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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
FACULDADE DE EDUCAÇÃO
SAMARA DE OLIVEIRA SILVA
POLÍTICA EDUCACIONAL PARA O ENSINO MÉDIO NA REDE ESTADUAL
DO PIAUÍ: LIMITES DO ATENDIMENTO E DAS CONDIÇÕES DE OFERTA
PARA A GARANTIA DO DIREITO À EDUCAÇÃO NO CONTEXTO DO FUNDEB
CAMPINAS (SP)
2019
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SAMARA DE OLIVEIRA SILVA
POLÍTICA EDUCACIONAL PARA O ENSINO MÉDIO NA REDE ESTADUAL
DO PIAUÍ: LIMITES DO ATENDIMENTO E DAS CONDIÇÕES DE OFERTA
PARA A GARANTIA DO DIREITO À EDUCAÇÃO NO CONTEXTO DO FUNDEB
Tese de Doutorado, apresentado ao Programa
de Pós-Graduação em Educação da Faculdade
de Educação da Universidade Estadual de
Campinas para obtenção do título de Doutora
em Educação, na área de concentração
de Educação.
ORIENTADOR: PROFA. DRA. THERESA MARIA DE
FREITAS ADRIÃO
ESTE TRABALHO CORRESPONDE À VERSÃO FINAL
DA TESE DEFENDIDA PELO ALUNO SAMARA DE
OLIVEIRA SILVA, E ORIENTADO PELA PROFA. DRA.
THERESA MARIA DE FREITAS ADRIÃO.
CAMPINAS (SP)
2019
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
FACULDADE DE EDUCAÇÃO
TESE DE DOUTORADO
POLÍTICA EDUCACIONAL PARA O ENSINO MÉDIO NA REDE ESTADUAL
DO PIAUÍ: LIMITES DO ATENDIMENTO E DAS CONDIÇÕES DE OFERTA
PARA A GARANTIA DO DIREITO À EDUCAÇÃO NO CONTEXTO DO FUNDEB
Autora: Samara de Oliveira Silva
COMISSÃO JULGADORA:
Profa. Dra. Theresa Maria de Freitas Adrião
Prof. Dr. Juca Pirama Camargo Gil
Prof. Dr. Luís Carlos Sales
Prof. Dr. Rubens Barbosa de Camargo
Profa. Dra. Cássia Alessandra Domiciano
A Ata da Defesa com as respectivas assinaturas dos membros encontra-se no SIGA/Sistema de Fluxo de
Dissertação/Tese e na Secretaria do Programa de Pós-graduação em Educação da Faculdade de Educação.
2019
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Dedicatória
"A todos os educadores comprometidos com a luta
pelo Direito à Educação Pública."
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AGRADECIMENTOS
A elaboração de uma Tese não é uma tarefa solitária, como pode parecer à
primeira vista. Muitas são as pessoas ao longo do processo que contribuem de formas
distintas desde a seleção do doutorado ao término do curso. Chegar ao final desse trabalho
só foi possível pela solidariedade e companheirismo de muitas pessoas. Cada uma delas
contribuiu e participou de alguma forma na concretização desta Tese. A elas meu
agradecimento. A solidariedade, o desprendimento, o entusiasmo e a força que
demonstraram nesse processo, fortalecem a amizade e as nossas lutas.
A oportunidade de estudar na Universidade Estadual de Campinas -UNICAMP
(o curso de doutorado) foi ímpar, pela história da instituição e, sobretudo, pelo aprendizado
e convivência com docentes e discentes que continuam tendo paixão pelo conhecimento e
compromisso com a luta social. Poder compartilhar da companhia da minha orientadora, a
professora Dra. Theresa Maria de Freitas Adrião, é enriquecedora. A sua gentileza, carinho,
compreensão, firmeza, organização, sua sensibilidade, generosidade e dedicação ao trabalho.
As disciplinas cursadas em diferentes centros de estudos, no Instituto de
Economia e na Faculdade de Educação da Unicamp, na FEUSP da Universidade de São
Paulo, foram momentos de reflexão e acúmulo de conhecimentos. A participação no Grupo
de Estudos e Pesquisas em Política Educacional (GREPPE-UNICAMP) e no meu Núcleo de
Estudos e Pesquisas em Políticas e Gestão da Educação (NUPPEGE- UFPI), possibilitou o
convívio com diferentes visões de mundo, temáticas de estudos, mas com um objetivo
comum, a compreensão das políticas educacionais, em especial as de financiamento da
educação.
Agradeço a Deus, pela vida e pela força de continuar buscando realizar os
sonhos.
Agradeço a minha família, por compreender a importância do meu processo de
formação e ausência decorrente deste processo formativo, sempre me incentivando e
apoiando, especialmente meus pais, irmãos e sobrinhos.
Agradeço a minha orientadora Profa. Dra. Theresa Maria de Freitas Adrião pela
generosidade, apoio, incentivo e leitura cuidadosa, apoio na produção da presente Tese, e
pelo permanente incentivo e amizade.
Gratidão, em seu sentido pleno aos amigos e amigas do GREPPE e da Unicamp,
representados pela Egle, Cássia, Elisangela, Maria Lúcia Ceccon, Grabriela Ramos, Fábio,
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Andrey, Dayanne, Luciana Galzerano, Luciane Muniz, Flávia e Kátia Aparecida e todos que
me acompanharam nessa etapa de formação, por todo apoio e amizade.
Gratidão a Maria Aparecida Lopes, que fez a leitura cuidadosa e dedicada do
trabalho. Sempre me motivando com sua força e experiência nesse processo de trabalho da
redação da Tese.
Agradeço, ainda:
Às professoras Rosana Evangelista da Cruz e Maria do Socorro Lages de
Carvalho pela generosidade, apoio, incentivo e leitura cuidadosa da presente Tese, cujas
contribuições foram incorporadas neste trabalho. Também às professoras Maria do Carmo
Alves do Bomfim, ao meu orientador do Mestrado Luís Carlos Sales, pelo permanente
incentivo e amizade.
Aos amigos do Curso de Doutorado da Unicamp, Ângela Goncalves (UFAM),
Lucelma Braga (UFMA), Sandra (UFMA) Sandra (UFAM), Leonardo Davi companheiro de
trabalho na UESPI e Nathali Ciarline (UFSCAR) e a turma do grupo Baião Norte e Nordeste.
Agradeço especialmente, aos membros do GREPPE que me acolheram e
contribuíram com minha formação no tempo em que estive em Campinas. As professoras e
professores com as quais convivi na Unicamp que me apoiaram nessa caminhada, com
gratidão à Luciane Muniz (Unicamp), Teise Garcia e José Marcelino Resende Pinto (USP-
Ribeirão Preto).
Agradeço aos membros da minha banca de exame de qualificação e Defesa com
a partilha da experiência, apoio e orientação para o desenvolvimento e conclusão da Tese,
representada pelos professores pesquisadores Prof. Dr. Luís Carlos Sales, Prof. Dr. Juca
Pirama Camargo Gil, Prof. Dr. Rubens Barbosa Carmargo e Profa. Dra. Cássia Alessandra
Domiciano Pellisson e na partilha cotidiana as professoras Rosana Evangelista da Cruz e
Lucineide Barros Medeiros, imensa gratidão.
Aos amigos do NUPPEGE pela parceria no esforço de construção de
conhecimento e de incidência sobre as políticas educacionais no Piauí.
Aos meus amigos de trabalho e da vida que sempre me apoiaram e incentivaram
a buscar essa formação, especialmente à Edmara Castro, Lucine Vasconcelos, Marina Gleika
Soares, Lucineide Santos Soares, Lucineide Barros, Socorro Silva, Mateus O`Sullivan, José
Illica, Cristina Araújo, Marly Clementino, Magna Sales, Osmarina Moura, Samara Viana,
Jesus Duarte, Elionáira Sá, Antonio Ferreira, Daniel Cara, Edna Nascimento, Carmen Lima,
Jullyane Frazão, Socorro Santana, Socorro Silva, Juliana Brito.
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Aos funcionários e funcionárias da Unicamp, pelo apoio e orientações para
desenvolver à conclusão deste trabalho.
Aos setores da SEDUC-PI e TCE-PI, por terem disponibilizado os dados para
essa pesquisa.
Às companheiras e companheiros das lutas pela Educação Pública no coletivo
da Campanha Nacional pelo Direito à Educação (nacional e comitê Piauí), por todo o
aprendizado constante da solidariedade de classe e a paciência histórica na construção de
novos caminhos.
À Fundação de Amparo à Pesquisa do Piauí (FAPEPI), pelo o apoio.
À Universidade Estadual do Piauí (UESPI) por garantir o direito de afastamento
para que os docentes possam se qualificar, para melhor desenvolver o ensino, a pesquisa e à
extensão em nossa universidade.
Aos discentes e egressos do curso de Pedagogia da UESPI de Parnaíba, pelo
estímulo e força constante nesse processo, representados pela Carine Gomes, Fernanda,
Jordana e o querido amigo Murilo e Alan.
Aos meus colegas de trabalho e lutas da Universidade Estadual do Piauí do
Campus de Parnaíba, Winston, Yuri Holanda, Jonas Henrique, Sorayne, Sueli Lopes,
Valdeney Lima, Clodson Santos, Fabricia Teles e todos os docentes e discentes do Curso de
Pedagogia de Parnaíba, da rede estadual de educação do Estado do Piauí e municipal de
Teresina que me apoiaram e acpmpanharam essa jornada.
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RESUMO
SILVA, Samara de Oliveira. Política educacional para o ensino médio na rede estadual
do Piauí: limites do atendimento e das condições de oferta para a garantia do direito à
educação no contexto do FUNDEB. 2019. 315f. Tese (Doutorado) - Universidade de
Campinas, Faculdade de Educação, Programa de Pós-Graduação em Educação, Campinas-
SP, 2019.
A pesquisa intulada Política Educacional para o Ensino Médio na rede Estadual do Piauí:
limites do atendimento e das condições de oferta para a garantia do direito à educação no
contexto do FUNDEB desenvolveu-se no âmbito do Grupo de Estudos e Pesquisas em
Políticas Educacionais (Greppe/Unicamp). Adotamos como objetivo geral compreender as
mudanças que ocorreram no atendimento e nas condições de oferta do ensino médio na rede
estadual de educação do Piauí, após a instituição do FUNDEB, no período de 2007 a 2017.
Os objetivos específicos foram da seguinte forma delineados: a) caracterizar o modelo de
financiamento da educação no Brasil desde a promulgação da Constituição Federal de 1988,
no cenário das desigualdades educacionais; b) analisar a política de atendimento do Ensino
Médio público na rede estadual do Piauí, considerando as matrículas, as taxas líquidas e
brutas de atendimento, a formação de professores, a estrutura fisica das escolas e as
condições de oferta, de 2007 a 2017; c) investigar o financiamento da educação na rede
estadual do Piauí no período de 2007 a 2017; d) mapear as políticas voltadas ao ensino médio
desenvolvidas pela rede Estadual de Educação do Piauí no período analisado. O ensino
médio ganhou destaque nas políticas educacionais brasileiras após a aprovação da Emenda
Constitucional n° 59/2009, que ampliou a obrigatoriedade escolar para a população de quatro
a 17 anos de idade, impondo novos desafios ao poder público frente à demanda por sua
universalização, inclusive no que se refere ao financiamento. Especificamente, pretendeu-se
caracterizar o modelo de financiamento da educação no Brasil desde a promulgação da
Constituição Federal de 1988, no cenário das desigualdades educacionais; analisar a política
de atendimento do Ensino Médio público na rede estadual do Piauí, considerando as
matrículas, as taxas líquidas e brutas de atendimento, a formação de professores, a estrutura
fisica das escolas e as condições de oferta; investigar o financiamento da educação na rede
estadual do Piauí no período de 2007 a 2017; e mapear as políticas voltadas ao ensino médio
desenvolvidas pela rede Estadual de Educação do Piauí no período analisado. A abordagem
metodológica adotada foi de natureza qualitativa e quantitativa, com base em pesquisa
documental, mediante adoção de fontes primárias e secundárias relacionadas a dados
socioeconômicos, educacionais, receitas e despesas da educação do Piauí. O referencial
teórico teve como referências centrais autores como Marx (1985a), Pochmann (2015),
Adrião (2007; 2015) Oliveira (2007), Pinto (2007; 2011;2018), Davies (2007), entre outros.
Os resultados indicam que o modelo de financiamento da educação adotado no Brasil após
a instituição do FUNDEB, foi favorável ao Ensino Médio, contribuindo para o aumento do
atendimento na rede estadual do Piauí. Ainda no que tange ao financiamento, na rede
investigada foram desenvolvidos vários programas e projetos em parceira com o governo
federal, com a iniciativa privada e com entidades da sociedade civil, revelando, por um lado,
a colaboração intergovernamental, e, por outro, o avanço no processo de inserção da lógica
mercantil na oferta do ensino médio mediante processos de parcerias público-privadas. As
condições de oferta melhoram no período analisadado, embora aquém das necessidades para
a garantia do pleno direito à educação, o qual depende da revisão do padrão de financiamento
e da instituição do custo-aluno qualidade, conforme previsto o Plano Nacional de Educação.
Inicialmente tínhamos a hipótese de que, não obstante as desigualdades estruturais presentes
na sociedade brasileira, que também se expressam no setor educacional, o modelo de
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financiamento estatal implementado pelo FUNDEB, como política de financiamento da
educação que avançou em relação ao Fundo anterior, ao incluir as demais etapas e
modalidades de ensino, impactou positivamente no atendimento do Ensino Médio na rede
estadual de educação do Piauí, expresso na ampliação do número de matrículas, no aumento
da taxa de atendimento e na melhoria das condições da oferta. No entanto, o trabalho revelou
que não houve o impacto esperado, principalmente em relação ao número de matrículas, que,
efetivamente, declinaram no período em análise. No entanto, em relação às taxas de
atendimento, houve manutenção da taxa bruta e o crescimento efetivo da taxa líquida, como
expresso anteriomente. Em relação às condições de oferta, em geral, houve melhoria, embora
aquém do necessário para o alcance do padrão de qualidade.
Palavras-chave: Política Educacional. Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). Financiamento
da Educação.
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ABSTRACT
SILVA, Samara de Oliveira. Educational policy for high school in the state network of
Piauí: limits of service and conditions of supply to guarantee the right to education in the
context of FUNDEB. 2019. 315f. Tese (Doutorado) - Universidade de Campinas, Faculdade
de Educação, Programa de Pós-Graduação em Educação, Campinas-SP, 2019.
The research that is being presented Educational policy for high school in the state network
of Piauí: limits of service and conditions of supply to guarantee the right to education in the
context of FUNDEB was developed within the Group of Studies and Research in educational
policies (Greppe/Unicamp). We adopted as the general objective to understand the changes
that occurred in the attendance and in the conditions of supply of high school education in
the state Education network of Piauí, after the institution of FUNDEB, in the period 2007 to
2017. The specific objectives were outlined as follows: a) to characterize the education
financing model in Brazil since the promulgation of the Federal Constitution of 1988, in the
scenario of educational inequalities; b) to analyze the policy of attendance of public
secondary education in the state network of Piauí, considering enrollment, net and gross rates
of attendance, teacher training, physical structure of schools and conditions of supply, from
2007 to 2017; c) To investigate the financing of education in the state network of Piauí in
the period from 2007 to 2017; d) to map the policies aimed at secondary education developed
by the state Education network of Piauí during the period analyzed. High school education
gained prominence in Brazilian educational policies after the approval of the constitutional
Amendment No. 59/2009, which expanded the compulsory school for the population from
four to 17 years old, imposing new challenges to the public power in the face of demand for
its universalisation, including what refers to financing. Specifically, it was intended to
characterize the education financing model in Brazil since the promulgation of the Federal
Constitution of 1988, in the scenario of educational inequalities; To analyze the policy of
attendance of public secondary education in the state network of Piauí, considering
enrollment, net and gross rates of attendance, teacher training, physical structure of schools
and conditions of supply; To investigate the financing of education in the state network of
Piauí in the period from 2007 to 2017; and to map the policies aimed at secondary education
developed by the state Education network of Piauí during the period analyzed. The
methodological approach adopted was qualitative and quantitative, based on documentary
research, through the adoption of primary and secondary sources related to socio-economic
data, educational, income and expenses of education in Piauí. The theoretical framework had
as main references authors such as Marx (1985a), Pochmann (2015), Adrião (2007; 2015)
Oliveira (2007), Pinto (2007; 2011; 2018), Davies (2007), among others. The results indicate
that the education financing model adopted in Brazil after the institution of FUNDEB was
favorable to high school education, contributing to the increase of attendance in the state
network of Piauí. In relation to funding, several programs and projects were developed in
partnership with the federal government, with the private initiative and with civil society
entities, revealing, on the one hand, intergovernmental collaboration, and, on the other hand,
the advance in the process of insertion of mercantile logic in the provision of high school
education through public-private partnerships processes. The conditions of supply improve
in the period analyzed, although it is below the needs to guarantee the full right to education,
which depends on the revision of the standard of financing and the establishment of cost-
student quality, as foreseen by the National Plan of Education. Initially we had the hypothesis
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that, despite the structural inequalities present in Brazilian society, which are also expressed
in the educational sector, the state financing model implemented by FUNDEB, as a policy
of financing the Education that advanced in relation to the previous fund, by including the
other stages and modalities of teaching, positively impacted the high school attendance in
the state Education network of Piauí, expressed in the expansion of the number of
enrollments, in the increase in the rate of improvement of supply conditions. However, the
work revealed that there was no expected impact, especially in relation to the number of
enrollments, which, effectively, declined during the period under analysis. However, in
relation to the attendance rates, there was maintenance of the gross rate and the effective
growth of the net rate, as expressed anteriomente. Regarding the conditions of supply, in
general, there was improvement, although short of the necessary for the achievement of the
quality standard.
Keywords: Educational Policy. Fund for Maintenance and Development of Basic Education
and appreciation of Education Professionals (FUNDEB). Education Financing.
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LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Teses e dissertações sobre o financiamento do Ensino Médio nas
Redes Estaduais - 2006 a 2016 27
Quadro 2 - Artigos Publicados sobre a Temática Financiamento do Ensino
Médio em Revistas A1 – Educação de 2006 a 2017. 30
Quadro 3 - Estudos Desenvolvidos sobre a Mensuração da Desigualdade na
Região Nordeste 48
Quadro 4 - Garantias do Direito à Educação na CF de 1988 (Texto
Atualizado) 76
Quadro 5 - A responsabilidade do Estado para com a Educação Pública 77
Quadro 6 - Situação das Metas de Atendimento da Educação Básica no PNE
(2014-2024) 88
Quadro 7 - Vinculação de Recursos nas Constituições Brasileira 93
Quadro 8 - Estados do Brasil com Vinculações Superiores ao Mínimo
Constitucional 96
Quadro 9 - Origem dos Recursos do FUNDEB 106
Quadro 10 - Receita Total do Fundeb 2017 (Estados, Munícipios e União) 113
Quadro 11 - Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi) 124
Quadro 12 - Conceitos Gasto/Aluno X Custo Aluno-Qualidade. 125
Quadro 13 - Municípios piauienses por Territórios de Desenvolvimento - Piauí 162
Quadro 14 Municípios piauienses por Territórios de Desenvolvimento – Piauí 163
Quadro 15 Governadores e Secretários de Educação do Piauí no período de
2006 a 2017 164
Quadro 16 Gerências Regionais de Educação do Piauí e Número de Escolas
(1ª a 8ª) 177
Quadro 17 Gerências Regionais de Educação do Piauí e Número de Escolas
(9ª a 16ª) 178
Quadro 18 Gerências Regionais de Educação do Piauí e Número de Escolas
(17ª a 21ª) 179
Quadro 19 Quadro 19: Programas e Projetos Desenvolvidos pela SEDUC-PI
para o Ensino Médio Regular 197
Quadro 20 Programas e Projetos Desenvolvidos pela SEDUC-PI para o
Ensino Médio Regular em Parceria Público – Privado. 199
Quadro 21 Programas e Projetos Desenvolvidos pela SEDUC-PI para o
Ensino Médio Regular em parceria com Entidades Sociais. 201
Quadro 22 Matrículas do Ensino Médio por Dependência Administrativa 204
14
Quadro 23
Composição dos Indicadores da Qualidade da Infraestrutura
Escolar propostos no estudo das Escolas de Ensino Médio
Regular.
230
Quadro 24
Quadro 24: Implantação de TELESSALAS para Oferta do
Ensino Médio Regular na Rede Estadual de Educação do
Piauí (2007 a 2017)
240
15
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Receitas Fiscais do PIB nos Países Ricos (1870 a 2010) 53
Gráfico 2 - Disponibilidade de recursos por criança ou jovem em idade
escolar (US$ PPP) 2013-2015 59
Gráfico 3 - Efeitos da PEC 241 na Vinculação da União dos Recursos da
Educação 60
Gráfico 4 - Evolução das Matrículas da Educação Básica no Fundef/Fundeb
(Milhões) – Brasil 90
Gráfico 5 - Efeitos da PEC 241 na Vinculação da União dos Recursos da
Educação 111
Gráfico 6 - Evolução das Matrículas Pública na Educação Básica por
Dependência de 2005 a 2018. 112
Gráfico 7 - Valor Aluno Nacional no Fundeb 2017 – Brasil 114
Gráfico 8 - Receitas do FUNDEB 2007 a 2018 (Valores R$) – Brasil 114
Gráfico 9 - Piauí localização das Ensino Médio Regular por GREs (2017) 167
Gráfico 10 -
Percentual do número de Estabelecimentos da Educação Básica
por Dependência Administrativa no Piauí em 2017.
173
Gráfico 11 - Composição das Receitas de Impostos (Piauí 2006-2016) 186
Gráfico 12 - Aplicação do valor mínimo Constitucional em MDE - Piauí 187
Gráfico 13 - Complementação da União ao Fundo Estadual (Valores Reais)
190
Gráfico 14 - Perda do Fundeb da Rede Estadual – Piauí (2007-2017)
191
Gráfico 15 - Evolução das matrículas do ensino médio, por Dependência
Administrativa, no Piauí, 2006–2017. 206
Gráfico 16 - Oferta da Modalidade de Ensino Médio Regular nos CETs 208
Gráfico 17 - Número da Estabelecimentos do Ensino Médio Regular Piauí 210
Gráfico 18 - Evolução do IDEB nas Escolas de Ensino Médio Regular
215
Gráfico 19 - Resultado da Avaliação do SAEPI – Ensino Médio Regular Rede
Estadual –Piauí 220
Gráfico 20 - Taxa de Distorção Idade-Série no Ensino Médio Regular Brasil -
Nordeste – Piauí (2007 a 2017). 221
Gráfico 21 - Taxa de Distorção Idade-Série no Ensino Médio Regular Brasil
Nordeste – Piauí (2007 a 2017). 223
16
Gráfico 22
Taxa de Reprovação, Abandono e Aprovação - Ensino Médio
Regular –Brasil, Nordeste e Rede Estadual Piauí – 2017 (Série
História)
224
Gráfico 23 Formação de Professores do Ensino Médio Urbano da Rede
Estadual do Piauí 242
Gráfico 24 Piauí - Formação de Professores do Ensino Médio Regular Rural
da Rede Estadual do Piauí 243
17
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Recursos disponíveis do PIB e Gasto Aluno no Brasil, Suiça,
Canadá e Corréia (2017) 58
Figura 2 - Distribuição do IGE por município dos Estados da Região
Nordeste (2010) 66
Figura 3 - Índice de Gini Educacional (IGE), Maranhão e Piauí (2010) 67
Figura 4 - Cálculo do Custo-Aluno Qualidade Inicial anual do Ensino
Médio em Tempo parcial (2017) 129
Figura 5 - Territórios de Desenvolvimento 2019 - Piauí 161
Figura 6 - Organograma Administrativo da rede estadual de educação 175
Figura 7 - Piauí - Estrutura organizacional das GREs, por territórios 180
18
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Índice de Gini Educacional, Região Nordeste, 2010 64
Tabela 2 - Implementação gradativa do FUNDEB 107
Tabela 3 - Evolução das ponderações do FUNDEB – 2007 a 2017 117
Tabela 4 - Valor Aluno Ano Fundeb e CAQ 126
Tabela 5 - Gasto-aluno nas redes estaduais e municipais (R$) – 2017 131
Tabela 6 - Matrículas no Ensino Médio Regular, por Dependência
Administrativa - Brasil (2007 - 2017) 152
Tabela 7 - Matrículas no Ensino Médio Regular, por Dependência
Administrativa - Nordeste (2007 -2017) 153
Tabela 8 - População jovem no Piauí segundo Faixa Etária – 2017- Piauí 157
Tabela 9 - População de 15 a 29 anos segundo Ocupação, 2017 – Piauí 158
Tabela 10 - Taxa de Escolarização Bruta e Líquida da população Piauiense
de 15 a 17 anos 168
Tabela 11 - Matrículas da Educação Básica por Etapa e Modalidades - Piauí 169
Tabela 12 - Número de Estabelecimentos da Educação Básica Piauí 2006 a
2017 171
Tabela 13 - Composição das Receitas de Impostos (Piauí 2006-2016) 186
Tabela 14 - % de Aplicação de recursos de impostos e transferências em
MDE 187
Tabela 15 - Informações Orçamentárias do Estado do Piauí, 2007 – 2017,
valores atualizados pelo INPC (dez. de 2017) 189
Tabela 16 - Subfunções Típicas em MDE –Rede Estadual do Piauí 194
Tabela 17 - Número da Estabelecimentos do Ensino Médio Regular Piauí 209
Tabela 18 - Distribuição de professores da Rede Pública Estadual de Ensino
do Piauí, por titulação 212
Tabela 19 - Resultado do IDEB do Ensino Médio Regular - Brasil, Nordeste
e Piauí 214
Tabela 20 - Taxa de reprovação, aprovação e abandono -Piauí e Brasil por
série, 2017 222
19
Tabela 21 - Estrutura Predial das Escolas de Ensino Médio Urbano e Rural
da Rede Estadual – Piauí (2007 a 2016).
233
Tabela 22 - Infraestrutura Básica das Escolas de Ensino Médio Regular
Urbano e Rural da Rede Estadual – Piauí (2007 a 2016).
235
Tabela 23 - Tabela 23: Existência de Equipamentos Apoio Pedagógico –
Escolas Urbana e Rural do Ensino Médio Regular – Rede
Estadual –Piauí
237
Tabela 24 - Existência de Estrutura de Apoio Pedagógico – Escolas Urbana
e Rural do Ensino Médio Regular – Rede Estadual –Piauí
238
Tabela 25 - Adequação das Escolas ao Ensino Médio Regular Urbano e Rural
e da estrutura da escola aos estudantes com Necessidades
Especiais – Rede Estadual do Piauí
239
Tabela 26 - Formação de Professores do Ensino Médio da Rede Estadual do
Piauí 242
20
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADHB Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil
ANPAE Associação Nacional de Política e Administração da Educação
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BM Banco Mundial
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CAQ Custo Aluno-Qualidade
CAQi Custo Aluno-Qualidade Inicial
CF Constituição Federal
CLADE Campanha Latino-Americana pelo Direito à Educação
CEE Conselho Estadual de Educação
CNE/CEB Conselho Nacional de Educação/Câmara de Educação Básica
CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
DOE Diário Oficial do Estado
EC Emenda Constitucional
EJA Educação de Jovens e Adultos
EPT Educação para Todos
EUA Estados Unidos
FAPEPI Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Piauí
FASFIL Fundações Privadas e Associações Sem Fins Lucrativos no Brasil
FHC Fernando Henrique Cardoso
FIES Programa de Financiamento Estudantil
FMI Fundo Monetário Internacional
FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e de Valorização do Magistério
FINEDUCA Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação
GREPPE
IE
Grupo de Estudos e Pesquisa em Políticas Educacionais
Instituto de Economia da Unicamp
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IDHM Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IQE Instituto Qualidade do Ensino
LDB Lei de Diretrizes e Base da Educação
MARE
MDE
Ministério da Administração e Reforma do Aparelho do Estado
Manutenção e Desenvolvimento de Ensino
MEC Ministério da Educação
NEPES Núcleo de Estudos, Pesquisa e Extensão em Educação e Sociedade
NICHD
NUPPEGE
National Academy of Sciences
Núcleo de Estudos e Pesquisas em Políticas Educacionais e Gestão
da Educação
OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OIT Organização Internacional do Trabalho
21
OMC Organização Mundial de Comércio
ONG Organização não governamental
OSC Organizações da Sociedade Civil
PDRAE O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PNE Plano Nacional de Educação
PNLD Programa Nacional do Livro Didático
PRONATEC Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
PSDB Partido de Social Democracia Brasileira
PSPN
PT
Piso Salarial Profissional Nacional
Partido dos Trabalhadores
RBPAE Revista Brasileira de Política e Administração da Educação
RED ESTRADO Rede Latino Americana de Estudos sobre o Trabalho Docente
SAEB Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica
SAM Semana da Ação Mundial
SCIELO Scientific Electronic Library Online
SEDUC Secretaria Estadual de Educação do Piauí
SEPLAN
SIOPE
Secretaria do Planejamento do Estado do Piauí
Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação
TCE Tribunal de Contas do Estado
UESPI Universidade Estadual do Piauí
UFPI Universidade Federal do Piauí
UNICAMP Universidade Estadual de Campinas
USP Universidade de São Paulo
22
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 23
2 O DIREITO À EDUCAÇÃO NO BRASIL E AS DESIGUALDADES
EDUCACIONAIS
39
2.1 Fatores estruturais das desigualdades 39
2.2 Aspectos gerais sobre as Desigualdades educacionais 46
2.3 O papel do Estado frente às desigualdades educacionais 68
2.4
O direito à educação no Brasil 74
3 O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 92
3.1 Marcos históricos da vinculação dos recursos para a educação no Brasil 92
3.2 O financiamento da educação no marco legal brasileiro pós Constituição
Federal de 1988 – avanços e retrocessos
94
3.3 O Fundo de Manutenção e desenvolvimento da educação básica e de
valorização dos profissionais da educação
104
3.4 O Custo Aluno Qualidade da Educação Pública no Brasil em debate 119
4 PANORAMA GERAL: O ENSINO MÉDIO NO CONTEXTO
POLÍTICAS EDUCACIONAIS NO BRASIL
124
4.1
4.2
Políticas Educacionais para o Ensino Médio no Brasil, pós instituição do
Fundeb
Atendimento Educacional do Ensino Médio no Brasil: desafios para
expansão
124
148
5 POLÍTICA DE FINANCIAMENTO DO ENSINO MÉDIO PÚBLICO
NO ESTADO DO PIAUÍ
155
5.1 Desigualdades Educacionais no Estado do Piauí 155
5.1.1 A Política Estadual de Educação para o Ensino Médio no Piauí 165
5.2 A realidade Educacional do Estado do Piauí 168
5.3 A Organização do Sistema Estadual de Educação Piauiense 173
5.4 Financiamento da Educação na rede Estadual de Educação do Piauí 182
5.5
5.6
A Política Estadual de Educação para o Ensino Médio
Caracterização da Oferta do Ensino Médio no Piauí
194
203
5.7 O Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) do Ensino
Médio Regular da Rede Estadual de Educação do Piauí.
213
5.8 As condições de oferta do ensino médio no Piauí 224
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS 245
7 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 255
23
1 INTRODUÇÃO
A desigualdade social é, historicamente, um fenômeno típico das sociedades de
classes, contudo, a partir do capitalismo, esse fenômeno adquire patamares de
complexificação inéditos, haja vista que se assenta na contradição imanente do processo de
reprodução do capital. Esse novo patamar da produção social dos homens não permite à
humanidade a eliminação da desigualdade social e da pobreza, por isso a lógica de expansão
e de acumulação do capital alcança patamares cada vez mais adensados.
O desafio de aprofundar a compressão a respeito do fenômeno das desigualdades
sociais, econômicas e educacionais no Brasil ganha força, especialmente em razão de
políticas nacionais e regionais implementadas nas últimas décadas que, segundo a Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) e o Censo Demográfico do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE), amenizaram os indicadores da desigualdade total no país
(BRASIL, 2018). Contudo, ao considerar as especificidades regionais, o Norte e o Nordeste
se destacam pelos índices elevados de pobreza e exclusão, especialmente quando
comparadas com o Sul e Sudeste do país.
Os indicadores sociais, econômicos e educacionais, das bases de dados do IBGE
e INEP, revelam a predominância de uma intensa desigualdade na região Nordeste, entre os
seus Estados, microrregiões e municípios. Contudo, em termos educacionais, para a primeira
década do século XXI, alguns dados sociais apontam que as desigualdades têm diminuído
gradativamente, especialmente nos Estados do Piauí, Alagoas e Maranhão, decorrente de
programas de desconcentração de renda (IPEA, 2017).
A diminuição das desigualdades também tem relação com a educação, direito
humano básico reconhecido internacionalmente, cujo acesso está diretamente relacionado à
melhoria da qualidade de vida das pessoas, em diferentes contextos sociais e econômicos.
Ademais, autores como Barros, Henriques e Mendonça (2000) sustentam que a educação é
essencial para fomentar o crescimento econômico e reduzir a desigualdade e a pobreza,
portanto fator de sustentabilidade do desenvolvimento econômico.
No Brasil, a partir da década de 1990, observaram-se avanços expressivos na
expansão educacional em todos os Estados. Neste período, o ensino fundamental foi
praticamente universalizado e houve uma significativa expansão no ensino médio, sendo que
metade da geração nascida na década de 1980 chegou a ingressar nesta etapa de ensino
24
(MENEZES-FILHO, 2008). Essa conquista se deve à aprovação da Constituição Federal de
1988, que assegura o dever do Estado de ofertar, gratuitamente, a educação, definindo as
responsabilidades dos Estados e dos municípios com as diferentes etapas da educação básica.
O ensino médio ganhou destaque com a aprovação da Emenda Constitucional n°
59/2009, por conta da ampliação da obrigatoriedade escolar para a população de quatro a 17
anos de idade, impondo novos desafios ao poder público frente à demanda por sua
universalização, implicando em questões relacionadas ao financiamento. Os principais
marcos legais que orientam o financiamento da Educação Básica no Brasil são a Constituição
Federal de 1988; a Lei n° 9.394/96, que institui as Diretrizes e Bases da Educação Nacional,
e a Lei nº 11.494/2007, que regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). O Plano
Nacional de Educação, Lei nº 13.005/2014, importante referência para a política
educacional, ainda não foi assumido como marco orientador dos governos, especialmente
no que se refere ao financiamento da educação.
O FUNDEB é sucessor do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), que vigorou de 1996 a 2006. Para
Pinto (2012), a instituição da política de fundos para o financiamento da educação,
inaugurada com o FUNDEF, tinha como fundamento a redução das disparidades entre os
gastos dos Estados e dos municípios com o ensino fundamental, em suas respectivas redes,
dentro de uma mesma unidade da federação, e entre as diferentes unidades, por meio do
complemento da União. No entanto, a complementação da União ao Fundo, essencial para
a redução das desigualdades, foi reduzida e inconstante, ocorrendo apenas para alguns
fundos estaduais do Norte e, principalmente, do Nordeste.
O FUNDEB, criado pela Emenda Constitucional nº 53/2006, regulamentado pela
Lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007, com vigência de 2007 a 2020, amenizou
parte dos problemas do Fundo anterior, principalmente por contemplar todas as etapas e
modalidades da educação básica e por elevar a participação da União na complementação
do Fundo dos Estados que não alçassem o valor mínimo por aluno definido nacionalmente,
embora não tenha assegurado condições para uma oferta educacional de qualidade.
A pesquisa que resultou na presente tese, motivada por preocupações
relacionadas às desigualdades educacionais e ao direito à educação, foi motivada pela
seguinte questão: quais mudanças ocorreram na oferta do ensino médio da rede estadual do
25
Piauí no que tange ao movimento das matrículas; à taxa de atendimento; às condições de
oferta e ao financiamento dessa etapa da educação básica após a instituição do FUNDEB?
Este estudo partiu da hipótese de que, não obstante as desigualdades estruturais
presentes na sociedade brasileira, que também se expressam no setor educacional, o modelo
de financiamento estatal implementado pelo FUNDEB, como política de financiamento da
educação que avançou em relação ao Fundo anterior, ao incluir as demais etapas e
modalidades de ensino, impactou positivamente no atendimento do Ensino Médio na rede
estadual de educação do Piauí, expresso na ampliação do número de matrículas, no aumento
da taxa de atendimento e na melhoria das condições da oferta.
A escolha do tema tem relação com o acúmulo de discussões realizadas no Grupo
de Estudos e Pesquisas em Política Educacional (GREPPE)1 da Universidade de Campinas
(UNICAMP), no âmbito de projeto de pesquisa nacional, sob a coordenação da orientadora
professora Dra. Theresa Maria de Freitas Adrião, dedicado ao mapeamento das estratégias
de privatização da educação básica no Brasil no período 2005 a 2015. Com o aporte humano
e teórico deste Grupo, foi possível delinear um projeto cujos resultados são apresentados
nesta Tese de Doutorado.
A delimitação do tema foi precedida de inventário das produções sobre a política
de financiamento do Ensino Médio no Brasil no contexto do FUNDEB. Essa atividade foi
motivada pelo entendimento da necessidade de compreensão do Estado das investigações
sobre o tema, visando ao diálogo com as pesquisas que abordam a questão no Nordeste
brasileiro. O levantamento foi feito em duas bases de dados: o Banco de Teses e Dissertações
da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) e o Portal de
Periódicos da Capes.
Duas definições precederam ao processo de busca: o recorte temporal e a escolha
dos descritores2. O recorte temporal contemplou todos os trabalhos produzidos de 2006 a
2016. Já os descritores iniciais foram “financiamento da educação” e “financiamento do
ensino médio”, no entanto, como o levantamento trouxe um número excessivo de teses e
1GREPPE é um grupo de pesquisa interinstitucional que agrega pesquisadores de três universidades:
UNICAMP, USP-RP e UNESP-RC. Disponível em: https://greppe.wordpress.com. 2 Brandau, Monteiro e Braile informam que uma palavra-chave tornar-se um descritor é necessário que passe
por um “rígido controle de sinônimos, significado e importância na árvore de um determinado assunto”, isto
porque os descritores “são organizados em estruturas hierárquicas, facilitando a pesquisa e a posterior
recuperação do artigo” (2005, p.8).
26
dissertações, mais de 400 mil, optou-se por um descritor delimitado, em forma de palavra-
chave, qual seja, “financiamento do ensino médio nas redes estaduais”.
O levantamento no Banco de Teses e Dissertações da Capes com o referido
descritor culminou em 15 trabalhos, dos quais quatro foram excluídos por abordarem a
política de financiamento do Ensino Fundamental ou da Educação Profissional, ou questões
específicas relacionadas ao currículo e gestão da educação. Portanto, do levantamento
realizado, no período de 2006 a 2016, foram localizadas 11 monografias específicas sobre
financiamento do Ensino Médio, sendo nove dissertações e duas teses, conforme quadro 1 a
seguir:
27
Quadro 1- Teses e dissertações sobre o financiamento do Ensino Médio nas Redes Estaduais
- 2006 a 20163
Fonte: Banco de Teses e Dissertações da CAPES, 2017. (Elaboração Própia)
Os trabalhos 1, 2, 3 e 6, conforme resumos, decorrem da pesquisa nacional Ensino Médio Noturno: registro
e análise de experiências, coordenada por Romualdo Portela de Oliveira e Sandra Zákia (Universidade de
São Paulo) e desenvolvida em oito Estados das cinco regiões do país (MS, MG, PA, PB, RN, RS, SC e SP).
O projeto de pesquisa, que teve por objetivo investigar as condições que facilitam ou dificultam o
desenvolvimento de experiências de ensino de qualidade em escolas de ensino médio noturno, visava
subsidiar a formulação e implementação de políticas educacionais. Pesquisa financiada pela Secretaria de
Ensino Médio e Tecnológico do Ministério da Educação (SEMTEC/MEC).
Nº
Ano Título Autor Instituição
Tipo de curso e
área de
conhecimento
1.
2006
POLÍTICA DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO:
CUSTO/ALUNO DE DUAS ESCOLAS DA REDE
ESTADUAL DE ENSINO DE MATO GROSSO DO SUL
FERNANDES,
SOLANGE
JARCEM
FUNDAÇÃO U.
FEDERAL DE
MATO G. DO
SUL
Mestrado em
EDUCAÇÃO
2.
2008 O FINANCIAMENTO DO ENSINO MÉDIO DA REDE
ESTADUAL DE MATO GROSSO DO SUL (1996-2006)
BRAZ,
TEREZINHA
PEREIRA
UNIVERSIDADE
DE SÃO PAULO
Doutorado em
EDUCAÇÃO
3. 2009
A POLÍTICA DE FINANCIAMENTO DO ENSINO MÉDIO
PÚBLICO NO PERÍODO DE 1996 A 2006
STEINHORST,
CÉZAR
UNIVERSIDADE
DE BRASÍLIA
Mestrado em
EDUCAÇÃO
4.
2010
O FINANCIAMENTO DA ESCOLA GUAICURU:
VIVENDO UMA NOVA LIÇÃO PARA O ENSINO
MÉDIO
DAVILA, JORGE
LUIS
FUNDAÇÃO U. F.
MATO G. DO
SUL
Mestrado em
EDUCAÇÃO
5.
2010
EDUCAÇÃO FINANCEIRA PARA O ENSINO MÉDIO DA
REDE PÚBLICA ESTADUAL: UMA PROPOSTA
INOVADORA
NEGRI, ANA
LÚCIA LEME
CENTRO U.
SALESIANO DE
SÃO PAULO
Mestrado em
EDUCAÇÃO
6.
2011
FINANCIAMENTO DO ENSINO MÉDIO PÚBLICO NO
ESTADO DO MARANHÃO NO PERÍODO DE 1996 A 2006:
POSSÍVEIS EFEITOS DA POLÍTICA DE FOCALIZAÇÃO
ALVES,
ANTONIO
SOUSA
UNIVERSIDADE
FEDERAL DO
PARÁ
Mestrado em
EDUCAÇÃO
7.
2012
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO: DO FUNDEF AO
FUNDEB - REPERCUSSÕES DA POLÍTICA DE FUNDOS
NA VALORIZAÇÃO DOCENTE DA REDE ESTADUAL
DE ENSINO DO PARÁ - 1996 A 2009
CARVALHO,
FABRICIO
AARÃO
FREIRE
UNIVERSIDADE
DE SÃO PAULO
Doutorado em
EDUCAÇÃO
8.
2012
IMPACTOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO EM RONDÔNIA NO
PERÍODO DE 2003-2010: O CASO DE UMA ESCOLA DE
ENSINO MÉDIO DE PORTO VELHO
LIMA, LIANA
SILVA DE
ALMEIDA
UNIVERSIDADE
FEDERAL DE
RONDÔNIA
Mestrado em
EDUCAÇÃO
9.
2013 PANORAMA DO GASTO-ALUNO NAS REDES
ESTADUAIS E MUNICIPAIS BRASILEIRAS
FERRAZ,
JOKASTA P.
VIEIRA
UNIVERSIDADE
FEDERAL DO
PARANÁ
Mestrado em
EDUCAÇÃO
10.
2015 O ENSINO MÉDIO EM PERNAMBUCO: O ESTUDO DO
SEU FINANCIAMENTO NO PERÍODO DE 2005 A 2013
ALVES, MARIA
DO S.VALOIS
UNIVERSIDADE
FEDERAL DE
PERNAMBUCO
Doutorado em
EDUCAÇÃO
11.
2015
EDUCAÇÃO FINANCEIRA: A PERCEPÇÃO DOS
ALUNOS DO ENSINO MÉDIO SOBRE A RELAÇÃO
ENTRE GESTÃO DAS FINANÇAS PESSOAIS E VIDA
FINANCEIRA SAUDÁVEL
PAGLIATO,
WAGNER
UNIVERSIDADE
CIDADE DE SÃO
PAULO
Mestrado em
EDUCAÇÃO
28
Os trabalhos, conforme títulos e resumos, tratam do financiamento da educação
em âmbito de redes de ensino ou unidades escolares, sendo apenas dois trabalhos sobre
Estados nordestinos (Pernambuco e Maranhão).
Do conjunto de 11 trabalhos apenas dois foram desenvolvidos em instituições
privadas de ensino superior, em nível de mestrado, os quais abordam o financiamento no
âmbito da educação financeira dos alunos de ensino médio (PAGLIATO, 2015; NEGRI,
2010), portanto fogem ao propósito desta pesquisa de doutorado.
Com relação ao estudo de Braz (2009), pela relevância de sua contribuição, a
autora analisa a alocação de recursos para o ensino médio no Brasil e no Mato Grosso do
Sul, constatando que os recursos escassos obrigam a Secretaria de Educação daquele Estado
a recorrer a empréstimos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Ademais,
além da insuficiência, Braz verifica a pulverização de verbas, a drenagem de recursos para
o pagamento de outras despesas estranhas à manutenção do ensino e o não-cumprimento dos
percentuais assegurados pela Constituição, situações que levaram as escolas a buscarem suas
próprias alternativas de manutenção. Para ela, isso não é fruto do acaso e nem tampouco da
falta de vontade ou de condições políticas conjunturais, mas decorrente da própria estrutura
da sociedade capitalista, em seu estágio atual, na qual o Estado cumpre o papel de mediador
entre serviços e problemas econômicos (BRAZ, 2009).
A temática custo-aluno ou gasto-aluno no ensino médio foi enfrentada em dois
trabalhos, tendo como foco o estudo de caso de duas escolas de Mato Grosso do Sul
(FERNANDES, 2006) ou o conjunto das redes estaduais e municipais do Brasil (FERRAZ,
2013). Estudos de casos sobre o financiamento em escolas, além do trabalho de Fernandes
(2006), também foram produzidos por Davila (2010) e Lima (2012), em escolas de ensino
médio de Mato Grosso do Sul e Rondônia, respectivamente.
O financiamento do ensino médio antes da instituição do FUNDEB foi
pesquisado por Braz (2008) e Alves (2011) e Steinhorst (2009). Portanto, pesquisas sobre a
temática no contexto do FUNDEB foram desenvolvidas apenas nas teses de doutorado de
Alves (2015) e Carvalho (2012), sobre as realidades de Pernambuco e Pará, respectivamente.
Os trabalhos de Fernandes (2006), Braz (2008), Steinhorst (2009) e Alves (2011)
decorrem de pesquisa desenvolvida em rede sobre o Ensino Médio Noturno, em oito Estados
das cinco regiões do país (Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Rio Grande do
Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo), com o objetivo de investigar as
condições que facilitam ou dificultam o desenvolvimento de experiências de ensino de
29
qualidade em escolas de ensino médio noturno, visando subsidiar a formulação e
implementação de políticas educacionais4.
Nessa direção, os trabalhos supracitados buscaram contribuir para o debate da
política educacional, dimensionando a capacidade e os limites do financiamento da educação
básica e os desafios da universalização do ensino médio, especialmente em relação ao
alcance de um padrão de qualidade nos Estados mais penalizados pelas assimetrias na
capacidade tributária, realidade que demanda a efetivação do regime de colaboração na
oferta educacional e a constituição de um sistema nacional de educação.
Ainda buscando caracterizar a produção na área da temática “financiamento do
Ensino Médio”, mediante busca na Plataforma de Periódicos do SciELO (Scientific
Electronic Library Online), foram localizados 119 artigos sobre o Ensino Médio em
periódicos classificados com qualis A1 – Educação. Dessas produções, 28 publicações
trataram do tema “financiamento da educação” de forma direta ou indireta. Tais trabalhos
foram publicados nos periódicos: Cadernos de Pesquisa, Educação e Sociedade, Educação e
Pesquisa, Educação e Realidade, Educação em Revista, Educar em Revista, Ensaio:
Avaliação de Políticas Públicas Educacionais, Pró-Posições e na Revista Brasileira de
Educação. Conforme quadro 2:
Pesquisa coordenada por Romualdo Portela de Oliveira e Sandra Zákia (Universidade de São Paulo), entre
2003 e 2004, com financiamento da Secretaria de Ensino Médio e Tecnológico do Ministério da Educação
(SEMTEC/MEC).
30
Quadro 2 Artigos Publicados sobre a Temática Financiamento do Ensino Médio em Revistas
A1 – Educação de 2006 a 2017.
Nº Ano Título Autor Instituição
1 2006 Filosofia e seu Ensino: conceito e
transversalidade Gallo Ethica
2 2008 Ensino Médio noturno: indicações de qualidade
Adrião; Garcia;
Silveira Educação e Realidade
3 2008
O ensino médio: órfão de idéias, herdeiro de
equívocos Castro
Ensaio:
aval.pol.públ.Educ.
4 2008 Pesquisa na escola: Que espaço é esse? O do
conteúdo ou o do pensamento crítico? Ninin
Educação em Revista
(UFMG)
5 2009 A desoficialização do ensino no Brasil: a Reforma
Privada. Cury
Educação e
Sociedade
6 2009 Práticas educacionais distintas: a psicologia no
ensino médio paulista. Dadico Cadernos Pesquisas
7 2010
Proeja em construção: enfrentando desafios
políticos e pedagógicos Lima Filho
Educação &
Realidade
8 2010
A Relação entre a educação profissional e a
educação básica na CONAE 2010: possibilidades
e limites para a construção do novo Plano
Nacional de Educação.
Moura Educação &
Sociedade
9
2010
Discussão acerca do ensino por competências:
problemas e alternativas
Ricardo
Cadernos de Pesquisa
(Fundação Carlos
Chagas.
10 2010 Formação política do adolescente no Ensino
Médio: a contribuição da Filosofia Severino Pro-Posições
11 2010
A passagem pelo sistema de ensino em três
gerações: classe e gênero na segmentação do
sistema de ensino
Perosa Educação &
Sociedade
12 2011
La Educación Secundaria en la
España democrática: Antecedentes, Problemas y
Perspectivas
Benítez Cadernos de Pesquisa
13 2011 Perspectivas sociais e políticas da formação de
nível médio: Avanços e entraves nas suas
modalidades
Frigotto e
Ciavatta
Educação e
Sociedade
14 2011 A Formação de professores para o Ensino Médio:
Velhos problemas, novos desafios Kuenzer
Educação e
Sociedade
15 2011 Juventude, projetos de vida e ensino médio
Leão et al Educação e
Sociedade
16 2011 Ensino médio: possibilidades de avaliação
Moraes e
Alavarse
Educação e
Sociedade
17 2011 Ensino médio: em busca do princípio pedagógico
Nosella Educação e Realidade
18 2011
O Currículo para o Ensino Médio em suas
diferentes modalidades: Concepções, Propostas e
Problemas
Ramos Educação e
Sociedade
19 2011 As relações entre o ensino médio e educação
superior no Brasil: profissionalização e
privatização
Silva Jr et al Educação e
Sociedade
20 2011
Educación secundaria argentina: dinámicas de
selección y diferenciación Tiramonti Cadernos de Pesquisa
21 2011
O Financiamento do Ensino Médio no Brasil: de
uma escola boa para poucos à massificação barata
da Rede Pública
Pinto et al Educação e
Sociedade
31
22 2012 As reformas necessárias ao ensino secundário
brasileiro nos anos 1950, segundo a Revista
Brasileira de Estudos Pedagógicos
Braghini,
Bontempi Jr Educação em Revista
23 2012
Perspectivas sociais e políticas da formação de
nível médio: avanços e entraves nas suas
modalidades
Frigotto; Ciavatta Educação e
Sociedade
24 2012 Filosofia no Ensino Médio: a favor da? Filosofia
que chega depois? Correia; Gallo Filosofia e Educação
25 2012
O ensino médio e as novas
diretrizes curriculares nacionais: entre
recorrências e novas
inquietações
Moehlecke Revista Brasileira de
Educação
26 2012 Quando a sociedade de consumidores vai à escola:
um ensaio sobre a condição juvenil no Ensino
Médio
Oliveira e
Tomazzeti Educar em Revista
27 2013
Ensino médio integrado: subsunção aos interesses
do capital ou travessia para a formação humana
integral?
Moura Educação e Pesquisa
28 2013 Ensino, formação profissional e a questão da mão
de obra
Schwartzan e
Castro
Ensaio: Avaliação e
Políticas Públicas em
Educação
Fonte: Scientific Electronic Library Online, 2017.
A leitura dos resumos desses trabalhos do Quadro 2 revelou que eles discutem,
especificamente, as políticas recentes voltadas às condições de oferta, atendimento e
financiamento para o Ensino Médio. Autores como Moura (2010, 2013), Lima Filho (2010),
Tavares e Ferreti (2011), Matsumoto (2012), Ciavatta (2012), Oliveira e Tomazzeti (2012)
e Schwartzan e Castro (2013) problematizaram a reforma da educação técnica profissional
de nível Médio, Educação de Jovens e Adultos com ênfase em suas discussões sobre a
relação entre a formação profissional, formação de mão de obra e subsunção aos interesses
do capital no Brasil, Argentina e Chile.
Castro (2008), Silva Jr et al (2011) e Frigotto e Ciavatta (2011) abordaram as
finalidades do Ensino Médio, criticando as ações dos governos federal e estaduais para essa
etapa da Educação Básica, desde a década de 1990, bem como o processo de privatização da
educação profissional por meio do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e
Emprego (Pronatec) e Programa Universidade Para Todos (Prouni).
Análises sobre as políticas educacionais para o Ensino Médio, com ênfase nas
questões curriculares - Diretrizes Curriculares Nacional (DCNEM), Parâmetros Curriculares
para o Ensino Médio (PCNEM) e currículo, repetência, evasão e avaliação - foram
enfrentadas por Ricardo (2010), Ramos (2011), Santos (2011), Moraes e Alavarse (2011) e
Moehlecke (2012). Nessa mesma perspectiva, um grupo de artigos trata da incorporação
das disciplinas de filosofia, psicologia e sociologia para a formação dos adolescentes e
32
jovens do Ensino Médio - Dadico (2009), Severino (2010), Gallo (2006; 2012) - ou das
propostas pedagógicas das escolas de Ensino Médio de tempo integral - Ninin (2008) e
Nosella (2011).
Aspectos relacionados à dimensão histórica do Ensino Médio na legislação
brasileira, implicando em análise das grandes reformas na educação pública no Brasil e
Espanha, são enfrentados nos artigos de Cury (2009) e Benítez (2011), os quais analisaram
a oficialização do ensino e a precária ação estatal, o que coloca a educação pública como
serviço público vendável no mercado.
Perosa (2010) e Tiramonti (2011) enfrentam, em seus artigos, a discussão sobre
as relações entre Ensino Médio e a diferenciação social entre estudantes de escolas públicas
do Brasil e da Argentina, debatendo os investimentos educativos de grupos socialmente
diferenciados, produção importante para posterior diálogo no âmbito desta tese no Capitulo
1, porque considera a desigualdade um fator importante para a análise do financiamento do
ensino médio.
Leão (2011) e Reis (2012) buscaram compreender a concepção dos alunos sobre
a escola e sobre o ensino médio, portanto estudos de vertente mais empírica. Mas trabalhos
teóricos como revisão de literatura - Braghini, Bontempi Jr (2012) - também foram
localizados. Relação entre formação de professores e demanda para o ensino médio -
Kuenzer (2011) - e sobre os fatores extraescolares que constituem uma escola de qualidade
para o ensino médio noturno - Adrião (2008) - são temas localizados na base de pesquisa
levantada.
A temática específica dessa Tese, o financiamento do ensino médio, é enfrentada
diretamente em apenas dois artigos de revistas qualis A, produzidos entre 2006 e 2016.
Oliveira (2005), tratando do problema da identidade do ensino médio decorrente da
dicotomia educacional entre a formação profissional e a formação geral, evidenciou a falta
de uma política para o financiamento do ensino médio que atenda às exigências da realidade.
Pinto (2011) destaca os limites do padrão atual de financiamento para o alcance da qualidade,
especialmente quando considerada a expansão da matrícula e o rebaixamento do valor gasto
por aluno. Para Pinto, Amaral e Castro (2011), é necessário fazer um levantamento dos
recursos públicos que são destinados ao ensino médio no Brasil, especialmente dos gastos
estaduais, já que os Estados respondem por 82% das matrículas da última etapa da educação
básica (95% da rede pública).
O levantamento e análise das produções sobre financiamento do ensino médio
informaram que ainda existe carência de estudos sobre o tema, situação a ser enfrentada,
33
especialmente, após a ampliação da obrigatoriedade para crianças e adolescentes de 04 a 17
anos de idade, nos termos da Emenda Constitucional nº 59, e das metas do Plano Nacional
de Educação n° 13.005/2014 referentes à universalização do ensino médio. A presente tese
pretende ser uma contribuição ao retratar a realidade em uma unidade específica da
federação no contexto das desigualdades educacionais.
A revisão das produções foi importante para reforçar a escolha da temática.
Assim, mobilizada pelo interesse em verificar as mudanças decorrentes da política
educacional implementada no período analisado e problematizar os principais entraves a
serem superados para a garantia do direito à educação da população de 15 a 17 anos, a
pesquisa adotou como objetivo geral compreender as mudanças que ocorreram no
atendimento e nas condições de oferta do ensino médio na rede estadual de educação do
Piauí, após a instituição do FUNDEB, no período de 2007 a 2017.
Os objetivos específicos foram da seguinte forma delineados: a) caracterizar o
modelo de financiamento da educação no Brasil desde a promulgação da Constituição
Federal de 1988, no cenário das desigualdades educacionais; b) analisar a política de
atendimento do Ensino Médio público na rede estadual do Piauí, considerando as matrículas,
as taxas líquidas e brutas de atendimento, a formação de professores, a estrutura fisica das
escolas e as condições de oferta, de 2007 a 2017; c) investigar o financiamento da educação
na rede estadual do Piauí no período de 2007 a 2017; d) mapear as políticas voltadas ao
ensino médio desenvolvidas pela rede Estadual de Educação do Piauí no período analisado.
Após a definição das questões e objetivos da pesquisa, definiram-se os
procedimentos metodológicos. Gonsalves (2007, p. 17) destaca que a pesquisa “é uma
apresentação organizada do conjunto de decisões que você tomou em relação à investigação
científica que pretende empreender”. Mediante essa definição, procuramos selecionar os
métodos e técnicas mais adequados ao propósito de compreender a problemática elencada.
Lakatos e Marconi (2006, p. 83) ressaltam com nitidez que “o método é o
conjunto das atividades sistemáticas e racionais que, com maior segurança e economia,
permite alcançar o objeto, traçando o caminho a ser seguido, detectando erros e auxiliando
as decisões”. De acordo com estas autoras, as técnicas escolhidas pelo pesquisador servem
à trajetória de pesquisa no contexto da investigação.
A partir dos desafios inscritos nos propósitos do estudo, a construção
metodológica implica situar a política de financiamento do Ensino Médio no Piauí no
contexto do financiamento da política educacional brasileira, considerando o contexto das
desigualdades educacionais no Estado do Piauí, no nordeste e no Brasil.
34
O fenômeno estudado, como todo fenômeno social, está em permanente
movimento. Por isto, adotamos o diálogo com autores que abordam essa realidade em
perspectiva crítica, buscando a apreensão da sua dinamicidade e de suas contradições. Essa
perspectiva permite compreender a ação do Estado na relação com a sociedade para a
produção da política educacional e do seu financiamento, tendo como norte o direito à
educação. Isso implica em reconhecer a existência de condicionantes advindos de interesses
políticos, muitas vezes contraditórios e antagônicos, os quais se embatem no processo de
formulação e implementação das políticas.
Assim, a relação social constituída na lógica socialmente dominante do capital
coloca o Estado e a política educacional por ele produzida como lugares de contradição e de
antagonismos, geradores de tensões sociais, que, por sua vez, podem alterar o conjunto das
relações em determinado momento, contudo, como o movimento é permanente, dali surgirão
novas contradições, as quais devem ser enfrentadas por meio da práxis.
É no contexto da práxis que as mudanças e o movimento da história se tornam
produtos e ao mesmo tempo produtoras de contradições. Assim, a categoria da contradição
implica em reconhecer que o Estado, enquanto arena de disputas, desenvolve mecanismos
de compromissos com a classe dominante e com a classe trabalhadora e, nesse embate, a
luta dos trabalhadores por melhores condições de vida e por direito à Educação pode,
dependendo da capacidade instalada, resultar em conquistas que, por sua vez, podem
assegurar saltos quantitativos e qualitativos para a classe (POULANTZAS, 2000).
Para proceder a análise a partir de um olhar crítico dos condicionantes da
realidade social, econômica e educacional, recorremos a Afanasiev (1968, p. 266), que,
baseado em Marx, informa a necessidade epistemológica do pesquisador superar as
aparências do fenômeno investigado.
Considerando que a política educacional se situa no contexto das políticas
sociais, Höfling (2001, p.31) destaca que ambas “se situam no interior de um tipo particular
de Estado. São formas de interferência do Estado, visando à manutenção das relações sociais
de determinada formação social”. Daí, podemos depreender que, para compreender o
financiamento do Ensino Médio, como parte da política educacional, será necessário
considerar o modo de ser do Estado brasileiro e o tipo de interferência que promove nas
situações de desigualdades educacionais, verificando se esta atuação favorece ou não a
alteração das relações sociais em favor da maioria.
O estudo da política de financiamento do Ensino Médio e o fenômeno da
exclusão educacional no Nordeste, no contexto das desigualdades estruturais, se constitui
35
como singularidade articulada ao contexto mais amplo da política educacional, social e
econômica brasileira.
Partimos da compreensão de que a produção e a análise dos dados na pesquisa
social devem ter suporte na mesma base de pensamento definidora da perspectiva teórica e
epistemológica. Neste sentido, a operacionalização da presente pesquisa admitiu certa
flexibilidade no processo de coleta dos dados, porém não dispensou um plano inicial que
ajudou a pesquisadora a construir as primeiras aproximações do fenômeno em estudo.
Antes, vale lembrar que a abordagem metodológica adotada foi de natureza
qualitativa e quantitativa, uma vez que apenas uma destas abordagens não seria suficiente
para contemplar as questões de pesquisa; portanto, a investigação incluiu procedimentos e
instrumentos usuais, tanto dos modelos de pesquisa qualitativa quanto dos da pesquisa
quantitativa. Para auxiliar na compreensão do processo metodológico, apoiamo-nos,
especialmente, nos dados sociais-econômicos-educacionais do Brasil, da região nordeste e
do Estado do Piauí.
Para o desenvolvimento do estudo, a pesquisa adotou fontes primárias e
secundárias relacionadas a dados socioeconômicos, educacionais, receitas e despesas da
educação. Os dados foram coletados nos bancos junto às fontes oficiais nacionais e da rede
estadual de educação do Piauí.
A investigação foi desenvolvida em quatro etapas, sem uma divisão específica
quanto à sequência para realização de cada uma, movimento determinado pelo próprio
processo de seu desenvolvimento, garantindo um permanente diálogo entre o trabalho de
investigação, as referências empíricas e a reflexão teórica.
A primeira etapa, com apoio de produções bibliográficas, constituiu-se em
leituras sobre o modo de produção capitalista, a sociedade capitalista como produtora das
desigualdades, as desigualdades socioeconômicas e educacionais no Brasil, o conceito de
desigualdade, o papel do Estado e o financiamento da educação. O estudo de livros, teses,
artigos em periódicos e legislação nacional, foi etapa fundamental para a compreensão do
formato e das consequências da adoção dos modelos de financiamento da educação básica
no Brasil.
Ainda, no desenvolvimento dessa etapa, coletamos os dados educacionais na
base do Portal do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa Educacional Anísio Teixeira
(INEP) e no Portal do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), relativos aos
indicadores sociais, econômicos e educacionais. No INEP, os dados educacionais referem-
se às matrículas da educação básica por dependência administrativa e modalidade de ensino,
36
insumos para uma educação de qualidade relacionados à infraestrutura, formação dos
docentes, entre outros. Os indicadores educacionais correspondem à série histórica de 2007
a 2017.
A segunda etapa, por sua vez, adotando um corte longitudinal, objetivou
investigar as políticas educacionais no período de 2007 a 2017, para o financiamento do
Ensino Médio, no contexto do Fundeb, por meio da análise documental e da sistematização
dos dados de execução financeira, destacando inicialmente, com base no Sistema de
Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação do governo federal (SIOPE)5 e no
portal da transparência do Estado do Piauí, informações financeiras da execução
orçamentária das redes estaduais.
Além dos dados do SIOPE, a pesquisa adotou como fontes para a investigação
os relatórios anuais de atividades da rede estadual do Piauí, as leis, os convênios, os
programas, as resoluções que tratam da política educacional para o Ensino Médio, assim
como a bibliografia produzida sobre a temática. A ênfase nos documentos oficiais, como
fontes primárias, está vinculada à compreensão da importância desse material para a análise
das políticas públicas.
Os dados financeiros da educação (receitas e despesas), coletados no SIOPE e
na Secretaria de Fazenda do Estado do Piaui, foram organizados em tabelas e gráficos para
a análise da política de financiamento público para a rede estadual para a etapa do Ensino
Médio. Nesse processo, entendemos que a análise dos indicadores é fundamental para a
melhor compreensão do fenômeno estudado, considerando que a análise de dados requer
encontrar o sentido e demonstrar como os dados podem responder ao problema formulado.
Além disso, os dados educacionais foram coletados dos microdados do censo
escolar e das sinopses estatísticas do banco do INEP e sistematizados com auxílio dos
softwares IBM SPSS Statistics (versão gratuita) e Microsoft Excel na confecção de bancos
de dados (matrícula, indicadores de qualidade da infraestrutura escolar- básica, predial,
adequação às necessidades especiais e equipamentos pedagógicos - funções docentes,
número de escolas, dentre outros). O Estudo tem por base a série história de 2007 a 2017
pirmeira década de vigencia do Fundeb, que passou a incluir o Ensino Médio na política de
fundos no Brasil.
5 O SIOPE, segundo informações prestadas no site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
(FNDE), é uma ferramenta eletrônica instituída para coleta, processamento, disseminação e acesso público às
informações referentes aos orçamentos de educação da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
municípios, sem prejuízo das atribuições próprias dos Poderes Legislativos e dos Tribunais de Contas.
37
A terceira etapa, por fim, trata-se da investigação da política de financiamento
público para o Ensino Médio no Estado do Piauí e dos processos da oferta educacional. Para
isso, foram realizadas visitas à Secretaria Estadual de Educação do Piauí (SEDUC-PI), com
o objetivo de complementar informações ou de obter esclarecimentos sobre as informações
oficiais disponíveis sobre os dados educacionais e as despesas executadas pela Secretaria
Estadual de Educação, especificamente associadas aos convênios e às despesas com o Ensino
Médio.
Na pesquisa aqui proposta, a análise foi realizada, conforme já destacado, por
meio de uma abordagem metodológica qualiquantitativa, e esta escolha tomou como base a
compreensão construída por Gamboa (2009, p.88) quando afirma que “[...] a relativização
das técnicas quantitativas ou qualitativas com relação a um conjunto maior, sem dúvida,
ajudará a compreender sua dimensão no conjunto dos elementos da pesquisa e a revelar suas
limitações.” Além disso, tomamos como suporte a perspectiva de Löwy (2006, p.115), ao
afirmar que a objetividade da ciência não apenas não existe e que, além do mais, as visões
sociais de mundo contribuem para uma compreensão mais próxima do real. Nesse sentido,
conforme o autor, precisamos “enfrentar o papel inevitável, necessário das visões sociais de
mundo no processo do conhecimento social” (LÖWY, 2008, p. 115).
Partimos da reflexão sobre a finalidade da educação e sua função social, que vai
além de servir ao capital e de preparação para o trabalho, remetendo à necessidade de uma
análise contextualizada dos interesses que permeiam a atividade educativa escolar, pois, ao
se apropriar da educação, o sistema capitalista reconhece o valor desta enquanto espaço de
poder e de disputa ideológica, portanto imprime nessa uma razão mercantil (PARO, 2017).
Nesse sentido, a inserção da razão mercantil vai privilegiar a adoção dos
mecanismos do sistema capitalista no âmbito da educação, ou seja, vai promover a
intensificação da perspectiva economicista na educação para atender às exigências do
capitalismo. A proposta de uma educação de qualidade voltada para assegurar as condições
básicas que viabilizem como condição essencial de formação integral do sujeito é uma ideia
perseguida há muito tempo no Brasil e prescrita na legislação, que poderia conduzir a
políticas de erradicação do analfabetismo, universalização do atendimento escolar, melhoria
da qualidade do ensino, formação para o trabalho e promoção humanística, científica e
tecnológica do país, entre outros (BRASIL, 1988), porém, não é isso que a realidade concreta
vem demonstrando.
Embrenhada na perspectiva exposta, o resultado da pesquisa será apresentado
nesta tese, que está estruturada em quatro seções. Na primeira seção, apresentaremos a
38
discussão sobre a temática das desigualdades socioeconômicas e educacionais no Brasil,
destacando, neste contexto, o Nordeste brasileiro. Tomamos como ponto de partida as
características e condicionamentos da sociedade capitalista, dentre as quais ressaltamos a
produção de desigualdades, com ênfase nas questões socioeconômicas e educacionais; e,
assim, apresentaremos elementos que compõem o debate teórico a respeito do conceito de
desigualdade; a situação de desigualdade no Brasil e no Nordeste, e a discussão sobre o
direito à educação no marco legal brasileiro.
Na segunda seção, resgataremos, em perspectiva histórica, os principais marcos
da vinculação de recursos à manutenção e desenvolvimento do ensino; exporemos o
esquema de financiamento da educação a partir da Constituição Federal de 1988 e
apresentaremos os aspectos centrais do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), pontuando a
necessidade de adotar o Custo-Aluno Qualidade como referência para o financiamento da
educação no Brasil.
Por sua vez, na terceira seção, apresentaremos um panorama geral no qual se
desenvolvem as políticas educacionais para o ensino médio no Brasil e, na quarta seção,
analisaremos a política de financiamento do Ensino Médio público no Estado do Piauí,
destacando as questões relacionadas à organização do sistema estadual de educação; as
condições de oferta, relacionando-as às estratégias de financiamento e de ampliação do
atendimento do Ensino Médio na rede estadual, trazendo informações e tensões relacionadas
aos processos de construção das parcerias público-privadas no contexto das políticas de
privatização. Em seguida, apresentamos as considerações finais e referências que embasam
a pesquisa.
39
2 O DIREITO À EDUCAÇÃO NO BRASIL E AS DESIGUALDADES
EDUCACIONAIS
A seção 1 apresenta elementos para a discussão sobre a temática das
desigualdades socioeconomicas e educacionais no Brasil, destacando, neste contexto o
Nordeste brasileiro. Tomamos como ponto de partida as características e condicionamentos
da sociedade capitalista, dentre as quais ressaltamos a produção de desigualdades, com
ênfase nas questões socioeconômicas e educacionais; e, assim, apresentaremos elementos
que compõem o debate teórico a respeito do conceito de desigualdade; a situação de
desigualdade no Brasil e no Nordeste, e a discussão sobre o direito à educação no marco
legal brasileiro.
2.1 Fatores Estruturais das Desigualdades Educacionais
Discutir as raízes materiais da desigualdade social nas relações humano-sociais
implica evidenciar sua consolidação e reprodução na sociedade capitalista contemporânea,
na qual o alto desenvolvimento das forças produtivas tenta impedir a visualização de um
horizonte emancipatório do ponto de vista da totalidade social.
Porém, não é possível construir uma análise da desigualdade social e econômica
na sociedade capitalista contemporânea sem evidenciar as contradições imanentes à sua
lógica de reprodução do capital.
A partir da compreensão de Karl Marx (1985), a desigualdade assentada nas
sociedades industriais capitalistas reside na propriedade privada dos meios de produção pelo
trabalho, marcada por dois pólos, de um lado o capital e do outro, as pessoas que precisam
vender a sua força de trabalho para sobreviver (MARX, 1985, p. 277).
Nesse sentido, consideramos que a dimensão social do trabalho e a relação social
de produção são fundamentais para compreender a gênese da reprodução da desigualdade
social, posto que é a partir do trabalho que se produz a riqueza social que impulsiona a
humanidade a patamares superiores de sociabilidade e desenvolvimento (MARX, 1985).
