SIMONE UDERMAN

PADRÕES DE ORGANIZAÇÃO INDUSTRIAL E POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL:

UMA ANÁLISE DAS ESTRATÉGIAS DE INDUSTRIALIZAÇÃO NA BAHIA

Salvador 2006

SIMONE UDERMAN

PADRÕES DE ORGANIZAÇÃO INDUSTRIAL E POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL:

UMA ANÁLISE DAS ESTRATÉGIAS DE INDUSTRIALIZAÇÃO NA BAHIA

Tese apresentada ao Núcleo de Pós-Graduação em Administração, Escola de Administração, Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial para a obtenção do grau de Doutora em Administração.

Orientador: Prof. Dr. Francisco Lima Cruz Teixeira

Salvador 2006

TERMO DE APROVAÇÃO

SIMONE UDERMAN

PADRÕES DE ORGANIZAÇÃO INDUSTRIAL E POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL:

UMA ANÁLISE DAS ESTRATÉGIAS DE INDUSTRIALIZAÇÃO NA BAHIA

Tese aprovada como requisito parcial para obtenção do grau de Doutora em Administração, Universidade Federal da Bahia, pela

seguinte banca examinadora:

Francisco Lima Cruz Teixeira – Orientador

Universidade Federal da Bahia

Werner Baer

University of Illinois at Urbana-Champaign

Antônio Gláuter Teófilo Rocha

Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro

Oswaldo Ferreira Guerra

Universidade Federal da Bahia

Reginaldo Souza Santos

Universidade Federal da Bahia

Salvador, 22 de dezembro de 2006

Para meus pais, Ruth e Hertz.

Para Ricardo e Leonardo, que gostam de ler, de escrever e de estudar.

AGRADECIMENTOS

A dificuldade de expressar a devida gratidão às muitas pessoas que de alguma forma

contribuíram para a realização deste trabalho é compensada pela satisfação de perceber, ao

rememorar os momentos em que recorri às mais diversas formas de auxílio, o quanto pude

usufruir da generosidade alheia. Em primeiro lugar, agradeço ao professor Francisco Teixeira,

sempre disponível para orientar o meu trajeto com sugestões pertinentes e precisas.

Sou também profundamente grata aos professores Werner Baer e Geoffrey Hewings, que, de

maneira gentil e desprendida, me receberam na University of Illinois at Urbana-Champaign

(UIUC), onde pude avançar na formatação do projeto que deu origem a esta tese. No Regional

Economics Applications Laboratory (REAL), coordenado por Hewings, encontrei um

ambiente acolhedor e propício à discussão, onde pude partilhar das ansiedades e conquistas de

estudantes e professores oriundos de diferentes países. Na convivência com Werner, tive a

oportunidade de amadurecer algumas idéias e refletir sobre pontos importantes para a

elaboração desta pesquisa.

Agradeço também aos professores do Núcleo de Pós-Graduação em Administração da

Universidade Federal da Bahia, em particular à professora Maria Teresa Franco Ribeiro, pelas

sugestões que me foram oferecidas quando da apresentação do meu projeto de tese. Sou

também grata aos meus colegas do curso de doutorado, que se dispuseram a assistir a uma

apresentação ainda tosca e desestruturada do que seria o meu projeto final. Ao professor

Robinson Tenório e aos colegas Sandro Cabral e Antônio Ricardo de Souza, agradeço

particularmente pela leitura atenta de uma versão ainda incipiente do projeto, que se situava

muito aquém das críticas e sugestões que me foram feitas. Aos funcionários da Escola de

Administração, que conseguem sustentar uma estrutura ágil e organizada em meio a tantas

adversidades, devo também o meu muito obrigada. Sou particularmente grata a Dacy Santos e

Anaélia Almeida, pela boa-vontade com que sempre procuraram atender às minhas demandas.

Aos professores Paulo Negreiros Figueiredo e Marco Aurélio Ruediger, da Escola Brasileira

de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas (FGV/EBAPE),

gostaria de agradecer pelos comentários que fizeram ao projeto de tese apresentado no

Consórcio Doutoral do 290 Encontro da Associação Nacional dos Programas de Pós-

Graduação em Administração (ANPAD). Suas pertinentes críticas levaram-me a desenvolver

com maior apuro os procedimentos e instrumentais metodológicos do trabalho, contribuindo

para o aprimoramento desta tese.

Manifesto ainda o meu reconhecimento a Antônio Alberto Valença, Guilherme Furtado

Lopes, José de Freitas Mascarenhas, Rafael Lucchesi, Vladson Menezes e Waldeck Ornelas,

pela disposição em responder às minhas questões e partilhar comigo opiniões e experiências

vinculadas à temática deste trabalho. Também sou grata a todos os técnicos e gestores

públicos que, ao longo do período desta pesquisa, se dispuseram a repassar informações e

dirimir dúvidas acerca de programas e políticas de desenvolvimento implementados na Bahia.

Além dos meus colegas da Secretaria do Planejamento, da Superintendência de Estudos

Econômicos e Sociais da Bahia e da Agência de Desenvolvimento do Estado da Bahia

(DESENBAHIA), não poderia deixar de citar Marina Carballido e Cristiano Penido, da

Secretaria de Indústria, Comércio e Mineração.

Agradeço a Glauter Rocha pela indicação de um rico material bibliográfico, bem como pelo

empréstimo de alguns livros que não seriam encontrados com tanta facilidade. A pesquisa

bibliográfica realizada, aliás, teria sido mais difícil sem a ajuda de Maria da Graça Pires

Froes, Neilto dos Santos Barreto, Maria da Conceição Freitas, Maria José Guajardo e Dina

Ferreira, que muito me auxiliaram na difícil tarefa de selecionar e encontrar todos os

documentos de referência. Também agradeço a Ismênia Pinheiro, por ter revisado as

referências consultadas, ajustando-as às normas recomendadas.

Como professora da Universidade do Estado da Bahia (UNEB) e funcionária da

DESENBAHIA, não poderia deixar de agradecer pelo apoio institucional que recebi. Na

UNEB, inclusive, pude me beneficiar, no último semestre da pesquisa, da concessão de uma

bolsa do Programa de Apoio à Capacitação. Sou grata também à Secretaria de Planejamento

do Estado da Bahia, onde tive a oportunidade de trabalhar até o final de 2003. Ali nasceu, sem

dúvida, a inspiração para as questões centrais que estruturam este trabalho. Devo ainda

mencionar o apoio que recebi da UIUC, que me facultou o acesso a alguns dos seus

conceituados cursos, enquanto tive a oportunidade de estar vinculada ao seu Departamento de

Economia na condição de visiting-scholar, e à sua excelente biblioteca on-line, durante todo o

período da pesquisa.

Aos amigos Adelaide Motta de Lima, Creomar Baptista e Márcia Pedreira, agradeço pelo

interesse e boa-vontade em ler e opinar sobre o trabalho.

Não posso deixar de lembrar, nesse momento, do saudoso professor Milton Santos Filho.

Apesar da sua ausência, Miltinho certamente contribuiu para o que há de positivo nesta tese.

Por fim, pelo permanente apoio e incentivo, pelas sucessivas leituras dos originais, pela

formatação do documento final e pelas preciosas sugestões, agradeço a Ricardo Cavalcante, o

companheiro mais paciente, generoso e perspicaz que se poderia desejar. Sua ajuda e seu

carinho estiveram presentes em cada momento deste trabalho.

Ao concluir a tese, me vêm à mente duas espirituosas definições de Adriana Falcão, extraídas

do livro “Mania de Explicação”, que pertence ao meu filho Leonardo:

Certeza é quando a idéia cansa de procurar e para.

Culpa é quando você cisma que podia ter feito diferente, mas geralmente não podia.

E é assim, cheia de muitas “culpas” e de algumas “certezas”, que concluo e apresento esta

tese.

Frente ao longo e tortuoso labirinto Antevejo o arco- íris:

pote de ouro final

Se um atalho ali houvesse, Pouparia o meu esforço

Evitando todo o mal

Como não há, Sigo em frente

Ansiando ao fim chegar

Ando; paro; retrocedo. Volto então a avançar

Vão-se os anos,

Chego enfim Ao pote que tanto almejei

Vale, é certo, cada pedra

Das muitas em que tropecei

Mas eis que agora percebo Olhando daqui para trás

Que eram todas preciosas E que valiam demais

Cravejado de brilhantes

O caminho que trilhei Era em si o meu tesouro

Foi ele que me fez rei

S.U.

E as pessoas nem sonham que quem acaba uma coisa nunca é aquele que a começou, mesmo que ambos tenham um nome igual, que isso só é que

se mantém constante, nada mais

José Saramago, O Ano da Morte de Ricardo Reis.

RESUMO

O objetivo desta tese é discutir a evolução das propostas de desenvolvimento industrial voltadas para a Bahia a partir da década de 1950, identificando mudanças na sua concepção e associando-as a transformações observadas nos paradigmas de produção industrial, nas teorias de desenvolvimento regional e nos modelos de intervenção do Estado. Para tanto, sistematizaram-se referências teórico-conceituais que permitem compreender as tendências e a extensão das mudanças e construiu-se um modelo de análise que estabelece períodos e categorizações que servem de orientação e filtro para o estudo. A partir daí, empreendeu-se um esforço de pesquisa qualitativa voltada para a coleta e sistematização de informações sobre os processos de industrialização brasileiro e baiano. A análise empírica evidenciou, na esfera nacional, importantes transformações nos esquemas de planificação e nas formas de tratar a questão do desenvolvimento regional ao longo do período estudado. De um Estado que intervém de acordo com a lógica desenvolvimentista, privilegiando o crescimento da indústria e a utilização de mecanismos de política industrial para promover o desenvolvimento regional, caminha-se, a partir da década de 1980, para um modelo de intervenção que relega a segundo plano questões de ordem espacial. Na década de 1990, as propostas de intervenção com foco regionalizado passam a incorporar esforços de mobilização do capital social, com vistas a sustentar processos de desenvolvimento locais. Na Bahia, identifica-se também uma associação entre a evolução das políticas de desenvolvimento industrial e as referências teórico-conceituais estudadas. Assim, propostas explicitamente desenvolvimentistas, baseadas na intervenção do Estado em prol da criação de economias de aglomeração e pólos de crescimento associados aos requisitos fordistas, sustentam o processo de industrialização estadual até pelo menos o final da década de 1970. Na década de 1990, após um interregno no processo de implementação de políticas de desenvolvimento industrial, identifica-se, ao lado de esforços voltados para a atração de investimentos por meio da concessão de incentivos fiscais estaduais, a emergência de propostas de fortalecimento de redes produtivas baseadas no incremento do capital social e nas possibilidades de desenvolvimento local endógeno. Entretanto, a ausência de uma institucionalidade apropriada, a fragilidade das bases empresariais e a carência de recursos econômicos objetivos parecem obstruir os processos de mobilização local ou impedir a sua conversão em processos de desenvolvimento sustentáveis. Além disso, a dissociação entre a mobilização de recursos estaduais e as políticas macroeconômicas e setoriais limitam o potencial de transformação dessas iniciativas. Assim, embora tenha sido possível observar alterações nas propostas de desenvolvimento industrial da Bahia que acompanham as transformações identificadas no domínio teórico-conceitual, influenciadas pela trajetória nacional e pela posição assumida pelas instituições multilaterais de crédito, não se pode afirmar que as prescrições associadas ao novo modelo sustentem ações de relevância estrutural. Esforços de atração de empreendimentos externos, cuja lógica encadeadora assemelha-se àquela idealizada nas propostas de formação de pólos industriais dominantes no primeiro período de análise, continuam direcionando a intervenção do Estado no setor industrial.

