บทที่ 8...
Transcript of บทที่ 8...
บทท 8งบประมาณมงเนนผลงาน
อาจารย ดร.ธดารตน สบญาต
ความหมายและลกษณะทวไป• หมายถง งบประมาณทมการเชอมโยงงบประมาณเขากบตวชว ดผลการ
ปฏบตงาน ซงงบประมาณแบบมงงบประมาณมงเนนผลงานเปนงบประมาณแบบใหมทเรมมการน ามาใชตงแตศตวรรษท 21 มชอทใชเรยกกนอยหลายค าในภาษาองกฤษ เชน Miss Budgeting Entrepreneurial Budgeting Performance Budgeting Performance – Based Budgeting Results Budgeting หรอ Budgeting for Results
• งบประมาณแบบมงเนนผลงาน เนนผลงาน ( Results Budgeting ) ทใชอยในประเทศสหรฐอเมรกา แททจรงกเปนการน างบประมาณแบบ Performance Budgeting เดมทเคยมการใชอยในชวงทศวรรษ 1950 กลบมาปรบใชใหมนนเอง
งบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร ( Strategic
Performance – Based Budgeting : SPBB )
• งบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตรเปนชอเรยกระบบงบประมาณทก าลงใชอยในประเทศไทยในปจจบนแทนรปแบบงบประมาณแบบเนนการวางแผน การจดท าโครงการ การจดท างบประมาณอยางเปนระบบ หรอทนยมเรยกกนวางบประมาณแบบ PPBS ทใชอยเดม ทงนเหตผลส าคญในการเปลยนแปลงจากงบประมาณทใชอยเดมแบบ PPBS มาเปนรปแบบปจจบนนน
• สบเนองจากการจดท างบประมาณในระบบเดมของไทย มการจดสรรงบประมาณโดยไมกอใหเกดประสทธภาพสงสดในการบรหารหลายประการดงทนกวชาการจากส านกงบประมาณไดประมวลไว เชน
การจดท างบประมาณในระบบเดมของไทย• (1) ขาดความเชอมโยงในการจดสรรงบประมาณใหตอบสนองตอนโยบาย
รฐบาล ท าใหรฐบาลไมสามารถบรหารเชงนโยบายไดอยางสมเหตสมผลกลาวคอ การจดท างบประมาณของไทยทผานมาไมไดมการบรณาการยทธศาสตร ของรฐบาล แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต
• (2) แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตซงเปนแผนยทธศาตรระยะยาว และเมอก าหนดขนมาแลวกด าเนนการตอเนองตามระยะเวลาของแผน 5 ปโดยมไดมการทบทวนปรบเปลยนใหสอดคลองกบสภาพการเปลยนแปลงทเกดขน
• (3) การตดสนใจในการจดสรรงบประมาณเปนแบบปตอป ไมมการวางแผนทางการเงนระยะปานกลาง
• (4) เนนการใชจายมากกวามงความส าเรจ• (5) ระบบการจดสรรงบประมาณไมสงเสรมใหมการบรหาร ตดสนใจและแสดง
ความรบผดชอบในระดบกระทรวง
การจดท างบประมาณในระบบเดมมขอจ ากดตางๆ ในทางปฏบต อปสรรคหลายประการดงตอไปน
• (1) การจดท างบประมาณเกยวของกบกระบวนการทางการเมองนโยบายของพรรคการเมอง และนโยบายรฐบาลแตละชด ซงบอยครงมกจะใชวธการประนประนอมและประสานผลประโยชนกนระหวางกลมผลประโยชนตางๆ
• (2) ทกษะของเจาหนาทส านกงบประมาณ และหนวยงานทเกยวของมสวนส าคญอยางมากตอการน างบประมาณมาใชอยางไดผล
