가제도

개선, ⑤안전 관련 공공기관 낙하산 인사의 근절을 제시하고 있음

□ 첫째, 공공기관의 사업장, 시설의 사망, 부상사고율을 보면 재난 및 안전관리법상

재난안전책임기관(45개)에서 주로 발생하고 있으므로 이들 사업장에서 안전사고를

획기적으로 줄여야 하고 15개 안전관리전문기관이 있으므로 이들 기관의 기능, 역

할과 책임을 강화해야 함

□ 산업법 개정으로 도급시 안전보건조치 책임 장소 확대와 발주자의 안전보건 조치

의무 포함으로 모든 공공기관이 안전사고의 예방과 각종 조치 강화 필요. 정부정책

을위탁대행하는 준정부기관이나 기타공공기관도 사업의 특성을 고려하여 안전에 대

한 점검과 적절한 대책을 마련할 필요는 있음

□ 모든 공공기관이 재난 및 안전관리법, 산안법 등 관련법을 준수하는 것도 중요하지

만 사업장, 시설 등에서 관리자 및 근로자의 안전불감증의 인식과 문화를 적극적으

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로 개선하는 것이 가장 중요하므로 각종 교육과 훈련 프로그램도 마련, 시행하는

것이 필요

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토 론 문

국토교통부 철도안전과장 김인

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토 론 문

산업통상자원부 에너지안전과장 이희원

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토 론 문

기획재정부 안전정책팀장 황병기

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