ABSTRACT

The aim of this dissertation is to discuss the evolution of industrial development policies in Bahia from the fifties onwards and their association with the changes observed in the industrial paradigms, regional theories, and State intervention models. In order to accomplish these objectives, theoretical and conceptual references have been systematized to support the construction of an analytical model. Subsequently, qualitative research has been done to collect and organize data and information about the industrialization process in Brazil and in Bahia. The empirical analysis showed, at the national level, relevant changes in planning and regional development policies over the research period. The State that performs according to the developmental logic, paying special attention to industrial growth and to the application of industrial policies to promote regional development, assumes, from the eighties on, an intervention model that practically discards spatial issues. In the nineties, regional development proposals resurge. These proposals focus on social capital mobilization at the local level. In Bahia, an association between the industrial development policies and the theories and concepts studied was also identified. Developmental proposals based on the State intervention to create agglomeration economies and growth poles linked to the fordist paradigm sustain the industrialization process until the middle of the eighties. After an intermission in the development public interventions, the emergence of policies to promote social capital and local endogenous development was identified, along with the state government allowance of fiscal incentives to attract new investments. However, the lack of appropriate institutions, entrepreneurial basis and objective economic resources obstruct local mobilization or hinder its conversion into sustainable development processes. Besides, the dissociation between local resources mobilization and macroeconomic and sectorial policies limits the potential of theses initiatives. Therefore, changes in industrial development policies in Bahia seemed to have matched the movements identified in the theoretical and conceptual levels, as a result of the influence exerted by the national path and by the multilateral credit institutions. However, it cannot be affirmed that the propositions associated with the new model sustain relevant structural movements in the industrial sector. Efforts to attract external investments able to promote linkages, as in the proposals associated with the constitution of industrial poles in the first period of analysis, still guide the State industrial intervention patterns.

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1: PARÂMETROS TEÓRICO-CONCEITUAIS E METODOLÓGICOS ...............................20

FIGURA 2: QUADRO ANALÍTICO DE REFERÊNCIA................................................................24

FIGURA 3: BAHIA: ESTRUTURA ECONÔMICA POR GRANDES SETORES – 1975-1985.........213

FIGURA 4: BAHIA: PARTICIPAÇÃO DA INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO NO PIB – 1975-2005 ................................................................................................................214

FIGURA 5: BAHIA: PARTICIPAÇÃO DA RMS NO PIB INDUSTRIAL – 1975-1985................216

FIGURA 6: PARTICIPAÇÃO RELATIVA DO PIB BAHIA NO PIB BRASIL − 1985-2005 .........217

FIGURA 7: PARTICIPAÇÃO DA BAHIA NO VAB DA INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO DO BRASIL – 1985-2003 .......................................................................................218

FIGURA 8: BAHIA: ÍNDICES DE CRESCIMENTO DA INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO – 1985-2005 ................................................................................................................219

FIGURA 9: BAHIA: PARTICIPAÇÃO DA RMS NO PIB – 1999-2003....................................221

LISTA DE TABELAS

TABELA 1: ESTRUTURA DA INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO: BAHIA - 1985-2005..........215

TABELA 2: PERFIL DAS EMPRESAS DA INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO: BRASIL E ESTADOS SELECIONADOS – 2002 ....................................................................................220

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AGERBA Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Energia, Transportes e Comunicações da Bahia

AGPO Assessoria Geral de Programação e Orçamento

ANPAD Associação Nacional dos Programas de Pós-Graduação em Administração

APL Arranjo Produtivo Local

ASPLAN Assessoria de Planejamento Setorial

BAHIAPLAST Programa Estadual de Desenvolvimento da Indústria de Transformação Plástica

BANEB Banco do Estado da Bahia S.A.

BANFEB Banco de Fomento do Estado da Bahia S.A.

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNB Banco do Nordeste do Brasil S.A.

BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

BNDESPAR BNDES Participações

CDI Conselho de Desenvolvimento Industrial

CEI Centro de Estatística e Informações

CENPES Centro de Projetos e Estudos

CEPAL Comissão Econômica para a América Latina

CHESF Companhia Hidrelétrica do Vale do São Francisco

CIA Centro Industrial de Aratu

CIS Centro Industrial do Subaé

CMBEU Comissão Mista Brasil-Estados Unidos

CNPQ Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico

COCEPLAN Coordenação Central de Planejamento

COELBA Companhia de Eletricidade do Estado da Bahia

CONDER Companhia de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Salvador

CONDER Conselho de Desenvolvimento do Recôncavo

COPEB Conjunto Petroquímico da Bahia

CPE Centro de Projetos e Estudos

CPE Comissão de Planejamento Econômico

CrediAPL Programa de Apoio Creditício aos Arranjos Produtivos Locais do Estado da Bahia

DESENBAHIA Agência de Desenvolvimento do Estado da Bahia S.A.

DESENBANCO Banco de Desenvolvimento do Estado da Bahia S.A.

DESENVOLVE Programa de Desenvolvimento Industrial e de Integração Econômica do Estado da Bahia

DNOCS Departamento de Obras Contra as Secas

EBAPE Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas

FGV Fundação Getulio Vargas

FIEB Federação das Indústrias do Estado da Bahia

FINEP Financiadora de Estudos e Projetos

FMI Fundo Monetário Internacional

FPE Fundo de Participação dos Estados

FUNDAGRO Fundo de Desenvolvimento Agroindustrial

GEIQUIM Grupo Executivo da Indústria Química

GTDN Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste

GTP APL Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

ICM Imposto sobre Circulação de Mercadorias

ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços

IEFB Instituto de Economia e Finanças da Bahia

IFEB Instituto de Fomento Econômico da Bahia

IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA Lei Orçamentária Anual

LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

MERCOSUL Mercado Comum do Sul

MPO Ministério do Planejamento e Orçamento

ONU Organização das Nações Unidas

OSBL Outside Battery Limits

PAEG Plano de Ação Econômica Governamental

PED Plano Estratégico de Desenvolvimento

PEM Programa de Estabilização Monetária

Petrobras Petróleo Brasileiro S.A.

PETROQUISA Petrobras Química S.A.

PROMOSEFAZ Programa de Modernização da Administração Fazendária

PIB Produto Interno Bruto

PICE Política Industrial e de Comércio Exterior

PITCE Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior

PLANDEB Plano de Desenvolvimento do Estado da Bahia

PND Plano Nacional de Desenvolvimento

Polonordeste Programa de Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste

PPA Plano Plurianual

PROBAHIA Programa de Promoção do Desenvolvimento da Bahia

PROCOBRE Programa Estadual de Desenvolvimento da Mineração, da Metalurgia e da Transformação do Cobre

PROCOMEX Programa de Incentivo ao Comércio Exterior

PROINTER Programa de Industrialização do Interior

Projeto Sertanejo Projeto Especial de Apoio ao Desenvolvimento da Região Semi-Árida do Nordeste

PROMO Centro Internacional de Negócios da Bahia

PROPAR Promoções e Participações da Bahia

REAL Regional Economics Applications Laboratory

Rede APLs Rede de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais da Bahia

Rede Nós Rede Norte/Nordeste de Inclusão Social e Redução da Pobreza

RLAM Refinaria Landulpho Alves

RMS Região Metropolitana de Salvador

SEBRAE Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas

SECTI Secretaria de Ciência, Tecnologia e Inovação

SEI Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia

SEPLAN Secretaria do Planejamento

SEPLANTEC Secretaria de Planejamento, Ciência e Tecnologia do Estado da Bahia

SICM Secretaria de Indústria, Comércio e Mineração

SIDERBRÁS Siderurgia Brasileira S.A.

SPE Superintendência de Planejamento Estratégico

SUDENE Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste

SUMOC Superintendência da Moeda e do Crédito

UFBA Universidade Federal da Bahia

UIUC University of Illinois at Urbana-Champaign

UNEB Universidade do Estado da Bahia

USIBA Usina Siderúrgica da Bahia S.A.

VAB Valor Agregado Bruto

VTI Valor da Transformação Industrial

SUMÁRIO

CAPÍTULO 1: INTRODUÇÃO ...........................................................................................19

1.1 ASPECTOS TEÓRICOS, CONCEITUAIS E METODOLÓGICOS ..........................................20 1.1.1 O Domínio Teórico-Conceitual ............................................................................20 1.1.2 O Domínio Metodológico .....................................................................................22

1.2 ESTRUTURAÇÃO DA TESE ..........................................................................................28

CAPÍTULO 2: TRANSFORMAÇÕES TÉCNICO-PRODUTIVAS E OS NOVOS PADRÕES DE ORGANIZAÇÃO E ESPACIALIZAÇÃO DA INDÚSTRIA..................30

2.1 PRODUÇÃO E PADRÕES ORGANIZACIONAIS DA INDÚSTRIA EM MOLDES FORDISTAS.32 2.2 O SISTEMA PÓS-FORDISTA DE ESPECIALIZAÇÃO FLEXÍVEL.......................................37 2.3 IMPLICAÇÕES SOBRE OS PADRÕES DE ORGANIZAÇÃO DA INDÚSTRIA ........................42 2.4 REQUISITOS SETORIAIS, ESPECIFICIDADES REGIONAIS E A NOVA ESPACIALIZAÇÃO DA

PRODUÇÃO ................................................................................................................45 2.5 PADRÕES MÚLTIPLOS E CONFIGURAÇÕES HETEROGÊNEAS.......................................49

CAPÍTULO 3: O ESTADO E A FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL..................................................................................51

3.1 O ESTADO DESENVOLVIMENTISTA E O PLANEJAMENTO REGIONAL ..........................53 3.1.1 Teorias do Desenvolvimento Regional .................................................................54 3.1.2 O Modelo de Intervenção do Estado Desenvolvimentista....................................57

3.2 A EXPANSÃO DO PENSAMENTO NEOLIBERAL............................................................62 3.3 UM NOVO MODELO DE INTERVENÇÃO ESTATAL.......................................................66

3.3.1 Diretrizes de Integração Competitiva e Regulação Econômica...........................67 3.3.2 A Incorporação do Conceito de Capital Social....................................................69

3.4 RUMO A UMA NOVA AGENDA DE INTERVENÇÃO PÚBLICA?.......................................75

CAPÍTULO 4: INDUSTRIALIZAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL ...................................................................................................................................79

4.1 O ESTADO DESENVOLVIMENTISTA E A TEMÁTICA REGIONAL NO BRASIL .................81 4.1.1 O Estado e a Tradição de Planejamento Público ................................................81 4.1.2 A Questão Regional e a Agenda de Desenvolvimento Nacional ..........................95