• (3) เทคนควเคราะหตางๆ เชน เทคนคเกยวกบการจดท าโครงสราง แผนงาน การวเคราะหหาผลตอบแทนตอตนทน ( Benefit – Cost Analysis ) การวเคราะหความคมคาหรอคาใชจายตอผลประสทธผล ( Cost Effectiveness Analysis ) ตลอดจนเทคนคการประเมนผลแผนงาน / โครงการ ฯลฯ ซงมกเปนเทคนคเชงปรมาณจงมความยงยากในทางปฏบต
• (4) การวดผลส าเรจของงานเปนหวใจส าคญของระบบงบประมาณแบบแผนงาน จงตองมการก าหนดมาตรฐานการวดผลงาน ( Work Measurement ) คอการก าหนดตวชวด ( Indicators )
( Strategic Performance –Based Budgeting : SPBB )
• ส านกงบประมาณจงไดน าเอาแนวคดระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานมาปรบใชกบการงบประมาณของประเทศไทย
• ซงระยะตอมาในสมยรฐบาลทกษณไดเปลยนมาเรยกการงบประมาณแบบปจจบนของประเทศไทยวา ระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร ( Strategic Performance – Based Budgeting : SPBB ) โดยค านงถงความส าเรจของงานตามเปาหมายเชงยทธศาสตรระดบชาต และแนวคดการกระจายอ านาจความรบผดชอบในการวางแผนการจดการและการบรหารงบประมาณแกกระทรวง กรม
• ซงระบในโครงสรางหนาทความรบผดชอบ เปาหมายการใหบรการของกระทรวง กรม และ หวหนาสวนราชการ ตอเปาหมาย / ผลต / ผลลพธของหนวยงาน
( Public Expenditure Management : PEM )
• แนวคดการบรหารจดการทรพยากรภาครฐทเปนแนวคดหลกในการจดการรายจายภาครฐสมยใหม ( Public Expenditure Management : PEM ) ประกอบดวยหลกการส าคญ 3 ประการ ดงน
• ประการแรก การรกษาวนยทางการคลง ( Fiscal Discipline ) ไดแก– รฐบาลรบผดชอบเปาหมายทางการคลงระยะยาว– สมมตฐานทางเศรษฐกจในการก าหนดเปาหมายทางการคลงตองมความเปนไปได– ใชกรอบประมาณการรายจายลวงหนาระยะปานกลางก าหนดและควบคมวนยทางการ
คลง– ตดตามทบทวนเปาหมายทางการคลงอยางตอเนอง
( Public Expenditure Management : PEM )
• ประการทสอง การจดสรรทรพยากรทมประสทธผล (Efective – Allocation X ไดแก– มการก าหนดแผน / ยทธศาสตรชาต– จดล าดบความส าคญและค านงถงความมประสทธผล– ประมาณการรายจายลวงหนาระยะปานกลางแยกรายละเอยดงบประมาณ
ตามนโยบายเดมและนโยบายใหม
– จดท างบประมาณเปนแบบ Top – down
( Public Expenditure Management : PEM )
• ประการทสาม การบรหารจดการทมประสทธภาพ ( Operational Efficiency ) ไดแก– การใหความส าคญกบผลการด าเนนงานแทนการควบคมปจจยน าเขา– โครงสรางการท างานของภาครฐมการกระจายอ านาจจากระดบบนอยาง
เหมาะสมโดยมผรบผดชอบทชดเจนในแตละระดบ– มการตดตามและประเมนผล
หลกการและองคประกอบส าคญของการงบประมาณประเทศไทยในปจจบน
• 1) หลกการและกรอบแนวคดของระบบงบประมาณแบบ SPBB
• ระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตรเนนการใชยทธศาสตรชาตและนโยบายรฐบาลเปนหลกในการจดการทรพยากรใหเกดประสทธผล คมคาและสอดคลองกบความตองการของประชาชน โดยเพมบทบาทและความรบผดชอบของกระทรวง กรม ในการบรหารจดการงบประมาณ และค านงถงความโปรงใสตรวจสอบได
