บทท 8งบประมาณมงเนนผลงาน

อาจารย ดร.ธดารตน สบญาต

ความหมายและลกษณะทวไป• หมายถง งบประมาณทมการเชอมโยงงบประมาณเขากบตวชว ดผลการ

ปฏบตงาน ซงงบประมาณแบบมงงบประมาณมงเนนผลงานเปนงบประมาณแบบใหมทเรมมการน ามาใชตงแตศตวรรษท 21 มชอทใชเรยกกนอยหลายค าในภาษาองกฤษ เชน Miss Budgeting Entrepreneurial Budgeting Performance Budgeting Performance – Based Budgeting Results Budgeting หรอ Budgeting for Results

• งบประมาณแบบมงเนนผลงาน เนนผลงาน ( Results Budgeting ) ทใชอยในประเทศสหรฐอเมรกา แททจรงกเปนการน างบประมาณแบบ Performance Budgeting เดมทเคยมการใชอยในชวงทศวรรษ 1950 กลบมาปรบใชใหมนนเอง

งบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร ( Strategic

Performance – Based Budgeting : SPBB )

• งบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตรเปนชอเรยกระบบงบประมาณทก าลงใชอยในประเทศไทยในปจจบนแทนรปแบบงบประมาณแบบเนนการวางแผน การจดท าโครงการ การจดท างบประมาณอยางเปนระบบ หรอทนยมเรยกกนวางบประมาณแบบ PPBS ทใชอยเดม ทงนเหตผลส าคญในการเปลยนแปลงจากงบประมาณทใชอยเดมแบบ PPBS มาเปนรปแบบปจจบนนน

• สบเนองจากการจดท างบประมาณในระบบเดมของไทย มการจดสรรงบประมาณโดยไมกอใหเกดประสทธภาพสงสดในการบรหารหลายประการดงทนกวชาการจากส านกงบประมาณไดประมวลไว เชน

การจดท างบประมาณในระบบเดมของไทย• (1) ขาดความเชอมโยงในการจดสรรงบประมาณใหตอบสนองตอนโยบาย

รฐบาล ท าใหรฐบาลไมสามารถบรหารเชงนโยบายไดอยางสมเหตสมผลกลาวคอ การจดท างบประมาณของไทยทผานมาไมไดมการบรณาการยทธศาสตร ของรฐบาล แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

• (2) แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตซงเปนแผนยทธศาตรระยะยาว และเมอก าหนดขนมาแลวกด าเนนการตอเนองตามระยะเวลาของแผน 5 ปโดยมไดมการทบทวนปรบเปลยนใหสอดคลองกบสภาพการเปลยนแปลงทเกดขน

• (3) การตดสนใจในการจดสรรงบประมาณเปนแบบปตอป ไมมการวางแผนทางการเงนระยะปานกลาง

• (4) เนนการใชจายมากกวามงความส าเรจ• (5) ระบบการจดสรรงบประมาณไมสงเสรมใหมการบรหาร ตดสนใจและแสดง

ความรบผดชอบในระดบกระทรวง

การจดท างบประมาณในระบบเดมมขอจ ากดตางๆ ในทางปฏบต อปสรรคหลายประการดงตอไปน

• (1) การจดท างบประมาณเกยวของกบกระบวนการทางการเมองนโยบายของพรรคการเมอง และนโยบายรฐบาลแตละชด ซงบอยครงมกจะใชวธการประนประนอมและประสานผลประโยชนกนระหวางกลมผลประโยชนตางๆ

• (2) ทกษะของเจาหนาทส านกงบประมาณ และหนวยงานทเกยวของมสวนส าคญอยางมากตอการน างบประมาณมาใชอยางไดผล

• (3) เทคนควเคราะหตางๆ เชน เทคนคเกยวกบการจดท าโครงสราง แผนงาน การวเคราะหหาผลตอบแทนตอตนทน ( Benefit – Cost Analysis ) การวเคราะหความคมคาหรอคาใชจายตอผลประสทธผล ( Cost Effectiveness Analysis ) ตลอดจนเทคนคการประเมนผลแผนงาน / โครงการ ฯลฯ ซงมกเปนเทคนคเชงปรมาณจงมความยงยากในทางปฏบต