4.2 O ESGOTAMENTO DO MODELO DESENVOLVIMENTISTA E A ÊNFASE NO GERENCIAMENTO MACROECONÔMICO DE CURTO PRAZO .......................................103

4.3 A REFORMA DO ESTADO E A INCORPORAÇÃO DE NOVAS DIRETRIZES DE DESENVOLVIMENTO ................................................................................................109

4.3.1 Integração Competitiva e Regulação Econômica ..............................................110 4.3.2 Novas Propostas de Desenvolvimento Regional ................................................117

4.4 DISCUTINDO OS LIMITES DAS NOVAS ESTRATÉGIAS................................................125

CAPÍTULO 5: O PLANEJAMENTO E A FORMULAÇÃO DE PROPOSTAS DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL NA BAHIA........................................................127

5.1 A CONSTITUIÇÃO DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO ESTADUAL E A FORMAÇÃO DO PÓLO INDUSTRIAL DA REGIÃO METROPOLITANA DE SALVADOR .............................128

5.2 OS DESCAMINHOS DO PLANEJAMENTO ESTADUAL NA DÉCADA DE 1980 ................148 5.3 OS NOVOS RUMOS DO PLANEJAMENTO ESTADUAL.................................................155

5.3.1 Os Esforços de Reorganização do Aparelho de Intervenção Estatal.................157

5.3.2 A Retomada do Crescimento Industrial e o Novo Enfoque das Propostas de Desenvolvimento da Indústria Estadual.............................................................163

5.4 ESPECIFICIDADES DA TRAJETÓRIA E DA ESTRUTURA DA INDÚSTRIA ESTADUAL.....176

CAPÍTULO 6: CONCLUSÕES .........................................................................................180

REFERÊNCIAS....................................................................................................................186

APÊNDICES .........................................................................................................................211

APÊNDICE A – ROTEIRO DE ENTREVISTAS...........................................................................212 APÊNDICE B – DADOS ESTATÍSTICOS ..................................................................................213

CAPÍTULO 1:

INTRODUÇÃO

Apesar da atividade de planejamento ser considerada um importante elemento para a

dinâmica de industrialização da Bahia, não há registros de estudos que sistematizem as

principais propostas e políticas públicas associadas ao fortalecimento industrial do estado,

vinculando a sua concepção às teorias que discutem a organização técnico-econômica da

indústria e ao papel do Estado no desenvolvimento regional. O presente estudo visa suprir

essa lacuna, descrevendo a evolução das propostas de desenvolvimento industrial dirigidas

para a Bahia a partir da década de 1950, identificando mudanças relevantes na sua concepção

e associando-as a transformações observadas nos paradigmas de produção industrial, nas

teorias de desenvolvimento regional e nos modelos de intervenção do Estado.

Em linhas gerais, observa-se que o conteúdo das proposições modifica-se ao longo do tempo.

O planejamento que associa de maneira direta e inequívoca o processo de desenvolvimento da

Bahia à expansão de atividades industriais polarizadas é substituído, no período mais recente,

por propostas que, além de preverem incentivos para a implantação de empreendimentos

industriais indutores do crescimento da economia estadual, privilegiando diretrizes de

diversificação, adensamento, integração e verticalização de cadeias produtivas, legitimam e

apóiam a formação de redes e a construção de um tecido social local tido como capaz de gerar

externalidades positivas e promover o progresso e o desenvolvimento.

Partindo dessa percepção, duas questões centrais se colocam, norteando o processo de

pesquisa. Em primeiro lugar, procura-se averiguar quais são as características das principais

propostas e políticas públicas voltadas para o desenvolvimento industrial da Bahia nos

períodos estabelecidos para análise. Além disso, busca-se verificar se as transformações

observadas na natureza dessas proposições acompanham as mudanças identificadas no

aparato teórico-conceitual de referência.

O estudo leva em consideração, além dos marcos teóricos estabelecidos, mudanças no quadro

institucional do Estado brasileiro, de modo a contextualizar a análise e identificar elementos

20

adicionais que sustentam as transformações observadas. Assim, além de evidenciar

especificidades referentes ao planejamento e ao processo de industrialização estadual,

detalhando eventos históricos e examinando o seu grau de importância relativa, investiga o

panorama nacional e institucional que as cercam, permitindo que se expandam os limites de

compreensão do problema proposto e que se encontrem nexos mais amplos a ele associados.

As respostas apresentadas permitem uma nova interpretação da realidade e a consolidação de

uma visão mais crítica e abrangente do processo de evolução das propostas e políticas de

desenvolvimento industrial na Bahia.

1.1 Aspectos Teóricos, Conceituais e Metodológicos

De modo a cumprir os principais objetivos do trabalho, sistematizam-se referências teórico-

conceituais que permitem estabelecer parâmetros para a análise das mudanças observadas nas

políticas de desenvolvimento industrial da Bahia, associando-as aos procedimentos

metodológicos adotados. A Figura 1, a seguir, fornece uma visão sintética dos aspectos

teórico-conceituais e metodológicos que norteiam a elaboração desta tese.

DomínioTeórico-Conceitual

DomínioMetodológico

Questões

Transformações Técnico-Produtivas e os Novos

Padrões de Organização e Espacialização da Indústria

Quais as características das principais propostas de desenvolvimento

industrial da Bahia nos períodos analisados?

As transformações observadasna natureza dessas propostas acompanham as mudanças

identificadas no domínio teórico-conceitual?

Estudo de caso (pesquisa empírica qualitativa): fontes documentais + entrevistas semi-

estruturadas + dados estatísticos secundários

Modelos de Intervenção do Estado e Teorias de Desenvolvimento Regional

Construção do modelo de análise: demarcação de períodos de investigação + estabelecimento de categorias e recortes analíticos

Figura 1: Parâmetros Teórico-Conceituais e Metodológicos

Fonte: Elaboração Própria

1.1.1 O Domínio Teórico-Conceitual

No domínio teórico-conceitual, a discussão acerca das transformações na configuração

produtiva e organizacional da indústria fundamenta-se no conceito de paradigma técnico-

econômico, que articula modelos técnicos e organizacionais de modo a aproveitar ao máximo

21

o potencial intrínseco ao patamar de evolução tecnológica (FREEMAN; PEREZ, 1984;

PEREZ, 1986; 2001). A investigação do papel assumido pelo Estado nos processos de

desenvolvimento regional, por sua vez, fundamenta-se no estudo de teorias que discutem o

desenvolvimento regional e dos diferentes modelos de intervenção assumidos pelo Estado nos

períodos definidos para a análise.

Ao longo deste trabalho, busca-se articular as duas dimensões indicadas no lado esquerdo da

Figura 1, procurando identificar as repercussões das principais transformações observadas na

esfera produtiva e organizacional da indústria sobre as políticas de desenvolvimento regional

predominantes a partir da década de 1950. Verifica-se que, no paradigma técnico-econômico

denominado fordista, propostas de intervenção voltadas para o fortalecimento de pólos

regionais articulados em torno de projetos industriais estruturantes norteavam a ação do

Estado. No período de transição para um paradigma de especialização flexível (PIORE;

SABEL, 1984), generalizam-se propostas de construção de um ambiente atrativo a

empreendimentos inovadores, lastreado no conceito de capital social, definido como o

conjunto de informações e normas que integram uma rede social capaz de facilitar a ação

coletiva e ordenada voltada para o benefício comum de seus integrantes (PUTNAM, 1993;

1995; WOOLCOCK, 1998). A ênfase na criação de economias de escala parece ser

substituída pela lógica de mobilização de agentes sociais, de modo a viabilizar a formação de

redes interinstitucionais consideradas fundamentais para o desenvolvimento local e o sucesso

de iniciativas empresariais.

Esses movimentos, além de refletirem mudanças no paradigma técnico-econômico dominante,

associam-se a importantes mudanças no modelo de intervenção do Estado e nas teorias de

desenvolvimento regional. As chamadas correntes desenvolvimentistas, que propõem a

superação do subdesenvolvimento por meio de uma industrialização capitalista, planejada e

apoiada pelo Estado, são sobrepujadas, ao longo da década de 1980, por teorias de orientação

liberal, que defendem a adoção de reformas voltadas para a maior liberdade de mercado. A

partir dos anos 1990, um novo padrão de intervenção estatal, marcado pela construção de um

aparato de regulação econômica e por diretrizes de modernização e integração competitiva,

começa a ser estruturado. Argumenta-se que esse padrão gradualmente incorpora políticas de

desenvolvimento regional sustentadas pela idéia de capital social e pela reformulação do

próprio conceito de desenvolvimento econômico, sem conseguir construir, todavia, uma

agenda de intervenção que traduza em resultados efetivos as idéias e recomendações de ordem

geral colocadas.

22

O propósito maior da exaustiva revisão da literatura empreendida nas áreas de conhecimento

demarcadas foi identificar as principais teorias e as proposições delas derivadas, chamando a

atenção para as grandes mudanças observadas ao longo do tempo. Como a pesquisa aborda a

influência das concepções teóricas na formulação de propostas e políticas públicas vinculadas

a um dado contexto histórico e espacial, há um desafio permanente na construção das

referências e na utilização do conhecimento adquirido através desse esforço de

sistematização, uma vez que a aplicação das teorias à realidade desvincula-se, em geral, de

compromissos acadêmicos. Trata-se de uma preocupação análoga àquela manifestada por

Bielschowsky (1988), que afirma ser preciso extrair da pesquisa teórica elementos que

facultem o estabelecimento de uma “associação sistemática entre a produção intelectual e os

processos reais”, permitindo que se chegue “ao nível de relação entre as idéias e a conjuntura”

(BIELSCHOWSKY, 1988, p. 431).

Tendo em mente esse desafio, a identificação e a análise crítica das principais abordagens

teóricas na área de organização industrial e desenvolvimento regional nos períodos de análise

definidos levam em consideração as mudanças observadas no modelo de atuação do Estado e

nos limites e possibilidades de sua intervenção na economia e nos processos de

desenvolvimento regional. Esse viés institui um canal de mediação entre a produção

intelectual e os processos reais, fazendo com que o conhecimento sistematizado a partir das

bases teóricas estudadas cumpra o seu principal objetivo. Assim, a preocupação com o papel

desempenhado pelo Estado, as redefinições institucionais e a natureza geral das principais

propostas e políticas públicas, elementos cuja compreensão depende do estudo da produção

teórica destinada à análise dos processos de organização industrial e desenvolvimento

regional, ajudam a pavimentar o caminho em direção ao conhecimento perseguido.