Essa construção é marcada por condicionamentos ideologizados, como se pode
observar na obra “O Brasil Real: a desigualdade para além dos indicadores” (FREITAS;
DOWBOR; AMORIM, 2012), a qual retrata que Adam Smith teorizou que o capitalismo
seria apenas “progressivo” caso melhorasse a renda dos trabalhadores mais pobres, através
do aumento da produtividade do trabalho. Rousseau, por sua vez, viu o acesso diferencial à
40
propriedade como a origem das desigualdades, enquanto Marx compreendeu que o processo
de acumulação de capital funciona como o amplificador das desigualdades.
Sampaio Jr. (2010) explica que o domínio do homem sobre a natureza e a
exploração do homem pelo homem, visando a produção do excedente, promoveu, no
processo histórico, relações de poder ancoradas na opressão de uma classe sobre a outra; um
fenômeno típico das sociedades de classe. Uma das contradições desse processo é que apesar
da produção abundante de riquezas, a humanidade, cada vez mais, está envolta à
desigualdade e pobreza (SAMPAIO JR, 2010).
Para assegurar o padrão de reprodução e distribuição desigual, foram
engendradas no Estado e na sociedade aparatos coercitivos de controle das relações de
classes, como nos diz Lessa:
[…] é imprescindível uma série de complexos sociais que serão portadores
práticos desse poder de alguns indivíduos sobre outros. É por isso que
surgem se desenvolvem e se tornam cada vez mais importantes para
reprodução social, complexos como o Estado, a política, o Direito etc.
(LESSA, 2006, p.25).
As estruturas administrativas, por meio de organização hierarquizada, rotinas
específicas, modos de ocupação das funções e conhecimentos codificados, representam
alguns desses mecanismos de controle dos indivíduos e dos processos de modo a garantir a
reprodução (LESSA, 2006).
Por essa compreensão o fundamento do Estado repousa sobre as contradições de
classes e sua ação se volta para manter a reprodução da desigualdade, do ponto de vista
estrutural e real, que se põe na produção material da vida humana e que, necessariamente, é
resposta para as demais dimensões da vida social, inclusive no contexto das políticas
públicas, transformadas em mercadoria. Mas, afinal, o que seria a mercadoria? Marx explica
que:
A mercadoria é, antes de mais nada, um objeto externo, uma coisa que, por
suas propriedades, satisfaz necessidades humanas, seja qual for a natureza,
a origem delas, provenham do estômago ou da fantasia. Não importa a
maneira como a coisa satisfaz a necessidade humana, se diretamente, como
meio de subsistência, objeto de consumo, ou indiretamente, como meio de
produção (MARX, 1985a, p. 57).
Assim, os ganhos do processo de produção servem para a acumulação de
capital por parte de uma pequena porção da população, detentora dos meios de produção,
por meio de apropriação da mais-valia - a moeda, ou dinheiro, usada como mercadoria de
41
troca universal recebe o nome de Capital no momento em que é aplicada como meio de
acumulação de mais moeda num processo cíclico que compreende: Dinheiro --=>
Mercadoria => Mais Dinheiro, ou seja o possuidor de dinheiro (capitalista) utiliza-o para
adquirir (fabricar) uma mercadoria para depois converte-la novamente num montante ainda
maior de dinheiro (LESSA, 2012). A isto (fazer dinheiro virar mais dinheiro através da
mercadoria, que é fruto do trabalho) Marx chamou de "mais-valia", processo acumulativo
capitalista que não conhece limites, pois transforma dinheiro em mercadoria, e mercadoria
em valor de uso que transforma-se em mais dinheiro, o início e o fim do processo são a
mesma coisa (dinheiro) e também via a introdução de novas tecnologias, para a competição
nos mercados com outros capitalistas (LESSA, 2012).
No aperfeiçoamento da dinâmica de garantia de lucros e reprodução de
desigualdades podemos destacar a financeirização, que se realiza por meio de capital fictício,
baseado nas finanças constituídas em títulos, dívidas e garantias, ou seja, papeis negociáveis,
que podem ser convertidos em dinheiro, ocasionando incidências complexas no modo de
organização e efetivação das finanças e implementação dos investimentos públicos,
especialmente nos sotores sociais. (LESSA, 2012).
Desse modo, enfrentar a problemática da desigualdade no contexto da crise
estrutural do Capitalismo, exige a superação da mercadorização do trabalho, da vida e da
política, estabelecendo mecanismos de distribuição da riqueza, de valorização do trabalho e
dos modos de vida e evitando que a riqueza produzida continue a ser usada com a finalidade
única de reprodução do capital em detrimento das necessidades humanas (LESSA, 2012).
Esse processo está envolto, na sociedade capitalista moderna, na divisão social
do trabalho, promovendo para grandes contingentes populacionais a degradação do trabalho,
assegurando novas estratégias de manutenção das desigualdades, de modo a associar a
atividade intelectual ao trabalho valorizado e o trabalho técnico, desprovido de
conhecimento científico, à baixa remuneração e condições insalubres (LESSA, 2012).
Lessa (2006, p. 237) ressalta que, “na história recente, houve um período que
gerou a ilusão de que o capitalismo seria capaz de distribuir rendas e superar as misérias”.
Contudo, o processo histórico tem evidenciado que mesmo havendo crescimento econômico,
a situação da desigualdade se mantém inalterada, pois a lógica da política de produção e de
concentração de riqueza continua atuando, pois não há uma lógica redistributiva, que altere
as taxas de lucro, com capacidade de superar a lógica concentradora, promovendo, ao mesmo
tempo políticas públicas de largo alcance social, a exemplo da política educacional.
42
As experiências de governos forjados no ideários políticos da esquerda no Brasil,
movimentando-se em sistema de coalizão, asseguraram certo crescimento econômico,
transferência de renda e ampliação de níveis de escolarização, através de programas sociais,
contudo, a margem de lucro dos empreendimentos capitalistas se manteve inalterada. O
mesmo se verifica nas experiências inauguradas em alguns países da América Latina como
Equador, Bolívia, Argentina, Venezuela e Brasil, e neste, especialmente com a criação e
ascensão do Partido dos Trabalhadores ao poder central e em vários Estados brasileiros
(POCHMANN, 2014).
Observa-se que esse tipo de política provoca melhoria nos índices sociais,
porém, quando se trata de superar o problema estrutural das desigualdades, esbarra em
limitações sistêmicas. A esse respeito, Tonet (2016) afirma que a produção da desigualdade
social não é um defeito, mas algo que, essencialmente, é intrínseco à natureza desta matriz
geradora do capitalismo. Portanto, a partir dessa compreensão é impossível pensar em
humanizar o capital, isso porque as leis do capitalismo, segundo Marx (1985), diferem das
leis da natureza, já que as leis que regem o capitalismo são oriundas de atos humanos,
portanto, são de caráter histórico-social definidas por pessoas e não naturais (TONET, 2016).
Neste sentido, Marx apud Rubin (1980, p. 27) afirma que o modo de produção
capitalista, na reprodução das condições materiais e das relações sociais, é que sustenta o
sistema capitalista:
[…] tanto um processo de produção das condições materiais de existência
da vida humana, quanto um processo que se desenvolve através de relações
específicas, histórico-econômicas, de produção, o conjunto dessas mesmas
relações de produção e, portanto, o processo que produz e reproduz os
expoentes deste processo, suas condições materiais de existência e suas
mútuas relações, isto é, sua forma econômica determinada de sociedade.
Enquanto problema estrutural do modo de produção capitalista, diversos teóricos
construíram compreensão a respeito do fenômeno, de modo que os estudos sobre a
desigualdade acompanham o seu processo de existência (RUBIN, 1980). Podemos reportar
autores do século XX como Durkheim (1984), por exemplo, quando trata sobre a igualdade
em termos de um possível “despotismo dos iguais” e a observou como especialização e em
termos de “solidariedade orgânica”. Segundo ele, a perspectiva estrutura-funcional sobre a
divisão social do trabalho considerava que a regulação das desigualdades poderia assegurar
o que chamou de uma solidariedade orgânica (FREITAS; DOWBOR; AMORIM, 2012).
43
Já Max Weber (1990) em estudos sobre estratificação que servem como fontes
para o estudo da desigualdade, compreende que, pela dimensão econômica, a sociedade é
estratificada com base em critérios de posse, riqueza e de renda, implicando desigualdades
(FREITAS; DOWBOR; AMORIM, 2012). Para Weber (1978), o domínio e a divisão da
sociedade em classes e a estratificação social são fenômenos da distribuição de poder dentro
da sociedade, explicitando que:
a)certo número de pessoas em comum tem um componente causal
específico em suas oportunidades de vida, e na medida em que b) esse
componente representado exclusivamente pelos interesses econômicos de
posse de bens e oportunidades de renda, e c) é representado sob as
condições de mercado de produtos ou mercado de trabalho (WEBER,
1971, p. 217).
Para a teoria da estratificação social de Weber (1978, p. 418), “[...] as
desigualdades sociais manifestam-se de três modos diferentes”, sendo, no primeiro, pela
hierarquia econômica que define a classe social; na segunda forma, pela hierarquia social; e,
na terceira, pela hierarquia política, em um contexto em que a desigualdade é assumida no
modo de produção capitalista com formação de sociedades cada vez mais desiguais, se
comparadas a diferentes tipos societários ao longo do desenvolvimento histórico (FREITAS;
DOWBOR; AMORIM, 2012).
No século XX, Simmel (1978) e Dahrendorf (1992) afirmaram que o conceito
de desigualdade social está relacionado a todo o processo ou situação de diferenciação social
e econômica. Para Bourdieu (2000), as classes sociais, ao partilharem condições semelhantes
de existência e socialização, expressam graus diversos de desigualdades de posição social
ocupada nas relações de produção (FREITAS; DOWBOR; AMORIM, 2012).
Contudo, para a perspectiva aqui adotada, apoiada na concepção crítica do
trabalho e do modo de produção da sociedade capitalista, as desigualdades sociais são
resultado da falta de acesso aos recursos materiais ou simbólicos, fruto das divisões sociais,
ou seja, compreende as diversas variáveis (classe, gênero, raça, entre outras) advindas da
divisão da sociedade em classes sociais.
As contribuições de Caio Prado Jr. (1966) ressaltam três problemas que
convivem e se reforçam nessa formação social desigual, impedindo mudanças estruturais
que, nesse contexto da desigualdade social e econômica, podem ser assim explicadas: o
primeiro problema pelo mimetismo - adoção das teorias dos países dos centros hegemônicos
de análise histórica da nossa realidade, estratégia que se reitera atualmente pela
44
subserviência às teorias e políticas dos organismos internacionais que protagonizam projetos
econômicos e propostas de reformas educacionais (SAMPAIO JR, 2010).
Essa perspectiva tem relação direta com o modo como ocorre a produção de
conhecimento, em grande medida baseada na reprodução de teorias alinhadas à lógica
dominante, apresentadas como receituário a serem seguido, embora não sejam adequardas à
realidade e necessidades específicas; resquícios da herança colonialista do poder e do saber
marcantes na sociedade brasileira.
Conforme atesta a pesquisa de Fonseca (2009), os organismos internacionais,
como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial (BM), encontram na
realidade brasileira uma situação de subserviência dos governos à economia mundial,
repercutindo de maneira determinante na educação pública. Em função dessa conjuntura, a
crise do capitalismo, em âmbito mundial, cada vez mais é permeada de contradições e de
limitações da estrutura dominante (FONSECA, 1998). A educação assume um papel
primordial, qual seja: combater a pobreza e “as desigualdades sociais”. Assim, as políticas
públicas, com destaque para as políticas educacionais, passam a ser delineadas em
documentos oriundos de organismos internacionais a partir de uma lógica economicista e
servem como parâmetro para a proposição de políticas educacionais nos países periféricos
em desenvolvimento (FONSECA, 1998).
Segundo Florestan Fernandes (1981), o capitalismo dependente desenvolve uma
dupla ação: o bloqueio em direção às mudanças que ocorrem de fora para dentro, por meio
da ação inconformista dos segmentos da burguesia monopolizada, que se caracteriza por um
ciclo político de circuito fechado, sendo intolerante e passando a controlar as mudanças em
seu sentido, ritmo e intensidade (FERNANDES, 1981). Portanto, Prado Junior (2010), por
sua vez, quanto ao endividamento externo e interno, estaria vinculado a uma postura de
subserviência. O capitalismo dependente realiza um movimento externo de ampliação da
dependência (política) e também o aumento da segregação social e econômica (SAMPAIO
JR, 2010).
Por essa compreensão, o capitalismo dependente é, por natureza, antissocial,
antidemocrático e antinacional, fazendo uma combinação intrínseca no processo de
desenvolvimento capitalista da reprodução com a segregação social, sendo o
desenvolvimento induzido para fora como continuidade da dependência externa. Do ponto
de vista interno, Florestan Fernandes (1981) analisa o desenvolvimento brasileiro, a partir
da caracterização teórica sobre o capitalismo dependente, ressaltando que:
45
Primeiro, a concentração de renda, do prestígio social e do poder nos
estratos e nas unidades ecológicas ou sociais que possuem importância
estratégica para o núcleo hegemônico de dominação externa. Segundo, a
coexistência de estruturas econômicas, socioculturais e políticas em
diferentes ‘épocas históricas’, mas interdependentes e igualmente
necessárias para a articulação e a expansão de toda a economia, como uma
base para a exploração externa e para a concentração interna da renda, do
prestígio social e do poder. Terceiro, a exclusão de uma ampla parcela da
população nacional da ordem econômica, social e política existente, como
um requisito estrutural e dinâmico da estabilidade e do crescimento de todo
o sistema [...] (FERNANDES, 1981, p. 20).
Tendo em vista as formulações de Florestan (1968, p. 57) sobre o capitalismo
dependente, destacamos a prevalência dos fatores externos, sem negligenciar os fatores
internos; assim, a ideia de subdesenvolvimento como um estágio preliminar de
desenvolvimento é rechaçada. Nessa perspectiva, a acumulação capitalista realizada no
centro, a partir da ótica do subdesenvolvimento, mantém-se como uma escolha política
(FERNANDES, 1968).
Já o terceiro problema destacado por Prado Junior (1966), constitui-se pela
abismal assimetria entre o poder do capital e do trabalho. Nesse sentido, qual seria o destino
do capitalismo? Para Sampaio Jr. (1997, p. 12), “[...] a resposta estaria na incapacidade de
conciliar desenvolvimento capitalista e as políticas sociais cada vez mais difíceis, bem como
desenvolver políticas públicas que possam absorver uma grande parcela da sociedade
brasileira que vive em condições desiguais em diferentes regiões do país”, sem nem ao
menos conseguir resolver a situação da pobreza, da desintegração nacional, dos
antagonismos crescentes e fazer as mudanças estruturais necessárias na dimensão
econômica, política e social (SAMPAIO JR., 1997).
Vale destacar também que o processo de desenvolvimento econômico no Brasil
privilegiou a concentração da riqueza, de renda e de poder principalmente nas regiões
sudeste e sul, excluindo a maioria da população dos frutos do seu trabalho e da sua própria
cidadania e acentuando drasticamente as desigualdades sociais, educacionais e regionais no
país (POCHMANN, 2014).
A preocupação com as desigualdades regionais ganha força a partir das
discussões acerca das políticas regionais, sendo implementadas, predominantemente, nas
últimas duas décadas, sem obter, no entanto, reduções expressivas e sólidas da desigualdade.
A existência da desigualdade configura-se como uma problemática, altamente
correlacionada com a pobreza e com a exclusão social. Para Pochmann (2014, p.17), “as
desigualdades regionais também impactam diretamente nos níveis de desigualdade total do
46
país”, conforme Censo de 2010, as disparidades entre macrorregiões Norte/Nordeste e Sul/
Sudeste/Centro-Oeste, as quais respondiam por quase 8% da desigualdade total do país
(POCHMANN, 2014).
Como já afirmado, o desenvolvimento capitalista é um processo intensamente
marcado por contradições, por novas dependências do sistema econômico e por crises que
exigem novas acomodações e acordos políticos e sociais. Para David Harvey (2011, p. 18),
a possibilidade de sairmos desse modelo de uma maneira diferente depende muito do
equilíbrio das forças de classe. Depende do grau com que “a massa da população se levantar
e dizer: Já basta, vamos mudar o sistema” (HARVEY, 2011).
A análise dessa realidade, de modo mais incisivo, permite-nos apreender a
especificidade do tipo de sociedade capitalista em que nos constituímos e quais as
impossibilidades e desafios que vamos enfrentar para universalizar a educação básica
obrigatória. Para tanto, Florestan Fernandes (1975; 1981) e Francisco de Oliveira (2003)
evidenciam a relação dialética entre o arcaico, o atrasado, o tradicional, o
subdesenvolvimento e o moderno na formação social capitalista (SAMPAIO JR., 2010).
Considerando as contribuições dos autores clássicos do pensamento social,
político e econômico, apresentadas sinteticamente, podemos afirmar que no processo de
construção das desigualdades estão forças alinhadas a determinado tipo de projeto societário
que ocupa lugar no Estado, manejando mecanismos instituídos que lhes asseguram
condições de fazer prevalecer seus interesses.
O sistema educacional é um desses lugares de promoção das desigualdades, em
que atuam as forças dominantes; porém é, ao mesmo tempo, um espaço onde se torna
possível evidenciar as contradições dessa construção e, a partir daí favorecer lutas contra-
hegemônicas. As desigualdades educacionais evidenciadas pelo analfabetismo, evasão
escolar e outros problemas graves, que tornam inadiáveis uma tomada de posição dos
governos, inclusive por pressões internacionais e somam como a luta dos movimentos
sociais em defesa da educação pública, gratuita e de boa qualidade, desde os Pioneiros da
Educação, passando pelo Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública e outras diferentes
iniciativas e formas de luta realizadas historicamente.
2.2 Aspectos Gerais sobre as desigualdades educacionais no Brasil
A desigualdade social em sentido econômico consiste em uma relação entre as
diferenças de renda, salários, riqueza ou poder de compra entre as classes sociais, havendo
variação entre regiões, períodos históricos, sistemas de produção ou estruturas sociais
47
diferentes. Refere-se, portanto, à concentração na distribuição de renda ou riqueza
recorrentemente, chamada de “desigualdade de renda” (POCHMANN, 2015).
Segundo relatório da OCDE, a diferença entre ricos e pobres em 2017, em vários
países do mundo é a maior em 30 anos e, nos países desenvolvidos, os 10% mais ricos
ganham 9,6 vezes a renda dos 10% mais pobres, taxa que na década de 1980 era de 7 para 1
e foi subindo paulatinamente. Apesar da redução da desigualdade de renda em várias
economias emergentes, em particular a América Latina, os níveis ainda se mantêm bastante
altos. Durante a crise recente, a desigualdade de renda continuou a crescer, principalmente
devido ao aumento das taxas de desemprego e nos países mais atingidos pela crise, ainda
segundo o relatório, a renda real das famílias caiu substancialmente no estrato mais baixo da
distribuição de renda (RELATÓRIOS ECONÔMICOS OCDE, Brasil, 2018).
Dessa forma, as disparidades nas condições socioeconomicas da população estão
associadas ao próprio processo de desenvolvimento econômico, aliado a uma falta de
atenção e manejo adequado dos instrumentos de políticas públicas para seu controle. Assim,
a extrema concentração de renda no Brasil pode estar vinculada em correlação e causalidade
aos níveis também extremos nas desigualdades sociais no País, no tocante ao desemprego,
escolaridade, desnutrição, mortalidade infantil, por exemplo (POCHMANN, 2015).
Várias medidas de mensuração foram desenvolvidas para possibilitar o
acompanhamento da evolução da concentração de renda na sociedade. A mais comumente
adotada, é a de Gini que mede dispersão em um intervalo cujos limites representam o grau
mínimo e máximo de desigualdade em determinada sociedade. Esse índice é derivado da
curva de Lorenz, outra medida de concentração de renda, que consiste em uma curva de
distribuição temporal da economia em questão (POCHMANN, 2015). Esta curva permite
avaliar melhor quando países apresentarem índices de Gini muito próximos, pois torna
possível comparar a evolução da renda total per capita em função da proporção da população
per capita.
No quadro 3 apresentamos estudos desenvolvidos sobre a mensuração da
desigualdade na região nordeste.
48
Quadro 3. Estudos Desenvolvidos sobre a Mensuração da Desigualdade na Região Nordeste
Autores Temática do Estudo Período Nível de Análise Resultado
Trindade (2010)
Séries de tempo para
relacionar a desigualdade (Índice de Gini) em função dos
anos de escolaridade
1995 a
2008
Cinco regiões
brasileiras
Houve queda no Índice de Gini
associado ao aumento dos anos
de estudos em todas as grandes
regiões do Brasil
Reis e Barros
(1990)
Analisar a relação entre as
distribuições de trabalhadores
segundo seus salários e níveis
educacionais
1976 a
1986
Nove regiões
metropolitanas
brasileiras, com renda
positiva, do sexo
masculino, com idade
entre 25 e 50 anos e
carga horária de 20
horas semanais de
trabalhada
Mostra que cerca de 50% da
desigualdade de salários são
explicados pela educação, há
variações mais altas nas regiões
metropolitanas do nordeste onde
a diferença salarial é mais
elevada
Fernandes (2001)
Curvas de Lorenz para
investigar a desigualdade
educacional em relação à
população
1989 a
2001
Cinco regiões
brasileiras (exclusive
pessoas da área rural
de Rondônia, Acre,
Amazonas, Roraima,
Pará e Amapá)
A região Nordeste é a mais
desigual e que a região Sudeste. Nos Estados de São Paulo e da
Bahia há desigualdade na distribuição de anos de estudo
Bagolin e Porto Junior (2003)
Estimativa do índice de Gini Educacional
1983 a
2001
Distribuição de
percentual da
população brasileira
por 5 níveis de
escolaridade
diferentes e o índice de
Gini educacional para
a população acima de
14 anos no Brasil
Há diferença regional tanto de
níveis de escolaridade como em
desigualdade educacional
concentrados nas regiões
relativamente pobres. Em alguns
Estados, como Alagoas,
Roraima, Piauí e Paraíba o
índice de Gini educacional são
os mais elevados do país.
Ramos (1991)
Decomposição estática e
dinâmica
1976 a
1985
Dados sobre homens
entre 18 e 65 anos,
ocupados em regiões
brasileiras, com
rendimento do
trabalho positiva e
trabalhando 20 horas
ou mais por semana.
A educação não apenas oferece uma melhor isenção no mercado
de trabalho, mas também proporciona algumas proteções
de curto prazo no desempenho da economia.
Ramos e Vieira (2001)
Análise relativa da
desigualdade educacional e do retorno à educação sobre a
variação na desigualdade de renda
1981 e
1999
Dados sobre homens e
mulheres entre 18 e 65
anos, que residem em
áreas urbanas e
trabalham pelo menos
20 horas por semana
A desigualdade de rendimentos no
Brasil, além de ser uma das maiores
no mundo, permaneceu em
patamares elevados nos últimos 20
anos
49
Ferreira e Barros
(1999)
Decomposição baseada em
micro-simulação
1976 e
1996
Areas urbanas no
Brasil (cerca de três
quartos da população).
O modelo geral se
distingue em dois
sectores profissionais:
os assalariados e
autoemprego em áreas
urbanas
Mostra que houve redução do
retorno médio à educação e
aumento generalizado da
qualificação educacional dos
indivíduos
Salvato, Ferreira e Duarte (2010)
Econometria semi- paramétrica a partir de
densidades contrafactuais de
distribuição da renda pela
escolaridade .
1999
Regiões Nordeste e
Sudeste do Brasil e Estados selecionados (Ceará e São Paulo)
Entre 12% e 36% da diferença
de renda do trabalho é explicada
pelas diferenças de
escolaridade. A reponderação
pela escolaridade aumenta em
55% a renda média das regiões
mais pobres
Araújo,
Raimundo
Luís
(2013) Limites e possibilidades da
redução das desigualdades
territoriais por meio do
Financiamento da educação
básica
2006 a 2011
Municípios brasileiros
Novos formatos para a política de
financiamento da educação
básica comprovaram que a
possibilidade de políticas
reguladas pela União reduzirem
de forma significativa as
desigualdades territoriais
depende da dimensão do aporte
financeiro do governo federal
para o financiamento da
educação básica. Ou seja, não é
possível implantar um padrão
mínimo de qualidade sem que a
participação da União cresça de
forma consistente.
Fonte: Elaborado por Souza, Taques, Oliveira e Alencar, adaptado pela autora (2014, p.9).
O quadro com o resumo de oito estudos sobre desigualdade educacional e de
renda no Brasil, desenvolvido por meio de análises sobre a região nordeste. Na perspectiva
de Reis (1990) e Trindade (2010), o impacto da desigualdade social na educação e que o
aumento da escolaridade interfere no aumento da renda e melhores condições de trabalho. A
quantidade de anos de estudos provoca um impacto positivo nas relações que envolvem a
distribuição do capital humano e desigualdade de renda nos Estados do nordeste (REIS;
TRINDADE, 1999; 2010).
Para Fernandes (2001) e Bagolin e Porto Junior (2003), o baixo nível de
escolaridade, fruto da desigualdade no processo de escolarização da população, é um dos
principais fatores que podem explicar a desigualdade na distribuição de renda, dada a
50
realidade de que “a escolaridade é um adicional que implica na valorização salarial elevada”
(BAGOLIN; PORTO JÚNIOR, 2003, p.7). Nessa direção Fernandes (2001), afirma que a
criação de políticas de combate à desigualdade educacional e social voltadas para a elevação
da qualidade de renda, das oportunidades de trabalho tem impacto direto na melhoria da
desigualdade educacional (BAGOLIN; PORTO JÚNIOR, 2003).
Ramos e Vieira (1999 e 2001) utilizam em seus estudos a metodologia da
decomposição de alguns índices de desigualdade de rendimentos no Brasil nas décadas de
1980, 1990 e 2000, com objetivo de captar a importância relativa de algumas variáveis:
educação e idade, ocupação na região geográfica, atividade econômica, formas de inclusão
no mercado de trabalho, entre outras variáveis na qual a escolaridade tem um papel
fundamental para mensurar o tamanho da desigualdade social (RAMOS E VIEIRA,1999;
2001). Nesse estudo constatam um quadro grave ao explicarem que a educação, como fator
crucial para o desenvolvimento econômico ao longo prazo nas regiões do Brasil, tem sido
reduzido as desigualdades sociais nos últimos anos. Os autores reafirmam para a
necessidade de aumento no investimento nos anos médio de escolaridade para a redução na
desigualdade educacional e distribuição da renda como fator de crescimento econômico e
social a longo prazo (RAMOS E VIEIRA,1999; 2001).
A pesquisa de Ferreira e Barros (1999) e Salvato, Ferreira e Duarte (2010)
evidenciam que pelo aumento do processo de escolarização, o Brasil nas décadas de 1990 e
2000, teve uma expansão através dos níveis de escolaridade média dos brasileiros, “período
que coincide com uma queda significativa com nível de desigualdade de renda no pais”.
(p.8). A relação entre a desigualdade de renda do trabalho e a elevação dos níveis
educacionais contribui fortemente para a redução da desigualdade social e econômica do
pais (FERREIRA;BARROS, 1999; 2010). Os autores ressaltam a importância de estudos
envolvendo a dados da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS). Outra questão
abordada nos estudos dos diversos autores em suas pesquisas é uma diminuição dos
analfabetos na região nordeste, bem como em todos os Estados brasileiros, exceto na região
Norte (FERREIRA;BARROS, 1999; 2010).
Usando o Índice de Gini, os autores Rodrigues, Araújo, Guedes e Silva (2017)
nesse estudo, mediram a desigualdade educacional entre as regiões brasileiras. O Nordeste
é a região que apresenta o maior índice de desigualdade educacional e a única com
desigualdade superior à média do Brasil em todo o período analisado (RODRIGUES;
ARAÚJO, GUEDES; SILVA, 2017). Pelos resultados encontrados pelos autores, entre os
anos de 1991 e 2010 o Gini do Capital Humano no Brasil caiu de 0,24 para 0,21. Na região
51
Nordeste houve uma redução de 0,28 para 0,24 e, embora tenha ocorrido uma redução mais
acentuada do que a média brasileira, a desigualdade educacional entre a população
nordestina ainda se encontrava significativamente superior à das demais regiões
(RODRIGUES; ARAÚJO, GUEDES; SILVA, 2017).
Araújo (2013), analisando os limites e possibilidades da redução das
desigualdades territoriais por meio do financiamento da educação básica tendo como
unidade de análise os municípios brasileiro, constata uma grande assimetria na federação em
relação à política de fundo para o financiamento da educação nos Estados e municípios
(ARAÚJO, 2013). No que tange a política de continuidade do FUNDEF por meio do
FUNDEB, Araújo (2013,p.20) elenca que “o governo federal tem um papel central no
combate às desigualdades territoriais, sobretudo, ampliando o seu caráter suplementar e
emergencial com o aumento da participação da União” (ARAÚJO, 2013).
Os resultados do estudo de Araújo (2013,p.7) constatou que política de fundos
pode incide positivamente na diminuição das desigualdades, dependendo do percentual de
participação dos referidos fundos no total das receitas municipais e no peso da participação
financeira da União (ARAÚJO,2013).A questão da assimetria do federalismo brasieleiro “se
encontra diante do enfraquecimento das bases do pacto federativo”. Dada a realidade dos
municipios brasileiros estarem com a sobrecarga de responsabilidades, decorrentes do
processo de municipalização implementado via política de fundos (ARAÚJO, 2013).
Como resultado ainda dessse estudo, foi adotado a referência da matriz
conceitual do Custo Aluno-Qualidade Incial (CAQi) para implantação de um padrão mínimo
de qualidade, sobretudo porque não é possível implantar um padrão mínimo de qualidade
sem que a participação da União cresça de forma consistente. (ARAÚJO,2013). Com
referência aos estudos de Arretche (2010), a tese de Araújo (2013) conclui que considerando
as quatros simulações de novos formatos para a política de financiamento da educação
básica, “a possibilidade de políticas reguladas pela União reduzirem de forma significativa
as desigualdades territoriais depende da dimensão do aporte financeiro do governo federal
para o financiamento da educação básica” (ARAÚJO, 2013,p.6).
Analisando os estudos que analisam as desigualdades tendo por referência o
Índice de Gini Educacional foram usados os dados do Censo Demográfico de 2010 do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). A metodologia é a mesma usada por
Thomas, Wang e Fan (2000). Nos dados coletados pelo Censo Demográfico de 2010, tem-
se nos anos de escolaridade uma variável discreta que assume o limite inferior (zero),
indicando aquela parcela da população sem nenhuma escolaridade, sendo que um limite
52
superior representa aquela população que tem ensino superior completo ou níveis superiores
(mestrado e doutorado).O Índice de Gini Educacional, assim como o Índice Gini de renda,
varia de 0 a 1, onde 0 representa a completa igualdade entre os indivíduos e 1 a completa
desigualdade. Sendo assim, quanto mais os valores do IGE se afastarem de 0, maior será a
desigualdade educacional entre a população de um determinado município (THOMAS;
WANG; FAN, 2000).
Assim, observamos, que no contexto de exploração capitalista que promove as
desigualdades, estão situados também os processos educacionais escolares, em que os
setores dominantes determinam os níveis educacionais a serem alcançados pelos
trabalhadores quando, com o apoio decisivo do Estado, regulam as condições de oferta, de
acesso e de permanência, bem como o tipo e a qualidade dos conteúdos a serem ensinados e
aprendidos. Isso se dá, por exemplo, quando por causa das exigências do mercado de
trabalho, dos baixos salários e elevação do custo de vida, resta aos trabalhadores a formação
em processos aligeirados e de base meramente tecnicista, desprovida das perspectivas
teóricas, a partir das quais seria possível desenvolver o pensamento crítico e criativo. O
Ensino Médio tem sido um campo privilegiado para esse tipo de intervenção.
Na obra de Piketty (2014), o Capital no século XXI e Economia das
Desigualdades, há uma análise da economia e sua relação com as ciências sociais, no intuito
de demonstrar como a forma do capital mudou ao longo da história, saindo de um processo
de acumulação sobre a propriedade da terra e passando ao setor imobiliário, industrial e
financeiro, delineando elementos para uma crítica situada no contexto das discussões sobre
o capital e a propriedade (PIKETTY, 2013). Piketty (2014, p.378) analisa o caso francês, e
de outras trajetórias históricas observadas em países desenvolvidos, buscando compreender
a dinâmica da economia mundial nos países emergentes como no caso do Brasil, que
conheceram uma diminuição do crescimento econômico e demográfico, a distribuição da
riqueza a longo prazo e a relação entre acumulação do capital privado e sua concentração
(PIKETTY, 2013). Logo, para ele, o conceito de capital e patrimônio são sinônimos. O
problema central, posto às sociedades europeias (Inglaterra e França do século XVIII e XIX),
para o aumento das desigualdades, estaria relacionado com a escolha entre o trabalho ou a
herança. Dada a amplitude do patrimônio acumulado, a herança se sobrepõe ao trabalho
(PIKETTY, 2013.p.380).
Nesse sentido, o papel do fundo púlblico conforme ilustrado no Grafico 1 sobre
as Receitas Fiscais nos Países Ricos, 1870 – 2010.
53
Gráfico 1: Receitas Fiscais do PIB nos Países Ricos (1870 a 2010)
Fonte: Thomas Piketty (O capital no séc. XXI) – Adaptado Pinto, 2016.
O gráfico ilustra as receitas fiscais dos países ricos, com maiores receitas como
a Suécia e França. O Reino Unido e Brasil estariam na mesma linha de arrecadação e logo
abaixo os EUA (PIKETTY, 2013). Uma das questões problematizadoras em relação a esse
gráfico é com relação ao alto padrão de investimento público desses países. Sobretudo, se
considerarmos as grandes diferenças entre eles e o desenvolvimento de políticas para
melhorar a qualidade da educação.
A problemática da desigualdade, em seu entendimento, gira em torno de uma
análise estatística histórica de longo prazo, objetivando interpretar as regularidades,
continuidades e rupturas do processos econômicos nos diversos espaços geográficos, que
nos permitem compreender a dinâmica do capitalismo e a lógica das desigualdades sociais
(PIKETTY, 2013). O crescimento da riqueza em geral confome gráfico 1 não acompanha o
investimento público em educação. Para Pinto (2018) tem a ver com o PIB a necessidade
de colocar mais recursos na educação faz a diferença, sobretudo nos resultados das
avaliações educacionais, a exemplo o resutlados do PISA dos países da OCDE.
Porém, não podemos desconsiderar que os processos educacionais estão
fortemente implicados no modo de produção capitalista, tanto nos processos de apogeu como
nos momentos de crise, posto que nestes, segundo Tonet (2016, p. 37), há questionamento à
Suécia
FR
RU
Brasil
EUA
54
educação anterior à crise, que, pressupostamente, é inadequada. Neste sentido, essa situação
de crise e questionamento leva à busca de novas alternativas e estas geralmente são cada vez
mais alinhadas aos interesses mercantis, conforme explica o autor:
Mas, sinteticamente, em primeiro lugar, revelando a inadequação da forma
de educação anterior frente às exigências do novo padrão de produção e
das novas relações sociais; constatando que as teorias, os métodos, as
formas, os conteúdos, as técnicas, as políticas educacionais anteriores já
não permitem preparar os indivíduos para a nova realidade. Em segundo
lugar, levando à busca, em todos os aspectos, de alternativas para esta
situação. Em terceiro lugar, imprimindo a esta atividade, de modo cada vez
mais forte, um caráter mercantil.
Além das implicações em termos de estratégia formativa, há também as
implicações relacionadas ao protagonismo do campo educacional, pois, em situação de crise,
com risco de diminuição dos lucros, os capitalistas buscam novas áreas para investir e, cada
vez mais, a educação se torna campo de investimentos mercantis, fazendo avançar a escola
privada, repercutindo diretamente no papel e responsabilidade do Estado, com diversos
artifícios, geralmente instituídos legalmente, a exemplo das parcerias público-privado
(TONET, 2016).
Neste sentido, observamos a importância do conjunto jurídico normativo
regulando a produção da política, nos currículos, nos livros didáticos, na formação de
professores, na carga-horária e na natureza e finalidades da formação, a exemplo do que foi
realizado recentemente no Brasil com a denominada reforma do Ensino Médio e instituição
da Base Nacional Comum Curricular (BNCC).
Não obstante, a igualdade de acesso à educação é um dos direitos humanos
fundamentais e que deve beneficiar a todos. Neste sentido, a redução das desigualdades e
ampliação do acesso da população pobre a serviços básicos, como educação pública gratuita,
estão diretamente relacionados à melhoria da qualidade de vida das pessoas em diferentes
contextos sociais e econômicos. Portanto, se a educação é fundamental para fomentar o
crescimento econômico e reduzir a desigualdade e a pobreza, a velocidade e a continuidade
pelo qual o processo educacional se expande estão diretamente relacionadas à
sustentabilidade e ao desenvolvimento econômico de uma região (BARROS; HENRIQUES;
MENDONÇA, 2002).
No entanto, Estado brasileiro em todos os seus processos de crescimento
econômico sempre seguiu uma via conservadora e autoritária de desenvolvimento,
concentradora de riqueza, renda e poder, impedindo o acesso igualitário da população ao
55
resultado da produção, sem falar nas desigualdades sociais e no reforço aos mercados
externos, geralmente baseado em exploração dos recursos naturais e dos modos de vida. Para
Casassus (2007, p. 98) “a constatação das desigualdades é um primeiro passo para procurar
superá-las. Mas não basta constatar uma situação para superá-la; exige um segundo passo
que se trata de compreender as dinâmicas que levam à desigualdade.” O autor adverte que
em grande medida. A desigualdade de renda, provoca “um impacto notório no acesso e
permanência da educação” que, ao mesmo tempo em que é uma exigência na sociedade
moderna, tem percursos e desenvolvimentos traçados em processos aparentemente
naturalizados (CASSASUS, 2007).
Essa condição nos reporta a questão do Fetiche da mercadoria como explicada
por Marx (1935, p. 34). Segundo ele, esse fenômeno se explica na medida em Marx (1985,
p. 94) explica que a mercadoria expressa uma relação social definida, estabelecida entre
homens, porém que “assume a forma fantasmagórica de uma relação entre coisas. […]”. A
partir daí,
os produtos do cérebro humano parecem dotados de vida própria, figuras
autônomas que mantêm relações entre si e com os seres humanos. É o que
ocorre com os produtos da mão humana, no mundo das mercadorias.
Chamo isso de fetichismo, que está sempre grudado aos produtos do
trabalho, quando são gerados como mercadorias.
As relações entre as pessoas também são fetichizadas, antes baseadas nas
necessidades humanas, passam a ser mediadas pelos produtos e pelos meios de produção
(MARX,1985). Na educação, esse fetiche se materializa a partir das certificações de
determinados saberes e conhecimentos que não têm valor em si e para si, não servem
primeiramente às necessidades individuais e comunitárias de um povo ou de um lugar, mas
às necessidades do mercado, geralmente criadas em determinadas contingências
(MARX,1985).
Assim, a formação também se transforma em mercadoria, numa situação em que
aparentemente as pessoas que a detêm, pela motivação de determinadas necessidades
instrumentalizadas, são valorizadas em certo momento, contudo, esse valor tem sua duração
nos marcos da exploração projetada especificamente, logo depois estes trabalhadores podem
ser submetidos a desempregos, baixos salários e até a extinção do seus postos de trabalho
(MARX,1985).
Os processos de alienação, segundo Marx (1985), são impostos desde o ventre,
pois os indivíduos já nascem condicionados a obedecerem a regras de uma sociedade
56
capitalista que enfaticamente sobrevive jogando o homem contra si mesmo. Saviani (2008,
p. 226) define esse processo como o “[...] não reconhecimento pelo homem de si mesmo seja
em seus produtos, seja em sua atividade, seja, ainda, nos outros homens”. Diante desse
quadro de aprisionamento, o citado autor aponta a necessidade da formação política, meio
pelo qual os homens podem se tornar corresponsáveis em barrar a alienação social por meio
de uma pedagogia de libertação da mente humana (SAVIANI, 2008).
A busca por uma educação libertadora é possível em relações capitalistas com
processos agressivos e intensos de exploração em razão das contradições existentes no
sistema mas, quando postas em movimento, podem desencadear processos de
conscientização a respeito da natureza e da necessidade de construir relações de outro tipo
(SAVIANI, 2008). Na tradição marxista esse processo pode ocorrer através de grandes
rupturas capazes de destruir as estruturas de opressão vigentes ou por meio de processos
internos, que atuem na realização de saltos quantitativos e qualitativos a partir da
superestrutura, repercutindo na estrutura existente (SAVIANI, 2008).
O embate dessas forças, que atravessou o século XX, explicita que as
desigualdades sociais nos dias atuais são alimentadas pela simbiose com os setores atrasados.
Nesse contexto, que projeto de educação escolar básica se apresenta como necessário para
uma sociedade que precariza o trabalho formal, a educação, o analfabetismo, entre outros
elementos que são obstáculos ao modelo de desenvolvimento econômico e social que se
ergueu pela desigualdade e dela se alimenta? Para Frigotto (2009, p. 22), “[...] no projeto de
capitalismo de desenvolvimento desigual e combinado, a burguesia brasileira constrói uma
sociedade que concentra, de maneira exponencial, a riqueza, e amplia, expande a miséria”
(FRIGOTTO, 2009).
No caso brasileiro, em relação às desigualdades no financiamento da educação,
para Pinto (2016), o país gasta pouco em educação. Quais seriam os principais entraves para
que todos os brasileiros possam saber o que é uma educação de qualidade? Para Pinto (2018),
em geral, o investimento público em relação a receitas tributárias nos países com maiores
PIBs deve ser analisado considerado o montante de recursos para investimento em educação
por aluno. Pinto (2018.p, 3) afirma que o esforço financeiro público a ser realizado deve
levar em conta três dimensões: a primeira se refere à quantidade total de recursos que cada
Estado destina ao sistema educativo público, como parte do orçamento nacional total e da
riqueza produzida no país (PIB). A segunda dimensão (disponibilidade de recursos) centra-
se nos recursos públicos disponíveis para cada pessoa em idade escolar (PINTO, 2018). A
terceira dimensão aborda a equidade no acesso escolar, observando-se em particular a
57
diferença entre as taxas de acesso à escola do quintil de renda mais alta e do quintil de renda
mais baixa da população de 13 a 19 anos de idade em cada país. Essa dimensão traça as
desigualdades históricas que operam nos sistemas públicos de educação no que diz respeito
ao acesso escolar para jovens de famílias com diferentes níveis de renda (PINTO, 2018).
Nesse sentido, as medidas utilizadas pela Organização para a Cooperação e o
Desenvolvimento Econômico (OCDE) consideram apenas o valor gasto com estudantes
incluídos no sistema escolar. A Campanha Latino-Americana pelo Direito à Educação
(CLADE), por sua vez, considera todas as pessoas matriculadas na escola (pré-escola, ensino
fundamental e ensino médio) e também aquelas da faixa etária correspondente que estão fora
do sistema educativo (PINTO, 2018). Além de apresentar o valor dos indicadores, o sistema
de monitoramento mostra, para cada país, o quanto ele se distancia de um parâmetro de
referência considerado adequado de infraestrutura básica, formação continuada condizentes
às reais necesidades educacionais, valorização do professor, padrões mínimos de qualidade
já alcançados nesses países com maiores PIBs (PINTO, 2018).
Ressaltam-se também as proporções territoriais pequenas desses países em
comparação com o Brasil, que tem dimensões continentais e portanto bastante diversas e
multiculturais, necessitando garantir o direito de toda sua população que demanda
especificidades étnico culturais que devem ser respeitadas. Portanto, não se deve levar em
conta somente a comparação dos PIBs sem uma análise mais apronfundada dessas
dimensões (PINTO, 2018).
Para Cassasus (2012.p.38), a desigualdade de renda repercute em outras
desigualdades sociais, tanto como acumulações do passado como expressões resultantes da
situação presente. Para Pinto (2019), analisando o resultado do Gasto/aluno ano em relação
com o PIB. Observamos na figura 1 a seguir:
58
Figura 1: Recursos disponíveis do PIB e Gasto Aluno no Brasil, Suíça, Canadá e Corréia,
2017.
Fonte: OCDE-2017 – Adapatado Pinto, 2018.
A figura 1, elaborada por Pinto (2017), apresenta o gasto público em educação
que representa a despesa total dos governos. Constata-se que, nesses quatro países (Suiça,
Brasil, Canadá e Corréia), atingem o parâmetro de no máximo 6,3% do PIB com gasto
público total como investimento em educação, ficando o Brasil, com 6,0%, situa-se sempre
abaixo da meta estabelecida nos Planos de Educação, que desde 2001 estabeleceu 7,0% do
PIB (PINTO, 2018). Considerando que já estamos no segundo Plano Nacional de Educação
(PNE) aprovado no período pós-ditadura. O primeiro deles (Lei n. 10.172/2001) determinava
a ampliação dos gastos públicos no ensino público para 7% do PIB (PINTO, 2018). Contudo,
o veto do presidente Fernando Henrique Cardoso inviabilizou o cumprimento dessa meta. Já
o atual PNE (Lei n. 13.005/2014) estabeleceu um compromisso ainda maior com o
financiamento da educação: atingir 7% do PIB até 2017 e 10% em 2024 (meta 20 do PNE)
(PINTO, 2018).
O Brasil gastou pouco em Educação em 2018. Em geral o gasto acumulado por
aluno entre 6 e 15 anos de idade no Brasil (USD 38 mil) equivale a 42% da média do gasto
por aluno em países da OCDE (USD 90 mil): até 80 mil reais (PINTO, 2018). A temática da
desigualdade no financiamento da educação é aborada em seu artigo intilulado “O dramático
panorama do financiamento do ensino” (PINTO, 2018). Apresentamos o estudo em dois
gráficos 2 e 3, no qual encontramos uma visão geral dos indicadores relacionados ao esforço
dos países e aos recursos disponíveis por pessoa em idade escolar. A realidade brasileira
nesse contexto é que não se gasta o percentual do PIB em educação no Brasil, mas em aluno.
Contudo, para Pinto (2018), de pouco adianta um grande comprometimento do gasto público
% do PIB
Suiça 4,7
Brasil 6,0
Canadá 6,2
Coréia 6,3
59
total com a educação se o país apresenta uma carga tributária baixa em relação ao PIB
(PINTO, 2018). Por isso, a o Gráfico 2 elaborado por Pinto (2018) analisa quanto esse gasto
público em educação representa do PIB de cada país (PINTO, 2018).
Gráfico 2: Gasto Público em Educação Percentual do PIB (2013-2015)
Fonte: Elaborado por PINTO (2018) 6
Pinto (2018), analisando o gráfico 2, que apresenta o gráfico sobre o gasto
público em educação, chama atenção ao fato de dez países não atingirem 5% do PIB e de
dois deles não atingirem nem 3% do PIB aplicados em educação pública (Guatemala e
República Dominicana). Para Pinto (2018), esse indicador mostra a importância da
existência de sistemas tributários que permitam aos Estados disporem de recursos para a
aplicação de políticas públicas. Países como Dinamarca, Finlândia e Suécia, que
conseguiram construir um Estado de bem-estar social, possuem uma carga tributária acima
6 Elaborado com base nos dados do Sistema de Monitoramento do Financiamento do Direito Humano à
Educação na América Latina e Caribe (http://monitoreo.campanaderechoeducacion.org). Obs: Maior valor
entre os anos 2013 e 2015, com exceção dos seguintes países, em que se usou o dado mais recente disponível:
Venezuela (2009), Cuba e Nicarágua (2010), Uruguai (2011) e República Dominicana (2012).
60
de 40% do PIB. Já a maioria dos países da América Latina e do Caribe apresenta uma carga
abaixo de 20% do PIB (PINTO, 2018). O Brasil fica em uma faixa intermediária, com uma
carga tributária de 32% do PIB (PINTO, 2018). Finalmente, não basta um país destinar à
educação pública um percentual adequado em relação ao PIB se o valor desse PIB é pequeno
quando comparado à sua população e, principalmente, quando confrontado com seus
desafios educacionais (PINTO, 2018).
No Brasil, é comum ouvir de diferentes governos que o país gasta em educação
um percentual do PIB, quando se analisa o recurso disponível, informação que de fato
importa, constata-se um valor inferior à metade daquele disponível nos países com menos
recursos da OCDE (PINTO, 2018). Por isso, é fundamental, nas análises comparativas,
considerar o conjunto dos três indicadores, ressaltando-se que aquele que realmente impacta
no dia a dia das escolas é o recurso disponível, como expresso o gráfico 3 (PINTO, 2018).
Gráfico 3: Disponibilidade de recursos por criança ou jovem em idade escolar (US$ PPP)
2013-2015
Fonte: PINTO (2018) - Sistema de Monitoramento do Financiamento do Direito Humano à Educação
na América Latina e Caribe - (http://monitoreo.campanaderechoeducacion.org).
Os dados apresentados no gráfico 3, mostram a importância do tamanho da
economia, medida em especial por meio de seu PIB por habitante, para a garantia de recursos
adequados para suas políticas públicas. Pinto (2018) assevera que fica evidente, assim, o mal
61
que fazem, aos países da região, as políticas recessivas que estão sendo colocadas em prática
em vários países, entre eles, no Brasil (PINTO, 2018).
Na realidade educacional brasileira, a partir da década de 1990, observaram-se
avanços expressivos na expansão educacional em todos os Estados. Neste período, o ensino
fundamental foi praticamente universalizado e houve uma significativa expansão no ensino
médio, sendo que metade da geração nascida na década de 1980 chegou a ingressar neste
nível de ensino (PINTO, 2010). Essa conquista se deve à aprovação da Constituição Federal
de 1988, que expõe de forma explícita o dever do Estado de ofertar gratuitamente a educação
elementar, sendo responsabilidade dos Estados e municípios a oferta do ensino fundamental
e médio a todas as crianças e adolescentes em idade escolar (PINTO, 2010).
No entanto, apesar do aumento da escolaridade da população, a desigualdade
educacional, no Brasil, ainda apresenta lacunas surpreendentes entre os Estados e as regiões,
como têm mostrado vários estudos (BAGOLIN; PORTO JR., 2003; SULIANO; SIQUEIRA,
2012; VIEIRA, ALBERT; BAGOLIN, 2008). Sobretudo, constata-se que o Nordeste
brasileiro é a região que apresenta o maior índice de desigualdade educacional, e a única
com desigualdade superior à média do Brasil no período de 1986 a 2005, com poucas
evidências da redução da desigualdade de renda e educacional entre as regiões brasileiras
nos anos de 2003 e 2009. No entanto, o Nordeste ainda apresenta as maiores desigualdades
(BAGOLIN; PORTO JR., 2003; SULIANO; SIQUEIRA, 2012; VIEIRA, ALBERT;
BAGOLIN, 2008).
O Brasil observou uma queda na pobreza e na desigualdade de renda, com a
queda do índice de Gini notadamente a partir de 2003. Esses resultados positivos são
relatados academicamente como decorrentes de melhorias implementadas pelo governo com
a união de programas sociais anteriormente dispersos, gerando maior eficiência de gestão
com a criação de um cadastro único e ampliação dos benefícios (BAGOLIN; PORTO JR.,
2003; SULIANO; SIQUEIRA, 2012; VIEIRA, ALBERT; BAGOLIN, 2008). Além disso,
a melhoria do retorno ao capital humano, ou seja, o aumento da renda do trabalho com
melhores índices educacionais também contribui para a melhoria nos indicadores observados
recentemente (BAGOLIN; PORTO JR., 2003; SULIANO; SIQUEIRA, 2012; VIEIRA,
ALBERT; BAGOLIN, 2008).
No entanto, ainda há muito caminho a percorrer e, apesar de o orçamento para
programas de transferência de renda comprometer uma parcela muito pequena do PIB, o que
é considerado um bom custo-benefício dado os ganhos nos indicadores observados, há
questionamentos quanto a eficiência desses gastos (PINTO, 2018). O governo encontra
62
dificuldades na gestão dos programas sociais, que, caso superadas, poderiam se reverter em
otimização dos retornos com os mesmos gastos (PINTO, 2018).
Observamos que grande parte dos estudos de desigualdade educacional no Brasil
apreendem aspectos macro, analisando as desigualdades entre os Estados e as Grandes
Regiões. Em nenhum deles, a desigualdade educacional é explorada dentro de cada Estado,
por município e, portanto, não se levam em consideração as suas heterogeneidades
(BAGOLIN; PORTO JR., 2003; SULIANO; SIQUEIRA, 2012; VIEIRA, ALBERT;
BAGOLIN, 2008). Dessa forma, torna-se necessário entender a desigualdade educacional e
as transformações ocorridas dentro dos Estados nordestinos nos últimos anos, levando-se em
consideração os avanços nos níveis de instrução de sua população e as disparidades
educacionais entre municípios mais desenvolvidos e municípios mais pobres (BAGOLIN;
PORTO JR., 2003; SULIANO; SIQUEIRA, 2012; VIEIRA, ALBERT; BAGOLIN, 2008).
Ou seja, entender o quanto a educação influencia as desigualdades educacionais, bem como
compreender a sua importância da educação no aumento do bem-estar social e econômico
de uma sociedade é relevante para avançar na compreensão do fenômeno.
Além disso, a forma como a desigualdade ainda é tratada não é entendimento
pacífico na academia e existem diferentes vertentes sobre formas de intervenção do Estado
no sentido de minorar esses índices. Além das transferências, há os mecanismos tributários
de intervenção, que comumente visam a redistribuição através de retornos na reformulação
tributária, como a indexação e progressividade no imposto de renda, consumo e também
benefícios ficais (POCHMANN, 2015). No entanto, a questão de desigualdade e
redistribuição envolve um conflito político que abre espaço para discussão sobre como e
quanto redistribuir a riqueza para alcançar o equilíbrio atendendo aos princípios da “justiça
social” para manutenção de uma sociedade mais igualitária. Há princípios jurídicos e
previsões legais que corroboram o entendimento de que a progressividade tributária, por
exemplo, é legítima e daí decorre também a justificativa para a redistribuição através dos
tributos (POCHMANN, 2015).
Por outro lado, Norte e Nordeste apresentam as piores taxas de escolarização.
Segundo dados extraídos do Censo Demográfico de 2010, 59% dos nordestinos com idade
maior ou igual a 25 anos tinham somente o ensino fundamental incompleto ou nenhuma
instrução. Em 2017, cerca de 52,6% tinham o ensino fundamental incompleto no Nordeste
(FRIGOTTO, 2017). Em 2010, 7,1% tinha o ensino superior completo, enquanto, no
Sudeste, essa taxa era de aproximadamente 14%. Em 2017, os percentuais passaram a 9,9%
e 18,5%, respectivamente (FRIGOTTO, 2017).
63
Conforme podemos observar, no intervalo de 6 anos, há uma evolução de menos
de sete pontos percentuais no ensino fundamental e que, apesar da obrigatoriedade, o
percentual de exclusão neste nível permanece alto (FRIGOTTO, 2017). A lentidão no
atendimento se observa no ensino superior, contudo, em uma situação melhor considerando
que o atendimento dobrou, no mesmo período.
Analisar esse processo de desenvolvimento na Região Nordeste, certamente nos
coloca diante de um contexto de extrema desigualdade social e educacional, conforme a base
de dados do Censo Demográfico e no Índice de Gini, sobretudo, o uso desses dados tendo
por base as variáveis sociais, econômicas e educacional da população economicamente ativa
com 15 anos ou mais de idade (CASTRO, 2011).
Parte considerável dos estudos sobre as desigualdades econômicas e sociais
defendem a importância dos investimentos em educação, justificando que a escolarização é
indispensável para o desenvolvimento econômico de uma sociedade, não apenas pelos
retornos privados, maior capital humano dos indivíduos, mas também por uma variedade de
outras externalidades (CASTRO, 2011). Mais recentemente, as pesquisas realizadas pela
OXFAM (2016) mostram que existe uma correlação entre o aumento da escolaridade e a
redução da pobreza, melhor qualidade de vida social, redução das disparidades sociais e
culturais, redução da criminalidade, dentre outros benefícios. Os relatórios dessas pesquisas
afirmam que um aumento da escolaridade favorece a participação mais plena do cidadão na
economia e na sociedade modernas.
Segundo Pochamann (2010), em uma perspectiva econômica, a educação
desempenha um papel crucial na distribuição de renda e, consequentemente, no crescimento
econômico. Quanto maior a proporção de pessoas em um país com alto nível de escolaridade,
maior será a produtividade do trabalho. Ou seja, quanto mais distribuída for a educação entre
a população, maior serão a capacidade e a competência de absorção de tecnologias detidas
pela força de trabalho (POCHAMANN, 2010).
É fato que a oferta educacional impulsiona a produtividade, especialmente
quando a organização do sistema educacional se articula à formação para o mercado de
trabalho, como é o caso do Brasil (POCHAMANN, 2010). Contudo, a superação da
desigualdade exige mais que esse esforço, especialmente em situação de altos índices de
desemprego, desvalorização dos salários e baixos investimentos na educação.
Ademai, mesmo em países em que a baixa qualidade da educação ainda é uma
realidade, é que as políticas de expansão do ensino têm sido uma estratégia importantíssima
para a ampliação da renda nacional, principalmente para os países em
64
desenvolvimento(POCHAMANN, 2010). Ainda que a maioria das escolas nesses países não
tenha educado seus alunos nos níveis mais elevados, evidências macro indicam que (em
média) existe uma relação positiva entre cada ano adicional de estudo e o aumento das
competências cognitivas dos indivíduos, refletindo diretamente no produto interno do país
(SOUZA;TAQUES; OLIVEIRA; ALENCAR, 2007; 2014). Em uma análise sobre a queda
da desigualdade de renda no Brasil, Barros, Franco e Mendonça (2007) chegaram à
conclusão de que um dos principais fatores da redução da desigualdade de remuneração do
trabalho foi o aumento do capital humano via expansão educacional.
A Tabela 1 apresenta a distribuição do Indice de Gini Educacional (IGE) para
cada Unidade da Federação (UF) da Região Nordeste, mostrando os municípios com menor
e maior desigualdade. Na média, o Estado com menor desigualdade educacional é a Bahia,
com Gini de 0,394, seguido do Ceará (0,416) e do Rio Grande do Norte (0,415). Já os Estados
com maior desigualdade são Alagoas (0,458) e Piauí (0,451).
Tabela 1 – Índice de Gini dos Estado da Região Nordeste (2017)
Unidade Federação Total de Municípios Média Min Max
Maranhão 217 0,423 0,202 0,530
Piauí 223 0,451 0,270 0,591
Ceará 184 0,416 0,251 0,550
Rio Grande do Norte 167 0,415 0,245 0,517
Paraíba 223 0,449 0,257 0,548
Pernambuco 185 0,419 0,219 0,530
Alagoas 102 0,467 0,290 0,600
Sergipe 75 0,420 0,240 0,541
Bahia 417 0,394 0,207 0,586
Nordeste 1.793 0,424 0,202 0,600
Fonte: Relatório IBGE, 2017.
Os Estados da Bahia e de Alagoas apresentam as desigualdades educacionais
mais destacadas na região. Nos últimos anos, o acesso ao estudo da população em idade
escolar praticamente atingiu a universalização no país. Segundo dados do Censo Escolar em
2017, aproximadamente 97% da população de 6 a 14 anos estavam frequentando a escola.
Comparando-se ao ano de 2000, ocorreu um crescimento de mais de quatro pontos
percentuais, quando, neste ano, apenas 92,5% das crianças na faixa de 6 a 14 anos estava
frequentando escola ou creche.
65
No Brasil, o aumento da escolaridade se inicia, sobretudo, a partir da década de
1990, período marcado por expressivos aumentos no número de matrículas nas diferentes
etapas de ensino. Segundo Menezes-Filho (2008), metade da geração nascida na década de
1980 ingressou no ensino médio. Uma das razões desta conquista foi a aprovação do art. 208
da Constituição Federal de 1988, que explicita ser dever do Estado a oferta obrigatória e
gratuita do ensino fundamental, além de preconizar a extensão obrigatória e gratuita do
ensino médio (MENEZES-FILHO, 2008).
Nos últimos 20 anos, o acesso ao estudo da população em idade escolar
praticamente atingiu a universalização no país. Considerando ainda o Censo Escolar de
2017, mesmo com a quase universalização do ensino fundamental, o Brasil ainda tem
aproximadamente 3,3% das crianças e adolescentes nessa faixa de idade fora da escola,
sendo que 1,3% nunca a frequentou. Isso em termos absolutos representa mais de 371 mil
crianças e adolescentes sem acesso ao sistema de ensino. (INEP, 2017).
Embora se perceba uma melhoria no acesso à educação e a quase universalização
do ensino fundamental, ainda são observados grandes desafios no sistema educacional
brasileiro, e um deles é a continuidade dos estudos da população jovem. Segundo dados do
Censo de 2010, quase 50% da população brasileira de 25 anos ou mais não tinha sequer
completado o ensino fundamental (CASTRO, 2011). O problema se torna ainda maior
quando são consideradas as desigualdades entre regiões. Sudeste e Sul são as mais
homogêneas entre as regiões, isso porque, desde meados da década de 1980, elas vêm
apresentando uma tendência à universalização de acesso ao ensino fundamental (CASTRO,
2011).
A distribuição do Indice de Gini Educacional (IGE) por município do Nordeste
pode ser visualizada na Figura 2.
66
Figura 2. Distribuição do Indice de Gini Educacional por município dos Estados da Região
Nordeste, 2010
Fonte: Elaboração dos autores com dados da PNUD -IDHM-Educação- Relatório PNUD, 2010.
Os avanços relacionados à anos de estudos da população adulta (pessoas de 25
anos ou mais) também melhoraram o quadro na última década. Em 2010, 24,6% dessa
população tinham ensino médio completo e 11,3% tinham ensino superior completo. Embora
se perceba uma melhoria no acesso à educação e a quase universalização do ensino
fundamental, ainda são observados grandes desafios no sistema educacional brasileiro, e um
deles é a continuidade dos estudos da população jovem (CASTRO, 2011). Segundo dados
do Censo de 2010, quase 50% da população brasileira de 25 anos ou mais não tinha sequer
completado o ensino fundamental. O problema se torna ainda maior quando são consideradas
as desigualdades entre regiões. Sudeste e Sul são as mais homogêneas entre as regiões, isso
porque, desde meados da década de 1980, elas vêm apresentando uma tendência à
universalização de acesso ao ensino fundamental (CASTRO, 2011).
67
Para uma melhor analise são apresentados a seguir os mapas de dois Estados
nordestinos, de acordo com a distribuição do IGE7 para cada município. Na Figura 3, tem-
se os Estados do Maranhão e do Piauí.
Figura 3 – Índice de Gini Educacional (IGE), Maranhão e Piauí, 2010
Fonte: Elaboração dos autores com dados da PNUD -IGE-Relatório PNUD, 2010.
No Maranhão, os três municípios com menor desigualdade educacional são:
Poço do Lumiar (0,205), São Luiz (0,211) e São José do Ribamar (0,231). Já aqueles com
maior desigualdade são: Timbiras (0,528), São Francisco do Maranhão (0,529) e Fernando
Falcão (0,530) (CASTRO, 2011). No Piauí destacam-se: Teresina (0,270), Floriano (0,306)
e Parnaíba (0,331), estes com os menores desigualdades no IGE do Estado. Destacam-se no
Piauí, ainda Caxingó (0,578), Massapé do Piauí (0,559) e Floresta do Piauí, por apresentarem
os maiores índices de desigualdade entre os municípios piauienses (CASTRO, 2011).
Para Rodrigues, Araújo, Guedes e Silva (2017.p.29), com base no estudo da
Mensuração das desigualdade Educacional nos municípios nordestinos, embora “ o Índice
de Gini seja amplamente usado como medida de desigualdade, seus resultados precisam ser
7 Os autores do estudo Rodrigues; Araújo; Guedes, Silva (2017) - Mensuração a Desigualdade
Educacional entre os Municípios Nordestinos (2017), analisam a associação espacial entre o Índice
de Gini Educacional (IGE) e algumas variáveis relacionadas ao contexto familiar, educacional e
econômico de um determinado município, foi utilizada a matriz de peso espacial de primeira ordem
Rook. Inicialmente, foi estimada uma regressão pelo Método dos Mínimos Quadrados Ordinários
(MQO), e, em seguida, o teste para saber se a autocorrelação está associada à dependência espacial
ou ao termo do erro.
68
interpretados com cautela” (RODRIGUES; ARAÚJO; GUEDES; SILVA, 2017). Por
exemplo, se dois municípios têm o mesmo IGE, mas um tem sua população
predominantemente analfabeta e o outro possui pessoas com ensino superior, então, no caso
do primeiro, ele estaria medindo a desigualdade da população sem nenhuma instrução,
enquanto, no segundo, estaria sendo medida a desigualdade escolar nos níveis mais elevados.
(RODRIGUES; ARAÚJO; GUEDES; SILVA, 2017). Dizer que o IGE é menor em uma
região não quer dizer que existam ali pessoas com escolaridade mais elevada, mas sim que
a distribuição educacional entre os indivíduos é mais homogênea, o que pode estar
relacionado à baixa ou alta escolaridade.
No entanto, ainda há muito a se averiguar em relação à desigualdade de educação
entre os municípios, já que o IGE não incorpora os aspectos relacionados ao ensino. Assim,
além dos dados quantitativos, também é importante analisar a desigualdade educacional em
um quadro mais completo, com utilização de dados do PNUD -IGE-Relatório PNUD, 2010
para aprofundar a compreensão da desigualdade. (RODRIGUES; ARAÚJO; GUEDES;
SILVA, 2017).
Como podemos observar, a compreensão sobre as desigualdades econômicas,
sociais e educacionais não é um desafio fácil, visto que, além de situá-las como parte do
sistema de produção capitalista, também implica levar em consideração suas engrenagens
internas. Diante desse desafio, serão apresentados a seguir os dispositivos que asseguram o
direito à educação no Brasil.
2.3 O papel do Estado frente às desigualdades socioeconômicas e educacionais
Nos concentraremos na análise acerca do Estado capitalista, evidenciando
suas principais características: unidade do poder político institucionalizado e a autonomia
relativa, relacionando-as as estruturas das relações de produção e a luta de classes, com o
objetivo de compreender com essas relações se acomodam, articulam e atravessam o Estado.
Severino e Sousa (2015.p. 5-6) analisando a função política e econômica do
Estado afirmam, “o Estado capitalista age de forma diametralmente oposta em relação às
classes. Isto porque desmistificaria o efeito de isolamento presente nas relações sociais
econômicas dessa formação social e o caráter de unidade do povo-nação com que se
apresenta. Assim, oculta o seu caráter de classe, exclui as classes dominadas das suas
instituições e contribui com a organização política da classe dominante, anulando seu
isolamento econômico e assegurando a sua introdução nos quadros do Estado.
69
Tratamos, sucintamente, sobre o Estado em Marx para abordar o seu papel, em
contextos de desigualdade e aprofundamento da exploração capitalista. Neste sentido,
tomamos como premissa que o Estado, a política e o capital não possuem um fim em si
mesmos e nem se desenvolvem a partir de uma dimensão transcendental ou neutra. Daí
evidenciarmos a linha de pensamento marxista, que vem presidindo a análise construída até
aqui.
Carnoy (1988, p. 65) ressalta que Marx “[...] não desenvolveu uma única e
coerente teoria da política ou do Estado; as concepções marxistas do Estado devem ser
deduzidas das críticas de Marx a Hegel e do desenvolvimento da teoria de Marx sobre a
sociedade [...]”. Compreende que o Estado nasce das produções humanas e representa seus
interesses, não em sua totalidade, mas dos grupos detentores dos meios de produção
(CARNOY, 1988). Santos (2017, p. 59), por sua vez, afirma que na teoria a compreensão de
Estado fica mais explícita nas considerações de Engels (2009) acerca do seu surgimento:
Para ele, desde a sua origem, o Estado serve aos interesses dos grupos
dominantes, de modo que seu nascimento coincide com a divisão da
sociedade em classes, que, por sua vez, relaciona-se diretamente com a
posse da propriedade. Nesse processo, o Estado assume a função de
controlar e dominar determinados grupos em benefícios de outros, que vão
gradativamente se tornando dominantes.
O Estado, nessa perspectiva, tem fundamentos nas relações de produção,
estando envolvido, segundo Ianni (1985) pelas contradições da sociedade capitalista e, para
cumprir suas funções, utiliza-se, por vezes, de meios repressivos e violentos, mantendo o
controle sobre a classe dominada (IANNI, 1985).
Carnoy (1988, p. 65) ressalta também que a variedade de interpretações, com
base em Marx, “[...] estão fundadas na sua teoria da economia política e de análises de
conjunturas históricas específicas”:
A variedade de interpretações possíveis, baseadas nessas fontes diferentes,
levou a um debate considerável, indo de uma posição que defende a visão
leninista àquelas que veem uma teoria do Estado claramente refletida na
análise política e econômica de Marx, ou como a base para análise da
situação atual. Apesar dessas diferenças, porém, todos os teóricos
marxistas, de um modo ou de outro, baseiam suas ‘teorias’ de Estado em
alguns dos ‘fundamentos’ marxistas e são esses fundamentos analíticos que
formam o quadro do debate.
Carnoy (1988, p. 65) ressalta, ainda, que nesta perspectiva “[...] a forma do
Estado emerge das relações de produção, não do desenvolvimento geral da mente humana
70
ou do conjunto das vontades humanas”. (CARNOY, 1988). Portanto, “[...] é impossível
separar a interação humana em uma parte da sociedade da interação em outra: a consciência
humana que guia e até mesmo determina essas relações individuais é o produto das condições
materiais”, o modo pelo qual as coisas são produzidas, distribuídas e consumidas
(POULANTZAS, 1975, p.64).
Segundo Carnoy (1988, p. 66), Marx nos esclarece que o Estado não é apenas
para sustentação do capital, mas é parte constitutiva de sua base material; “[...] é um
instrumento essencial de dominação de classes na sociedade capitalista. Ele não está acima
dos conflitos de classes, mas profundamente envolvido neles. Sua intervenção no conflito é
vital e se condiciona ao caráter essencial do Estado como meio da dominação de classe”.
(CARNOY, 1988, p. 67). Essa dominação de classe é usada para conservar a estrutura de
dominação do capitalismo, pela busca do consenso e pela via da persuasão, com predomínio
da ideologia hegemônica dominante. Nas palavras de Santos (2017, p. 66), “[...]
consolidando e funcionando por meio de todas suas estruturas numa simbiose entre capital
e Estado, e, do mesmo modo, entre ambos e a pobreza”.
Ao explicar a função do Estado capitalista, David Harvey (2011, p. 50) afirma
que “[...] o Estado capitalista deve usar o monopólio adquirido sobre os meios de violência
para proteger e preservar o regime de direitos e a propriedade privada individualizada como
um regime que se articula através do funcionamento do livre mercado [...]”. Assim, o Estado,
em vez de universalizar direitos sociais, atua por meio da violência exclusiva para a
acumulação do capital, por meio das diversas interfaces entre Estado, sociedade e mercado,
as quais dependem das formas de vinculação à economia capitalista mundial (HARVEY,
2011).
Harvey (2011, p. 50) complementa afirmando que o poder centralizado do
Estado é usado para proteger um sistema de propriedade privada. Nesse sentido, reforça que:
Há muitos problemas na esfera da troca mercantil que incitam o Estado a
ir além do simples papel de “vigia noturno”, de guardião da propriedade
privada e dos direitos individuais. Para começar, há os problemas da
provisão de bens públicos e coletivos (como rodovias, porto e enseadas,
água, limpeza urbana, educação e saúde públicas). Além disso, a função do
aparelho estatal em si deve ser não só administrar, mas também assegurar
as instituições que tem de proteger [...]. Acima de tudo, o Estado tem de
encontrar uma maneira de governar populações diversas, muitas vezes
rebeldes e indóceis. O fato de muitos Estados capitalistas fazerem isso pela
instituição de procedimentos e mecanismos democráticos de
governabilidade [...] levou a alguns sugerir erroneamente, acredito, um
vínculo inerente entre à democratização e à acumulação de capital. […].