• (4) การวดผลส าเรจของงานเปนหวใจส าคญของระบบงบประมาณแบบแผนงาน จงตองมการก าหนดมาตรฐานการวดผลงาน ( Work Measurement ) คอการก าหนดตวชวด ( Indicators )

( Strategic Performance –Based Budgeting : SPBB )

• ส านกงบประมาณจงไดน าเอาแนวคดระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานมาปรบใชกบการงบประมาณของประเทศไทย

• ซงระยะตอมาในสมยรฐบาลทกษณไดเปลยนมาเรยกการงบประมาณแบบปจจบนของประเทศไทยวา ระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร ( Strategic Performance – Based Budgeting : SPBB ) โดยค านงถงความส าเรจของงานตามเปาหมายเชงยทธศาสตรระดบชาต และแนวคดการกระจายอ านาจความรบผดชอบในการวางแผนการจดการและการบรหารงบประมาณแกกระทรวง กรม

• ซงระบในโครงสรางหนาทความรบผดชอบ เปาหมายการใหบรการของกระทรวง กรม และ หวหนาสวนราชการ ตอเปาหมาย / ผลต / ผลลพธของหนวยงาน

( Public Expenditure Management : PEM )

• แนวคดการบรหารจดการทรพยากรภาครฐทเปนแนวคดหลกในการจดการรายจายภาครฐสมยใหม ( Public Expenditure Management : PEM ) ประกอบดวยหลกการส าคญ 3 ประการ ดงน

• ประการแรก การรกษาวนยทางการคลง ( Fiscal Discipline ) ไดแก– รฐบาลรบผดชอบเปาหมายทางการคลงระยะยาว– สมมตฐานทางเศรษฐกจในการก าหนดเปาหมายทางการคลงตองมความเปนไปได– ใชกรอบประมาณการรายจายลวงหนาระยะปานกลางก าหนดและควบคมวนยทางการ

คลง– ตดตามทบทวนเปาหมายทางการคลงอยางตอเนอง

( Public Expenditure Management : PEM )

• ประการทสอง การจดสรรทรพยากรทมประสทธผล (Efective – Allocation X ไดแก– มการก าหนดแผน / ยทธศาสตรชาต– จดล าดบความส าคญและค านงถงความมประสทธผล– ประมาณการรายจายลวงหนาระยะปานกลางแยกรายละเอยดงบประมาณ

ตามนโยบายเดมและนโยบายใหม

– จดท างบประมาณเปนแบบ Top – down

( Public Expenditure Management : PEM )

• ประการทสาม การบรหารจดการทมประสทธภาพ ( Operational Efficiency ) ไดแก– การใหความส าคญกบผลการด าเนนงานแทนการควบคมปจจยน าเขา– โครงสรางการท างานของภาครฐมการกระจายอ านาจจากระดบบนอยาง

เหมาะสมโดยมผรบผดชอบทชดเจนในแตละระดบ– มการตดตามและประเมนผล

หลกการและองคประกอบส าคญของการงบประมาณประเทศไทยในปจจบน

• 1) หลกการและกรอบแนวคดของระบบงบประมาณแบบ SPBB

• ระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตรเนนการใชยทธศาสตรชาตและนโยบายรฐบาลเปนหลกในการจดการทรพยากรใหเกดประสทธผล คมคาและสอดคลองกบความตองการของประชาชน โดยเพมบทบาทและความรบผดชอบของกระทรวง กรม ในการบรหารจดการงบประมาณ และค านงถงความโปรงใสตรวจสอบได

•

หลกการและองคประกอบส าคญของการงบประมาณประเทศไทยในปจจบน

• 1.1) วตถประสงคของระบบงบประมาณ• (1) เปนเครองมอในการจดสรรทรพยากรทมประสทธภาพ

สอกคลองกบนโยบายและยทธศาสตรในการพฒนาประเทศ• (2) กระทรวง กรม มบทบาท / อ านาจตดสนใจในการจดสรร

