我国非营利组织的历史和现状

4.1 我国非营利组织的历史渊源

“ 中国自古就有相当发达的民间自治组织 ” 从历史上看，我国的非营利组织并非始自今日，而是 有着悠久的历史和漫长的发展过程的。 先秦时代的“会党”、“社会”之说； 民间结社在春秋战国时期较为盛行； 后汉出现政治结社“朋党”以及著名的黄巾起义； 元朝末年出现了“白莲教”及其发动的“红巾起

义”； 宋代以后，出现了各种形式的民间组织，如慈善

性的“合 会”、“义仓”、“义社”、“善会”等； 明朝以后，持续不断地出现各种秘密宗教和会社

组织如罗教、大成教、哥老会等，直到近代的洪帮、青帮。

1. 慈善团体：善会和善堂2. 互助团体：合会3. 工商团体：行会、会馆、商会4. 文化团体：诗文社与讲学会5. 政治团体：朋党6. 秘密宗教团体：会党

4.2 非营利组织在我国现代社会的发展

4.2.1 二十世纪初至 1949 年建国以前 早在二十世纪初，我国民间的各类政治组织、经济组

织、社会组织就开始纷纷成立。到 1911年，如孙中山领导的“同盟会”，就有 193个；截至 1913年，全国的社会组织以及达到 1403个。民间组织在建国前曾经有过相当大的规模。

4.2.2 建国以后的发展 就建国以来我国非营利组织的成长过程来看，大致经历了

下列三个阶段： 第一个阶段是从 1949年到 1966年： 在这一阶段，中国政府出于社会重组的考虑，对建国前的

社会组织进行了清理整顿，并出面筹建了青联、妇联、工商联、科协等大型的人民团体和大量学术性、文艺类社会团体。政务院于 1951年发布《社会团体登记管理暂行办法实施细则》，对我国的社会团体进行了第一次整顿。这些社团拥有政府编制，其领导和工作人员具有行政级别，其活动经费全部来自政府划拨。因此，从某种程度上说，这些社团并不具有现代意义上的公共性或者其公共性完全由党和政府的职能需要产生，其实质是政府向社会的延伸，是中国共产党实施群众路线的一种方式。

1965年，我国大陆的全国性社团将近 100个，地方性社团 6000个左右。

第二阶段是从 1966年到 1978年： 在这一阶段，由于受文化大革命的影响，社团的发展 陷入了停滞，不仅没有新的社团成立，就连已经成立的社团 也几乎停止了活动，各类社会团体均陷入瘫痪。 第三阶段是从 1978年改革开放至现在： 这一阶段，可谓是中国社会发生根本性变化的时期， 是我国由一个资源配置完全由政府垄断控制的“总体性社会” 向一个政府、市场及公民社会并存、互动的多元化社会转变 的时期。在这一阶段，与政府管制松动、市场经济增长同步 进行的是公民结社需求的高涨和发展，大量非营利组织在该 时期涌现，民间力量发展异常繁荣。其间，虽也经政府的多 次清理整顿而陷于停滞，但其总体趋势是持续增长的。截至 2004年底，在我国民政部门正式注册登记的社会团体已达 15.3万个、民办非企业单位 13.5万个、基金会 892个。除

此 之外，还有大量未经登记的民间组织存在，“如果把为解决特 定问题结成的临时性组织和为娱乐庆祝而结成的短期组织包 括在内”，那么，我国民间组织的数量实际约为“登记在册组 织的 10倍”

依据创建者的不同，我国非营利组织的创建方式可分 为以下几种： （ 1 ）由党政机关发起创立的“自上而下”型 多是政府改革和职能转变的产物，其实是一大批出现 在政府周边而不以党政面目出现的机构；它们通常登记 为独立的法人，行使着原来由党政机构承担的职能；其 主要的社会资源，包括人、财、物、信息、管理和相应 的组织资源等，也基本来自党和政府权力控制的垄断领 域。 （ 2 ）由个人或民间组织筹建的“自下而上”型 以经济改革和对外开放所带来的民主化和广泛的公民 参与为动力机制，大多出现在党政权力不及、政策失灵 或者默许的边缘地带，依靠精英人物发起成立；并围绕 一定的社会问题开展积极活动；其主要的社会资源不是 来自政府，而是来自市场、社会、海外等开放的竞争世 界。 （ 3 ）由海外的个人或组织发起创建的“外部输入”型

4.3 我国非营利组织的主要类型和特点

4.3.1 我国非营利组织的主要类型 我国的非营利组织主要有两大类、三个基本形态 1. 官方非营利组织 官方公益性事业单位（ GONGO ， Government Owned

NGO）和 某些社会中介组织； 2. 民间非营利组织 （ 1）民间社会团体：中国公民自愿组成，为实现会员共

同意愿， 按照其章程开展活动的非营利性社会组织。 （ 2 ）民办非企业单位：企业事业单位、社会团体和其他 社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社 会服务活动的社会组织