71
Por sua vez, Gramsci (1978) compreende que o Estado divide-se em duas
esferas: a sociedade política (governos, tribunais, polícia) e a sociedade civil (igreja, família,
instituições de caráter privado) (GRAMSCI, 1978). A concepção de Gramsci (1978) sobre
o Estado e a sociedade apresenta-se de forma dialética, de modo que, pela luta travada na
esfera da sociedade civil visando à superação do capitalismo, é possível criar-se um espaço
contra-hegemônico dos dominados (GRAMSCI, 1978).
Vale ressaltar que o imbricamento disfarçável entre as dimensões econômica e
política (re)produz e mascara a dominação de classe incrustada no Estado, “o econômico
assume o papel determinante num modo de produção, numa formação social: mas o político
ideológico, enfim a superestrutura, desempenha igualmente um papel importante”.
(CARNOY, 1998). Isso quer dizer que o modo de produção capitalista é determinado pela
existência dessas três dimensões - estrutura, infraestrutura e superestrutura, sendo que nessa
estrutura social, pensada por Marx a estrutura representa as forças de produção onde estão
os meios e as relações de produção; é formada pela base econômica, onde por meio do
trabalho ocorre a exploração, favorecendo a acumulação (CARNOY, 1998). Já a
superestrutura é a parte da estrutura jurídico-política e ideológica formada pelo Estado,
religiões, meios de comunicação, escola, dentre outros.
Ainda que, a estrutura econômica assuma o papel dominante para a reprodução
das relações sociais de produção, a superestrutura enquanto lugar da ideologia, da política e
da cultura é igualmente constitutiva do ser social (POULANTZAS, 1975). Assim, o Estado
em suas relações sociais na luta econômica e na luta política expõe dupla função: isolamento
e unidade: isolamento dos agentes de produção nas relações sociais econômicas e unidade
de agentes de produção na luta política, embora fracionados e atomizados, sob efeito de
relações isoladas.
O Estado apresenta-se constantemente como a unidade propriamente
política de uma luta econômica, a qual manifesta, na sua natureza, esse
isolamento. Apresenta-se como representativo do “interesse geral” de
interesses econômicos concorrentes e divergentes que ocultam aos agentes
[...] o seu caráter de classe. Por via de consequência direta, e por intermédio
de todo um funcionamento complexo do ideológico, o Estado capitalista
oculta sistematicamente, ao nível de suas instituições políticas, o seu
caráter político de classe: trata-se no sentido mais autêntico, de um Estado
popular-nacional-de-classe. Este Estado apresenta-se como a encarnação
da vontade popular do povo-nação, sendo o povo-nação institucionalmente
fixado como conjunto de “cidadãos”, indivíduos, cuja unidade o Estado
capitalista representa (POULANTZAS, 1971, p.145).
72
Poulantzas (1975, p. 128), compreende que “o Estado tem como função a
‘coesão de uma formação social e de reprodução de um sistema que se desenvolve através
de três ações básicas”, a saber:
Normatizar as relações entre as classes dominantes que compõem o bloco
no poder; normatizar as relações entre as classes dominantes e a classe
dominada; e conservar ou romper a formação social e reproduzir as
condições de existência do capitalismo.
Assim, o Estado cumpre sua função de normatizar as relações de classe,
dominantes e dominadas, assegurando, ao mesmo tempo, a reprodução das condições
materiais de existência do modo de produção e com certa autonomia da fração de classe no
poder (POULANTZAS, 1975). Por essa perspectiva Poulantzas problematiza a
determinação econômica afirmada em Marx, diferenciando a função do Estado e
demonstrando, ao mesmo tempo, certa aproximação com as ideias de Gramsci, sendo que
Gramsci afirma a existência da determinação econômica, porém, em ultima instância
(POULANTZAS, 1975).
Por essa compreensão o Estado como parte das disputas de classe pode ser
disfuncional aos interesses dominantes e, de acordo com a discussão que vem sendo
realizada, esta perspectiva entra em choque com a compreensão de Marx, e promove a
inversão de uma tradição da Filosofia Política moderna, na relação entre Sociedade Civil e
Estado (CARNOY, 1990). Entra em choque com a ideia que Estado não é “responsável pela
representação da ‘coletividade social’, acima dos interesses particulares e das classes”, nem
o “curador da sociedade como um todo”, pois, na verdade, o Estado é um instrumento
essencial de dominação de classes na sociedade capitalista (CARNOY, 1990). Ele não está
acima dos conflitos de classes, mas profundamente envolvido neles. Sua intervenção no
conflito é vital e se condiciona ao caráter essencial do Estado como meio da dominação de
classe (CARNOY, 1990, p.67).
Carnoy (1990) afirma que para Hegel tanto a família, como a Sociedade Civil,
aparecem como “momentos” de viabilidade necessários para se chegar ao seu Estado Ético.
Daí o caráter diferenciado, atribuído por Hegel à Sociedade Civil, como sendo a esfera dos
antagonismos, dos interesses individuais conflitantes, em suma o “Reino da dissolução, da
miséria e da corrupção física e ética”, cujas relações necessitam ser mediadas e/ou superadas
pelo Estado. (CARNOY, 1990, p.66).
Ao discutir o conceito de Estado autônomo, compreendido como um
instrumento essencial de dominação de classes na sociedade capitalista, afirma que ele não
73
está acima dos conflitos de classes, mas profundamente envolvido neles. Sua intervenção no
conflito é vital e se condiciona ao caráter essencial do Estado como meio da dominação de
classe (CARNOY, 1990, p.67); afirma que:
Na verdade, se o Estado autônomo não muda a configuração do poder
econômico, ele depende da burguesia dominante para a acumulação de
capital, consequentemente para os impostos públicos e para a própria
elevação do Estado e a expansão militar, essa versão do Estado autônomo
que está presente na obra de Gramsci, e aparece como base das teorias do
Estado de Poulantzas.
Assim, pode-se compreender, nos ancorando na análise de Carnoy (1990), os
dois principais aspectos da visão de Marx sobre o Estado, em oposição a Hegel.
Primeiramente, como vimos, ao contrário de Hegel, ele colocou o Estado em seu contexto
histórico e o submeteu a uma concepção materialista da história (CARNOY, 1990).
Não é, portanto, o Estado que molda a sociedade, mas a sociedade que molda o
Estado e, essa por sua vez, se molda pelo modo dominante de produção e das relações de
produção inerentes a esse modo. O segundo aspecto destacado por Carnoy (1990), é que
Marx (novamente em oposição a Hegel) defendia que o Estado emerge das relações de
produção, não representando o bem-comum, antes é a expressão política da estrutura de
classe inerente à produção. (CARNOY, 1990, p.66).
Com a liberalização econômica neoliberal, que implica um conjunto de medidas
e reformas visando a estabilização da economia, inclusive permite uma maior presença do
Estado no setor econômico, há certa desarticulação dos centros internos de decisões
(SAMPAIO JR., 2010), porém se viu cumpridas as promessas de que as ondas de inovação
tecnológica e os movimentos de internacionalização do capital permitiriam a aceleração do
crescimento e a socialização dos novos métodos de produção (SAMPAIO JR., 2010).
A desigual difusão do progresso técnico acentuou assimetrias na divisão
internacional do trabalho e exacerbou características predatórias do capital, ampliando o
hiato que separa o desenvolvimento do subdesenvolvimento e revitalizando formas, que se
imaginavam ultrapassadas, de super-exploração do trabalho e de depredação do meio
ambiente (SAMPAIO JR., 2010). A modernização dos padrões de consumo e dos estilos de
vida ficou restrita a exígua parcela de privilegiados; as sociedades periféricas que,
submetidas à concorrência global e ao despotismo das potências imperialistas, tornaram-se
presas de um processo de reversão neocolonial (SAMPAIO JR., 2010).
Em síntese, os efeitos do neoliberalismo são conhecidos: aumento do
desemprego; economia informal e trabalho precário; desigualdade na distribuição de renda
74
e de riqueza; crescimento do número de milionários e de pobres; economias em crise (tensões
sociais, instabilidade política, destruição do meio ambiente) e baixa expectativa de futuro
(SAMPAIO JR, 2010, p. 102).
Enfim, o Estado brasileiro em todos os processos de desenvolvimento
econômico sempre seguiu uma via conservadora e autoritária de desenvolvimento
econômico, concentradora de riqueza, renda e poder. Uma via perversa que excluiu a maioria
da população dos frutos do seu trabalho, do processo econômico e da cidadania (SAMPAIO
JR., 2010). Reside nesse fato a origem das desigualdades sociais e regionais existentes no
Brasil, que se expressam, de modo geral nas ações do Estado e no modo de produção das
políticas públicas. Contudo, vale reafirmar que esse processo está imerso em contradições e,
desse modo, as forças organizativas da sociedade civil, comprometidas com as
transformações sociais, também incidem na política e, portanto no fazer do Estado, embora
na correlação de forças geralmente não consigam produzir uma síntese que favoreça à classe
trabalhadora, mas produzem alguns momentos de tensões importantes.
Assim, de acordo com a perspectiva de análise do Estado em Gramsci que, em
nosso entendimento, melhor expressa sua forma de existência no momento atual, tencionado
por movimento da sociedade civil como expressão das contradições do modo de produção
capitalista no interior do Estado, afirmam que nenhuma conquista, nenhum avanço é
permanente, definitivo. Mesmo em situações de avanço na promoção de políticas de inclusão
educacional, como o FUNDEB, observa-se que tal inclusão não se realiza plenamente, posto
que está ancorada em última instância da dinâmica econômica dominante reprodutora de
desigualdades. Neste sentido, a luta pelo direito, que será abordado a seguir é central para
assegurar saltos quantitativos e qualitativos e os tensionamentos necessários à novas
instabilidades necessárias à provocação de novas mudanças, até a superação do modelo
hegemônico.
2.4 O direito à Educação e as Desigualdades educacionais no Brasil
A Educação enquanto construção societária, está inscrita no Artigo 26 da
Declaração Universal dos Direitos Humanos. A Constituição Federal de 1988 (CF/88), no
capítulo da ordem social, abrange as normas indispensáveis para a concretização do direito
fundamental à educação. Os direitos fundamentais e a educação é um direito humano
fundamental, reconhecido inclusive na Declaração Universal dos Direitos Humanos
(XIMENES, 2015).
75
A educação também é tida como direito humano afirmada em várias outras
Declarações, dentre as quais cabe citar o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos,
Sociais e Culturais, a Convenção sobre os Direitos da Criança e do Protocolo Adicional à
Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Humanos
Econômicos, Sociais e Culturais, dos quais o Brasil é signatário, portanto o direito
fundamental à educação tem valor incontestável (XIMENES, 2015). Assim, a educação é
vista como um dos direitos sociais mais significativos, para tanto condiciona o Estado ao
dever jurídico de concretizá-lo como direito e dessa forma é responsável pela criação de
políticas públicas e condições objetivas que propiciem o pleno acesso ao sistema
educacional, sendo isso uma norma constitucional de eficácia direta (XIMENES, 2015).
A Constituição de 1988 prevê a garantia da educação pública, gratuita e de
qualidade para toda a população em idade escolar obrigatória, porque a reconhece como um
direito social. A Carta Magna definiu, no art. 6º, que: “são direitos sociais a educação, a
saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência
social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, conforme
redação dada pela Emenda Constitucional nº 90, de 2015 (BRASIL,1988).
Para Oliveira (1999, p. 61), o direito à Educação detalhado na Constituição
Federal (CF) de 1988 representa um salto de qualidade com relação à legislação anterior,
porque, além de detalhar, introduz instrumentos jurídicos para a sua garantia. Nessa
perspectiva, Cruz e Silva (2017, p.13) reafirmam que “o direito à educação escolar é
reconhecido como dimensão fundante da cidadania em diversos documentos de caráter
nacional e internacional, consistindo em pluralidade temática no campo das políticas
educacionais”. Para as autoras, a efetivação desse direito requer o desenvolvimento de
políticas educacionais compatíveis com os interesses e necessidades da população, a qual
precisa exigir e monitorar a ação governamental, especialmente nas conjunturas de
aceleradas reformas e de desestruturação das políticas educacionais (CRUZ; SILVA, 2017).
A educação como direito também é reiterada nos artigos 205 e 206 da
Constituição Federal, conforme apresentado no Quadro 4 a seguir:
76
Quadro 4 - Garantias do Direito à Educação na CF de 1988 (Texto Atualizado)
Artigos Texto Constitucional – Trechos selecionados
Art.
205.
A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e
incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da
pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.
Art.
206.
O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
[...]
IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei,
planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e
títulos, aos das redes públicas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de
2006)
VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
VII - garantia de padrão de qualidade.
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar
pública, nos termos de lei federal (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de
2006).
[...]
Fonte: Constituição Federal (BRASIL, 2017).
Os artigos 205 e 206 conforme quadro 4 reforçam o direito à educação e as
obrigações do Estado com a oferta educacional. Ao definir, no artigo 206, que o ensino será
ministrado com base no princípio da gratuidade do ensino público nos estabelecimentos
oficiais, a Constituição inova na formulação da gratuidade, assegurando-a em todos os níveis
na rede pública, ampliando-a para o ensino médio, etapa educacional tratada nas
Constituições anteriores como exceção, e para o ensino superior, nunca contemplado em
Cartas anteriores.
A educação é imprescindível à realização da condição humana e à garantia de
sua dignidade. Para Melchior (1987, p. 3) “quando esse direito se materializa” indica que
“[...] escolas, como agências fundamentais de Educação da sociedade, poderão vir a
desempenhar papel relevante na luta contra as crescentes desigualdades” (p. 125). Nessa
perspectiva, a socialização dos sujeitos e a vida em comum nas escolas constituem fatores
fundamentais para se atingir a solidariedade entre os homens”, pois “[...] a educação ainda é
o principal meio de fazer com que os homens se transformem em seres humanos”
(MELCHIOR, 1987, p. 125).
O Quadro 5 apresenta o detalhamento do artigo 208, que prescreve que o dever
do Estado com a educação será efetivado mediante ao cumprimento das garantias
constitucionais.
77
Quadro 5 - A Responsabilidade do Estado para com a Educação Pública.
Artigo 208 Texto Constitucional
Incisos
I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de
idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram
acesso na idade própria; II - progressiva universalização do ensino médio gratuito;
III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência,
preferencialmente na rede regular de ensino; IV - educação infantil, em creche e
pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade; V - acesso aos níveis mais
elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada
um; VI - oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do
educando; VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica,
por meio de programas suplementares de material didático-escolar, transporte,
alimentação e assistência à saúde.
Parágrafos
§ 1º O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo; § 2º O
não-oferecimento do ensino obrigatório pelo poder público, ou sua oferta irregular,
importa responsabilidade da autoridade competente; § 3º Compete ao poder público
recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto
aos pais ou responsáveis, pela frequência à escola.
Fonte: Constituição Federal (BRASIL, 2017).
O artigo 208 define amplamente o dever do Estado com a educação, sendo
destaque a ampliação da obrigatoriedade, inclusive para os que não tiveram acesso na idade
própria, assim como os mecanismos jurídicos para a sua exigibilidade, pois, ao definir que a
educação é um direito público subjetivo (art. 208, § 1º), “permite ao seu titular constranger
judicialmente o Estado a executar o que deve” (OLIVEIRA, 2001). Também chama a
atenção, como avanço no texto constitucional, a introdução de mecanismos judiciais como
o mandado de segurança coletivo, o mandado de injunção e a ação civil pública, os quais
“permitem a exigência ao Poder Público do cumprimento do direito à educação obrigatória
de forma sumária” (OLIVEIRA, 2001, p. 31).
O direito à educação pressupõe, dentre outros princípios, a igualdade de
condições de acesso e permanência e a garantia de padrão de qualidade. Entretanto, na
realidade brasileira, a política educacional tem gerado resultados incompativeis com os
objetivos de garantir o desenvolvimento nacional e de reduzir as desigualdades regionais,
em que pese o país ser federalista, o que implica em instrumentos que possam promover a
cooperação e a coordenação intergovernamental.
Para Cavalcanti (2012, p.1), no federalismo “[...] tendo em vista as implicações
das relações que os entes federados estabelecem entre si na repartição de competências, na
78
coordenação e no financiamento das políticas públicas de educação”, é necessária a
colaboração recíproca entre os entes federados quanto a sua responsabilidade educacional.
A Constituição Federal de 1988, no seu artigo 1º ização federativa:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-
se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição. (BRASIL, 1988)
A estrutura do Estado brasileiro se caracteriza por um Estado soberano, que se
constitui por entes federados autônomos, sendo que o artigo 60, no parágrafo 4º, inciso I,
proíbe qualquer proposta de emenda constitucional tendente a abolir a forma federativa do
Estado brasileiro, colocando a organização federativa na condição de cláusula pétrea.
Segundo o art. 211 da Constituição Federal de 1988, a União, os Estados, o
Distrito Federal e os municípios organizarão seus sistemas de ensino em Regime de
Colaboração. A efetivação desse regime é importante na medida em que o sistema federativo
no Brasil apresenta históricos de fragmentação intergovernamental e descontinuidade de
políticas. Portanto, é preciso discutir os mecanismos que busquem a promoção da
colaboração e/ou coordenação intergovernamental, como o Plano Nacional de Educação.
No Estado brasileiro, o federalismo é um sistema político-administrativo que
organiza a distribuição do poder territorialmente no Estado (ABRUCIO, 2010). Baseia-se
no estabelecimento de um governo central (nacional) para todo o país e de governos
regionais autônomos com capacidade para implementar suas próprias políticas. Nessa forma
de organização do Estado, o governo central e os governos locais são independentes entre
si e soberanos em suas respectivas jurisdições, que podem variar conforme definido na
Constituição (ARRETCHE, 2002).
Enquanto no modelo unitário o governo central é superior às instâncias locais e
as relações de poder seguem a uma lógica hierárquica e piramidal, no modelo federativo
vigora, junto com o princípio de autonomia dos governos, o princípio de compartilhamento
da legitimidade e do processo decisório, sem a invalidação da unidade nacional
(ARRETCHE, 2002). A distribuição da autoridade política nos Estados federativos é
79
dividida verticalmente, de forma que os diferentes níveis de governo têm autoridade sobre
a mesma população e território (ARRETCHE, 2002; ABRUCIO, 2010).
Nos Estados federativos há, portanto, conforme Soares (2013), uma dupla
autonomia territorial, ou seja, uma divisão mais igualitária do poder político, que combina
centralização e descentralização na distribuição interna do poder no Estado nacional. Assim,
busca-se conciliar e maximizar os benefícios de uma comunidade política centralizada
(Estado nacional) com a garantia de autonomia aos seus componentes (descentralização)
(ARRETCHE, 2002). Esse o modelo federativo pressupõe, em maior ou menor grau, certa
interdependência entre os governos, considerando que as relações intergovernamentais
existem em qualquer lugar onde dois ou mais governos interagem no desenvolvimento e
execução de políticas e programas públicos (SOARES, 2013).
Na dimensão histórica, o Brasil se caracteriza como um país heterogêneo.
Mesmo tendo o mesmo colonizador, o território brasileiro foi colonizado de formas
diferentes, e a consequência disso foi a produção de regionalismos, com costumes diversos,
especificidades de linguagem e elites com formas de reprodução e projetos de poder
particulares (ABRUCIO, 2010; DOURADO, 2013). Consoante a isso, a história do país
também é marcada pelas desigualdades sociais, assimetrias e tensões intergovernamentais
e, em função disso, acaba apresentando limites na efetivação dos direitos sociais e no
alcance das políticas públicas, entre elas, a política educacional (ABRUCIO, 2010;
DOURADO, 2013).
Com processo de abertura política do regime autoritário e o restabelecimento da
democracia, o Estado federativo brasileiro voltou a ser fortalecido, e teve na Constituição
Federal de 1988 o ápice do processo de democratização e o marco da dinâmica federativa
atual (ABRUCIO, 2010; DOURADO, 2013). O principal fundamento desse novo modelo
federativo foi a descentralização, que era bastante defendida por partidos e lideranças
políticas contrários ao governo dos militares. Estes consideravam a descentralização como
uma dimensão importante do sistema democrático (ALMEIDA, 2005; ABRUCIO, 2010).
O processo de descentralização no Brasil significou não somente mais recursos
e poder aos entes subnacionais, mas também implicou no grande diferenciador do Brasil
frente a outras federações, pois os municípios tornaram-se a terceira esfera de poder
territorial (ALMEIDA,2005; ABRUCIO, 2010).
Abrucio (2010) destaca que, no que tange as políticas públicas, a Constituição
Federal de 1988 baseou-se na universalização das políticas, com ênfase na garantia dos
80
direitos sociais, na democratização da gestão estatal, na profissionalização da burocracia, na
descentralização (principalmente no que tange a municipalização das políticas) e, por fim,
na preocupação com a interdependência federativa, mediante medidas de combate à
desigualdade visto a preocupação com a cooperação intergovernamental e com a definição
de um raio importante de ações federais como agente nacional. Nas palavras do autor,
A interdependência federativa foi tratada pela Constituição de 1988. Ela
recebeu atenção em três aspectos: na definição de medidas de combate à
desigualdade entre os entes, principalmente de cunho financeiro; na
manutenção de um grande poder legislativo para a União propor políticas
nacionais; e na proposição de que haveria mecanismos e instrumentos de
cooperação entre os níveis de governo para a produção de políticas
públicas, tema que foi destacado em algumas políticas, e de maneira geral
pelo artigo 23 da Carta Constitucional. Pela primeira vez na história foi
criada uma engenharia institucional que levava em consideração à
complexidade da Federação brasileira (2010, p. 9).
Assim, a partir da Constituição Federal de 1988, recuperaram-se as bases do
Estado federativo no Brasil. A democratização – particularmente a retomada de eleições
diretas para todos os níveis de governo – e a descentralização – que aconteceu em todas as
esferas, especificamente, política, legislativa, fiscal e administrativa - alteraram
profundamente as bases de autoridade dos governos locais. No que tange a descentralização
fiscal, se ampliou a parcela dos tributos federais que é transferida aos governos
subnacionais, com o aumento do fluxo de recursos principalmente às municipalidades
(ARRETCHE, 2002; ABRUCIO, 2010; SOARES, 2013).
Um dos problemas foi que esse processo de descentralização gerou uma situação
autonomista que aconteceu sem muito estímulo à construção de incentivos à coordenação e
à cooperação entre os entes federativos. O resultado imediato desse modelo foi o surgimento
de um federalismo autárquico, que se baseia na ideia irreal de que os entes subnacionais,
principalmente os municípios, seriam capazes sozinhos de formular e implementar todas as
políticas públicas (ABRUCIO, 2010; DOURADO, 2013). Isto é equivocado tanto porque
muitas localidades não têm capacidade organizacional - administrativas, financeiras ou
políticas - como também pelo fato de muitos dos problemas serem de natureza
intermunicipal, interestadual ou, até mesmo, nacional (ABRUCIO, 2010).
Na política educacional, por exemplo, a excessiva autonomia política não
acompanhou a emancipação administrativa do setor de ensino municipal. Assim, o cenário
além de não cooperativo no plano intergovernamental, também se caracterizou por uma
grande fragilidade financeira dos municípios, com baixa capacidade para geração de receita
81
e fortemente dependentes da União (ABRUCIO, 2010; DOURADO, 2013). Esse processo
de descentralização, com atribuição de autonomia aos entes subnacionais, acabou por gerar
resultados bastante díspares pelo país, que reproduziram a própria desigualdade que marca
a federação brasileira. Como os municípios são muito heterogêneos, o simples repasse de
funções e responsabilidades pode resultar na manutenção ou piora da desigualdade entre os
cidadãos, no acesso aos bens e serviços públicos (ABRUCIO, 2010).
Dessa forma, resultados negativos foram apresentados no contexto da
descentralização, com ênfase na municipalização. Devem ser destacados: a dependência
financeira ou a escassez de recursos para dar conta das demandas; a baixa capacidade
administrativa, o que implica dificuldade tanto para formular quanto para implementar os
programas governamentais - mesmo quando há dinheiro federal ou estadual envolvido;
fatores como o clientelismo, o excesso de poder nas mãos do prefeito ou mesmo o pouco
interesse em participar politicamente.
A política de educação no Brasil, sob a ótica do federalismo, tem no pacto
federativo um dos fatores determinantes, conforme Farenzena (2010), pois, por definição
legal, os entes federativos devem organizar seus sistemas de ensino em Regime de
Colaboração. Na educação básica, os municípios devem atuar no ensino fundamental e na
educação infantil ao passo que os Estados devem atuar no Ensino Fundamental e Médio,
enquanto a União deve exercer um papel articulador, a fim de garantir equalização de
oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino. Ademais, a CF/88
também define, no artigo 212, os percentuais mínimos de comprometimento do Estado com
a educação, como tratemos adiante (FARENZENA, 2010).
A distribuição das responsabilidades sobre a política de Educação entre União,
Estados, municípios e Distrito Federal, acaba por gerar a existência de diferentes sistemas
de ensino no Brasil que fluem de forma desconexa, indo na direção contrária de uma oferta
igualitária de educação pública, resultando muitas vezes na fragmentação e/ou falta de
colaboração entre as esferas governamentais e descontinuidade dos programas, o que
dificulta a concretização do Regime de Colaboração (FARENZENA, 2010).
No art. 23 da Constituição Federal são listadas as competências dos entes,
considerando a necessidade da interdependência federativa na produção e execução das
políticas públicas. No que tange à política de educação, a estabelece como competência
comum, cuja efetivação se dá como tarefa de todos os entes federativos, o que se agrega ao
estabelecimento do Regime de Colaboração. O regime de colaboração é previsto no art. 211,
82
ao determinar que a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios organizarão seus
sistemas de ensino de forma colaborativa.
Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.
§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios,
financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em
matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a
garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo
de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 14, de 1996)
§ 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e
na educação infantil. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14,
de 1996)
§ 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino
fundamental e médio. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 14, de
1996)
§ 4º Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de
modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)
§ 5º A educação básica pública atenderá prioritariamente ao ensino
regular. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
O objetivo do Regime de Colaboração, segundo Abrucio (2010), é articular os
entes federativos nas várias ações educacionais que lhes cabem, devido ao caráter
intergovernamental da política e a existência de redes duais, particularmente no ensino
fundamental. Dessa forma, seria necessária uma divisão equitativa das responsabilidades
federativas da educação entre os níveis de governo para evitar ações descoordenadas
capazes de causar efeitos adversos na qualidade da política (ABRUCIO, 2010).
O art. 211 da CF foi ratificado pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (LDB), lançando as bases do Regime de Colaboração, por meio de um maior
esclarecimento da distribuição de competências entre a União, os Estados, o Distrito Federal
e os municípios, atribuindo responsabilidades específicas para com os níveis de ensino sem
descartar a necessidade de cooperação técnica e financeira entre as unidades federadas ou
infringir o princípio da autonomia, segundo Castro (2011). No entanto, a implementação
desse modelo federativo na área educacional não ocorreu como anunciado na legislação,
devido ao fato de o desenho da política abrir margem para desvios quanto às
responsabilidades por parte das esferas subnacionais, uma vez que ainda não ficaram
83
suficientemente claras as competências e responsabilidades de cada ente (OLIVEIRA,
1999; ABRUCIO, 2010; CASTRO, 2011).
A ausência de uma definição clara do que viria a ser o Regime de Colaboração
e como este seria implementado estimulou o governo federal, a partir da gestão de Fernando
Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002), a definir alternativas, visando diminuir as
desigualdades educacionais, cuja principal ação foi a instituição do Fundo de Manutenção
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF),
pela Emenda Constitucional n°14, de 1996.
O Fundo teve forte impacto municipalista e promoveu a redistribuição
intraestadual e intramunicipal dos recursos, de forma a aproximar a disponibilidade de
recursos ao tamanho das demandas a serem atendidas. Os recursos para o FUNDEF vinham
das receitas dos impostos e das transferências dos Estados, do Distrito Federal e dos
municípios, com pequena complementação da União, levando à crítica de que esse
mecanismo, apesar de equalizar o investimento dentro de cada Estado e estabelecer um
valor mínimo nacional a ser investido por aluno, ainda preservava as diferenças regionais
(PINTO, 2006; DAVIES, 2007).
Ao final da vigência desse Fundo, foi aprovado, pela Emenda Constitucional nº
53, de 2006, o Fundo de Manutenção Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização do Profissionais da Educação, contemplando todas as etapas da educação
básica, mantendo, em linhas gerais, a lógica do Fundo anterior, com será tratado
posteriormente. O FUNDEF (1996) e o FUNDEB (2006) foram criados para atuar no
sentido de combate aos problemas de coordenação e cooperação intergovernamental na
distribuição dos recursos financeiros da área, além de promoverem a ampliação do acesso
na escola e a valorização dos profissionais. Todavia, as melhorias consequentes dos Fundos
não implicaram um Regime de Colaboração efetivo, apesar de progredirem nesse sentido.
Pode-se dizer que os avanços fazem parte da função supletiva e redistributiva da União e
que o Regime de Colaboração se beneficiou disso (CAVALCANTI, 2015).
Ademais com a Emenda Constitucional nº 53/2003, foi modificado o artigo 23
da Constituição Federal de 1988, referente as competências comuns dos entes federativos.
Segundo o parágrafo único desse artigo, as “leis complementares fixarão normas para a
cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os municípios, tendo em vista
o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”. A indicação da
necessidade dessa regulamentação é fundamental para as políticas públicas, particularmente
para garantir a oferta de educação escolar com qualidade, e foi pauta de discussão no
84
processo de elaboração do atual Plano Nacional de Educação (CAMPANHA NACIONAL
PELO DIREITO À EDUCAÇÃO, 2010).
Para Cara (2010, p.7) a EC n°53/2006 “traz preocupação com os principais
dilemas da educação nacional, os impasses e os desafios da educação brasileira”. Ademais
com a aprovação da Emenda Constitucional n.º 59/2009. Entre outros temas, a referida
emenda tornou obrigatória a educação para a faixa etária dos 4 aos 17 anos e incluindo a
universalização do ensino médio. Num primeiro olhar sobre a ECn°59/2009, em um país
com tantos e persistentes problemas de acesso e permanência educacional, a extensão da
obrigatoriedade é encarada como boa notícia. Contudo, a educação infantil, tornando
obrigatória parte dela (a pré-escola) e afirmando que o acesso obrigatório à educação deve
receber atenção prioritária por parte dos gestores públicos, cria-se uma tensão sobre a já
frágil e desestruturada educação brasileira (CARA,2010).
Pinto e Alves (2011) tendo como análise os dados da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios (PNAD) de 2008, mostram que, a partir da ampliação da
obrigatoriedade, (EC, 59/2009), devem ingressar no sistema educacional, em sua maior
parte, os estudantes negros, e as mulheres de origem socioeconômica proporcionalmente
mais desfavorável do que aqueles que já frequentam a escola, pertencentes à zona rural e
filhos de pais com menor tempo de instrução (PINTO; ALVES, 2011).
A efetivação da garantia do direito à educação por meio da obrigatoriedade para
a população de 15 a 17, também foi questionada, diante da realidade de desigualdade social
e econômica dispare desse país, sobretudo, como destaca Machado (2010, p.54), quando se
“[...] vincula o direito à faixa etária, excluindo de sua garantia quem não concluir a
Educação Básica até os 17 anos de idade” e permanecendo em condição de exclusão da
obrigatoriedade a Educação de Jovens e Adultos (EJA). O contexto para implementar
políticas educacionais na perspectiva da garantia do direito à educação, acentua uma
condição de desigualdade de acesso à educação para os adultos com mais de 18 anos.
A proposta de um Plano Nacional de Educação voltado a assegurar as condições
básicas que viabilizem o direito à educação é uma ideia perseguida há muito tempo no
Brasil. Esse ideário foi inserido na Constituição Federal de 1988, que determinou que se
elaborasse o Plano Nacional de Educação (PNE) e as alterações da EC nº59/2009, com
ações que conduzissem à: erradicação do analfabetismo; universalização do atendimento
escolar; melhoria da qualidade do ensino; formação para o trabalho e; promoção
humanística, científica e tecnológica do País (BRASIL, 1988).
85
No entanto, somente doze anos depois de promulgada a CF/1988, foi aprovada
a Lei nº 10.172/2001, PNE 2001-2010. O processo que resultou no referido PNE envolveu
intensos esforços e debates contundentes, especialmente no que se refere ao financiamento
da educação. Enquanto as proposições da sociedade civil, organizada no Fórum Nacional
em Defesa da Escola Pública, encaminhavam para o aumento dos recursos da educação, o
governo procurava adequar o Plano às diretrizes da reforma do Estado, portanto, à redução
dos gastos públicos em políticas sociais, por isto esse PNE não expressou metas de
investimento no setor e não apresentou vínculo com a ideia de promoção do Regime de
Colaboração, definido no artigo 211.
A condição do Plano Nacional de Educação foi transformada pela Emenda
Constitucional nº 59/2009, que estabeleceu, no artigo 214, seu papel de articulação do
“sistema nacional de educação em Regime de Colaboração” e a definição de “diretrizes,
objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e
desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de
ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas”, assim como o
“estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção
do Produto Interno Bruto” (BRASIL, 2009).
O atual PNE 2014-2024, Lei nº 13.005/14, de 26 de junho de 2014, é resultado
da incidência da sociedade civil na Conferência Nacional de Educação (CONAE 2010 e
2014), cujo tema foi “Construindo um Sistema Nacional Articulado de Educação: Plano
Nacional de Educação, suas Diretrizes e Estratégias de Ação”, precedida por conferências
municipais e conferências estaduais (CARA, 2016). A sociedade civil teve grande na
incidência sobre o processo de elaboração do PNE, um plano decenal e aprovado em lei,
ultrapassa diferentes gestões de governo, podendo auxiliar no enfrentamento da
descontinuidade das políticas públicas. Esse Plano é composto por vinte metas e 254
estratégias que devem ser cumpridas no prazo de sua vigência, exceto aquelas que têm prazo
de cumprimento intermediário (CARA, 2016).
O PNE (2014-2024) apresenta dez diretrizes: a erradicação do analfabetismo; a
universalização do atendimento escolar; a superação das desigualdades educacionais; a
melhoria da qualidade da educação, da formação para o trabalho e para a cidadania; a
promoção do princípio da gestão democrática da educação pública; a promoção
humanística, científica, cultural e tecnológica do País; o estabelecimento de meta de
aplicação de recursos públicos em educação como proporção do Produto Interno Bruto
(PIB); a valorização dos profissionais da educação; e, por fim, a promoção dos princípios
86
do respeito aos direitos humanos, à diversidade e à sustentabilidade socioambiental
(RASIL, 2014).
As metas do PNE subdividem-se em quatro dimensões: 1) metas estruturantes
para a garantia do direito a educação básica com qualidade, 2) redução das desigualdades e
à valorização da diversidade. 3) valorização dos profissionais da educação, 4) ensino
superior. No entanto, não buscam estabelecer responsabilidades mais específicas e
complementares para os entes federados, deixando de cumprir o preceito constitucional da
criação do sistema nacional de educação (SAVIANI, 2015).
Ademais, o PNE não se estruturou com base em um diagnóstico do
cumpirmento das metas do PNE de 2001, sobretudo, para a elaboração do PNE 2012-2024
não se teve as estimativas de investimento financeiro quanto ao cumprimento das metas e
estratégias e não estabeleceu metas intermediárias, elementos que dificultam o
monitoramento (CARA, 2016). Não obstante suas fragilidades, o PNE é um instrumento
norteador das políticas educacionais no Brasil, por isso o campo educacional, nas diferentes
regiões, Estados e cidades, terão modificações no planejamento, gestão e administração
educacional, exigindo atenção redobrada, especialmente na questão do financiamento,
tendo em vista a garantia do cumprimento das metas, como condição indispensável, ainda
que não suficiente, para sua implementação.
Dentre as ações mais urgentes propostas pelo PNE 2014-2024, vale destacar as
seguintes: a universalização do acesso à educação básica, principalmente na educação
infantil e ensino médio; a Base Nacional Comum Curricular (BNCC), prevista nas
estratégias relacionadas ao Ensino Fundamental e Médio, a fim de garantir mais equidade
de aprendizagem e melhor formação docente; e, por fim, a instituição do Sistema Nacional
de Educação (SNE), com propósito de articulação e clareza sobre as responsabilidades de
cada ente federado no cumprimento do PNE (CARA, 2016). Nessa perspectiva, a ideia de
sistema se dá como um mecanismo de coordenação intergovernamental por meio de
preceitos com validade nacional, que surge como uma possível solução para o dilema das
relações intergovernamentais, especificamente o seguinte: como coordenar a
descentralização e a necessidade de lidar com as desigualdades regionais e intermunicipais
sem prejudicar o princípio de autonomia dos entes federativos (BRASIL, 2014).
Para concretizar a agenda instituinte do SNE, a Lei do PNE 2014-2024 define
ações que, se organizadas de maneira sistêmica, podem auxiliar na efetivação desse sistema
e concretização do Regime de Colaboração. São elas: realização de pelo menos duas
conferências nacionais de educação até o final do decênio; a criação de uma instância
87
permanente de negociação e cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os
municípios, e instâncias similares em cada Estado; e a elaboração de planos subnacionais
consonantes ao PNE 2014-2024, no prazo de um ano após a publicação da lei que o institui
(BRASIL,2014).
Não obstante, embora o PNE tenha se estabelecido como o articulador do
Sistema Nacional de Educação (SNE), esse sistema ainda não foi instituído. O próprio
Ministério da Educação reconhece que a instituição do SNE é uma das tarefas mais urgentes
e necessárias na área, visto que sua ausência tem resultado em graves fragilidades para a
educação nacional, como falta de referenciais nacionais de qualidade capazes de orientar a
ação supletiva para a busca da equidade a descontinuidade de ações, a fragmentação de
programas e a falta de articulação entre as esferas de governo, problemas que não
contribuem para a superação das históricas desigualdades econômicas e sociais do país
(INEP, 2018).
O Regime de Colaboração estabelecido pelo PNE 2014-2024 pode se beneficiar
de cinco mecanismos e estratégias para promover a articulação federativa previstas na Lei:
1) o estabelecimento de metas nacionais, de forma a garantir um padrão de unidade em
busca da melhoria da qualidade educativa em nível nacional; 2) a criação de arenas
intergovernamentais para deliberação; 3) o enquadramento das legislações estaduais e
municipais em consonância com as diretrizes, metas e estratégias previstas no PNE; 4) o
aumento da meta de investimento da Educação em proporção do PIB e 5) a instituição do
Sistema Nacional de Educação (BRASIL, 2014).
No entanto, o PNE, determina que o poder público deverá instituir, em dois
anos, em lei específica, o SNE, não foi cumprido até o momento. Ademais, até junho de
2017, oito dentre as vinte metas já apresentam prazos vencidos, dentre elas a
universalização, até o ano de 2016, da educação infantil e do ensino médio
(OBSERVATÓRIO DO PNE, 2017). Parafraseando Cara (2012, p. 259), até agora “[...]
nenhuma autoridade política, no geral, ou qualquer ministro da Educação, em particular,
soube ou quis convocar e liderar a agenda do PNE [...]”. (CARA,2012). No que tange ao
cumprimento do PNE das etapas de Educação Básica. A situação das metas de atendimento
educacional apresenta-se no Quadro 6 a seguir:
88
Quadro 6: Situação das Metas de Atendimento da Educação Básica no PNE (2014-2024)
ETAPAS METAS RESULTADOS
EDUCAÇÃO
INFANTIL
Na educação infantil, o
propósito era de
universalizar, até 2016, a
educação na pré escola para
as crianças de 4 a 5 anos de
idade e ampliar a oferta de
educação infantil em creches
de forma a atender, no
mínimo, 50% das crianças de
até 3 anos até o final da
vigência deste PNE (Meta 1).
Os resultados na inserção de crianças de 4 e
5 foram próximos ao previsto, com 90,5%
das crianças atendidas até 2015, enquanto
na etapa de 0 a 3 anos, os resultados em
2015 chegaram a somente 30,4%. Nesse
ponto, é válido ressaltar que o PNE 2001-
2010 já estabelecia o atendimento de 50%
até 2005, meta que foi descumprida e agora
postergada para o final da vigência do plano
atual (OPNE, 2017).
ENSINO
FUNDAMENTAL
Na educação fundamental, a
meta é de universalização do
ensino fundamental para toda
a população de 6 a 14 anos e
na garantia de que pelo
menos 95% dos alunos
concluam essa etapa na idade
recomendada - até os 16 anos
- até o ano de 2024 (Meta 2).
Atualmente, o ensino fundamental para
crianças e jovens de 6 a 14 anos só pode ser
considerado universalizado no quartil mais
rico da população brasileira, e segundo
dados de 2015, cerca de 430 mil crianças de
6 a 14 anos ainda permanecem fora da
escola, predominando, dentre estas, as de
famílias mais pobres, com renda per capita
de até ¼ de salário mínimo, negras,
indígenas e com deficiência (OPNE, 2017).
ENSINO MÉDIO
No ensino médio, a meta era
de universalizar, até 2016, o
atendimento escolar para
toda a população de 15 a 17
anos e elevar, até o final do
período de vigência do PNE
20142024, a taxa líquida de
matrículas no ensino médio
para 85% (Meta 3).
Pode-se dizer que é uma meta bastante
ambiciosa, visto que o ensino médio vem
sendo considerado a etapa mais desafiadora
da educação básica por reforçar
desigualdades sociais. Enquanto no quartil
mais rico 86,6% dessa população é atendida
no ensino médio, apenas 52,5% do quartil
mais pobre está nessa etapa escolar. É
válido ressaltar que quando se desagregam
os dados por raça ou por região, outras
formas de exclusão podem ser comprovadas
(OPNE, 2017).
Fonte: Observatório do PNE, 2017. Acesso em 27 de janeiro de 2017.
As metas estabelecidas no PNE (2014-2024) em âmbito nacional são
instrumentos importantes para a coordenação dos entes federativos, em regime de
colaboração, entretanto, um dos desafios é articular as ações entre os governos. O panorama
geral é que, em todos os setores da educação básica, o maior desafio se dá no enfrentamento
das desigualdades sociais e regionais do contexto brasileiro que, associados às dificuldades
de articulação intergovernamental, dificultam a efetivação da educação como direito social.
89
Considerando a perspectiva de universalização da educação básica, outro
objetivo importante é universalizar o acesso à educação básica para a população de 4 a 17
anos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades (Meta 4).
É garantido para esse público o atendimento educacional especializado, preferencialmente
na rede regular de ensino, em sistema educacional inclusivo, em salas de recursos
multifuncionais, classes, escolas ou serviços especializados, públicos ou conveniados. O
governo ainda não levantou os dados necessários ao monitoramento dessa meta, o que,
conforme o Observatório do PNE (2017), expressa um descaso histórico em relação a
problemática da falta de monitoriamento do atual PNE.
Outras metas nacionais de importância para o desenvolvimento da educação
básica são: alfabetização de todas as crianças até o final do 3° ano do ensino fundamental
(Meta 5), a educação em tempo integral, que deverá ser oferecida em, no mínimo, 50% das
escolas públicas (Meta 6); o fomento da qualidade da educação básica em todas as etapas e
modalidades, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem, cujo objetivo é elevar
anualmente as médias nacionais do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb)
até 2021 (Meta 7) e as metas referentes a educação de jovens e adultos (Metas 8, 9 e 10).
Para todas as metas citadas, os resultados ainda estão longe do esperado, porém, avançam
paulatinamente. É válido ressaltar que todo o contexto político, social e econômico tem
impacto nos resultados de políticas nacionais, portanto, a crise política, associada a recessão
econômica em 2016, tem se apresentado como limites para o alcance das metas e objetivos
do PNE 2014-2024 (OBSERVATÓRIO DO PNE, 2017; BRASIL, 2018).
Para Cara e Pinto (2017) o Plano Nacional de Educação (PNE), contido na Lei
13.005/2014, apresenta, dentre os maiores desafios para o cumprimento das metas diz
respeito ao déficit quantitativo de vagas para alcançar a universalização da educação básica
obrigatória, vez que ainda é preciso assegurar o ingresso e/ou permanência na escola
milhões de crianças e jovens de 4 a 17 anos de idade em todo o país. Os autores em análise
sobre o cumprimento das metas e estratégias do PNE afirmam que “ Não haverá PNE com
a Emenda Cpnstituicional nº 95/2016”8. Sobretudo pelo ajuste fiscal estabelecido que
supondo crescimento anual da receita de 3% ao ano teríamos ao final das duas décadas da
austeridade fiscal o fim da vinculação consitucional de recursos para a educação (PINTO,
2019). Porém, em relação a sua execução pelos diversos níveis da federação é de
8 PINTO (2019) - O papel dos fundos no financiamento da educação e o novo Fundeb (VII Encontro
Fineduca -Apresentação).
90
descumprimento total ou falseado do cumprimento das metas. No gráfico a seguir
observamos os efeitos da Emenda Constitucional 95/2016 na área da educação.
Para ilustrar essa realidade a Fineduca (2016) na Nota Técnica n°1 – apresenta
uma como forma de se medir o impacto para a educação da PEC 241, e todas elas mostram
graves consequências para a vinculação constitucuonal. No Gráfico 4 mostra-se como, na
prática, a PEC 241 (2016.p,8) “vai corroendo a maior conquista da educação brasileira” por
meio do financiamento da educação, ameaçando o cumprimento da Constituição Federal de
1988 que ataca diretamente a vinculação no que tange a aplicação do mínimo de 18% por
parte da União e de 25% para Estados e municípios (FINEDUCA,2016).
Gráfico 4 – Efeitos da PEC 241 na Vinculação da União dos Recursos da Educação
Fonte: Elaboração: José Marcelino de Rezende Pinto (USP) - Obs: Considerando-se um crescimento
real da receita de 3% ao ano.
Pelos dados apresentados no Gráfico 4 elaborado por PINTO (2016) em realçao
a Meta 20 do PNE (2014-2024), constata-se que, partindo-se de um percentual de 18% e
considerando-se um crescimento da receita real de 3% ao ano, após 5 anos a vinculação já
estaria em 16%; após 10 anos, em 13,8% e após 20 anos chegaria a 10,3%, ou seja, uma
redução de 43% no índice (FINEDUCA,2016,p.8).
Essa realidade afeta diretamente o cumprimento da Meta 20 do PNE quanto ao
investimento da educação em proporção do PIB – foi estabelecido, pelo PNE 2014-2024 de
ampliação do investimento em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar
de 7% do PIB no quinto ano de vigência e, no mínimo, o equivalente a 10% do PIB ao final
do decênio não tem sido perseguido. Nesse caso, o que se observa é que a estagnação do
18,0%17,5%
17,0%16,5%
16,0%15,5%
15,1%14,6%
14,2%13,8%
13,4%13,0% 12,6% 12,3% 11,9% 11,6% 11,2% 10,9% 10,6% 10,3%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
16,0%
18,0%
20,0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Efeitos da PEC 241 na Vinculação da União (ano 1= 18%)
%
91
PIB a partir de 2011 e a retração nos anos de 2015 e 2016 promovem um quadro de
distanciamento progressivo em relação às metas estabelecidas (CAMPANHA NACIONAL
PELO DIREITO À EDUCAÇÃO, 2016).
Apesar disso, o estabelecimento de metas nacionais com a realização de
monitoramento contínuo, a articulação institucional-legal entre os planos estaduais e
municipais e a proposta de arenas intergovernamentais para deliberação configuram-se
como avanços importantes que, embora pendentes de aperfeiçoamento, são sólidos no
enfrentamento das dificuldades geradas pelo federalismo e desigualdades sociais
(CAVALCANTI, 2015). Por isto compreende-se que o PNE 2014-2024 avançou na
articulação intergovernamental e tem gerado colaboração entre os entes no
desenvolvimento das políticas educacionais, cabendo compreender como isso se expressa
no financiamento da educação, como passamos a tratar.
Vale ressaltar, o reconhecimento do direito à educação como direito humano e
constitucional e seus desdobramentos em planos de gestão de governos e de Estado é parte
de um longo processo de lutas envolvendo movimentos sociais de estudantes, de
educadores, técnicos, trabalhadores em educação e outros setores da sociedade. Tais lutas
são inscritas no contexto do Estado capitalista, anteriormente analisado e, portanto, ao
serem apresentadas nos espaços do Poder Público geralmente perdem densidade, às vezes
ainda, no processo de apreciação, noutras nos momentos de implementação. Um exemplo
é a proposição de investimento de 10% do PIB na educação, apresentada na discussão da
sociedade civil quando da elaboração do PNE 2014-2014, como uma demanda imediata.
Ao final, após diversos embates, foi posta no plano como meta a ser alcançada no final do
decênio, evendenciado a prevalência das forças comprometidas com outras prioridades para
o emprego dos recursos públicos, dentre essas o pagamento do serviço da divida pública,
que vem cumprindo o papel de capitalizar o sistema financeiro, como parte da garantia de
sua reprodução.
3 O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL
Na seção 2 apresentamos, em perspectiva histórica os principais marcos da
vinculação de recursos ao financiamento da educaçãopública no Brasil a partir da
Constituição Federal de 1988, destacando os aspectos centrais do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
92
(FUNDEB) no marco legal brasileiro e o debate do Custo Aluno Qualidade (CAQ) e Custo
Aluno Qualidade Inicial (CAQi) diante dos desafios da oferta educacional de qualidade.
3.1 Marcos históricos da vinculação dos recursos para a educação no Brasil
No Brasil, a história das formas de financiamento da educação, conforme Pinto
(2000; 2006), pode ser dividida em três fases: a primeira, de 1549 a 1759, época em que o
Estado delegou aos Jesuítas a exclusividade do exercício do magistério público no país; a
segunda fase, que passa pela expulsão dos Jesuítas até final da República Velha, momento
em que se buscaram fontes autônomas de financiamento da educação e, por fim, a terceira
fase, que se inicia com a Constituição de 1934 e perdura até hoje (com algumas
interrupções), cuja característica central é o surgimento do mecanismo de vinculação de um
percentual mínimo de recursos orçamentários para o financiamento da educação, que
expressa, em termos de modelo educacional, certa priorização da educação pública, sem
rejeitar a liberdade de oferta do ensino privado.
A Constituição Federal de 1934 foi marco da intervenção decisiva do Estado nos
sistemas de ensino, mediante vinculação de recursos para a sua manutenção e
desenvolvimento. No entanto, algumas iniciativas relativas a essa função estatal já haviam
aparecido, anteriormente, de modo pontual, nas normas nacionais (CURY, 2007). A
Constituição Imperial de 1824, considerada centralizadora, caracterizou o ensino primário
como direito do cidadão, sendo prEstado pelo Estado brasileiro de forma gratuita. Nesse
período principiam os debates sobre a determinação de uma porcentagem do orçamento do
governo para despesas com a educação e sobre a criação de um fundo escolar.
Na Constituição Liberal de 1891, a descentralização fiscal convive com
instrumentos de centralização política, assim há uma maior colaboração entre União e
Estados quanto ao financiamento da educação. Nesse período, o Estado continua sendo o
detentor da validade dos diplomas e certificados, mas seus custos ficam por conta do regime
autônomo dos Estados (CURY, 2007). Segundo o autor, em 1925, a Reforma João Luiz
Alves foi um instrumento da descentralização e colaboração entre o governo central e os
Estados, pois determinava que a União seria subsidiária parcial do salário dos professores
em exercício nas escolas rurais, cabendo aos Estados pagar o restante, ofertar residência aos
docentes, dispor de habitação escolar e fornecer o material didático.
O Quadro 7 apresenta o contexto histórico da vinculação de recursos à Manutenção
e Desenvolvimento do Ensino (MDE) nas Constituições brasileiras.
93
Quadro 7 - Vinculação de Recursos nas Constituições Brasileira
Ano
Dispositivo legal
Esfera de Vinculação
União Estados e DF Municípios
1934 Constituição Federal de 1934 10% 20% 10%
1937 Constituição Federal de 1937 Nenhuma Nenhuma Nenhuma
1942 Decreto-Lei n. 4.958 Nenhuma 15 a 20% 10 a 15%
1946 Constituição Federal de 1946 10% 20% 20%
1961 Lei Federal n. 4.024 12% 20% 20%
1967 Constituição Federal de 1967 Nenhuma Nenhuma Nenhuma
1969 Emenda Constitucional 1 Nenhuma Nenhuma 20%
1971 Lei Federal n. 5.692 Nenhuma Nenhuma 20%
1983 Emenda Constitucional 24 13% 25% 25%
1988 Constituição Federal de 1988 18% 25% 25%
Fonte: Oliveira e Adrião (2007, p. 92). Adaptado pela autora.
O Quadro 7 explicita, como marco da vinculação dos recursos para a educação, o
ano de 1934, isto porque o contexto referente ao papel do Estado na educação começa a
mudar a partir da Revolução de 1930. A Constituição de 1934 estabelece a gratuidade e
obrigatoriedade do ensino primário, contudo, tais imposições só se viabilizariam se houvesse
recursos para mantê-las. Assim sendo, a Constituição impõe à União e aos Municípios a
vinculação de 10%, no mínimo, da renda resultante dos impostos arrecadados e aos Estados,
20%, no mínimo (OLIVEIRA; ADRIÃO, 2007). Porém, a Constituição seguinte (1937),
durante a ditadura Vargas, extingue a vinculação constitucional de recursos para a educação.
A criação de fundos volta à agenda política em 1941, durante a I Conferência Nacional de
Educação e, no ano seguinte, é instituído o Fundo Nacional de Ensino Primário. Os recursos
seriam originários de tributos federais a serem criados para esse fim e sua aplicação seria em
cooperação com os Estados, Distrito Federal e territórios. No ano seguinte, o Decreto Lei
nº 4.958 reestabelece a vinculação para Estados e Distrito Federal (de 15% a 20%) e para
municípios (de 10% a 15%) (DOURADO, 2006).
Em 1946, já em contexto democrático, promulga-se uma nova Constituição Federal
que retoma vários princípios da Constituição de 1934, como a descentralização, a
obrigatoriedade e gratuidade do ensino primário e a vinculação de impostos para o
financiamento da educação (União 10% e Estados, Distrito Federal e municípios 20%). Anos
depois, foi criado o Fundo Nacional do Ensino Médio, aprovado pela Lei nº 2.342, de
94
novembro de 1954, e regulamentado pelo Decreto nº 37.494, de 14 de junho de 1955 (CURY,
2007).
A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), nº 4.024/1961, um marco
na organização da educação nacional, além de apresentar importantes elementos
relacionados ao direito educacional, previa a vinculação de recursos para a manutenção e
desenvolvimento do ensino (União 12% e Estados, Distrito Federal e municípios 20%),
assim como a criação de fundos em todos os níveis de atendimento (CURY, 2007).
A Constituição seguinte, de 1967, revogou novamente a vinculação de impostos
para o financiamento da educação, determinando que nenhum tributo teria sua arrecadação
vinculada a determinado órgão, fundo ou despesa (CURY, 2007). A vinculação reaparece
novamente após a Emenda Constitucional nº 1, de 1969, reiterada pela Lei nº 5.692/71, mas
somente para os municípios, os quais poderiam sofrer intervenção caso não destinassem 20%
dos impostos para o ensino primário de suas redes. Para os demais entes federativos, a
vinculação foi retomada a partir da Emenda Constitucional nº 24, de 1983, conhecida por
Emenda Calmon, estabelecendo 13% para a União e 25% para Estados, Distrito Federal e
municípios (CURY, 2007).
Nos anos de 1980, em processo de redemocratização, os movimentos sociais,
especialmente no âmbito das universidades públicas, criticavam o subfinanciamento a que
fora submetida a educação, em decorrência da abolição, pelo regime militar, da vinculação
de recursos resultantes da receita de impostos à manutenção do sistema de ensino. (CURY,
2007). Lutava-se pela reconquista dessa vinculação, o que foi, finalmente, coroado com a
Constituição Federal de 1988, como passamos a tratar.
3.2 O financiamento da educação no marco legal brasileiro pós Constituição Federal
de 1988 – avanços e retrocessos
A Constituição de 1988 adotou o federalismo cooperativo e tripartite,
reconhecendo a esfera municipal como ente federado, o que ampliou a complexidade na
distribuição das responsabilidades, inclusive com a educação. O texto da Constituição define
a educação como direito social, comprometendo o Estado com o dever de ofertá-la,
assegurando a vinculação de receitas à Manutenção e Desenvolvimento de Ensino (MDE)
(CURY,2007).
A conquista da vinculação na Constituição Federal de 1988 foi resultado dos
processos de mobilização ocorridos na luta em defesa da educação pública brasileira. Essa
95
vinculação constitucional de recursos financeiros para a educação tem sido, praticamente, o
único meio de se assegurar recursos públicos para a manutenção e desenvolvimento do
ensino, segundo autores como Melchior (1987), Almeida (1989), Monlevade (1997), Pinto
(2000;2006), Oliveira e Adrião (2006; 2013), Castro, (2001), Davies (2007), entre outros.
A Constituição Federal de 1988, no artigo 212, vincula recursos para a educação
nos seguintes termos: "A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante
de impostos, compreendida e proveniente de transferências, na manutenção e
desenvolvimento do ensino"(CURY,2007).
A vinculação é um marco legal importante para a educação (DAVIES, 2007),
porque consiste na reserva de certo percentual de recursos de impostos próprios e de
transferências de impostos para a manutenção e desenvolvimento do ensino, visando
assegurar a disponibilização de meios para que o poder público desempenhe seu papel de
provedor nessa área.
Oliveira (2007) também destaca a importância da vinculação dos recursos sobre as
transferências constitucionais para a equalização da capacidade arrecadadora e
responsabilidade dos entes federados na garantia do direito à educação. O autor destaca que
o percentual destinado à educação não está diretamente vinculado à arrecadação total dos
recursos das unidades federativas, mas ao saldo da arrecadação após as transferências
constitucionais para as demais esferas administrativas, ao qual se aplica o percentual legal
destinado à educação (OLIVEIRA, 2007).
A questão da vinculação é problematizada em diferentes perspectivas. Oliveira
(2007) informa que a vinculação demonstra prioridade governamental no setor, embora
pondere os limites dessa política, especialmente quando comparada a outros países que não
precisam da vinculação para reconhecer a prioridade da educação. Pinto defende a
vinculação, mas indica como um limite o fato de ela “não incidir sobre todos os tributos
pagos pela população, uma vez que nem todo tributo é imposto e os percentuais
constitucionais indicados incidem apenas sobre a receita de impostos” (OLIVEIRA, 2012.
p. 161).
A vinculação de recursos para a educação tem sido objeto de discussão,
especialmente relacionado à necessidade de uma nova alíquota, com maior participação da
União, principalmente porque este ente federado concentra a maior parte do bolo tributário
brasileiro (ARAÚJO, 2011; 2013). Ademais, o problema da falta de transparência quanto
96
à aplicação dos mínimos constitucionais para sua devida finalidade é um problema, mesmo
com as definições da LDB relacionadas às despesas em manutenção e desenvolvimento de
ensino, previstas nos artigos 70 e 71 da referida lei.
A CF/88 estabelece o mínimo a ser aplicado em MDE; por isso, alguns Estados
definiram vinculações constitucionais superiores ao mínimo nacional nas Constituições
Estaduais, como expresso no quadro 8 a seguir:
Quadro 8 – Estados do Brasil com Vinculações Superiores ao Mínimo Constitucional
Fonte: Elaborado pela autora com base nas CE dos Estados,2017.
A ampliação dos percentuais vinculados nos oito Estados da federação variou entre
28% e 35%, nas seguintes proporções: 28% no Amapá e em Goiás; 30% no Piauí, em São
Paulo e no Paraná; 35% no Mato Grosso, no Rio de Janeiro e no Rio Grande do Sul. Embora
expresso nas Constituições Estaduais, é necessário tomar como objeto de análise a
verificação da aplicação desses dispositivos das constituições estaduais, o que foge do
escopo desta tese (DAVIES, 2001).
O artigo 212 da CF/88, além de assegurar os percentuais mínimos de impostos e
transferências para a MDE, ainda assegura, no § 5º, que educação básica terá como fonte
adicional de financiamento a contribuição social do Salário-Educação, recolhida pelas
empresas na forma da lei, conforme redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006
(OLIVEIRA, 2007).
O Salário-Educação foi instituído em 1964. Esta contribuição social constitui-se
em uma importante fonte de recursos da Educação Pública, destinada ao financiamento de
programas e projetos voltados para o financiamento da educação básica pública. Sua
aplicabilidade era voltada, até o ano de 2006, para o Ensino Fundamental, mas, através da
aprovação da EC n° 53/2006, foi ampliada para toda a Educação Básica (OLIVEIRA;
ADRIÃO, 2007).
Estado Vinculação Dispositivo na Constituição Estadual
Amapá 28% Art. 289
Goiás 28% Art. 158
Piauí 30% Art. 223
São Paulo 30% Art. 255
Paraná 30% Art. 185
Mato Grosso 35% Art. 245
Rio de Janeiro 35% Art. 314
Rio Grande do Sul 35% Art. 202
97
A contribuição social do Salário-Educação é calculada com base na alíquota de
2,5% sobre o valor total de remunerações pagas ou creditadas pelas empresas, a qualquer
título, aos segurados empregados, com algumas exceções legais. São considerados
contribuintes para o Salário-Educação, as empresas em geral e as entidades públicas e
privadas vinculadas ao Regime Geral da Previdência Social. Alguns setores são isentos do
recolhimento da contribuição social do salário educação:
A União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, suas respectivas
autarquias e fundações;
• As instituições públicas de ensino de qualquer grau;
• As escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas devidamente
registradas e reconhecidas pelo competente órgão de educação, e que
atendam ao disposto no inciso II do artigo 55 da Lei nº 8.212, de 24 de
julho de 1991;
• As organizações de fins culturais que, para este fim, vierem a ser
definidas em regulamento;
• As organizações hospitalares e de assistência social, desde que
atendam, cumulativamente, aos requisitos estabelecidos nos incisos I a V
do artigo 55 da Lei nº 8.212/1991 (FNDE, 2019).
A contribuição é cobrada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, do Ministério
da Fazenda. Do total arrecadado, 10% são destinados ao FNDE para o financiamento de
projetos, programas e ações voltados à universalização da educação básica. O restante é
dividido em duas quotas. A quota federal, correspondente a 1/3 dos recursos, é gerida pelo
FNDE com a finalidade de custear projetos e programas voltados para a universalização da
educação básica com vistas a propiciar a redução dos desníveis socioeducacionais entre
municípios, Estados, Distrito federal e regiões brasileiras (CASTRO, 2001). As cotas
estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do Salário-Educação, que
corresponde a 2/3 (dois terços), nos termos do § 6º do artigo 212 da CF/88, são distribuídas
proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas
redes públicas de ensino para financiar projetos e ações voltadas para educação básica
(CASTRO, 2011).
A cota parte do Salário-Educação permite às três esferas de Governo investir em
programas, projetos e ações educacionais que qualifiquem profissionais da educação e
estimulem os alunos a permanecerem nas escolas, sendo que esses recursos são
distribuídos/operacionalizados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
(CASTRO, 2011).
98
O FNDE é uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Educação (MEC),
criado pela Lei n° 5.537, de 21 de novembro de 1698, modificada pelo Decreto-Lei n° 872,
de 15 de setembro de 1969, com a finalidade precípua original de captar recursos
financeiros e canalizá-los para o financiamento de projetos educacionais, notadamente nas
áreas de ensino, pesquisa, alimentação escolar, material didático e bolsas de estudo,
observadas as diretrizes estabelecidas pelo Ministério da Educação (CRUZ,2009).
O financiamento da educação é previsto na Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional, a qual trata do financiamento da educação nos artigos 68 a 77, relacionados às
fontes e aos critérios de uso dos recursos. O artigo 68 especifica as fontes de recursos para a
educação:
Art. 68. Serão recursos públicos destinados à educação os originários de:
I - receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios;
II- receita de transferências constitucionais e outras transferências;
III - receita do salário-educação e de outras contribuições sociais;
IV - receita de incentivos fiscais;
V - outros recursos previstos em lei (BRASIL, 1996).
As principais fontes que financiam a educação pública no Brasil são os impostos
e as transferências de impostos, além da contribuição social Salário-Educação, como já
retratado. Ao indicar a possibilidade de outras contribuições sociais, incentivos fiscais e
outros recursos, a LDB apresenta potencial importante de ampliação de recursos, os quais
são necessários para o alcance das metas do PNE. Outra possibilidade como fonte de
recursos, embora envolta em polêmicas sobre sua sustentabilidade, são as chamadas
operações de crédito, que consistem em empréstimos tomados no sistema financeiro
nacional e internacional, inclusive de organismos multilaterais, cujos efeitos e
condicionalidades têm sido tratados amplamente na literatura, a exemplo dos estudos de
de Pinto (2000; 2010; 20111; 2015).
A vinculação de recursos para a educação é reiterada na LDB, em seu artigo 69,
que dispõe que "a União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, vinte e cinco por cento, ou o que consta nas respectivas
Constituições ou Leis Orgânicas, da receita resultante de impostos, compreendidas as
transferências constitucionais, na manutenção e desenvolvimento do ensino público"
(BRASIL, 1996 - grifos nossos). A redação dada pelo artigo 69 da LDB é um avanço,
porque reconhece e legitima ampliação do percentual de vinculação, por parte de Estados
99
e municípios, em suas constituições estaduais ou leis orgânicas (OLIVEIRA; ADRIÃO,
2007).
Para Castro (2000, p.50), a vinculação de receitas públicas é um processo pelo qual
há destinação de recursos a uma despesa ou a qualquer outra finalidade específica priorizada
pela legislação vigente, de tal sorte que se depare com um típico “financiamento público
protegido” (CASTRO, 2000). Essas receitas vinculadas a certas despesas poderão, por sua
vez, serem subvinculadas, restringindo-se os recursos a outras categorias de despesas ainda
mais específicas, como ocorre com o Salário-Educação e com o FUNDEB, assunto que será
tratado posteriormente.
Castro (2001) informa que a vinculação é uma conquista importante para o direito
à educação, preservada em períodos democráticos, embora com a criação de estratégias
governamentais para desvincular os recursos que afetam, também, a educação, como
ocorrido com o Fundo de Social de Emergência (FSE), Fundo de Estabilização Fiscal (FEF)9
e Desvinculação dos Recursos da União (DRU).
O financiamento da Educação Pública sofreu os efeitos da instituição desse
mecanismo de desvinculação das Receitas da União. Decorrente de pressões, alguns ajustes
foram sendo feitos. Em 2000, mesmo desvinculando 20% dos impostos e contribuições
sociais, foi retirada da base de cálculo uma série de recursos: o Imposto sobre Operações de
Crédito, Câmbio e Seguros (IOF Ouro); Imposto de Renda (IR) pago por Estados e
municípios; os Fundos de Participação Social dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios (FPE e FPM); os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, Nordeste
e Centro-Oeste (FNO, FNE e FCO); o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
exportações, transferido para os Estados e o Distrito Federal; bem como a arrecadação da
contribuição social do Salário-Educação a que se refere o art. 212, § 5º, da Constituição.
Além disso, a Emenda Constitucional nº 31 de 2000 excluiu os recursos do Fundo de
Combate e Erradicação da Pobreza do cálculo das desvinculações (PINTO, 2006).
9 O Fundo Social de Emergência – FSE criado por meio da Emenda Constitucional de Revisão nº
01, de 1º de março de 1994, tinha como principal finalidade a racionalização do orçamento federal.
Superado os dois anos da FSE, foram criados o Fundo de Estabilização Fiscal – FEF (EC nº 10/1996
e EC nº 17/1997, prorrogação) e a Desvinculação de Recursos da União – DRU (EC nº 27/2000, EC
nº 42/2003, EC nº 56/2007, EC nº 68/2011), todas desvinculando 20% de recursos federais de
impostos e contribuições. A última aprovação, pela EC nº 93/2016 prorrogou a DRU até 2023,
aumentando a alíquota de desvinculação para 30%. O argumento que prevalece para a manutenção
desse dispositivo, em todas as edições, é o objetivo de “flexibilização da alocação de recursos para
realizar os investimentos necessários para garantir a continuidade do crescimento do país” (BRASIL,
2011).
100
Em 2003, através da Emenda Constitucional n° 42 – conhecida como minirreforma
tributária, a DRU foi prorrogada até o dia 31 de dezembro de 2007. Essa Emenda determinou
que os instrumentos de desvinculação de receita não reduziriam a base de cálculo das
transferências a Estados, Distrito Federal e municípios na forma dos artigos 153, § 5º; 157,
I; 158, I e II; e 159, I, a e b; e II, da Constituição, bem como a base de cálculo das destinações
a que se refere o art. 159, I, c, da Constituição (PINTO,2006). A Emenda ainda ampliou o
escopo de atuação da DRU, passando a incluir as receitas provindas de contribuições de
intervenção no domínio econômico (CIDE) e daquelas que viessem a ser criadas no futuro,
com o intuito de permitir que a DRU atingisse a CIDE combustíveis a partir do exercício de
2004 (PINTO, 2006). O Brasil viveu um período de retrocesso entre 1994 e 2011 com a
DRU (Desvinculação das Receitas da União), que retirou aproximadamente R$ 80 bilhões
(oitenta bilhões de reais) da área da educação, ao longo de sua vigência. Sobretudo,
considerando que muitos problemas estruturais e pedagógicos que ainda afligem a educação
pública no país, bem como o aprofundamento das desigualdades de oportunidades, devem-
se também ao investimento insuficiente na área da educação (PINTO,2006).
Em 2007, pela Emenda Constitucional nº 26/2007, garantindo sua vigência até 31
de dezembro de 2011, prorrogou-se, pela quinta vez, o mecanismo “transitório” de
desvinculação, justificada pelo objetivo de manter um grau mínimo de autonomia na
definição de prioridades e na gestão orçamentária. Nesse período, decorrente de pressões
sobre o governo para retirar a incidência da DRU sobre os recursos de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino, através da Emenda Constitucional nº 59, de 11 de novembro
de 2009, determinou-se a redução progressiva do percentual da DRU incidente sobre os
recursos de MDE (PINTO, 2014).
Assim, para efeito do cálculo dos recursos para MDE, o percentual de
desvinculação passou para 12,5%, em 2009, 5%, em 2010 e nulo no exercício de 2011,
quando a DRU deixou de afetar as vinculações para MDE. Destaca-se que, nesse mesmo
expediente legal, em que ocorre a recomposição dos recursos federais para a educação, se
amplia a obrigatoriedade do ensino para a população de quatro a 17 anos, portanto
aumentando as responsabilidades dos Estados (com o ensino médio) e dos municípios (com
a educação infantil) com a universalização da educação obrigatória (PINTO, 2014).
Garantida a renovação sistemática da DRU, agora assegurada até 2023, a Campanha
Nacional pelo Direito à Educação (2016, p.1) informa que os efeitos da DRU e suas
implicações nos gastos sociais perpassaram por dois aspectos quanto à desvinculação:
redução dos gastos sociais (porque apenas parte dos recursos voltam aos setores sociais) e
101
obtenção da meta fiscal, o que tem relação com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Nesse
sentido, “não será possível garantir acesso à educação pública com qualidade social aos
brasileiros, conforme estabelece a Constituição Federal”. O Brasil persistirá com os
resultados indesejáveis que acumula ao longo de sua história na área da educação. Assim,
ao invés de aperfeiçoar este mecanismo de cooperação, fortalecendo-o com a implementação
do CAQi (Custo Aluno-Qualidade Inicial), as desvinculações irão fragilizá-lo
decisivamente, pois não irá garantir uma educação de qualidade (CAMPANHA
NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO, 2016).
A LRF (Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000) foi implementada na
gestão pública como uma resposta específica e “recentralizadora”, que veio com o desafio
de coordenar o comportamento fiscal dos governos no sistema federativo. Seu principal
objetivo foi garantir disciplina fiscal em todos os níveis de governo, mas, apesar de restringir
também o Governo federal, as restrições que impôs aos Estados e municípios foram
significativas e limitando, por meio de lei federal, a autonomia de Estados e municípios na
alocação de suas receitas, sobretudo, nos recursos da educação (ADRIÃO, 2015).
Um dos principais pontos levantados pela LRF diz respeito aos gastos com pessoal,
dos quais deveria haver um maior controle. Por isso, a LRF fixou limites para os gastos com
pessoal, nas três esferas governamentais, sendo que a União poderá gastar até 50% da sua
Receita Corrente Líquida e os Estados e municípios não mais de 60% da Receita Corrente
Líquida (RCL). Os gastos com pessoal, educação e saúde compõem uma grande parte das
receitas públicas dos Estados e municípios, que foram afetados pela LRF.
A Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação - Fineduca10
destaca "os efeitos perversos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF nº 101/2000) nos
investimentos sociais", uma vez que ela limita e criminaliza o gasto com pessoal e impede a
garantia da qualidade dos serviços públicos (FINEDUCA, 2016), estimulando processos de
privatizacão, inclusive no setor educacional.
Contribui para esse processo a Emenda Constitucional nº 95/2016, que modificou o
regime fiscal e impôs o congelamento de gastos públicos nos patamares de 2015. A educação
é afetada porque o Teto de Gastos representa, na prática, conforme a Associação Nacional
10 A Associação Nacional de Pesquisadores em Financiamento da Educação, FINEDUCA, é uma associação
civil de direito privado, sem fins lucrativos ou econômicos, que tem como objetivo contribuir para que os
poderes públicos garantam a realização do direito à educação pública, gratuita, laica, democrática e de
qualidade para todos, mediante um financiamento adequado, com a garantia de fiscalização e controle social
(http://www.fineduca.org.br/sobre-fineduca/).
102
de Pesquisa em Financiamento da Educação (Fineduca), “a desvinculação de recursos para
a educação”, contribuindo, portanto, para o desmonte das políticas educacionais em curso.
Para a entidade, o objetivo é manter o pagamento de juros e amortizações da dívida pública
ao sistema financeiro e aumentar a arrecadação da União, o que atinge diretamente o serviço
público e as políticas sociais e os direitos trabalhistas (FINEDUCA – Carta de São Paulo,
2016).
Na área da educação, tais medidas impactam na ampliação da obrigatoriedade e
universalização, porque impede a expansão qualitativa e quantitativa das redes públicas de
ensino. Ao mesmo tempo, na última década, a Fineduca (2016, p. 69) destaca o “avanço dos
setores privatistas, com suas estratégias de privatização da dinâmica escolar", já que
ampliaram “a valorização dos setores privados, tais como institutos e fundações vinculadas
a bancos e empresas que influenciam diretamente e por cima a política educacional”
(FINEDUCA, 2016).
A análise é reiterada pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação (2016), que
observa um cenário de retrocessos que coloca em risco a conquista histórica da vinculação
constitucional dos recursos para a educação pública, que pode ser descontinuada, caso não
seja reestabelecida a ordem institucional e democrática no país, mediante revogação da
Emenda Constitucional nº 95 (CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO À
EDUCAÇÃO,2016).
A execução do Plano Nacional de Educação é afetada diretamente pela contenção de
recursos imposta pela EC nº 95, pois o PNE demanda a ampliação dos recursos para o
alcance das metas definidas. O PNE 2014-2024 estabeleceu como meta a aplicação de 10%
do PIB em educação, a ser atingida de maneira gradual em 10 anos, e a estratégia de definição
e adoção do custo aluno qualidade como matriz do financiamento.11 Além disso, no art. 10,
determina-se que, no plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais de
todos os entes da federação deverão ser formulados de maneira a assegurar a consignação de
dotações orçamentárias compatíveis com as diretrizes, metas e estratégias neles
estabelecidas, a fim de viabilizar sua execução (CAMPANHA NACIONAL PELO
DIREITO À EDUCAÇÃO,2016).
O atual PNE 2014-2024, Lei nº 13.005/14, de 26 de junho de 2014, resultou de árdua
luta da sociedade civil organizada na busca de respostas às demandas urgentes da educação
pública, de forma a orientar as políticas educacionais das redes de ensino com diretrizes,
11 O PNE de 2014 foi antecedido pelo PNE Lei nº 10.172/2001, que não incluiu meta de aplicação do PIB em
educação, devido veto presidencial dos 7% aprovados no Congresso Nacional.
103
metas, estratégias e condições efetivas para o alcance da educação pública de qualidade, nos
termos debatidos durantes as conferências municipais e estaduais de educação e aprovadas
na Conferência Nacional de Educação, 2010 (Conae/2010). Tais propostas da comunidade
educacional, especialmente aquelas relacionadas à vinculação de verbas, exclusivamente,
para as escolas públicas, foram combatidas, incisivamente, pelos parlamentares
representantes do setor empresarial, que conseguiram a flexibilização necessária para
drenagem de recursos públicos para a esfera privada, justamente por ampliar o conceito de
investimento público em educação, englobando os recursos aplicados "nos programas de
expansão da educação profissional e superior, inclusive na forma de incentivo e isenção
fiscal, as bolsas de estudos concedidas no Brasil e no exterior, os subsídios concedidos em
programas de financiamento estudantil e o financiamento de creches, pré-escolas e de
educação especial" conveniados com o poder público12 (CAMPANHA NACIONAL PELO
DIREITO À EDUCAÇÃO,2016).
Apesar dessa perda, o PNE é referência importante para o financiamento da
educação, coerente com o disposto na CF/88 e na LDB/96, para maior participação da
União no financiamento da educação básica. Isso é importante porque, segundo Pinto
(2012, p.162), para cada R$ 100 arrecadados em tributos no país, R$ 70 é pelo Governo
Federal; R$ 25 pelos Estados e, pelos municípios, apenas R$ 5. Mesmo após as
transferências constitucionais previstas, segundo o autor, os municípios continuam muito
carentes de recursos. Essa realidade exige, nos termos de Oliveira e Sousa (2010, p.19),
que o centro exerça um contrapeso no sentido de implementar ações supletivas e
redistributivas (CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO,2016).
12 ADRIÃO (2013 – a atual) desenvolve uma pesquisa sobre e a caracterização e análise de programas
governamentais de subsídio público ao setor privado para a oferta da Educação Básica: estudos sobre diferentes
contextos. Este projeto, em continuidade à análise de Políticas governamentais de subsídio público à oferta
educacional privada, analisa três políticas de transferência de recursos públicos a instituições privadas para a
oferta da educação obrigatória básica em vigência em quatro diferentes contextos: No Brasil: o Programa
Ensino Médio Integral no Estado de Pernambuco e programas vinculados ao Pacto pela Educação no Estado
do Pará; Programa Escolas Charter nos EUA; o Programa Escola com Contrato de Associação em Portugal e
o modelo de oferta educativa de Dublin. A justificativa para tais escolhas ancora-se no interesse em analisar,
em contextos diversos, a natureza e o modus operandi de políticas que se fundam no pressuposto de que o
subsídio público à oferta privada da educação é fator determinante para a melhoria do processo educativo e
para a diminuição de custos. Além disso, o Programa americano é apresentado como referência tanto para o
caso português, quanto para o brasileiro, enquanto o modelo irlandês tem sido considerado modelo para
políticas de choice. Esta pesquisa, em parte subsidiada pela Fapesp, envolverá o levantamento e análise de
produções acadêmicas sobre o tema publicadas no período de 1990 a 2016; pesquisa documental e entrevistas
com segmentos diretamente envolvidos na operacionalização dos programas selecionados, além de pesquisa
documental em fontes primárias (Disponível em https://www.greppe.fe.unicamp.br/pt-br/pesquisas). Acesso
em 19 de setembro de 2019.
104
Por fim, também como importante medida de garantia de condições para a
efetivação de políticas que visam assegurar o direito à educação, está em vigor a Lei nº
12.858, de 9 de setembro de 2013, que dispõe sobre a destinação dos recursos oriundos dos
royalties do petróleo e das receitas do Fundo Social do Pré-sal para educação e saúde. No
que diz respeito à educação, a destinação está relacionada à garantia de recursos adicionais
para o cumprimento das metas estabelecidas no Plano Nacional de Educação, medida
importante para contribuir para reverter o atual quadro de precarização da oferta pública
no país, ação que se agrega a outras iniciativas como o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação,
como passamos a tratar.
3.3 O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação (FUNDEB)
A política de criação de fundos para o financiamento a educação não é nova no
Brasil. Segundo Oliveira (2001), desde o Manifesto dos Pioneiros, em 1932, Anísio Teixeira
já apontava para a necessidade de instituição de um fundo que especificasse as verbas que
deveriam ser incluídas no orçamento público a serem aplicadas, exclusivamente, no
desenvolvimento das atividades educacionais. No entanto, tal política foi implementada
somente na década de 1990 (OLIVEIRA, 2001).
Ao privilegiar o atendimento ao ensino fundamental em detrimento das demais
etapas e modalidades da educação básica, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) aprofundou uma situação
de desigualdades entre níveis e modalidades de ensino, acirrando a competição entre eles
por recursos financeiros. O FUNDEF vigorou de 1996 a 2006, sendo substituído, a partir de
2007, pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação (FUNDEB). Este novo Fundo preservou os mecanismos de
captura e de redistribuição de recursos instaurados pelo FUNDEF. Estendeu, porém,
significativamente, a abrangência de financiamento a todas as etapas e modalidades da
educação básica, contando, para isso, com um maior aporte de recursos decorrente da
elevação do percentual subvinculado e do aumento no número de impostos (BRASIL, 2007).
Os aspectos nos quais o FUNDEB representou aperfeiçoamento em relação ao
FUNDEF são: 1) todas as etapas (educação infantil, ensino fundamental e ensino médio) e
105
modalidades (exceto a EAD) da educação básica passaram a contar com um mecanismo
redistributivo de financiamento; 2) a regra da complementação da União, antes definida em
legislação ordinária, foi constitucionalizada (no mínimo 10% do total dos recursos dos
fundos); 3) a vedação do uso da fonte de salário-educação para a complementação da União;
4) previsão da fixação em lei de piso salarial profissional nacional para o magistério e de
prazo para elaboração ou adequação dos planos de carreiras (PINTO, 2014).
Ademais, ainda como tentativa de preencher parte das lacunas deixadas pelo antigo
Fundo, enfrentou questões como: o estabelecimento dos fatores de ponderação; o baixo valor
mínimo por aluno/ano; a pequena complementação da União no montante do Fundo; a
competição por aluno entre os entes federados; a ineficiência dos conselhos de
acompanhamento e controle social e, talvez, o ponto mais negativo do FUNDEF, a não
cobertura da educação infantil, da educação de jovens e adultos e do ensino médio (DAVIES,
2006).
O FUNDEB ampliou a base, a composição e o percentual dos recursos vinculados
à política de fundo no âmbito dos Estados, Distrito Federal e municípios, sendo constituído,
a partir do 3º ano de implementação, de 20% dos seguintes impostos e transferências
constitucionais, conforme quadro 9.
106
Quadro 9: Origem dos Recursos do FUNDEB
Origem dos recursos do FUNDEB Percentual
FPE-Fundo de Participação dos Estados (FPE) 20%
-Fundo de Participação dos Municípios (FPM) 20%
-Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) 20%
LC 87/96- Dispõe sobre o imposto dos Estados e do Distrito Federal prevê o
pagamento sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre
prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicação, e dá outras providências. (LEI KANDIR)
20%
Imposto sobre produtos industrializados, proporcional a exportações (IPIexp*) 20%
Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCMD*) 20%
Imposto Sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA *) 20%
Quota de 50% do Imposto Territorial Rural devida aos MÚNICIPIOS (ITRm*) 20%
Complemento da União para aqueles entes que não alcançarem o
Valor/aluno/ano estabelecido, sendo que será de forma gradativa até chegar ao
percentual estabelecido.
10% do total do
Fundo.
Receitas correspondentes à dívida ativa, juros e multas relacionadas aos
respectivos impostos.
20%
Fonte: Elaborado pela autora, baseado no Manual de Orientação do FUNDEB, (BRASIL,2008).
O FPE, FPM, ICMS, IPI-Exp, além dos recursos da Lei Complementar 87/96, já
faziam parte da cesta de impostos do FUNDEF. Com o FUNDEB, são acrescidos a esse
montante os recursos referentes ao ITCMD, IPVA e ITRM. No FUNDEF, o percentual de
subvinculação era de 15%; no FUNDEB, este percentual passa a ser de 20%. A Lei
estabelece o percentual mínimo de 10% de Complementação da União, a partir o 4° ano de
implementação do Fundo (BRASIL, 2007). Os valores da Complementação são reajustáveis
com base no índice oficial de inflação (INPC) e só devem onerar os 18% da receita de
impostos da União vinculada à educação em até 30% do valor da Complementação (PINTO,
2014).
Os Municípios ficaram com três impostos próprios que não fazem parte da
composição do FUNDEB: ISS, IPTU, ITBI. Isto permite uma maior flexibilidade para este
ente federado. Ficou ainda de fora do novo fundo o Imposto de Renda Retido na Fonte, tanto
o que é arrecadado pelos Estados quanto pelos municípios (DAVIES, 2006). É importante
destacar que a não vinculação dos recursos ao FUNDEB não desobriga o poder público de
aplicar, no mínimo, 25% dos impostos e transferências na manutenção e desenvolvimento
do ensino, ou seja, também os 25% dos impostos não vinculados ao Fundo e os 5% restantes
dos impostos e transferências vinculadas (DAVIES, 2006).
A Lei n° 11.494/07 prevê que os Estados e municípios, quando a receita
originalmente gerada não for suficiente para a garantia de um valor por aluno/ano igual ou
107
superior ao valor mínimo nacional, receberão a complementação da União, sendo isto
definido após alguns procedimentos, como expresso a seguir:
Art. 15º. O Poder Executivo federal publicará, até 31 de dezembro de
cada exercício, para vigência no exercício subsequente:
I - a estimativa da receita total dos Fundos;
II - a estimativa do valor da complementação da União;
III - a estimativa dos valores anuais por aluno no âmbito do Distrito
Federal e de cada Estado;
IV - o valor anual mínimo por aluno definido nacionalmente.
Parágrafo único. Para o ajuste da complementação da União de que
trata o § 2o do art. 6o desta Lei, os Estados e o Distrito Federal deverão
publicar na imprensa oficial e encaminhar à Secretaria do Tesouro
Nacional do Ministério da Fazenda, até o dia 31 de janeiro, os valores
da arrecadação efetiva dos impostos e das transferências de que trata o
art. 3o desta Lei, referentes ao exercício imediatamente anterior
(BRASIL, 2007).
A complementação de 10% da União no total nacional é um avanço significativo
em relação ao FUNDEF. A Lei ainda permite que a União utilize até 10% do total da
complementação em programas direcionados para a melhoria da qualidade da educação
básica, de acordo com decisão e critérios definidos pela Comissão Intergovernamental de
Financiamento para Educação Básica de Qualidade (OLIVEIRA, 2003).
A complementação da União, a inclusão de matrículas (educação infantil, ensino
médio, educação de jovens e adultos) e os novos recursos subvinculados foram inseridos de
forma gradual, conforme a tabela a seguir.
Tabela 2 - Implementação gradativa do FUNDEB
IMPOSTOS 2007 2008 2009 2010
Impostos remanescentes do
FUNDEF 16,66% 18,33% 20% 20%
Impostos novos 6,66% 13,33% 20% 20%
Complementação da União 2 bilhões 3 bilhões 4,5 bilhões 10% do Total
dos Fundos
Matrículas
Ensino
Fundamental +
1/3 das demais
Ensino
Fundamental +
2/3 das demais
Toda
Educação
Básica
Toda
Educação
Básica Fonte: BRASIL (2009)
Esta implantação gradativa do FUNDEB significou que, para efeito de depósito
e recebimento dos recursos, todos os entes federados deveriam obedecer ao escalonamento
previsto, até o alcance da plena implantação do Fundo, em 2010. Talvez o referido
escalonamento revele o motivo dos diferentes prazos de vigência dos fundos, já que o
FUNDEF vigorou 10 anos (1996/2006) e o FUNDEB vigorará por 14 anos (2007/2020).
108
No entanto, o FUNDEB não alterou a maneira como os municípios e os Estados
devem aplicar os recursos recebidos, podendo ser utilizados, indistintamente, entre as etapas
e modalidades, dentro do que estabelece o artigo 211 da Constituição Federal, a Lei do
FUNDEB e o Art. 70 da LDB.
Para garantir a fiscalização e controle social dos recursos do FUNDEB, foi
mantido da Lei do FUNDEF a orientação para a criação do Conselho de Acompanhamento
e Controle Social no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios:
Art. 24. O acompanhamento e o controle social sobre a distribuição, a
transferência e a aplicação dos recursos dos Fundos serão exercidos,
junto aos respectivos governos, no âmbito da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, por conselhos instituídos
especificamente para esse fim (BRASIL, 2007).
A criação desse Conselho foi medida obrigatória, porém insuficiente, para o
efetivo acompanhamento da correta utilização dos recursos do Fundo, tanto no contexto do
FUNDEF quanto no do FUNDEB, como problematiza Davies (2006) em trabalho que
informa a predominância da representação estatal e as estratégias utilizadas pelo poder
público para tutelar os conselheiros e dificultar a ação fiscalizadora dos mesmos.
É importante compreender que o problema do financiamento da educação no
Brasil não se resolve apenas com o aperfeiçoamento de aspectos gerenciais ou com a
diminuição de desvios, via fiscalização e controle social; é imprescindível o aporte de novos
recursos. Também não devemos esperar que as políticas de fundos sejam a solução de todos
os problemas de financiamento da educação na atual realidade brasileira, que precisa avançar
na construção de uma educação básica de qualidade e para todos os brasileiros.
Ao tratarmos do financiamento das escolas públicas, devemos destacar que o
FUNDEB tem uma diferença em relação ao FUNDEF no que diz respeito à inclusão das
matrículas de creche, pré-escola e educação especial das instituições escolares comunitárias,
confessionais ou filantrópicas e conveniadas com Estados, Distrito Federal e Municípios.
Não há repasse direto de recursos para essas instituições, mas a transferência para o poder
público competente com base no número de alunos atendidos por essas instituições, sendo
consideradas as matrículas do último Censo Escolar. Inicialmente as matrículas da pré-
escola conveniada poderiam ser contabilizadas no Fundo somente até 2011 e com base nas
informações do Censo Escolar de 2006, mas, decorrente de mudanças inseridas
posteriormente, passou a ser admitida até a sua universalização prevista no PNE/2014,
109
conforme o censo escolar mais atualizado, nos termos da Lei nº 13.348/2016 (PINTO,
2014).
A Lei nº 11.494/07, no art. 9º, §3º, definiu que os profissionais do magistério da
educação básica da rede pública de ensino, cedidos para instituições comunitárias,
confessionais ou filantrópicas sem fins lucrativos e conveniadas com o poder público, que
oferecem creche, pré-escola e educação especial (com atuação exclusiva na modalidade),
serão considerados como em efetivo exercício na educação básica pública, portanto podem
ser remunerados com os recursos do FUNDEB.
Sendo assim, não há procedimento específico a ser adotado pelas instituições
conveniadas, junto ao Governo Federal, para realização de repasses de seus respectivos
recursos. Esses repasses são realizados pelo Poder Executivo competente, de acordo com
condições e cláusulas estabelecidas no convênio firmado entre as partes (PINTO,2014).
A questão do financiamento e da qualificação da oferta da educação pública no
Brasil também está relacionada com a necessidade urgente de valorização do magistério, que
é prevista nos dois fundos com aplicação do percentual mínimo de 60% dos recursos para a
sua remuneração, sendo o restante destinado a outras despesas de manutenção e
desenvolvimento da educação básica, conforme disposto no art. 70 da LDB.
Segundo a Lei n°11.494/07, os recursos dos Fundos serão disponibilizados pelas
unidades transferidoras ao Banco do Brasil que realizará a distribuição dos valores devidos
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, mediante crédito em conta bancária
específica. A retenção, repartição e distribuição dos recursos se processam de forma
automática, sendo que os mesmos devem ser geridos pela Secretaria ou órgão equivalente
de educação.
As etapas e modalidades da educação básica cobertas pelo FUNDEB são
apresentadas a seguir:
Art. 10. A distribuição proporcional de recursos dos Fundos levará em
conta as seguintes diferenças entre etapas, modalidades e tipos de
estabelecimento de ensino da educação básica:
I - creche em tempo integral;
II - pré-escola em tempo integral;
III - creche em tempo parcial;
IV - pré-escola em tempo parcial;
V - anos iniciais do ensino fundamental urbano;
VI - anos iniciais do ensino fundamental no campo;
VII - anos finais do ensino fundamental urbano;
VIII - anos finais do ensino fundamental no campo;
IX- ensino fundamental em tempo integral;
X - ensino médio urbano;
XI - ensino médio no campo;
110
XII - ensino médio em tempo integral;
XIII - ensino médio integrado à educação profissional;
XIV - educação especial;
XV - educação indígena e quilombola;
XVI - educação de jovens e adultos com avaliação no processo;
XVII - educação de jovens e adultos integrada à educação profissional
de nível médio, com avaliação no processo (BRASIL, 2007).
Com a inclusão destas etapas e modalidades da educação básica, amplia-se o
número de matrículas que compõem o fundo, o que vem a exigir dos Estados e,
principalmente, dos municípios, um adequado planejamento da estrutura física e de pessoal
(docente e técnico). Davies (2006), enfatizando o avanço no aumento da cobertura do Fundo
para toda a educação básica, entende que a obrigatoriedade da educação em um país que
almeja deixar o rol dos “eternamente em desenvolvimento” não pode começar apenas aos
sete anos de idade e terminar aos catorze anos, como antes da aprovação da EC nº 59. Ainda,
segundo Didonet (2006), o direito à educação de jovens e adultos é sagrado, porque o
analfabetismo é uma “desumanidade”, além de uma injustiça; porque um tempo mínimo de
educação é imprescindível para qualquer pessoa (DIDONET, 2006. p.35).
A distribuição dos recursos tem como base as matrículas presenciais do ano
anterior, conforme especificado a seguir:
Art. 9o Para os fins da distribuição dos recursos de que trata esta Lei,
serão consideradas exclusivamente as matrículas presenciais efetivas,
conforme os dados apurados no censo escolar mais atualizado,
realizado anualmente pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira - INEP, considerando as ponderações
aplicáveis.
§ 1o Os recursos serão distribuídos entre o Distrito Federal, os Estados
e seus Municípios, considerando-se exclusivamente as matrículas nos
respectivos âmbitos de atuação prioritária, conforme os §§ 2º e 3º do
art. 211 da Constituição Federal, observado o disposto no § 1o do art.
21 desta Lei (BRASIL, 2007).
Considerando as áreas de atuação prioritária, os municípios receberão os
recursos do FUNDEB com base no número de matrículas na educação infantil e no ensino
fundamental; os Estados receberão pelas matrículas no ensino fundamental e médio. As
matrículas estaduais de educação infantil, bem como as matrículas municipais de ensino
médio, não serão contadas para efeito de distribuição dos recursos do novo Fundo.
A política de Fundos, em tese objetivou ampliar o número de matrículas com o
aumento de recursos com vistas garantirem as condições adequadas de oferta de ensino
(acesso, infraestrutura, adequado número de aluno/turma, remuneração, jornada, materiais,
111
dentre outros insumos). No gráfico 5 a seguir, apresentamos a evolução das matrículas no
Brasil na vigência da Política de Fundos:
Gráfico 5: Evolução das Matrículas da Educação Básica no Fundef/Fundeb (Milhões) -Brasil
Fonte: Elaborado por Pinto (2018) - Dados consolidados divulgados pelo Censo Escolar.
Analisando os dados de matrícula no Brasil, Pinto (2018) evidencia que o que mais
nos “preocupa em relação ao Fundeb é que seus recursos apresentam uma queda, justamente
quando as matrículas de estudantes que se beneficiam do fundo deveriam estar crescendo
em função das metas do PNE 2014-2024”, implicando diretamente na ampliação da oferta
em todas as etapas e modalidades e na melhoria das condições de oferta, através do CAQi e
do CAQ (Custo Aluno Qualidade).
Analisando o desafio da escolaridade obrigatória de 4 a 17 anos, a ser assegurada
já neste ano de 2016, implica-se em matricular na educação básica mais 3,5 milhões de
estudantes. “Como incluir esses novos alunos nas redes estaduais e municipais de educação
básica, que vivem dos recursos do Fundeb, que têm sofrido queda real desde 2013, sem um
aumento da contribuição federal ao fundo? ”. Não aumentar a participação da União com
maior aporte de recursos no Fundeb traz um cenário perverso para o aumento do atendimento
educacional no Brasil. (FINEDUCA, 2016). No gráfico 6, temos a Evolução da Matrícula
Pública na Educação Básica por Dependência de 2005 a 2018 no Brasil.
30,532,4 32,9 32,6 32,2 32 31,1 30,6 30,2
35,6
40,2
45,3 44,6 43,5 42,7 41,9 41,2 40,5 39,7 39
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 2.008 2.009 2.010 2.011 2.012 2.013 2.014 2.015 2.016 2.018
Evolução da Matrícula Fundef/Fundeb (milhões)
112
Gráfico 6: Evolução das Matrículas Pública na Educação Básica por Depemdência 2005 a
2018).
Fonte: Elaborado por Pinto (2018) - Dados consolidados divulgados pelo Censo Escolar.
No gráfico 6 a evolução das matrículas na educação básica no Brasil mostra com
clareza os desafios que se colocam ao país. Sobretudo, reflete os efeitos de um sistema
educacional desigual que sempre negou uma educação de qualidade, quando não uma
educação qualquer, aos milhões com direito a concluir seu ensino fundamental e médio e a
obter uma formação profissional técnica e superior. Para a Fineduca (2016. p,2), “qualquer
nova discussão de um novo Fundeb para a educação deve levar em conta a necessidade de
expansão das matrículas”. No entanto, Pinto (2018.p.9) afirma que, “na prática, o que está
ocorrendo é que Estados e municípios não estão ampliando suas matrículas e, para reduzir
custos, estão fechando escolas e ampliando o número de estudantes por turma”, afastando-
se do comprometimento das metas quantitativas e qualitativas do atual PNE (PINTO, 2018).
Assim, da mesma forma, a aplicação desses recursos, pelos gestores estaduais e
municipais, deve ser direcionada levando-se em consideração a responsabilidade
constitucional que delimita a atuação dos Estados e Municípios em relação à educação
básica, conforme quadro 10.
23,620
17,9 17,3 16,5 16,6 16,2 15,9
25,3 23,7 23,2 23,1 22,8 22,8 23,1 23,1
48,9
43,741,1 40,4 39,4 39,4 39,3 39,0
2005 2010 2013 2014 2015 2016 2017 2018
milh
ões
Estadual Municipal Total
113
Quadro 10 – Receita Total do Fundeb 2017 (Estados, Muncípios e União).
Fonte: Pinto (2018) - A partir de dados na Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
O montante de recursos do FUNDEB se comparado ao PIB brasileiro representa
0,2%. A mais nítida desigualdade é observada na distribuição da riqueza produzida no País.
O ente federado que assume maior responsabilidade com a educação são os Estados. A
participação da União representa apenas 8.9% dos recursos do Fundo. A divisão financeira
de responsabilidades entre os entes federados, para Gil (2017), “remete ao reconhecimento
da ausência de um sistema nacional de educação efetivamente articulado para garantir uma
organicidade à oferta educacional”, sobretudo porque “perdeu-se a oportunidade de se
constituir um verdadeiro sistema nacional de educação, ancorado no regime de colaboração
e no compartilhamento das responsabilidades” (GIL, 2007).
Para Cruz (2011.p,84), “ a desresponsabilização da União com o financiamento da
educação também fica evidente pela diminuição na participação percentual no bolo tributário
investido em educação”. Conforme ilustrado no quadro 9, é o menor percentual entre os
entes federados no FUNDEB.
Ademais, o FUNDEB também ainda não atingiu seus objetivos proclamados de
equalização da oferta educacional. Para Cruz (2011.p.85), “justamente porque o valor/
aluno/ano instituído não esteve referenciado em um critério de qualidade”. Mesmo assim,
dada “a precaridade de condições dos Estados e dos municípios das regiões mais pobres, o
FUNDEF foi eficiente como política de indução da municipalização do ensino fundamental,
que ocorreu, principalmente, nessas regiões” (PINTO, 1996; OLIVEIRA, 2003; SOUSA
JR., 2003; ARELARO, 2008).
No gráfico 7, elaborado por Pinto (2017), apresentado a seguir, apresentamos o
Valor Aluno Nacional Médio no Fundeb 2017.
R$ %
COMPOSIÇÃO DA RECEITA
43.180.218.754 29,9
88.160.314.933 61,1
12.837.874.632 8,9
144.178.408.319 100,0
Fundeb atual
Receitas transferidas pelos Municípios
Receitas transferidas pelos Estados
Complementação da União
Sub-total composição
Fundeb (2017)
114
Gráfico 7: Valor Aluno Nacional no Fundeb 2017 - Brasil
Fonte: Pinto (2018) - a partir de dados na Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Uma das discussões apresentadas por Pinto (2018) sobre o impacto do fundo no
financiamento da educação brasileira, tendo em vista a diminuição da desigualdade
educacional, é que ele avança no tocante à equalização nos nove Estados do Brasil
(Maranhão, Pará, Amazonas, Bahia, Ceará, Piauí, Alagoas, Pernambuco e Paraíba). Na
prática, a equalização pode ser chamada de efeito “Robin Hood ” com o ICMS e “anti- Robin
Hood” com FPM (PINTO, 2018). No gráfico 8, apresentamos as Receitas do FUNDEB 2007
a 2018 (Valores R$).
Gráfico 8: Receitas do FUNDEB 2007 a 2018 (Valores R$) - Brasil
Fonte: Pinto (2018) - a partir de dados na Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
MA PA AM BA CE PI AL PE PB MG RN ES RJ RO AC MT PR SE MS GO SC SP AP DF TO RS RR
R$
po
r al
un
o-a
no
87
112122
134
148 153 157 160 157 153 152 148
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
115
Os recursos do FUNDEB representam 60% dos recursos da Educação Básica. Uma
das grandes problemáticas da forma atual de financiamento via Fundeb é a questão da
“equidade”, sobretudo quando se analisa a questão dos “municípios ricos em Estados pobres
versus municípios pobres em Estados ricos” (PINTO, 2018). A realidade dos municípios
pobres, na verdade, apresenta a menor receita de recursos para educação e maior número de
alunos, ou seja, possui baixa receita e elevada participação de matrículas municipais para
redistribuição dos recursos do Fundo.
Pinto (2018) alerta para alguns cuidados na hora de calcular todos os recursos dos
Estados e Municípios, sobretudo, para o cálculo da complementação da União, haja vista
que em 2017 o formato dos recursos que compuseram o FUNDEB teve a seguinte
participação: Recursos atualmente vinculados à Educação Básica: Fundeb (Estados (1,35) e
Municípios (0,66): 2% do PIB; Fundeb (Complemento da União): 0,2% do PIB; Recursos
Estaduais adic. (5% cesta Fundeb + IRRF): 0,34 % do PIB (Básica e Superior) Salário
Educação: 0,3 % do PIB (Fed (0,12) E e M (0,18); Recursos Municipais adic. (5% cesta
Fundeb):0,16 % do PIB; Receita própria dos municípios: 0,58% do PIB (PINTO,2018). Os
valores sem FUNDEB consideram as aplicações que seriam obrigatórias, decorrentes da
arrecadação original de 25% de impostos de cada ente federado, acrescidos das demais
receitas vinculadas à educação. Comparando-se valores máximo e mínimo resultantes em
cada unidade federativa, são brutais as desigualdades.
Para Cruz (2011.p, 91), a superação das desigualdades educacionais no Brasil
“demanda, efetivamente, a transformação do regime vigente. Isto demanda uma efetiva
vontade política que resulte na garantia de acesso igualitário a bens e serviços públicos de
qualidade a todos os cidadãos da Federação, qualquer que seja seu local de moradia, como
um interesse maior da nação”.
Ademais, buscando uma compreensão mais ampla da oferta de uma educação de
qualidade, o conceito de Custo Aluno Qualidade continuou seguindo a proposição do fundo
no tocante à adoção de indicadores que ponderam as características de cada rede de educação
básica. Os fatores de ponderação são coeficientes de distribuição dos recursos do FUNDEB,
definidos para cada etapa e modalidade de ensino, os quais são estabelecidos pela Comissão
Intergovernamental (formada por um representante do Ministério da Educação (MEC) e por
representantes do Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed) e da União
Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), um de cada região do país).
Uma vez definidos, os coeficientes são utilizados na distribuição dos recursos do Fundo
116
durante o exercício, sendo divulgados pelo FNDE/MEC para conhecimento e eventual
utilização pelos entes federados (TANNO, 2017.p,61).
Castro (2011.p,60), em relação à distribuição dos recursos com o uso do critério da
forma diferenciada que considere a complexidade e a localização (urbana e rural) das
diferentes modalidades de ensino, afirma que foi “introduzido com o FUNDEB um conjunto
de coeficientes, cuja definição se deu de forma arbitrária e “acordada” por representantes do
Ministério da Educação (MEC), dos Estados e dos municípios”. Para diferenciar o cálculo
do valor a ser repassado por matrículas foi estabelecido, desde o FUNDEF até o FUNDEB,
o conceito de fator de ponderação ou coeficientes de distribuição por etapa e modalidade
contemplada.
Os fatores de ponderação adotam como referência o fator 1(um), anos iniciais do
ensino fundamental urbano com os demais variando de 0,70 a 1,30 centésimos. Após a sua
implantação, os fatores de ponderação do FUNDEB foram alterados, a partir da pressão dos
governos municipais. A série histórica, de 2007 a 2017, dos fatores de ponderação, pode ser
verificada na tabela 3 a seguir:
117
Tabela 3: Evolução das ponderações do FUNDEB – 2007 a 2017
Fonte: Consultas realizadas em legislações pertinentes ao FUNDEB (BRASIL, 1996a; 1996b;1997;
2006; 2007c a 2017).
O estabelecimento de coeficientes únicos para todo o país fez parecer que o custo
das modalidades de ensino seria o mesmo nos diferentes rincões da Amazônia e na cidade
de São Paulo, no Nordeste ou no Sul do país (CASTRO, 2011.p,60). Os coeficientes
definidos para distribuição dos recursos do FUNDEB revelam, conforme afirma Davies
(2006), que os Estados garantiram seus interesses no processo de negociação, que culminou
na definição do formato do Fundo e dos coeficientes, isto porque o ensino médio, sendo de
responsabilidade dos Estados, obteve um coeficiente maior que a educação infantil,
Etapas e
Modalidades
2007
(Resoluç
ão Nº 01,
de
15/02/20
07)
2008
(Portaria Nº
41, de
27/12/2007)
2009
(Portaria Nº
932, de
30/07/2008)
2010
(Portaria
Nº 777, de
10/08/2009)
2011
(Portaria
Nº873, de
01/07/2010)
2012
(Portaria
Nº 1.322, de
21/09/2011)
2013
(Resolução
Nº8, de
25/07/2012)
2014
(Resoluç
ão Nº 01,
de
31/12/2013)
2015
(Resoluç
ão Nº 01,
de
31/12/2014
2016
(Resoluçã
o Nº 01, de
29/07/2015
2017
(Resolução
Nº01, de
28/07/2016
1. Creche pública de
tempo parcial
- 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 1,00 1,00 1,00 1,00
1. Creche conveniada de
tempo parcial
- 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80
1. Creche pública de
tempo integral
- 1,10 1,10 1,10 1,20 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30
1. Creche conveniada de
tempo integral
- 0,85 0,95 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10
1,10 1,10 1,10
2. Pré-escola parcial - 0,90 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00
2. Pré-escola integral - 1,15 1,20 1,25 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30
3. Anos iniciais – ensino
fundamental urbano
1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00
3. Anos iniciais – ensino
fundamental no campo
1,05 1,05 1,05 1,15 1,15 1,15 1,15 1,15
1,15
1,15 1,15
3. Anos finais – ensino
fundamental urbano
1,10 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10
3. Anos finais – ensino
fundamental campo
1,15 1,15 1,15 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20
3. Ensino fundamental
integral
1,25 1,25 1,25 1,25 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30
4. Ensino médio urbano 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,25 1,25 1,25 1,25
4. Ensino médio no
campo
1,25 1,25 1,25 1,25 1,25 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30
4. Ensino médio integral 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30
4. Ensino médio
integrado à educação
profissional
1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30
5. Educação especial 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20
6. Educação indígena e
quilombola
1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20
7. Educação de jovens e
adultos com avaliação
no processo
0,70 0,70 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80
0,80 0,80
8. Educação de jovens e
adultos integrada à
educação profissional de
nível médio, com
avaliação no processo
0,70 0,70 1,00 1,00 1,20 1,20 1,20 1,20
1,20
1,20 1,20
118
atribuição dos Municípios. Nesse contexto, notam-se as limitações da Política de fundos,
como a do não estimulo à expansão e a tendência de precarização do atendimento nas etapas
e modalidade de maior custo (haja vista o fator de ponderação não representa o custo real).
A Tabela 3 informa que os principais aumentos nos fatores de ponderação
ocorreram na educação infantil: na creche pública tempo parcial (de 0,80 para 1,00 em 2014)
e tempo integral (de 1,10 para 1,20 e depois para 1,30, em 2011 e 2012, respectivamente);
na creche conveniada (de 0,85 para 0,95 e depois para 1,10 em 2009 e 2010,
respectivamente); na pré-escola tempo parcial (de 0,90 para 1,00 em 2009) e em tempo
integral (de 1,15 para 1,20, depois para 1,25, e finalmente para 1,30, nos anos de 2009, 2010
e 2011, respectivamente). Mas também tiveram seus fatores de ponderação corrigidos as
matrículas da educação do campo anos iniciais (de 1,05 para1,15 em 2010) e finais (de 1,15
para1,20 em 2010) do ensino fundamental; o ensino fundamental de tempo integral (de 1,25
para 1,30 em 2011) e a educação de jovens adultos com avaliação no processo (de 0,70 para
0,80 em 2009) e integrada ao ensino profissional (de 0,70 para 1,00 em 2009).
Embora os referidos aumentos sejam importantes, é necessário ressaltar que os
fatores de ponderação se distanciam do que se espera como referência para instituição de um
valor por aluno que expresse um padrão de qualidade, como problematizado a seguir:
Quando se divide a quantidade de recursos destinados à educação pelo
número de matrículas de alunos, vemos que muito pouco é investido por
aluno de educação básica em nosso país. [...] E com que base essa
estimativa foi feita? Em um parâmetro de qualidade do ensino,
descrevendo o que é necessário para que os alunos aprendam: qualificação
e valorização do pessoal do ensino, infraestrutura, procedimentos para
assegurar a gestão democrática, o acesso e permanência (EDNIR; BASSI,
2009, p. 72).
Para que se possa assegurar um padrão de financiamento que viabilize o direito à
educação, é preciso superar a lógica dos fatores de ponderação e avançar no sentido de um
Custo-Aluno-Qualidade Inicial13, conforme previsto na meta 20 do PNE, o que demandaria
13 O CAQi é um mecanismo, criado pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação, que traduz em valores
o quanto o Brasil precisa investir por aluno ao ano em cada etapa e modalidade da educação básica pública
para garantir, ao menos, um padrão mínimo de qualidade do ensino. Nasceu de um esforço pioneiro da
Campanha Nacional pelo Direito à Educação com o objetivo de transformar em políticas concretas
determinações legais relativas à oferta educacional de qualidade. Já o CAQ - que está sendo discutido e
calculado pela rede da Campanha Nacional pelo Direito à Educação de forma pioneira, representa o esforço do
Brasil em dar um passo além do padrão mínimo de qualidade, de forma a se aproximar dos países mais
desenvolvidos do mundo em termos de financiamento da educação. Os Foram incluídos em quatro das doze
estratégias da meta 20 do novo Plano Nacional de Educação (PNE, Lei nº 13.005/2014), que trata do
financiamento da educação. É possível dizer que os dois mecanismos são os meios necessários para que todas
as metas relativas à educação básica possam ser cumpridas no PNE (CAMPANHA NACIONAL PELO
DIREITO À EDUCAÇÃO, 2018).
119
aumentar, significativamente, os gastos com educação. A questão do padrão mínimo de
oportunidades educacionais, a ser expresso em um valor/aluno que possa assegurar a
qualidade, ainda está por ser resolvida. A construção da proposta de Custo Aluno-Qualidade
Inicial (CAQi) é uma referência importante para o avanço na luta pela qualificação da oferta
educacional pública (CARREIRA; PINTO, 2007). A garantia de mais recursos para a
educação básica é central para que haja condições adequadas de oferta de ensino (acesso,
infraestrutura, numero adequado aluno/turma, remuneração, jornada, materiais entre outros
insumos). Para Alves (2019), as questões centrais são: Qual é o custo-aluno necessário?
Como garantir o financiamento adequado para cada rede pública do país?
3.4 O Custo Aluno Qualidade da Educação Pública no Brasil em debate
A Constituição de 1988 trouxe um avanço legal, ao declarar o acesso ao ensino
obrigatório e gratuito como um direito público subjetivo. A partir de então, o Estado pode
ser responsabilizado diante da recusa da matrícula das etapas obrigatórias da educação
básica, devendo assegurar, ainda, a oferta de vagas a todos que não tiveram acesso à
educação, pois o direito público subjetivo é um instrumento jurídico que permite que todo
cidadão tenha a possibilidade de constranger o Estado diante do seu dever de prestação deste
direito. Isto é, em caso de não cumprimento da prestação obrigatória por parte do Estado
(XIMENES, 2014).
O direito à educação foi ampliado na LDB/1996 na medida em que considera como
Educação Básica três etapas: Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio. A
Emenda Constitucional nº 59/2009 ampliou o tempo escolar que o Estado deve ofertar
tornando a Educação Básica obrigatória à faixa de quatro a dezessete anos e assegurando
também a oferta gratuita àqueles que não tiveram acesso na idade própria. O contexto de
constante luta pelo direito à educação no Brasil reforça o pressuposto de que o acesso à
educação implica no desenvolvimento de ações políticas sobre a democratização das
oportunidades educacionais que abrangem o acesso, a permanência e o sucesso escolar. Para
Ximenes (2014), ao tratar dos componentes do direito humano à educação escolar, tomam-
se como base as quatro características amplas desse direito definidas por Tomasevski e
depois incorporadas pelo Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU
(XIMENES,2014).
Nesse sentido, o mandamento de otimização da disponibilidade visa à
universalização da educação obrigatória e à generalização da educação não obrigatória. Já a
120
acessibilidade busca maximizar a igualdade de condições para o acesso e a permanência em
todos os níveis e etapas escolares. A aceitabilidade, por sua vez, busca maximizar a
relevância, a adequação e a qualidade do ensino; enquanto a adaptabilidade tem como
objetivo maximizar as liberdades no ensino e o pluralismo de concepções pedagógicas, sua
flexibilidade e capacidade de responder às necessidades e expectativas das sociedades e
comunidades, respeitando e promovendo sua diversidade (XIMENES, 2014a, p.104, grifo
do autor).
Em sua defesa da educação como um direito humano, Tomasevski elaborou tais
características para que as diferentes sociedades se obriguem a satisfazer e articular a
educação como uma necessidade humana. Considerando o princípio de igualdade de
oportunidades, entende-se, neste contexto, a ampliação do acesso à escola, sem assegurar a
permanência e o prosseguimento nos estudos. Assim, para que o princípio da igualdade de
oportunidades norteie ações que efetivamente ampliem o direito à educação a toda
população, é necessário considerar as diferenças e desigualdades existentes na sociedade.
Dessa forma, a educação escolar contribuiria para combater as desigualdades sociais. Para
Frigotto (2010, p.32), a expansão de matrículas no Ensino Fundamental no Brasil não
garantiu o acesso efetivo e democrático ao conhecimento, uma vez que se deu numa
“profunda desigualdade intra e entre regiões e na relação cidade/campo” (FRIGOTTO,
2010).
Com vistas à ampliação do atendimento educacional em condições reais de
expansão com qualidade, foi criado, no período deste estudo, o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
(FUNDEB), que passou a incluir o Ensino Médio no seu financiamento desde 2007. Assim,
instaurou-se uma nova década de prioridade em educação, especificamente para as etapas
que ficaram de fora do financiamento da política de fundos instauradas na década de 1990;
o ensino médio, com o FUNDEB, sai da condição de escassez de recursos financeiros e passa
a ser etapa obrigatória, sobretudo, com a intenção de viabilizar “a implantação da melhoria
da qualidade e expansão da oferta de Ensino Médio” (FRIGOTTO, 2012, p.51). No entanto,
para cumprir essa meta de universalização, a Rede Estadual de Educação do Piauí para o
ensino Médio assume ações governamentais no desenvolvimento de programas e projetos,
tendo como pano de fundo uma política de alinhamento ao mercado, aos setores privados,
sendo estes, os principais responsáveis por uma política de educação com direcionamento
para o estabelecimento de um Estado Mínimo, incluindo o desenvolvimento de programas
com viés privatista na área educacional, afetando aí as políticas, de gestão, de financiamento,
121
de formação, entre outras, neste caso, as relacionadas estritamente com a oferta das
modalidades de ensino médio regular, integral, integrado a EJA e profissional.
O Ensino Médio, conforme a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, corresponde à
etapa final da educação básica. Tem a duração mínima de três anos e possui como principais
finalidades a consolidação e o aprofundamento dos conhecimentos já adquiridos; a
preparação para o trabalho; o desenvolvimento da capacidade de compreensão dos
conhecimentos e o aprimoramento do educando enquanto cidadão (BRASIL, 1996).
Existe uma desigualdade nas condições materiais ofertadas nas unidades escolares
que precisa ser enfrentada com a adoção de políticas educacionais que promovam igualdade
de condições de escolarização e visem ao padrão de qualidade nacional, sobretudo, com
financiamento educacional adequado e um regime de colaboração mais justo. Nesse sentido,
Farenzena (2012, p. 113) problematiza as responsabilidades federativas com a oferta
educacional:
As desigualdades, decorrentes da falta de acesso e das condições de qualidade da
educação, para Farenzena (2012, p. 113) “esbarram nos limites do financiamento da
educação. De certo modo, é preciso empreender que as lutas por melhor infraestrutura nas
escolas são extremamente necessárias”. Não ter a definição de um padrão de qualidade das
escolas, o monitoramento e controle social das condições de infraestrutura e do
desenvolvimento de políticas para a melhoria da infraestrutura dos prédios escolares e de
todos os recursos necessários ao desenvolvimento de uma educação de qualidade. Embora,
para a política nacional de avaliação da educação básica, desconsideram-se as dimensões da
infraestrutura na avaliação dos resultados das escolas, ou seja, uma secundarização dessa
dimensão. (FARENZENA,2012).
Nesse contexto, as lutas por escolas com prédios escolares de qualidade e mais bem
equipados devem forçar um olhar mais atento dos educadores, pais e sociedade. Haja vista,
os governos persistem em colocar as escolas funcionando em prédios escolares com
improvisações. Nesse mesmo sentido, o Documento Final da CONAE (2014 a, p. 97-98)
propõe que seja definido e garantido um padrão mínimo de infraestrutura nas unidades
educacionais (laboratórios de informática, com acesso à internet banda larga, biblioteca,
refeitório, quadra poliesportiva, auditórios/anfiteatros, salas com acústicas adequadas ao
processo de aprendizagem) para atividades culturais, respeitando as especificidades de cada
região (BRASIL, 2014a).
A preocupação com as condições estruturais das escolas no Brasil revela que as
condições de infraestrutura das escolas sempre estiveram em disputa por uma educação de
122
qualidade e que estas precisam de atenção, tanto no sentido de evidenciá-la como elemento
importante na análise das condições de ensino, quanto na insistente necessidade de definir
critérios mínimos de qualidade. As políticas adotadas por diferentes governos na última
década não efetivaram a garantia da oferta permanente de melhoria das condições de
infraestruturas para ofertar um ensino de qualidade.
Contudo, um passo importante foi dado nesse sentido com a aprovação do Parecer
CNE/CEB n. 8/2010, que, embora, não homologado, traz indispensáveis elementos para o
debate por melhores condições de infraestrutura nas escolas, pois trata dos padrões mínimos
de qualidade de ensino para educação básica pública (BRASIL, 2010). Esse parecer afirma
que “[existe] a necessidade de estabelecer o que são esses padrões mínimos e os insumos
associados aos mesmos”. O CAQi surge como uma resposta a esse inviolável direito, ou
seja, o de garantir que cada cidadão desse país tenha acesso a uma educação de qualidade,
ao apresentar com clareza os insumos necessários a esse direito (BRASIL, 2010, p. 16).
Diante dessa conjuntura, Pinto (2017) chama a atenção para a urgência do
cumprimento do PNE 2014-2024 no que diz respeito à regulamentação do Custo Aluno-
Qualidade inicial (CAQi) e do Custo Aluno-Qualidade (CAQ). Tal proposta é contemplada
na estratégia 20.6 do PNE 2014-2024, que estabeleceu o prazo de 2 (dois) anos da vigência
do PNE, será implantado o Custo Aluno-Qualidade inicial – CAQi, referenciado no conjunto
de padrões mínimos estabelecidos na legislação educacional e cujo financiamento será
calculado com base nos respectivos insumos indispensáveis ao processo de ensino-
aprendizagem e será progressivamente reajustado até a implementação do Custo Aluno-
Qualidade – CAQ (BRASIL, 2014b).
A permanente ausência de uma infraestrutura adequada causa um grande
comprometimento em relação ao processo educacional escolar e um ‘sentimento de
desresponsabilização” para com a educação pública. Referenciando os estudos de Pinto,
Carreira, Cara e Araújo (2016. p,123), consolidar as políticas de expansão da oferta
educativa para essa etapa requer um redimensionamento da política de financiamento da
educação entre os entes federados, no que se refere ao processo de redistribuição de recursos
públicos a serem investidos nas redes públicas de educação, com vistas ao cumprimento dos
insumos necessários ao estabelecimento do Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi).
O Plano Nacional de Educação Lei nº 13.005/2014, deve ser implementado até 2016
o Custo Aluno Qualidade (CAQ), padrão de qualidade que se aproxima dos padrões de oferta
dos países mais desenvolvidos em termos educacionais. O regime de implementação do
CAQ é determinado por um conjunto de estratégias da meta 20 do Plano. Segundo ele, o
123
CAQ estabelece um compromisso entre a elevação progressiva dos investimentos públicos
em educação pública – até o patamar equivalente a 10% do PIB – e o dever tanto de
superação das desigualdades de base quanto de garantia do padrão de qualidade do ensino
em termos de insumos e financiamento (CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO À
EDUCAÇÃO, 2018.p,19).
Segundo o PNE (Lei nº 13.005/2014), o CAQ deve ser estabelecido no prazo de
três anos após a publicação da lei, porém, sua implementação pode ocorrer até 2024. Ele
avança em relação ao padrão mínimo, pois considera o caráter dinâmico do conceito de custo
por aluno e também a capacidade econômica do Brasil, posicionado como uma das maiores
economias do mundo.
O Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi) foi elaborado a partir de parâmetros
escolhidos pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação (2007), os quais foram
determinantes para verificar a qualidade das escolas, a saber: a) o tamanho da escola; b) a
jornada dos alunos/ professores; c) a quantidade de alunos por turma e d) o salário dos
profissionais da educação. O CAQi é, pois, um indicador que mostra quanto deve ser
investido ao ano por aluno de cada etapa e modalidade da educação básica (CAMPANHA
NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO, 2018).
No CAQi, estabecem-se os custos de manutenção das creches, pré-escolas e escolas
de ensino fundamental e médio, em suas diferentes modalidades, para que estes
equipamentos garantam um padrão mínimo de qualidade para a educação básica, conforme
previsto na Constituição Federal, na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº
9.394/1996) e no Plano Nacional de Educação (Lei nº 13.005/2014), entre outras leis.
Para realizar este cálculo, o CAQi considera condições como tamanho das turmas,
formação dos profissionais da educação, salários e carreira compatíveis com a
responsabilidade dos profissionais da educação, instalações, equipamentos e infraestrutura
adequados, além de insumos como laboratórios, bibliotecas, quadras poliesportivas cobertas,
materiais didáticos, entre outros, tudo para cumprir o marco legal brasileiro (CAMPANHA
NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO, 2018). No quadro 11, temos a base do
cálculo para o CAQi
124
Quadro 11: Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi).
Fonte: Carreira e Pinto (2007).
Esse contexto de luta pela implementação do CAQ e CAQi foi fortemente marcado
pelas ainda insuficientes condições de infraestrutura nas escolas públicas, pelo vencimento
do prazo para a implantação do CAQi e pela não homologação do Parecer CNE/CEB n.
8/2010. A não implementação do CAQ e CAQi corrobora para o fato de que a garantia de
melhores condições para a oferta do ensino é uma luta árdua e longa que requer uma contínua
ação dos movimentos sociais, sindicais e da sociedade, e não somente o debate da construção
das políticas educacionais, mas, igualmente, a denúncia do não cumprimento das
responsabilidades pelos governos. Apoiamos, portanto, a afirmação do Parecer CNE/CEB
n. 8/2010 de que, para conquista de uma educação de qualidade social para todos, é
imprescindível que “[...] os governos, nas suas esferas de responsabilidade, assegurem os
insumos previstos no CAQi para todas as escolas públicas de educação básica”, prevendo-
os nos respectivos Planos de Educação, Planos Plurianuais e Leis Orçamentárias, e
garantindo o controle social de sua execução (BRASIL, 2010, p. 38).
Ainda, a Ação Educativa e a Campanha Nacional pelo Direito à Educação (2009)
distinguem os conceitos de gasto por aluno e custo aluno qualidade, conforme quadro 12.
125
Quadro 12: Conceitos Gasto/Aluno X Custo Aluno-Qualidade.
Como tem sido feito: procedimentos para obter
o Gasto/ Aluno, o parâmetro com base no qual
se calculam os gastos com educação.
Como queremos que seja: procedimentos para obter
o Custo- Aluno – Qualidade (CAQ), o parâmetro
como base no qual deveriam ser calculados os gastos
em educação.
1.Verifica-se o total de disponibilidades
orçamentárias anuais (cujo volume pode diminuir,
porque fica sujeito ao desempenho da economia e
da arrecadação de impostos).
2. Divide-se essa quantia pelo número total de
alunos matriculados.
1.Levanta-se todos os itens que são necessários
(insumos: infraestrutura, tempo, formação dos
profissionais, etc.) para oferecer uma educação de
qualidade a crianças, adolescentes, jovens e adultos,
mantendo e desenvolvendo os sistemas de ensino.
2. Soma-se os custos desses itens necessários, por etapa
da educação básica (educação infantil, ensino
fundamental, ensino médio, educação de jovens e
adultos) e por escola, no caso, a escola imaginada pelo
CAQ, que tem um certo tamanho, um certo número de
alunos por turma, etc.
3. Dividem-se os custos de cada nível pelo número de
alunos previstos em cada escola.
Fonte: Ednir e Bassi (2009, p.73).
O gasto/aluno parte do princípio das verbas disponíveis, condicionando a qualidade
da educação básica às verbas previstas no orçamento, em geral definidas por critérios
políticos e técnicos. Portanto, como os “recursos disponíveis não são suficientes, a intenção
de oferecer a educação de qualidade aos alunos nunca se realiza” (EDNIR; BASSI, 2009,
p.73).
Na proposta de Custo-Aluno-Qualidade Inicial (CAQi) definem-se as “verbas
necessárias para que o aluno receba a educação de qualidade que merece” (EDNIR; BASSI,
2009, p.74). Nessa perspectiva, o direito à educação está em primeiro lugar, definindo as
necessidades e o planejamento dos recursos materiais e humanos para a educação básica
pública. Para que se possa garantir o direito à educação em todas as suas dimensões e
condições de oferta educacional pública, é preciso investimento. Somente o estabelecimento
de fatores de ponderação, sem considerar as reais necessidades da educação básica brasileira,
não resolve, porque eles não mensuram o "quanto custa assegurar padrões mínimos de
qualidade de ensino para todos e todas que frequentam a escola pública brasileira” (EDNIR;
BASSI, 2009, p.75).
Para Cara (2018.p, 12), o CAQi e o CAQ representam uma inversão na lógica do
financiamento das políticas educacionais no Brasil: o investimento, “antes subordinado à
disponibilidade orçamentária mínima prevista na vinculação constitucional de recursos
alocados para a área”. Nesse contexto de luta pela qualidade da educação e ampliação do seu
financiamento, este passa a ser “pautado pela necessidade de investimento por aluno para
126
que seja garantido, de fato, um padrão mínimo de qualidade em todas as escolas públicas
brasileiras” (CARA, 2018.p,12).
No entanto, as distâncias entre o CAQ e o Fundeb para algumas etapas e
modalidades selecionadas ainda são enormes:
Tabela 4: Valor Aluno Ano Fundeb e CAQ
Fonte: Elaboração Cruz e Rodrigues – Adaptado pela autora (2019)
Analisando a tabela 4 por exemplo o valor aluno da creche integral estabelecido no
FUNDEB (4.210,08) é de 3,36 menor do que o valor do CAQi (19.132,00) com uma
diferença de 354% a mais. Evidenciando a falta de condições de qualidade atual por não ter
um padrão real de calculo dos insumos de qualidade para o funcionamento de uma creche
em tempo integral. Essa realidade para o Ensino Médio Urbano em tempo integral o valor
aluno no Fundeb (4.220,08) para o CAQi (7.049,00) chega quase a dobrar sendo 67% a mais.
Portanto, a ideia do CAQi e CAQ é para melhorar as condições de oferta da educação básica,
sobretudo, as relacionadas as estruturais e materiais da escola. Os estudos da Campanha
indicam o custo-aluno com o padrão real para das escolas públicas, em suas diversas
Etapa
Área da
localidade Turno
VAA
FUNDEB
2019
CAQ 2019
(R$)
Valor-aluno
FUNDEB(Menor)
(RS)
Valor-aluno
FUNDEB(Maior)
(R$)
CAQ 2019
(R$)
Parcial 3.724,30 10.622,00 3.724,00 4.917,00 1,87
Integral 4.210,08 19.132,00 4.210,00 5.558,00 3,36
Parcial 3.724,30 17.174,00 3.724,00 4.917,00 3,02
Integral 4.210,08 25.450,00 4.210,00 5.558,00 4,47
Parcial 3.400,45 6.324,00 3.400,00 4.489,00 1,11
Integral 4.210,08 11.147,00 4.210,00 5.558,00 1,96
Parcial 3.400,45 8.570,00 3.400,00 4.489,00 1,51
Integral 4.210,08 17.352,00 4.210,00 5.558,00 3,05
Parcial 3.238,52 5.690,00 3.239,00 4.275,00 1,00
Integral 4.210,08 7.666,00 4.210,00 5.558,00 1,35
Parcial 3.724,30 7.833,00 3.724,00 4.917,00 1,38
Integral 4.210,08 11.697,00 4.210,00 5.558,00 2,06
Parcial 3.562,37 5.292,00 3.562,00 4.703,00 0,93
Integral 4.210,08 7.008,00 4.210,00 5.558,00 1,23
Parcial 3.886,23 7.189,00 3.886,00 5.131,00 1,26
Integral 4.210,08 10.867,00 4.210,00 5.558,00 1,91
Parcial 4.048,15 5.329,00 4.048,00 5.344,00 0,94
Integral 4.210,08 7.198,00 4.210,00 5.558,00 1,27
Parcial 4.210,08 7.049,00 4.210,00 5.558,00 1,24
Integral 4.210,08 11.720,00 4.210,00 5.558,00 2,06
Urbana Parcial 2.590,82 5.733,00 1.865,00 3.420,00 1,01
Rural Parcial 2.590,82 7.717,00 1.865,00 3.420,00 1,36
CAQ médio 7.011,00 1,23
Ensino Médio
EJA
Urbana
Rural
Urbana
Rural
Urbana
Rural
Ensino Fundamental -
anos iniciais
Ensino Fundamental -
anos finais
Urbana
Rural
Urbana
Rural
Creche
Pré-Escola
127
características (etapas/modalidades, urbana/ campo). (CAMPANHA NACIONAL PELO
DIREITO A EDUCAÇÃO, 2018).
O CAQi para Pinto (2019) representaria que seria necessário o investimento
correspondente de 1% do PIB para a efetivação do CAQi. O debate sobre a qualidade incial
das escolas públicas no Brasil, foi introduzido na legislação educacional da última década, e
teve a fixação de prazo para sua implementação. No entato, o governo brasileiro não
respeitou o padrão de oferta a ser atingido, colocando para as redes públicas de ensino o
grande desafio da expansão do atendimento a qualquer custo, sem considerar as
vulnerabilidades sociais, as reais condições de oferta da educação pública. (CAMPANHA
NACIONAL PELO DIREITO A EDUCAÇÃO, 2018).
Os estudos sobre custo-aluno (padrão e real) das escolas públicas em suas diversas
características (etapas/modalidades, urbana/campo) apresentam indicadores de qualidade
como instrumento utilizado para que se possa compreender melhor a realidade das escolas,
dos sistemas educacionais, sobretudo, para que se possa discutir quais são as prioridades e
ações de melhoria a serem implementadas. A adoção do CAQ e CAQi é uma forma
necessária para se respeitar e fazer valer a oferta de um padrão mínimo de qualidade.
Para Cara (2018.p,9), o esforço da Campanha Nacional pelo Direito à Educação e
a Fineduca resultaram em um acúmulo de conhecimento geral sobre o CAQi e também
resultaram na elaboração do Parecer nº 8/2010 da Câmara de Educação Básica do Conselho
Nacional de Educação – jamais homologado. E deram legitimidade técnica para o CAQi e o
CAQ serem aprovados em todas as conferências nacionais de educação (CAMPANHA,
2018). Ademais, esse estudo acumulou várias planilhas que jamais foram vencidas
tecnicamente desde 2002 e, graças a isso, garantiram a presença do CAQi e do CAQ no
PNE-2014-2024. Sobretudo, esse debate influenciou ao longo dos últimos dez anos as
políticas e o debate público, trazendo para a pauta do direito à educação o financiamento da
educação, colocando-o no centro do debate público, pautado pelo CAQi e pelo CAQ.
Neste sentido, o CAQi é um instrumento de equalização que tem o compromisso de
estabelecer insumos de qualidade para as escolas, para além dos fatores de ponderação
executados na politica atual, que não expressam em seus valores e insumos as reais
condições de qualidade para a oferta educacional no país. Ademais, sendo necessário mudar
o papel do governo federal na politica de financiamento da educação básica com a
implementação do CAQi. Outra dimensão importante é que com o CAQi é possível um
controle social mais eficaz sobre o padrão estrutural e material de todas as escolas.
(CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO A EDUCAÇÃO, 2018).
128
Ilustramos, na figura 4, com base no estudo da Campanha Nacional pelo Direito à
Educação, as despesas com o ensino médio em tempo parcial (urbano) com todos os insumos
previstos no CAQi para todas as etapas da educação básica comparados ao seu custo com o
CAQi MDE 2018 e com os valores necessários para a garantia de uma oferta educacional de
qualidade.
129
Figura 4: Cálculo do Custo-Aluno Qualidade Inicial anual do Ensino Médio em Tempo
parcial – 2017
130
(Continua)
Fonte: Campanha Nacional pelo Direito à Educação (2018.p,133).
O valor pago por aluno no Fundeb expresso na planilha, as diferenças variam de
1,32 (ensino médio urbano, jornada parcial) a 5,42 (creche urbana, tempo integral). Ou seja,
o valor que se paga hoje no Fundeb no Ensino Médio Parcial é de 5.455, representando a
despesa total em MDE de 17,90% do PIB. Já a diferença entre o CAQi 2018 e CAQi
Campanha-CNE 2018 não se mostra tão desproporcional, com variações na faixa de 1,23
(ensino médio tempo parcial urbano) por adolescente e jovens em áreas urbanas é
praticamente no calculado pela Campanha como um investimento adequado e atualizado
para garantir o padrão mínimo de qualidade de ensino previsto na legislação brasileira
(CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO, 2018.p,140). Destaca-se
que, mesmo quando não se contabilizam os custos com alimentação, o valor do CAQi
continua significativamente mais alto do que o pago pelo Fundeb, como se pode constatar
no quadro (Razão CAQi MDE x Fundeb). No entanto, todo o acúmulo de estudos e
incidência política desenvolvidos pela Campanha e Fineduca são para mudar o papel do
governo federal no Fundeb, adotando o CAQi, conforme previsto na legislação.
Para Alves (2019), a regulamentação do padrão de Qualidade de Referência
nacional e do CAQi torna exigível as condições de qualidade. Analisando as 5.542 redes de
educação do Brasil, temos a seguinte realidade, conforme a tabela 5.
131
Tabela 5: Gasto-aluno nas redes estaduais e municipais (R$) – 2017
Total de Redes= 5.542
Ano Mês
Fonte: Elaborado a partir do SimCAQ com dados do Siope/FNDE, Finbra/STN e Censo Escolar/INEP 2017
Analisando a tabela 5 sobre a vinculação do valor gasto por aluno aos insumos das
escolas é um fator que causa impacto na equalização. A média de investimento por ano é de
R$. 5.876, em cerca de 490 redes de educação. Cerca de 20% das menores redes o valor
gasto é de 4.179 ano. Seria possível com esse valor anual garantir quais insumos de
qualidade? A Tabela 5 nos permite problematizar a necessidade da definição dos indicadores
de qualidade, mais, sobretudo, apresenta desigualdade financeira no gasto dos recursos em
educação. Haja vista, as 20% maiores redes de educação do país têm R$7.199 por aluno em
educação, o que representa ter 28% a mais de recursos para os gastos em educação.
Restringir a definição de um valor por aluno, a partir de fatores de ponderação
estabelecidos para redistribuição do FUNDEB, implica em reconhecer sua incapacidade de
corrigir as desigualdades educacionais nacionais, intraestaduais e entre escolas. A superação
da realidade educacional impõe desafios significativos para aumentar o financiamento da
educação, visando à efetivação do direito à educação de qualidade, o que implica na
colaboração intergovernamental. É preciso, portanto, considerar o conjunto de insumos para
além do valor estabelecido no fator de ponderação, partindo da realidade do que é necessário
para as escolas públicas brasileiras na oferta da educação básica, haja vista que o CAQ
representa o conjunto de insumos do padrão de qualidade próximo daquele verificado nos
países mais desenvolvidos (CARA, 2018).
Considerando o desequilíbrio regional e a oferta de educação básica pública, o
financiamento à educação deve tomar um formato de colaboração com equilíbrio na
repartição das responsabilidades e dos recursos e efetivo cumprimento das funções
redistributiva e supletiva da União no combate às desigualdades educacionais regionais,
priorizando os entes federados com baixo índice de desenvolvimento socioeconômico
educacional, adequando-os às necessidades de cada região (CAMPANHA,2018). No
entanto, essa colaboração é destacada também por Monlevade (1997), quando afirma que o
132
modelo de financiamento da educação reforça que a União, os Estados, o Distrito Federal e
os municípios têm a incumbência de organizar, em regime de colaboração, os respectivos
sistemas de ensino, sobretudo no que se refere às políticas de financiamento, especialmente
frente às diferentes capacidades tributárias.
Conforme Davies (2007),
As discussões sobre o financiamento da educação estatal não ficaria
completa se não relacionasse as responsabilidades educacionais das
diferentes esferas de governo (o governo federal, o do Distrito Federal,
os 26 governos estaduais e os mais de 5.560 municipais) com a sua
disponibilidade de recursos. Desde a Independência brasileira, em
1822, até hoje, sempre houve uma grande discrepância entre essas
responsabilidades e a disponibilidade de recursos dos governos. O
governo central, por exemplo, embora detentor de uma maior parcela
das receitas governamentais, nunca assumiu constitucionalmente a
obrigação de oferecer educação básica para toda a população, deixando-
a a cargo dos Estados e Municípios, geralmente menos privilegiados do
que o governo central (DAVIES, 2007, p. 6).
As desigualdades na disponibilidade de recursos se manifestam em todas as regiões
do país (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul), nas diferentes dependências
administrativas (estadual ou municipal), por localização (urbana ou rural) e entre redes
municipais de um mesmo Estado, demandando ações federais contundentes que possam
reverter ou minimizar as discrepâncias e desigualdades nas condições de oferta educacional
no país.
A Constituição Federal de 1988, ao reconhecer o município como ente federado,
possibilitou políticas como o FUNDEF/FUNDEB, que impulsionaram a descentralização do
ensino, mediante a municipalização do ensino fundamental, especialmente durante a
vigência do FUNDEF. Ademais, a política de descentralização dos serviços públicos reduz
cada vez mais as responsabilidades do poder central, servindo mais como mecanismo de
transferência de encargos e tarefas entre unidades administrativas ou políticas subnacionais
do que como uma partilha de poder nas decisões fundamentais da gestão pública. Assim, a
referida descentralização configura-se, na verdade, como uma desconcentração
(AZEVEDO; VASCONCELOS, 1999).
Nesse contexto, frisa-se, a política de Fundos, implementada desde 1996, teve a
focalização do investimento público em educação, como elemento de racionalização dos
recursos públicos, coroando, assim, uma determinada concepção de descentralização. No
entanto, a questão do papel da União e dos demais entes federados no financiamento da
educação devem ser enfrentados no debate sobre a garantia do direito à educação, isto porque
esse desafio requer que os sistemas atuem em regime de colaboração, embora essa
133
colaboração ainda seja incipientemente tratada no marco legal brasileiro, havendo
necessidade de sua regulamentação. Todavia, sendo o Brasil um país de grandes
desigualdades (sociais, econômicas e educacionais).
Em síntese, os marcos da vinculação de recursos ao financiamento da
educaçãopública no Brasil a partir da Constituição Federal de 1988, se encontram ameaçados
no contexto atual. O Ensino Médio na última década passou por diversas mudanças na sua
forma de organização, financiamento, estrutura curricular, dentre outras. A dimensão do seu
financiamento por meio do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) ganhou destaque no marco legal
brasileiro, situando a sua obrigatoriedade, no debate do Custo Aluno Qualidade (CAQ) e
Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi) diante dos desafios da oferta educacional de
qualidade. No entanto, a conjuntura apresenta ainda enormes desafios na formulação de
políticas educacionais de acesso, oferta e permanência para que se garanta a sua expansão.
Nesse cenário essa etapa apresenta um processo de estagnação de matrículas e com baixa
qualidade do ensino.
O seu financiamento ainda é baixo, se comparado aos países desenvolvidos e entre
regiões do país. O Fundeb apresenta uma equalização dos recursos nas redes de ensino, mas,
para essa etapa não se traduz em melhora da qualidade e ampliação das taxas de matrículas.
De tal forma, que é visível a necessidade de ampliar as políticas de financiamento da
educação básica como um todo no país, sobretudo, a participação da União, na priorização
de mais esforços financeiros para a educação pública, a fim de não persistir as desigualdades
educacionais.
As discussões sobre a política de financiamento da educação via FUNDEB, e
consequentemente a qualidade das condições de oferta educacional, perpassam o debate
desse estudo e nos implicam na luta política por uma educação pública de qualidade, a partir
de um modelo de financiamento da educação que seja capaz de superar a lógica da
ponderação, as desigualdades no financiamento da educação. Sobretudo, nesse contexto do
FUNDEB, em que a inclusão do ensino médio nas políticas de fundos trouxe, mais uma vez,
a expectativa da garantia do direito à educação dos adolescentes e jovens brasileiros,
mediante a universalização do Ensino Médio.
134
4 PANORAMA GERAL: O ENSINO MÉDIO NO CONTEXTO DAS POLÍTICAS
EDUCACIONAIS NO BRASIL
No capítulo 3 apresentamos o Panorama geral das políticas educacionais
desenvolvidas para o Ensino Médio no Brasil, pós instituição do Fundeb de 2007 a 2017,
destacando a dimensão da oferta educacional para a população de 15 a 17 anos e as
desigualdades no atendimento no país com base nas informações do Censo do INEP/MEC e
PNAD Contínua do IBGE na série histórica adotada pela pesquisa.
4.1 Políticas Educacionais para o Ensino Médio no Brasil, pós instituição do FUNDEB
A educação no Brasil, desde o início da sua organização social, é marcadamente
dividida entre ricos e pobres. Pelo conceito de qualidade vigente, o qual, até o século
passado, era aferido através de um currículo humanístico e de caráter eminentemente
propedêutico, avesso a todo tipo de ensino profissionalizante e capaz de projetar seus
egressos para os cargos da administração e da burocracia pública (ROMANELLI 2002;
MONLEVADE 1997, 1998; ARANHA, 1996; AMARAL, PINTO, CASTRO, 2011).