ทรพยากรมากขน• (3) ระบบการควบคมตรวจสอบมประสทธภาพและโปรงใส

หลกการและองคประกอบส าคญของการงบประมาณประเทศไทยในปจจบน

• 1.2) องคประกอบส าคญของระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร หรอ SPBB ประกอบดวยการมงเนนผลส าเรจตามเปาหมายเชงยทธศาสตรโดยจะใหความส าคญกบความส าเรจตามเปาหมายในทกระดบตงแตเปาหมายเชงยทธศาสตรระดบชาต เปาหมายการใหบรการของกระทรวงและหนวยงาน จนถงเปาหมายเชงยทธศาสตรตามพนท โดยมผรบผดชอบในแตละระดบอยางชดเจน

ลกษณะมตงานในการจดการงบประมาณตามกระบวนการทศนใหม

• เปาหมายเชงยทธศาสตรระดบชาต เปนผลลพธทรฐบาลตาดหวงจะใหเกดประโยชนสงสดแกประชาชนและประเทศชาต รฐบาลทเขามาบรหารประเทศจะตองมกรอบนโยบายเปนแนวทางในการบรหารประเทศ โดยใชงบประมาณรายจายประจ าปเปนเครองมอส าคญในการขบเคลอนนโยบายใหบรรลผลส าเรจตามเปาหมายและกรอบเวลาทก าหนด

ลกษณะมตงานในการจดการงบประมาณตามกระบวนการทศนใหม

• เปาหมายภาระกจตามยทธศาสตรเฉพาะของรฐบาล : Agenda ไดแกนโยบายเฉพาะเรองของรฐบาลทไมไดขนอยกบกระทรวงใดกระทรวงหนงเปนการเฉพาะ แตมงเนนการมเปาหมายการด าเนนงานรวมกน มหนวยงานผรบผดชอบ และมผสนบสนนอยางชดเจน เชน นโยบายการปราบปรามยาเสพตด ตลอดจนนโยบายเรงดวนตางๆ ของรฐบาล เปนตน

ลกษณะมตงานในการจดการงบประมาณตามกระบวนการทศนใหม

• เปาหมายภาระกจประจ าและภาระกจตามยทธศาสตร : Function หรอการใหบรการของกระทรวงและหนวยงาน จะตองเชอมโยงและสอดคลองกบเปาหมาย / ยทธศาสตรระดบชาต และยทธศาสตรการจดสรรงบประมาณรายจายประจ าป ซงมกระทรวงและหนวยงานเปนศนยกลางรบผดชอบท างานตามภารกจกระทรวงทมเปาหมายและแนวทางทชดเจน ภายใตขอบเขต อ านาจหนาท และความรบผดชอบ

• เปาหมายการใหบรการของกระทรวงและหนวยงาน อาจก าหนดผลผลตของหนวยงาน เปนการบรการหรอสงของทใหบรการแกประชาชน และมตวชวดผลส าเรจทแสดงในหลายมต ทงในเชงปรมาณ คณภาพ เวลา และคาใชจาย

ลกษณะมตงานในการจดการงบประมาณตามกระบวนการทศนใหม

• เปาหมายยทธศาสตรตามพนท : Area หมายถงเปาหมายและยทธศาสตร ท เนนเฉพาะในพน ท ทสอดคลองกบเปาหมายยทธศาสตรระดบชาตและนโยบายรฐบาล เชน พนทกลมจงหวดตามแผนบรณาการของรฐบาลในพนทภาคเหนอ โดยแบงเปนกลมจงหวดภาคเหนอตอนบน 6 จงหวด และกลมจงหวดภาคเหนอตอนลาง 5 จงหวด พนทในจงหวด หรอ ภารกจทรบผดชอบด าเนนการในตางประเทศ เปนตน

ยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทยในมมมองผงดลดชน Balance Scorecard