4.3.2 我国非营利组织的特点 1 ．官民二重属性 即非官非民，亦官亦民，同时具有民间性和官方性这两个特点。 一方面，非营利组织作为“公民社会组织”，应该独立于政府，为 广大民众服务。况且随着我国体制改革的逐步深入，我国非营利组织的 形成模式已经由原来的主要靠政府以行政命令设立转向现在的政府、企 业、社区、个人的多元共建模式；其投资主体、资金来源渠道等也由以 往的完全依靠政府转变为政府、集体、个人以及外援等多种形式。 另一方面，我国的非营利组织又与政府有着千丝万缕的联系，并 且存在着组织层面的官民联结、社会管理和政府职能重叠等现象。例 如，我国立法规定非营利组织的成立必须以找到一个政府部门为“业务主 管单位”并接受其业务指导为条件；绝大部分非营利组织的收入来源以政 府财政拨款和补贴为主；从社团内部的人员构成及管理来看，我国非营 利组织缺乏对本组织的人事任命权，有近 2/3的非营利组织的干部直接 来源于业务主管部门的派遣和任命，或者由组织负责人提名并得到业务 主管部门的批准。此外，我国非营利组织内部还面临着建立党组织的要 求。目前，我国有 1617家全国性社团被要求建立党组织，其中建立者达 1352家。非营利组织的这种官方性特点，往往令其将如何处理好与政府 及其业务主管单位的关系放在首位，并以这种关系的维系和建立作为本 组织生存与发展的有利手段。

2 ．双重管理体制 我国政府对非营利组织的行政管理体制可以概括为“归口登记、双重负责和分级管理”。

归口登记，是指社团统一由国务院民政部门和地方县以上各级民政部门登记，其他任何部门无权登记社会团体，颁发《社会团体法人登记证书》。

双重负责是指每一个社会团体都要接受登记管理机关和业务主管单位的双重管理。

分级管理是指全国性和地方性的民间组织必须依据规模，分别由全国性和地方性的登记管理机关和业务主管单位对社会团体进行管理。全国性社团由民政部登记，地方性社团由县以上各级地方政府民政部门登记，由相应的部门作业务主管单位。

按照我国《社会团体登记管理条例》第 10 条规定，“成立社会团体，应当具备下列条件：（一）有 50个以上的个人会员或者 30 个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50 个；（二）有规范的名称和相应的组织机构；（三）有固定的住所；（四）有与其业务活动相适应的专制工作人员；（五）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有 10 万以上的活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有 3 万以上的活动资金；（六）有独立承担民事责任的能力。”符合上述条件，但如果在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体的，登记管理机关也可以不予批准。

3 ．人均拥有量不足，结构不合理 虽然在最近二十年间，我国非营利组织的数量获 得了爆炸式增长，但是从全球范围来看，我国非营 利部门的发展程度是相当落后的，在每万人中拥有 的非营利组织数量不仅远远低于发达国家，而且还 低于许多发展中国家，属于世界上公民社会发展程 度较低的国家。

11个国家和地区每万人拥有的非营利组织数 国家（地区） 非营利组织数量 人口数（万） 每万人 NPO数 法国 600000-700000 5885 110.45 日本 12283444 12641 97.17 比利时 82000 1020 80.39 美国 1400000 27030 51.79 匈牙利 35915 1011 35.52 德国 180000-250000 8205 26.20 印度尼西亚 350000 20368 17.18 新加坡 4600 316 14.56 巴西 210000 16587 12.66 印度 1000000 97967 10.21 中国台湾 20473 2192.9 9.34

除了数量少以外，我国非营利组织的发展规模也较小，布局和结构 也较为不合理。根据清华大学 NGO研究所的调查，我国社团的年均支出规 模仅为 19.97万元，有 20.7%的社团年支出规模在一万元以下，年支出金 额在 50万元以上的仅 5.8%，而每年支出规模在 100万元以上的非营利组织 不到 2%。我国 33.5%的社团拥有 1 － 4 名专职人员， 38%的社团的专职人

员 在 5 － 9 人之间， 10－ 39人之间的占 19.4%,40人以上的约为

2.2%。 34.4% 的非营利组织没有志愿者， 29.3%的组织拥有 1 － 10名志愿者，只有 18.3% 的组织的志愿者在 10－ 39名之间；仅有 18%左右的组织拥有 40名以上的志 愿者。 从社团的类型结构来看，在我国目前所拥有的 1673家全国 性社团中，行业性社团达 634家，约占总量的 38%；学术性社团 592家，占 35%；专业型社团 329家，占 20%；至于联合性社团则仅为 102家，只占总 量的 3.6%。这种分别格局不仅与世界其他国家的做法差异悬殊，而且也 不符合我国当前的社会发展需要，众多需要公益服务的弱势群体无人关 注，而优势群体则可以此获得更多优势，结果难免是进一步拉大社会各 阶层的差距、加剧社会不公平。