A Carta Magna promulgada em 1988 dedicou toda uma seção ao direito à educação,
elencada dos artigos 205 ao 214, que asseguram que cada um dos entes federativos deve
comprometer, anualmente, um percentual mínimo da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferências constitucionais para a Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino. O sistema atual atribuiu aos Municípios a atuação prioritária
no ensino fundamental e infantil e, aos Estados, também de forma prioritária, a manutenção
do ensino fundamental e médio (PINTO, 2011).
Na década de 1990 as mudanças na configuração do Estado brasileiro, no âmbito
federal, mais precisamente, a partir de 1995, durante a gestão de Fernando Henrique Cardoso
(FHC), que ocorreu de 1995 a 2002, com o início da implementação da Reforma do Estado.
As ações eram direcionadas à consolidação destas mudanças, mediante inovações de
natureza institucional como, entre outras, a criação do Ministério da Administração Federal
e Reforma do Estado (MARE) e inovações de natureza legal, com a proposição de diversos
dispositivos legais que levaram à flexibilização das relações de trabalho, à ênfase no
mercado, em detrimento da diminuição do Estado e à criação do chamado terceiro setor
(IANNI 1997; MACCALÓZ 1997; SADER; GENTILLI, 1995, 1999).
135
Nesse sentido as políticas educacionais no Brasil, desde a década de 1990,
sinalizam reflexos de avanços e retrocessos. Para Frigotto (2019, p. 3),
Os aspectos acima sinalizados e sintetizados da tessitura estrutural de nossa
sociedade explicitam porque, ao longo de nossa história, a universalização
do ensino médio e a educação profissional integrada à educação básica de
nível médio foram e são sistematicamente negados ou truncados por
contrarreformas. Uma negação que expõe um dos temas cruciais da luta de
classes no Brasil.
O processo histórico de negação do direito à educação amplia o fosso da dualidade
do ensino e da desigualdade como dimensão histórica e ético-político para explicitar a
natureza que assume o processo de diferenciação, pelo qual foi tratado o ensino médio,
embora este tenha sido foco de política pública nos anos dois mil, por meio de um Pacto
Nacional pelo Fortalecimento do Ensino Médio. Esse pacto foi instituído pela Portaria nº
1.140 de 2013, que expressa a articulação e a coordenação de ações estratégicas entre União
e os governos estaduais para formulação de meios para elevação do padrão de qualidade do
Ensino Médio brasileiro, em suas diversas modalidades, para que haja inclusão de todos que
têm direito a cursar essa etapa de ensino.
Com a LDB/96, a educação básica passou a se configurar como direito fundamental
e subjetivo, cuja importância indiscutível envolve três etapas da educação: educação infantil,
ensino fundamental e médio, sendo que a oferta de educação infantil, em creches (para
crianças até 03 anos de idade) e pré-escolas (dos 4 até 5 anos de idade), tem a finalidade de
atingir o desenvolvimento integral da criança, em seus aspectos físico, psicológico,
intelectual, moral e social, completando a ação da família e da comunidade (LDB, art. 29).
O ensino fundamental, segundo o art. 32 da LDB, terá duração mínima de nove anos,
iniciando-se no 1º ano, com 6 anos de idade, e concluindo, em tese, com 14 anos de idade,
no 9º ano, sendo obrigatório e gratuito na escola pública com objetivos de formação básica
do cidadão.
Em análise do financiamento desta etapa de ensino, inaugurada com a implantação,
em 1996, do Fundo de Desenvolvimento e Manutenção do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (FUNDEF), Pinto (2009) observou que a priorização dessa etapa
de ensino foi pura mistificação porque teve como principal resultado a redução do
compromisso do governo federal com a mesma, pois a contribuição da União ao Fundo foi
reduzida ano após ano e nunca houve o cumprimento do § 4º do artigo 60 do ADCT que
determinava a garantia do valor mínimo por aluno correspondente ao padrão mínimo de
136
qualidade (CF/88, art. 206, VII). Essa política de fundo também não foi capaz de ter um
olhar específico sobre a educação infantil e o ensino médio (PINTO, 2009).
Com relação ao ensino médio, etapa final da educação básica, a LDB/96 definiu a
duração mínima de três anos para esta etapa de ensino, com as seguintes finalidades
conforme evidencia o artigo Art. 35º da LDB:
O ensino médio, etapa final da educação básica, com duração mínima de três
anos, terá como finalidades:
I - a consolidação e o aprofundamento dos conhecimentos adquiridos no
ensino fundamental, possibilitando o prosseguimento de estudos;
II- a preparação básica para o trabalho e a cidadania do educando, para
continuar aprendendo, de modo a ser capaz de se adaptar com flexibilidade
a novas condições de ocupação ou aperfeiçoamento posteriores;
III- o aprimoramento do educando como pessoa humana, incluindo a
formação ética e o desenvolvimento da autonomia intelectual e do
pensamento crítico;
IV - a compreensão dos fundamentos científico-tecnológicos dos processos
produtivos, relacionando a teoria com a prática, no ensino de cada disciplina
(BRASIL, 2017).
Embora a legislação educacional tenha contemplado para o ensino médio uma forma
robusta de ensino com noções sustentadas em princípios estéticos, éticos e políticos na
formação integral do homem, na prática esta etapa de ensino, como também a educação
profissional, foi secundarizada ao longo da história da educação brasileira e inclusive com a
Reforma dos anos 90. Essa etapa traz as marcas de um forte dualismo estrutural que foi
reforçado em políticas específicas dos anos 90, a exemplo daquela definida no Decreto nº
2.208, de 1997, que retomou, em outro contexto, o formato da educação profissional do
período anterior aos anos de 1960, quando configurou uma rede dual ao desvincular a
educação profissional da educação geral de nível médio (SIMÕES, 2011; SANDER, 2011).
Em análises, Pinto (2009.p, 90) assevera que esse Decreto “foi uma clara tentativa
de desestruturar a melhor rede de ensino no País”, ou seja, “ a rede de escolas técnicas e
profissionalizantes”. Esse cenário se modificou somente na primeira década do século XXI
a partir das políticas do Governo Lula (um governo mais sensível às questões sociais mas
com política educacional, sob viés neoliberal) decorrentes da atuação da sociedade civil no
campo da educação, que tornou sem efeito o Decreto nº 2.208/1997 com a concomitante
aprovação do Decreto nº 5.154/2004, posteriormente, com a Lei nº 11.741 de 2008, que
estabelece “a flexibilização na articulação do ensino médio com o ensino técnico e o
incentivo do retorno do ensino médio integrado” (SIMÕES, 2011, p. 117). Assinala-se,
entretanto, que tal flexibilização ocorreu em meio a contradições e concepções ambíguas,
137
especialmente nas discussões sobre as finalidades do ensino médio, implicando numa
compreensão histórica dos processos formativos e de construção do conhecimento centrada
na pessoa humana e não apenas nos objetivos imediatos do mercado de trabalho.
O planejamento e a gestão, no “novo” governo, também se inseriram no âmbito da
disputa entre projetos de sociedade e de gestão que, grosso modo, refletem também os
embates entre propostas de cunho centralizador e tecnocrático, de inspiração neoliberal, e
propostas de caráter descentralizador e democrático, voltadas para uma maior distribuição
da riqueza social e para o fortalecimento do caráter participativo (FALCÃO-MARTINS,
2003).
Contudo, o Decreto nº 5.154/2004, ao revogar a obrigatoriedade da separação entre
o ensino médio e a educação profissional técnica de nível médio, delegou para as redes
estaduais as formas de articulação entre a educação profissional e o ensino médio regular
frustando, assim, expectativas de mudanças estruturais nessa etapa de ensino.
O Ensino Médio que, historicamente, foi desassistido de financiamento específico,
a partir de 2007, passa a ser financiado, de forma compulsória, pelos recursos do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (FUNDEB), instituído pela Emenda Constitucional nº 53 (EC/53), de 19 de
dezembro de 2006, quando oferecido pela rede pública estadual, que tem esta etapa do ensino
como área de atuação prioritária. Antes do FUNDEB, o caráter elitista, seletivo e
discriminatório, que marca o ensino médio brasileiro, encontra explicação, em parte, na
formação socioeconômica do nosso país.
O Plano de Ações Articuladas (PAR) teve como objetivo de ser um intrumento
para a construção da assistência técnica e financeira da União aos Estados e Municípios
brasileiros. A assistência técnica e financeira no âmbito educacional é uma premissa
constitucional (BRASIL, 1988), prevista como ação da União para garantir a equalização de
oportunidades educacionais e o padrão mínimo de qualidade do ensino nas redes
educacionais dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, conforme o § 1º Art. 211
(Idem). Para Ribeiro e Jesus (2016, p. 213), esse regime de colaboração para organização
dos sistemas de ensino entre os entes federados é uma estratégia educacional estabelecida na
CF/88 e na LDB/96 e compreende a forma como os órgãos conciliam a decisão política, a
ação técnica e o atendimento da demanda educacional, no intuito de compartilhar
competências técnicas e financeiras para a execução de programas de manutenção e
desenvolvimento da Educação Básica.
138
Nesse contexto, o governo federal, argumentando sobre a necessidade de se
criarem instrumentos eficazes de avaliação e de implantação de políticas de melhoria da
qualidade da educação, o MEC apresentou, em 2007, o Plano de Desenvolvimento da
Educação (PDE). Dentre as ações do PDE, o Plano de Metas Compromisso Todos pela
Educação, instituído pelo Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007- gestão do ex-Ministro
da Educação Fernando Haddad , destacou-se como marco de um novo regime de colaboração
entre os entes.
As ações estratégicas que demarcaram a adesão ao PAR consistem em oferecer
aos entes federados um instrumento de diagnóstico e planejamento de política educacional
que condiciona todas as transferências voluntárias e assistência técnica do MEC. Seguindo
esse diagnóstico e o planejamento local consolidado anualmente no PAR, o governo federal
apoiava as ações educacionais propostas pelos órgãos estaduais e municipais da área
educacional, com investimentos vinculados para manutenção e desenvolvimento do ensino
(DOURADO; AMARAL, 2011).
É importante enfatizar que o PAR configura-se em um planejamento estratégico
Plurianual, isto é, as ações e subações cadastradas pelas Secretarias de Educação no Sistema
Integrado de Monitoramento, Execução e Controle (SIMEC) – Módulo PAR - devem ser
executadas em quatro anos. O Plano de Desenvolvimento da Educação, que inclui o plano
de metas e o PAR, é implementado em um contexto de continuidade ao processo de
restruturação do Estado e de suas políticas, no qual o neoliberalismo propaga a incorporação
da lógica de mercado capitalista, o que proporciona maior aproximação entre o público e
privado, reconfigurando a atuação governamental e os modelos de gestão e planejamento
educacional (FRIGOTTO, 2015).
Assim, embora o PDE, o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação e o
Plano de Ações Articuladas (PAR) tenham sidos lançados com o argumento da busca da
qualidade da educação, eles enfatizam a parceria público-privada, ficando claro o ideário
mercantilista e produtivista, denominado por Saviani “pedagogia de resultados”, como
informa Frigotto ao denunciar “sob o falso lema todos pela educação”. Para o autor, essas
políticas adotadas decorrem do fato de as forças políticas que assumiram o governo, a partir
de 2003 (Governo Lula), terem optado pela conciliação, configurando, assim, uma cultura
protelatória em relação aos direitos sociais e educacionais de uma minoria prepotente
antissocial e antinação que constitui a classe dominante brasileira, necessitando, com isso,
uma confrontação clara nas ideias e ações como forma de se promover mudanças estruturais
na sociedade e na educação (FRIGOTTO, 2011).
139
Considerando esse contexto, foram criadas políticas que tiveram reflexo no ensino
médio, como: a nova Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
(CAPES) através do PL nº 7.569/2007; o Brasil Profissionalizado (Decreto nº 6.302/2007);
gestão democrática (Escola de Gestores/ Pró-Conselho); formação de professores (Política
Nacional de Formação, Fóruns Estaduais/ Plataforma Freire, Universidade Aberta); material
didático; profissionalização (Expansão da Rede Federal de Educação Profissional e
Tecnológica/ Programa Brasil Profissionalizado/Pronatec); Atualização das Diretrizes
Curriculares Nacionais do Ensino Médio, entre outras.
Em linhas gerais, o PAR pode ser entendido como um instrumento político,
desenvolvido no contexto da Nova Gestão Pública (com a lógica neoliberal), visando
monitorar as demandas educacionais de cada Município para promover o suporte técnico e
financeiro de acordo com as necessidades dos entes federados, tomando como medidas de
prioridades quatro dimensões, denominadas: 1.Gestão Educacional; 2. Formação de
Professores e dos Profissionais de Serviço e Apoio Escolar; 3. Práticas Pedagógicas e
Avaliação; e 4. Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos. Cada dimensão dispõe de áreas
de atuação e indicadores específicos de qualidade da educação. Nota-se que “[...] a natureza
dessa nova base técnica que foi implementada em todo o país, mostra que esta, mesmo sob
as relações sociais de exclusão vigentes, não deteve a virtualidade de efetiva melhoria da
qualidade de vida para todos os seres humanos. [...]” (FRIGOTTO, 2015. p,69) em
particular, o alcance da qualidade da educação básica.
A política de Avaliação do Ensino Médio foi criada no contexto das reformas dos
anos de 1990, que instituem a avaliação dos sistemas de ensino. Desta forma, o Exame
Nacional do Ensino Médio (ENEM) incide diretamente no nível médio com o propósito
inicial de avaliar, a partir do desempenho dos concluintes e egressos do Ensino Médio, com
avaliação em cada escola, a qualidade da Educação Básica no Brasil. Desde a sua
implantação em 1998, o ENEM ampliou suas funções hoje servindo para o ranqueamento
de escolas e como instrumento de avaliação para o acesso ao Ensino Superior.
O ENEM, constitutivo da Política de Avaliação Externa da Educação Básica, foi
implantado ainda na Reforma Educacional da década de 1990 e, gradativamente, veio se
impondo como uma importante Política de Estado, por agregar funções de ordem social e
pedagógica, tornando-se responsável pela centralidade e visibilidade do Ensino Médio no
cenário educativo atual (PIAUÍ, CEPRO, 2017). Também, anterior ao ENEM, o Sistema
Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB) foi implantado em 1990 pelo MEC, com
140
o objetivo de avaliar a qualidade do ensino fundamental e médio e contribuir para o
replanejamento das políticas públicas implantadas nesse nível de ensino.
A normatização do O ENEM foi instituído pela Portaria Ministerial n° 438, de 28
de maio de 1998, sendo de responsabilidade do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira (INEP). A concepção do ENEM, segundo Castro (2000), está
pautada nas orientações para a educação básica, estabelecidas pela LDB e pelas Diretrizes e
Parâmetros Curriculares Nacionais, como um instrumento que baliza e induz a reforma do
Ensino Médio.
Conforme as informações divulgadas no Portal do INEP, o ENEM teve sua primeira
edição no ano de 1998, na qual se registrou a adesão de 157.221 inscrições de adolescentes
concluintes e egressos do Ensino Médio. Ao longo dos anos, houve um aumento significativo
de inscritos em todas as regiões do Brasil, sendo que, no ano de 2011, o número de
participantes foi de 6.221.697, evidenciando a evolução significativa do número de inscritos.
Tal fato deve-se a mudanças e reformulações ocorridas no Exame no período de 1998 a 2010.
Em 2017 o Enem teve 7,6 milhões de inscritos.
Durante esse período, o INEP apresentou propostas de reformulações de ordem
social, metodológica e curricular; a primeira alteração ocorreu no ano de 2001. Nesse ano, o
governo isentou o pagamento da taxa de inscrição aos concluintes do Ensino Médio de
escolas públicas, visando, desta forma, democratizar o acesso de todos ao Exame. No ano
de 2003, foi incluído o questionário sócio-econômico para os inscritos no ENEM, como
forma de enriquecer os dados dos participantes e ajudar na compreensão de seus
desempenhos. Até o ano de 2004, o resultado do ENEM era divulgado somente ao próprio
participante, por meio de um boletim com o desempenho por competência, mas em 2005
iniciou-se a divulgação das notas médias das escolas, com o propósito de avaliar o
desempenho das instituições e oportunizar, mediante análise dos dados e relatórios
divulgados pelo INEP, a melhoria dos serviços prEstados à sociedade (PEROBA, 2017).
Em 2005, o MEC institui o Programa Universidade para Todos (ProUNI),
modalidade social do uso do ENEM, como critério de seleção para bolsas de estudos
integrais e parciais, para cursos no ensino superior. No ano de 2009, implantou-se um novo
ENEM; o Exame passou por profundas mudanças, envolvendo a implantação do Sistema de
Seleção Unificada (SiSU), divulgação de uma nova matriz de competências e habilidades,
divulgação da matriz curricular, inclusão da Língua Estrangeira e a definição de um novo
formato para o Exame ( ANPED, 2017).
141
A matriz de referência do Novo ENEM explicita os cinco Eixos Cognitivos comuns
a todas as áreas de conhecimento como: dominar diferentes linguagens, compreender
fenômenos, enfrentar situações problema, construir argumentação e elaborar proposições
solidárias. Assim, define para cada área de conhecimento as competências e habilidades que
serão avaliadas. A partir desta prova, associaram-se competências e habilidades a um
referencial de conteúdos divulgados pelo MEC denominados objetos de conhecimento.
Além disso, possibilitou-se que, por intermédio do novo ENEM, fosse dada a
certificação para jovens e adultos, com a implantação do SiSU, em 26 de janeiro de 2010, ,
o MEC institui e regulamenta, por meio da Portaria Normativa n° 02, o Sistema de Seleção
Unificada (SiSU), definido como um sistema informatizado para seleção de candidatos a
vagas em cursos de graduação disponibilizadas pelas instituições públicas de educação
superior dele participantes (BRASIL, 2009). Essa medida centralizou o acesso ao ensino
superior para alunos de todas as regiões do país, permitindo, assim, a escolha de cursos em
Universidades Federais em diversos locais do Brasil.
A divulgação da proposta do novo formato do ENEM, em especial da matriz
curricular, e a inclusão da Língua Estrangeira, reflete na organização pedagógica do Ensino
Médio, pois induz a uma nova reestruturação curricular nas escolas para atender às
expectativas do Exame. Para Silva (2008), com esta prova, o Estado interfere na educação e
aponta para um modelo voltado para o desenvolvimento de competências e habilidades,
induzindo a uma ampla mudança no sistema educacional brasileiro.
Em 2010, é lançado o Programa Ensino Médio Inovador (ProEMI ) no âmbito
governo federal com adesão dos Estados ao Programa, realizado pelas Secretarias de
Educação Estaduais e Distrital, e as escolas de Ensino Médio receberam apoio técnico e
financeiro, através do Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE para a elaboração e o
desenvolvimento de seus projetos de reestruturação curricular.
A Lei que orienta o funcionamento do Ensino Médio Inovador foi instituída pela
Portaria nº 971, de 9 de outubro de 2009, e integra as ações do Plano de Desenvolvimento
da Educação – PDE, como estratégia do Governo Federal para induzir a reestruturação dos
currículos do Ensino Médio. Desta forma, conforme define a LDB (9394/96), ao currículo
do Ensino Médio, como uma etapa final, foram reintegrados novos métodos e
recomendações bem claras para a organização dos conteúdos de ensino em estudos ou áreas
interdisciplinares e projetos. (BRASIL, 2009).
Teve-se, assim, um contexto de situações voltadas para as necessidades de
aprendizado cultural, social e científico, exigindo novos métodos e orientações, bem como
142
um maior investimento em capacitação de seus profissionais para fortalecer competências
em suas áreas de ensino.
Os objetivos proclamados pelo ProEMI se ancoraram no sentido de apoiar e
fortalecer o desenvolvimento de propostas curriculares inovadoras nas escolas de ensino
médio, ampliando o tempo dos estudantes na escola, de forma a buscar garantir a formação
integral com a inserção de atividades que tornassem o currículo mais dinâmico, e atendendo
também às expectativas dos estudantes do Ensino Médio e às demandas da sociedade
contemporânea. Conforme citado pelo Programa Ensino Médio Inovador, os projetos de
reestruturação curricular poderiam possibilitar o desenvolvimento de atividades integradoras
que articulam as dimensões do trabalho, da ciência, da cultura e da tecnologia, contemplando
as diversas áreas do conhecimento a partir de oito macrocampos: acompanhamento
pedagógico; Iniciação Científica e Pesquisa; Cultura Corporal; Cultura e Artes;
Comunicação e uso de Mídias; Cultura Digital; Participação Estudantil e Leitura e
Letramento (BRASIL, 2011).
A identidade do Ensino Médio historicamente se define na superação do dualismo
entre propedêutico e profissionalizante de forma a garantir a identidade unitária, ainda que
assumisse formas diversas e contextualizadas (BRASIL, 2015). A homologação desta
proposta à época de sua implantação entendeu que a base unitária implica articular as
dimensões trabalho, ciência, tecnologia e cultura, na perspectiva da emancipação humana,
de forma igualitária para todos os cidadãos.
Por esta concepção, o Ensino Médio deve ser estruturado em consonância com o
avanço do conhecimento científico e tecnológico, fazendo da cultura um componente da
formação geral, articulada com o trabalho produtivo. Isso pressupõe a vinculação dos
conceitos científicos à contextualização dos fenômenos físicos, químicos e biológicos, bem
como superação das dicotomias entre humanismo e tecnologia e entre formação teórica geral
e prática técnicoinstrumental (BRASIL, 2015).
A extinta Secretaria de Educação Básica do MEC (SEB/MEC) foi um instrumento
para as políticas do Governo Federal, que teve como prioridade o desenvolvimento de
programas e projetos, em regime de colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, que visam à melhoria da qualidade da Educação Básica, dentro do que dispõe o
Plano de Metas, no Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007. Nesse sentido, o que o
Ministério da Educação propõe é um programa de apoio para promover inovações
pedagógicas das escolas públicas (estaduais, inclusive Colégios das Universidades
Estaduais; e federais, Colégios de Aplicação das Universidades Federais e Colégio Pedro
143
II), objetivando o fomento de mudanças que se fazem necessárias na organização curricular
do Ensino Médio (BRASIL, 2015).
Os impactos e transformações deste projeto tiveram como objetivo a melhoria da
qualidade do Ensino Médio nas escolas públicas, sinalizadas para as seguintes metas,
conforme nos relata o documento supracitado:
Superação das desigualdades de oportunidades educacionais;
Universalização do acesso e permanência dos adolescentes de 15 a 17 anos
no Ensino Médio; Consolidação da identidade desta etapa educacional,
considerando a diversidade de sujeitos; Oferta de aprendizagem significativa
para jovens e adultos, reconhecimento e priorização da interlocução com as
culturas juvenis (RESOLUÇÃO CD/FNDE/nº 29, 2007).
O Plano de Implementação do Ensino Médio Inovador indicou que os critérios, os
parâmetros e os procedimentos para o apoio técnico-financeiro estavam em consonância com
o previsto no Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007, na Resolução CD/FNDE/nº 29, de 20
de junho de 2007 e na Resolução CD/FNDE nº 47, de 20 de setembro de 2007 que tratam da
implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, pela União, em
regime de colaboração com Estados, Municípios e Distrito Federal e a participação das
famílias e da comunidade. O Programa contou com um Comitê Técnico e um Grupo Gestor,
este último coordenado pela SEB/MEC com a participação de entidades nacionais para
constituir-se em instrumento de representatividade política e de apoio instituciona (BRASIL,
2015).
Em 2010, o Conselho Nacional de Secretários de Educação (CONSED) criou um
grupo de Trabalho para tratar da Reforma do Ensino Médio, composto por secretários
estaduais de Educação, representantes do MEC e especialistas. O grupo deveria se dedicar a
discutir mudanças no ensino médio, etapa em que o desempenho dos alunos brasileiros ficou
estagnado no período 2009-2011. O grupo de trabalho, em atendimento à solicitação do
Ministro da Educação Aloizio Mercadante, ouviu a opinião dos gestores estaduais sobre a
redução do número de disciplinas, expansão das escolas de tempo integral e uso de
ferramentas tecnológicas como formas de estimular os estudantes e melhorar a qualidade do
ensino médio (FERRETI, SILVA, 2017).
Em 2011, o governo federal implantou o Programa Nacional de Acesso ao Ensino
Técnico e Emprego (PRONATEC), através do PL nº 12.513, com o objetivo de conceder
bolsas de estudo integrais e parciais em cursos de grau técnico e de formação inicial e
144
continuada (educação profissionalizante e tecnológica), em instituições privadas e públicas
de ensino técnico.
Em 2012, são aprovadas novas Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino
Médio pelo Conselho Nacionalde Educação (DCNEM/CNE). As DCNEM tiveram uma
primeira proposição em 1998 - 1999 e a segunda quando da revisão e reformulação dessas
Diretrizes, entre os anos de 2011 e 2012. Nesse processo, ressalta-se que sempre houve
embates em torno das concepções a respeito dos projetos societários e educativos que
marcaram a formulação dessas políticas curriculares. Tais disputas se refletem no
Documento Referência da Conferência Nacional de Educação 2014 (CONAE, 2014), na
parte sobre as Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN) para o ensino médio que compreende
o trabalho, ciência, tecnologia e cultura (Parecer CNE/CEB 05/2011 e Resolução CNE/CEB
02/2012).
As DCNs conferiam uma identidade para o Ensino Médio ao propor que esta última
etapa da educação básica se oriente pela busca de uma formação humana integral. A ideia
de formação integral e integrada se coaduna com as formulações em torno do conceito de
formação politécnica e tecnológica, o qual tem sido modelo quando se trata de propor
políticas de currículo que têm por finalidade uma organização pedagógica menos
fragmentada e hierarquizada (MOURA, LIMA FILHO, SILVA, 2015). Tais proposições
resgatam o debate que vinha sendo feito acerca da identidade do Ensino Médio no contexto
das discussões da LDB, mas, pelas correlações de força daquele período de construção da
LDB, ficaram enfraquecidas.
A Educação Profissional Técnica de Nível Médio (Parecer CNE/CEB 11/2012 e
Resolução CNE/ CEB 06/2012) mostra que, além da “intercomplementaridade” não ter sido
resolvida com o tempo, as novas diretrizes (MEC, DCNEP, 2012, p. 58) mantiveram a
Educação Profissional “articulada e subsequente ao Ensino Médio, podendo a primeira ser
integrada ou concomitante a essa etapa da Educação Básica”. Entretanto, esta previsão de
Educação Profissional “não integrada” ao Ensino Médio, tanto na forma concomitante
quanto na forma subsequente, não é mera questão curricular ou de organização do trabalho
pedagógico escolar, pois, permitindo inferir que, ao manter percursos formativos
fragmentados, divididos e não integrados, a escola reproduz e aprofunda a dualidade, marca
histórica ao se tratar do Ensino Médio (SOARES JÚNIOR, 2018).
Também, deve-se observar que, após dez anos, desde as primeiras versões
(1998/1999), e mais de sete anos da mudança de orientação política na gestão do governo
federal de 2003, em que se deflagrou a revisão desses documentos normativos, chegou-se à
145
homologação, em 2011, das DCNEM, mediante o Parecer Nº 05/2011 e Resolução Nº
02/2012, e das DCNEP, mediante o Parecer Nº 11/2012 e Resolução Nº 06/2012, todos
emanados do CNE/CEB (SOARES JÚNIOR, 2018).
Nesse sentido, em relação ao Documento Referência da CONAE/2014, o mesmo
não se pode dizer das DCNEP aprovadas também em 2012, em que aspectos mais críticos
foram apontados por intelectuais, educadores e trabalhadores da educação, durante o período
de sua elaboração, análise e discussão no CNE, indicando as sintomáticas dificuldades de se
implementar um projeto de Educação Profissional que não esteja restrita à lógica mercantil
(BERNARDIM; SILVA, 2014).
Assim, se as diretrizes para a Educação Profissional não observaram os
pressupostos da educação politécnica, que atendem aos anseios da(s) juventude(s), de certa
forma, representaram avanços quanto à flexibilidade na organização curricular, ao introduzir
a ampliação do tempo de integralização como vantagem a ser considerada quando se leva
em conta as especificidades dos alunos, em especial dos trabalhadores. Embora não tenha
sido suficiente, deve-se considerar que a Educação Profissional Técnica de Nível Médio de
oferta integrada apresentou-se como alternativa historicamente viável para a última etapa da
educação básica. Por essa razão, conferiu-se especial sentido e relevância para as propostas
do documento base da CONAE/2014 (ANPED, 2017).
Em 2013, o Ensino Médio, alvo de disputas hegemônicas, foi foco de política
pública por meio de um PL nº 6.840-A/2013, que foi resultado do Relatório da Comissão
Especial destinada a promover Estudos e Proposições para a Reformulação do Ensino Médio
– CEENSI, no qual se propôs alterar a Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, com vistas
a instituir a jornada em tempo integral no ensino médio, dispor sobre a organização dos
currículos do ensino médio em áreas do conhecimento e dar outras providências - e que,
posteriormente, foi tomada como base para o processo de construção da MP nº 746/2016
(atual Reforma do Ensino Médio) que culminou na promulgação da Lei nº 13.415/201714.
Este processo ocorreu desde 2013 com resistência de dez entidades15 que
intervieram no sentido da não aprovação do projeto e em defesa do ensino médio por
entenderem que esse PL nº 6.840-A/2013 representava o desmonte da Educação Púbica de
Ensino Médio por aprofundar, ainda mais, o fosso que separa a Educação das camadas
14 Disponível em: http://www.anped.org.br/news/informe-sobre-movimento-nacional-pelo-ensino-medio.
Acesso em: 13 de jun de 2017. Disponível em:
http://www.anped.org.br/sites/default/files/resources/Informe_do_Movimento_Nacional_pelo_Ensino_Me_di
o_sobre_o_PL_6840_16122014.pdf. Acesso em: 25 ago. 2019.
146
populares da Educação das Elites16, especialmente ao não permitir que estudantes pobres
cursem certas áreas do conhecimento.
Dentre as entidades educacionais públicas que se posicionaram, tem-se: a
Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Educação (ANPED), o Centro de
Estudos Educação e Sociedade (CEDES), o Fórum Nacional de Diretores das Faculdades de
Educação (FORUMDIR), a Associação Nacional pela Formação dos Profissionais da
Educação (ANFOPE), Sociedade Brasileira de Física, Ação Educativa, Campanha Nacional
pelo Direito à Educação, a Associação Nacional de Política e Administração da educação
(ANPAE), o Conselho Nacional das Instituições da Rede Federal de Educação Profissional
Científica e Tecnológica (CONIF) e a Confederação Nacional dos Trabalhadores em
Educação (CNTE)17.
As entidades organizadas e intituladas como Movimento Nacional pelo Ensino
Médio18 se posicionaram contrárias à proposição de Ensino Médio diurno em jornada de 7
horas para todos. Embora se entenda a importância da oferta da jornada completa, essa
compulsoriedade fere o direito de acesso à educação básica para mais de dois milhões de
jovens de 15 a 17 anos que estudam e trabalham ou só trabalham (PNAD/IBGE 2015).
Também, opuseram-se à proibição de acesso ao ensino noturno para menores de 17 anos,
uma vez que se constitui em cerceamento de direitos, além de representar em uma
superposição entre o ensino médio na modalidade de educação de jovens e adultos e o ensino
médio noturno regular. Ainda, as entidades foram enfáticas ao criticar a organização
curricular com proposições de opções formativas de escolhas pelo estudante porque isso
corrobora com a fragmentação e a hierarquia do conhecimento escolar, favorecendo um
ensino médio de migalhas ao desconsiderar a modalidade de ensino médio integrado à
educação profissional que deveria ter ainda sólida formação teórica e interdisciplinar. O PL
nº 6.840/2013 resgata o modelo curricular da ditadura militar, de viés eficienticista,
mercadológico e contraria a CF/88 e a LDB/96 que asseguram o desenvolvimento pleno do
educando e a formação comum como direito.
Em audiência com o ex Ministro da Educação Henrique Paim, em abril de 2014, o
Movimento Nacional chegou a entregar um Manifesto em que explicita as divergências em
16 Disponível em: https://drive.google.com/drive/folders/18WxKSk64HGN8bGU1fQs0VE9_PxMYLzFY.
Acesso em: 25, agost.2019. 17 Disponível em: http://www.anped.org.br/news/manifestacao-das-entidades-educacionais-sobre-politica-de-
formacao-de-professores-anunciada. Acesso em: 25 ago 2019.
147
relação ao PL nº 6.840/2013, fundamentadas nas Diretrizes Curriculares Nacionais para o
Ensino Médio (DCNEN) e amplamente debatidas e assumidas pelo MEC como base de suas
principais políticas, como o Programa Ensino Médio Inovador, os Direitos à Aprendizagem
e Desenvolvimento e o Pacto Nacional pelo Fortalecimento do Ensino Médio
(OBSERVATÓRIO DO ENSINO MÉDIO, 2016).
Este projeto ficou sem movimentação até outubro de 2014, quando, ao retornar as
audiências públicas, o Movimento, em nova reunião com o Ministro da Educação, em 01 de
dezembro de 2014, apresentou a moção de rejeição aprovada na CONAE do PL 6840-
A/2013. A Lei 13.005/14, que aprova o Plano Nacional de Educação (PNE 2014 – 2024),
estabeleceu o período de dois anos para amplo debate sobre a base nacional comum, tendo
como estratégia “institucionalizar programa nacional de renovação do ensino médio, a fim
de incentivar práticas pedagógicas com abordagens interdisciplinares estruturadas pela
relação entre teoria e prática, por meio de currículos escolares que organizem, de maneira
flexível e diversificada, conteúdos obrigatórios e eletivos articulados...”. Entretanto, embora
a incidência na tramitação parlamentar do Movimento Nacional, expressando os anseios da
sociedade civil para o EM, no dia 16 de dezembro de 2014, aconteceu a última reunião da
Comissão Especial da Câmara dos Deputados (CEENSI) e logo o PL 6840/2013 foi
aprovado por unanimidade, na gestão do Partido dos Trabalhadores (PT) no governo de
Dilma Roussef (OBSERVATÓRIO DO ENSINO MÉDIO, 2016).
No governo de Temer, o Ministro da Educação Mendonça Filho (2016 -2018)
colocou celeridade ao processo em detrimento à homologação não efetivada do Custo Aluno
Qualidade Inicial (CAQi) – meta do PNE. Uma terceira versão da BNCC foi lançada em
abril de 2017 apenas para a educação infantil e ensino fundamental – desmenbrando a
Educação Básica -, sendo homologada em dezembro do mesmo ano. Em abril de 2018, foi
lançada a BNCC do ensino médio, pois a proposta de fevereiro de 2017 foi transformada em
Lei nº 13.415/2017 e, em dezembro de 2018, foi homologada. Em 20 de dezembro de 2017,
foi homologada a Base Nacional Comum Curricular (BNCC) da Educação Infantil e do
Ensino Fundamental no Palácio do Planalto (CÁSSIO, CATELLI JR, 2019).
A chamada Reforma do Ensino Médio do governo Michel Temer não pode ser
considerada fora do contexto de fragilidade institucional da democracia no Brasil e do
contexto da retomada do avanço neoliberal contra os direitos sociais e a favor da abertura de
148
oportunidades de negócios no campo educacional público para o grande capital nacional e
internacional19.
A trajetória da educação pública está diretamente relacionada à busca do ideário da
conquista dos direitos sociais e humanos. Verifica-se, no percurso dessa trajetória, a
existência de inúmeros movimentos sociais que pleitearam a educação, sua obrigatoriedade,
difundir o acesso, o acréscimo da jornada escolar, o financiamento da educação obrigatória
e a garantia da qualidade de ensino. Esses aspectos estão vinculados à criação de condições
de oferta da educação pública, envolvendo a educação básica e superior, tendo como
concepção a educação de qualidade como direito social.
Tendo em vista a preocupação em ampliar a jornada escolar e objetivando que a
escola atenda os alunos em tempo integral, surgiu o Programa Mais Educação, instituído
pela Portaria Interministerial nº 17/2007 e regulamentado pelo Decreto nº 7.083/10, através
do qual, as escolas das redes públicas de ensino estaduais e municipais desenvolvem
atividades de acompanhamento pedagógico, educação ambiental, esporte e lazer, direitos
humanos em educação, cultura e artes, cultura digital, promoção da saúde, comunicação e
uso de mídias, investigação no campo das ciências da natureza e educação econômica, no
turno inverso ao das aulas (BRASIL, 2015).
4.2 Atendimento Educacional do Ensino Médio no Brasil: desafios para expansão
A reforma do ensino médio de 2017 expressa a concepção de educação mínima, em
particular para os jovens que estudam nos sistemas públicos estaduais de educação. Por sua
vez, os itinerários formativos se constituem no mecanismo ou estratégia de hierarquização
escolar, o que configura uma gama de diferenciações dentro da dualidade.
Considerando os dados publicados pelo Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais
Anísio Teixeira (INEP), do Censo Escolar 2017, a situação da educação escolar obrigatória
é preocupante. Quanto à situação das escolas, de acordo com a Nota Pública (2017.p.1), “a
maior rede de educação do país fica sob a responsabilidade dos municípios brasileiros,
No atual governo de Jair Bolsonaro, na gestão de Ricardo Velez (jan./2019 a abr./2019) à frente do MEC, a
BNCC deixou de ser tema de destaque e o processo de implementação dessa Base deixou de avançar em
nível federal nesse período, pois depende de repasses de recursos federais aos Estados e Municípios, o que
coloca dúvidas ao processo (CÁSSIO, CATELLI JR, 2019), especialmente, por sucessivos cortes no
orçamento da Educação Básica e Superior em cenário de congelamento por 20 anos dos gastos públicos
federais em vigor desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 95/2016 nas áreas sociais como a
educação, a saúde, a assistência sociais e demais áreas.
149
chegando a totalizar 61,3% de todas as escolas de nossa educação básica”, revelando, de
pronto, que nosso sistema público de ensino, organizado constitucionalmente pelo regime
de colaboração, guarda uma enorme distorção: o ente público, no caso o município, com
menor capacidade de arrecadação, continua a ser o responsável pela oferta da maior parte da
educação básica no país e ainda tendo uma ajuda federal muito abaixo do que seria exigido
para se atingir padrões de Custo Aluno Qualidade (INEP, 2017).
A maior parte das escolas brasileiras da educação básica oferece o ensino
fundamental. O ensino médio é ofertado em apenas 7,5% das escolas brasileiras de educação
básica. Esse dado mostra um estrangulamento do sistema para essa faixa etária de 15 a 17
anos, evidenciando que a educação básica brasileira termina por excluir o jovem das salas
de aula (INEP, 2017). O Ensino Médio no Brasil é afetado com a falta de infraestrutura de
ensino; apenas 11,5% das escolas de ensino fundamental no país dispõem de laboratório de
ciências, menos de um terço das que oferecem os anos iniciais do ensino fundamental
dispõem de parque infantil em suas dependências e quase 60% das escolas que oferecem
essa etapa de ensino não possuem rede de esgoto, sendo que a maioria dispõe apenas de fossa
(INEP,2017).
Apenas 28,5 mil escolas no Brasil oferecem o ensino médio aos brasileiros, sendo
que quase a metade (49,2%) desse universo são escolas consideradas de grande porte, por
atender mais de 500 matrículas. O número de escolas a oferecer o ensino médio no Brasil
cresceu muito pouco de 2013 para 2017, diante do quadro de extrema demanda nessa etapa,
aumentando somente em 1.079 escolas a ofertar essa etapa nesse período. De 2016 para
2017, por exemplo, 200 escolas passaram a ofertar essa etapa, ao passo que a rede privada
ficou estagnada, exatamente com o mesmo número de escolas a ofertar o ensino médio.
Outro dado que chama a atenção é que, mesmo em áreas urbanas, apenas um terço (31,9%)
das escolas dispõem de fossa (INEP,2017).
Essa realidade atinge principalmente a classe trabalhadora, para a qual está sendo
negado o direito pleno à educação, concebida como um processo de atualização histórica
que, em seus elementos de formação humana, estabelece os condicionantes sociais que
possibilitam ao homem expressar-se criativamente na prática social.
Embora o Brasil tenha passado por significativas mudanças no campo do
financiamento da educação, desde meados da década de 1990, essa área ainda representa um
desafio a ser enfrentado, principalmente no que se refere à manutenção e à expansão dos
sistemas de ensino do país, o que exigirá mais investimentos governamentais. Para Loureiro
(2010, p. 15), “[...] a crise estrutural se relaciona com a educação neoliberal, na medida em
150
que o Estado capitalista se reorganiza tanto na contenção dos recursos públicos, com a
abertura da educação pública para o setor privado, bem como a formação do trabalhador para
o trabalho flexível para atender às demandas do mercado”.
Em síntese, embora haja avanço no que se refere à universalização do ensino,
especialmente na etapa do ensino fundamental, não foram oferecidas as bases materiais para
um processo de aprendizagem adequado, com condições e insumos necessários para o
desenvolvimento de uma educação de qualidade, em que os estudantes da educação básica
tenham acesso a bibliotecas, laboratórios, livros didáticos, professores qualificados e bem
remunerados, condições de permanência dos estudantes na escola, espaços físicos
adequados, entre outros aspectos.
É evidente que, nas duas últimas décadas, as políticas educacionais desenvolvidas no
Brasil para a educação básica permitiram a expansão do sistema público de educação. No
entanto, a referida expansão, ainda insuficiente, especialmente na educação infantil e no
ensino médio, ocorreu sem a devida qualidade, sem recursos suficientes para se prover o
direito à educação, isso associado à falta de ampliação da capacidade do atendimento
educacional, à tímida melhoria da estrutura física das escolas, à valorização ainda lenta dos
profissionais da educação, dentre outras políticas que garantam o cumprimento do direito à
educação, com qualidade e para toda a população, demandando mais recursos financeiros
(PINTO, 2011).
De acordo com os dados do Censo do INEP/MEC de 2017, havia 8.131.988 alunos
matriculados no ensino médio. Apenas 1,2% no âmbito público federal, 85,9%, no âmbito
estadual, 1,1% no municipal e 11,8% no ensino privado. Mas o alarmante é o que revela a
última Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2016 sobre a negação do
direito ao ensino médio aos jovens brasileiros. Aproximadamente 1,7 milhão de jovens, o
equivalente a 16% dessa faixa etária, entre 15 a 17 anos, estão fora da escola (INEP,2017).
Apesar dos esforços empreendidos na última década, segundo Frigotto (2017), os
dados do censo escolar sinalizam que um dos grandes equívocos recorrentes nas análises da
educação no Brasil, em todos os seus níveis e modalidades, apresenta uma realidade
educacional de exclusão com aproximadamente 2,5 milhões crianças e jovens de 4 a 17 anos
estão fora da escola. O desafio da universalização do ensino obrigatório, determinado pela
Emenda Constitucional nº 59 (Lei nº 12061/09), inclui a garantia do ensino médio totalmente
obrigatório e gratuito para toda população que dele necessitar, ou seja, universalmente. O
Estatuto da Criança e do Adolescente (artigo 54) e a LDB 9.394/96 (artigos 2º, 4º, 58 §3º e
87 §§2º e 3º) são coerentes com o dispositivo constitucional. Recentemente, o Plano
151
Nacional de Educação (2014-2024) estabeleceu metas para universalizar, até 2016, o
atendimento escolar para toda a população de 15 a 17 anos e elevar, até o final do período
de vigência deste PNE, a taxa líquida de matrículas no ensino médio para 85%.
O ensino médio é a terceira etapa da educação básica que, em 2007, foi incorporado
ao financiamento mediante a política de Fundo. É uma das etapas em que, especialmente
entre 2006 e 2016, as matrículas mantiveram-se praticamente estáveis. Em 2006, havia no
Brasil 8.131.988 jovens de 15 a 17 anos, cuja taxa de matrícula líquida passou de 51% para
61,4%, em 2014, com crescimento de 7,9%, no referido período.
As redes estaduais são responsáveis pela oferta do ensino médio, entretanto, a sua
expansão tem sido dificultada por vários fatores, dentre os quais se destacam: a baixa taxa
de fluxo escolar, alta taxa de evasão, baixa oferta de matrículas, os baixos indicadores de
qualidade, o modelo curricular em disputa, o descumprimento do Custo Aluno Ano Inicial
(CAQi). Tais fatores agravam-se nas regiões Norte e Nordeste.
Nesse sentido, consolidar as políticas de expansão da oferta educativa para o Ensino
Médio requer um redimensionamento da política de financiamento da educação entre os
entes federados, no que se refere ao processo de redistribuição de recursos públicos a serem
investidos nas redes públicas de educação, com vistas principalmente à dimensão
econômica. Assim, para esta redistribuição de recursos, o financiamento da educação
pública, tendo em vista a meta da universalização, deve estar relacionado ao cumprimento
dos insumos necessários ao estabelecimento do Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi). Para
Frigotto (2015, p. 9), [...] “o baixo custo com o ensino médio é um indicador daquilo que os
poderes constituídos (parlamento, executivo e judiciário) estão dispostos a gastar com a
juventude que frequenta a escola púbica, a maioria absoluta filhos da classe trabalhadora) ”.
Observa-se, assim, para a classe trabalhadora, resta-lhe uma educação cada vez mais
de baixo custo, precarizada e sem qualidade. A permanência das desigualdades educacionais
constitui outro indicador de fragilidade do ensino médio, pois, para essa etapa da educação
básica, no que se refere ao atendimento à população de jovens de 15 a 17 anos, somente
estão matriculados na escola 75%. Além disso, apenas 44,2%, em geral jovens da população
mais pobre, conseguem chegar a essa etapa na idade adequada. No geral, os dados sobre a
situação do ensino médio no Brasil revelam que o Nordeste apresenta os piores índices de
conclusão do Ensino Médio entre os jovens de 19 anos, com destaque para Piauí (35,3%),
Alagoas (35,8%) e Maranhão (38,2%) – os três mais pobres da federação (TCU/Relatório de
Levantamento, 2017).
Somente com investimentos em educação, e em políticas de desenvolvimento, com
152
enfoque na superação das desigualdades, será capaz de reduzir as desigualdades regionais
de forma considerável (BARROS, 2011), o que trará mudanças significativas para os
diversos setores sociais, ambientais e econômicos, resultando em melhorias dos indicadores
de pobreza, desemprego, desigualdade, saúde, alimentação, educação e moradia,
acompanhadas de profundas transformações de ordem econômica, política, humana e social.
A expansão do ensino médio tem sido marcada por fatores que têm inviabilizado a
sua oferta nas redes estaduais de educação, a saber, a lógica de mercado capitalista e a
responsabilidade do poder público na oferta da qualidade da educação. Pode-se observar na
Tabela 6 as matrículas do ensino médio no Brasil, por dependência administrativa.
Tabela 6: Matrículas no Ensino Médio Regular, por Dependência Administrativa - Brasil
(2007 - 2017).
Ano
Matrículas no Ensino Médio no Brasil
Total Dependência Administrativa
Federal Estadual Municipal Privado
2007 8.369.369 68.999 7.239.523 163.779 897.068
2008 8.366.100 82.033 7.177.377 136.167 970.523
2009 8.337.160 90.353 7.163.020 110.780 973.007
2010 8.357.675 101.715 7.177.019 91.103 987.838
2011 8.400.689 114.939 7.182.888 80.833 1.022.029
2012 8.376.852 126.723 7.111.741 72.225 1.066.163
2013 8.312.815 138.194 7.046.953 62.629 1.065.039
2014 8.300.189 146.613 7.026.734 56.484 1.070.358
2015 8.074.881 155.788 6.818.995 50.856 1.049.242
2016 8.131.988 171.447 6.896.722 49.672 1.014.147
2017 7.930.384 191.523 6.721.181 47.368 970.312
% Acumulado 2007 a 2017 177,57 -7,16 -71,08 8,16
Fonte: Brasil/INEP - Sinopse Estatística 2007 a 2017.
Na série histórica a Tabela 6, evidencia-se que houve um processo de diminuição
das matrículas no Ensino Médio, ao contrário do que se esperava com a incorporação do seu
financiamento no FUNDEB, com destaque para grande queda de matrículas estaduais em
2015. A Rede federal cresceu 177,57, a dependência estadual diminuiu 7,16 e a municipal
também teve redução de 71,08. As matriculas do Ensino Médio regular no Brasil tiverem
dimunuição, principalmente nas dependências estadual e municipal.
Ao considerarmos a região Nordeste, verifica-se que as taxas de matrículas por
dependência administrativa percorrem o mesmo movimento nacional de uma situação de
estabilidade, conforme Tabela 7.
153
Tabela 7 - Matrículas no Ensino Médio Regular, por Dependência Administrativa - Nordeste
(2007 -2017).
Ano Região
Geográfica
Matrículas no Ensino Médio no Nordeste
Total Dependência Administrativa
Federal Estadual Municipal Privado
2007 Nordeste 2.526.311 21.311 2.186.912 95.909 222.179
2008 Nordeste 2.537.615 29.062 2.189.994 72.417 246.142
2009 Nordeste 2.512.783 32.200 2.180.447 51.814 248.322
2010 Nordeste 2.424.793 35.814 2.100.242 38.100 250.637
2011 Nordeste 2.401.382 39.365 2.075.357 32.024 254.636
2012 Nordeste 2.354.227 44.598 2.024.053 25.930 259.646
2013 Nordeste 2.311.260 49.625 1.988.051 16.642 256.942
2014 Nordeste 2.267.202 52.201 1.948.231 12.621 254.149
2015 Nordeste 2.213.909 54.847 1.905.822 9.116 244.124
2016 Nordeste 2.245.314 57.912 1.940.025 8.349 239.028
2017 Nordeste 2.220.128 64.224 1.920.749 7.950 227.205
Fonte: Brasil/INEP - Sinopse Estatística 2007 a 2017.
No tocante à oferta, a Tabela 7 apresenta o comportamento das matrículas no
período já percorrido quase plenamente da sua expansão, sendo, quanto ao financiamento,
uma atribuição do ente federado estadual. No entanto, ainda que em proporções diferentes,
as redes municipais detêm matrículas, bem como no âmbito federal. Com relação à União,
sua matrícula chega a ser menor do que as da rede municipal que têm ofertado o ensino
médio, mesmo que no caso do município a LDB tenha determinado que esse ente se
concentre na oferta da educação infantil e fundamental.
Ademais, o Ensino Médio na região Nordeste, como em todo o país, exige o
desenvolvimento de políticas educacionais que estejam associadas diretamente à dimensão
da expansão com qualidade. As últimas décadas para a educação básica, sobretudo, a etapa
do ensino fundamental a politica de financiamento via FUNDEF e FUNDEB impactaram
com grandes mudanças na ampliação do número de matrículas. Essa realidade não se
desenvolveu na mesma medida para o Ensino Médio, que não caminhou para uma
escolarização maior para a população de 15 a 17 anos. Os dados educacionais ainda
evidenciam que associado a pouca ampliação das matrículas, a melhoria da qualidade das
escolas públicas não se efetivou. Os dados do Censo Escolar e PNAD Contínua apresentam
uma realidade ainda com grandes desigualdades educacionais, demandando o
desenvolvimento de políticas que considerem as peculiaridades no padrão de qualidade, e
com garantia de recursos financeiros com equidade para todo o território nacional. Tendo
154
efetivado o panorama geral das políticas que afetam o Ensino Médio no Brasil, a seguir
discute-se a realidade no Estado do Piauí.
155
5 POLÍTICA DE FINANCIAMENTO DO ENSINO MÉDIO PÚBLICO NO ESTADO
DO PIAUÍ
O capitulo 4 analisa a política de financiamento do Ensino Médio público no Estado
do Piauí, destacando as questões relacionadas à organização do sistema estadual de
educação; as condições de oferta, relacionando-as às estratégias de financiamento e de
ampliação do atendimento do Ensino Médio na rede estadual, trazendo informações e
tensões relacionadas ao contexto das políticas de financiamento da educação.
5.1 Desigualdades Educacionais no Estado do Piauí
A discussão sobre a oferta e o financiamento do Ensino Médio regular no Piauí
remete à compreensão do ambiente no qual a política voltada à última etapa da educação
básica é desenvolvida. Portanto, destacaremos alguns indicadores socioeconômicos da
realidade piauiense.
O Estado do Piauí é, territorialmente, o terceiro maior Estado nordestino, menor
apenas do que a Bahia e o Maranhão. Como décimo maior Estado brasileiro, responde por
2,9% do território nacional. Limita-se ao leste com os Estados do Ceará e de Pernambuco;
ao sul com o Estado da Bahia; ao sudoeste com o Estado do Tocantins; ao oeste com o Estado
do Maranhão e ao norte com o Oceano Atlântico (IBGE, 2017).
Em decorrência de sua posição, o Estado do Piauí caracteriza-se, em termos
fisiográficos, pela existência de características relacionadas ao semiárido nordestino, à pré-
Amazônia e ao Planalto Central do Brasil. Refletindo as condições de umidade das diversas
zonas, as regiões ecológicas distribuem-se em faixas paralelas, predominando: a caatinga
arbórea e arbustiva no Sudeste; a floresta decidual no Baixo e Médio Parnaíba; o cerrado e
cerradão, no centro-leste e sudoeste; e as formações pioneiras de restinga, mangue e aluvial
campestre, na zona litorânea (IBGE, 2017).
Com clima tipicamente tropical, o Piauí apresenta temperaturas médias elevadas,
variando entre 18º (mínimas) e 39º C (máximas). A umidade relativa do ar oscila entre 60%
e 84%. No Piauí encontram-se os mais antigos sítios arqueológicos do Brasil e da América,
considerados entre os mais importantes do mundo. No município de São Raimundo Nonato,
na parte sudeste do Estado, 280 sítios já foram mapeados por instituições científicas
nacionais e internacionais e abrigam rico acervo de arte rupestre e materiais de origem
orgânica, em boas condições de conservação (IBGE, 2017).
156
Conforme a Pesquisa Nacional de Amostragem Domiciliar - PNAD (2017), a
população do Piauí estimada para 2017 é de 3.264.531 habitantes, sendo 49% homens e 51%
mulheres. O Estado possui 958.000 domicílios, com uma média de 3,3 pessoas por unidade
residencial. Os dados demográficos aferidos pela PNAD (2017) indicam que o Piauí
apresenta uma taxa de Mortalidade Infantil da ordem de 19,7% de óbitos por mil nascidos
vivos; uma expectativa de vida de 70,9 anos ao nascer; e uma taxa de fecundidade de 1,77
filhos por mulher (IBGE, 2017).
Quanto ao padrão de vida no Piauí, o rendimento médio mensal domiciliar per
capita, em 2018, foi de R$ 817,00, um pouco superior ao dos Estados de Alagoas, Maranhão
e Amazonas, os menores do Brasil, esta renda per capita representa apenas 59,50% da renda
per capita do Brasil, que é de R$ 1.373,00, e 33,2% da maior renda per capita do Brasil, a
de Brasília-DF, que é R$ 2.460,00 (IBGE/Renda Domiciliar Per capita, 2018). A
distribuição de renda per capita por pessoas residentes em domicílios particulares apresenta
o seguinte quadro: até ¼ do Salário Mínimo (SM), 20,3%; de ¼ a ½ de SM, 26,2%; de ½ a
1 SM, 31,7%; de 1 a 2 SM, 15,1%; de 2 a 3 SM, 1,3%; sem declarar, 0,5% (IBGE/PNAD
Contínua, 2018).
Quanto ao perfil econômico, a composição setorial indica a prevalência da
Administração Pública (34%) e do setor de Serviços (31%). Os setores constituídos pelas
atividades produtivas têm indicadores que demonstram o atraso e o subdesenvolvimento do
Estado, uma vez que os demais setores respondem em termos de atividade econômica por
apenas 35% da economia, sendo o setor do Comércio com 15%, a Construção Civil com 8%,
a Agropecuária com 8% e a Indústria de Transformação com 4% (IBGE/PNAD, 2017).
A população em idade escolar é de 1.254.000. No que tange ao ensino médio, a
PNAD contínua de 2018 informa que 51,7% dos jovens de 15 a 17 anos estão nessa etapa
de ensino; daqueles de 18 a 24 anos apenas 11,2% cursam o Ensino Superior. Esses dados
evidenciam a defasagem considerável entre as faixas etárias e as etapas ou nível de ensino.
A população analfabeta de 15 anos ou mais é de 421.000 pessoas, o que constitui um índice
de 12,9% de analfabetismo (IBGE/PNAD Contínua, 2017).
O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) do Piauí, em 2010, foi
de 0,646, demonstrando avanço em relação aos anos de 2000 (0,484) e de 1991 (0,362). O
IDH-M do Piauí em 2010 demonstra que o Estado está classificado na faixa média (entre
0,600 e 0,699). No entanto, conforme o Atlas de Desenvolvimento Humano, "a dimensão
que mais contribui para o IDHM da UF é Longevidade, com índice de 0,777, seguida de
Renda, com índice de 0,635, e de Educação, com índice de 0,547" (PNUD, 2018). No Estado
157
do Piauí, mais de um terço de sua população encontra-se em situação de pobreza, estando
bastante acima da média nacional. No Brasil, o percentual de pessoas que vive em situação
de pobreza20 é de 15,2%, enquanto no Piauí é mais que o dobro, chegando a 34,1%. Em
relação aos extremamente pobres, o Estado do Piauí apresenta percentual quase três vezes
maior do que o percentual nacional, 18,8% e 6,6%, respectivamente (IBGE/ SIDRA,2017).
O Atlas de Desenvolvimento Humano informa que, em 2010, "a proporção de
jovens de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo é de 45,23%; e a proporção de
jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo é de 29,44%", demonstrando avanços
significativos em relação à década anterior (PNUD, 2018). A PNAD Contínua de 2017,
acerca da população jovem do Piauí, informa que é composta de mais de 800 mil pessoas.
Na Tabela 8 temos os seguintes dados:
Tabela 8: População jovem no Piauí segundo Faixa Etária – 2017 - Piauí
FAIXA ETÁRIA
NÚMERO DE
PESSOAS
PERCENTUAL DA
POPULAÇÃO JOVEM
PERCENTUAL DA
POPULAÇÃO TOTAL
15 a 17 184.255 21,0% 5,9%
18 a 24 419.639 47,7% 13,5%
25 a 29 275.597 31,3% 8,8%
População Jovem
(15 a 29 anos) 879.490 100% 28,2%
POPULAÇÃO
GERAL TOTAL 3.264.531 - 100% Fonte: IBGE/PNAD Continua, 2017.
Os dados da Tabela 8 informam que no Piauí a População Jovem representa pouco
mais de 28% de toda a população do Estado. Dentre os jovens, os de 15 a 17 anos,
representam 21% (5,9% da população total). Os de 18 a 24 são 47,7% da população jovem
(13,5% do total) e os de 25 a 29 anos representam 31,3% dos jovens (8,8% do total).
A expectativa quanto ao número de anos de estudo da população no Piauí também
é menor que a do país, com 8,2 anos contra 9,5, respectivamente, sendo importante verificar
20 O conceito de pobreza se propõe quando são fixados padrões para o nível "mínimo" ou
"suficiente" de necessidade - também conhecido como a linha ou limite da pobreza - e se computa a
percentagem da população que se encontra abaixo desse nível. O padrão de vida mínimo (em termos
de requisitos nutricionais, moradia, vestuário, etc.) em geral é avaliado segundo preços relevantes, e
a renda necessária para custeá-los é calculada. Como se pode ver por essa definição, a pobreza
absoluta expressa que cada pessoa tem o direito de viver em condições decentes e condizentes com
a dignidade humana (ROMÃO,1982, p,360).
158
a situação da juventude em relação à Ocupação, como exposto na Tabela 9, entre os
adolescentes piauienses de 15 a 17 anos – idade em que o estudo é obrigatório.
Tabela 9: População de 15 a 29 anos segundo Ocupação, 2017 - Piauí
OCUPAÇÃO
POPULAÇÃO
15 A 17 ANOS
POPULAÇÃO
18 A 24 ANOS
POPULAÇÃO
25 A 29 ANOS
POPULAÇÃO
(15 A 29 ANOS)
Nº DE
PESSOAS %
Nº DE
PESSOAS %
Nº DE
PESSOAS %
Nº DE
PESSOAS %
Estuda 128.590 69,8 95.863 22,8 17.214 6,2 241.667 27,5
Estuda e trabalha 28.859 15,7 56.911 13,6 27.166 9,9 112.936 12,8
Trabalha 8.023 4,4 136.727 32,6 143.315 52,0 288.065 32,8
Não estuda e não
trabalha 18.783 10,2 130.139 31,0 87.902 31,9 236.824 26,9
TOTAL 184.255 100 419.639 100 275.597 100 879.490 100
Fonte: IBGE/PNAD Continua, 2017.
A realidade da população jovem no Estado do Piauí, exposto na Tabela 9, mostra
que, entre os jovens de 15 a 17 anos, 14,6% estão fora da escola (4,4% trabalham e 10,2%
não trabalham e nem estudam), 15,7% conciliam o trabalho com os estudos e 69,8%
conseguem se dedicar exclusivamente aos estudos. Na faixa etária dos 18 aos 24 anos (idade
que equivale ao estudo universitário), apenas 36,4% dos piauienses seguiram estudando, dos
quais, mais da metade dedicando-se exclusivamente aos estudos, 22,8% apenas estudam e
13,6% estudam e trabalham. Dentre os jovens desta faixa etária, 32,6% já se dedicam
exclusivamente ao trabalho e, somados aos que conciliam estudo e trabalho, esta realidade
chega a 46,1%. Os que não estudam e não trabalham somam 31%. No grupo dos jovens de
25 a 29 anos (idade que equivaleria ao ingresso/curso de uma pós-graduação), apenas 6,2%
conseguem continuar seus estudos com dedicação exclusiva, outros 9,9% conciliam os
estudos com o trabalho. Os que “apenas” trabalham representam 61,9%, já 31,9% dos jovens
desta faixa etária não estudam, nem trabalham.
Embora a educação na idade obrigatória seja uma garantia constitucional, o
formato do planejamento da política educacional do Estado do Piauí e a previsão de
investimento de recursos públicos esbarram em disparidades no atendimento educacional e
no investimento financeiro nas redes públicas de ensino, dentro do próprio Estado e entre as
regiões do país. O Estado do Piauí fica com baixo volume de arrecadação de impostos, dado
alto grau de comprometimento financeiro com isenções fiscais, dependendo em grande
medida dos recursos das transferências de verbas federais. As insenções fiscais do ICMS no
Estado do Piauí, referentes ao ano de 2017, foram concedidas por meio do Decreto Nº 17691
de 27/03/2018 - nos termos do Convênio ICMS 190/2017, com 52 empresas e fundos que
159
tiveram isenções, incentivos, benefícios fiscais ou financeiro-fiscais. Essas empresas e
fundos são caracterizadas como empresas de empreendimentos industriais e agroindustriais
e agronegócio e fundos de desenvolvimento e promoção social, da cultura e esporte (PIAUÍ,
DECRETO Nº 17691 DE 27/03/2018).
A fragilidade no regime de colaboração, somada à insuficiente complementação
técnica e financeira da União aos Estados e municípios, contribui para reafirmação das
desigualdades na oferta educacional em todo o país, especialmente para os Estados mais
pobres e dependentes de recursos da União. Tal fato ocorre porque, no processo de
descentralização de um regime federativo, a União deve exercer função redistributiva e
supletiva para garantir o padrão mínimo de qualidade em todas as redes de ensino.
Durante o período da pesquisa, o Estado do Piauí adotou esse modelo para planejar
e desenvolver políticas de atuação em todos os seus Territórios de Desenvolvimento,
apontando para a construção do Planejamento Participativo Territorial no Piauí. Esse
processo de Territorialização foi instituído pela Secretaria de Planejamento do Estado e
normatizado por meio da Lei Complementar GE nº 87/2007, que instituiu no Estado 11
(onze) Territórios de Desenvolvimento (TD). O Plano Diretor de Regionalização do Estado,
no âmbito da Saúde, foi atualizado em 2009, com o desenho de 11 (onze) regiões de saúde
e 4 (quatro) macrorregiões, totalizando 224 municípios. Essa divisão territorial é justificada
pelo objetivo de melhorar o planejamento e o desenvolvimento de forma regionalizada,
estimulando a participação das comunidades na implementação e fiscalização das políticas
públicas, de modo que os municípios se reconhecessem como integrantes das onze regiões
(PIAUÍ, CEPRO, 2017).
Lima (2019, p. 174) caracteriza esses territórios tendo por referência a elaboração
técnica desenvolvida por Pereira, Nascimento & Rodrigues (2016), explicitando que o
Estado do Piauí possui uma divisão geográfica formada por 4 por macrorregiões (Litoral,
Meio- Norte, Semiárido e Cerrados) e por 14 territórios de desenvolvimento, a saber: 1)
Planície Litorânea; 2) Cocais; 3) Carnaubais; 4)Entre Rios; 5)Vale do Sambito; 6) Vale do
Rio Guaribas; 7)Vale do Canindé; 8) Tabuleiros do Rios Piauí e Itaueira; 9) Serra da
Capivara; 10) Chapada das Mangabeiras; 11)Tabuleiros do Alto Parnaíba, além de 28
aglomerados municipais. Para os referidos autores,
A regionalização como instância político-administrativa consiste numa
estratégia de desenvolvimento que se fundamenta em características
ambientais, vocações produtivas e dinamismo das regiões, cujas relações
socioeconômicas e culturais se estabelecem entre as cidades (p.7).
160
Nesse sentido, complementam esses autores, espera-se que, a partir dessa divisão
espacial, os órgãos públicos se estruturem nesses territórios de desenvolvimento,
implementando e executando políticas públicas para a superação das problemáticas e dos
desafios territoriais. No contexto mais recente, Secretarias de Estado e demais
representações administrativas estaduais estão presentes nesses territórios, instaladas,
sobretudo, em seus municípios mais representativos (PEREIRA, NASCIMENTO &
RODRIGUES, 2016).
Para Rodrigues (2019, p.73 a 79), com base nos dados do IBGE, o Planejamento
Participativo Territorial definiu 12 territórios de desenvolvimento que são
as unidades de planejamento da ação governamental, visando à promoção
do crescimento sustentável do Estado, a redução das desigualdades e a
melhoria da qualidade de vida da população piauiense, através da
democratização dos programas, das ações e da regionalização do
orçamento (PIAUÍ, 2003).
Os territórios podem ser visualizados melhor na Figura 5.
161
Figura 5: Territórios de Desenvolvimento 2019 - Piauí
Fonte: Rodrigues (2019) - Adaptado pela autora.
Os territórios de desenvolvimento formam aglomerados segundo suas vocações
produtivas e dinâmicas econômicas, observando critérios, como: proximidade geográfica
dos municípios em um raio de 50 km; localidades que já estabelecem alguma forma de
transação (comercial, utilização dos serviços de saúde, educação, etc.); existência de malha
viária que facilite o deslocamento da população entre os municípios, etc. Apresentam-se, a
seguir, os territórios e seus respectivos municípios ( RODRIGUES,2019).
162
Quadro 13: Municípios piauienses por Territórios de Desenvolvimento - Piauí
Território de
Desenvolvimento
Caracterização do Território Municípios integrantes
Planície Litorânea
(11 municípios)
Localizada na macrorregião do
Litoral e economia destinada a
“pesca artesanal, pecuária de leite,
turismo, artesanato, agricultura
familiar, cerâmica” (PLANAP,
2004, p.21)
Cajueiro da Praia, Ilha Grande, Luís
Correia, Parnaíba, Bom Princípio do Piauí,
Buriti dos Lopes, Caraúbas do Piauí,
Caxingó, Cocal, Cocal dos Alves, Murici
dos Portela.
Cocais
(22 municípios)
A região dos cocais destaca-se no
setor econômico como
extrativismo, castanha de caju e
agroindústria (PLANAP, 2004,
p.23).
Barras, Batalha, Campo Largo do Piauí,
Esperantina, Joaquim Pires, Joca Marques,
Luzilândia, Madeiro, Matias Olímpio,
Morro do Chapéu, Nossa Senhora dos
Remédios, Porto, São João do Arraial,
Brasileira, Piripiri, Piracuruca, São João da
Fronteira, São José do Divino, Domingos
Mourão, Lagoa do São Francisco, Milton
Brandão, Pedro II.
Carnaubais
(16 municípios)
O Território dos Carnaubais
destaca-se no setor econômico
principalmente pela exploração de
carnaúba, pecuária e exploração
da pedra ornamental
Boa Hora, Cabeceiras do Piauí, Boqueirão
do Piauí, Campo Maior, Capitão de
Campos, Cocal de Telha, Jatobá do Piauí,
Nossa Senhora de Nazaré, Sigefredo
Pacheco, Assunção do Piauí, Buriti dos
Montes, Castelo do Piauí, Juazeiro do Piauí,
Novo Santo Antônio, São João da Serra, São
Miguel do Tapuio.
Vale do Rio Guaribas
(23 municípios)
Situado na macrorregião do
Semiárido, o território apresenta
baixos indicadores econômicos e
sociais percebe-se o forte
desempenho na agropecuária
Aroeira do Itaim, Bocaina, Geminiano,
Picos, Santana do Piauí, São João da
Canabrava, São José do Piauí, São Luís do
Piauí, Sussuapara, Santo Antônio de Lisboa,
Itainópolis, Vera Mendes, Alagoinha do
Piauí, Alegrete, Francisco Santos,
Monsenhor Hipólito, Pio IX, São Julião,
Campo Grande do Piauí, Fronteiras, Vila
Nova do Piauí, Paquetá, Dom Expedito
Lopes.
Fonte: Rodrigues (2019) - Adaptado pela autora.
163
Quadro 14: Municípios piauienses por Territórios de Desenvolvimento - Piauí (conclusão)
Território de
Desenvolvimento
Caracterização do Território Municípios integrantes
Chapada Vale do Rio
Itaim
(16 municípios)
Situado na macrorregião do
Semiárido, o território apresenta
baixos indicadores econômicos e
sociais percebe-se o forte
desempenho na agropecuária
Belém do Piauí, Caldeirão Grande do Piauí,
Francisco Macedo, Jaicós, Marcolândia,
Massapê do Piauí, Padre Marcos, Simões,
Acauã, Betânia do Piauí, Caridade do Piauí,
Curral Novo do Piauí, Jacobina do Piauí,
Patos do Piauí, Paulistana, Queimada Nova.
Vale do Rio Canindé
(17 municípios)
O Território Vale do Canindé
localiza-se na macrorregião do
Semiárido. A sua base econômica
está apoiada na agricultura de
subsistência, na criação de
pequenos animais e na colheita da
castanha do caju.
Cajazeiras do Piauí, Colônia do Piauí,
Oeiras, Santa Cruz do Piauí, São Francisco
do Piauí, Santa Rosa do Piauí, São João da
Varjota, Tanque do Piauí, Wall Ferraz, Bela
Vista do Piauí, Campinas do Piauí,
Conceição do Canindé, Floresta do Piauí,
Isaías Coelho, Santo Inácio do Piauí, São
Francisco de Assis do Piauí, Simplício
Mendes.
Serra da Capivara
(18 municípios)
O Território da Serra da Capivara
apresenta aspectos
socioeconômicos como à
agricultura familiar com criação
de pequenos animais, fruticultura,
apicultura e turismo arqueológico
e artesanato
Campo Alegre do Fidalgo, Capitão
Gervásio Oliveira, João Costa, Lagoa do
Barro do Piauí, São João do Piauí, Coronel
José Dias, Dirceu Arcoverde, Dom
Inocêncio, São Lourenço do Piauí, São
Raimundo Nonato, Anísio de Abreu,
Bonfim do Piauí, Caracol, Fartura do Piauí,
Guaribas, Jurema, São Braz do Piauí,
Várzea Branca.
Vale dos Rios Piauí e
Itaueira
(19 municípios)
Situado na macrorregião do
Cerrado tem como principais
atividades a agropecuária,
agricultura de subsistência e pela
cultura do caju
Arraial, Francisco Ayres, Floriano, Nazaré
do Piauí, Nova Santa Rita, Paes Landim,
Pedro Laurentino, Ribeira do Piauí,
Socorro do Piauí, São José do Peixe, São
Miguel do Fidalgo, Flores do Piauí,
Itaueira, Pavussu, Rio Grande do Piauí,
Brejo do Piauí, Canto do Buriti, Pajeú do
Piauí, Tamboril do Piauí.