•
หลกการและองคประกอบส าคญของการงบประมาณประเทศไทยในปจจบน
• 1.1) วตถประสงคของระบบงบประมาณ• (1) เปนเครองมอในการจดสรรทรพยากรทมประสทธภาพ
สอกคลองกบนโยบายและยทธศาสตรในการพฒนาประเทศ• (2) กระทรวง กรม มบทบาท / อ านาจตดสนใจในการจดสรร
ทรพยากรมากขน• (3) ระบบการควบคมตรวจสอบมประสทธภาพและโปรงใส
หลกการและองคประกอบส าคญของการงบประมาณประเทศไทยในปจจบน
• 1.2) องคประกอบส าคญของระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร หรอ SPBB ประกอบดวยการมงเนนผลส าเรจตามเปาหมายเชงยทธศาสตรโดยจะใหความส าคญกบความส าเรจตามเปาหมายในทกระดบตงแตเปาหมายเชงยทธศาสตรระดบชาต เปาหมายการใหบรการของกระทรวงและหนวยงาน จนถงเปาหมายเชงยทธศาสตรตามพนท โดยมผรบผดชอบในแตละระดบอยางชดเจน
ลกษณะมตงานในการจดการงบประมาณตามกระบวนการทศนใหม
• เปาหมายเชงยทธศาสตรระดบชาต เปนผลลพธทรฐบาลตาดหวงจะใหเกดประโยชนสงสดแกประชาชนและประเทศชาต รฐบาลทเขามาบรหารประเทศจะตองมกรอบนโยบายเปนแนวทางในการบรหารประเทศ โดยใชงบประมาณรายจายประจ าปเปนเครองมอส าคญในการขบเคลอนนโยบายใหบรรลผลส าเรจตามเปาหมายและกรอบเวลาทก าหนด
ลกษณะมตงานในการจดการงบประมาณตามกระบวนการทศนใหม
• เปาหมายภาระกจตามยทธศาสตรเฉพาะของรฐบาล : Agenda ไดแกนโยบายเฉพาะเรองของรฐบาลทไมไดขนอยกบกระทรวงใดกระทรวงหนงเปนการเฉพาะ แตมงเนนการมเปาหมายการด าเนนงานรวมกน มหนวยงานผรบผดชอบ และมผสนบสนนอยางชดเจน เชน นโยบายการปราบปรามยาเสพตด ตลอดจนนโยบายเรงดวนตางๆ ของรฐบาล เปนตน
ลกษณะมตงานในการจดการงบประมาณตามกระบวนการทศนใหม
• เปาหมายภาระกจประจ าและภาระกจตามยทธศาสตร : Function หรอการใหบรการของกระทรวงและหนวยงาน จะตองเชอมโยงและสอดคลองกบเปาหมาย / ยทธศาสตรระดบชาต และยทธศาสตรการจดสรรงบประมาณรายจายประจ าป ซงมกระทรวงและหนวยงานเปนศนยกลางรบผดชอบท างานตามภารกจกระทรวงทมเปาหมายและแนวทางทชดเจน ภายใตขอบเขต อ านาจหนาท และความรบผดชอบ
• เปาหมายการใหบรการของกระทรวงและหนวยงาน อาจก าหนดผลผลตของหนวยงาน เปนการบรการหรอสงของทใหบรการแกประชาชน และมตวชวดผลส าเรจทแสดงในหลายมต ทงในเชงปรมาณ คณภาพ เวลา และคาใชจาย
ลกษณะมตงานในการจดการงบประมาณตามกระบวนการทศนใหม
• เปาหมายยทธศาสตรตามพนท : Area หมายถงเปาหมายและยทธศาสตร ท เนนเฉพาะในพน ท ทสอดคลองกบเปาหมายยทธศาสตรระดบชาตและนโยบายรฐบาล เชน พนทกลมจงหวดตามแผนบรณาการของรฐบาลในพนทภาคเหนอ โดยแบงเปนกลมจงหวดภาคเหนอตอนบน 6 จงหวด และกลมจงหวดภาคเหนอตอนลาง 5 จงหวด พนทในจงหวด หรอ ภารกจทรบผดชอบด าเนนการในตางประเทศ เปนตน
ยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทยในมมมองผงดลดชน Balance Scorecard
องคประกอบภายในองคกรยทธศาสตรท 1 การปรบเปลยนกระบวนการ
และวธการท างานยทธศาสตรท 2 การปรบปรงโครงสรางการ
บรหารราชการแผนดนยทธศาสตรท 4 การทบทวนระบบบคคล
และคาตอบแทนใหม
ผมสวนเกยวของกบองคกรยทธศาสตรท 7 การเปดระบบราชการให
ประชาชนเขามามสวนรวม
การเงนยทธศาสตรท 3 การปรบรอระบบการเงน
และการงบประมาณ
นวตกรรมยทธศาสตรท 5 การปรบเปลยนกระบวน
ทศน วฒนธรรม และคานยม ของระบบราชการ
ยทธศาสตรท 6 การเสรมสรางความทนสมย ( รฐบาลอเลกทรอนกส )
การจดท างบประมาณ• ปงบประมาณ 2548 ไดมการจดท างบประมาณภายใตกรอบแนวคด และวธการ
ดงตอไปน– จดสรรงบประมาณโดยมยทธศาสตรเปนตวน า– ปรบกระบวนการงบประมาณโดยเพมระยะเวลาในการวางแผน การเตรยมการ และลด
ระยะเวลาในการจดท างบประมาณ– จดท างบประมาณใหสามารถรองรบสถานการณทเปลยนแปลง ( Adaptive
Management Budget )– ผอนคลายการควบคม ปรบปรงกฎ ระเบยบ ใหหนวยงาน และพนท มบทบาทมากขน– กระจาย / มอบอ านาจ จากสวกลางไปสสวนภมภาค– ตดตามประเมนผลอยางเปนเปนระบบและอยางตอเนอง เพอใหทราบผลส าเรจของงาน
• พฒนาระบบขอมลสารสนเทศดานการงบประมาณ
• การมอบอ านาจการบรการจดการงบประมาณ เนนใหกระทรวง และหนวยงานรบผดชอบก าหดน
• เปาหมายและยทธศาสตรในการใหบรการทมความเชอมโยงและสอดคลองกนในแตละระดบ เพอบรรลผลส าเรจของเปาหมายเชงยทธศาสตรระดบชาต และสงเสรมใหกระทรวง / หนวยงานมบทบาทในการตดสนใจมากขนผอนคลายกฎระเบยบตางๆ ใหกระทรวงและหนวยงานมความคลองตวในการบรหารจดการงบประมาณมากขน เพอใหสามารถบรรลผลสมฤทธสประชาชนไดอยางเปนรปธรรม
การประมาณการงบประมาณรายจายลวงหนาระยะปานกลาง
• การประมาณการงบประมาณรายจายลวงหนาระยะปานกลาง ( Medium Term Expenditure Framework : MTEF ) เปนการประมาณรายจาย 3 ปลวงหนาจากคาใชจายทหนวยงานไดรบอนมตในปจจบน ภายใตสมมตฐานวา ไมมการเปลยนแปลงนโยบายใหม ส าหรบแผนงานตางๆ เหลานน ซงจะท าใหมนใจไดวาสดสวนของคาใชจายทเกดขนในอนาคตนนสอดคลองกบเปาหมายการพฒนาประเทศในแตละดานการประมาณการวงเงนงบประมาณรายจายลวงหนาระยะปานกลางจะด าเนนการทงแบบจากระดบบนสระดบลาง ( Top Down ) และจากระดบลางขนสระดบบน ( Bottom Up) โดยการประมาณการจากระดบบนสระดบลาง ( Top Down ) จะเปนการประมาณการรายจายจากระดบนโยบาย
มาตรฐานการจดการทางการเงน 7 มาตรฐาน• มาตรฐานการจดการทางการเงน 7 มาตรฐาน หนวยงานตางๆ
จ าเปนตองพฒนามาตรฐานการจดการทางการเงนใหมมาตรฐานทง 7 ดาน หรอทเรยกวา 7 Hurdles ประกอบดวย
• (1) การวางแผนการงบประมาณ ( Budget Planning ) จะเรมตนจากการท าแผนกลยทธของหนวยงาน ประกอบดวย วสยทศน พนธกจ เปาประสงค ผลผลต กลยทธ โครงสราง แผนงานและตวบงชความส าเรจของผลงาน เพอน ามาจดท ากรอบงบประมาณลวงหนาระยะปานกลาง 3 ป ( Medium Term Expenditure Framework : MTEF )