องคประกอบภายในองคกรยทธศาสตรท 1 การปรบเปลยนกระบวนการ

และวธการท างานยทธศาสตรท 2 การปรบปรงโครงสรางการ

บรหารราชการแผนดนยทธศาสตรท 4 การทบทวนระบบบคคล

และคาตอบแทนใหม

ผมสวนเกยวของกบองคกรยทธศาสตรท 7 การเปดระบบราชการให

ประชาชนเขามามสวนรวม

การเงนยทธศาสตรท 3 การปรบรอระบบการเงน

และการงบประมาณ

นวตกรรมยทธศาสตรท 5 การปรบเปลยนกระบวน

ทศน วฒนธรรม และคานยม ของระบบราชการ

ยทธศาสตรท 6 การเสรมสรางความทนสมย ( รฐบาลอเลกทรอนกส )

การจดท างบประมาณ• ปงบประมาณ 2548 ไดมการจดท างบประมาณภายใตกรอบแนวคด และวธการ

ดงตอไปน– จดสรรงบประมาณโดยมยทธศาสตรเปนตวน า– ปรบกระบวนการงบประมาณโดยเพมระยะเวลาในการวางแผน การเตรยมการ และลด

ระยะเวลาในการจดท างบประมาณ– จดท างบประมาณใหสามารถรองรบสถานการณทเปลยนแปลง ( Adaptive

Management Budget )– ผอนคลายการควบคม ปรบปรงกฎ ระเบยบ ใหหนวยงาน และพนท มบทบาทมากขน– กระจาย / มอบอ านาจ จากสวกลางไปสสวนภมภาค– ตดตามประเมนผลอยางเปนเปนระบบและอยางตอเนอง เพอใหทราบผลส าเรจของงาน

• พฒนาระบบขอมลสารสนเทศดานการงบประมาณ

• การมอบอ านาจการบรการจดการงบประมาณ เนนใหกระทรวง และหนวยงานรบผดชอบก าหดน

• เปาหมายและยทธศาสตรในการใหบรการทมความเชอมโยงและสอดคลองกนในแตละระดบ เพอบรรลผลส าเรจของเปาหมายเชงยทธศาสตรระดบชาต และสงเสรมใหกระทรวง / หนวยงานมบทบาทในการตดสนใจมากขนผอนคลายกฎระเบยบตางๆ ใหกระทรวงและหนวยงานมความคลองตวในการบรหารจดการงบประมาณมากขน เพอใหสามารถบรรลผลสมฤทธสประชาชนไดอยางเปนรปธรรม

การประมาณการงบประมาณรายจายลวงหนาระยะปานกลาง

• การประมาณการงบประมาณรายจายลวงหนาระยะปานกลาง ( Medium Term Expenditure Framework : MTEF ) เปนการประมาณรายจาย 3 ปลวงหนาจากคาใชจายทหนวยงานไดรบอนมตในปจจบน ภายใตสมมตฐานวา ไมมการเปลยนแปลงนโยบายใหม ส าหรบแผนงานตางๆ เหลานน ซงจะท าใหมนใจไดวาสดสวนของคาใชจายทเกดขนในอนาคตนนสอดคลองกบเปาหมายการพฒนาประเทศในแตละดานการประมาณการวงเงนงบประมาณรายจายลวงหนาระยะปานกลางจะด าเนนการทงแบบจากระดบบนสระดบลาง ( Top Down ) และจากระดบลางขนสระดบบน ( Bottom Up) โดยการประมาณการจากระดบบนสระดบลาง ( Top Down ) จะเปนการประมาณการรายจายจากระดบนโยบาย

มาตรฐานการจดการทางการเงน 7 มาตรฐาน• มาตรฐานการจดการทางการเงน 7 มาตรฐาน หนวยงานตางๆ

จ าเปนตองพฒนามาตรฐานการจดการทางการเงนใหมมาตรฐานทง 7 ดาน หรอทเรยกวา 7 Hurdles ประกอบดวย