Tabuleiros do Alto
Parnaíba
(12 municípios)
Localizado na macrorregião do
Cerrado. Na atividade econômica
destaca-se com a agricultura
tradicional de subsistência e
agronegócio.
Baixa Grande do Ribeiro, Ribeiro
Gonçalves, Uruçuí, Antônio Almeida,
Bertolínia, Landri Sales, Marcos Parente,
Porto Alegre do Piauí, Sebastião Leal,
Canavieira, Guadalupe, Jerumenha.
Chapada das
Mangabeiras
(24 municípios)
As Chapadas das Mangabeiras
também pertencentes à
macrorregião dos cerrados sua
economia destaca-se através do
agronegócio com ajuda da
agricultura de subsistência.
(CEPRO,2017).
Colônia do Gurguéia, Eliseu Martins,
Manoel Emídio, Alvorada do Gurguéia,
Bom Jesus, Cristino Castro, Currais,
Palmeira do Piauí, Santa Luz,
Redenção do Gurguéia, Avelino Lopes,
Curimatá, Júlio Borges, Morro Cabeça
do Tempo, Parnaguá, Santa Filomena,
Barreiras do Piauí, Gilbués, Monte
Alegre, São Gonçalo do Gurguéia,
Corrente, Cristalândia, Riacho Frio,
Sebastião Barros. Fonte: Elaborado por Rodrigues, 2019 – Adaptado pela Autora.
É importante informar, ainda, acerca da divisão da Secretaria Estadual de Educação
em Gerências Regionais de Educação (GREs). Essas gerências estão diretamente
164
subordinadas às Superintendências de Ensino que, por sua vez, estão subordinadas e
vinculadas ao Secretário de Educação. A Superintendência de Ensino tem por finalidade
“planejar, organizar, coordenar, supervisionar, controlar e inspecionar toda a organização do
desenvolvimento da política de educação básica” (CANTUÁRIO, 2017), atividades
realizadas por meio das GREs. A SEDUC-PI possui 21 Gerências Regionais.
No que diz respeito à política estadual, no período de 2006 a 2017 o Estado do
Piauí foi governado pelos partidos do PT, PSB e PMDB, conforme expresso a seguir no
quadro 15.
Quadro 15: Governadores e Secretários de Educação do Piauí no período de 2006 a 2017.
PERÍODO GOVERNADOR PARTIDO SECRETÁRIO (A) DE
EDUCAÇÃO
PARTIDO
2003 - 2006 José Wellington Barroso de
A. Dias PT Antônio José Medeiros
PT
2007-2010 José Wellington Barroso de
A. Dias PT
Antônio José Medeiros /
José Barros Sobrinho
PT
2010-2010 Wilson Nunes Martins PSB Maria Xavier PT
2011-2014 Wilson Nunes Martins PSB Atila Lira PSB
2014-2014 Antônio José de Moraes
Sousa Filho PMDB Alano Dourado
PMDB
2015-2017 José Wellington Barroso de
A. Dias PT
Rejane R. Sousa Dias
PT
2018 José Wellington Barroso de
A. Dias PT
Rejane R. Sousa Dias/
Helder Jacobina
PT
2019 José Wellington Barroso de
A. Dias PT Ellen Gera Brito Moura
“ Sem
Partido” Fonte: Elaborado pela autora, 2019.
Nota: O secretário estadual de Educação no ano de 2019 é primo da Deputada Federal Rejane R. S. Dias;Em
relação ao caso dos governadores que não cumpriram os 4 anos de mandato, foi em razão da troca de governo
a exemplo 2014 – o governador Wilson Nunes Martins saiu para concorrer uma vaga no senado.
No quadro 15, consta o nome de 8 dos governadores e 10 secretários de Educação
que estiveram na administração do Estado e na gestão da Secretaria Estadual de Educação
desde 2003. O atual governador Wellington Dias faz parte do rol de Governadores que esteve
mais tempo de gestão (2003-2010) e (2015 a 2019) totalizando 13 anos de governo. Como
pode ser observado, seu primeiro mandato iniciou no ano de 2003, estando no quarto
mandato frente à gestão do governo do Estado do Piauí.
Em razão desse período longo da gestão do Partido dos Trabalhadores, é importante
reafirmar que esse processo de mudança política no Estado com a eleição do Partido dos
Trabalhadores foi um momento histórico marcado por eleições presidenciais e
governamentais que possibilitaram a eleição de um governador do mesmo partido do
presidente da República (Governos Lula e Dilma), fato que, segundo Medeiros (2014, p. 35),
165
“[...] contribuiu para a melhor articulação federativa e, em consequência, melhores
resultados”. Identificava-se, portanto, um cenário mais promissor para a implantação das
políticas educacionais porque havia projetos de governos nas esferas federal e estadual
alinhados com a possibilidade de um recuo do neoliberalismo, embora marcado por
contradições, como já assinalado. Tal realidade requer o desenvolvimento de pesquisas que
objetivem avaliar os resultados dessas políticas, o que foge ao intento desta Tese.
Em relação aos secretários de Educação que ocuparam o cargo, no período estudado,
todos eram de partidos da base de sustentação do governo. Convém destacar que, de 2003 a
2019, predominou a presença do Partido dos Trabalhadores, com o perfil de formação em
áreas de administração, computação, direito, sociologia e economia. Em 17 anos, o cargo
de secretário da educação foi ocupado por uma única vez nesse período, por uma professora
da rede estadual de educação em 2010. Na política de educação do Estado, também estiveram
à frente dois deputados federais: Rejane Dias, que esteve na gestão da SEDUC-PI por oito
anos e Atila Lira por 4 anos de gestão.
5.1.1 A Política Estadual de Educação para o Ensino Médio no Piauí
A Secretaria Estadual de Educação desde 2002 teve parceria com o programa
Gestão Nota 1021 uma parceria com o Instituto Ayrton Senna, que objetiva trabalhar com
indicadores e metas gerenciais, capacitação dos profissionais em serviço e informações em
tempo real, que funcionam como termômetro do processo educacional. O principal objetivo
do Gestão Nota 10 expressos nas informações no site da SEDUC sobre a adoção deste
programa era para melhorar a qualidade do ensino através de gerenciamento das rotinas nas
escolas e secretarias (SEDUC-PI, 2017). O desenvolvimento está voltado para a ideia de
“sucesso do aluno, com ênfase na gestão das quatro esferas do processo educacional –
aprendizagem, ensino, rotina escolar e política educacional”. (SEDUC-PI, 2017).
O programa aponta como solução escolas autônomas dentro da rede de ensino,
geridas por diretores tecnicamente competentes e com apoio gerencial e pedagógico da
Secretaria de Educação. Seus indicadores e metas devem compor o Plano de Ações e Metas
21 A pesquisa foi desenvolvida em um conjunto de municípios brasileiros distribuídos em cada uma das cinco
regiões do país que implementaram programas focalizados na gestão educacional elaborados pelo Instituto
Ayrton Senna. No caso do Piauí, analisou as implicações da relação público/privado no sistema municipal de
educação de Teresina-PI, a partir da implantação do Programa Gestão Nota 10 do Instituto Airton Senna, o
qual resultou de parceria firmada entre o Município e o Instituto (LUZ, 2012.p.83).
166
(PAM) para o Ensino Médio a serem elaborados pelas unidades escolares, GREs e SEDUC.
Os objetivos proclamados nas orientações oficiais da SEDUC-PI são: Cumprimento dos
dias/horas letivas - 100%; Frequência de professores e alunos - mínimo de 98%; Reprovação
por falta - máximo 2%; Aprovação ano - mínimo de 95%; Correção de fluxo escolar -
mínimo de 95% (SEDUC-PI, 2017).
Sua operacionalização se deu através da Sistemática de Acompanhamento, por meio
de um conjunto de instrumentos e estratégias que se iniciam na sala de aula, sob a
responsabilidade do professor – portanto, diariamente. São informações relativas ao dia a
dia das turmas que traduzem o comportamento dos indicadores e metas. Além das
informações quantitativas, há relatórios onde se registram mensalmente dados qualitativos,
preenchidos pelos coordenadores pedagógicos, gestores da escola, técnicos da GRE e
coordenador do programa (SEDUC-PI, 2017).
A Secretaria de Educação e Cultura do Piauí desenvolveu também para o ensino
médio suas Diretrizes Curriculares como parte do Projeto de Cooperação Técnica MEC-
PNUD-SEDUC/PI em 2009. Esse projeto demarca o início do processo de reorganização do
trabalho pedagógico das escolas, de reestruturação das escolas e de melhoria do desempenho
escolar dos alunos. Para sua elaboração, foram consideradas as políticas educacionais
nacional e estadual, as legislações vigentes, os fundamentos dos programas do MEC e as
orientações do processo pedagógico já existentes na rede estadual de ensino (SEDUC-PI,
2017).
Para tanto, foi elaborado um documento contendo a base conceitual do processo de
ensino-aprendizagem, os fundamentos e procedimentos do método didático, as matrizes com
as aprendizagens esperadas, os conteúdos esperados por disciplina e a sistemática de
avaliação do desempenho escolar10 dos estudantes do ensino médio. Para além das diretrizes
curriculares, no âmbito de programas desenvolvidos pela Secretaria Estadual de Educação e
Cultura focados no Ensino Médio, não foram identificados projetos e programas que têm
como objetivo a mudança/ampliação da estrutura curricular tradicional (SEDUC-PI, 2017).
Apresentamos, no gráfico 9 a seguir a caracterização das Gerências Regionais de
educação, no que se refere, a quantidade de escolas que ofertam o ensino médio regular, sob
sua responsabilidade:
167
Gráfico 9: Piauí localização das Ensino Médio Regular por GREs (2017)
Fonte: Elaboração própria a partir do anexo da Resolução CEE/PI n. 036/2017- (PIAUÍ, 2016f).
O maior número de escolas e matrículas no ensino médio regular está nas GRES
18ª, 9ª, 2 ª e na 4ª GRE com 459 escolas em todo o Estado do Piauí. Essas GRES estão
localizadas nas cidades de Teresina, Picos e Barras. As GREs assumem um papel estratégico
importante na supervisão educacional das escolas, na verificação in lócus das condições
estruturais dessas escolas que, em sua grande maioria, funcionam em prédios próprios do
Estado do Piauí. Em poucas exceções, ofertando também o ensino fundamental II e não
somente o ensino médio regular. A oferta do ensino médio regular funciona também nas
escolas de tempo integral que, desde 2009, ofertam o ensino médio regular e cursos ligados
à educação profissional (Integrado, Concomitante, Subsequente e Integrado a EJA), essas
escolas se localizam na zona urbana das cidades, em geral na sede das gerenciais regionais
de educação.
168
5.2 A realidade educacional do Estado do Piauí
As políticas nacionais para ampliação do atendimento educacional no Brasil
implicaram em diversas estratégias que envolvem programas, projetos e políticas para
ampliação do acesso ao direito à educação básica, sobretudo, as que decorrem da Emenda
Constitucional n. 59/2009, a qual torna obrigatória e gratuita a oferta da educação básica a
crianças e jovens de quatro a dezessete anos de idade (BRASIL, 2009). Esse marco
legislativo é um avanço importante, principalmente se considerarmos que a educação infantil
e o ensino médio não eram consideradas etapas de ensino obrigatórias. Além disso, Pinto e
Alves (2011, p. 618) argumentam que a obrigatoriedade é fundamental, pois, “[...] enquanto
estamos apenas no campo do direito à educação, esse direito acaba negado aos mais pobres”.
O Estado do Piauí sempre teve um atendimento educacional baixo considerando a
demanda por educação da população em idade escolar. Dentre as variáveis subjacentes à
violação desse direito, apresenta-se a realidade do Estado com pouca capacidade de prover
esse atendimento educacional, conforme a Tabela 10 a seguir:
Tabela 10: Taxa de Escolarização Bruta e Líquida da população piauiense de 15 a 17 anos
ANO
TAXAS DE ESCOLARIZAÇÃO – POPULAÇÃO DE 15 a 17 ANOS
Taxa de Escolarização Bruta Taxa de Escolarização Líquida
2007 81,2 29,8
2008 93,6 36,0
2009 81,6 34,4
2011 83,8 37,9
2012 82,5 42,4
2013 78,3 42,8
2014 80,5 46,2
2015 87,0 50,1
2016 88,7 59,1
2017 93,5 61,7
Fonte: IBGE - Pnad (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) e Pnad Contínua
(Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua).
Em relação às taxas de atendimento do ensino médio, foram verificadas mudanças
significativas no Estado do Piauí, especialmente em relação à taxa líquida. Enquanto a taxa
bruta saiu de 81,2 para 93,5%, de 2007 para 2017, a taxa líquida, no mesmo período, saiu de
29,8 e alcançou 61,7. O aumento foi expressivo e demonstra avanços na garantia do direito
à educação da população de 15 a 17 anos, embora esteja longe da meta do Plano Nacional
de Educação que estabelece 85% até o final do decênio.
A concretização da ampliação do direito ao acesso e oferta da educação à população
de 15 a 17 anos permanece como um grande desafio. Sobretudo, as limitações relacionadas
169
às condições e qualidade da oferta. Pinto e Alves (2011) alertam para a necessidade de que
as redes públicas de educação empreendam esforços maiores de expansão. É importante
também registrar que nesse período houve um aumento dos recursos destinados à educação
básica por meio da política de Fundos. Pinto (2011) aponta que a despesa do governo federal
em educação mediante o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) teve um aumento significativo,
passando de 0,02% para 0,20% do PIB (PINTO, 2015).
Para Pinto (2007), algumas limitações no Fundeb precisam ser consideradas,
especificamente o não enfrentamento do problema de um valor mínimo por aluno que
assegure um ensino de qualidade e menos desigual na oferta, assim como o caráter da
transitoriedade presente no FUNDEB, como era no Fundef. A não determinação torna-se
preocupante, pois, a depender da correlação de forças instituídas no governo, pode ter sérios
prejuízos na instituição do novo FUNDEB em 2020. Pinto já alertava, em 2007, que, “se
nenhuma medida de caráter permanente for tomada neste ínterim, o país viverá naquela data
uma grave crise no pacto federativo, pois os municípios ficarão com um número de alunos
muito superior à sua capacidade de financiamento” (PINTO, 2007, p.881).
Ao Estado compete formular políticas, implementar programas e viabilizar recursos
que garantam à criança, aos jovens e aos adultos o desenvolvimento integral e a vida plena,
de forma complementar à ação da família. Analisando a evolução das matrículas na tabela
8 por etapa e modalidades da Educação Básica no Estado nos anos de 2006, 2010, 2014 e
2017, temos a seguinte:
Tabela 11: Matrículas da Educação Básica por Etapa e Modalidades - Piauí
Ano
Educação
Infantil
Ensino
Fundamental
Ensino
Médio
Educação
Profissional
Educação de
Jovens e
Adultos (EJA)
Educação
Especial
2006 132.533 668.217 193.313 4.899 145.985 5.527
2010 129.251 580.275 167.418 28.285 105.136 10.076
2014 137.745 519.655 137.773 43.686 92.160 12.133
2017 140.475 488.300 141.248 60.045 177.231 18.050
Fonte: INEP- Microdados do Censo Escolar - Matrículas da Rede Estadual do Piauí, 2017.
Nota: Rede Estadual de Educação do Piauí
Foram analisadas as três etapas - Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino
Médio e as três modalidades de oferta – Educação Profissional, Eja e Educação Especial, no
que diz respeito à evolução das matrículas ofertadas para essas etapas e modalidades de
ensino da educação básica. Analisando a Tabela 11, nota-se que o atendimento à Educação
170
Infantil se manteve equilibrado variando de 132.533 a 140.755 matrículas de 2006 para
2017, a responsabilidade do poder público municipal.O ensino fundamental, por sua vez,
apresenta uma queda nas matrículas, saindo de 668.217 em 2006 para 488.300 em 2017,
com queda de 26,92%. Já, no Ensino Médio, as matrículas decresceram 26,93%; diante da
proposta de universalização dessa etapa, deveria ter ocorrido um aumento das matrículas.
Quanto à Educação profissional oferta da rede Estadual, saiu de 6.899 chegando em 2017
com 60.045, havendo a ampliação do atendimento, impulsionada pelas políticas do governo
federal para essa modalidade de educação. Já a educação de jovens e adultos teve uma
ampliação das matrículas, dado o processo de busca ativa que ocorreu de 2015 a 2017 com
crescimento de 21,40% de 2006 a 2017.
Em decorrência do processo de busca ativa, as matrículas da EJA, sobretudo,
concentradas na oferta do ensino médio regular em modelo de supletivo, cresceram,
ultrapassando a trava dos 15% estabelecida pelo MEC. De acordo com o Art. 11 da Lei
11.494/2007, “a apropriação dos recursos em função das matrículas na modalidade de
educação de jovens e adultos, nos termos da alínea c do inciso III do caput do art. 60 do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, observará, em cada Estado e no
Distrito Federal, percentual de até 15% (quinze por cento) dos recursos do Fundo
respectivo”. Segundo o manual de operacionalização do Fundo de 2008 do FUNDEB, esse
dispositivo foi estabelecido para “limitar o comprometimento e a distribuição de recursos do
Fundo em cada Estado, ao segmento da educação de jovens e adultos”. No entanto, de acordo
com o mesmo manual, “é importante destacar que esse limite é imposto pela legislação
apenas para fins de distribuição dos recursos, não cabendo, portanto, sua necessária
aplicação para fins de utilização, pelo Estado ou município, dos recursos repassados à conta
do Fundo”. Pode-se, portanto, em tese, aplicar todos os recursos do Fundo na Educação de
Jovens e Adultos (BRASIL, 2008).
A SEDUC-PI em seu processo de reorganização da oferta educacional, ao longo da
série histórica desenvolveu um processo de substituição da oferta do Ensino Médio Regular
noturno pela modalidade da EJA (duas séries anuais), ocasionando uma precarização da
oferta do ensino médio regular com o aligeiramento da formação de jovens e adultos, que
acessavam esta etapa da educação no horário da noite, dado a impossibilidade de cursar no
horário diuno.
Quanto a educação especial em todas as etapas teve um crescimento de 226,58%, o
que não representa uma política efetiva de atendimento educacional especializado, mas
revela a realidade de um atendimento muito baixo, haja vista, em 2010, a matrícula era de
171
5.527 e chega em 2017 com 18.050, diante da enorme necessidade de atendimento
educacional inclusivo, demandado pela população de pessoas com deficiência em todo o
Estado do Piauí.
A situação das condições da oferta educacional pode se agravar ainda mais se
considerarmos o cenário de oferta desigual da educação nas diferentes regiões do país, pois
os limites estruturais são os mais problemáticos, sobretudo, os relativos à infraestrutura, aos
insumos necessários para uma educação de qualidade, à formação de professores, destacados
anteriormente, que podem levar a desdobramentos diversos no contexto das condições
socioeconômicas desiguais de cada região.
A educação pública ofertada pelas redes de ensino no país apresenta falta de
condições estruturais e pedagógicas das mais diversas. As crianças, adolescentes, jovens e
adultos brasileiros estão em redes de ensino e escolas marcadas pela extrema diversidade
regional que, em geral, não têm assegurado o direito de aprender a todos. As matrículas no
Estado do Piauí estão distribuídas em estabelecimentos de ensino, que ora atendem apenas
o ensino médio, ora atendem, simultaneamente, o ensino médio, a educação profissional e o
ensino fundamental. Conforme quadro apresentamos a realidade nos anos de 2006 a 2017
na tabela 12 e gráfico 10 a seguir:
Tabela 12: Número de Estabelecimentos da Educação Básica Piauí 2006 a 2017
ANOS Federal Estadual Municipal Privada
2006 6 804 6.222 559
2007 5 799 6.120 489
2008 5 821 6.012 470
2009 5 823 5.795 472
2010 5 815 5.500 465
2011 15 802 5294 457 2012 15 765 5.145 442 2013 15 665 4762 443
2014 15 663 4414 444
2015 20 647 4134 434 2016 20 661 3998 455
2017 23 655 3778 429 Fonte: INEP- Microdados do Censo Escolar - Matrículas da Rede Estadual do Piauí, 2017
O quantitativo de estabelecimentos de ensino da rede pública estadual em 2006 era
de 804 estabelecimentos de ensino, chegando em 2017 a 665, apresentando o fechamento de
139 das escolas na rede estadual. Nos últimos anos, o país e o Estado do Piauí mostram uma
redução nos números absolutos do total de estabelecimentos de ensino para atender as mais
diferentes modalidades de ensino. A situação mais grave está localizada na dependência
172
municipal com o fechamento de 2.444 escolas. Ocorre nas redes estaduais do Brasil um
processo de reordenamento das redes de ensino, ocasionando a oferta de educação em salas
multisseriadas e nucleação de escolas, tendo em vista a redução dos custos financeiros nas
despesas em educação. A política adotada em muitas redes de ensino em todo o país para o
fechamento de escolas não é uma realidade nova, mas requer estudos específicos sobre essa
temática.
No Estado do Piauí, desencadeou-se, ao longo dos últimos anos, o fechamento das
escolas rurais protagonizado, nos municípios e rede estadual de educação, por políticas
unilaterais praticadas pelos gestores públicos, resultando no fechamento de escolas do
campo, envolvendo milhares de comunidades, sem discussões prévias sobre as vantagens e
desvantagens da abertura ou fechamento de escolas no campo, desconsiderando o princípio
da participação comunitária nas decisões que abarcam a educação e as políticas públicas para
educação, impactando diretamente sobre a vida de milhares de cidadãos, sobretudo crianças,
adolescentes e jovens (FERNADES, MOLINA,2012).
Considerando que o atendimento educacional deve ser ofertado em condições
adequadas para todos os estudantes da educação básica, as dependências administrativas têm
viabilizado seu atendimento nem sempre nas condições almejadas, como será tratado
posteriormente. No gráfico 10 a seguir podemos verificar o percentual de participação por
dependência administrativa no Estado do Piauí em 2017.
173
Gráfico 10: Percentual do número de Estabelecimentos da Educação Básica por
Dependência Administrativa no Piauí em 2017
Fonte: INEP- Microdados do Censo Escolar - Matrículas da Rede Estadual do Piauí, 2017
O gráfico 3 informa que a maioria das escolas no Estado do Piauí são de
responsabilidade do poder público municipal, tendo as escolas municipais respondendo por
77,3% do total dos estabelecimentos, em 2017. Isso se relaciona com a obrigatoriedade
constitucional de atuação dos municípios na educação infantil e ensino fundamental (o
processo de municipalização foi quase integralizado em 2007). Por isso, a rede estadual tem
apenas 13,4% dos estabelecimentos.
Na rede privada, esse percentual é de 21,3% para atender as etapas da educação
básica. Embora seja um percentual significativo, não implica dizer que esses
estabelecimentos atendem a todas as exigências de funcionamento de uma escola com um
padrão mínimo de qualidade, o que deve ser tema de pesquisas na área. A rede federal
representa 0,5% com 23 Institutos Federais, que foram construídos ao longo desse período,
como parte de uma política nacional de expansão da educação profissional.
5.3 A Organização do Sistema Estadual de Educação Piauiense
A questão educacional da Rede Estadual de Educação do Piauí é abordada na Lei
Diretrizes Orçamentárias de 2017 ao, reconhecer que há déficit de atendimento em todos os
níveis, o que demanda o aumento no número de matrículas, bem como ações para avançar
na qualidade do ensino e na diminuição do número de analfabetos funcionais, cerca de 53,1
em 2017 (PIAUÍ, LDO, 2017).
174
A rede estadual de educação foi criada pela Lei nº 3.273, de 10 de maio de 1974. A
Lei nº 5.101, de 23 de novembro de 1999, que dispõe sobre o sistema de ensino do Estado,
assim define sua organização:
Art. 7º - A educação do Estado do Piauí será organizada em sistema, que
funcionará em regime de colaboração com o sistema federal e com os
sistemas municipais, sob a coordenação da União, que exercerá função
normativa, redistributiva e supletiva (PIAUÍ, 1999).
Art. 8º, o sistema de ensino do Estado do Piauí compreende as seguintes
instituições:
I – as instituições de ensino mantidas pelo Poder Público Estadual;
II – as instituições de educação superior mantidas pelo Poder Público
Municipal;
III – as instituições de ensino fundamental e médio criadas e mantidas pela
iniciativa privada;
IV – a Secretaria de Estado da Educação como órgão executivo;
V – o Conselho Estadual de Educação como órgão normativo e consultivo,
com atribuições previstas em lei e no seu regimento;
VI – as instituições de educação básica criadas e mantidas pelo Poder
Público Municipal, nos municípios que não tiverem seu próprio sistema de
ensino (PIAUÍ, 1999).
A Lei nº 5.101/99 define que os municípios devem organizar seus próprios sistemas
de ensino, constituindo os órgãos executivo e normativo responsáveis pelo sistema,
comunicando, em processo próprio, ao Conselho Estadual de Educação. Esse Conselho foi
criado pela Lei nº 2.489, de 20 de novembro de 1963, a qual define que ele será constituído
por treze membros titulares e três suplentes indicados pelo Chefe do Poder Executivo, dentre
pessoas de comprovada experiência na área de educação, cujos nomes deverão ser aprovados
pela Assembleia Legislativa.
A Secretaria Estadual de Educação adota o organograma a seguir, conforme figura
6:22
22I) Superintendecias ( setor de planejamento na SEDUC) - função de planejamento macro da Política de
Educaçao do Estado: a) de Ensino a) Superintendência Institucional; b)Superintendência de
Gestão;c)Superintendência de Ensino; d)Superintendência de Ensino Superior; II) Orgão Regional/Unidades
de Diretorias – são desenvolvidas as funções de: Diretoria Administrativa;b)Diretoria Financeira; c)Diretoria
de Gestão de Pessoas;d)Diretoria de Planejamento; e)Diretoria de Educação Profissional, Alfabetização,
Inclusão e Diversidade;f)Diretoria de Ensino - Aprendizagem;g)Diretoria de Gestão e Inspeção Escolar;IV -
Assistência de Serviços;V - Assessoria Técnica;VI - Gerências;VII – Coordenações e VIII - Supervisões; Os
Órgãos Colegiados, as Gerências Regionais de Educação e os órgãos vinculados à Secretaria da Educação e
Cultura são disciplinados por normas próprias. Integram também a estrutura básica da Secretaria da Educação
e Cultura o Conselho Estadual de Educação e o Conselho Estadual de Cultura, como colegiados consultivos e
normativos, de caráter permanente. Vinculam-se à Secretaria de Educação as seguintes entidades:I - Fundação
Universidade Estadual do Piauí - FUESPI;II - Fundação Cultural do Piauí - FUNDAC; III - Instituto Superior
de Educação Antonino Freire – ISEAF; IV - Fundação dos Esportes do Piauí - FUNDESPI e V - Fundação
Rádio e Televisão do Piauí - Fundação Antares.
175
Figura 6 - Organograma Administrativo da rede estadual de educação
Fonte: SEDUC (2017).
Além dessa estrutura administrativa da SEDUC inclui as Gerências Regionais de
Educação, as quais atuam como órgãos regionais de direção e execução programática,
ficando responsáveis pela gestão das unidades escolares pertencentes à sua área de atuação
e tendo como finalidade “planejar, coordenar, orientar, supervisionar, inspecionar e controlar
as atividades educacionais da educação básica, nas respectivas áreas de jurisdição”
(SEDUC-PI, 2017, s/p).
De acordo com o Regimento da SEDUC-PI (20-, s/p), compete à GRE:
I – executar a política educacional a cargo da SEDUC;
II– programar e executar as atividades dos subsistemas de pessoal, material
e patrimônio, serviços gerais, orçamento e administração financeira,
supervisão pedagógica, inspeção escolar e orientação educacional,
estatística e assistência ao educando;
III – autenticar certificados, diplomas e históricos escolares dos diferentes
níveis e modalidades da educação básica, na forma da legislação em vigor,
nas respectivas áreas de jurisdição;
IV – promover ação educacional integrada com órgãos e entidades, públicas
e privadas, que atuem na área de jurisdição;
V – velar pela observância das leis do ensino por níveis e modalidades, bem
como pelo cumprimento das decisões dos Conselhos Nacional e Estadual de
Educação;
VI – executar outras atribuições necessárias ao cumprimento de sua
finalidade.
176
Além dessa estrutura administrativa, a SEDUC inclui as Gerências Regionais de
Educação, as quais atuam como órgãos regionais de direção e execução programática,
ficando responsáveis pela gestão das unidades escolares pertencentes à sua área de atuação
e tendo como finalidade “planejar, coordenar, orientar, supervisionar, inspecionar e controlar
as atividades educacionais da educação básica, nas respectivas áreas de jurisdição”
(SEDUC-PI, 2017, s/p).
De acordo com o Regimento da SEDUC-PI (20-, s/p), compete à GRE:
I – executar a política educacional a cargo da SEDUC;
II– programar e executar as atividades dos subsistemas de pessoal, material
e patrimônio, serviços gerais, orçamento e administração financeira,
supervisão pedagógica, inspeção escolar e orientação educacional,
estatística e assistência ao educando;
III – autenticar certificados, diplomas e históricos escolares dos diferentes
níveis e modalidades da educação básica, na forma da legislação em vigor,
nas respectivas áreas de jurisdição;
IV – promover ação educacional integrada com órgãos e entidades, públicas
e privadas, que atuem na área de jurisdição;
V – velar pela observância das leis do ensino por níveis e modalidades, bem
como pelo cumprimento das decisões dos Conselhos Nacional e Estadual de
Educação;
VI – executar outras atribuições necessárias ao cumprimento de sua
finalidade.
A definição das competências da GRE relaciona-se diretamente com a organização,
a estrutura e o funcionamento da escola, de forma que as principais demandas são
acompanhar a gestão e as condições de atendimento educacional. Essas gerências se
constituem como espaços de desenvolvimento, monitoramento e implementação das
políticas de educação na rede estadual. As Gerências Regionais de Educação (GREs) são
responsáveis pelo acompanhamento das escolas, pela execução das políticas elaboradas pela
Secretaria nas diferentes regiões do Estado e pelo apoio pedagógico e logístico dos
estabelecimentos de ensino sob sua responsabilidade. São organizadas de modo que cada
GRE abrange um determinado número de escolas. Atualmente existem 21 GREs vinculadas
à SEDUC, desde 2003, conforme quadro 16, 17 e 18.
177
Quadro 16: Gerências Regionais de Educação do Piauí e Número de Escolas (1ª a 8ª)
GRE Município
1ª Parnaíba
(11 municípios)
Número de Escolas: 55
Bom Princípio, Buriti dos Lopes, Cajueiro da Praia, Caraúbas do
Piauí, Caxingó, Cocal, Cocal dos Alves, Ilha Grande, Luís
Correia, Murici dos Portelas, Parnaíba.
2ª Barras (14 municípios)
Número de Escolas: 48
Barras, Batalha, Boa Hora, Cabeceiras do Piauí, Campo Largo
do Piauí, Esperantina, Joaquim Pires, Luzilândia, Madeiro,
Matias Olímpio, Morro do Chapéu, Nossa Senhora dos
Remédios, Porto, São João do Arraial.
3ª Piripiri (10 municípios)
Número de Escolas: 41
Brasileira, Capitão de Campos, Domingos Mourão, Lagoa do
São Francisco, Milton Brandão, Pedro II, Piracuruca, Piripiri,
São João da Fronteira, São José do Divino.
4ª Teresina (1 município)
Número de Escolas: 53
Teresina
5ª Campo Maior (11 municípios)
Número de Escolas: 37
Assunção do Piauí, Boqueirão do Piauí, Buriti dos Montes,
Campo Maior, Castelo do Piauí, Jatobá do Piauí, Juazeiro do
Piauí, Nossa Senhora de Nazaré, São João da Serra, São Miguel
do Tapuio, Sigefredo Pacheco.
6ª Regeneração (15 municípios)
Número de Escolas: 46
Agricolândia, Água Branca, Amarante, Angical, Arraial,
Francisco Ayres, Hugo Napoleão, Jardim do Mulato, Lagoinha
do Piauí, Miguel Leão, Olho d’Água do Piauí, Santo Antônio
dos Milagres, São Gonçalo do Piauí, São Pedro do Piauí,
Regeneração.
7ª Valença (13 municípios)
Número de Escolas: 33
Aroazes, Barra d’Alcântara, Elesbão Veloso, Francinópolis,
Inhuma, Lagoa do Sítio, Novo Oriente do Piauí, Pimenteiras,
Santa Cruz dos Milagres, São Félix do Piauí, São Miguel da
Barra Grande, Valença, Várzea Grande.
8ª Oeiras (11 municípios)
Número de Escolas: 22
Cajazeiras do Piauí, Campinas do Piauí, Colônia do Piauí,
Floresta do Piauí, Isaías Coelho, Oeiras, Santa Rosa do Piauí,
Santo Inácio do Piauí, São João da Varjota, São Miguel do
Fidalgo, Tanque do Piauí.
Fonte: Elaborado por Rodrigues, 2019 – Adaptado pela Autora.
Analisando a importância das gerências regionais para a organização da rede
estadual de Educação, nota-se, sobretudo, a existência de regionais que possuem um número
muito pequeno de escolas. Essa estrutura demanda despesas com a organização
administrativa e de pessoal para a SEDUC-PI. Uma outra questão a ser levantada sobre a
viabilidade da existência dessas regionais de tamanho pequeno é o fato de serem utilizadas
como cargos políticos para a manutenção de bases eleitorais no interior do Estado.
Destacamos nesse quadro 16 que a maior regional é a de Teresina (capital do Estado) com
53 escolas, sendo que mais de 80% dessas escolas são de Ensino Médio. A menor regional
é da antiga capital Oeiras, com 22 escolas distribuídas em 11 municípios da Microrregião de
Oeiras (IBGE/ CIDADES, 2017).
No quadro 17 abaixo, temos a segunda forma de organização das Regionais:
178
Quadro 17: Gerências Regionais de Educação do Piauí e Número de Escolas (9ª a 16ª)
(continuação) GRE Município
9ª Picos
(22 municípios)
Número de Escolas: 65
Aroeira do Itaim, Bocaina, Campo Grande do Piauí, Dom
Expedito Lopes, Francisco Santos, Geminiano, Ipiranga do
Piauí, Itainópolis, Jaicós, Massapê do Piauí, Monsenhor
Hipólito, Picos, Paquetá, Santa Cruz do Piauí, Santana do Piauí,
Santo Antônio de Lisboa, São João da Canabrava, São José do
Piauí, São Luís do Piauí, Sussuapara, Vera Mendes, Wall Ferraz.
10ª Floriano
(16 municípios)
Número de Escolas: 58
Canavieira, Colônia do Gurguéia, Eliseu Martins, Flores do
Piauí, Floriano, Guadalupe, Itaueira, Jerumenha, Landri Sales,
Manoel Emídio, Marcos Parente, Nazaré do Piauí, Pavussu, Rio
Grande do Piauí, São Francisco do Piauí, São José do Peixe.
11ª Uruçuí
(7 municípios)
Número de Escolas: 19
Antônio Almeida, Baixa Grande do Ribeiro, Bertolínia, Porto
Alegre do Piauí, Ribeiro Gonçalves, Sebastião Leal, Uruçuí.
12ª São João do Piauí
(16 municípios)
Número de Escolas: 41
Bela Vista do Piauí, Brejo do Piauí, Campo Alegre do Fidalgo,
Canto do Buriti, Capitão Gervásio Costa, João Costa, Lagoa do
Barro do Piauí, Nova Santa Rita, Paes Landim, Pajeú do Piauí,
Pedro Laurentino, Ribeira do Piauí, São João, Simplício
Mendes, Socorro do Piauí, Tamboril do Piauí.
13ª São Raimundo Nonato
(13 municípios)
Número de Escolas: 24
Anísio de Abreu, Bonfim do Piauí, Caracol, Coronel José Dias,
Dirceu Arcoverde, Dom Inocêncio, Fartura do Piauí, Guaribas,
Jurema, São Braz do Piauí, São Lourenço do Piauí, São
Raimundo Nonato, Várzea Branca.
14ª Bom Jesus
(7 municípios)
Número de Escolas: 20
Alvorada do Gurguéia, Bom Jesus, Cristino Castro, Currais,
Palmeira, Redenção do Gurguéia, Santa Luz.
15ª Corrente
(14 municípios)
Número de Escolas: 32
Avelino Lopes, Barreiras do Piauí, Corrente, Cristalândia do
Piauí, Curimatá, Gilbués, Júlio Borges, Monte Alegre do Piauí,
Morro Cabeça no Tempo, Parnaguá, Riacho Frio, Santa
Filomena, São Gonçalo do Gurguéia, Sebastião Barros.
16ª Fronteiras
(12 municípios)
Número de Escolas: 27
Alagoinha do Piauí, Alegrete do Piauí, Belém do Piauí,
Caldeirão Grande, Fronteiras, Francisco Macedo, Marcolândia,
Padre Marcos, Pio IX, São Julião, Simões, Vila Nova do Piauí.
Fonte: Elaborado por Rodrigues, 2019 – Adaptado pela Autora.
Nesse quadro 17, temos oito regionais de Educação, a menor regional é a de Uruçui
com 19 escolas em sete municípios. A maior regional é a de Picos com 65 escolas, possuindo
o IDH de 0,698. Essas regionais desse quadro são de dois tipos de Territórios de
Desenvolvimento: a caatinga, semiárido piauiense de concentração de extrema pobreza e
desigualdade social, e o cerrado, região economicamente com um grande potencial agrícola
no Estado, mas com alta concentração de produção de soja pelas empresas do Agronegócio
instaladas nessa região do Estado. No entanto, essa realidade de “riqueza econômica” não
reflete em condições melhores de vida da população que reside nesse território,
especificamente nas duas cidades que são consideradas o “coração do cerrado piauiense”:
Urucui com IDH de 0,631 e Bom Jesus com 0,668 com médio desenvolvimento (IBGE/
CIDADES, 2017).
179
Quadro 18: Gerências Regionais de Educação do Piauí e Número de Escolas (17ª a 21ª)
(conclusão)
GRE Município
17ª Paulistana
(10 municípios) Número de Eescolas: 17
Acauã, Guaribas, Betânia do Piauí, Caridade, Conceição
do Canindé, Curral Novo, Jacobina, Patos do Piauí,
Paulistana, Queimada Nova, São Francisco de Assis.
18ª Grande Teresina
(19 municípios) Número de Eescolas: 69
Alto Longá, Altos, Barro Duro, Beneditinos, Coivaras,
Curralinhos, Demerval Lobão, José de Freitas, Lagoa do
Alegre, Lagoa do Piauí, Miguel Alves, Monsenhor Gil,
Novo Santo Antônio, Palmeirais, Passagem Franca, Pau
d’Arco, Prata do Piauí, União, Nazária.
19ª Teresina
(1 município) Número de Eescolas: 55
Teresina
20ª Teresina
(1 município) Número de Eescolas: 33
Teresina
21ª Teresina
(1 município) Número de Eescolas: 33
Teresina
Fonte: Elaborado por Rodrigues, 2019 – Adaptado pela Autora.CEE-PI; Sítio da SEDUC-PI,2017.
Nesse quadro 18, aparece novamente Teresina, a capital, a qual possui quatro
regionais de educação, dada a rede estadual que tem maior capacidade de atendimento
educacional concentrado na capital. A menor regional de educação é a de Paulista, cujos
municípios fazem parte do semiárido piauiense, com a cidade Guaribas, a mais pobre do país
com IDH de 0,508, considerado baixo (IBGE/ CIDADES,2017).
Os desafios educacionais que estão postos para as regionais de educação localizadas
nesses territórios, sobretudo, os que possuem muito baixo, baixo ou médio índice de
desenvolvimento humano, requerem o estabelecimento de políticas educacionais e sociais
com responsabilidade e ampla garantia dos direitos sociais da população residente nesses
territórios. Nesse sentido, organizar a forma administrativa de gestão da educação pública
no Estado não pode ser tratada como uma “ação político partidária em causa própria”, mas,
sobretudo, ser vista como um elemento importante para o desenvolvimento educacional,
social e econômico da população piauiense. Apresentamos na figura 7 a Estrutura
organizacional das GREs, por territórios. Apresentamos a Figura 7 com a Estrutura
organizacional das GREs no Estado do Piauí.
180
Figura 7 – Piauí - Estrutura organizacional das GREs, por territórios.
Fonte: SEDUC- Elabora pela Autora (2017).
Os 11 Territórios de Desenvolvimento Sustentável (TDs) são referências para a
organização administrativa do Estado. No entanto, as 21 Gerências Regionais de Educação
– (GREs) orientam o trabalho da SEDUC. Um questionamento a ser feito em relação à
5ªGRE(12)
3ªGRE(1)
2GRE(2)
18ªGRE(1)
ª GRE (17)
16ªGRE (11) 17ªGRE ( 8)
11ªGRE(7)
10ªGRE (5)
15ªGRE (14)
14ªGRE ( 7)
10ªGRE ( 3)
8ªGRE ( 9)
9ªGRE ( 3)
12ªGRE ( 4)
17ªGRE ( 2)
10ªGRE ( 1 )
1
1
8
1
0
9
4
3
2
5
6
1
2ªGRE(13)
3ªGRE(9)
1ªGRE (11)
18ªGRE ( 16)
6ªGRE ( 13)
4ª GRE ( 1)
12ªGRE (7)
10ªGRE (7)
13ªGRE (2)
6ªGRE (2)
8ªGRE (1)
7ªGRE (14)
9ªGRE ( 1)
13ªGRE (13)
12ªGRE (5)
181
adoção do modelo de organização dos TDs: por que as GRE23s não foram reduzidas para 11,
já que uma alternativa seria estruturar as regionais fazendo coincidir os limites delas no
interior dos territórios? A incoerência se justifica pelos interesses políticos partidários, visto
que um maior número de gerências resulta em maiores possibilidades de construção de bases
políticas para os gestores da Secretaria de Educação e políticos do Estado. Portanto, parece
prevalecer a ausência de racionalidade gerencial.
Até 2010, os gerentes das GREs eram nomeados a partir de indicações políticas,
normalmente ex-diretores de escolas ou políticos da região não eleitos. Desde
fevereiro/2011, foi realizada seleção para escolha dos 21 novos Gerentes Regionais de
educação. A seleção foi para o preenchimento de 21 (vinte e uma) vagas por meio do edital
Nº 001/2001 para o Cargo Comissionado de Gestor de Gerência Regional de Educação -
GRE no Estado do Piauí. Implantada a prática do processo seletivo interno, podem concorrer
ao cargo de Gestor de Gerência Regional de Educação - os servidores ativos ou aposentados
integrantes do quadro de pessoal permanente da Secretaria da Educação e Cultura do Estado
do Piauí, com comprovada experiência de, no mínimo, dois anos no exercício do magistério
ou gestão escolar.
Os selecionados têm o cargo em comissão pelo período de 02 (dois) anos, sendo
permitida uma recondução, a critério do Secretário de Educação. A jornada de trabalho será
de 40 horas. As etapas do processo seletivo envolveram: Etapa I – Análise Curricular; Etapa
II – Entrevista e análise da proposta de intenções com formato de projeto de gestão.
As gerências regionais de Educação acompanham toda a dinâmica e
desenvolvimento da política estadual de educação, sobretudo, desenvolvendo as ações de
23 Em fevereiro/2011, foi realizada seleção para escolha dos 21 novos Gerentes Regionais de educação. A
seleção foi para o preenchimento de 20(vinte) vagas por meio do edital nº 001/2001 para o Cargo Comissionado
de Gestor de Gerência Regional de Educação - GRE no Estado do Piauí. Concorreram ao cargo de Gestor de
Gerência Regional de Educação - GRE os servidores ativos ou aposentados integrantes do quadro de pessoal
permanente da Secretaria da Educação e Cultura do Estado do Piauí, com comprovada experiência de, no
mínimo, dois anos no exercício do magistério ou gestão escolar. Os selecionados ocuparão o cargo em comissão
pelo período de 02 (dois) anos, sendo permitida uma recondução, a critério do Secretário de Educação. A
jornada de trabalho será de 40 horas. As etapas do processo seletivo contaram de 3.1 Etapa I – Análise
Curricular; Etapa de caráter classificatório, conforme Curriculum Vitae apresentado no ato da inscrição,
analisado pela Comissão Técnica, em consonância com a tabela de pontos estabelecida, no Anexo IV, neste
edital. Para fins de comprovação do Curriculum Vitae, a documentação a ser enviada para a SEDUC deverá
seguir os itens a serem avaliados no anexo IV. Etapa II – Entrevista e análise da proposta de intenções - Nesta
etapa, de caráter classificatório, serão realizadas entrevistas individuais com os postulantes às vagas de gestor
das Gerências Regionais de Educação, considerando a capacidade de gestão do candidato, em consonância
com as ações propostas no projeto de gestão elaborado pelo candidato, ocasião em que será arguido sobre sua
proposta de intenções.
182
supervisão escolar. Nas orientações técnicas da SEDUC-PI (2017. p. 11), “os gerentes
regionais assumem o desenvolvimento de Competências e atribuições do gestor escolar, bem
como desenvolvem a interrelação entre gestor escolar e a comunidade”. Esses princípios da
gestão escolar são trabalhados como conteúdo de formação dos gerentes regionais e devem
constar no Plano de Gestão, o qual deve contemplar ações nas dimensões: gestão de
aprendizagem, gestão escolar, planejamento estratégico e liderança na escola.
Uma das ações identificadas como Programa de Gestão da SEDUC-PI para escolas
é o Programa Gestão Nota 10, parceria com o Instituto Ayrton Senna, programa implantado
desde 2008, em escolas de Ensino Fundamental, presente atualmente em 348 escolas do
Piauí integrando 125 municípios. No ano de 2012, foram atendidos pelo programa 37.601
alunos do ensino médio e 64.637 alunos do 6º ao 9º ano, totalizando 102.238 alunos
atendidos. O programa é parte do plano de gestão das escolas das escolas, supervisionado
pelas Gerências Regionais de Educação e pela Divisão de Gestão escolar da SEDUC,
vinculada à Superientendência de Gestão.
5. 4 Financiamento da Educação na Rede Estadual do Piauí
A Constituição do Estado do Piauí, de 1989, estabelece no seu art. 223 que “O
Estado e seus municípios aplicarão, anualmente, trinta por cento, no mínimo, da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e
desenvolvimento do ensino”. Determina, ainda, no art. 223, § 2º “que setenta por cento dos
recursos previstos neste artigo serão destinados ao atendimento das necessidades do ensino
de primeiro grau”. Este dispositivo utiliza-se da terminologia anterior de “ensino de primeiro
grau” para referir-se ao Ensino Fundamental, demonstrando a falta de cuidado na revisão do
texto Constitucional. A Constituição Estadual do Piauí define, ainda, a divisão dos recursos
da educação na jurisprudência do Governo do Estado (art. 224), destinando 25% (vinte e
cinco por cento) das receitas à Secretaria de Estado da Educação e 5% (cinco por cento) à
instituição de ensino superior mantidas pelo Estado, no caso, a Universidade Estadual do
Piauí (UESPI).
O financiamento da educação no Brasil constitui-se em um dos maiores desafios no
campo das políticas públicas, tanto pelo enorme contingente de pessoas ainda excluídas do
direito à educação quanto pelos problemas gerados pela malversação e clientelismo político
no trato dos recursos públicos para educação ao longo de nossa história e que vitimou de
183
desestruturação o nosso sistema educacional, incapaz, ainda hoje, de responder
condignamente às necessidades de escolarização básica e muito menos ainda com a
qualidade necessária para a formação do cidadão e da cidadã.
A Educação Básica no Brasil tem a urgência de avançar nas condições de oferta e
ensino de qualidade, só que ainda não conseguiu nem sequer concluir a tarefa de colocar
todas as crianças e adolescentes em sala de aula. Ampliar as políticas de valorização e
remuneração dos professores, infraestrutura das escolas, entre outros insumos, são desafios
que demandam ampliação do investimento de recursos estatal em educação.
O sistema educacional brasileiro para o financiamento da educação divide sua
responsabilidade federativa entre a União, Estados e municípios com a responsabilidade de
educação para mais de 48 milhões estudantes da educação infantil ao ensino médio. Para
Pinto (2018, p.865), “aos governos estaduais e prefeituras, cabe a oferta de cerca de 80% das
matrículas e das despesas”. No entanto, embora a União seja quem mais arrecada impostos,
o governo federal coloca só dois de cada dez reais do gasto público na Educação Básica24.
Esses números da divisão dos recursos no Brasil para a educação pública que cada
ente federado tem para investir refletem a desigualdade do financiamento dentro do País,
sobretudo, quanto ao custo de um aluno para a rede pública no país. Analisando a rede
estadual de educação paulista, Pinto (2018) afirma que, “em média, um aluno da rede pública
custa quase o dobro (91%) de recursos disponíveis que um estudante do Maranhão”. Por
isso, é preciso diminuir o tamanho dessa desigualdade, com um modelo de financiamento
público educacional. (PINTO, 2018).
A alteração na lógica no financiamento da educação nacional é necessária, visto
que a matrícula passou a representar garantia de verbas nas redes de ensino, como chamam
a atenção Sales e Silva (2013). As ações de regulamentação e implantação do Fundef no
Piauí giravam em torno do aumento do número de matrículas, na medida em que, dessa
forma, aumentaria o montante de verbas recebidas. Ainda de acordo com Sales e Silva
(2013), no Estado do Piauí, tal lógica gerou uma disputa por alunos do ensino fundamental
entre as redes municipais e estaduais. Por essa razão,
24 Deve haver um agravamento dessa situação diante da aprovação da Emenda Constitucional n. 95/2016, que
estabelece um novo regime fiscal com limites de gastos para o governo federal com despesas primárias até
2036. Essa nova regulamentação leva a uma redução de investimentos em educação, enfraquecendo ações
capazes de avançar na garantia de melhores condições de trabalho do professor. Dentre outras implicações,
compromete o cumprimento da Meta 20 do PNE 2014-2024, paralisando todas as ações propostas nesse plano.
184
[...] as redes de ensino, a fim de receber um repasse maior de recursos do
FUNDEF, recorriam a campanhas publicitárias, no início de cada ano, com vistas a atrair mais alunos. Várias estratégias eram feitas pelas redes
estaduais e municipais para ampliar suas matrículas, uma vez que, no
contexto de um mesmo município, geralmente havia escolas municipais e estaduais realizando o mesmo atendimento (SALES; SILVA, 2013, p.
1290).
Em face de tal realidade, não podemos negar que a implantação da política de
fundos nos Estados na década de 1990, com a implantação do Fundef, já sinalizava para
importantes movimentos de reorganização da educação piauiense, uma vez que era preciso
cuidar de um maior atendimento na oferta do ensino fundamental. A falta de capacidade
financeira da maior parte dos municípios do Piauí assumiu a maior oferta educacional do
ensino – educação infantil e ensino fundamental pelas redes municipais, fenômeno que
requer análise mais aprofundada.
Esta medida objetiva atender, principalmente, as camadas mais pobres da
população de 15 a 17 anos. Portanto, para que o Estado possa efetivar o seu dever de
assegurar o direito social à educação em observância a estes princípios, é preciso vontade
política e instrumentos legais que permitam definir e administrar os recursos públicos com
eficácia e controle social para que nenhum cidadão brasileiro seja privado do atendimento
educacional.
Dentre os deveres constitucionais do Estado para com a educação, o direito à
educação destaca-se como principal. A compreensão do processo e dos problemas advindos
das políticas de financiamento no Brasil deve-se ao fato de que, hoje, os problemas
enfrentados apontam não apenas para a necessidade de garantir a existência de verbas
públicas para a educação, mas também para a necessidade de intensificar o processo de
controle social dos recursos disponíveis de forma a obter a sua correta destinação e aplicação
e potencializar os seus benefícios.
No contexto atual da política governamental, uma das medidas considerada de
maior impacto sobre o sistema educacional ocorre exatamente no campo do financiamento
da educação pública com o FUNDEB, destinado exclusivamente, para financiar a educação
básica obrigatória, com destinação para a despesas com o ensino e valorização dos
professores.
Este fundo não representa, em termos globais, mais recursos para a educação, nem
redistribuição de recursos entre os Estados e regiões brasileiras, o que contribuiria para a
redução das desigualdades regionais, mas, somente, uma política de redistribuição, entre o
Estado e seus municípios, de 60% dos recursos constitucionalmente vinculados à educação,
185
em seus orçamentos, e uma ação suplementar da União, quando necessária, para garantir aos
Estados e municípios atingirem um valor per capita aluno/ano estabelecido pelo governo
federal.
A experiência do FUNDEB, como política de gestão dos recursos públicos nas
redes estaduais e municipais, deve se constituir como uma oportunidade de construção de
um modelo de gestão financeira que seja democrático nas decisões, transparente na aplicação
e eficaz nos resultados, garantindo a destinação e a correta aplicação dos recursos da
educação no ensino definido como prioritário com vistas à garantia dos princípios
Constitucionais, inicialmente citados, entre outros, a gratuidade do ensino público,
valorização dos profissionais do ensino, a garantia do padrão de qualidade e a gestão
democrática do ensino para tal fim.
Pinto (2007) ainda chama a atenção para o fato de que essa política de fundos tende
a levar os entes federados a buscar uma maior racionalização dos recursos, proporcionando
o aumento do número de alunos por sala e a possibilidade de subfinanciar escolas de pequeno
porte. Esse autor também destaca o risco de injeção de recursos públicos em instituições
privadas, uma vez que, “na versão final do novo fundo, foram incluídas as matrículas da
educação infantil e da educação especial da rede conveniada sem fins lucrativos” (PINTO,
2007, p. 888).
A compreensão da problemática que envolve as questões de financiamento e de
gestão dos recursos públicos da educação, em especial do FUNDEB na rede Estadual
Educação do Piauí, é importante para subsidiar processos de tomada de decisão acerca de
políticas governamentais que reformulem e aprimorem a política de financiamento da
educação pública, com vistas a assegurar a todos o direito a uma educação básica,
democrática e com a qualidade para todos.
Os dados referentes aos Recursos do FUNDEB, Receitas em Educação e Despesas
em Educação para esta pesquisa foram levantados por meio do SIOPE, que se constitui como
umas das principais fontes das informações relativas à aplicação dos recursos destinados à
educação referenciada na pesquisa. Um detalhamento, ainda que breve, deste Sistema para
compreensão da sua utilização foi expresso no percurso metodológico do estudo.
Para analisar os dados financeiros do FUNDEB trabalhados nesta pesquisa, foram
corrigidos por um indexador, tendo sido aplicado Índice Nacional de Preços ao Consumidor
(INPC) do IBGE, de forma a permitir estabelecer comparações entre valores dos recursos
durante o período em estudo.
186
No Tabela 13 apresenta-se a Composição da da Receitas Resultantes de Impostos
(caput do art. 212 da Constituição) do Estado do Piauí.
Tabela 13: Composição das Receitas de Impostos (Piauí 2007-2017)
Ano
Receita
Resultante
do ICMS
Receita
Resultante
do ITCD
Receita
Resultante
do IPVA
Receita
Resultante
do IRRF
CotaParte
FPE
ICMS
Desoneração
L.C. nº
87/1996
CotaParte
IPI-
Exportação
2007 2.191.395.239,24 4.489.337,53 119.669.308,65 169.037.190,64 3.150.171.041,14 8.373.050,14 1.742.284,28
2008 2.538.613.346,55 6.287.852,79 137.927.581,15 193.709.942,57 3.662.557.783,79 7.962.525,49 1.818.196,83
2009 2.681.108.734,25 3.908.133,62 148.735.469,33 186.776.523,91 3.315.107.630,81 7.477.852,22 1.389.621,23
2010 3.116.401.766,49 6.697.053,28 168.162.883,61 220.283.518,43 3.431.917.065,85 7.182.384,54 2.078.114,73
2011 3.186.923.736,29 7.420.650,63 187.628.730,66 241.924.434,71 3.970.745.967,26 6.746.227,29 2.191.813,41
2012 3.437.847.249,42 15.525.869,27 204.724.402,30 243.653.315,63 3.859.524.230,00 6.359.572,07 1.378.484,73
2013 3.624.827.765,30 16.538.831,79 227.340.524,27 288.466.070,73 3.908.488.804,85 5.988.422,40 1.155.661,29
2014 3.823.274.904,23 23.036.093,33 248.815.013,75 318.530.409,00 4.034.688.449,34 5.672.860,19 1.267.726,26
2015 3.892.399.176,70 20.541.041,16 264.981.686,82 357.199.322,77 3.995.572.114,11 5.340.254,95 1.324.365,87
2016 3.729.642.175,47 15.682.519,29 277.892.979,97 363.487.012,36 4.104.100.116,75 4.799.100,44 1.095.383,29
2017 3.868.914.435,16 13.870.128,69 276.920.554,98 391.666.034,04 3.670.353.864,61 4.502.816,61 1.244.894,97
Fonte: Relatório resumido de Receitas Orçamentárias SIOPE e SEFAZ
Gráfico 11: Composição das Receitas de Impostos (Piauí 2007-2017)
Fonte: Relatório resumido de Receitas Orçamentárias SIOPE e SEFAZ-PI.
Já o Gráfico 11 apresenta a Composição das Receitas de Impostos (Piauí 2006-
2016), como se pode observar e na Tabela 13, verifica-se que o FPE, sendo que o ICMS
que tem maior participação na receita de impostos do PI, com isso, percebe-se um
crescimento constante do ICMS com percentual de crescimento real (INPC) durante a série
histórica de 77%, caindo apenas em 2015 e 2016. Já o FPE no período analisado apresenta
-
1.000.000.000,00
2.000.000.000,00
3.000.000.000,00
4.000.000.000,00
5.000.000.000,00
2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7
PIAUÍ- RECEITAS DE IMPOSTOS
Receita Resultante do ICMS Receita Resultante do ITCD
Receita Resultante do IPVA Receita Resultante do IRRF
CotaParte FPE ICMS Desoneração L.C. nº 87/1996
CotaParte IPIExportação CotaParte IOFOuro
187
um crescimento de 17%, com quedas acentuadas nos períodos de 2009, 2010, 2015 e 2017.
Dessa forma, observa-se que as receitas do ICMS em 2017 ultrapassam o FPE no período
analisado. Os impostos ITCMD 209%, o IPVA 131% e o IRRF 132%.
Na tabela 14 temos a série do cumprimento constitucional em MDE da rede
estadual de educação.
Tabela 14: Percentual de Aplicação de recursos de impostos e transferências em MDE de
2006 a 2017.
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
23,76 28,13 25,8 26,23 27,27 25,82 25,46 25,72 26,53 27,76 25,33
FONTE: Relatório resumido de Receitas Orçamentárias da SEFAZ-PI
Gráfico 12: Aplicação do valor mínimo Constitucional em MDE da SEDUC – Piauí (2006-
2016)
Fonte: Relatório resumido de Receitas Orçamentárias da SEFAZ-PI
Em que pese tal situação, os recursos destinados à educação, de 2007 para 2017,
tiveram um aumento real de 18,9%, embora com variações e quedas ao longo desse período.
Esse mesmo movimento também pode ser verificado na aplicação percentual de recursos na
manutenção e desenvolvimento do ensino, isto porque, em 2006, não foi cumprida a
vinculação mínima definida constitucionamente, pois o Piauí aplicou apenas 23,76% em
MDE. Os anos de maior investimento foram 2007 (28,13%), 2010 (27,27%) e 2015 (27,76),
no entanto, isso não significa mais recursos, isto porque em 2010 e 2015 houve queda nas
188
receitas do Estado. Os anos em que a aplicação em MDE ficou bem próxima dos limites
constitucionais foram 2012 (25,46%) e 2016 (25,33%).
De acordo com a Tabela 14 o percentual mínimo em 2006 foi de apenas 23, 76%,
não cumprindo o que estabelece a CF/88, percentual mínimo de 25% (Art. 212 CF/88), o
que é cobrado pelo TCE/PI na fiscalização estadual do limite mínimo constitucional. A não
aplicação deste percentual (23,76%) se tornaria mais grave se o TCE/PI cumprisse com o
prescrito na Constituição Estadual do Piauí, que estabelece que o percentual a ser aplicado
no mínimo em MDE é de 30% (Art. 223, CE/PI).
Observa-se que, ao longo da séria histórica, o Governo do Estado, vem aplicando o
limite mínimo definido na CF em MDE, excetuando-se 2007, 2010, 2014 e 2015, que o %
em MDE está muito próximo nos anos de 2010 e 2015 e que coincidem com a queda do
FPE, o que comprova que esse aumento.
Quanto à aplicação dos Recursos em MDE do Estado, com base nos das
informações Orcamentárias executadas disponíveis no SIOPE identificamos essa realidade.
189
Tabela 15: Informações Orçamentárias do Estado do Piauí, 2007 – 2017, valores atualizados
pelo INPC (dezembro de 2017).
Ano
Total Receita de
Impostos
Total Despesa
com Ações
Típicas de MDE
Recursos do
Fundeb
(destinado)
Recursos do
Fundeb
(recebidos)
Complementação
da União
Perda do
Fundeb
Valor
aluno
Fundeb
2007
5.420.183.556,68
977.641.894,49
772.811.179,30
396.848.972,76
53.227.086,05
429.189.292,59
999
2008
6.168.087.480,41
1.003.690.306,43
975.880.485,04
533.901.681,63
71.533.483,12
513.514.765,79
1370
2009
6.108.442.591,99
1.114.172.083,10
1.046.420.627,72
729.871.070,70
157.244.497,58
474.663.622,38 1674
2010
6.569.694.841,89
1.187.690.606,53
1.095.127.164,18
712.745.129,51
144.711.745,83
527.233.585,34
1819
2011
7.204.343.471,06
1.307.153.857,85
1.211.950.036,86
864.385.453,67
192.415.307,62
541.423.514,04
2189
2012
7.369.742.950,44
1.339.929.662,17
1.229.408.808,20
846.344.748,20
183.383.126,40
567.449.557,67
2427
2013
7.702.467.860,26
1.423.295.668,11
1.284.894.811,86
831.583.476,94
160.384.336,19
615.273.664,25
2825
2014
8.008.892.702,53
1.326.925.813,73
1.331.067.495,52
783.209.009,75
142.999.926,57
692.526.682,25
2971
2015
6.746.950.649,21
1.328.348.172,74
1.277.832.838,63
718.044.154,07
137.087.361,54
702.596.805,04
2776
2016
7.983.296.131,81
1.215.645.811,39
1.316.327.392,25
759.739.805,45
165.053.660,01
723.773.718,08
2739
2017
7.013.224.751,32
1.390.358.673,44
1.325.898.048,20
862.336.973,94
207.347.772,59
676.447.753,17
2926
Cresc % 29,4% 42,2% 71,6% 117,3% 289,6% 57,6% 60,7%
FONTE: Relatório resumido de Receitas Orçamentárias da SEFAZ-PI, 2017.
Nota - Atualizado pelo INPC
De forma geral, houve crescimento das receitas no acumulado da série com um
ganho real de 29,4% nas receitas totais de impostos. Houve um crescimento da
complementação da União chegando a 289,6%, um aumento considerável. Verifica-se nesse
período o processo intenso de municipalização, por iniciativa do governo do Estado do Piauí.
Os dados do gráfico 13, a seguir, sugerem um crescimento da dependência do
Estado em relação aos recursos da Complementação da União.
190
Gráfico 13: Complementação da União ao Fundo Estadual (Valor Nominal)
Fonte: Relatório resumido de Receitas Orçamentárias da SEFAZ-PI, 2017.
O debate conceitual em torno das discussões decorrentes da perda de recursos das
redes estaduais no Brasil para os municípios é algo complexo na política de Fundos. Os
recursos que as redes municipais recebem, dado o grande número de matrículas e o tamanho
das suas redes, em relação ao tamanho da rede estadual de educação do Piauí, é uma
evidência da incapacidade/dificuldade da rede estadual de educação concretizar uma oferta
de qualidade, o que também não garante, pelas redes municipais de ensino no Piauí, o
cumprimento da oferta de educação com a qualidade desejada, haja vista esses municípios
ocuparem posições de desvantagem nos indicadores sociais, econômicos e educacionais,
tanto no cenário nacional como regional (BRASIL, 2016d).
Isso resulta num movimento de reorganização da estrutura do financiamento para
a educação básica piauiense, que vem se configurando, desde a década de 1990 em um
cenário menos desolador, mas ainda marcado por imensos desafios estruturais a serem
superados. Desse modo, “o maior desafio que o Piauí enfrenta na educação é semelhante ao
que se apresenta para todos os indicadores sociais e educacionais: como partimos de uma
base muito baixa, Nessa conjuntura, a limitação dos baixos indicadores socioeconômicos e
educacionais, historicamente apresentados pelo Estado do Piauí, torna-se determinante na
constituição efetiva de uma educação pública de qualidade, visto que, no atual contexto, as
dificuldades a serem transpostas exigem maior esforço financeiro por parte do Estado, do
que em outras realidades educacionais anteriores. Isso acontece porque o próprio cenário de
inserção socioeconômica subordinada desse Estado no cenário nacional faz com que ele
0,00
50.000.000,00
100.000.000,00
150.000.000,00
200.000.000,00
250.000.000,00
300.000.000,00
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
191
tenha uma maior dificuldade de enfrentar seus problemas estruturais, uma vez que necessita
de um maior planejamento, maior capacidade de desenvolvimento econômico e de
investimentos financeiros. Além disso, as escolhas governamentais realizadas nos últimos
anos, corroboraram com a manutenção da perspectiva neoliberal, contribuindo para o
desenvolvimento de tímidas ações de maior envergadura na oferta, financiamento e melhoria
da qualidade na área educacional.os níveis alcançados ainda são insatisfatórios” (PIAUÍ,
2016a, p. 15).
Gráfico 14: Perda do Fundeb da Rede Estadual – Piauí (2007-2017- Valor Corrigido pelo INPC)
Fonte: Relatório resumido de Receitas Orçamentárias da SEFAZ-PI
No processo de redistribuição interna dos recursos arrecadados, a Rede Pública
Estadual do Piauí redistribui mais do que recebe recursos resultantes das receitas de impostos
vinculados ao FUNDEB período de 2006 a 2017. Nesse período, ocorreu um reordenamento
na Rede Estadual e reduziram-se drasticamente as matrículas no ensino fundamental, o que
acarretou na redução significativa dos recursos do FUNDEB da Rede Estadual em relação
aos municípios que passaram a atender as matrículas das modalidades de Educação infantil
e fundamental.
Ao viabilizar o acesso público a estas informações, o SIOPE afirma a sua atribuição
de fortalecer os mecanismos de controle social dos gastos com a MDE, de garantir maior
efetividade e eficácia das despesas públicas em educação e de melhorar a qualidade dos
serviços prEstados à sociedade pelo Estado. Afirma ainda que os indicadores gerados por
este Sistema vão assegurar maior transparência da gestão educacional, mediante a realização
de cálculo automático dos percentuais mínimos aplicados em manutenção e
desenvolvimento de ensino. Dentre outras características do SIOPE, é sinalizada a
-
100.000.000,00
200.000.000,00
300.000.000,00
400.000.000,00
500.000.000,00
600.000.000,00
700.000.000,00
800.000.000,00
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
192
correspondência entre as informações declaradas na base de dados com os demonstrativos
contábeis publicados pelos entes da federação.
A definição das despesas em Manutenção e Desenvolvimento de Ensino da Rede
Estadual (MDE) se constitui como ferramenta fundamental e indispensável no
disciplinamento da aplicação dos recursos da educação. Ao enfeixar as ações destinadas à
consecução dos objetivos das instituições educacionais de todos os níveis, a MDE apresenta-
se como critério à luz do qual a realização dos gastos tem caráter exclusivo evitando, assim,
a evasão dos recursos destinados à educação para outras áreas. Em linhas gerais, inserem-se
no rol das ações com MDE despesas relacionadas à “aquisição, manutenção e funcionamento
das instalações e equipamentos necessários ao ensino, uso e manutenção de bens e serviços,
remuneração e aperfeiçoamento dos profissionais de educação, aquisição de material
didático, transporte escolar”, entre outras (BRASIL 2010, p. 82).
Nos demonstrativos contábeis, as despesas com MDE são classificadas, segundo as
fontes de recursos que as custeiam e segundo o seu estágio de consecução. Com base nas
fontes de recursos que as custeiam, estas despesas são classificadas como “Despesas Próprias
custeadas com Impostos e Transferências” – são as despesas efetuadas com os recursos
próprios, ou seja, com recursos do Tesouro do ente federativo, codificadas como fonte 101:
“Despesas com o FUNDEB” – são as despesas efetuadas com os recursos originários deste
Fundo, codificadas como fonte 109 e “Despesas com Recursos Vinculados” – são as
despesas efetuadas com os recursos que têm destinação pré-definida, estabelecidas em
legislação vigente, que devem ser utilizadas, obrigatoriamente, na ação que motivou seu
recolhimento. Em geral, são recursos provenientes de transferências constitucionais, tais
como salário educação, recursos para alimentação, para transporte escolar e transferência de
recursos monetários para as escolas.
São também Recursos Vinculados os provenientes de royalties do petróleo e de
transferências voluntárias (convênios) firmados com a União, com municípios e com o
Estado. Outros recursos podem vir a ser classificados como vinculados como, por exemplo,
uma indenização por utilização de áreas alagadas.
Quanto ao estágio de consecução, as despesas públicas, inclusive as relativas à
educação, podem se encontrar como: “Despesa Empenhada” - a originária de ato emanado
de autoridade competente, que cria, para o Estado, a obrigação de pagamento: “Despesa
Liquidada” - a originária da verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os
títulos ou documentos comprobatórios da entrega do material ou da prestação do serviço;
193
“Despesa Paga” ou “Realizada”, que é a última fase da despesa e consiste na quitação do
bem adquirido ou serviço contratado (BRASIL, 2010, p. 75).
A pesquisa toma como referência as despesas pagas, por se constituírem como o
gasto efetivamente realizado no exercício. A despesa liquidada, embora ratifique o direito
adquirido pelo credor, pode ser postergada e comprometer o cumprimento do percentual
garantido constitucionalmente. Segundo definição dada pela Portaria nº 42/1999 do
MPOG13, por Função, entende-se o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa
que competem ao setor público (art.1º,§1º). A Subfunção representa uma partição da função,
visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor público (art.1º,§3º). Informa,
ainda, a referida Portaria, que as subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes
daquelas a que estejam vinculadas (art.1º,§4º).
Foram utilizados os Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária da STN e o
Demonstrativo das Receitas e Despesas com manutenção e Desenvolvimento de Ensino
MDE da SEFAZ-PI, exclusivamente, da Função 12 - Educação, dentro da qual classifica
grupos de subfunções como ‘Típicas” e como “Apoio administrativo”. As subfunções típicas
são as que traduzem a execução das atividades fins da função. O grupo das subfunções
“típicas da Educação” (BRASIL 2010, p. 83) são as seguintes: Ensino Médio - Conjunto de
ações que visam assegurar ao jovem a habilitação profissional de nível médio, objetivando
a formação de mão de obra qualificada e o acesso à Educação Superior.
Na Tabela 16 temos as Subfunções Típicas em MDE – Rede Estadual do Piauí,
conforme podemos observar.
194
Tabela 16: Subfunções Típicas em MDE –Rede Estadual do Piauí
Ano
Educação
Infantil
Ensino
Fundamental Ensino Médio
Ensino
Superior
Ensino
Profissional
Integrado ao
Ensino Regular Outras
2007 0
628.946.896,78
15.635.708,22
995.350,03
279.908,03
350.008.042,44
2008 0
9.423.361,44
867.398.305,67
871.182,21
634.696,18
125.362.760,92
2009 0
539.402.155,94
310.835.528,62
646.205,40
-
256.333.226,74
2010 0
483.733.700,41
344.909.543,62
3.273.013,88
-
280.634.875,76
2011 0
108.881.827,22
558.774.198,73
5.102.305,31
-
301.422.675,33
2012 0
291.580.742,04
641.623.360,62
6.648.035,95
3.953.547,63
265.392.746,84
2013 0
263.929.717,93
603.518.683,96
152.519.871,31
4.355.567,76
391.418.525,11
2014 0
106.729.578,13
719.885.373,58
10.445.258,31
3.607.988,16
483.157.524,36
2015 0
97.679.475,79
683.747.073,13
15.754.669,61
7.547,78
531.159.406,43
2016 0
131.444.438,24
578.758.119,30
13.342.481,16
7.814.503,17
484.286.269,52
2017 0 244.660.267,93 634.772.579,65 12.449.191,38 955.500,23 497.521.134,25
Fonte: Sefaz Balanço Despesas em Educação –Piauí (2006-2010-2014-2016).