มาตรฐานการจดการทางการเงน 7 มาตรฐาน• ( 2 ) ก า ร ก า หนดผล ผ ล ต แ ล ะ ก า ร ค า น วณตน ท น ( Output
Specification and Costing ) ในขนเปนการคดค านวณตนทนในแตละผลผลตท งตนทนทางตรงและตนทนทางออม โดยตองก าหนดใหชดเจนทงในดานปรมาณ คณภาพ เวลาและตนทนซงจะเปนขอมลน าไปสการคดคาใชจายเพอการวางแผนงบประมาณ สงส าคญในการก าหนดผลผลต คอ ตองไดรบการยอมรบจากสวนกลาง ซงเปนผก าหนดนโยบายงบประมาณ และทส าคญ ผลผลตตองน าสงบคคลหรอหนวยงานภายนอก
มาตรฐานการจดการทางการเงน 7 มาตรฐาน• (3 ) การจดระบบการจด ซอจดจาง ( Procurement
Management ) การพฒนาระบบการจดซอจดจางใหมประสทธภาพ ตามระบบงบประมาณแบบมง เนนผลงาน เนนกระบวนการเชงกลยทธมากขน คอ ความคมคาของการชาจายเงน
มาตรฐานการจดการทางการเงน 7 มาตรฐาน• (4) การบรหารทางการเงนและการควบคมงบประมาณ ( Financial
Management / Fund Control ) หนวยงานจ าเปนตองก าหนดรายการและโครงสรางทางบญช เอกสาร หลกฐานทจ าเปน มระบบการควบคมการเบกจาย และบรหารจดการงบประมาณทมประสทธภาพ
• โดยมการปรบระบบบญชจากระบบบญชเกณฑเงนสดไปสระบบบญชเกณฑคงคาง ท าใหรฐบาลทราบประสทธภาพการบรหารจดการงบประมาณมากขน เพอประโยชนตอการตดสนใจและสะทอนใหเหนถงประสทธภาพในการบรหารและจดสรรทรพยากรทเปนธรรมและชดเจนมากขน
มาตรฐานการจดการทางการเงน 7 มาตรฐาน• (5) การรายงานทางการเงนและผลการด าเนนงาน ( Financial
and Performance Reporting ) กระบวนการรายงานตองมการก าหนดดชนชว ดกรอบและโครงสรางการประเมนและรายงานผลทชดเจน มระยะเวลาในการตรวจสอบทแนนอน และทส าคญ คอ ขอมลทรายงานตองแสดงความสมพนธระหวางงบประมาณหรอทรพยากรทจดสรรกบผลงานทเกดขน ตลอดจนการวเคราะหความคมคาของการด าเนนงานซงจะเปนขอมลเพอการวางแผนในขนตอไป
มาตรฐานการจดการทางการเงน 7 มาตรฐาน• (6) การบรหารสนทรพย ( Asset Management )
หนวยงานจะมระบบบรหารสนทรพยทมประสทธภาพแสดงใหเหนถงการบรหารทรพยสน เชน จดท าคมอการด าเนนงานบรหารทรพยสน การจดท าทะเบยน ทรพยสน การประเมนราคาทรพยสน มการคดคาบรการ การใชทรพยสน มการคดคาบรการ การใชทรพยสน มการวางแผนใชทรพยสนทคมคา
•
มาตรฐานการจดการทางการเงน 7 มาตรฐาน• (7) การตรวจสอบภายใน ( Internal Audit ) หนวยงาน
ตองมฝายทรบผดชอบในการตรวจสอบภายใน มอสระในการด าเนนงาน มการก าหนดหนาทความรบผดชอบทชดเจน มโครงสรางหนายตรวจสอบภายในทโปรงใสและตรวจสอบได
ขอดของการจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร
• 5.1) รฐสภา• สามารถอนมตงบประมาณตามนโยบายทแถลงตอรฐสภาไดชดเจน• สามารถตรวจสอบรฐบาลไดตามเปาหมายเชงยทธศาสตร• สามารถตรวจสอบหนวยปฏบตไดตามเปาหมายการใหบรการ
ขอดของการจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร
• 5.2) รฐบาล• บรหารนโยบายไดตามเปาหมายทสญญากบประชาชนและทแถลง
ตอรฐสภา• มความโปรงใสและตรวจสอบได
• ใชทรพยากรของประเทศอยางคมคาและเกดประโยชนสงสด
ขอดของการจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร
5.3) สวนราชการ• สามารถบรหารงานไดอยางคลองตว และมประสทธภาพ ตลอดจนบรรลส าเรจตามเปาหมาย5.4) ประชาชน • ไดรบบรการและการแกไขปญหาทดขน• คณภาพชวตทด
ปญหาการจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร
• 6.1) เปาหมายการใหบรการของกระทรวง• (1) เปาหมายการใหบรการไมสอดคลองรบกบเปาหมายเชง
ยทธศาสตรชาต• (2) ขาดการน ากลมเปาหมายมาพจารณาในก าหนดเปาหมาย
ในการใหบรการ• (3) ขาดความเปนไปไดในการใหบรการตามเปาหมาย• (4) ตวชวดไมครอบคลมเปาหมายในการใหบรการ• (5) คณภาพของตวชวด ซงในบางครงไมสามารถวดคาได
ปญหาการจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร
• 6.2) ยทธศาสตรกระทรวง
• (1) ขาดความชดเจนของทศทางยทธศาสตรของกระทรวง
• (2) มการน าเอาภารกจของกระทรวงมาเขยนเปนยทธศาสตรกระทรวง
6) ปญหาการจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร
• 6.3) เปาหมายหนวยงาน• (1) ขาดความสอดรบกบเปาหมายการใหบรการระดบ
กระทรวง• (2) ขาดการน ากลมเปาหมายในการใหบรการมาพจารณา
จดท าเปาหมาย• (3) ความเปนไปไดของเปาหมายของหนวยงานทก าหนด• (4) ตวชวดทก าหนดไมสอดรบกบเปาหมาย• (5) ความสามารถในการวดคาไดของตวชวด
ปญหาการจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร
• 6.4) กลยทธของหนวยงาน• (1) ความชดเจนของทศทางกลยทธตามยทธศาสตรกระทรวง• (2) การน าเอากจกรรมมารวบรวมเขยนเปนกลยทธหนวยงาน• 6.5) ผลผลต• (1) ผลผลตยงไมสอดรบกบเปาหมายหนวยงานและเปาหมายการ
ใหบรการของกระทรวง• (2) ความแตกตางของผลผลตยงสอดรบกบเปาหมายหนวยงานและ
เปาหมายการใหบรการ• ระดบกระทรวง• (3) ความสามารถในการวดคาไดของตวชวด
ปญหาการจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร
• 6.6) โครงการ
• ขาดขนตอนในการพจารณาโครงากรตามหลกการวเคราะหโครงการ ท าใหไมสามารถ
• มนใจไดวาโครงการทไดรบการจดสรรงบประมาณสอดคลองกบล าดบความส าคญตาม ยทธศาสตร
ค าถามทายบท
• 1. ท าไมไทยจงใชงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร ( Strategic Performance – Based Budgeting : SPBB ) เพราะอะไร
• 2. ขอดของการท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร ( Strategic Performance – Based Budgeting : SPBB ) คออะไร
• 3. มาตรฐานการจดการทางการเงน ประกอบดวยอะไรบาง
•Thank You