1.1.2 O Domínio Metodológico

No domínio metodológico, o processo de elaboração deste trabalho apóia-se em duas grandes

vertentes: (i) de um lado, a construção de um modelo de análise que estabelece períodos,

categorizações e recortes adequados à investigação e à compreensão dos problemas propostos,

servindo de orientação e filtro para o estudo; (ii) de outro, um esforço de pesquisa qualitativa

voltado para a coleta e sistematização de informações empíricas sobre os processos de

planejamento e industrialização brasileiro e baiano. Enquanto o modelo de análise estrutura

um quadro de referência para a pesquisa, o processo de averiguação das condições reais que

circunscrevem o objeto de trabalho permite que se reúnam elementos capazes de sustentar as

23

principais conclusões obtidas. Essas duas vertentes associadas facilitam a seleção e

sistematização das informações que apóiam a compreensão dos problemas propostos,

contribuindo para a sua solução. Assim, respaldam a construção do conhecimento necessário

para descrever o conjunto de mudanças observadas e confrontá- las com as discussões travadas

no plano teórico-conceitual.

1.1.2.1 A Construção do Modelo de Análise

A despeito das dificuldades de encontrar fronteiras muito nítidas para a demarcação de etapas

ao longo do horizonte temporal da pesquisa, foram estabelecidos três grandes períodos de

análise. O primeiro deles inicia-se na década de 1950, quando se estrutura na Bahia um

sistema de planejamento que propõe a utilização de instrumentos de política econômica em

favor de um projeto de desenvolvimento da indústria, estendendo-se até o final da década de

1970, quando o agravamento da crise do modelo desenvolvimentista respalda importantes

mudanças nas teorias de desenvolvimento regional e no padrão de planejamento e ação

estatal. É também no final desse período que a disseminação do paradigma de especialização

flexível e a emergência de novas tecnologias modificam o enfoque das propostas de política

industrial e os requisitos organizacionais e locacionais de alguns segmentos produtivos.

Durante da década de 1980, a crise fiscal e financeira do Estado, a ênfase no gerenciamento

macroeconômico de curto prazo e a perplexidade da tecnocracia e das instituições de fomento

regional diante dos avanços tecnológicos e organizacionais detectados dificultam a

formulação e a implementação de políticas de desenvolvimento, demarcando um período

caracterizado pelo arrefecimento do planejamento de longo prazo. No terceiro período

definido, que se inicia nos primeiros anos da década de 1990, percebe-se uma gradual

retomada da ação pública em favor do desenvolvimento. Começa a ser construído um modelo

de intervenção em novas bases, valorizando-se o papel do Estado na regulação econômica e

na aquisição de ganhos de eficiência e competitividade. Esse novo modelo, gradualmente,

incorpora propostas de intervenção voltadas para o desenvolvimento regional, sustentadas

pelo conceito de capital social e pelo fomento ao desenvolvimento local. O intervalo de

análise estende-se até os primeiros anos do Século XXI, de modo que se consiga avançar o

máximo possível na identificação e na análise das principais mudanças em curso1.

1 Uma revisão inicial da literatura sobre organização industrial, desenvolvimento regional, Estado e

planejamento, economia brasileira e economia baiana permitiu que se reunissem elementos para a demarcação dos períodos e a definição de categorias apropriadas ao estudo da influência exercida pelas mudanças institucionais e pelas recomendações provenientes do corpo teórico de referência sobre as propostas,

24

Reunindo informações e empreendendo análises referentes aos três períodos estipulados, a

pesquisa dedica especial atenção aos movimentos observados a partir da década de 1990,

quando as transformações tecnológicas e organizacionais nos padrões de operação industrial e

as mudanças nas recomendações derivadas das principais teorias de desenvolvimento regional

parecem repercutir mais fortemente sobre a formulação de propostas e políticas de

fortalecimento industrial na Bahia. Em âmbito nacional, a estabilização monetária alcançada

em 1994 e os princípios difundidos pelas entidades multilaterais de crédito reforçam a

construção de um novo padrão de intervenção pública, enquanto na esfera estadual verifica-

se, sobretudo na segunda metade dos anos 1990, um expressivo esforço dirigido para a

atração de novos investimentos, ao lado do fortalecimento de propostas também consistentes

com as recomendações das instituições multilaterais assimiladas em nível federal.

Figura 2: Quadro Analítico de Referência

Fonte: Elaboração Própria

prescrições e políticas públicas voltadas para o desenvolvimento da indústria na Bahia. Como a demarcação dos períodos apóia-se no próprio objeto de pesquisa, a sua justificativa naturalmente se fortalece ao longo desta tese.

PeriodizaçãoParadigmas

Técnico-Econômicos

Modelos deIntervenção do

Estado

Natureza das Proposições

Voltadas para oDesenvolvi-

mento RegionalPropostas e polí-

ticas de desenvol-vimento regional

Trajetória deDesenvolvimento

industrial

Domínio Teórico-ConceitualEstudo de Caso:

Bahia *

da década de 1950 atéo final dosanos 1970

década de 1980

a partir dadécada de

1990

Do paradigma fordista

tradicional...

...ao paradigma de

especialização flexível

Desenvol-vimentista

Neoliberal

Regulacionista emobilizador

Apoio à formação de

pólos de crescimento

Maior liberdade de mercado

Reforço ao capital social e ao desenvolvi-

mento endógeno

Desenvolvimento do pólo industrial da Região Metropolitana de

Salvador

Crise e Perplexidade

Atração de investimentos por meio da concessão de incentivos fiscais estaduais e propostas de

fortalecimento de arranjos produtivos locais

* Referência: Industrialização e Desenvolvimento Regional no Brasil

25

O quadro analítico apresentado institui referências que permitem o estudo sistemático do

objeto definido ao longo do tempo, fixando os elementos relevantes e circunscrevendo os

limites da investigação. Esses procedimentos facilitam a adequada demarcação dos problemas

de pesquisa, orientam a revisão teórica e o esforço de investigação empírica e favorecem a

consolidação de conhecimentos que servem de sustentação à interpretação da realidade

estadual e à solução das questões formuladas. A compreensão dos estágios de

desenvolvimento sócio-econômico nacional e estadual e do arsenal de políticas públicas

utilizado em favor da indústria na Bahia, por um lado, aumenta a bagagem de conhecimentos

provenientes do real, essenciais à compreensão do objeto de estudo (VAN EVERA, 1997).

Como afirmam Kirk e Miller (1986, p. 10), “qualitative research is an empirical, socially

located phenomenon, defined by its own history”. A sistematização das referências teóricas e

dos avanços institucionais e propositivos, por outro lado, fornece a “grade de leitura pela qual

se percebe o real” (LAVILLE; DIONNE, 1999, p. 95), permitindo que se desvendem os

fatores determinantes das transformações identificadas. Estabelecendo as variáveis relevantes

para a investigação, esse modelo analítico permite que sejam sistematizados os

conhecimentos sobre o tema e detectadas as lacunas que devem ser completadas para que se

consiga responder com maior segurança aos problemas de pesquisa propostos.

Cabe chamar a atenção para o fato de que se procura aqui averiguar as influências dos

arcabouços teóricos e das mudanças identificadas no padrão de atuação pública sobre a

proposição de políticas de fortalecimento da indústria na Bahia, não se pretendendo investigar

a fundo os resultados da aplicação das propostas de desenvolvimento industrial. Assim, em

que pese o fato de que se trate de possíveis efeitos das políticas de intervenção sobre o

processo de desenvolvimento da indústria no estado, isto, em nenhum momento, se coloca

como um objetivo manifesto do estudo. Embora não se descarte a visão de que “a ação

dissocia-se do planejamento” (HUERTAS, 1995, p. 105), levando-se em consideração o fato

de que os planos de governo explicitam intenções que podem não ser efetivadas ou podem

distanciar-se, durante a sua implementação, do que havia sido originalmente previsto,

estende-se ao conteúdo dos planos estaduais de desenvolvimento a visão de Jatobá (1979, p.

260), que afirma:

Conquanto uma análise a partir do exame dos objetivos declarados peque por esconder processos reais significativos e não explicitados nos documentos oficiais, por vezes, como parece ser o caso no tocante a questão regional nos planos nacionais de desenvolvimento, explicitam diretrizes suficientemente significativas para o exame mais detido dos processos reais.

26

Desse modo, eliminam-se problemas relativos à análise da implementação das ações, que se

manifestam na dificuldade de obtenção de dados, na imperfeita tradução dos planos em

orçamentos anuais, nos obstáculos enfrentados pela burocracia tradicional para cumprir as

propostas apresentadas à sociedade (BARROS, 1970, p. 113), na resistência dos dirigentes em

executar plenamente o conjunto de ações divulgadas nos documentos de planejamento e,

sobretudo, na impossibilidade de isolar a influência de fatores exógenos ao planejamento

sobre os resultados observados. O desafio fundamental, então, consiste em extrair dos

documentos o que é efetivamente relevante, confrontando as propostas com elementos

observados na realidade, de modo a distinguir proposições meramente retóricas e identificar o

eixo condutor das estratégias formuladas.

1.1.2.2 Evidências Empíricas

Na elaboração desta tese, foram utilizados instrumentos de pesquisa empírica agrupados em

dois grandes blocos. No primeiro deles, reuniram-se: (i) documentos oficiais, técnicos e

acadêmicos relativos ao planejamento econômico e aos processos de industrialização

brasileiro e baiano; (ii) pesquisa documental envolvendo o conjunto dos planos de governo da

Bahia e alguns planos de governo federais; e (iii) legislação sobre sistemas de planejamento e

políticas de desenvolvimento regional e industrial referentes à Bahia. O segundo bloco

compõe-se de um conjunto de entrevistas semi-estruturadas com agentes relevantes

envolvidos no processo de formulação das políticas públicas estudadas e/ou conhecedores

privilegiados da realidade baiana. Agrega-se a esse conjunto de entrevistas uma série de

consultas e conversas informais com técnicos e estudiosos do tema investigado.

A extensa revisão bibliográfica empreendida nas áreas de economia brasileira e economia

baiana procurou sistematizar diversas abordagens sobre o desenvolvimento industrial e reunir

elementos capazes de elucidar a atuação do Estado e o teor das propostas e políticas públicas

formuladas ao longo do período de análise, permitindo, ainda, acesso indireto a informações

documentais e estatísticas que nortearam o processo de pesquisa empírica desta tese. As

lacunas identificadas nesse levantamento bibliográfico indicaram a necessidade de consulta

direta a diversos planos de governo elaborados em âmbito nacional e à totalidade dos planos

estaduais, além de acesso a documentos produzidos para orientar o planejamento econômico e

a instrumentos legislativos vinculados ao fomento regional e ao desenvolvimento da indústria

na Bahia. Além disso, facilitaram a identificação das informações estatísticas a serem

coletadas e utilizadas para caracterizar a situação sócio-econômica do estado e os diferentes

27

estágios de seu desenvolvimento industrial (estrutura e evolução da indústria, evolução da

participação da Bahia na produção nacional, participação da RMS no PIB estadual, etc.),

admitindo que não seria suficiente resenhar os documentos e descrever a legislação vigente,

sendo também necessário confrontá-los com informações qualitativas e dados estatísticos que

permitem caracterizar a situação e a evolução da realidade baiana.