Nota: A Educação infantil é zero na série inteira. A Educação Profissioal integrado ao Ensino Médio Regular
de 2009 a 211 não tem informações alimentadas.
No que tange às despesas com o ensino médio, procurou-se, pela classificação em
subfunção, analisar o peso da última etapa da educação básica em relação às demais, no
período analisado, com base no Relatório de Execução Orçamentária da SEDUC
disponibilizado no SIOPE. No entanto, a forma de agregar os dados entre o ensino
fundamental, médio, profissional, superior e "outros", expressa na variação significativa
entre os anos, levantou o questionamento sobre a fidedignidade dessa classificação. Em
média, de 2007 a 2017, o ensino fundamental absorveu 23,33% dos recursos; o ensino médio
46%; o ensino superior 1,5%; a educação profissional 0,22% e a "outras" 30,35%. O ano em
que o ensino médio teve menor participação percentual na subfunção foi 2007, com apenas
1,57%, e a maior participação foi em 2008, com 86,42%. Esses dados denotam a necessidade
de melhor classificação das despesas para que seja possível analisar adequadamente.
5.5 A Política Estadual de Educação para o Ensino Médio Regular
Abordaremos, a seguir, sobre a política estadual de educação para o Ensino Médio
Regular, referente ao período de 2007 a 2017. A SEDUC desenvolve, desde 2003, um
195
processo de planejamento estratégico para elaboração de seu Plano de Ação. Os relatórios
da SEDUC - PI sistematizam as ações e metas previstas para todos os anos no campo das
políticas públicas educacionais. Esses relatórios informam que foi uma estratégia para efetivar
seu planejamento para elaboração do Plano Anual de Trabalho (PAT).
Este Plano orienta o planejamento das atividades das Gerências Regionais e das
escolas e foi, inicialmente, estruturado em cinco eixos estratégicos: democratização do
acesso à educação básica, elevação do padrão de qualidade da escola pública, valorização
dos professores e profissionais da educação, modernização do sistema estadual de ensino e
consolidação do regime de colaboração entre Estados e municípios.
Embora o país tenha, desde 2001, um Plano Nacional de Educação (PNE), parece
que ele não foi referência para a política da rede estadual nos anos de sua vigência. Com
isso, com o lançamento do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), pelo MEC, em
24 de abril de 2007, este passou a ser referência para política estadual mediante um conjunto
de programas e diretrizes expressas no Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação.
Somente em 2010 iniciou o processo de elaboração do Plano Estadual de Educação que
culminou com sua conclusão em 2015.
A política de Planejamento foi introduzida nas ações da SEDUC-PI para
operacionalização das diretrizes do PDE e como instrumento de articulação do MEC com os
Estados e municípios que aderiram ao compromisso. Foi estabelecida uma matriz de
planejamento, com 4 dimensões, 16 áreas e 84 indicadores, cujo produto é o Plano de Ações
Articuladas (PAR). A SEDUC-PI elaborou o seu PAR e adequou a estrutura do Plano Anual
de Trabalho (PAT) ao seu modelo, no sentido de facilitar a interlocução com o MEC. Ações
federais passam a ser prioritárias para a SEDUC (ensino médio, educação profissional,
inclusão digital, Universidade Aberta do Piauí e educação especial). A partir de 2007, como
já exposto, estes eixos foram compatibilizados com o Plano de Ações Articulado (PAR),
estruturado em 04 grandes dimensões: 1. Gestão Educacional; 2. Formação de Professores e
dos Profissionais de serviço e apoio escolar; 3. Práticas Pedagógicas e Avaliação; 4.
Infraestrutura física e Recursos Pedagógicos.
O Sistema Estadual de Ensino do Piauí tem sua responsabilidade com a educação
básica prioritariamente com o Ensino Médio, mas oferta a Educação Profissional e o
Superior. O foco deste trabalho são as políticas da Secretaria Estadual de Educação do Piauí,
de 2006 e 2017, para o ensino médio regular. Os principais instrumentos de planejamento
do desenvolvimento socioeconômico e educacional do Piauí são: o Plano Estadual de
Educação (PEE), aprovado em 2015, e o Plano Pluri Anual (PPA). Ainda que a nova
196
conjuntura estabelecida a partir de 2016 deixe em suspenso as perspectivas de futuro para a
concretização desses planos, apenas indicaremos quais rumos as políticas educacionais no
Piauí estão previstas para os próximos anos.
Dentre as metas voltadas para o Ensino Médio, a Meta 3 do PNE merece destaque.
Ela estabelece “universalizar, até 2016, o atendimento escolar para toda a população de 15
(quinze) a 17 (dezessete) anos e elevar, até o final do período de vigência do PNE, a taxa
líquida de matrículas no Ensino Médio para 85% (oitenta e cinco por cento)”. Para alcançá-
la, o PNE elaborou 14 estratégias. O PEE-PI replicou exatamente a mesma redação, mas
formulou 27 estratégias para alcançar essa meta. Todas as estratégias do PNE constam no
PEE, sendo que no documento estadual foram inseridas estratégias que visam a dar sequência
àquilo que o PNE determina.
A política estadual para o Ensino Médio é materializada em programas e projetos,
que se encontram classificados da seguinte forma: os de competência federal (desenvolvidos
pelo MEC ou em parceria com o referido Ministério) e os de competência da Secretaria de
Educação ou em parcerias privadas e com entidades sociais. Apresentamos a seguir um
quadro dos programas e projetos. Cabe destacar que a classificação adotada não é a única
possível, podendo as ações apresentadas serem classificadas em outras tipologias. A seguir
expõem-se os programas nos quadros 19,20 e 21.
197
Quadro 19: Programas e Projetos Desenvolvidos pela SEDUC-PI para o Ensino Médio
Regular, 2017.
Fonte: Quadro elaborado pela autora com base em informações coletadas no Portal da Transparência
do Piauí, Diário Oficial do Estado do Piauí, site da Secretaria Estadual de Educação do Piauí-
SEDUC).
Dentre os programas de competência federal (desenvolvidos pelo MEC ou em
parceria com o referido ministério), foram levantadas quatro iniciativas: Pronatec;
Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE); Programa de Alimentação Escolar; e Escolas
PROGRAMAS E PROJETOS DE COMPETÊNCIA FEDERAL PARA O ENSINO MÉDIO
ESCOLAS EM TEMPO INTEGRAL
ÓRGÃO RESPONSÁVEL
Desenvolvido pelo MEC/FNDE
em parceria com a SEDUC-PI.
ÁREA DE ATUAÇÃO
Currículo e trabalho pedagógico
O programa amplia a jornada escolar de 800 para 1.400 horas por ano, transfere
recursos para as Secretarias Estaduais de Educação e destina 257,4 mil vagas a
572 escolas públicas, em todas as unidades da federação. A carga horária a ser
cumprida pelas escolas deve ser de, no mínimo, 2.250 minutos semanais, com
um mínimo de 300 minutos de aulas de Língua Portuguesa, 300 de Matemática
e 500 destinados a atividades da parte flexível do currículo.
PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA
ÓRGÃO RESPONSÁVEL
Desenvolvido pelo MEC/FNDE
em parceria com a SEDUC-PI
ÁREA DE ATUAÇÃO
Infraestrutura, currículo e trabalho
Pedagógico, recursos didáticos e
Tecnológicos
Criado em 1995, o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) tem por
finalidade prestar assistência financeira, em caráter suplementar, às escolas
públicas da Educação Básica das redes estaduais, municipais e do Distrito
Federal e às escolas privadas de educação especial mantidas por entidades sem
fins lucrativos, registradas no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS)
como beneficentes de assistência social, ou outras similares de atendimento
direto e gratuito ao público. O programa engloba várias ações e objetiva a
melhoria da infraestrutura física e pedagógica das escolas e o reforço da
autogestão escolar nos planos financeiro, administrativo e didático, contribuindo
para elevar os índices de desempenho da Educação Básica. Os recursos são
transferidos independentemente da celebração de convênio ou instrumento
congênere, de acordo com o número de alunos extraído do Censo Escolar do ano
anterior ao do repasse.
PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE)
ÓRGÃO RESPONSÁVEL
Desenvolvido pelo MEC/FNDE
em parceria com a SEDUC-PI
ÁREA DE ATUAÇÃO
Infraestrutura
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), implantado em 1955,
contribui para o crescimento, o desenvolvimento,a aprendizagem, o rendimento
escolar dos estudantes e a formação de hábitos alimentares saudáveis, por meio
da oferta da alimentação escolar e de ações de educação alimentar e nutricional.
São atendidos pelo programa os alunos de toda a Educação Básica (Educação
Infantil, Ensino Fundamental, Ensino Médio e Educação de Jovens e Adultos)
matriculados em escolas públicas, filantrópicas e em entidades comunitárias
(conveniadas com o poder público), por meio da transferência de recursos
financeiros.
PRONATEC
ÓRGÃO RESPONSÁVEL
Desenvolvido pelo MEC em
parceria com a SEDUC-PI
AREA DE ATUAÇÃO
Currículo e trabalho Pedagógico;
Infraestrutura
O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec) foi
criado pelo governo federal, em 2011, por meio da Lei 12.513, com o objetivo
de expandir, interiorizar e democratizar a oferta de cursos de educação
profissional e tecnológica no país.
O Pronatec busca ampliar as oportunidades educacionais e de formação
profissional qualificada aos jovens, trabalhadores e beneficiários de programas
de transferência de renda. Em 2017, a Secretaria de Estado da Educação
(SEDUC), por meio da Unidade de Educação Técnica e Profissional (Uetep),
beneficiou mais quatro Centros Estaduais de Educação Profissional da capital
com equipamentos para os laboratórios do Curso Técnico de Segurança do
Trabalho. Ao todo, 27 Centros Estaduais de Educação Profissional, que ofertam
o curso de Segurança do Trabalho tanto da capital como do interior, serão
contemplados com os equipamentos. A aquisição desses materiais atenderá
aproximadamente 9.000 alunos que estão matriculados no Programa Nacional de
Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec) como também nos cursos
técnicos de nível médio.
198
em Tempo Integral. São programas de assistência financeira direta. A inclusão do Pronatec
nesse quadro ocorre pelo fato da Seduc –PI ter incluído na terceira série do Ensino Médio
Regular cursos de formação profissional para os estudantes das escolas de tempo integral.
Entre os programas desenvolvidos pela Secretaria de Educação ou em parceria com
outras entidades privadas, destacam-se aqueles que apontam alguns indicadores de
privatização ou mercantilização do ensino público do Estado do Piauí, mediante contratos
de gestão com adoção de propostas que influenciam a educação através de um discurso da
gestão por resultados. No quadro 20, temos os programas com as Parcerias Público-Privado.
Quadro 20: Programas e Projetos Desenvolvidos pela SEDUC-PI para o Ensino Médio
Regular em Parceria Público – Privado.
199
PROGRAMAS E PROJETOS COM PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADO PARA O ENSINO MÉDIO
PROJETO JOVEM DE FUTURO (PJF)
ÓRGÃO RESPONSÁVEL - Desenvolvido pela Secretaria de Educação ou em parceria público-privado.
AREA DE ATUAÇÃO: Currículo e trabalho pedagógico
ABRANGÊNCIA - O Programa atua em mais de 450 unidades da rede estadual de ensino. "O projeto Jovens
do Futuro compreende aspectos de Monitoramento, Avaliação de Resultados e Correção de Rotas visando a
melhoria da aprendizagem dos estudantes" Jovem de Futuro foi criado pelo Instituto Unibanco em 2007 com a
premissa de que a gestão escolar de qualidade, orientada para resultados, pode proporcionar um impacto
significativo no aprendizado dos estudantes do Ensino Médio. Isso porque entende que uma gestão eficiente,
participativa e com foco nos resultados de aprendizagem influência de maneira decisiva a qualidade da educação
oferecida pelas escolas. O Jovem de Futuro é uma tecnologia educacional, desenvolvida e testada pelo Instituto
Unibanco, e validada pelo Ministério da Educação (MEC) para o aprimoramento contínuo da gestão escolar
orientada para resultados de aprendizagem dos estudantes de escolas públicas de Ensino Médio. No Piauí, o
programa Jovem de Futuro contará com a formação dos gestores das 113 escolas integrantes do PFJ em 2017.
Para o PJF, o papel dos gestores é fundamental, pois integrarão a ferramenta de gestão Jovem de Futuro, para
monitorarem e integrarem os processos de compromisso com as metas e planejamento, esclarecendo quais as
funções e responsabilidades de cada agente, fortalecendo a relação de corresponsabilização pela melhoria dos
resultados de aprendizagem dos estudantes.
PARCEIROS PRIVADOS: Instituto Unibanco
PRODUTORES DO FUTURO
ÓRGÃO RESPONSÁVEL: Desenvolvido pela Secretaria de Educação ou em parceria público-privado
AREA DE ATUAÇÃO: Currículo Escolar e trabalho pedagógico.
ABRANGÊNCIA:Trata-se de um projeto que tem por finalidade fomentar, por intermédio de parcerias, a
organização e a capacitação dos jovens matriculados em Escolas Agrotécnicas Estaduais e Escolas Família
Agrícolas do Estado do Piauí, como também jovens do entorno. Objetiva-se implantar Unidades de
Transferência de Tecnologia (UTTs) nas escolas agrotécnicas e Escolas Família Agrícola, proporcionando
alternativas para inserção dos alunos no mundo do trabalho e geração de oportunidades de melhoria de qualidade
de vida. - O Programa atua em mais de 100 unidades da rede estadual de ensino. Para Avaliação de Resultados."
PARCEIROS PRIVADOS: Instituto Unibanco
POUPANÇA JOVEM
ÓRGÃO RESPONSÁVEL: Desenvolvido pela Secretaria de Educação ou em parceria público-privado. .
ÁREA DE ATUAÇÃO: Currículo e trabalho pedagógico
ABRANGÊNCIA: Poupança Jovem é um programa de incentivo educacional direcionado aos alunos do
Ensino Médio dos 77 municípios que apresentam as maiores taxas de extrema pobreza. A expectativa é que, até
2019, 18.500 alunos matriculados na rede estadual sejam atendidos, sendo utilizados R$ 29.320.200, oriundos
de parceria com o Banco Mundial para execução do projeto. O programa prevê uma bolsa-poupança anual como
prêmio por aprovação em cada ano do Ensino Médio. Nos anos de 2015/2016 foram investidos R$ 1.047.160,00
em pagamento da bolsa, alcançando alunos em 56 escolas contempladas pelo projeto. A meta é que diminuam
a evasão e reprovação, aumentando o índice de aprovação nessa modalidade. Poupança Jovem - No sentido de
melhorar a educação, o Governo do Estado tem introduzido e implementado entre outras políticas, as seguintes:
(i) estabelecimento de tempo integral para as escolas de ensino fundamental e médio; (ii) a mediação tecnológica
através da qual se tem ampliado a oferta dos serviços educacionais para as populações mais distantes e na zona
rural atingido mais de 100 pontos. de recepção; (iii) a melhoria da gestão através da seleção por mérito dos
gestores regionais e das escolas, incluindo-se também a capacitação dos Conselhos Escolares; (iv) a
alfabetização de adultos, principalmente nos municípios de maiores índices de analfabetismo, com ênfase no
atendimento às mulheres chefes de família, às que recebem o Bolsa Família e/ou trabalham na agricultura
familiar; e, (v) programas de correção de fluxo escolar e de incentivo a permanência e ao sucesso acadêmico
dos alunos do Ensino Médio.
PARCEIROS PRIVADOS: Banco Mundial
PROGRAMA CANAL EDUCAÇÃO
ÓRGÃO RESPONSÁVEL: Desenvolvido pela Secretaria de Educação ou em parceria público-privado.
ÁREA DE ATUAÇÃO: Recursos didáticos e mediação tecnológica.
ABRANGÊNCIA: O programa Canal Educação promove aulas em tempo real e simultâneas para 170
municípios do Estado e é uma das diversas ações que a SEDUC vem desenvolvendo com o uso da tecnologia.
A Secretaria de Educação também criou o aplicativo para telefone celular para auxiliar estudantes que irão fazer
o Enem, o Mobieduca (que controla a frequência dos alunos), o sistema informatizado de lotação dos
professores, entre outras soluções. O programa tem o objetivo de levar ensino presencial por mediação
200
tecnológica ao máximo de municípios do Estado e promover uma série de serviços para a rede estadual de
educação. Contrato: Execução de Serviços Técnicos Especializados na Operacionalização de Plataforma
Educacional Síncrona direcionada à implantação do Curso Ensino Médio Regular e Preparatório do Enem
Presencial com Mediação Tecnológica no Estado do Piauí, para atender as necessidades da Secretaria de
Educação do Estado do Piauí. Valores 2015: R$12.525.302,32 e em 2016 R$17.891.161,78.
PARCEIROS PRIVADOS: Instituto Premium
SISTEMA DE AVALIAÇÃO DO ESTADO DO PIAUÍ (SAEPI)
ÓRGÃO RESPONSÁVEL: Desenvolvido pela Secretaria de Educação ou em parceria público-privado. ÁREA
DE ATUAÇÃO: Avaliação
ABRANGÊNCIA: Implantado em 2011 pela Secretaria Estadual de Educação e Cultura do Piauí (SEDUC), em
parceria com o Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação (CAEd/UFJF), o Sistema de Avaliação
Educacional do Piauí (SAEPI) fornece um diagnóstico do desempenho dos alunos e, por conseguinte, da rede
avaliada, em relação aos conteúdos essenciais da Educação Básica.
PARCEIROS PRIVADOS: CAEd/ UFJF
PROJETO GESTÃO DA APRENDIZAGEM
ÓRGÃO RESPONSÁVEL: Desenvolvido pela Secretaria de Educação ou em parceria público-privado. ÁREA
DE ATUAÇÃO: Avaliação
ABRANGÊNCIA: Projeto: "Gestão para aprendizagem" será desenvolvido durante dois anos em 100 escolas
do ensino médio. Segundo Guilherme Antunes, gerente de projetos da Fundação: "Nosso objetivo é ajudar a
melhorar a educação no Brasil. Somos uma Organização não Governamental (ONG) sem fins lucrativos, ou
seja, não existe nenhum tipo de transferência de renda da secretaria para a fundação. Todo o trabalho é
financiado pela fundação"
PARCEIROS PRIVADOS: Fundação Lemann
Fonte: Quadro elaborado pela autora com base em informações coletadas no Portal da Transparência
do Piauí, Diário Oficial do Estado do Piauí, site da Secretaria Estadual de Educação do Piauí-
(SEDUC).
Os programas e projetos desenvolvidos pela Secretaria de Educação do Estado em
parceria público-privado são: Jovem de Futuro, Canal Educação, Produtores do Futuro,
Poupança Jovem e SAEPI (Sistema de Avaliação do Estado do Piauí) do CAEd/UFJF.
201
Quadro 21 Programas e Projetos Desenvolvidos pela SEDUC-PI para o Ensino Médio
Regular em parceria com Entidades Sociais.
Fonte: Quadro elaborado pela autora com base em informações coletadas no Portal da Transparência
do Piauí, Diário Oficial do Estado do Piauí, site da Secretaria Estadual de Educação do Piauí-
SEDUC).
Dentre os projetos e programas com parcerias com entidades sociais, com
informações detalhadas, temos o Projeto Lei Maria da Penha nas Escolas e o Formação no
Chão da Escola. Os demais projetos constam no site da Secretaria, entretanto, as ações
referidas sobre os programas são insuficientes para uma análise aprofundada, como o
“Programa Vira Vida”, que oferece atendimento psicológico, capacitação profissional e
inserção no mundo do trabalho a jovens de 16 a 21 anos que tenham sido vítimas de
exploração sexual. O projeto Maria Marias, que qualifica profissionalmente jovens mulheres
de 15 a 17 anos em liberdade privada ou assistida, tem como objetivo sua reintegração à
sociedade. O programa Soldado Cidadão oferece cursos gratuitos para os jovens das Forças
Armadas, com o objetivo declarado: “para que passam a ter mais chances de ingresso e
permanência no mercado de trabalho após o serviço militar”. Estes são também exemplos
de algumas iniciativas desenvolvidas pela SEDUC que caracterizam as ações da gestão
estadual para o desenvolvimento de programas e projetos que não contemplam uma
formação global da pessoa.
O Quadro 20 apresenta alguns indicadores de ações do Instituto Unibanco referente
à incidência em mais de 450 unidades escolares, através do Projeto Jovem do Futuro em
parceria com a Seduc/PI, fornecendo assessoria técnica, instrumentos e produzindo análises
que apontam caminhos para a “melhoria” dos resultados de aprendizagem dos estudantes,
com foco na gestão escolar. No entanto, a gestão para resultados não é um mecanismo da
PROGRAMAS E PROJETOS COM PARCERIA COM ENTIDADES SOCIAIS PARA O ENSINO MÉDIO
PROJETO LEI MARIA DA PENHA NAS ESCOLAS: DESCONTRUINDO A VIOLÊNCIA, CONSTRUINDO
DIÁLOGOS
ÓRGÃO RESPONSÁVEL
Desenvolvido pela Secretaria de Educação
ou em parceria com outras entidades.
ÁREA DE ATUAÇÃO
Currículo e trabalho pedagógico
O projeto visa a diminuir os elevados índices de violência contra a mulher
por meio da educação, com palestras de capacitação para professores,
alunos e comunidade escolar. Mais de dez mil alunos participaram do
projeto em 2015. O público final da campanha é constituído por
adolescentes entre 13 e 16 anos, de modo que a consciência sobre a
importância do combate à violência contra a mulher seja desenvolvida
desde cedo.
PROJETO CHÃO DA ESCOLA
ÓRGÃO RESPONSÁVEL
Desenvolvido pela Secretaria de Educação
ou em parceria com outras entidades.
ÁREA DE ATUAÇÃO
Currículo e trabalho pedagógico
O projeto Chão da Escola é uma proposta da Secretaria Estadual de
Educação (SEDUC) lançada na rede estadual de ensino visando à
integração curricular.
202
gestão democrática, pois as ferramentas que são utilizadas, baseadas nas práticas mercantis
voltadas para avaliação, indicadores e resultados, desconsideram o processo educacional
democrático e as práticas escolares voltadas para a formação do sujeito histórico e social
(ADRIÃO, 2016, p. 92). Nessa mesma perspectiva, o Instituto Lemann desenvolve o Projeto:
“Gestão para aprendizagem” e abrange 100 escolas do ensino médio, entrando no cenário
educacional piauiense com ações similares do Instituto UNIBANCO.
No caso do Banco Mundial, o Projeto “Piauí Pillars of Growth and Social
Inclusion Project”25 (Piauí: Pilares de crescimento e Inclusão Social - P129342) propõe um
pacote destinado a diminuir a evasão escolar na educação pública do Estado, com o
oferecimento de “mais e melhores” oportunidades de aprendizagem e incentivos para os
jovens, realizado através de diversas formas de expansão: do ensino à distância; das
modalidades existentes de ensino médio no Estado; do modelo de escola de tempo integral.
Já o Instituto Premium incide junto com o Banco Mundial a fim de concretizar as ações de
execução de serviços técnicos direcionadas à implantação da mediação tecnológica no
Estado do Piauí.
Verificam-se, portanto, formas de privatização, cuja expansão presente nesse
projeto do Banco Mundial em parceria com o Governo local se baseia na difusão da
mediação tecnológica (tele aula). Entretanto, essa prática centrada no método expositivo por
meio televisivo consiste numa prática pedagógica, preocupada somente com a reprodução
do conhecimento, com a ação docente fragmentada e assentada na memorização, na cópia e
que não proporciona ao aluno ser sujeito construtor de sua própria história capaz de
transformar a realidade e tomar parte ativa na sociedade (BEHRENS, 2013).
Além dos indicadores descritos, as ações colocadas no cenário educacional
também incluem: tentativa de implementação da militarização das escolas, porém esse
processo foi barrado pelos movimentos sociais e o Ministério Público Estadual do Piauí
através da Notificação Recomendatória nº 06 de fevereiro de 2016; desafetação de prédios
escolares (os prédios escolares passaram a pertencer ao Fundo de Previdência do Estado,
tendo o Estado do Piauí que pagar pelo aluguel desses prédios - Lei nº 6.776/2016);
implementação de bonificações na remuneração dos professores, gestão “democrática” das
escolas através de Decreto nº 16.902 de 29 de novembro de 2016 do Estado do Piauí, com
25 O Governo do Estado do Piauí recebeu um empréstimo do Banco Internacional para Reconstrução e
desenvolvimento (Bird), Banco Mundial, no montante de US$ 120 milhões para financiar o Projeto Piauí:
Pilares de crescimento e Inclusão Social (Acordo de empréstimo nº 9575-BR de 2017).
203
implementação de Banco de Gestores e a contratação de Administradores e Contadores para
as escolas de tempo integral, reforçando a ideia de escola-empresa.
Adrião (2015) destaca a forte entrada de sistemas privados na administração pública
educacional brasileira e os impactos no sentido de perda da capacidade dos municípios em
realizar o direito à educação, esclarecendo que se dê um passo atrás no sentido de se
compreender o que vem a ser esse direito, considerando que os direitos humanos são
universais. Para Ximenes (2015), chama a atenção para a perspectiva normativa de que essa
relação entre políticas públicas e os sistemas privados fere os direitos constitucionais, pois o
direito à educação não se restringe apenas ao direito social, cabendo também ao Estado o
dever de assegurar a formação de sujeitos históricos e sociais, dentre outras dimensões do
direito à educação que dizem respeito à liberdade e à autonomia, características importantes
do direito humano à educação, visto que, sem elas, não se efetiva o direito humano à
educação.
Vale destacar que, embora constem no site da Secretaria de Educação, não foram
encontradas evidências de que alguns dos programas e projetos, voltados ao Ensino Médio,
estejam em funcionamento no Estado do Piauí. Dentre eles, podemos destacar: Mais
Educação, Xadrez na Escola, PROINFO, PROINFO Integrado, TV Escola, DVD Escola,
Mídias na Educação, PROUCA (Programa Um Computador por Aluno), PBLE (Programa
Banda Larga na Escola), GESAC (programa que disponibiliza conexão à internet às escolas
rurais), Aluno Integrado e Aprendendo com Tecnologia. Dentre os onze programas/projetos
identificados, quatro (40%) são desenvolvidos pelo ou em parceria com o MEC e sete (60%)
são desenvolvidos pela SEDUC ou em parceria com outras entidades.
Assim, os sistemas privados lucrativos de ensino operam por “dentro” dos recursos
da educação. Esse é um ponto importante, porque, a partir dessa configuração, abre-se a
possibilidade de repasse cada vez maior de recursos públicos escassos à iniciativa privada.
Ou seja, com essa prática de terceirização, vai se perdendo a capacidade de gestão própria,
específica, voltada para os reais anseios da comunidade local que tende a perder sua
identidade.
5.6 Caracterização da Oferta do Ensino Médio no Piauí
Observando a distribuição dos estabelecimentos entre as esferas pública e privada,
constata-se que a rede pública no Estado continua sendo a maior responsável pela oferta. Em
2017, 73,3% das matrículas eram da rede pública estadual. Conforme gráfico a seguir.
204
No Quadro 11 têm-se os dados de Matrícula do Ensino Médio no Brasil, região
nordeste e Piauí, extraídos do Censo Escolar com oferta parcial ou integral regular, com o
objetivo de elucidar uma visão mais ampla da oferta do ensino médio no Estado do Piauí.
Quadro 22: Matrículas do Ensino Médio por Dependência Administrativa
Ano Unidade da
Federação Federal Estadual Municipal Privada Total
2006 Brasil 67.650 7.584.391 186.045 1.068.734 8.906.820
Nordeste 21.001 2.276.044 116.560 278.907 2.692.512
Piauí 2.099 164.328 3.544 23.342 193.313
2007 Brasil 68.999 7.239.523 163.779 897.068 8.369.369
Nordeste 21.311 2.186.912 95.909 222.179 2.526.311
Piauí 2.295 157.079 3.366 19.025 181.765
2008 Brasil 34.376 6.953.894 105.280 943.489 8.037.039
Nordeste 5.678 2.085.625 50.214 239.487 2.381.004
Piauí 696 154.612 2.887 17.539 175.734
2009 Brasil 29.040 6.914.978 79.922 942.854 7.966.794
Nordeste 4.274 2.069.023 29.988 242.641 2.345.926
Piauí 533 148.400 2.182 17.281 168.396
2010 Brasil 101.860 7.177.440 91.124 988.223 8.358.647
Nordeste 35.814 2.100.381 38.100 250.727 2.425.022
Piauí 3.396 144.803 2.228 16.991 167.418
2011 Brasil 97.071 6.909.171 66.995 1.012.390 8.085.627
Nordeste 39.365 2.075.357 32.024 254.636 2.401.382
Piauí 3.998 138.277 1.660 18.092 162.027
2012 Brasil 126.723 7.111.741 72.225 1.066.163 8.376.852
Nordeste 44.598 2.024.053 25.930 259.646 2.354.227
Piauí 4.125 132.492 1.171 18.210 155.998
2013 Brasil 138.194 7.046.953 62.629 1.065.039 8.312.815
Nordeste 49.625 1.988.051 16.642 256.942 2.311.260
Piauí 4.308 125.196 818 17.828 148.150
2014 Brasil 146.613 7.026.734 56.484 1.070.358 8.300.189
Nordeste 52.201 1.948.231 12.621 254.149 2.267.202
Piauí 4.375 115.613 298 17.487 137.773
2015 Brasil 155.788 6.818.995 50.856 1.049.242 8.074.881
Nordeste 54.847 1.905.822 9.116 244.124 2.213.909
Piauí 5.058 121.344 105 16.336 142.843
2016 Brasil 171.447 6.896.722 49.672 1.014.147 8.131.988
Nordeste 57.912 1.940.025 8.349 239.028 2.245.314
Piauí 5.345 121.121 171 16.073 142.710
2017 Brasil 191.523 6.721.181 47.368 970.312 7.930.384
Nordeste 64.224 1.920.749 7.950 227.205 2.220.128
Piauí 5.827 119.936 229 15.256 141.248
Fonte: INEP- Microdados do Censo Escolar - Matrículas da Rede Estadual do Piauí, 2017
205
Vê-se o atendimento global do Ensino Médio no Brasil, Nordeste e Piauí, por
esferas administrativas (federal, estadual, municipal e privada). Tomando como referência
2006, a rede estadual sai de 164.328 para 119.936, verificando-se que na série histórica há
uma queda de 27% no número de matrículas na rede pública estadual. A suposição de que
esses alunos, possivelmente, poderiam ter sido matriculados nas escolas federais não teria
sustentação, pois, embora esta dependência apresente uma matrícula muito baixa em 2006,
apresenta um tímido crescimento em 2010 até o fim da série. Pode-se inferir que a queda de
44.392 matrículas se deu em razão do fechamento de escolas e turmas de ensino médio para
a oferta diurna da modalidade de ensino médio e transferência do atendimento para EJA
presencial com séries modulares (duas etapas por ano). A diferença, da ordem de mais de
quarenta mil alunos a menos no Ensino Médio, suscita questionamentos a respeito dos gastos
e a falta de investimento para ampliação da oferta do ensino médio na rede estadual,
considerando que a população dessa faixa etária almeja um modelo educacional que pudesse
conciliar o estudo e o trabalho.
Em suma, houve queda significativa no atendimento da educação básica nas
dependências estadual, municipal e privada. Esta realidade possivelmente decorra da
reorganização e ampliação do atendimento nas etapas do ensino fundamental, médio e
profissionalizante que passou a ser de competência do Estado. As políticas desenvolvidas
afetaram a caracterização da oferta da rede estadual. No gráfico 15 apresentamos a Evolução
dasmatrícula do ensino médio, por Dependência Administrativa, no Piauí, 2006–2017.
206
Gráfico 15: Evolução da matrícula do ensino médio, por Dependência Administrativa, no
Piauí, 2006–2017.
Fonte INEP. Tabelas: em 2006: 1.43; em 2007: 1.43; em 2008: 2.16; em 2009: 2.14; em 2010: 2.14; em 2011:
1.14; em 2012: 1.14; em 2013: 1.21; em 2014: 1.21, em 2015: 1.21, em 2016: 1.21 e em 2017: 1.21.
Microdados do Censo Escolar - Matrículas da Rede Estadual do Piauí, 2017
O Gráfico 15 contribui para ilustrar o processo de evolução das matrículas
estaduais, no período de 2006 a 2017. A rede federal foi a única que teve crescimento
(134%), já a rede estadual teve queda de (17%) das matrículas da educação básica. A
dependência municipal teve uma queda de (16%) e a dependência privada, uma queda de
10% no período analisado.
Outras dimensões que desafiam o desenvolvimento de uma política educacional
para o Ensino Médio no Piauí têm relação com a realidade estrutural das escolas, dadas as
péssimas condições de oferta escolar, a falta de transporte escolar adequado, a estrutura
física, a precariedade da alimentação escolar com os componentes nutricionais mínimos
exigidos para alimentar um adolescente e jovem.
Neste sentido, a defesa do direito à educação pública, universal e de qualidade
fundamenta-se no princípio da dignidade humana, pois confere ao cidadão autonomia para
fazer suas escolhas, para torná-lo capaz de novas aprendizagens, de compreensão mais
abrangente e complexa da realidade, de liberdade de expressão e de participação dos bens
culturais. Efetivar esse direito para as crianças, adolescentes e jovens e adultos é condição
necessária do Estado brasileiro para que uma sociedade desigual e excludente como a
brasileira avance no sentido de ampliação da garantia de uma educação de qualidade.
-
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
180.000
2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7
Federal Estadual Municipal Privada
207
Com a aprovação do Decreto Nº13.457, de 18 de dezembro de 2008, foi instituído,
no âmbito da Secretaria de Educação e Cultura, os Centros Estaduais de Tempo Integral, e
dá outras proveniências, para a oferta do ensino médio regular e integrado à educação
profissional, alterando o art. 102, I e VI da Constituição Estadual e o art. 65, IV da Lei
Complementar nº028, de 09 de junho de 2003.
Art. 1º Ficam criados os Centros Estaduais de Tempo Integral, vinculados a
Secretaria de Educação e Cultura do Estado do Piauí, divididos em unidades
com ênfase no currículo do Ensino Médio, Ensino Fundamental e Educação
Profissional, a serem implantados nos polos das Gerências Regionais de
Educação, inclusive em parceria com os municípios do Estado do Piauí, bem
como às entidades da sociedade civil organizada.
A oferta do Ensino Médio Regular na rede Estadual de Educação do Piauí é
realizada prioritariamente nos Centros Estaduais de Tempo Integral – (CETI’s) e em escolas
noturnas da rede estadual de educação.
O decréscimo de matrículas na rede pública estadual é um dado relevante,
especialmente quando analisado à luz do Censo do IBGE que aponta, no Estado do Piauí,
um percentual de 18% superior à média nacional de 14,8%, da população a partir dos 15 a
17 anos fora da escola. Considerando que, no mesmo ano do Censo, o IBGE estima a
população do Estado do Piauí em 3.264.531 habitantes, este percentual representa habitantes
36.560, em valores absolutos, número este que demonstra o enorme desafio a ser enfrentado,
prioritariamente pela rede pública estadual de educação.
A educação escolar configura-se como base de construção da cidadania na medida
em que proporciona a seus estudantes uma formação que os torna capazes de atuar social,
econômica e politicamente por meio do seu desenvolvimento cognitivo, bem como de sua
apropriação dos bens culturais, assumindo, dessa forma, um importante instrumento de
redução das desigualdades. Nesse sentido, a rede estadual, além do Ensino Médio Regular e
demais dependências, oferta no Estado, desde 2010, outras modalidades de educação
profissional integradas ao Ensino Médio; concomitante e subsequente ao Ensino Médio, há
escolas que oferecem estas etapas, simultaneamente.
O Sistema de Educação Profissional do Piauí está composto por 193 (cento e
noventa e três) escolas, as quais se propõem desenvolver atividades educativas que
possibilitem ao educando o desenvolvimento de atitudes empreendedoras na própria vida e
com as oportunidades oferecidas pela sociedade, bem como a preparação para os estudos
posteriores. A rede estadual de educação iniciou a oferta em 2010 com cursos técnicos para
208
o ensino médio parcial, integral ou integrado, sendo desenvolvidos por meio do Pronatec,
que tem por objetivos expandir, interiorizar e democratizar a oferta presencial e a distância
de Cursos Técnicos e de Formação Inicial e Continuada (FIC), além de fomentar e apoiar a
expansão da rede física de atendimento da EPT, contribuindo para a melhoria da qualidade
do Ensino Médio da rede pública estadual, por meio da articulação com a Educação
Profissional (SEDUC-PI, 2017).
Foi implantado, de forma integral na 3ª série do ensino médio regular ou integral,
um curso de “formação voltada para o mercado de trabalho, além de aprimorar os
conhecimentos do cidadão já adquiridos nas etapas anteriores e como ser humano dotado de
razão” (SEDUC-PI,2017). A Seduc ofertou esse curso para o ensino médio em todos os
municípios piauienses nas modalidades de Curso Técnico Integrado, Curso Técnico Nível
Médio – Concomitante, Curso Técnico Nível Médio – Subsequente, Curso Técnico - Ensino
Médio Integrado à EJA e Matrícula Curso FIC Nível Médio Concomitante. Todas as
modalidades foram oferecidas para o ensino médio.
Gráfico 16: Oferta da Modalidade de Ensino Médio Regular nos CETs26
Fonte: INEP- Microdados do Censo Escolar - Matrículas da Rede Estadual do Piauí, 2017
Constata-se no gráfico 16 as matrículas para a oferta de ensino médio integrado na
modalidade do Curso Normal Magistério no período, sendo extinto em 2015. A educação
26 Significado das Siglas elaborado pela autora - CTEMI – Curso Ensino Médio Integrado; CTC – Curso de
Técnico Ensino Médio Concomitante; CTS – Curso Técnico Ensino Médio Subsequente; CTEM-EJA –
Curso Ensino Médio Integrado a EJA e CURSO -FIC
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7
CTEMI CTC CTS CTEMEJA CFIC Total
209
profissional integrada ao ensino médio não era prioridade governamental de nenhum ente
federado. Os sistemas e redes de ensino tiveram a possibilidade de repensar a oferta desta
etapa da Educação Básica. No entanto, mudanças significativas não acontecem em curto
prazo. O planejamento da oferta do Ensino Médio Integrado precisa considerar as demandas
de recursos materiais, de condições físicas, de contratação de servidores, da formação de
docentes para o funcionamento dos cursos. Isso implica revisão no financiamento público já
que, no Brasil, as matrículas no Ensino Médio estiveram concentradas predominantemente
nas redes estaduais de ensino e os gastos da União com o Ensino Médio só passaram a ser
repassados para os Estados com a aprovação, em 2007, do FUNDEB, porém, ainda, de forma
insuficiente para ampliar de forma significativa a oferta da Educação Profissional.
A política da oferta do Ensino Médio na rede estadual de educação do Piauí,
desenvolvida pela SEDUC ao longo do período de vigência do Fundef/Fundeb (2007-2017),
estabeleceu como critério uma política de fusão, extinção ou cessão de escolas, cuja
matrícula fosse inferior a 100 alunos e que funcionassem somente com um nível de ensino,
em apenas um turno. A evolução no número de escolas da rede estadual do Piauí, conforme
do Censo Escolar do INEP, pode ser observada a seguir na tabela 17.
Tabela 17: Número da Estabelecimentos do Ensino Médio Regular Piauí
ANOS Federal Estadual Municipal Privada
2006 5 408 27 139
2007 4 435 34 135
2008 4 472 41 135
2009 4 485 36 138
2010 4 496 25 140
2011 14 491 24 145
2012 14 485 20 137
2013 14 474 13 137
2014 14 468 5 138
2015 20 492 2 128
2016 20 500 1 127
2017 20 494 1 123
Fonte: INEP- Microdados do Censo Escolar - Matrículas da Rede Estadual do Piauí, 2017
210
Gráfico 17: Número da Estabelecimentos do Ensino Médio Regular Piauí
Fonte: INEP- Microdados do Censo Escolar - Matrículas da Rede Estadual do Piauí, 2017
No gráfico 15 e gráfico 16, observa-se que o número de estabelecimentos do
Ensino Médio, em 2006, era ofertado por apenas 408 escolas. Em 2017, eram 494 escolas
que ofertavam esta etapa da educação em diferentes modalidades (regular, concomitante,
subsequente, integrado, curso FIC e ensino médio em tempo integral e Projovem). A etapa
que teve maior ampliação de atendimento educacional foi a Educação de Jovens e Adultos
com um grande crescimento de 100 escolas em 2017. No entanto, tanto a Constituição de
1988 quanto a LDB/1996 apontam a necessidade de se estabelecer um padrão de qualidade
para oferta da educação. Todavia, essa ampliação das escolas da EJA necessariamente não
são escolas novas construídas, pode-se inferir que estas escolas são espaços usados de
instituições filantrópicas, associações de moradores, entre outros tipos de espaços para
oferecer a EJA não adequada ao padrão de qualidade necessária.
Ao fazer um panorama sobre a política de formação de Professores na Rede
Estadual de Educação Piauiense para observar o perfil dos docentes do Ensino Médio,
identificamos que, na rede estadual do Piauí, já há estudos específicos para verificar quais
políticas de formação foram desenvolvidas, tais como, Silva (2011), Soares (2016), que
analisaram a formação, a carreira e remuneração dos professores da rede estadual do Piauí,
objetivando avaliar as políticas desenvolvidas no Estado que se relacionam às condições em
que ocorre a oferta educacional pública, dentre outros aspectos.
211
Para Santos Soares, Silva, Soares e Vasconcelos (2018), com base nos resultados
da pesquisa do Observatório da Remuneração Docente no Brasil, argumentam que a rede
estadual de educação, no período desse estudo, instituiu uma política de gestão e valorização
docente marcada fortemente por dimensões meritocráticas, sobretudo, enraizadas nos
elementos da gestão empresarial que vem se consolidando como única “performance viável”
para o setor público gerir a educação.
Os mecanismos de valorização encontram-se impressos na Constituição Federal de
1988, através do artigo 206 no inciso V, em que um de seus princípios consiste na
valorização dos profissionais do ensino. Este ideário é reafirmado na LDB/96 expresso nos
artigos 61 a 67. O artigo 67 explicita que os sistemas de ensino “promoverão a valorização
dos profissionais da educação”, reafirmando, por meio do inciso IV, a progressão funcional
baseada na titulação ou habilitação (BRASIL, 96). O que revela o artigo 67 da LDB/96 são
iniciativas em alguns municípios e Estados brasileiros através da luta da sociedade civil para
materialização destes princípios (SALES, 2016).
O crescimento do número de professores com Graduação, com Especialização e a
redução do número de professores com nível Médio talvez seja reflexo do aumento da
amplitude entre as classes de formação, com destaque para quem saía do Nível Médio para
quem ia para a classe correspondente ao Doutorado.
A Tabela 18 apresentam a distribuição de professores da Rede Pública Estadual de
Ensino do Piauí, por titulação.
212
Tabela 18: Distribuição de professores da Rede Pública Estadual de Ensino do Piauí, por
titulação.
FORMAÇÃO 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Ensino Médio 8.050
7.044
5.059
3.921
3.412
2.672
2.227
1.693
1.319
1.147
973
362
Licenciatura 9.469
9.706
10.116
9.173
9.693
8.103
7.657
6.452
7.293
7.303
7.006
3.986
Especialização 2.033
2.274
3.269
4.593
4.787
6.498
6.734
7.293
8.029
7.935
7.842
6.864
Mestrado 30
44
61
84
79
134
128
148
171
187
181
207
Doutorado 0 0 0 2 1 1 3 3 5 5 5 14
Total 19.582 19.068 18.505 17.773 17.972 17.408 16.749 15.589 16.817 16.577 16.007 11.433
Fonte: Elaborado pela autora, a partir dos Dados da Pesquisa Observatório da Remuneração Docente – Equipe
Piauí (2009 a 2016).
Conforme Tabela 18, a Rede Pública Estadual de Ensino no Piauí possuía, em 2006,
8.050 professores com apenas o nível Médio. Este número foi diminuindo, porém, em 2017,
ainda havia 362 professores com formação de nível Médio. Esse nível de formação serve de
base legal para constituição do Piso Nacional. Em 2006, ano do fim da vigência do Fundef,
9.469 professores possuíam Graduação. A partir de 2011, observa-se uma tendência de
redução do número de professores com Graduação, sendo que em 2013 o número de
professores com Especialização já superava o número de professor com Graduação.
Observa-se que o número de professores com Especialização cresceu de 2.033, em
2006, para 7.293 em 2013. O número de professores com Mestrado, em 2006, era apenas
30. Em 2016, esse número cresceu para 181 professores. Com relação aos doutores, em
2009, registraram-se, pela primeira vez, 2 professores com Doutorado, atingindo a
quantidade de 5 professores em 2014 chegando em 2017 com número de 14 doutores.
As discussões delineadas até aqui, acerca do perfil dos professores, considerando
sua carreira, formação e remuneração, estão postas, diante da possibilidade da relação com
as condições da oferta educacional que apontam para tendências do cenário brasileiro,
nordestino e piauiense, no sentido de querer responsabilizar o professor quando os resultados
das avaliações educacionais são baixos. Entretanto, a partir desse contexto, deve-se
considerar que há particularidades regionais que levam a desdobramentos diversos desses
aspectos mais amplos.
213
5.7 O Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) do Ensino Médio Regular
da Rede Estadual de Educação do Piauí
Um dos instrumentos adotados na Rede Estadual de Educação do Piauí é o da
avaliação do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), que é um indicador
que apresenta algumas limitações para ser usado como indicador de qualidade do ensino. No
Brasil, a partir de1990, foi adotado o SAEB – Sistema de Avaliação da Educação Básica. O
SAEB aplicava uma prova apenas numa amostra de escolas. Em 2005, o SAEB foi
desdobrado: manteve-se a prova amostral e passou a ser aplicada uma prova censitária
(Prova Brasil), esta última em todas as escolas. Tendo como base uma prova com cobertura
ampla, foi possível definir um índice representativo e confiável do desempenho dos alunos:
o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), criado pelo Decreto Federal nº
6.094, de 24 de abril de 2007 (BRASIL,2007).
O IDEB foi criado pelo Decreto nº 6.094, de 24.04.2007, na gestão do ministro
Fernando Haddad, como estratégia do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) ou
“Compromisso Todos pela Educação”, que tinha como foco a melhoria da qualidade da
educação. Atualmente, o IDEB é uma das metas do Plano Nacional de Educação (Lei nº
13.005, de 25.96.2014) (BRASIL,2007). O IDEB é um indicador obtido através da soma de
dois outros indicadores: os resultados da Prova Brasil - teste de Português e Matemática
aplicado aos alunos que estão concluindo as séries iniciais e as finais do ensino fundamental
e os que estão concluindo a última série do Ensino Médio, e a taxa de aprovação dos alunos.
O IDEB é calculado a partir de dois componentes:
1) a taxa de rendimento escolar (ou taxa de aprovação, que exclui os alunos
reprovados e os evadidos) nos Anos Iniciais (1º ao 5º ano) e nos Anos Finais
(6º ao 9º ano) do Ensino Fundamental e nas séries (1ª, 2ª e 3ª) do Ensino
Médio, baseada nos resultados do Censo Escolar do ano de aplicação da
prova;
2) as médias de desempenho na Prova Brasil, com questões de Português e
Matemática, aplicada para os alunos apenas do 5º ano/4ª série e do 9º ano/8ª
série do Ensino Fundamental e da 3ª série do Ensino Médio. Os pontos desta
prova (que podem chegar a 475 pontos) são transformados numa nota de 0 a
10 (BRASIL, 2007).
A criação do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb), para além de
indicador de qualidade, transformou-se em um instrumento de controle do trabalho realizado
pelos Estados, municípios, escolas, gestores e professores, inclusive no âmbito do PAR. A
supervalorização do IDEB se consolida como uma política de avaliação para reafirmação de
214
que os exames padronizados são meios pelos quais se mede a qualidade da educação por
meio de uma prova, sem considerar as condições estruturais e pedagógicas das escolas.
Na Tabela 19 está o exemplo concreto do Piauí, em 2015, para os Anos Iniciais do
Ensino Fundamental da rede pública (municipal e estadual).
Tabela 19: Resultado do IDEB alcançado pelo Ensino Médio da rede pública estadual do
Piauí, no período de 2005-2007-2009-2011-2013-2015-2017.
Região/
Unidade da Federação 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017
BRASIL 3,4 3,5 3,6 3,7 3,7 3,7 3,8
NORDESTE 3,0 3,1 3,3 3,3 3,3 3,4 3,5
ESTADUAL 2,3 2,5 2,7 2,9 3,0 3,2 3,3
Fonte: INEP- IDEB Rede Estadual do Piauí, 2017
Desde a criação do IDEB, em 2005, o Piauí teve médias que obtém a cada biênio.
O Piauí já atingiu no ensino médio a nota 3,3, em 2017. Em relação à nota 2,3 em 2005, o
Piauí estava na mesma posição do Pará, à frente de apenas três Estados - Rio Grande do
Norte, Alagoas e Bahia. A seguir, no gráfico 18, podemos constatar a evolução do IDEB nas
escolas de Ensino Médio Regular no Piauí. Em se tratando desses resultados, dado a oferta
do Ensino Médio regular noturno na modalidade da EJA exclui os estudantes e as escolas de
participação dos processos de avaliação em larga escala, a exemplo das provas do IDEB e
do SAEPI. Portanto, para a rede estadual de educação com essa medida tende a contribuir
para o falseamento dos resultados do IDEB.
215
Gráfico 18: Evolução do IDEB nas Escolas de Ensino Médio Regular
Fonte: INEP- IDEB Rede Estadual do Piauí, 2017
Para análise do Ensino Médio no Estado do Piauí, o IDEB observado, desde que foi
instituído, encontra-se explicitado no quadro acima. É possível propor diversos indicadores
com o intuito de avaliar a qualidade da infraestrutura escolar, seja em seus aspectos
construtivos, de material ou equipamentos, seja visando a contemplar toda a complexidade
do processo educativo e adequá-lo às particularidades de cada sistema educacional. Porém,
fazem parte das dificuldades recorrentes no monitoramento de indicadores de qualidade: o
custo de levantamento dos dados, a periodicidade da amostra, a necessidade de tabulação
das informações obtidas e os problemas presentes na padronização de certas variáveis.
O resultado do IDEB da rede Estadual de Educação em todas as unidades de
ensino do Ensino Médio, em 2015, foi igual ao de 2013: nota 3,7. 2. Como a nota obtida,
a meta projetada de 4,3 não foi cumprida. Nos 10 anos de IDEB, a média cresceu apenas
0,3 décimos: de 3,4 para 3,7, um crescimento insignificante. A nota do Brasil permaneceu
estagnada em 3,7, nas últimas três edições da Prova Brasil – 2011, 2013 2015 e 2017. A
meta também já não foi cumprida em 2013, o que voltou a acontecer em 2015 e 2017.
Vale lembrar que a meta para 2021, estatisticamente projetada, é ainda baixa: 5,2. Mesmo
assim, se não retomar e acelerar o ritmo de crescimento, dificilmente cumprirá mesmo
esta meta “realista”. Quanto aos resultados por dependência administrativa, para o Ensino
Médio, todas as redes apresentam problemas semelhantes.
Na conjuntura de um cenário educacional com maior controle dos resultados,
Oliveira (2015, p. 639) argumenta:
216
Embora o próprio governo reconheça o quadro de desigualdade que se
expressa em termos regionais e internamente aos sistemas escolares,
utiliza as mesmas regras e mecanismos de controle e regulação para o
conjunto das escolas no sentido de monitorar sua eficiência, baseada no
mérito acadêmico. As avaliações em larga escala são aplicadas em todas
as escolas do Brasil, aferindo o indicador de desempenho com base no
resultado dos testes realizados pelos alunos, o Ideb, o que tem tido
graves repercussões sobre os estudantes, os professores e as escolas.
Uma das maiores preocupações das redes de ensino público é o controle dos
resultados, que evidencia que diversas redes chegam até a “burlar” os resultados das taxas
(aprovação, reprovação e abandono) de atendimento que são consideradas para computar
os resultados das escolas. Essa realidade mostra que ainda é necessário avançar no
entendimento do que significa avaliar a educação. Essa conjuntura se dá pelo fato de que
muitas políticas educacionais implementadas no âmbito do governo federal, Estados e
municípios não foram capazes de superar um cenário em que:
[...] a avaliação assumiu finalidades mais classificatórias e menos
formativo-diagnóstica, visando incentivar a competição e a melhoria do
desempenho por meio de incentivos financeiros. O currículo voltou-se
para o desenvolvimento de competências e capacidades necessárias ao
trabalhador polivalente e flexível, acarretando maior individualização e
responsabilização dos sujeitos quanto ao sucesso ou fracasso na trajetória
escolar e profissional. A gestão assumiu princípios, valores e técnicas da
iniciativa privada, tais como eficiência, produtividade e controle do
trabalho, assumindo um perfil escola-empresa, onde se preocupa mais
com a performance, a gerência, o controle e os resultados. O
financiamento descentralizou-se: foi redistribuído e mais utilizado como
mecanismo de regulação dos sistemas de ensino e produção do trabalho
escolar. Os professores passaram a ser mais diretamente
responsabilizados pelo desempenho dos alunos, tendo suas atividades
pedagógicas mais reguladas e controladas e seu desempenho mais
associado à ideia de certificação de competência e a incentivos ou punição
financeira (OLIVEIRA, J., 2009, p. 242).
Fazendo uma síntese geral, as políticas educacionais nacionais e locais
desenvolvidas vêm sendo marcadas pela busca de maior eficiência e eficácia das práticas
educativas como forma de responder às novas exigências postas pela reestruturação
produtiva desde a década de 1990. Isso é feito por meio da descentralização de
responsabilidades e do controle dos resultados, mostrando que alguns aspectos das
políticas neoliberais ainda impactam as iniciativas de reformas da educação, mesmo que
se constem novas proposições, como o avanço no financiamento e no regime de
colaboração, instituindo uma realidade de amplo controle das atividades na escola.
217
Portanto, é imperativo reconhecer, como argumenta Pochmann (2016, p. 139), que,
mesmo com “ avanços consideráveis ao longo do período republicano, a educação jamais
alcançou a centralidade que ultrapasse o plano do consenso no âmbito da retórica política,
posto que o país chegou ao final dos anos 2010 com problemas persistentes ainda do
século 19”.
Pochmann (2016) coloca o contexto das contradições sociais e econômicas que
precisa ser considerado para que a educação pública chegue aos patamares de qualidade mais
elevados. O desenvolvimento do Estado neoliberal, portanto, no contexto das contradições
inerentes à sociedade capitalista, é capaz de impor limites a qualquer política social que se
proponha a avançar na perspectiva da formação humana e da transformação social. Ao
mesmo tempo, é preciso levar em conta que a conjuntura instituída dessa década à atual, no
Brasil, produziu suas próprias contradições dentro dessa totalidade, sendo incapaz de romper
com o modelo de políticas educacionais, arraigadas em muitas vezes no falseamento da
realidade, sem enfrentar por meio da adoção de um projeto de educação com vistas à
superação das desigualdades (POCHMANN, 2016).
A estratégia 7.9 do PNE (2014-2024) trata de estratégias para “orientar as políticas
das redes e sistemas de ensino, de forma a buscar atingir as metas do IDEB, diminuindo a
diferença entre as escolas com os menores índices e a média nacional, garantindo “equidade
da aprendizagem” e reduzindo pela metade, até o último ano de vigência deste PNE, as
“diferenças entre as médias dos índices dos Estados, inclusive do Distrito Federal, e dos
Municípios”. Essa estratégia foi incorporada ao PEE-PI, correspondendo no texto do Plano
à estratégia 7.10, com enfoque para a dimensão da equidade da melhoria dos resultados das
redes de ensino do Estado e com a colaboração de todos os entes federados (PIAUÍ, 2015).
Para Pochmann (2004. p. 39), com o predomínio das políticas neoliberais, na década
de 1990, o planejamento do desenvolvimento de uma nação foi abandonado, assim como a
dimensão regional deixou de fazer parte das ações dos governos nacionais, instaurando uma
competição entre as regiões, que resultou na baixa expansão econômica nacional e do ensino,
no enfraquecimento da capacidade de enfrentamento das desigualdades econômicas e,
portanto, em uma maior desigualdade regional. Isso acontece porque “as possibilidades do
desenvolvimento nacional tornaram-se comprometidas ante a força dos interesses das altas
finanças e o enfraquecimento do papel do Estado” (POCHMANN, 2004).
A rede estadual de educação do Piauí iniciara o século XXI tendo que enfrentar
problemáticas como: concentração social e espacial da renda e da riqueza, pobreza e
exclusão social, desrespeito aos direitos fundamentais da cidadania, ameaça e degradação
218
ambiental, baixa taxa de criação de emprego, barreiras que impedem ganhos de
produtividade das atividades econômicas, além da insuficiente capacidade de investimento
estadual nas áreas produtivas prioritárias (PIAUÍ, 2004).
Apesar do IDEB não ser um indicador que é capaz de medir a qualidade da educação
pública brasileira, a rede estadual apresenta melhoria nos indicadores destacados, em relação
ao Brasil e região Nordeste permanece em situação de desvantagem quando comparado com
as outras regiões do país considerando os baixos resultados educacionais das avaliações.
Nesse sentido, Medeiros (2014) destaca que o Piauí se beneficiou com o novo modelo de
desenvolvimento assumido, em 2003, uma vez que:
“[...] os avanços na inclusão social, na melhoria da distribuição de renda e
na redução das desigualdades foram consideráveis”. Evidentemente, ainda
persiste um forte grau de desigualdade social no Estado e uma distância
significativa em relação às médias nacionais (que, muitas vezes, não são
tão altas) em muitos dos indicadores socioeconômicos. (MEDEIROS,
2014, p. 31).
O Estado do Piauí, nas avaliações dos seus indicadores humano e de
desenvolvimento, é, sempre, o último colocado em todos os indicadores de riqueza e bem-
estar há 11 anos. Para Medeiros (2014, p. 31), “hoje ele se coloca numa situação certamente
ainda desconfortável, entre o 25º e o 27º lugar, atingindo em alguns casos o Ideb e na taxa
de mortalidade infantil, por exemplo, posições bem melhores” (MEDEIROS, 2014).
A rede estadual de educação do Piauí passou a exercer desde 2008 um maior
controle sobre os resultados educacionais e não mais sobre os processos. Instituiu, no âmbito
da sua rede, a exemplo da Prova Brasil, a Prova Piauí, com o objetivo de avaliar os resultados
da aprendizagem dos alunos do ensino fundamental e do ensino médio. Para percebermos
tal realidade, podemos analisar, inicialmente, os resultados do IDEB geral do Piauí entre os
anos de 2005 e 2015. Embora esse índice não represente a única forma de avaliação da
educação básica e tenha sérias limitações, dado seu caráter de padronização, ele pode indicar
alguns avanços e retrocessos na constituição de uma educação de qualidade. Sendo assim, o
Estado do Piauí vem apontando para uma evolução progressivamente positiva nos resultados
do IDEB desde 2005, passando da meta 2,8 para 4,9 no ano de 2015. Nesse contexto, torna-
se possível afirmar que, “ao longo de 10 anos de IDEB, acompanhou os avanços no processo
de melhoria da qualidade da educação no Brasil e teve o desempenho acima da média
nacional. A persistência da tendência ascendente permite se caracterizar o processo de
melhoria como consistente” (PIAUÍ, 2016a, p. 15).
219
Contudo, a maior sistematização do controle dos resultados educacionais se deu
com a iniciativa de implantação do Sistema de Avaliação Educacional do Piauí (SAEPI), em
2011. Esse sistema caracteriza-se por realizar uma avaliação estandardizada em larga escala
de toda a educação básica do Estado. Trata-se, portanto, de um programa que tem por
objetivo [...] “diagnosticar o desempenho dos estudantes em diferentes áreas do
conhecimento e níveis de escolaridade, bem como subsidiar a implementação, a (re)
formulação e o monitoramento de políticas educacionais, contribuindo ativamente para a
melhoria da qualidade da educação no Estado” (PIAUÍ, 2011, p. 12). Além do
estabelecimento dos padrões de desempenho e das matrizes de referência instituídos pelo
SAEPI, é preciso salientar o caráter meritocrático que envolve um sistema de avaliação como
esse. No gráfico 20, podemos observar o resultado da Avaliação do SAEPI – Ensino Médio
Regular Rede Estadual, no Piauí.
220
Gráfico 19: Resultado da Avaliação do SAEPI – Ensino Médio Regular Rede Estadual –Piauí
Fonte: SAEPI – Seduc-PI,2015.
A avaliação estadual aponta que houve uma melhora no desempenho tanto de
Língua Portuguesa quanto no de Matemática ao longo desses anos analisados. Em 2013, foi
o ano que apresentou melhores resultados para as duas disciplinas. Em 2014, ambas
apresentaram piora em seu desempenho e, em 2015, houve uma melhora em Língua
Portuguesa e uma piora mínima, de 0,2, em Matemática. Em 2013, ambas as disciplinas
apresentaram uma diminuição na nota, enquanto este foi o ano de melhor desempenho na
avaliação estadual. Desde 2015, a avaliação interna não está sendo realizada na rede estadual
de educação para todas as etapas ofertadas. Isso significa que os alunos “[...] concluíram o
ensino fundamental com desempenho muito abaixo do esperado e as projeções educacionais
futuras ficam bastante comprometidas, pois a probabilidade desses estudantes fracassarem
no ensino médio ou abandonarem a escola é grande” (PIAUÍ, 2016b, p. 16). Os resultados
do SAEPI para o ensino médio, nesse mesmo período, mostram, igualmente, uma pequena
oscilação positiva na proficiência dos alunos que estavam concluindo essa etapa de ensino
nas duas áreas avaliadas.
Analisado os resultados educacionais relacionados às taxas de distorção idade série,
abandono, aprovação e reprovação escolar, o Ensino Médio Regular da rede estadual
apresenta indicadores bem abaixo da média regional e nacional. Em relação à distorção
idade-série no Ensino Médio Regular, o Piauí apresentou pior desempenho tanto em relação
ao Brasil quanto em relação ao Nordeste, mas está bem mais próximo da sua região que da
média nacional.
221
Em ambos os casos, a diferença comparativa diminuiu ao longo dos anos, em
relação ao Brasil, era de 29,2 em 2007 e passou para 15,6 em 2017; e, em relação ao
Nordeste, era de 11,9 em 2007 e passou para 5,9 em 2017.
No gráfico 20, podemos observar a taxa de distorção idade-série no Ensino
Médio Regular Brasil – Nordeste, no Piauí (2007 a 2017).
Gráfico 20: Taxa de Distorção Idade-Série no Ensino Médio Regular Brasil - Nordeste – Piauí
(2007 a 2017).
Fonte: INEP- Sinopses Estatísticas do Censo Escolar - Matrículas da Rede Estadual do Piauí, 2017
Analisando esses gráficos, chama-nos a atenção que, em 2007, a distorção idade-
série atingia mais de três quartos de seus alunos e, em 2014, oito anos depois, o Piauí
apresenta uma taxa de distorção maior do que o Brasil apresentava em 2007 (49,9% e 30,6%,
respectivamente). É possível perceber que o Brasil, a Região Nordeste e o Estado do Piauí
apresentaram a mesma movimentação em relação à distorção idade-série. A tendência foi de
diminuição, mas no período de 2008 a 2010 as três séries observadas apresentaram um
aumento desta distorção. A Tabela 20 apresenta esses dados para o Piauí e a média nacional
por série no ensino Médio.
222
Tabela 20: Taxa de reprovação, aprovação e abandono - Piauí e Brasil por série,2017.
Ensino
Médio
Brasil Piauí
Reprovação Abandono Aprovação Reprovação Abandono Aprovação
1ª série 15,8 7,8 76,4 12,5 12,2 75,3
2ª série 9,6 5,7 84,7 6,8 8,9 84,3
3ª série 5,5 4,0 90,5 2,8 6,7 90,5
Fonte: INEP- Sinopses Estatísticas do Censo Escolar - Matrículas da Rede Estadual do Piauí, 2017
Como é possível observar, o ano mais crítico, ou seja, aquele que possui as maiores
taxas de reprovação e de abandono é o 1º ano do Ensino Médio. Esta não é uma realidade
exclusiva do Estado do Piauí e é possível observar a mesma tendência na média do Brasil.
Vale ressaltar, no entanto, que o Piauí se encontra em pior situação do que a média brasileira,
pois, para todos os anos, sua taxa de aprovação é mais baixa que a nacional. A taxa de
reprovação do Estado também é mais baixa que a nacional, o que poderia sinalizar uma
crítica à política de avaliação nacional e estadual implantada, que foca na busca de resultados
educacionais elevados a qualquer custo, porém a taxa de abandono é consideravelmente mais
elevada do que a observada no país.
O Ensino Médio regular enfrenta, também, o desafio da distorção idade/série.
Dentre os alunos matriculados no Ensino Médio, parte deles está fora da faixa etária dos
15 aos 17 anos, faixa indicada para cursar esta etapa de ensino, conforme demonstra o
gráfico 21 que segue.
223
Gráfico 21: Taxa de distorção idade-série do Ensino Médio Regular - Piauí (2017)
47,3
46,2 46,2
44,4
1º ANO 2º ANO
3º ANO
TOTAL Fonte: INEP- Sinopses Estatísticas do Censo Escolar - Matrículas da Rede Estadual do Piauí, 2017
Analisando esses gráficos, chama-nos atenção que, em 2017, a distorção idade-série
atingia mais de três quartos de seus alunos, o Piauí apresenta uma taxa de distorção maior
do que o Brasil apresentava em 2017 (49,9% e 30,6%, respectivamente). É possível perceber
que o Brasil, a Região Nordeste e o Estado do Piauí apresentaram a mesma movimentação
em relação à distorção idade-série. A tendência foi de diminuição, mas, as três séries
observadas apresentaram um aumento desta distorção. O Piauí apresentou pior desempenho
tanto em relação ao Brasil quanto em relação ao Nordeste, mas está bem mais próximo da
sua região que da média nacional.
Em ambos os casos, a diferença comparativa diminuiu ao longo dos anos (em
relação ao Brasil, era de 29,2 em 2007 e passou para 15,6 em 2017; e em relação ao Nordeste,
era de 11,9 em 2007 e passou para 5,9 em 2017)27. No Gráfico 21 apresentamos as taxas de
Reprovação, aprovação e Abandono em 2017, esses dados para o Piauí e Brasil.
27 Esse indicador é expresso pela razão entre os abandonos (subtraídos os alunos que se matricularam, mas ao
longo do ano letivo foram transferidos, ou faleceram, ou dos quais não se tem informação, somados os alunos
admitidos) e a soma entre abandono, aprovação e reprovação, multiplicados por 100. As Taxas de Abandono
correspondem à terça parte do cálculo dos indicadores de rendimento. A soma das taxas de Abandono,
224
Gráfico 22: Taxa de Reprovação, Abandono e Aprovação - Ensino Médio Regular –Brasil,
Nordeste e Rede Estadual Piauí – 2017 (Série História)
Fonte: INEP- Sinopses Estatísticas do Censo Escolar - Matrículas da Rede Estadual do Piauí, 2017
Como é possível observar, a rede estadual de educação do Piauí viveu anos mais
críticos. O ano que possui as maiores taxas de reprovação e de abandono é o 1º ano do Ensino
Médio. Esta não é uma realidade exclusiva do Estado do Piauí; é possível observar a mesma
tendência na média do Brasil. Vale ressaltar, no entanto, que o Piauí se encontra em pior
situação do que a média brasileira, pois, para todos os anos, sua taxa de aprovação é mais
baixa que a nacional.
Contudo, quando situamos o resultado do Piauí em um cenário nacional,
comparando às médias das taxas de Aprovação, Abandono e Reprovação geral desse Estado
com os outros da federação, é possível perceber que ainda há um longo caminho a percorrer
para a constituição de uma educação de qualidade. Tal proposição se justifica porque o Piauí
ainda se mantém entre os Estados com os menores índices educacionais.
5.8 As Condições de Oferta do Ensino Médio Regular na Rede Estadual de Educação
do Piauí
Aprovação e Reprovação, devem ser iguais a 100%. A Taxa de Abandono compõe um dos três elementos
das Taxas de Rendimento Escolar.
225
Definir padrões de qualidade na educação para condição de oferta é algo complexo,
pois esta se altera diante das transformações do contexto histórico, social e econômico que
constantemente redefine o papel do conhecimento e da escola. No caso brasileiro, a
qualidade (CAQ-CAQi) está vinculada à universalização da Educação Básica que, apesar de
ampliar o acesso, ainda enfrenta o desafio de garantir sua conclusão e a aprendizagem efetiva
por parte dos estudantes.
Diante da quase universalização do acesso à etapa obrigatória de escolarização, bem
como dos reiterados episódios trazidos pela imprensa e vividos no cotidiano escolar quanto
aos alunos que estão na escola, é fundamental dizer que essa tal universalização não tem
oportunizado que os alunos se apropriem do mínimo indispensável para viver em sociedade.
Assim, o grande desafio do atual momento histórico, no que diz respeito ao direito à
educação, é fazer com que, além de garantido e efetivado por meio de medidas de
universalização do acesso e da permanência, este direito se traduza em uma experiência
enriquecedora do ponto de vista humano, político e social, e que consubstancie, de fato, em
um projeto de emancipação e inserção social. Portanto, é fundamental que o direito à
educação tenha como pressuposto um ensino básico de qualidade para todos e que não (re)
produza mecanismos de diferenciação e de exclusão social (OLIVEIRA; ARAUJO, 2005,
p. 16-17).
A qualidade da educação, nesse sentido, abrange um sentido social, de emancipação
e inserção por meio do conhecimento. A definição de seus indicadores deve se dar de forma
participativa, levando em consideração o constante debate e revisão, as peculiaridades
relativas às expectativas e diversidades presentes na sociedade (OLIVEIRA; ARAUJO,
2005, p.17). Portanto, estabelecer um padrão de qualidade de educação enseja debate e
atenção às diferentes demandas sem perder de vista o que caracteriza uma igualdade de
conhecimentos necessária ao final da Educação Básica. Esse debate inclui, necessariamente,
a abordagem sobre financiamento, gestão, currículo, avaliação, formação de professores. É
um debate complexo, pois envolve diferentes concepções pedagógicas, filosóficas, políticas.
Dourado e Oliveira (2009, p. 203) definem a escola como “[...] espaço institucional
de produção e disseminação, de modo sistemático, do saber historicamente produzido pela
humanidade”. Trata-se, portanto, de um ambiente privilegiado de acesso ao conhecimento,
pois nele se planeja, se executa e se avalia o processo de ensino e aprendizagem de crianças,
jovens e adultos. A escola pública para a classe trabalhadora é o principal espaço de
aquisição do saber historicamente construído.