• (1) การวางแผนการงบประมาณ ( Budget Planning ) จะเรมตนจากการท าแผนกลยทธของหนวยงาน ประกอบดวย วสยทศน พนธกจ เปาประสงค ผลผลต กลยทธ โครงสราง แผนงานและตวบงชความส าเรจของผลงาน เพอน ามาจดท ากรอบงบประมาณลวงหนาระยะปานกลาง 3 ป ( Medium Term Expenditure Framework : MTEF )

มาตรฐานการจดการทางการเงน 7 มาตรฐาน• ( 2 ) ก า ร ก า หนดผล ผ ล ต แ ล ะ ก า ร ค า น วณตน ท น ( Output

Specification and Costing ) ในขนเปนการคดค านวณตนทนในแตละผลผลตท งตนทนทางตรงและตนทนทางออม โดยตองก าหนดใหชดเจนทงในดานปรมาณ คณภาพ เวลาและตนทนซงจะเปนขอมลน าไปสการคดคาใชจายเพอการวางแผนงบประมาณ สงส าคญในการก าหนดผลผลต คอ ตองไดรบการยอมรบจากสวนกลาง ซงเปนผก าหนดนโยบายงบประมาณ และทส าคญ ผลผลตตองน าสงบคคลหรอหนวยงานภายนอก

มาตรฐานการจดการทางการเงน 7 มาตรฐาน• (3 ) การจดระบบการจด ซอจดจาง ( Procurement

Management ) การพฒนาระบบการจดซอจดจางใหมประสทธภาพ ตามระบบงบประมาณแบบมง เนนผลงาน เนนกระบวนการเชงกลยทธมากขน คอ ความคมคาของการชาจายเงน

มาตรฐานการจดการทางการเงน 7 มาตรฐาน• (4) การบรหารทางการเงนและการควบคมงบประมาณ ( Financial

Management / Fund Control ) หนวยงานจ าเปนตองก าหนดรายการและโครงสรางทางบญช เอกสาร หลกฐานทจ าเปน มระบบการควบคมการเบกจาย และบรหารจดการงบประมาณทมประสทธภาพ

• โดยมการปรบระบบบญชจากระบบบญชเกณฑเงนสดไปสระบบบญชเกณฑคงคาง ท าใหรฐบาลทราบประสทธภาพการบรหารจดการงบประมาณมากขน เพอประโยชนตอการตดสนใจและสะทอนใหเหนถงประสทธภาพในการบรหารและจดสรรทรพยากรทเปนธรรมและชดเจนมากขน

มาตรฐานการจดการทางการเงน 7 มาตรฐาน• (5) การรายงานทางการเงนและผลการด าเนนงาน ( Financial

and Performance Reporting ) กระบวนการรายงานตองมการก าหนดดชนชว ดกรอบและโครงสรางการประเมนและรายงานผลทชดเจน มระยะเวลาในการตรวจสอบทแนนอน และทส าคญ คอ ขอมลทรายงานตองแสดงความสมพนธระหวางงบประมาณหรอทรพยากรทจดสรรกบผลงานทเกดขน ตลอดจนการวเคราะหความคมคาของการด าเนนงานซงจะเปนขอมลเพอการวางแผนในขนตอไป

มาตรฐานการจดการทางการเงน 7 มาตรฐาน• (6) การบรหารสนทรพย ( Asset Management )

หนวยงานจะมระบบบรหารสนทรพยทมประสทธภาพแสดงใหเหนถงการบรหารทรพยสน เชน จดท าคมอการด าเนนงานบรหารทรพยสน การจดท าทะเบยน ทรพยสน การประเมนราคาทรพยสน มการคดคาบรการ การใชทรพยสน มการคดคาบรการ การใชทรพยสน มการวางแผนใชทรพยสนทคมคา

•

มาตรฐานการจดการทางการเงน 7 มาตรฐาน• (7) การตรวจสอบภายใน ( Internal Audit ) หนวยงาน