O recurso à coleta primária de informações, materializado na realização de entrevistas

qualificadas, objetivou, por sua vez, aprofundar o conhecimento sobre a realidade baiana ao

longo do período estudado e validar algumas das conclusões obtidas na pesquisa. Procuraram-

se, assim, novos elementos que permitissem completar a análise da evolução das propostas e

políticas de desenvolvimento industrial da Bahia. Ademais, buscou-se identificar diferentes

visões acerca das motivações para as mudanças no conteúdo das propostas formuladas ao

longo do tempo e apreender conhecimentos não-explicitados nos registros escritos sobre o

tema. Para a aplicação do roteiro de entrevista semi-estruturada (ver Apêndice A), foram

selecionados seis entrevistados, que acompanham a realidade baiana e ocupam posições

privilegiadas na observação do processo de formulação de políticas de desenvolvimento

industrial. Além dessas entrevistas, diversas consultas e conversas informais com técnicos e

acadêmicos estudiosos do tema permitiram, ao longo do processo de elaboração do trabalho,

recolher informações, aprimorar a compreensão dos processos investigados e fundamentar

alguns dos pontos de vistas apresentados2.

Naturalmente, a apreciação dos textos, documentos e dados secundários e a realização das

entrevistas e consultas informais foram conduzidas com base no quadro analítico montado, de

modo que foi possível identificar, de maneira sistematizada, os elementos da realidade e suas

vinculações com as bases teóricas estudadas. Associando as propostas e políticas públicas às

teorias e mudanças institucionais que lhes servem de sustentação, o modelo de análise permite

que se verifique o seu grau de adequação à agenda teórico- institucional dominante e à

realidade sócio-econômica estadual.

2 A inserção da autora nos quadros técnicos do governo do estado da Bahia tem permitido, desde o início da

década de 1990, acesso a informações relevantes e contato com agentes participantes do processo de formulação de políticas de desenvolvimento econômico (integrantes da burocracia estadual, consultores ligados a universidades e centros de pesquisa, empresários e dirigentes políticos). As entrevistas semi -estruturadas foram aplicadas em setembro de 2006. Foram entrevistados Antônio Alberto Machado Pires Valença, Guilherme Furtado Lopes, José de Freitas Mascarenhas, Rafael Esmeraldo Lucchesi Ramaccioti, Vladson Bahia Menezes e Waldeck Vieira Ornelas, que reúnem experiências e informações que lhes permitiram formar um visão privilegiada das propostas de desenvolvimento industrial e do processo de industrialização da Bahia.

28

1.2 Estruturação da Tese

Seguindo as orientações descritas, optou-se por estruturar a tese em dois grandes blocos, além

deste capítulo introdutório e das conclusões finais da pesquisa. O primeiro deles, que constitui

o corpo de referência teórico e conceitual, segmenta-se em dois capítulos. No Capítulo 2, a

partir do conceito de paradigma técnico-econômico já mencionado, contrapõem-se os padrões

produtivos e organizacionais da indústria em moldes fordistas ao chamado sistema pós-

fordista de especialização flexível, investigando as mudanças observadas nos requisitos

setoriais e na nova espacialização da produção. Argumenta-se que, embora exista relativo

consenso sobre os impactos das inovações tecnológicas na estrutura produtiva da indústria,

ainda não se definem com clareza as implicações desses movimentos sobre os seus padrões de

localização e sobre os seus desenhos organizacionais. Assim, o novo modelo não assume um

formato rígido e estanque, adaptando-se às características de realidades setoriais e regionais

muito diversas. O Capítulo 3, por sua vez, discute as principais modificações no modelo de

atuação do Estado e nas teorias de desenvolvimento regional a partir da segunda metade do

Século XX, associando-as às redefinições observadas nos paradigmas tratados. Apresenta-se o

modelo de intervenção do Estado desenvolvimentista e as teorias de desenvo lvimento regional

correlatas, analisando-se as razões do seu enfraquecimento a partir da década de 1970 e a

expansão de uma visão neoliberal ao longo dos anos 1980. Identifica-se a formatação, a partir

dos anos 1990, de um novo padrão de intervenção estatal, marcado pela construção de um

aparato de regulação econômica e por diretrizes de modernização e integração competitiva.

Argumenta-se que esse padrão gradualmente incorpora propostas de desenvolvimento

regional sustentadas pela idéia de capital social e pela reformulação do próprio conceito de

desenvolvimento econômico, sem conseguir construir, todavia, uma agenda de intervenção

que traduza em resultados efetivos as idéias e recomendações de ordem geral colocadas.

No segundo bloco do trabalho, também cons tituído de dois capítulos, sistematizam-se

elementos empíricos importantes para que se cumpram os objetivos inicialmente definidos. O

Capítulo 4 busca, assim, investigar o processo de formulação de políticas de desenvolvimento

regional baseadas no fortalecimento da indústria no Brasil, enquanto o Capítulo 5 analisa as

experiências de planejamento e a evolução das propostas de desenvolvimento industrial na

Bahia.

No Capítulo 4, argumenta-se que importantes transformações nos paradigmas técnico-

econômicos da indústria, no padrão de interferência do Estado e na própria lógica de

29

funcionamento da economia ensejaram modificações profundas nos esquemas de planificação

e nas formas de tratar a questão do desenvolvimento regional no Brasil. De um Estado que

intervém de acordo com a lógica desenvolvimentista, privilegiando o crescimento da indústria

e utilizando mecanismos de política industrial para promover o desenvolvimento regional,

caminha-se para um modelo de intervenção industrial que relega a segundo plano questões de

ordem espacial, não se dispondo a sustentar, de uma forma planejada e suficientemente forte

para motivar movimentos de reestruturação produtiva relevantes, processos de

desenvolvimento regional. As propostas de ações produtivas com foco regionalizado

traduzem-se, de maneira cada vez mais evidente, em esforços de mobilização e criação de

capital social, com vistas a sustentar arranjos locais que envolvem uma rede de atividades

correlatas, dentre as quais se incluem atividades de transformação industrial.

No capítulo 5, demonstra-se que as transformações nos paradigmas técnico-econômicos, no

padrão de intervenção do Estado e na lógica de funcionamento da economia brasileira

também interferiram nas concepções de desenvolvimento industrial do governo do estado da

Bahia. Enquanto no período de constituição do sistema de planejamento estadual e de

formação do pólo industrial da Região Metropolitana de Salvador as referências de política

industrial são explicitamente desenvolvimentistas, baseadas na intervenção do Estado em prol

da criação de economias de aglomeração e pólos de crescimento associados aos requisitos

fordistas, a partir dos anos 1990, após um interregno no processo de implementação de

políticas de desenvolvimento industrial, identificam-se, ao lado de ações voltadas para a

reorganização do aparelho de intervenção do Estado, esforços de atração de empreendimentos

industriais indutores do crescimento − privilegiando diretrizes de diversificação,

adensamento, integração e verticalização de cadeias produtivas − e propostas de

desenvolvimento local dirigidas para o incremento do capital social, a consolidação de redes

produtivas, o desenvolvimento de pequenos e médios empreendimentos e o estabelecimento

de vínculos mais estreitos entre segmentos púb licos e privados. A despeito dessa constatação,

verifica-se que as intervenções que efetivamente direcionam a base econômica estadual

continuam seguindo a lógica de atração de grandes projetos industriais por meio da concessão

de incentivos de natureza fiscal.

CAPÍTULO 2:

TRANSFORMAÇÕES TÉCNICO-PRODUTIVAS E OS NOVOS PADRÕES DE

ORGANIZAÇÃO E ESPACIALIZAÇÃO DA INDÚSTRIA1

Ao longo do século XX, o tradicional modelo fordista, usualmente caracterizado pela

fabricação de bens estandardizados e por elevados requisitos de escala nas esferas de

produção, distribuição e consumo, consolidou-se como padrão produtivo e organizacional

preponderante. Combinando a utilização de equipamentos automatizados e trabalhadores não-

qualificados em processos de produção dedicados, marcados pela divisão e especialização do

trabalho e pela separação entre a concepção e a execução das tarefas (PIORE, 1992;

CORIAT, 1992; JESSOP, 1992), o sistema tem como base estruturas empresariais de grande

porte, fortemente verticalizadas e integradas. Essa configuração repercutiu de maneira muito

significativa nos níveis de produtividade média da indústria, como decorrência das vantagens

oriundas dos crescentes ganhos de escala, do avanço da especialização do trabalho e das

especificidades do capital fixo empregado.

Todavia, os mesmos elementos que sustentaram uma rota de sucesso num ambiente marcado

pela forte intervenção do Estado e por uma trajetória tecnológica de base eletromecânica

podem ser capazes de obstruir – ou ao menos dificultar – o avanço da atividade industrial em

determinados segmentos, à medida que mudanças de natureza tecnológica e alterações

associadas ao padrão de concorrência e ao modelo de intervenção estatal impõem novos

requisitos de competitividade. A reduzida flexibilidade da estrutura produtiva implantada e a

sua capacidade restrita de promover com agilidade os ajustes requeridos pelos novos

parâmetros de funcionamento da indústria e dos mercados tornam-se, muitas vezes,

empecilhos para a continuidade do processo de expansão industrial. Caracterizados pela

máxima especificidade dos ativos empregados e pela rigidez das relações que se estabelecem

entre eles (SABEL; ZEITLIN, 1985), os tradicionais processos de produção fordista

1 Uma versão preliminar e parcial deste capítulo foi apresentada no 30º Encontro da ANPAD (UDERMAN,

2006a). Algumas das principais idéias aqui reunidas podem ser também encontradas em Uderman (2004).

31

apresentam dificuldades, altos custos e/ou longos prazos de maturação para a realização de

adaptações relevantes, o que parece torná-los pouco adequados para atender às necessidades

de mercados cada vez mais segmentados e dinâmicos, marcados pela progressiva redução do

ciclo de vida dos produtos.

A partir da segunda metade da década de 1970, a consolidação de organizações que

incorporam o conceito de especialização flexível (PIORE; SABEL, 1984) e de um paradigma

industrial baseado na tecnologia da informação e na microeletrônica, aliada à crise do Estado

e à intensificação da concorrência e da globalização, transforma o padrão evolutivo das

principais economias capitalistas e o enfoque da política industrial implementada (BRITO,

2002). Desenhos organizacionais típicos do sistema fordista passam a conviver lado a lado

com modelos baseados em redes de empresas de portes variados. Estudos teóricos e empíricos

enfatizam a importância dessas redes de colaboração, ressaltando que o processo de

acumulação é fundamentalmente uma atividade social (PUTNAM, 1993; 1995;

WOOLCOCK, 1998) e chamando a atenção para o papel das instituições de suporte à

formação e operação desses sistemas. Autores como Clegg e Hardy (1999) argumentam que

as organizações tornavam-se “menos formatadas” e “mais fluidas”, uma vez que as relações

interorganizacionais passavam a ser uma fonte mais importante de sucesso que características

internas como o tamanho ou mesmo a tecnologia.