4 ．资源有限，能力不足 资金缺乏问题， 根据清华大学 NGO研究所从 2002年至 2003年在青岛开展的实 证调研结果，在其所调查的社团中，仅有 9.2%的组织将自身 的生存状况评价为“非常好”，较为困难和非常困难的为 18.7%，相当大的一部分组织则因为资金匮乏而处于“半休眠 状态”。只有 18.5%的调查者认为自己的服务能力得到了全部 利用；其他的仅为部分利用，其中有超过 20%的社团的服务 能力有一半或更多被闲置。 我国绝大多数自上而下建立起来的非营利组织的众多工作人 员来自政府机构，属于从一线精简下来的闲散人员或离退休 人员；而相当比例的自下而上建立的非营利组织则没有或几 乎没有固定的人才渠道。 我国非营利领域对人才的吸引力和凝聚力不大：一流人才去 政府，二流人才去企业，三流人才到 NPO。

1998 年我国非营利组织的平均收入结构 类 型 比例（ % ） 排序 会费 21.18 2 营业性收入 6.00 3 政府提供的财政拨款和补贴 49.97 1 政府提供的项目经费 3.58 6 国际组织、国外政府及其他组织提供的资助和项目经费 1.64 10 企业提供的赞助和项目经费 5.63 4 国内其他基金会提供的资助和项目经费 0.50 12 募捐收入 2.18 7 资本运作收入 1.21 11 会费以外，特定成员提供的个人赞助 1.98 8 贷款或借款 0.28 13 前一年度盈余资金 1.83 9 其他 4.14

5

中国社团发展最急需改善的事项 类型 （ % ） 提高社团自主权 6.8 更多政策法规的支持 10.1 减少政策法规的限制 1.2 行政部门更多关心合作 16.4 政府提供更多经费 49.2 其他 16.3 总数 100.0

4.4 事业单位改革 4.4.1 事业单位的定义 根据 1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条 例》，事业单位是指国家为了社会公益事业目的，由国家机 关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文 化、卫生等活动的社会服务组织。 事业单位的一般特性： （ 1 ）从事事业的公益性； （ 2 ）利用国有资产创建的公有制性质； （ 3 ）社会服务性。 在传统的计划经济体制下，“事业”是与“企业”相

对而言 的，二者都接受国家行政机关的领导，在国家统一计划指 导下开展各自的生产、经营和服务活动；二者的区别在于 是否进行经济核算。

我国目前共有各级党群机关兴办的事业单位 130多万个，从

业人员 2997万人，相对于国有工业、建筑业企业职工的一半。 （ 1 ）从类别上看，我国的事业单位门类齐全、种类繁多 按照各自不同的工作范围，可分为教育事业、科学技

术、社会福利等十多类、 100多种；按照其人员经费来源的不同，可以分为政府全额拨款、差额补贴和自收自支。

（ 2 ）从属性上看，我国事业单位的属性并不统一 上层建筑范畴：广播电视、报纸杂志、出版业 经济基础范畴：技术开发、农林水牧 双重属性：体育卫生、信息开发 （ 3 ）从体制上看，事业单位是人财物相对独立、从事某项 专门业务的工作实体，其本身受行政机关的领导、调 控和管理，彼此之间只有规模大小和任务轻重的区 别，没有领导与被领导的关系。

4.4.2 事业单位发展中的问题 1. 部门所有，条块分割，重复设置， 结构布局不合理 2. 国家兴办，规模过大，机构和人员增长过快 3. 政府对事业单位管得过多、绕得过死，影响了

事业单位活力 4. 宏观调控和日常管理薄弱

4.4.3 我国事业单位改革的目标模式

总体目标是：适应新型的政府与社会的关系结构，达到“小政府、大社会”的目标，即实现事业单位的非营利机构化。

1. 提供公共产品 2. 组合社会资源 3. 享受政策优惠 4. 吸收志愿人员 5. 构筑法律支持 6. 实行科学管理

4.4.4 事业单位改革的主要内容 1. 体制改革 实行政事分开，积极推进事业单位的社会化、区域化、 产业化和兴办主体的多元化 （ 1 ）理顺政事关系，科学界定事业单位的范围和职责 （ 2 ）政府简政放权，减少对事业单位的直接管理和行

政 干预，扩大事业单位的管理经营自主权 （ 3 ）调动社会各方面积极性，多元化举办事业

2. 机构改革 实行分类改革、分类管理，促进内部机制转换，增强自我 发展能力，减轻财政负担；特征结构布局，精干人员队伍， 推进机构编制合理化；建立事业单位法人登记制度，保护其 合法权益，不断提高社会和经济效益。3. 人事制度改革 改变用管理党政干部的方法来管理事业单位人员的方式， 进一步扩大事业单位在用人、分配等方面的自主权。4. 分配制度改革