226
Nesse sentido, Dourado e Oliveira (2009) destacam duas dimensões da qualidade
da educação – extraescolar e intraescolar –, ambas se relacionando com as condições
materiais da escola. A primeira refere-se ao nível das obrigações do Estado, que deve, dentre
outros aspectos, “[...] implementar programas suplementares, de acordo com as
especificidades de cada Estado e município, tais como: livro didático, merenda escolar,
saúde do escolar, transporte escolar, recursos tecnológicos, segurança nas escolas”
(DOURADO; OLIVEIRA, 2009, p. 208). Já a segunda dimensão volta-se ao plano das
condições de oferta, que se refere à:
[...] garantia de instalações gerais adequadas aos padrões de qualidade,
definidos pelo sistema nacional de educação em consonância com a
avaliação positiva dos usuários; ambiente escolar adequado à realização de
atividades de ensino, lazer e recreação, práticas desportivas e culturais,
reuniões com a comunidade etc.; equipamentos em quantidade, qualidade e
condições de uso adequadas às atividades escolares; biblioteca com espaço
físico apropriado para leitura, consulta ao acervo, estudo individual e/ou em
grupo, pesquisa on-line, entre outros; acervo com quantidade e qualidade
para atender ao trabalho pedagógico e ao número de alunos existentes na
escola; laboratórios de ensino, informática, brinquedoteca, entre outros, em
condições adequadas de uso; serviços de apoio e orientação aos estudantes;
condições de acessibilidade e atendimento para portadores de necessidades
especiais; ambiente escolar dotado de condições de segurança para alunos,
professores, funcionários, pais e comunidade em geral; programas que
contribuam para uma cultura de paz na escola; definição de custo-aluno
anual adequado que assegure condições de oferta de ensino de qualidade
(DOURADO; OLIVEIRA, 2009, p. 208).
As condições materiais das escolas públicas brasileiras se torna elemento
indispensável ao entendimento da qualidade ofertada para o acesso ao conhecimento e,
igualmente, revela um aspecto importante das condições de trabalho do professor. Neste
item, iremos focar essas duas dimensões. As regiões Sul e Sudeste disponibilizam um
percentual maior de recursos no que se refere às condições nas unidades educacionais. Os
dados do Censo sobre a infraestrutura das escolas no Brasil apresentam que as regiões Norte
e Nordeste têm o menor percentual de escolas que possuem biblioteca ou sala de leitura,
acesso à internet, laboratório de informática, acessibilidade e quadra de esportes (SILVA;
SOUZA, 2013).
As desigualdades de tratamento se referem diretamente às condições de oferta do
ensino e, nesse caso, ao trabalho com indicadores de insumos (infraestrutura, equipamentos
e materiais das escolas). Para Schimonek (2017.p, 197), “a concepção de igualdade
associada a essa dimensão é a de tratamento, cujo pressuposto é o da igualdade das condições
227
de oferta”. Nesse sentido, Schimonek (2017.p, 197) Apud Seabra (2009), afirma que, para
atingir esse tratamento homogêneo, alguns países buscaram a uniformização da oferta por
meio de alguns mecanismos, com destaque para o estabelecimento de currículos comuns, e,
ainda, por meio da garantia de infraestrutura padrão às escolas, padronização de recursos
materiais e financeiros e o nivelamento para a formação de professores
(SCHIMONEK,2017).
A realidade educacional brasileira, nas várias regiões, apresenta desigualdades no
âmbito dos Estados entre os municípios, tendo as regiões mais pobres piores condições de
oferta da educação básica. Em geral, a maior precariedade das unidades escolares se localiza
na região Nordeste; observamos que essa desigualdade regional relativa à infraestrutura das
escolas também é registrada por Silva e Souza (2013, p. 780), ao colocarem que,
[...] no geral, nas regiões mais pobres o ensino oferecido também é mais pobre, o que, sem dúvida, contribui para a manutenção das desigualdades
regionais, sociais e educacionais existentes. Essa situação aponta para a urgente necessidade da adoção de medidas político-educacionais nessas
regiões e em seus municípios, com devido respaldo financeiro-orçamentário e em caráter suplementar, capazes de atacar essas
desigualdades socioinstitucionais, não apenas na perspectiva de se
igualarem aos demais municípios brasileiros, mas igualmente no sentido de irem além, alcançando padrões de dignidade no atendimento e
realização do direito à educação pública de qualidade.
A oferta de melhores condições tem relação com os resultados de uma educação
de qualidade, embora não se possa fazer uma relação direta entre as condições de
infraestrutura das escolas e os resultados educacionais, as exigências por um melhor padrão
de qualidade e os parâmetros nacionais que desconsideram a realidade de desigualdade na
oferta de condições de ensino de qualidade com igual condições de oferta.
Assim sendo, nossa opção, como premissa deste estudo, foi que os indicadores a
serem trabalhados fossem obtidos a partir de dados já existentes, de domínio público,
divulgados regularmente e de abrangência nacional. Com esses norteadores em mente,
identificamos que a melhor fonte de informação seria a base do Censo Escolar da Educação
Básica do Inep, que consiste em
[...] uma pesquisa declaratória realizada anualmente pelo MEC/INEP/DEEB
em parceria com as Secretarias de Educação estaduais e municipais, que
levanta informações estatístico-educacionais sobre a educação básica
brasileira. Nesta pesquisa são coletados dados educacionais, tanto sobre a
infraestrutura da escola, como sobre o pessoal docente, matrículas, jornada
escolar, rendimento e movimento escolar, por nível, etapa e modalidade de
228
ensino, dentre outros. Os dados censitários permitem acompanhar e avaliar
o desenvolvimento dos sistemas de ensino em todo o País e são essenciais
para a realização de análises e estudos comparados, subsidiando a
formulação de políticas públicas para distribuição dos recursos como o
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) (Lei n. 11.494, de 20
de junho de 2007), quando é a base de dados oficial para o cálculo dos
recursos a serem repassados aos Estados e municípios. Os dados do Censo
Escolar são a principal referência para a gestão de programas federais, tais
como: Programa Nacional do Livro Didático – PNLD, Programa Nacional
de Alimentação Escolar – PNAE, Programa Nacional de Apoio ao
Transporte Escolar – PNAT, Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE,
Programa de Informatização das Escolas – Proinfo, dentre outros
(INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2016).
Ainda sobre o Censo Escolar da Educação Básica do Inep, destaca-se que está
organizado em quatro grandes tabelas (escola, matrículas, infraestrutura e docentes),
totalizando, só para o ano, uma amostra com 433 variáveis. Para esta pesquisa, na análise
das condições de oferta, adotamos as variáveis: a) condições de oferta da Escola: número de
estabelecimentos; caracterização da infraestrutura (abastecimento de água, energia elétrica,
etc.); disponibilidade de equipamentos didáticos/pedagógicos; existência de dependências
físicas; fornecimento de alimentação escolar; oferta de atendimento educacional
especializado; disponibilidade de materiais didáticos de atendimento; b) Funções docentes
(Número de Docentes Exercendo Atividades em Sala de Aula) – levantamento dos dados
sobre a formação dos professores do ensino médio, quantidade dos professores.
De todas essas 433 variáveis disponíveis para todos os anos nos MicroDados do
Censo Escolar- INEP, identificamos que havia 68 itens de infraestrutura e nestes foram
realizadas as seguintes adequações: seis variáveis foram descartadas pela falta da
possibilidade de se estabelecer uma relação direta com um parâmetro de qualidade. Exemplo
disso é a variável que trata da existência ou não de lavanderia no estabelecimento. As 23
variáveis foram consolidadas em sete novas variáveis, pois as suas informações eram
complementares. Por exemplo, foi criada uma única variável - ID_ENERGIA –, que
identifica o abastecimento ou não de energia elétrica, em vez de utilizar as variáveis
disponíveis que indicam se o abastecimento é realizado pela rede pública, por gerador ou
outras fontes de energia.
As 12 variáveis constantes que se referiam à quantidade de equipamentos foram
adequadas para informar apenas se havia ou não esses equipamentos na instituição; em
substituição às variáveis que tratam da quantidade total de computadores e da quantidade de
computadores administrativos, foi criada uma única variável que trata apenas da presença
229
ou não de outros computadores, além daqueles disponibilizados aos alunos. Foram
agrupadas em seis grandes grupos - Infraestrutura Básica, Estrutura Predial da Escola,
Adequação das Escolas do Ensino Médio às Necessidades Especiais, Estrutura Pedagógica
e Equipamentos de Apoio Pedagógico. A classificação dos Indicadores de Qualidade
analisados encontra-se a seguir no quadro 23:
230
Quadro 23: Composição dos Indicadores da Qualidade da Infraestrutura Escolar propostos
no estudo das Escolas de Ensino Médio Regular.
INDICADOR DESCRIÇÃO LOCALIZAÇÃO = UBANA/ RURAL
INFRAESTRUTURA
BÁSICA
Verifica as demais estruturas
administrativas necessárias ao
bom funcionamento do
estabelecimento de ensino. Trata
do fornecimento ou não de água,
luz, esgoto, lixo, água filtrada,
dentre outros.
ID_AGUA_FILTRADA
ID_AGUA_REDE_PUBLICA
ID_AGUA_POCO_ARTESIANO
ID_AGUA_CACIMBA
ID_AGUA_FONTE_RIO
ID_AGUA_INEXISTENTE
ID_ENERGIA_REDE_PUBLICA
ID_ENERGIA_GERADOR
ID_ENERGIA_OUTROS
ID_ENERGIA_INEXISTENTE
ID_ESGOTO_REDE_PUBLICA
ID_ESGOTO_FOSSA
ID_ESGOTO_INEXISTENTE
ID_LIXO_COLETA_PERIODICA
ID_LIXO_QUEIMA
ID_LIXO_JOGA_OUTRA_AREA
ID_LIXO_RECICLA
ID_LIXO_ENTERRA
ID_LIXO_OUTROS
ESTRUTURA
PREDIAL DA
ESCOLA
Verifica as demais estruturas
administrativas necessárias ao
funcionamento do
estabelecimento.
ID_SALA_DIRETORIA
ID_COZINHA
ID_SANITARIO_FORA_PREDIO
ID_SANITARIO_DENTRO_PREDIO
ID_SALA_PROFESSOR
ID_SECRETARIA
ID_BANHEIRO_CHUVEIRO
ID_REFEITORIO
ID_DESPENSA
ID_ALMOXARIFADO
ID_AUDITORIO
ID_AREA_VERDE
ID_LAVANDERIA
ID_DEPENDENCIAS_OUTRAS
ADEQUAÇÃO DAS
ESCOLAS AS
NECESSIDADES
ESPECIAIS
Verifica a existência de instalações
próprias para o atendimento
especializado, como área de
circulação, banheiros, mobiliário e
salas com materiais pedagógicos
específicos.
ID_SALA_ATENDIMENTO_ESPECIAL
ID_SANITARIO_PNE / BANHEIRO PNE
ID_DEPENDENCIAS_PNE
ID_AEE
ESTRUTURA E
EQUIPAMENTOS DE
APOIO
PEDAGÓGICO
Verifica a existência de estruturas
que contribuem para a vivência
educativa.
ID_LABORATORIO_INFORMATICA
ID_LABORATORIO_CIENCIAS
ID_PATIO_COBERTO
ID_PATIO_DESCOBERTO
ID_QUADRA_ESPORTES
ID_QUADRA_ESPORTES_COBERTA
ID_QUADRA_ESPORTES_DESCOBERTA
ID_BIBLIOTECA
ID_SALA_LEITURA
ID_BIBLIOTECA_SALA_LEITURA
ID_EQUIP_TV
ID_EQUIP_VIDEOCASSETE
ID_EQUIP_DVD
ID_EQUIP_PARABOLICA
ID_EQUIP_COPIADORA
ID_EQUIP_RETRO
231
ID_EQUIP_IMPRESSORA
ID_EQUIP_IMPRESSORA_MULT
ID_EQUIP_IMPRESSORA_BRAILE
ID_EQUIP_SOM
ID_EQUIP_MULTIMIDIA
ID_EQUIP_FAX
ID_EQUIP_FOTO
ID_COMPUTADORES
ID_INTERNET
ID_BANDA_LARGA
ADEQUAÇÃO DA
ESCOLA AO ENSINO
MÉDIO
Verifica a existência de instalações
próprias para escola de Ensino
Médio, como refeitório para
alimentação, alojamento para
alunos e professores, dentre outros
insumos.
ID_ALIMENTACAO
ID_ALOJAM_ALUNO
ID_ALOJAM_PROFESSOR
Fonte: INEP- Microdados do Censo Escolar - Matrículas da Rede Estadual do Piauí, 2017
Considerando que o conceito de qualidade sofre mudanças de acordo com a época,
a história e o contexto nacional, regional ou local, não podemos deixar de considerar a
infraestrutura dos estabelecimentos escolares como sendo um dos fatores preponderantes na
busca da qualidade na educação, já que temos claro que o espaço físico também educa e que
ter acesso a uma infraestrutura de qualidade constitui um direito de todas as crianças, jovens
e adultos.
A organização desses indicadores de qualidade de infraestrutura escolar faz parte
de uma luta histórica dos educadores, militantes e sociedade civil organizada. Daí a
necessidade de se estudar as condições das escolas públicas brasileiras, tendo em vista
verificar quais as condições estruturais, físicas e pedagógicas dos estabelecimentos de ensino
com prioridade para o desenvolvimento de ações para sua melhoria, levando-se em conta os
fatores que mais ou menos afetam os processos educativos.
A estratégia 7.21 do PNE prevê que União, Estados e Municípios devem
estabelecer, no prazo de dois anos depois de publicado o Plano, parâmetros mínimos de
qualidade dos serviços da Educação Básica, que servirão de referência para a estrutura das
escolas, recursos pedagógicos, bem como para tomar medidas que visem ao aprimoramento
da aprendizagem. A estratégia 7.22 corrobora a estratégia anterior, sendo que, neste caso, o
termo gestão está explícito: “Informatizar integralmente a gestão das escolas públicas e das
Secretarias de Educação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como
manter programa nacional de formação inicial e continuada para o pessoal técnico das
Secretarias de Educação”. Essas duas estratégias correspondem às estratégias 7.15 e 7.16 no
Plano Estadual do Piauí (BRASIL,2014).
232
Ainda visando alcançar a Meta 7, foram elaboradas duas estratégias (7.24 e 7.25)
no PNE que tratam da inclusão de segmentos vulneráveis no sistema educacional. A primeira
(7.24) prevê a inclusão e permanência na escola de jovens que estão em liberdade assistida
ou em situação de rua, assegurando as diretrizes estabelecidas pelo Estatuto da Criança e do
Adolescente. No PEE-PI, essa estratégia é a 7.18 (PIAUÍ, 2015).
As escolas de Ensino Médio Regular piauienses em 2017 funcionavam
majoritariamente (98,7%) em prédios escolares, sem que o espaço fosse dividido, por
exemplo, com outra escola, como é o caso de 8,2% das unidades escolares. No Piauí, há
0,4% de escolas funcionando em galpões e outro 0,2% desenvolvendo suas atividades em
unidades prisionais e na casa do professor. Não há escolas funcionando em templos
religiosos e salas de empresas (BRASIL, 2014).
O foco de análise foi a Escola: situação e local de funcionamento; caracterização
da infraestrutura (abastecimento de água, energia elétrica, etc.); disponibilidade de
equipamentos didáticos/pedagógicos; existência de dependências físicas; fornecimento de
alimentação escolar; oferta de atendimento educacional especializado; disponibilidade de
materiais didáticos de atendimento à diversidade sociocultural.
Nesse sentido, a metodologia utilizada para o levantamento das unidades escolares e
o lugar que cada uma delas ocupa na oferta de uma infraestrutura de qualidade, sem dúvida,
pode ser utilizada em qualquer rede de ensino. Verificaram-se as demais estruturas
administrativas necessárias ao bom funcionamento do estabelecimento de ensino. Trata-se
do fornecimento ou não de água, luz, esgoto, lixo, água filtrada, dentre outros. Na Tabela
21, podemos observar a caracterização da infraestrutura (abastecimento de água, energia
elétrica, dentre outros.):
233
Tabela 21: Estrutura Predial das Escolas de Ensino Médio Urbano e Rural da Rede Estadual
– Piauí (2007 a 2016).
Fonte: Microdados do Censo Escolar Inep 2006 a 2017.
Nota: Os inténs em branco não eram coletados no Censo Escolar.
A infraestrutura é um aspecto muito importante para o bom funcionamento de uma
escola. Quando adequada às necessidades da comunidade escolar, ela é capaz de produzir
efeitos que interferem diretamente no desempenho dos alunos, pois facilita os processos de
aprendizagem, amplia oportunidades educativas, ajuda a dinamizar atividades e oferece um
ambiente seguro e acolhedor. No caso do Estado do Piauí, a Tabela 21 mostra que a quase
totalidade das escolas possui banheiro (99,8%). Sala dos professores e bibliotecas estão
presentes em 82,7% e 69,2% das escolas, respectivamente. Enquanto 88,2% das unidades
escolares dispõem de laboratórios de informática, há laboratórios de ciências em pouco mais
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Urbana 416 428 439 543 577 581 527 532 521 547
Rural 40 45 51 53 54 54 54 54 67 65
Urbana 2,6% 3,5% 3,6% 2,9% 2,4% 1,9% 2,1% 3,0% 3,1% 3,3%
Rural 10,0% 11,1% 13,7% 13,2% 11,1% 11,1% 7,4% 3,7% 6,0% 6,2%
Urbana 97,6% 97,4% 97,7% 98,5% 99,1% 99,8% 99,8% 84,8% 86,8% 88,7%
Rural 82,5% 88,9% 86,3% 88,7% 90,7% 92,6% 92,6% 77,8% 88,1% 84,6%
Urbana 92,3% 93,9% 94,5% 95,9% 96,9% 96,0% 95,4% 93,0% 93,5% 92,9%
Rural 80,0% 88,9% 86,3% 86,8% 90,7% 88,9% 88,9% 85,2% 88,1% 86,2%
Urbana 76,2% 76,9% 77,2% 77,9% 79,0% 79,5% 82,2% 71,4% 72,7% 74,8%
Rural 50,0% 55,6% 56,9% 52,8% 55,6% 59,3% 63,0% 51,9% 58,2% 56,9%
Urbana 71,9% 79,9% 85,4% 91,7% 95,7% 96,9% 97,5% 80,8% 83,9% 85,2%
Rural 80,0% 84,4% 92,2% 92,5% 96,3% 98,1% 96,3% 77,8% 91,0% 87,7%
Urbana - - - - - 2,9% 3,6% 3,6% 4,2% 5,5%
Rural - - - - - 7,4% 9,3% 7,4% 14,9% 12,3%
Urbana - 0,2% 0,2% - - - - - 0,2% -
Rural 5,0% - - 1,9% - - - - - -
Urbana - - - - - 46,5% 61,3% 63,5% 67,9% 70,9%
Rural - - - - - 31,5% 42,6% 38,9% 46,3% 47,7%
Urbana - - - - - 27,4% 41,0% 41,9% 49,5% 50,3%
Rural - - - - - 33,3% 37,0% 37,0% 52,2% 49,2%
Urbana - - - - - 16,0% 23,3% 27,4% 30,9% 30,9%
Rural - - - - - 22,2% 25,9% 22,2% 34,3% 30,8%
Urbana - - - - - 35,6% 47,8% 48,7% 53,2% 55,4%
Rural - - - - - 35,2% 44,4% 38,9% 47,8% 47,7%
Urbana - - - - - 15,0% 19,7% 22,0% 23,4% 23,8%
Rural - - - - - 9,3% 11,1% 11,1% 17,9% 15,4%
Urbana - - - - - 6,5% 7,8% 9,6% 9,8% 9,9%
Rural - - - - - 3,7% 5,6% 7,4% 11,9% 13,8%
Urbana - - - - - 13,6% 18,0% 19,7% 21,9% 23,4%
Rural - - - - - 13,0% 13,0% 14,8% 31,3% 27,7%
ID_DEPENDENCIA
S_OUTRAS
ID_SECRETARIA
ID_BANHEIRO_
CHUVEIRO
ANO
ESCOLAS
ID_SANITARIO_D
ENTRO_PREDIO
ID_SALA_DIRETO
RIA
ID_SALA_PROFE
SSOR
ID_COZINHA
ID_LAVANDERIA
ID_REFEITORIO
ID_DESPENSA
ID_ALMOXARIFA
DO
ID_AUDITORIO
ID_AREA_VERDE
Est Predial da Escola
ID_SANITARIO_F
ORA_PREDIO
234
de 20% das escolas. Já as quadras de esporte são uma realidade para menos de 50% dessas
escolas. No que tange à estrutura predial básica, houve mudanças significativas que revelam
melhoria das condições de oferta. Neste item, destaca-se o refeitório, que não existia até
2011 e que hoje é contemplado em 31% das escolas urbanas e em 20% das escolas rurais. A
infraestrutura básica precisa estar adequada às necessidades da comunidade escolar, porque
pode produzir efeitos no desempenho dos alunos, facilitando ou dificultando o processo de
aprendizagem.
Na tabela 23, a seguir, podemos observar as questões relacionadas ao acesso à água
potável, esgoto, coleta de lixo, energia e notarmos que ainda existem escolas na área urbana
com deficiências na oferta desses serviços essenciais. É primordial que qualquer local de
ensino possa oferecer minimamente uma infraestrutura básica como água, luz, esgoto,
banheiros e água filtrada. Na tabela 22 as questões relacionadas ao acesso a agua potável,
esgoto, coleta de lixo, energia, ainda existe escolas na área urbana com deficiências na oferta
desses serviços essenciais. Haja vista é primordial que qualquer local de ensino possa
oferecer minimamente uma infraestrutura básica como água, luz, esgoto, banheiros e água
filtrada.
235
Tabela 22: Infraestrutura Básica das Escolas de Ensino Médio Regular Urbano e Rural da Rede
Estadual – Piauí (2007 a 2016).
Fonte: Microdados do Censo Escolar Inep 2006 a 2017.
Na Tabela 22, que apresenta a caracterização da infraestrutura, abastecimento de
água, energia elétrica, dentre outros, podemos constatar os itens que estão relacionados à
infraestrutura básica das Escolas de Ensino Médio Urbano e Rural. Dos serviços públicos
essenciais mais presentes nas escolas piauienses, estão o abastecimento público de energia
elétrica (100%) e a coleta regular de lixo (97%). O abastecimento de água pela rede pública
está presente em quase 95% das unidades escolares. Já o esgotamento sanitário ligado à rede
pública atinge apenas 19% das escolas de Ensino Médio Regular no Estado. Referente à
infraestrutura básica, foram sistematizados insumos relacionados ao acesso à àgua potável,
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Urbana 416 428 439 543 577 581 527 532 521 547
Rural 40 45 51 53 54 54 54 54 67 65
Urbana 92,5% 92,5% 91,8% 91,9% 92,5% 93,3% 93,0% 97,0% 96,2% 96,9%
Rural 95,0% 88,9% 90,2% 94,3% 90,7% 88,9% 85,2% 94,4% 88,1% 87,7%
Urbana 94% 94% 93% 95% 96% 96% 95% 95% 95% 95%
Rural 55% 40% 41% 43% 46% 44% 44% 46% 40% 34%
Urbana 7,9% 6,5% 6,2% 5,3% 5,0% 4,8% 4,7% 5,3% 5,2% 5,7%
Rural 50,0% 62,2% 52,9% 50,9% 42,6% 46,3% 42,6% 46,3% 49,3% 53,8%
Urbana 3% 3% 3% 3% 2% 3% 3% 3% 3% 3%
Rural 8% 4% 8% 8% 9% 7% 7% 7% 9% 5%
Urbana 0% 0% 0% 0% - - 0% 0% - -
Rural - - 2% 2% 2% 2% 2% 2% 3% 3%
Urbana - 0,2% 0,2% - 0,3% 0,5% 0,8% 0,8% 1,5% 1,5%
Rural - - - - 5,6% 3,7% 5,6% 5,6% 7,5% 9,2%
Urbana 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Rural 100% 100% 100% 100% 98% 98% 96% 98% 100% 100%
Urbana - - - - - - - - - -
Rural - - - - - - - - - -
Urbana - - 0,0023 0,0018 0,002 0,002 0,0019 0,004 0,0019 0,002
Rural - - - - 0,019 0,019 0,0185 0,019 - -
Urbana - - - - - - - - - -
Rural - - - - - - - - - -
Urbana 19,5% 17,1% 16,4% 17,3% 17,3% 18,9% 19,0% 19,4% 17,9% 18,8%
Rural 2,5% 2,2% 2,0% 3,8% 3,7% 3,7% 3,7% 3,7% 3,0% 3,1%
Urbana 19% 17% 16% 17% 17% 19% 19% 19% 18% 19%
Rural 93% 91% 92% 89% 93% 93% 94% 94% 93% 94%
Urbana 1,7% 2,1% 1,8% 1,7% 1,6% 1,0% 1,1% 0,9% 2,1% 1,3%
Rural 5,0% 6,7% 5,9% 7,5% 3,7% 3,7% - 1,9% 4,5% 3,1%
Urbana 90,1% 91,4% 92,3% 94,5% 95,5% 96,7% 96,8% 96,8% 96,7% 96,9%
Rural 27,5% 22,2% 27,5% 32,1% 35,2% 40,7% 38,9% 42,6% 43,3% 46,2%
Urbana 13,7% 13,3% 13,7% 11,4% 9,7% 8,6% 7,8% 8,6% 9,0% 9,0%
Rural 65,0% 71,1% 64,7% 62,3% 66,7% 59,3% 59,3% 61,1% 55,2% 53,8%
Urbana 4,6% 4,2% 3,4% 2,6% 1,9% 1,7% 1,7% 1,7% 1,9% 1,8%
Rural 17,5% 17,8% 25,5% 18,9% 16,7% 16,7% 16,7% 20,4% 16,4% 15,4%
Urbana - - - 0,6% 0,9% 0,3% 0,4% 0,4% 0,2% 0,4%
Rural - - - - 1,9% - - - 1,5% -
Urbana 0,5% 0,5% 0,7% 0,6% 0,3% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2%
Rural - 2,2% 3,9% 3,8% 5,6% 5,6% 5,6% 3,7% 4,5% 6,2%
Urbana - 0,5% 0,5% 1,3% 0,9% 0,9% 1,1% 0,9% 1,0% 1,3%
Rural - - - - - - - - 4,5% 1,5%
ID_ENERGIA_
INEXISTENTE
ID_ESGOTO_
REDE_PUBLICA
ID_ESGOTO_ FOSSA
ID_ESGOTO_
INEXISTENTE
ID_AGUA_
CACIMBA
ID_AGUA_
FONTE_RIO
ID_AGUA_
INEXISTENTE
ID_ENERGIA_
REDE_PUBLICA
ID_ENERGIA_
GERADOR
ID_ENERGIA_
OUTROS
ESCOLAS
Infraestrutura Básica
ID_AGUA_
FILTRADA
ID_AGUA_REDE_PUB
LICA
ID_AGUA_POCO_ART
ESIANO
ID_LIXO_JOGA_OUT
RA_AREA
ID_LIXO_ RECICLA
ID_LIXO_ ENTERRA
ID_LIXO_ OUTROS
ANO
ID_LIXO_COLETA_PE
RIODICA
ID_LIXO_QUEIMA
236
energia elétrica, esgoto, coleta de lixo, entre outros. Em geral, houve melhoria, no período
analisado, em todos os itens, embora o saneamento básico e o tratamento do lixo sejam
problemas não equacionados nas escolas urbanas e rurais de ensino médio do Piauí,
demandando maior atenção do poder público para essas questões.
A rede estadual de educação piauiense teve um aumento de 131 escolas para atender
o ensino médio regular, o que tem ocorrido de diferentes maneiras, que vão desde iniciativas
mais efetivas, como a construção de novos espaços escolares para a educação de nível médio,
até iniciativas precárias e emergenciais, como o uso de espaços alternativos: uso de prédios
públicos desativados, aluguel de casas, prédios comerciais, aproveitamento de salas em
escolas de ensino fundamental buscando adaptá-las para atender a demanda.
Em relação à disponibilidade de equipamentos didáticos/pedagógicos, a Tabela 23
apresenta a estrutura que contribui diretamente para o processo pedagógico
237
Tabela 23: Existência de Equipamentos Apoio Pedagógico – Escolas Urbana e Rural do
Ensino Médio Regular – Rede Estadual -Piauí
Fonte: Microdados do Censo Escolar Inep 2006 a 2017.
*Nos anos de 2011 e de 2013 o percentual de “internet” deu acima de 100%, devido as várias modalidades do
Ensino Médio (regular, subsequente, integrado e EJA) ocorrerem em uma mesma escola, havendo, portanto,
repetições na contagem.
Em análise geral, a escola de Ensino Médio Urbano e Rural possui mais
equipamentos de uso pedagógico como TV, DVD, Copiadoras, Impressoras, equipamento
de Som, Multimídias e Computadores, em relação ao acesso à internet e banda larga. A
existência de computador contempla 90% do universo das escolas públicas do Piauí de
ensino médio, mas o acesso à internet é menor: apenas 81%. Essa realidade é bem maior à
média brasileira, em que 75,6% das escolas são equipadas com computador e 58,6%
possuem acesso à internet. Para além da existência de computadores nas escolas, as
pesquisas sinalizam a importância da preparação dos professores para a utilização de tais
tecnologias, não sendo, portanto, automático o impacto da existência desses itens na
qualidade do ensino. Em relação à disponibilidade de equipamentos didáticos/pedagógicos
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Urbana 416 428 439 543 577 581 527 532 521 547
Rural 40 45 51 53 54 54 54 54 67 65
Urbana 88,2% 92,3% 92,9% 95,6% 97,4% 98,1% - - 96,2% 95,4%
Rural 40,0% 46,7% 56,9% 66,0% 75,9% 85,2% - - 74,6% 69,2%
Urbana 72,1% 72,7% 68,1% 63,7% 62,2% 56,5% - - 26,5% 23,0%
Rural 30,0% 28,9% 29,4% 22,6% 16,7% 11,1% - - 9,0% 6,2%
Urbana 75,7% 90,7% 90,4% 93,2% 95,3% 96,2% - - 84,3% 80,3%
Rural 37,5% 48,9% 51,0% 60,4% 70,4% 77,8% - - 65,7% 63,1%
Urbana 48,1% 56,5% 56,7% 60,2% 62,7% 60,9% - - 48,4% 44,8%
Rural 12,5% 13,3% 21,6% 28,3% 29,6% 44,4% - - 47,8% 44,6%
Urbana 34,1% 44,2% 53,3% 60,2% 68,6% 76,6% - - 83,3% 81,9%
Rural 10,0% 13,3% 19,6% 28,3% 46,3% 63,0% - - 65,7% 61,5%
Urbana 60,3% 66,6% 72,4% 69,8% 73,8% 73,7% - - 55,7% 53,7%
Rural 32,5% 31,1% 33,3% 28,3% 33,3% 33,3% - - 26,9% 23,1%
Urbana 74,3% 84,1% 88,4% 90,2% 93,8% 95,9% - - 92,3% 91,6%
Rural 17,5% 28,9% 60,8% 58,5% 81,5% 94,4% - - 70,1% 70,8%
Urbana - - - - - - - - 11,3% 8,4%
Rural - - - - - - - - 10,4% 12,3%
Urbana 0,7% 0,9% - - - - - - - -
Rural - - - - - - - - - -
Urbana - - - - - 54,9% - - 82,1% 79,2%
Rural - - - - - 31,5% - - 46,3% 46,2%
Urbana - - - - - 70,2% - - 96,0% 93,2%
Rural - - - - - 38,9% - - 79,1% 78,5%
Urbana - - - - - 2,8% - - 7,1% 6,0%
Rural - - - - - 0,0% - - 0,0% 1,5%
Urbana - - - - - 47,2% - - 75,4% 72,6%
Rural - - - - - 18,5% - - 47,8% 47,7%
Urbana 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 99,0% 0,0% 0,0% 99,8% 99,1%
Rural 42,5% 62,2% 70,6% 84,9% 88,9% 98,1% 0,0% 0,0% 94,0% 92,3%
Urbana 0,0% 28,5% 64,0% 74,4% 100,0% 98,3% 100,0% 91,2% 90,4% 90,5%
Rural 0,0% 0,0% 23,5% 39,6% 46,3% 48,1% 57,4% 51,9% 49,3% 47,7%
Urbana 0,0% 16,8% 49,7% 62,1% 73,3% 78,3% 80,1% 81,0% 80,6% 79,5%
Rural - - 13,7% 22,6% 31,5% 33,3% 38,9% 35,2% 29,9% 21,5%
ANO
ESCOLAS
Equipamentos de Apoio
Pedagogico
ID_EQUIP_TV
ID_EQUIP_
VIDEOCASSETE
ID_EQUIP_DVD
ID_EQUIP_
PARABOLICA
ID_EQUIP_
COPIADORA
ID_EQUIP_ RETRO
ID_EQUIP_FOTO
ID_COMPUTADORE
S
ID_INTERNET
ID_BANDA_ LARGA
ID_EQUIP_
IMPRESSORA
ID_EQUIP_IMPRES
SORA_MULT
ID_EQUIP_IMPRES
SORA_BRAILE
ID_EQUIP_SOM
ID_EQUIP_
MULTIMIDIA
ID_EQUIP_FAX
238
nas escolas de Ensino Médio, foram contemplados insumos como TV, DVD, Copiadoras,
Impressoras, equipamento de Som, Multimídias e Computadores. Em geral, houve melhoria
significativa nas escolas urbanas e rurais da rede. Destaca-se a existência de computador em
90% das escolas urbanas e em 92% das rurais. No que se refere ao acesso à internet, ele é
garantido em 81% das urbanas e 48% das rurais, indicando a necessidade de melhorar o
acesso das escolas do campo, isto porque a inclusão digital de jovens da classe trabalhadora,
especialmente do campo, muitas vezes se restringe ao espaço da escola.
Quando este recorte é feito por escolas estaduais que possuem estrutura Pedagógica
no Brasil em 2017, observamos que cerca de 94,3% das escolas estaduais possuem
computador e 88,5% têm acesso à internet adequado. Na Tabela 24, temos a realidade da
rede estadual.
Tabela 24: Existência de Estrutura de Apoio Pedagógico – Escolas Urbana e Rural do Ensino
Médio Regular – Rede Estadual -Piauí
Fonte: Microdados do Censo Escolar Inep 2006 a 2017.
No tocante a existência de equipamentos de Apoio Pedagógicos, o uso de
computador e internet nas escolas pode ser considerado uma boa forma de inclusão digital,
uma vez que diversos jovens não possuem acesso a computadores ou internet em seus
domicílios, como foi visto na Tabela 26. O cenário parece bem inferior, com quase a
totalidade, 73% das escolas, com computadores, tem Laboratório de Informática e 18% de
ciências. É possível afirmar, portanto, que as escolas estaduais piauienses, nesta questão, têm
um padrão de qualidade mais baixo que a média geral do país. A estrutura pedagógica, que
contempla os laboratórios, quadras, bibliotecas, entre outros insumos, teve melhoria somente
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Urbana 416 428 439 543 577 581 527 532 521 547
Rural 40 45 51 53 54 54 54 54 67 65
Urbana 20,0% 19,6% 19,8% 16,0% 16,1% 17,2% 21,1% 18,2% 18,4% 18,5%
Rural 2,5% 0,0% 3,9% 9,4% 9,3% 5,6% 7,4% 11,1% 10,4% 12,3%
Urbana 43,8% 46,3% 47,2% 43,1% - - - - 45,5% 45,3%
Rural 17,5% 11,1% 21,6% 20,8% - - - - 28,4% 24,6%
Urbana - - - - 6,8% 10,7% 14,8% 19,0% 22,5% 21,9%
Rural - - - - - 3,7% 9,3% 5,6% 13,4% 10,8%
Urbana - - - - 28,1% 32,2% 33,8% 26,1% 24,8% 25,4%
Rural - - - - 16,7% 16,7% 16,7% 14,8% 16,4% 13,8%
Urbana 55,3% 60,5% 62,6% 61,7% 60,5% 64,5% 67,9% 56,6% 58,3% 58,0%
Rural 20,0% 17,8% 23,5% 22,6% 29,6% 31,5% 29,6% 29,6% 44,8% 35,4%
Urbana - - 11,2% 16,4% 22,4% 23,9% 23,7% 24,6% 25,7% 27,4%
Rural - - 3,9% 3,8% 7,4% 5,6% 5,6% 7,4% 13,4% 10,8%
Urbana - - - - - - - - 67,9% 68,7%
Rural - - - - - - - - 46,3% 38,5%
Urbana - - - - - 52,7% 66,2% 61,3% 67,2% 66,9%
Rural - - - - - 40,7% 50,0% 42,6% 44,8% 44,6%
Urbana - - - - - 11,5% 15,2% 16,9% 19,0% 18,3%
Rural - - - - - 11,1% 16,7% 14,8% 19,4% 18,5%
IN_BIBLIOTECA_
SALA_LEITURA
ID_PATIO_COBER
TO
ID_PATIO_
DESCOBERTO
ID_QUADRA_
ESPORTES_DESC
OBERTAID_BIBLIOTECA
ID_SALA_LEITUR
A
Estrutura
Pedagógica
ID_LABORATORI
O_ CIENCIAS
ID_QUADRA_
ESPORTES
ID_QUADRA_
ESPORTES_COB
ERTA
ANO
ESCOLAS
239
nas escolas urbanas, embora a situação esteja muito aquém do que se espera como oferta
com padrão de qualidade, a exemplo da presença de biblioteca em apenas 58% das escolas
e de laboratórios de ciências em 18% delas. As rurais, que não tiveram mudança significativa
de 2007 para 2017, têm esses insumos contemplados em apenas 35% e 12% das escolas,
referentes a bibliotecas e laboratórios de ciências, respectivamente.
Sobre a Adequação das Escolas ao Ensino Médio Regular Urbano quanto a existência
de instalações próprias para escola de Ensino Médio, como refeitório para alimentação,
alojamento para alunos e professores, dentre outros insumos, podemos ver na tabela 26 a
seguir.
Tabela 25: Adequação das Escolas ao Ensino Médio Regular Urbano e Rural e da estrutura
da escola aos estudantes com Necessidades Especiais – Rede Estadual do Piauí
Fonte: Microdados do Censo Escolar Inep 2006 a 2017.
A situação referente à adaptação das escolas às necessidades educativas especiais
do público atendido é alarmante, porque apenas 2% das unidades de ensino médio urbanas
e rurais possuem o Atendimento Educacional Especializado. Do total de escolas, somente
31% têm banheiro adaptados. Os demais itens de acessibilidade informados no censo escolar
constam inexistentes nas escolas de ensino médio da rede estadual.
A partir da leitura do Plano Nacional de Educação (PNE), foram selecionadas
algumas metas relacionadas às linhas de atuação, em seguida, realizamos uma comparação
entre as estratégias e propostas nacionais e os planos dos Estados. A síntese que se pode
fazer sobre as condições de oferta do ensino médio regular na rede estadual de educação,
sobretudo em relação à realidade das unidades educacionais de ensino médio estadual, é que
há uma precariedade marcante que não destoa do cenário nacional, apesar de registrarmos
aspectos graves no funcionamento das escolas piauienses. Esse contexto implica numa maior
dificuldade para o desenvolvimento de uma educação de qualidade, além de submeter os
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Urbana 416 428 439 543 577 581 527 532 521 547
Rural 40 45 51 53 54 54 54 54 67 65
Urbana - - - - - 0,7% 0,9% 1,7% 1,9% 2,0%
Rural - - - - - 9,3% 11,1% 11,1% 23,9% 24,6%
Urbana - - - - - 0,7% 0,6% 0,9% 1,2% 1,3%
Rural - - - - - 7,4% 9,3% 9,3% 22,4% 20,0%
Urbana 58,9% 68,9% 83,8% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Rural 32,5% 51,1% 70,6% 100,0% 100,0% 100,0% 98,1% 100,0% 100,0% 100,0%
Urbana 9,4% 9,6% 13,0% 21,9% 29,1% 38,9% 45,2% 41,4% 47,4% 47,9%
Rural 7,5% 4,4% 7,8% 7,5% 13,0% 18,5% 25,9% 22,2% 34,3% 30,8%
Urbana 13,0% 15,7% 18,2% 26,0% 36,9% 44,1% 47,8% 35,0% 37,4% 36,7%
Rural 7,5% 6,7% 7,8% 13,2% 14,8% 13,0% 18,5% 14,8% 17,9% 15,4%
Urbana - - 2,3% 7,4% 9,7% 11,0% 11,6% 8,3% 10,9% 15,2%
Rural - - - 1,9% 3,7% 3,7% 1,9% 1,9% - 1,5%
Urbana 6,3% 6,5% 5,9% 9,2% 13,7% 17,2% 19,7% 17,7% 19,2% 21,2%
Rural 2,5% 0,0% 3,9% 3,8% 5,6% 3,7% 1,9% 1,9% - 1,5%
ID_SALA_ATENDI
MENTO_ESPECIA
L
ID_ALIMENTACA
O
Adequação as
Necessiades
Especiais
ID_SANITARIO_P
NE / BANHEIRO
PNEID_DEPENDENCIA
S_ PNE
ID_AEE
Adequação ao
Ensino Médio
ID_ALOJAM_ALU
NO
ID_ALOJAM_
PROFESSOR
ANO
ESCOLAS
240
estudantes, professores e trabalhadores das escolas, às condições inadequadas e, algumas,
vezes até insalubres de trabalho, também podendo ter seu trabalho desfigurado diante da
escassez de materiais de apoio ao ensino.
Um dos fatores a serem considerados é a insuficiência de recursos para a escola
realizar pequenos reparos e manter os equipamentos funcionando constitui uma realidade da
precariedade das condições de trabalho do professor, fazendo com que ele improvise ou
providencie alguns materiais. Espera-se que as condições dos estabelecimentos estaduais
educação para o ensino médio sejam adequadas para que se permita a construção de uma
relação ordenada da qualidade de infraestrutura dos estabelecimentos.
A Gerência de Ensino Médio da SEDUC-PI implantou o que classificam como
modalidade alternativa – as TELESSALAS, realizada em duas fases, com a implantação
de 69 turmas. O Programa foi implantado em agosto de 2007 em 25 (vinte e cinco)
municípios atendendo 1.235 (mil duzentos e trinta e cinco) alunos, com a 1ª etapa finalizada
em agosto de 2009, oportunizando, assim, a conclusão de 843 (oitocentos e quarenta e seis)
turmas de alunos do ensino médio regular. Em 2010, houve a expansão da Modalidade
TELESSALAS para mais 17 (dezessete) municípios, com atendimento a 26 comunidades
rurais contemplando 452 (quatrocentos e cinquenta e dois) alunos, que concluíram o curso
em dezembro de 2013.A inciativa foi implantada para atender a demanda de falta de
professores de áreas especificas da rede estadual das disciplinas de química, física e
matemática. As TELESSALAS são apresentadas pela SEDUC-PI (2017. p.3) “como
oportunidade de ofertar Ensino Médio Público, gratuito aos jovens e adultos de diferentes
municípios piauienses nos quais o Ensino Médio regular presencial não pôde ser
implantado”. Esse processo foi implantado conforme quadro 23 a seguir.
Quadro 24: Implantação de TELESSALAS para Oferta do Ensino Médio Regular na
Rede Estadual de Educação do Piauí (2007 a 2017).
Ano de
implantação
Nº de
Municípios
Nº de Com.
Rurais
Nº de Turmas
Novas
Nº de Alunos
Número de
Concludentes
2007 - 2009 31 9 37 1300 753
2010- 2014 22 14 06 241 1.084
2015-2016 16 20 20 569 1.293
2017 57 26 06 410 2.127
Fonte: Relatório da Equipe de Supervisão de Telessalas/GEM/SEDUC, 2017.
241
Esse quadro 23 evidencia que a oferta do ensino médio regular pela SEDUC-PI foi
implantada no interior do Estado por um número de escolas com oferta da formação dos
estudantes do Ensino Médio Regular em diversos municípios piauienses, ao longo de 10
anos. A iniciativa se caracteriza por um processo de precarização do trabalho docente, bem
como, desenvolve uma proposta de educação que funcionou em grande medida para o ensino
médio noturno, não atendendo as aspirações dos estudantes, se quer garantiu a qualidade do
ensino.
Em síntese, a análise dos dados revela-nos um cenário educacional marcadamente
contraditório, tendo em vista que, embora se possa registrar uma melhoria da educação nesse
Estado nos últimos anos, a realidade que se evidencia ainda é de atraso e exclusão de parte
significativa da população na oferta de uma educação pública de qualidade, demandando
“[...] a necessidade urgente de maior investimento nas escolas públicas piauienses, como
pré-condição para a garantia do preceito constitucional de direito à educação e condições
mínimas de oferta, ainda muito longe de um padrão mínimo de qualidade” (OLIVEIRA et.
al., 2005, p. 141).
Para dar conta deste efetivo educacional, a SEDUC dispõe de um quadro de
professores efetivos e substitutos, como expresso na tabela 26 e gráfico 24 a seguir. O quadro
apresenta dados até o ano de 2017 de professores lotados no Ensino Médio Urbano e Rural.
A partir de 2011, o Censo passou a informar o quantitativo de funções docentes e não mais
o quantitativo de professores, segundo a área de formação. Esta mudança representa uma
perda, em termos de dados fundamentais para a análise da gestão do Ensino Médio.
Trabalhando dentro do possível disponibilizado, verifica-se que o quadro apresenta vinte e
duas áreas de formação de profissionais que estão atuando como professores no Ensino
Médio.
242
Tabela 26: Formação de Professores do Ensino Médio da Rede Estadual do Piauí
Ano
URBANO RURAL
Esp
ecia
liza
ção
Mes
tra
do
Do
uto
rad
o
Nú
mer
o d
e
do
cen
tes
Esp
ecia
liza
ção
Mes
tra
do
Do
uto
rad
o
Nú
mer
o d
e
do
cen
tes
2007 1212 28 2 6598 41 3 0 367
2008 1876 34 5 8278 54 1 0 432
2009 1950 40 3 8869 63 0 0 495
2010 2208 46 4 9787 72 2 0 554
2011 2536 50 6 9782 94 4 0 583
2012 2808 65 7 9421 122 3 0 558
2013 2938 77 10 9096 135 5 0 582
2014 3534 101 8 9613 187 11 1 607
2015 3612 104 9 8490 226 17 1 696
2016 4662 143 8 10179 297 15 2 793
2017 4505 136 8 9919 290 13 1 773
Fonte: INEP- Microdados do Censo Escolar - Matrículas da Rede Estadual do Piauí, 2017
Gráfico 23: Formação de Professores do Ensino Médio Urbano da Rede Estadual do Piauí
Fonte: INEP- Microdados do Censo Escolar - Matrículas da Rede Estadual do Piauí, 2017
Durante décadas, a questão salarial e a relação com a formação dos profissionais da
educação, no contexto nacional brasileiro, não demarcavam foco de estudo entre os
acadêmicos devido à questão ter assumido, durante muitos anos, um caráter puramente
ideológico, uma vez que os órgãos gestores do sistema público de ensino (Ministério da
Educação, Secretarias Estaduais e Municipais de Educação) não geravam informações
243
sobre a remuneração dos profissionais da área (ALVES; PINTO, 2002), tampouco estas
informações faziam parte das agendas sistêmica, governamental e decisória.
Assim como para as demais etapas da educação básica, os professores da rede
estadual do Piauí que atuam no ensino médio em sua grande maioria são graduados e
especialistas. A realidade de uma formação mais qualificada para os professores da
educação básica em geral, no âmbito de curso mestrado e doutorado, é afetada pela falta
de programas de qualificação docente que incentive os professores a buscarem níveis mais
elevados de formação.
No gráfico 24 tem-se informações sobre a Formação de Professores do Ensino
Médio Regular Rural da Rede Estadual do Piauí.
Gráfico 24: Piauí - Formação de Professores do Ensino Médio Regular Rural da Rede
Estadual do Piauí
Fonte: INEP- Microdados do Censo Escolar - Matrículas da Rede Estadual do Piauí, 2017
No que se refere à formação em Mestrado e Doutorado, embora em ascensão, o
número de professores já formados representa minoria no Estado do Piauí. As
especializações têm demonstrado crescimento e, em consequência disso, há redução do
número de professores apenas com Graduação. As discussões sobre valorização da
formação dos professores, para Sousa e Gouveia (2011), afirmam que os professores com
mais experiência e maior titulação tendem a obter ganhos menores e asseveram que: “Como
se trata de profissionais melhor remunerados e, agora, compondo um grupo
244
quantitativamente grande, o poder público tende a obstaculizar seus avanços salariais”,
reiteram Sousa e Gouveia (2011, p.10). Essa realidade não acontece com os professores da
Rede Estadual de Ensino do Piauí, cujo perfil representa maioria que reside no grupo de
professor com Licenciatura e com Especialização.
A formação de professores, como insumo importante para a qualidade do ensino,
também foi destacada neste trabalho, que também verificou uma queda em relação ao
número de professores da rede que chega a cerca de 40% no número de docentes no período
analisado. Em 2006, a maior parte dos docentes tinha a Licenciatura (48,4%), seguida do
Ensino Médio na modalidade magistério (41,1%), da Especialização (10,4%) e do Mestrado
(0,2%). Ficou evidente o processo de qualificação dos docentes no período, pois, em 2017,
60% passou a ter Especialização, seguida da Licenciatura (34,9%), Ensino Médio na
modalidade magistério (3,2%), Mestrado (1,8%) e doutorado (0,1%).
Em análise da política de financiamento do Ensino Médio público no Estado do
Piauí, destacando as questões relacionadas à organização do sistema estadual de educação,
sobretudo, as condições de oferta educacional, desvelasse que o padrão de gestão,
organização, desenvolvimento de políticas e financiamento adotado pela Rede Estadual de
Educação não contribuiu para ampliação do atendimento educacional da população de 15 a
17, bem como a melhoria geral das condições de oferta e ampliação do atendimento no
Estado.
245
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A presente tese pretendeu analisar a política educacional para o ensino médio
efetivada pela rede estadual de educação do Piauí, considerando o quadro de desigualdade
decorrente do modo de produção vigente e as características que esse fenômeno assume na
sociedade brasileira, em razão de políticas nacionais e regionais que, embora
conjunturalmente amenizem os indicadores da desigualdade, mantêm efetivas as
disparidades entre as regiões do país.
O processo de desenvolvimento capitalista produz desigualdades socioeconômicas
e educacionais, sendo papel do Estado, visando à manutenção do sistema, promover políticas
públicas que amenizem tais desigualdades. No entanto, não é possível a sua superação, isto
porque ela é componente intrínseco desse sistema. No Brasil, a desigualdade, acentuada pelo
padrão diferenciado de desenvolvimento econômico entre as regiões, apresenta-se
multivariada, cujo aspecto determinante se assenta nas relações de produção.
A propagação da ideia de que a escolaridade é um elemento de diminuição das
desigualdades, mediante aumento da renda e de melhoria nas condições de trabalho, foi
verificada em um conjunto de estudos, desenvolvidos a partir de diferentes metodologias.
Tais estudos, evidenciando as desigualdades regionais no Brasil, encaminham para a
necessidade de mais políticas sociais e educacionais que contribuam para combater o
problema. No entanto, trabalhos mais críticos informam os limites da redução das
desigualdades territoriais por meio do financiamento da educação básica, seja pela assimetria
da federação brasileira, seja pelos limites das políticas de fundos para o financiamento da
educação, dado o papel restrito da União nessa política.
Não perdendo de vista que a superação das desigualdades depende da superação
do próprio capitalismo e que o Estado desempenha papel importante na manutenção desse
sistema, afirma-se a existência de contradições no processo de formulação e implementação
das políticas, espaço no qual as forças organizadas da sociedade civil, comprometidas com
as transformações sociais, podem incidir sobre tais políticas, não obstante a hegemonia dos
interesses do capital também no interior da gestão do Estado.
Neste sentido, as políticas sociais, como aquelas voltadas à efetivação do direito à
educação, dependem da ação sistemática da sociedade para reivindicar que elas sejam
compatíveis com os seus interesses e necessidades, uma vez que o amparo legal não é
246
suficiente para a sua garantia. Apesar disto, deve-se reconhecer a importância das conquistas
na Constituição Federal e na legislação complementar mediante a garantia de direito, da
obrigatoriedade e do financiamento da educação.
Em que pese esse reconhecimento, avalia-se que contribuem para a limitação da
ação estatal no setor educacional a inexistência de um sistema nacional de educação e a frágil
definição do Regime de Colaboração. Essa realidade leva à efetivação de políticas de
iniciativa local desarticuladas ou à centralização das políticas pela esfera central, as quais,
muitas vezes, desconsideram as necessidades dos entes e não respeitam sua autonomia.
Embora o PNE 2014-2024 tenha sido um avanço no sentido de maior articulação das
políticas, não tem sido adotado como referência para o planejamento educacional.
O referido problema se reitera no que tange ao financimento da educação. Ainda
que assegurado mediante vinculação constitucional, contemplando uma reorganização na
forma de distribuição dos recursos para a Educação Básica pelo FUNDEB, o PNE
reconheceu os limites do atual sistema e encaminhou para a ampliação dos recursos com
base na proporção de 10% do PIB, ao final do decênio, e para a instituição de um Custo
Aluno-Qualidade. No entanto, o poder público, além de desconsiderar o Plano Nacional de
Educação para direcionar suas políticas, desenvolve ações sistemáticas de desvinculação de
recursos, processo inaugurado em 1994, como o Fundo Social de Emergência, e que
culminou, na atualidade, com o Teto dos Gastos, instituído pela Emenda Constitucional nº
95/2016. Essa política pretende favorecer os interesses privados mediante alcance de
superávits que serão destinados ao acúmulo privado por meio do pagamento de juros e
amortizações da dívida pública com sistema financeiro nacional e internacional.
O interesse privado também se apresenta no setor educacional mediante estratégias
de privatização, com a drenagem de recursos públicos para a esfera privada, amparada pela
legislação, inclusive pelo PNE, que ampliou o conceito de investimento público em
educação, permitindo que despesas realizadas com programas e parcerias envolvendo a
iniciativa privada sejam contabilizadas para o alcance da meta do PIB em educação.
Assim, a instituição de um padrão de financiamento que viabilize o direito à
educação requer a ampliação dos recursos para o setor e a superação da lógica dos fatores
de ponderação para estabelecer um gasto/aluno, como previsto no FUNDEB, avançando no
sentido de um Custo-Aluno-Qualidade, condição para corrigir as desigualdades educacionais
e efetivar o direito à educação de qualidade, o que implica na colaboração
intergovernamental e no aumento da participação da União no financiamento.
247
A superação da dualidade na oferta educacional brasileira, marcadamente dividida
entre ricos e pobres, depende da revisão do padrão de financiamento. O ensino médio, em
sua histórica crise de identidade entre formar para a inserção no mercado de trabalho,
portanto com caráter profissional, e preparar, em caráter propedêutico, para a continuidade
dos estudos no ensino superior, está implicado nessa dualidade, sendo foco de reformas em
diferentes contextos políticos e econômicos.
O FUNDEB, a Emenda Constitucional nº 59/2009 e o PNE trouxeram a expectativa
da garantia do direito de jovens brasileiros a um ensino que correspondesse a suas
necessidades. Essas medidas legais, acompanhadas por um rol de políticas, programas e
projetos, trouxeram como mote a melhoria da qualidade do ensino. No entanto, boa parte
dessas políticas proporcionou maior aproximação entre o público e privado, mediante a
incorporação da lógica mercantil em modelos de gestão e planejamento educacional,
enfatizando as parcerias público-privadas. Dessa forma, os currículos e a avaliação passaram
a ter centralidade nas políticas voltadas à última etapa da educação básica, tendo por objetivo
adequá-la ao perfil demandado pelo mercado de trabalho, reiterando a dualidade, mesmo que
azeitadas em um discurso que enfatiza a superação das desigualdades educacionais.
As desigualdades nas condições de oferta do ensino médio são explicitadas nos
dados estatísticos oficiais que informam insuficiência de equipamentos condizentes com as
necessidades do atendimentode qualidade. Em que pese a expansão do atendimento nos
últimos anos, ele ainda está aquém da demanda em termos quantitativos e qualitativos, pois
o ensino médio atende somente 75% da população de jovens de 15 a 17 anos e carece de
condições e insumos para o desenvolvimento de uma educação de qualidade, como
bibliotecas, laboratórios, livros didáticos, professores qualificados e bem remunerados,
condições de permanência dos estudantes na escola, espaços físicos adequados, entre outros
aspectos. A situação é mais desfavorável aos Estados da região norte e nordeste do país, as
quais apresentam os piores indicadores de atendimento, fruto de um padrão desigual de
desenvolvimento socioeconômico no país.
No caso do Piauí, foco da presente investigação, o ensino médio, em 2018,
conforme dados da PNAD Contínua, tinha somente 51,7% dos jovens de 15 a 17 anos
matriculados, cuja responsabilidade de atendimento é, prepoderantemente, da rede estadual
de educação, coerente com os dispositivos constituicionais que organizam as
responsabilidades dos entes com a oferta educacional.
248
É nesse sentido que o Nordeste e o Piauí se destacam pelos índices elevados de
pobreza e exclusão, em todos os setores, inclusive o educacional, embora se propague a ideia
de que a educação possibilita a melhoria da qualidade de vida das pessoas, sendo essencial
para fomentar o crescimento econômico e reduzir a desigualdade e a pobreza. Em que pese
a necessidade de relativização do poder da educação formal para a transformação social,
ocorreu expansão da oferta em todos os Estados do Brasil desde os anos de 1990.
O ensino fundamental, etapa obrigatória até 2009, foi quase universalizado,
ampliando a demanda para o ensino médio, última etapa da educação básica. A Emenda
Constitucional n° 59/2009, no contexto de ampliação da obrigatoriedade escolar para a
população de quatro a 17 anos de idade, levou à necessidade de implementar políticas
voltadas a sua ampliação, aspecto reiterado pelo PNE/2014 que determinou como meta a
universalização desta etapa até o ano de 2016, sendo mais uma das metas não alcançadas.
No campo do financiamento da educação, o FUNDEB representou avanços ao
contemplar todas as etapas e modalidades da educação básica e elevar a participação da
União na complementação do Fundo, embora não tenha assegurado condições para uma
oferta educacional de qualidade, ficando muito aquém do que se almeja como um custo-
aluno qualidade, ideia defendida pela sociedade civil e incorporada no atual PNE.
A implementação do custo-aluno qualidade seria um grande avanço no que se refere
à instituição de um padrão de financiamento da educação que contribua para a redução das
disparidades nas condições de oferta educacional entre regiões, Estados e municípios, mas
que não foi absorvido pelos governos decorrente do desinteresse em ampliar os recursos para
a educação pública no Brasil.
A presente tese, embrenhada nas questões até aqui relacionadas, teve por objetivo
geral compreender as mudanças que ocorreram no atendimento e nas condições de oferta do
ensino médio na rede estadual de educação do Piauí, após a instituição do FUNDEB, no
período de 2007 a 2017, considerando o contexto das desigualdades educacionais no Estado
do Piauí, no Nordeste e no Brasil.
Assim, buscando compreender quais mudanças ocorreram na oferta do ensino
médio da rede estadual do Piauí no que tange ao movimento das matrículas; à taxa de
atendimento; às condições de oferta e ao financiamento dessa etapa da educação básica após
a instituição do FUNDEB, essa pesquisa, de caráter qualiquantitativa, se debruçou sobre
documentos e base de dados de estatísticas socioeconômicas e educacionais e informações
249
sobre receitas e despesas da educação, em diálogo com a literatura que trata das
desigualdades, do direito à educação e das políticas educacionais.
Para delimitar o tema, foi efetivado um inventário das produções sobre a política de
financiamento do Ensino Médio no Brasil no contexto do FUNDEB no Banco de Teses e no
Portal de Periódicos da Capes, com o recorte temporal de 2006 a 2016, permitindo a
localização de 11 monografias (nove dissertações e duas teses) e 38 artigos classificados
com qualis A1 – Educação, sendo apenas dois específicos sobre o financiamento do ensino
médio. Essa atividade, além de contribuir para delimitar o tema, evidenciou carência de
estudos sobre a temática no âmbito da última etapa da educação básica.
No que tange às matrículas no ensino médio, detectou-se uma redução de 27%, de
2006 para 2017. Essa situação pode ser explicada, em parte, pela reorganização da rede da
rede estadual de educação do Paiuí; pelo fechamento das escolas rurais; pela criação do
ensino médio em tempo integral, que ocasionou o fechamento de turmas e escolas em tempo
parcial; pela redução da oferta do ensino médio noturno; pela redução da população nesta
faixa etária e pelas condições precárias de oferta escolar, que inclui a falta de transporte
escolar adequado, a estrutura física das escolas e alimentação escolar inadequada para as
necessidades dos adolescentes e dos jovens, problemas que incidem sobre as taxas de evasão
na rede. No entanto, essa situação não afetou a prevalência da rede estadual na oferta, porque
ela continua sendo responsável por 73,3% do total de matrículas existentes no Estado, em
2017.
Em relação às taxas de atendimento do ensino médio, foram verificadas mudanças
significativas no Estado do Piauí, especialmente em relação à taxa líquida. Enquanto a taxa
bruta saiu de 81,2% para 82,2% de 2007 para 2017, a taxa líquida, no mesmo período, saiu
de 29,8% e alcançou 61,7%. O aumento foi expressivo e demonstra avanços na garantia do
direito à educação da população de 15 a 17 anos, embora esteja longe da meta do Plano
Nacional de Educação que estabelece 85% até o final do decênio.
Os dados informam que houve queda significativa no quantitativo de
estabelecimentos de ensino da rede pública estadual de 2006 para 2017. Essa queda tem
relação com processos de reordenação da rede e com o fechamento das escolas na zona rural,
muitas vezes sem consulta às comunidades, motivo pelo qual o Plano Estadual de Educação
incluiu como estratégia o fechamento estar condicionado à consulta à comunidade.
250
Por isso, em 2017, a rede estadual foi responsável por apenas 13,4% das escolas de
educação básica, ficando a maior parte sob responsabilidade da rede municipal (77,3%). A
rede privada respondeu por 21,3% dos estabelecimentos, seguida da federal, restrito a 0,5 do
total.
Ademais, destaca-se que, no período em análise, a rede estadual diversificou o
atendimento do ensino médio, com a criação dos Centros Estaduais de Educação em Tempo
Integral; com a integração da oferta do ensino médio à educação profissional, nos formatos
Integrado, Concomitante, Subsequente e Integrado a EJA; com a instituição da formação
técnica suplementar no ensino médio regular, visando complementar a carga horária.
A análise da política de atendimento do ensino médio público na rede estadual do
Piauí perpassou pelo mapeamento das políticas desenvolvidas pela rede Estadual de
Educação do Piauí no período pesquisado. Assim, verificou-se que a política educacional
para o ensino médio regular é materializada no Piauí em programas e projetos de
competência federal (desenvolvidos pelo MEC ou em parceria com o referido Ministério)
ou da Secretaria de Educação, desenvolvida diretamente ou em parcerias com a iniciativa
privada ou entidades sociais.
Os programas federais presentes na oferta do ensino médio na rede estadual do
Piauí são: o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec); o
Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE); o Programa Nacional de Alimentação
Escolar (PNAE) e os programas de escolas em tempo integral. Esses programas são
importantes e contribuem para a manunteção do sistema.
Entre programas e projetos desenvolvidos com parcerias público-privado para o
ensino médio presentes na rede estadual do Piauí, destacam-se sete: Projeto Jovem de Futuro
(Instituto Unibanco), voltados à gestão e currículo; Produtores do Futuro (Instituto
Unibanco), voltados à formação profissional em escolas agrotécnicas; Poupança Jovem
(Banco Mundial), voltado aos municipíos com as maiores taxas de extrema pobreza,
mediante bolsa-poupança anual como prêmio por aprovação em cada ano do Ensino Médio;
Programa Canal Educação (Instituto Premium), pelo uso da tecnologia para otimização do
ensino, por mediação tecnológica que substitui a presença de professores de áreas
específicas; Sistema de Avaliação do Estado do Piauí (CAED/UFJF), para diagnóstico do
desempenho escolar dos alunos; Projeto Gestão da Aprendizagem (Fundação Lemann),
relacionado à gestão da aprendizagem. Esses programas são indicadores de privatização e
mercantilização do ensino público do Estado do Piauí.
251
Ainda se inserem nessa forma de parceria aquelas iniciativas desenvolvidas com
entidades sociais, como Projeto Lei Maria da Penha nas Escolas; Formação no Chão da
Escola; Programa Vira Vida, que trabalha com as questões da vulnerabilidade social.
Destaca-se, ainda, Programa Soldado Cidadão, em parceira as Forças Armadas, Corpo de
Bombeiros e Política Militar, caminho para implementação da militarização das escolas, cuja
proposta foi apresentada pelo governo estadual, ainda em 2016, mas que foi barrada
decorrente da reação dos movimentos sociais e do Ministério Público Estadual do Piauí.
A inserção da lógica privatista ainda se apresenta na rede estadual mediante ações
de como a desafetação de prédios escolares, os quais passaram a pertencer ao Fundo de
Previdência do Estado, obrigando a SEDUC a pagar pelo aluguel pelo uso dos prédios; a
destituição dos mecanismos de gestão democrática das escolas, que tinha assegurada a
eleição direta para diretores, mediante a implementação de Banco de Gestores e a
contratação de Administradores e Contadores para gestão das escolas de tempo integral,
medidas que reforçam a ideia de escola-empresa.
No que tange às condições de oferta, a pesquisa buscou analisar o perfil formativo
dos professores e a situação de funcionamento das escolas e caracterizar a infraestrutura
(abastecimento de água, energia elétrica, etc.), a disponibilidade de equipamentos
didáticos/pedagógicos, a existência de dependências físicas, a oferta de atendimento
educacional especializado, a disponibilidade de materiais didáticos de atendimento à
diversidade sociocultural.
A formação de professores, como insumo importante para a qualidade do ensino,
também foi destacada neste trabalho, que também verificou uma queda de cerca de 40% no
número de docentes no período analisado. Em 2006, a maior parte dos docentes tinha a
Licenciatura (48,4%), seguida do Ensino Médio na modalidade magistério (41,1%), da
Especialização (10,4%) e do mestrado (0,2%). Ficou evidente o processo de qualificação dos
docentes no período, pois, em 2017, 60% passou a ter Especialização, seguida da
Licenciatura (34,9%), Ensino Médio na modalidade magistério (3,2%), Mestrado (1,8%) e
doutorado (0,1%).
No que tange à estrutura predial básica, houve mudanças significativas que revelam
melhoria das condições de oferta. Neste item, destaca-se o refeitório, que não existia até
2011 e que hoje é contemplado em 31% das escolas urbanas e em 20% das escolas rurais. A
infraestrutura básica precisa estar adequada às necessidades da comunidade escolar, porque
252
pode produzir efeitos no desempenho dos alunos, facilitando ou dificultando o processo de
aprendizagem.
Referente à infraestrutura básica, foram sistematizados insumos relacionados ao
acesso à àgua potável, energia elétrica, esgoto, coleta de lixo, entre outros. Em geral, houve
melhoria, no período analisado, em todos os itens, embora o saneamento básico e o
tratamento do lixo sejam problemas não equacionados nas escolas urbanas e rurais de ensino
médio do Piauí, demandando maior atenção do poder público para essas questões.
Em relação à disponibilidade de equipamentos didáticos/pedagógicos nas escolas
de Ensino Médio, foram contemplados insumos como TV, DVD, Copiadoras, Impressoras,
equipamento de Som, Multimídias e Computadores. Em geral, houve melhoria significativa
nas escolas urbanas e rurais da rede. Destaca-se a existência de computador em 90% das
escolas urbanas e em 92% das rurais. No que se refere ao acesso à internet, ele é garantido
em 81% das urbanas e 48% das rurais, indicando a necessidade de melhorar o acesso das
escolas do campo, isto porque a inclusão digital de jovens da classe trabalhadora,
especialmente do campo, muitas vezes se restringe ao espaço da escola.
A estrutura pedagógica, que contempla os laboratórios, quadras, bibliotecas, entre
outros insumos, teve melhoria somente nas escolas urbanas, embora a situação esteja muito
aquém do que se espera como oferta com padrão de qualidade, a exemplo da presença de
biblioteca em apenas 58% das escolas e de laboratórios de ciências em 18% delas. As rurais,
que não tiveram mudança significativa de 2007 para 2017, têm esses insumos contemplados
em apenas 35% e 12% das escolas, referentes a bibliotecas e laboratórios de ciências,
respectivamente.
A situação referente à adaptação das escolas às necessidades educativas especiais
do público atendido é alarmante, porque apenas 2% das unidades de ensino médio urbanas
e rurais possuem o Atendimento Educacional Especializado. Do total de escolas, somente
31% têm banheiro adaptados. Os demais itens de acessibilidade informados no censo escolar
constam inexistentes nas escolas de ensino médio da rede estadual.
Em síntese, embora as condições de oferta das escolas de ensino médio da rede
estadual tenham melhorado no período em análise, especialmente, após 2011, a ausência ou
baixa oferta de alguns insumos informam a incompatiblidade com o que se almeja como um
padrão mínimo de qualidade de ensino, nos termos definidos na própria legislação.
253
As condições de oferta têm relação direta com o financiamento da educação.
Embora o FUNDEB tenha representando avanço ao incluir o ensino médio, seus limites
estão relacionados à ausência de um padrão de financiamento ancorado em um custo- aluno
qualidade. Apesar de o Piauí ser um dos Estados que recebe a complementação da União
para o FUNDEB, ele tem, na redistribuição interna, perdido recursos para as redes
municipais, problema acentuado pela municipalização do ensino fundamental e pela queda
nas matrículas de ensino médio.
Em que pese tal situação, os recursos destinados à educação, de 2007 para 2017,
tiveram um aumento real de 18,9%, embora com variações e quedas ao longo desse
período. Esse mesmo movimento também pode ser verificado na aplicação percentual de
recursos na manunteção e desenvolvimento do ensino, isto porque, em 2006, não foi
cumprida a vinculação mínima definida constitucionamente, pois o Piauí aplicou apenas
23,76% em MDE. Os anos de maior investimento foram 2007 (28,13%), 2010 (27,27%) e
2015 (27,76), no entanto, isso não significa mais recursos, isto porque em 2010 e 2015
houve queda nas receitas do Estado. Os anos em que a aplicação em MDE ficou bem
próxima dos limites constitucionais foram 2012 (25,46%) e 2016 (25,33%).
No que tange às despesas com o ensino médio, procurou-se, pela classificação em
subfunção, analisar o peso da última etapa da educação básica em relação às demais, no
período analisado, com base no Relatório de Execução Orçamentária da SEDUC
disponibilizado no SIOPE. No entanto, a forma de agregar os dados entre o ensino
fundamental, médio, profissional, superior e "outros", expressa na variação significativa
entre os anos, levantou o questionamento sobre a fidedignidade dessa classificação. Em
média, de 2007 a 2017, o ensino fundamental absorveu 23,33% dos recursos; o ensino médio
46%; o ensino superior 1,5%; a educação profissional 0,22% e a "outras" 30,35%. O ano em
que o ensino médio teve menor participação percentual na subfunção em 2007, foi apenas
de 1,57%, e a maior participação foi em 2008, com 86,42%. Esses dados denotam a
necessidade de melhor classificação das despesas para que seja possível analisar
adequadamente o gasto por aluno das diferentes etapas e modalidades de ensino ofertadas.
Inicialmente tínhamos a hipótese de que, não obstante as desigualdades estruturais
presentes na sociedade brasileira, que também se expressam no setor educacional, o modelo
de financiamento estatal implementado pelo FUNDEB, como política de financiamento da
educação que avançou em relação ao Fundo anterior, ao incluir as demais etapas e
modalidades de ensino, impactou positivamente no atendimento do Ensino Médio na rede
254
estadual de educação do Piauí, expresso na ampliação do número de matrículas, no aumento
da taxa de atendimento e na melhoria das condições da oferta.
No entanto, o trabalho revelou que não houve o impacto esperado, principalmente
em relação ao número de matrículas, que, efetivamente, declinaram no período em análise.
No entanto, em relação às taxas de atendimento, houve manutenção da taxa bruta e o
crescimento efetivo da taxa líquida, como expresso anteriomente. Em relação às condições
de oferta, em geral, houve melhoria, embora aquém do necessário para o alcance do padrão
de qualidade.
Por fim, conclui-se que a concretização do direito à educação dos jovens de 15 a 17
anos de idade ainda permanece como um grande desafio no Estado do Piauí, sendo
necessário o desenvolvimento de políticas que superem as desigualdades nas condições de
oferta, imprimindo na rede um padrão de gestão que não seja a transposição de perspectivas
produtivistas, privatistas e mercadológicas no sistema educacional. Essas perspectivas
propagam resultados que são negadores do efetivo direito à educação e impedem a formação
de sujeitos capazes de contribuir para a transformação desse sistema que reproduz a exclusão
e a desigualdade social.
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