O objetivo deste capítulo é analisar os impactos das transformações produtivas e tecnológicas

sobre os padrões organizacionais e espaciais da indústria, contrapondo os desenhos

característicos do fordismo aos formatos que emergiram a partir da disseminação da

microeletrônica e do paradigma de especialização flexível. Para tanto, compõe-se de quatro

seções. Na primeira delas, procura-se caracterizar o modelo fordista e os formatos

organizacionais da indústria a ele associados, além de descrever a crise e o processo de

transição para um sistema pós-fordista de especialização flexível. Nas duas seções

subseqüentes, apresentam-se as características gerais e as configurações do sistema de

especialização flexível, que parece estabelecer um maior grau de flexibilidade na operação

industrial e nas formas de inter-relação empresarial, redefinindo processos e padrões

organizacionais e locacionais, assim como propostas e políticas públicas voltadas para o

desenvolvimento regional. Na última seção, por fim, sistematizam-se as principais conclusões

obtidas.

32

2.1 Produção e Padrões Organizacionais da Indústria em Moldes Fordistas

Ao longo do século XX, o sistema de produção fordista reina como um indiscutível emblema

de eficiência, consolidando-se como modelo industrial preponderante (SABEL; ZEITLIN,

1985, p. 133). Caracterizado pela presença de economias de escala, pela produção de bens

estandardizados e pela existência de um mercado de consumo de massa, esse sistema

tradicionalmente combina a utilização de equipamentos automatizados e trabalhadores não-

qualificados em processos de produção dedicados, marcados pela divisão e especialização do

trabalho e pela separação entre a concepção e a execução das tarefas (PIORE, 1992, p. 159;

CORIAT, 1992, p. 139; JESSOP, 1992, p. 46). A inovação e o progresso técnico

desempenham papel primordial nessa configuração, permitindo a constante recriação de

condições de produção e comercialização lucrativas.

Empregando o conceito de paradigma técnico-econômico, autores como Perez (1986; 2001) e

Freeman e Perez (1984) desenvolvem importantes análises voltadas para a compreensão do

processo de consolidação e crise do modelo fordista. Um paradigma técnico-econômico, que

decorre de um conjunto de possibilidades disponíveis para a transformação produtiva, articula

modelos técnicos e organizacionais com vistas a usufruir ao máximo do potencial intrínseco à

“revolução tecnológica” correspondente (PEREZ, 2001, p. 117). Assim, procura tirar proveito

do fator-chave da estrutura de custos, definindo formatos organizacionais e produtivos

adequados às possibilidades técnico-econômicas disponíveis. Nesse sentido, uma vez

cristalizado, o paradigma envolve uma nova best-practice na organização da firma e da planta

de produção, requisitos próprios relacionados às habilidades da força-de-trabalho, um novo

mix de produtos intensivos no fator-chave disponível a baixo custo, diferentes tendências na

atividade de inovação, um novo modelo de localização de investimentos moldado pelas

transformações observadas nos fatores de vantagens comparativas e novas necessidades de

infra-estrutura (FREEMAN; PEREZ, 1984, p. 10).

No paradigma fordista, a consolidação da tecnologia eletromecânica dissemina procedimentos

técnico-produtivos calcados na busca de economias de escala. Os resultados da automatização

e da simplificação de tarefas incluem a possibilidade de ampliação do volume produzido e

comercializado, com a conseqüente redução dos custos unitários e a ampliação das margens

de lucros industriais. Nesse contexto, a padronização de produtos, a homogeneização de

mercados e a ampliação da escala de consumo impõem-se como requisitos básicos à

realização de maiores lucros. As estruturas organizacionais correspondentes a esse modelo

33

caracterizam-se por um porte de produção crescente e por um elevado grau de concentração

do capital (BEAUD, 1994, p. 222-225), decorrendo de processos de integração formais (como

fusões ou controle acionário) e/ou de acordos que podem permanecer não formalizados,

infringindo, muitas vezes, normas que regulam o modelo de concorrência vigente. As grandes

empresas verticalizadas e integradas assumem uma posição privilegiada, à medida que

articulam as possibilidades de produção em larga escala aos requisitos de fornecimento e

distribuição correspondentes, adequando-se às premissas de uma atuação exitosa no âmbito

do paradigma vigente.

De acordo com Reed (1999, p. 67), a era fordista necessita de uma hierarquia profissional

para atender às necessidades da sociedade industrial em desenvolvimento, de modo que “a

organização racional burocrática era social e moralmente legitimada como forma

indispensável de poder organizado, baseado em funções técnicas objetivas, e necessária para o

funcionamento efetivo de uma ordem social fundamentada em autoridade racional- legal”.

Fundamenta-se, assim, a prevalência de organizações hierarquizadas e verticalmente

integradas, concebidas a partir de critérios técnicos e administrativos que incorporam

condutas de subordinação e autoridade, valorizando seqüências de status gerenciais. Clegg e

Hardy (1999, p. 38) chamam ainda a atenção para o fato de que o “arquétipo mais comum do

design organizacional” dos estudos tipológicos dos anos 1950 inclui características de

centralização, hierarquia, disciplina, regras, carreira, divisão do trabalho e estabilidade, ao

tempo em que Clark (2000, p. 128) observa o freqüente estabelecimento de relações

econômicas conflituosas, calcadas no choque de interesses e no exercício de dominação

existente entre as grandes empresas e os seus fornecedores e clientes.

Apesar de considerarem legítimas e relevantes essas características, que compõem, no seu

entender, o padrão de industrialização do modelo de desenvolvimento fordista, autores

vinculados à chamada Escola da Regulação defendem uma concepção de fordismo mais

ampla, que pressupõe que se aliem, à apreciação dos aspectos técnico-organizacionais do

sistema, análises de corte macroeconômico e institucional. Nesse sentido, o fordismo é

entendido não apenas como um paradigma técnico-produtivo, mas como um modelo de

desenvolvimento que engloba a aplicação de políticas macroeconômicas de natureza

keynesiana e pressupõe a existência de um aparato institucional compatível (LEBORGNE;

34

LIPIETZ, 1992, p. 333; ALTVATER, 1992, p. 23)2. Concebendo a tecnologia como elemento

endógeno à dinâmica social, essa corrente de pensamento rejeita abordagens que tratam os

sistemas técnicos como um fator autônomo em relação aos movimentos do conjunto da

sociedade (GUERRA FERREIRA, 1987, p. 36). Boyer e Durant (1997) defendem esse ponto

de vista, afirmando que a atual questão da flexibilidade não é simples conseqüência da

revolução microeletrônica sobre a produção, mas resultado de um amplo esforço de pesquisa

aplicada e de intensa busca de formas alternativas de organização das empresas e dos

contratos salariais3.

A discussão do grau de endogeneização da tecnologia, em realidade, não é recente,

remontando aos trabalhos seminais de Schumpeter (1911; 1942). Embora esse autor, ao

menos de forma implícita, refira-se inicialmente à inovação tecnológica como elemento

exógeno, desencadeador do processo de evolução capitalista, em seus trabalhos posteriores

enfatiza a relevância da atividade de pesquisa e desenvolvimento burocratizada, função

internalizada de grandes empresas e fonte de sua suposta superioridade competitiva

(FREEMAN, 1991, p. 304). De acordo com Freeman, esse dualismo, longe de refletir uma

postura incoerente ou instável, revelaria o senso histórico do autor diante das mudanças

observadas nos processos de inovação técnica. Rogers (1962), contrapondo-se à visão

determinista que confere às mudanças tecnológicas primazia sobre as transformações sociais,

considera a tecnologia um construto social influenciado por um sistema de normas e valores.

Além disso, argumenta que as inovações tendem a ser reinventadas, no sentido de adaptar-se

aos indivíduos ou organizações que as adotam, podendo a estrutura social limitar ou facilitar a

disseminação da informação e o processo de inovação-difusão da tecnologia. O resgate desse

debate para a análise da crise fordista é, sem dúvida alguma, relevante, pois a dupla relação de

causalidade entre o desenvolvimento tecnológico e o seu correspondente sistema social

valoriza a flexibilidade e a capacidade de adaptação das empresas e instituições envolvidas.

Nos últimos anos da década de 1970, a redução do tempo requerido para a difusão de

produtos oriundos de tecnologias estandardizadas, a instabilidade estrutural dos mercados e os

limites impostos ao consumo de massa pelas estratégias empresariais de redução de custos

2 O conceito de modelo de desenvolvimento proposto pela Escola da Regulação conjuga três aspectos

articulados: uma forma de organização do trabalho (paradigma industrial), um regime de acumulação (estrutura macroeconômica) e um modo de regulação (regras institucionais).

3 Castells (1996, p. 14), ao abordar a crise fordista e suas principais conseqüências, propõe-se a estudar a emergência de uma nova estrutura social, que se manifesta de formas distintas, a depender da diversidade de culturas e instituições. Essa nova estrutura social, no seu entender, associa-se à manifestação de um novo modo de desenvolvimento, historicamente moldado pela reestruturação capitalista do final do século XX.

35

salariais (CORIAT, 1992, p. 137; p. 140; STORPER, 1997, p. 197) foram acontecimentos

amplamente comentados, que parecem ter suscitado movimentos de declínio nas áreas

industriais tradicionais, confrontadas com a dificuldade de obtenção de maiores níveis de

produtividade (SCOTT, 1992, p. 221). Segundo Piore e Sabel (1984, p. 4), essas dificuldades

estariam associadas, por um lado, à emergência de choques externos ao sistema econômico e

seus impactos sobre a atividade produtiva, transmitidos por meio das instituições

macrorregulatórias4. Por outro lado, a incapacidade da estrutura institucional de acomodar a

expansão das tecnologias de produção em massa estaria levando ao esgotamento do modelo

de desenvolvimento industrial vigente, uma vez que a divisão de trabalho, a padronização e a

mecanização teriam alcançado os seus limites técnicos e sociais frente à saturação dos

mercados de bens de consumo nos países industrializados (PIORE; SABEL, 1984)5.

Freeman e Perez (1984), procurando explicar os padrões de crescimento a partir das

inovações tecnológicas e organizacionais, entendem conceitualmente a crise como um

descasamento entre os requisitos do subsistema técnico-econômico e o quadro sócio-

institucional vigente. Os autores chamam a atenção, todavia, para o fato de que não se referem

apenas a clusters de inovações tecnológicas, mas a um sistema completo de produtos e

processos inter-relacionados, que incluem inovações técnicas e gerenciais envoltas num

expressivo salto de produtividade, cujo fator-chave pode ser encontrado na dinâmica da

estrutura relativa de custos de todos os possíveis insumos produtivos (FREEMAN; PEREZ,

1984, p. 8-10). Reconhecendo esse conjunto de características na microeletrônica, os autores

atribuem ao choque de oferta provocado pelo avanço associado a esta tecnologia a emergência

de um novo paradigma técnico-econômico6.

Para os teóricos da regulação, a crise fordista decorreria de duas tendências estruturais dentro

do regime de acumulação: a) a exaustão progressiva dos ganhos de produtividade das formas

de organização de trabalho fordista, que estariam interrompendo um ciclo virtuoso de

consumo e investimento, precipitando uma ruptura entre os níveis de lucratividade das

4 Os autores destacam, entre outros, cinco episódios relevantes: desordens sociais, flutuações cambiais, os dois

choques do petróleo e a alta das taxas de juros. Cabe questionar, todavia, o grau de exogeneidade desses eventos.

5 A saturação dos mercados industriais das economias avançadas teria sido acelerada, na opinião dos autores, pelas estratégias de desenvolvimento de diversos países do Terceiro-Mundo.