ตองมฝายทรบผดชอบในการตรวจสอบภายใน มอสระในการด าเนนงาน มการก าหนดหนาทความรบผดชอบทชดเจน มโครงสรางหนายตรวจสอบภายในทโปรงใสและตรวจสอบได

ขอดของการจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร

• 5.1) รฐสภา• สามารถอนมตงบประมาณตามนโยบายทแถลงตอรฐสภาไดชดเจน• สามารถตรวจสอบรฐบาลไดตามเปาหมายเชงยทธศาสตร• สามารถตรวจสอบหนวยปฏบตไดตามเปาหมายการใหบรการ

ขอดของการจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร

• 5.2) รฐบาล• บรหารนโยบายไดตามเปาหมายทสญญากบประชาชนและทแถลง

ตอรฐสภา• มความโปรงใสและตรวจสอบได

• ใชทรพยากรของประเทศอยางคมคาและเกดประโยชนสงสด

ขอดของการจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร

5.3) สวนราชการ• สามารถบรหารงานไดอยางคลองตว และมประสทธภาพ ตลอดจนบรรลส าเรจตามเปาหมาย5.4) ประชาชน • ไดรบบรการและการแกไขปญหาทดขน• คณภาพชวตทด

ปญหาการจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร

• 6.1) เปาหมายการใหบรการของกระทรวง• (1) เปาหมายการใหบรการไมสอดคลองรบกบเปาหมายเชง

ยทธศาสตรชาต• (2) ขาดการน ากลมเปาหมายมาพจารณาในก าหนดเปาหมาย

ในการใหบรการ• (3) ขาดความเปนไปไดในการใหบรการตามเปาหมาย• (4) ตวชวดไมครอบคลมเปาหมายในการใหบรการ• (5) คณภาพของตวชวด ซงในบางครงไมสามารถวดคาได

ปญหาการจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร

• 6.2) ยทธศาสตรกระทรวง

• (1) ขาดความชดเจนของทศทางยทธศาสตรของกระทรวง

• (2) มการน าเอาภารกจของกระทรวงมาเขยนเปนยทธศาสตรกระทรวง

6) ปญหาการจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร

• 6.3) เปาหมายหนวยงาน• (1) ขาดความสอดรบกบเปาหมายการใหบรการระดบ

กระทรวง• (2) ขาดการน ากลมเปาหมายในการใหบรการมาพจารณา

จดท าเปาหมาย• (3) ความเปนไปไดของเปาหมายของหนวยงานทก าหนด• (4) ตวชวดทก าหนดไมสอดรบกบเปาหมาย• (5) ความสามารถในการวดคาไดของตวชวด

ปญหาการจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร

• 6.4) กลยทธของหนวยงาน• (1) ความชดเจนของทศทางกลยทธตามยทธศาสตรกระทรวง• (2) การน าเอากจกรรมมารวบรวมเขยนเปนกลยทธหนวยงาน• 6.5) ผลผลต• (1) ผลผลตยงไมสอดรบกบเปาหมายหนวยงานและเปาหมายการ

ใหบรการของกระทรวง• (2) ความแตกตางของผลผลตยงสอดรบกบเปาหมายหนวยงานและ

เปาหมายการใหบรการ• ระดบกระทรวง• (3) ความสามารถในการวดคาไดของตวชวด

ปญหาการจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร

• 6.6) โครงการ

• ขาดขนตอนในการพจารณาโครงากรตามหลกการวเคราะหโครงการ ท าใหไมสามารถ

• มนใจไดวาโครงการทไดรบการจดสรรงบประมาณสอดคลองกบล าดบความส าคญตาม ยทธศาสตร

ค าถามทายบท

• 1. ท าไมไทยจงใชงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร ( Strategic Performance – Based Budgeting : SPBB ) เพราะอะไร

• 2. ขอดของการท างบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร ( Strategic Performance – Based Budgeting : SPBB ) คออะไร

• 3. มาตรฐานการจดการทางการเงน ประกอบดวยอะไรบาง

•Thank You