6 Segundo os autores, o aparato sócio-institucional deve necessariamente se adaptar a essas mudanças, pois os mecanismos sociais e institucionais do paradigma em declínio não conseguem lidar com o novo padrão de investimento e o comportamento inesperado da maioria dos mercados, tornando-se enfraquecidos e contraproducentes . Conforme enfatiza Perez (2001, p. 117), “it may be considered that the Schumpeteriam description of technological revolutions as processes of creative destruction is applicable not only to the economy, but also to policies and institutions”.

36

empresas e os mecanismos institucionais de suporte à demanda agregada em nível nacional; e

b) a erosão da hegemonia norte-americana no sistema mundial, que comprometeria o papel do

dólar como moeda internacional, desestabilizando mecanismos implícitos que asseguravam

uma expansão estável da demanda global (HIRST; ZEITLIN, 1992, p. 86).

Independentemente da explicação proposta, encontra-se relativa anuência em relação ao fato

de que a produção em moldes fordistas enfrenta limitações que conduzem a ajustes nos

padrões de organização da indústria, associados à difusão das tecnologias de informação e da

microeletrônica7. Se, por um lado, ao longo do século XX, a aplicação disseminada do

modelo fordista tem reflexos significativos no incremento dos níveis de produtividade, como

conseqüência das vantagens oriundas do avanço da especialização da produção, por outro,

repercute no estabelecimento de uma estrutura produtiva pouco flexível, com reduzida

capacidade de adaptar-se a novas condições de operação e responder com agilidade aos

requisitos mutáveis dos mercados. Caracterizados pela máxima especificidade dos ativos

empregados (ativos especialmente moldados para a produção de uma dada mercadoria) e pela

rigidez das relações que se estabelecem entre eles (SABEL; ZEITLIN, 1985, p. 135;

STORPER; CHRISTOPHERSON, 1987, p. 105), os processos de produção fordista, de fato,

apresentam dificuldades, altos custos e longos prazos de maturação para a realização de

ajustes, o que os torna pouco adequados para atender às necessidades de mercados cada vez

mais segmentados e dinâmicos.

De acordo com Clegg e Hardy (1999, p. 28), a emergência de novas tecnologias começa a

desafiar radicalmente os desenhos organizacionais existentes, provocando o surgimento de

novos arranjos estruturais em resposta a problemas e situações específicas. Clark (2000),

embora reconheça a mudança de paradigma iniciada no princípio dos anos 1970 e fortalecida

daí em diante, explicita o debate em torno da extensão das mudanças observadas, que

estariam deslocando as tendências de produção e distribuição em massa em favor de um

modelo baseado na chamada “mass customization”, caracterizada por mercados mais

heterogêneos e segmentados, marcados por ciclos de vida de produtos mais breves. Assim,

considera que “the problem is to theorize and to describe the emergent forms and their

relationship to the earlier ‘quasi-Fordist’ techniques and regimes of accumulation” (CLARK,

7 Mesmo autores como Sayer (1989, p. 671), que questiona a crise fordista e advoga que a indústria capitalista

sempre combinou processos flexíveis e inflexíveis, reconhecem a possível emergência de um período de alteração no uso desses processos.

37

2000, p. 110). Essa discussão é, sem dúvida, relevante, remetendo às características que

conformam o chamado sistema pós-fordista de especialização flexível.

2.2 O Sistema Pós-Fordista de Especialização Flexível

Em trabalho clássico sobre o processo de transição do fordismo para o pós-fordismo, Piore e

Sabel formulam o conceito de especialização flexível, modelo emergente que envolve uma

estratégia permanente de inovação da firma (PIORE; SABEL, 1984, p. 281; SABEL, 1986, p.

40). Em linhas gerais, a especialização flexível caracteriza-se pela incorporação de

tecnologias e processos de organização da produção capazes de responder mais rapidamente

às instabilidades do mercado, estabelecendo como foco nichos mais segmentados de consumo

(BIANCHI, 1992, p. 305).

Analisando arranjos produtivos inovadores, Piore e Sabel (1984) identificam formas de

absorção de novas tecnologias em setores industriais tradicionais sustentando uma

flexibilização de processos capaz de responder às novas necessidades do mercado. Na Itália,

Alemanha e Japão, tais arranjos seriam caracterizados, respectivamente, pela emergência de

redes de fornecedores subcontratados, pela descentralização interna de processos em grandes

empresas e pela organização de fornecedores de componentes customizados. Paralelamente,

constatam a emergência de novos setores de produção, intensivos em conhecimento e

tecnologia e baseados em empresas de menor porte, com estruturas produtivas e formatos

organizacionais mais flexíveis. Embora sem precisar com rigor a trajetória da especialização

flexível, os autores delimitam as formas organizacionais e institucionais associadas ao

modelo: pequenas unidades engajadas em intensa comunicação direta e envoltas numa densa

rede social (PIORE, 1992, p. 159). A disseminação da especialização flexível, porém,

dependeria da criação de instituições que pudessem resolver problemas micro e

macroeconômicos de crescimento, a serem enfrentados ao longo da nova trajetória

tecnológica (PIORE; SABEL, 1984, p. 279).

Ainda que empreguem categorias de análise distintas, esses autores, em certa medida, revelam

preocupações convergentes com a análise regulacionista, que enfatiza a importância de

incorporar o estudo das estruturas institucionais e do ambiente macroeconômico à discussão

focada na composição e nos requisitos de operação da base de produção industrial8. As formas

8 Sabel (1986, p. 43), por exemplo, alerta para o fato de que mudanças nas condições macroeconômicas

constituem-se em pré -requisitos para a consolidação do princípio da especialização flexível.

38

institucionais e as estruturas empresariais propostas como alicerces do modelo de

especialização flexível, contudo, não têm sido inquestionavelmente aceitas, embora se possa

perceber com nitidez, nas discussões acadêmicas e nas instâncias de formulação de políticas

públicas, a maior importância conferida ao papel desempenhado pelas empresas de menor

porte organizadas em estruturas de rede no processo de desenvolvimento capitalista (ver

capítulos seguintes).

Autores como Saglio (1992, p. 230), relativizando o alcance das mudanças no paradigma de

produção industrial, questionam se o futuro das economias desenvolvidas estará, de fato,

apoiado em pequenas empresas. Também se contrapondo a essa visão, Amsden (2001, p. 287)

argumenta que, nos países menos desenvolvidos, firmas de pequeno porte não são inovativas,

tampouco agentes de diversificação industrial. Segundo Coriat (1992, p. 143), se o produto

apresenta altos custos de concepção e o mercado não é segmentado, grandes empresas

ocupam melhor posição, podendo lançar mão de uma estratégia baseada na flexibilidade

dinâmica9. Nessa mesma linha de argumentação, Bianchi (1992, p. 308) observa que as

grandes corporações reorganizam suas atividades, na segunda metade da década de 1980,

tornando-se mais flexíveis através de processos de desverticalização e do uso de tecnologias

capazes de ampliar economias de escopo sem reduzir economias de escala. Leborgne e

Lipietz (1987, p. 7; 1992, p. 340), por sua vez, chamando a atenção para a hegemonia das

grandes empresas, também ressaltam a importância de economias de escala, ainda que

reconheçam a existência de fortes tendências à desintegração vertical. Como ressalta Sayer

(1989, p. 675), “economies of scale still matter, and not just in production”.

Assim, embora a discussão das características do paradgima pós-fordista envolva fortes

conjeturas acerca da superioridade das pequenas e médias empresas, não há de forma alguma

um consenso estabelecido em torno dessa questão. Freeman e Soete (1997), trabalhando com

uma amostra de empresas bem e mal sucedidas em diversos ramos industriais, concluem que

diferenças setoriais e tecnológicas, além de especificidades relacionadas à própria trajetória

histórica das firmas, são importantes, de modo que o tamanho da empresa é uma variável

relevante para determinados setores. Dessa forma, especificidades setoriais continuam, em

grande medida, determinando movimentos de concentração do capital, à medida que as

economias de escala reafirmam o seu relevo e formas de organização alternativas, associadas

ao novo padrão tecnológico, oferecem possibilidades de uma operação mais flexível para

9 O princípio da flexibilidade dinâmica combina benefícios de economias de escala e escopo, ajustando linhas de

produção de modo a obter rápidas mudanças nas tecnologias de produtos e processos.

39

grandes empresas, seja através da constituição de redes capitaneadas por unidades de grande

porte, seja por meio de processos de desintegração vertical da própria firma10.

Sabel (1986, p. 41-42) chama a atenção para a existência de três variações principais no

modelo de especialização flexível básico: na primeira delas, pequenas e médias empresas

especializadas em diferentes processos manufatureiros combinam-se para produzir bens

finais, obedecendo as alterações da demanda (distritos do tipo Terceira Itália); na segunda e

terceira variantes, grandes firmas desempenham um papel central, adquirindo maior

flexibilidade através de processos de descentralização interna (versão da Alemanha Ocidental)

ou por meio de consórcios estabelecidos com uma rede de pequenos fornecedores

freqüentemente locais (estratégia japonesa). Markusen (1995), por sua vez, apresenta quatro

tipos de espaços industriais distintos, sistematizando as suas principais características:

• Distritos Marshalianos e sua Variante Italiana: estrutura baseada em pequenas

firmas, com origem, propriedade e decisões sobre investimentos e produção

locais; economias de escala pouco significativas; alta relevância das transações

intradistritais. No caso da variante italiana, além das características

mencionadas, agrega-se um elevado grau de cooperação entre competidores no

rateio de riscos e custos; uma proporção representativa de trabalhadores

envolvidos com inovação ou design; existência de associações patronais fortes;

atuação dos governos locais na regulação e promoção das principais indústrias.

• Distritos Centro-Radiais: as unidades industria is mais importantes atuam como

firmas-chave, funcionando como eixos da economia regional; essas empresas

congregam em torno de si fornecedores e outras atividades correlatas,

dependendo da presença significativa de economias de escala.

• Plataformas-Satélites: estrutura dominada por grandes firmas, cuja propriedade

e a tomada de decisão são externos ao distrito; economias de escala moderadas

ou representativas; reduzido grau de transações intradistritais e limitados

compromissos com fornecedores locais.

• Distritos Industriais Ancorados pelo Estado: estrutura econômica dominada por

grandes instituições públicas; economias de escala significativas nas atividades

do setor público; relações intradistritais representativas entre as instituições

dominantes e seus fornecedores. 10 Também são grandes os requisitos de escala para a inovação tecnológica, que envolve custos e riscos

incompatíveis com um porte de produção e um nível de faturamento reduzidos.

40

Na opinião de muitos autores, a visão de que as organizações empresariais de pequeno e

médio porte sustentariam o novo arranjo industrial não está evidenciada senão em estudos de

caso particulares. Ganne (1992, p. 216), por exemplo, alerta para o fato de que a focalização

das pesquisas em algumas poucas zonas de produção similares aos distritos industriais

italianos mascara o fato de que essas áreas constituem-se em exceções, mais do que em

exemplos regulares de operação do modo de produção capitalista. Courrauld e Romani (1992,

p. 210), por sua vez, defendem que os distritos italianos não representam um modelo geral de

industrialização, constituindo-se num sistema industrial local específico. Lorenz (1992, p.

195), por fim, observa que o dinamismo de alguns distritos industriais contribuiu para o

enfraquecimento da crença na superioridade das técnicas de produção em massa e para a

ampliação do interesse da região enquanto unidade de produção. Partilhando dessa mesma

preocupação, Sayer (1989, p. 163-164) afirma que um dos efeitos da literatura recente é que,

ao enfatizar os atributos negativos da rigidez, deixa de lado as inegáveis vantagens das

máquinas dedicadas em relação aos usos subótimos dos equipamentos multipropósito.

Os próprios Piore e Sabel, na verdade, admitiam a possibilidade de que a especialização

flexível e a produção em massa pudessem ser combinadas11. Nesse caso, segundo a visão dos

autores, a velha produção em massa deslocar-se-ia para o mundo subdesenvolvido, ficando,

no mundo industrializado, as firmas de alta-tecnologia e os tradicionalmente dispersos

conglomerados de máquinas-ferramentas, vestuário, calçados e têxteis, revitalizados pela

fusão das habilidades tradicionais com as novas tecnologias de ponta (PIORE; SABEL, 1984,

p. 279). Em artigo posterior, além disso, Piore admite que o trabalho de 1984, que discutia a

forma pela qual trajetórias tecnológicas alternativas geravam estruturas institucionais e

organizacionais particulares, falhava em definir as trajetórias de uma forma que as estruturas

pudessem ser delas deduzidas (PIORE, 1992, p. 159).

De maneira geral, entende-se que a maior parte das análises não se apresenta conclusiva, o

que parece, a rigor, consistente com o próprio método de investigação indutivo utilizado. A

metodologia de pesquisa empregada, de fato, ao tomar como base experiências selecionadas

(SAYER, 1989, p. 666), termina chegando a conclusões aplicadas a situações particulares,

que, reunidas em um amplo conjunto, podem fornecer indícios relevantes dos grandes

movimentos observados, mas não conseguirão prover indicações inequívocas para a 11 Segundo Sabel (1986, p. 43), “even if flexible specialization does continue to spread, it requires a mass-

production sector, just as mass-production required a craft sector”. Além disso, a espacialização flexível, para Sabel, compreende também a reestruturação de grandes empresas, que lideram estratégias de descentralização que podem envolver pequenas firmas (AMIN; ROBINS, 1990, p. 20).

41

formulação de uma teoria de natureza geral, que, de resto, não pareceria verossímil. Conforme

observa Sabel (1986, p. 50), referindo-se a um alerta feito por Albert Hirschman ainda no

início dos anos 1980, “there may be one physical universe, but there is not one economy”.

Também tratando do processo de transição fordista, e particularmente preocupado com a

adequação de conceitos referentes ao posterior modelo de produção, Jessop (1992, p. 60)

argumenta que, se o pós-fordismo origina-se do fordismo, descontinuidades relevantes devem

ser apontadas, ou seria melhor usar os termos alto-fordismo, fordismo tardio ou neo-fordismo.

Assim, apresenta alguns elementos que caracterizam a ruptura, defendendo que o conceito de

pós-fordismo – baseado na dominância da produção flexível combinada com um esquema de

consumo diferenciado e não-padronizado – revela-se mais apropriado que os demais, pois

uma nova forma de organização efetivamente emerge do processo de trabalho fordista,

parecendo responder à crise através de inovações de produtos e processos. Afinado com essa

visão, Coriat (1992, p. 137) também argumenta que a nova trajetória tecnológica representa o

fim da estrutura fordista e a emergência de uma nova forma de organização industrial, onde

empresas flexíveis de menor porte desempenham um papel dominante, à medida que

apresentam maior capacidade de reagir às novas instabilidades estruturais do mercado.

Para Palloix (1982, p. 94-95), por outro lado, o termo neo-fordismo adequar-se-ia melhor à

descrição dos ajustes e transformações subseqüentes à alardeada crise do fordismo, pois a

estrutura que emerge desse movimento cumpre a função de permitir a sobrevivência do

taylorismo e do fordismo em novas condições da força de trabalho. Nesse contexto, a

recomposição das tarefas fragmentadas não chega a questionar realmente a divisão do

trabalho, uma vez que o funcionamento dos pequenos grupos de trabalhadores leva em

consideração o fato de que são partes subordinadas da atividade coletiva. A recomposição das

tarefas e a valorização do trabalho industrial, nesse sentido, parecem ser apenas uma

adaptação de processos de trabalho da produção em massa (taylorismo e fordismo) a novas

condições de controle da força de trabalho e a novas condições de reprodução da dominação

do capital, constituindo uma nova prática capitalista.

Leborgne e Lipietz (1987, p. 17-19; p. 23-26; 1992, p. 336-339), assumindo não dispor de

elementos suficientes para caracterizar com exatidão os novos modelos de desenvolvimento

possíveis, propõem algumas classes de modelos, sugerindo que a realidade apresenta-se como

um mix de possibilidades diversas. Para Boyer e Durant (1997), a crise representa a transição

entre o antigo regime e um novo modo de desenvolvimento, ainda incerto e parcialmente

42

definido, que desponta em resposta ao bloqueio imposto à continuidade da reprodução

econômica. Esses mesmos autores assinalam que o novo modelo de produção pode assumir

uma multiplicidade de configurações, a depender da natureza da intervenção do Estado, da

força do modelo precedente, das relações com a economia internacional e das

heterogeneidades setoriais, entre outros fatores (BOYER; DURANT, 1997, p. 43, p. 49-50).

Por conta dessas imprecisões, autores como Hirst e Zeitlin (1992, p. 78) afirmam que o

conceito de pós-fordismo apresenta menos consistência que o conceito de fordismo,

constituindo-se numa maneira de agrupar uma série de mudanças econômicas e sociais ainda

em curso.

2.3 Implicações sobre os Padrões de Organização da Indústria

Embora o debate sobre os determinantes da crise do fordismo, o futuro de capitalismo e as

características de um novo paradigma de produção seja intenso, envolvendo questões de

natureza diversa e correntes teóricas de filiações variadas, não parece haver grandes

questionamentos quanto ao fato de que a emergência e a disseminação da tecnologia de

informação e da microeletrônica associam-se a um importante momento de redefinição dos

processos e modelos organizacionais da indústria capitalista, estabelecendo um maior grau de

flexibilidade na operação industrial e nas formas de inter-relação empresarial. Conforme

reconhece Tigre (1998, p. 68), parece haver certo consenso de que as mudanças tecnológicas e

instituc ionais têm importantes repercussões na estrutura da indústria e na organização das

instituições, à medida que criam e destroem empresas e mercados.

Mesmo entre autores que constatam que as mudanças não foram profundas a ponto de abalar a

base de sustentação do modo de produção capitalista (PALLOIX, 1982; BOYER; DURANT,

1997) encontra-se relativa concordância a respeito das transformações ocorridas, suas

principais características e implicações gerais sobre o padrão de produção e organização

industrial no que se refere às maiores condições de adaptação das empresas e arranjos

institucionais. Boyer e Durant (1997), por exemplo, questionando a própria emergência de um

novo sistema de produção, argumentam que, ainda que se identifiquem mudanças decorrentes

da crise, os princípios que sustentam as transformações não são necessariamente muito

diversos dos anteriores. É possível apontar nessa análise, todavia, certa confusão envolvendo

os conceitos de modo de produção, sistema de produção e modelo de desenvolvimento, que

termina repercutindo sobre as conclusões acerca do alcance das transformações observadas,

43

embora não exerça uma influência tão marcante sobre a análise das características do processo

de transição em si. Assim, o debate em torno do novo paradigma, apesar de gerar desavenças

acerca das causas e da circunscrição das mudanças, não é muito polêmico em relação ao fato

de que se inaugura uma nova etapa no processo de organização do trabalho e da produção

industrial, marcada pelo avanço de estruturas e procedimentos mais flexíveis, que apresentam

maior capacidade de adaptação à realidade dinâmica dos mercados12.

Clegg e Hardy (1999, p. 38-39), embora reconheçam a relevância e a permanência da

burocracia na vida organizacional pós-moderna, identificam o surgimento de desenhos

organizacionais pós-fordistas, caracterizados por um menor número de níveis hierárquicos,

uma maior agilidade e flexibilidade na tomada de decisões e na execução das estratégias

definidas, e uma redução do grau de formatação e formalização de estruturas. Esses autores

chamam ainda a atenção para o fato de que a nova fluidez deriva da suposição de que o

estabelecimento de relações interorganizacionais apropriadamente construídas pode ser uma

fonte tão ou mais importante de sucesso que características internas à firma, como o tamanho

ou a tecnologia utilizada.

A valorização de modelos colaborativos incita o surgimento de pesquisas voltadas para

analisar as diversas formas assumidas pelos novos arranjos interorganizacionais. Estratégias

coletivas baseadas na formação de relações cooperativas, como joint-ventures e alianças;

organizações em redes com os mais variados formatos e objetivos; corporações modulares

que estabelecem elos entre entidades que somam suas competências em processos de

colaboração provisórios ou definitivos; cadeias lineares que articulam organizações antes

isoladas (baseadas nos requisitos impostos pelas empresas líderes aos seus subcontratados,

por exemplo); e aglomerados de pequenas e médias empresas que cooperam em nível local

são alguns dos desenhos encontrados nos diversos estudos de caso realizados no período

recente (CLEGG; HARDY 1999, p. 39-40). Uma visível combinação entre competição e

cooperação constitui-se na forma usual de relação observada em tais arranjos.

12 É claro que a conciliação das divergências teóricas pressupõe assumir que os conceitos formulados sustentam

modelos ideais, e não hipóteses descritivas do comportamento das firmas, setores ou economias nacionais (ADDIS, 1999, p. 34; HIRST; ZEITLIN, 1992, p. 75). Nesse sentido, tais modelos constituem-se em fatos estilizados, ou tentativas de aproximação de uma realidade que não se apresenta pura, combinando, de forma difusa, características de modelos ainda não verdadeiramente consolidados. Como argumentam Hirst e Zeitlin (1992, p. 75), “neither model could ever be wholly predominant in time or space (...), which does not in itself undercut the notion of a dominant technological paradigm in any given period”.

44

De maneira geral, os novos formatos parecem apresentar vantagens relativas ao

compartilhamento de recursos e diluição do risco, maior flexibilidade de operação, crescente

acesso a novos conhecimentos e redução dos custos de transação13. Visando atingir tais

objetivos, a organização tradicional é desconstruída, de modo que as transformações e

inovações possam acontecer no âmbito dos fluxos e redes de informações fragmentadas

(REED, 1999, p. 78). A hierarquia não é eliminada, mas altera o seu significado, tornando-se

um meio para coordenar ações, conhecimento, tempo e espaço, e não uma mera ordem de

classificação, status e privilégios que muitas vezes obstruem o fluxo de informações, a

cooperação, a tomada de decisões e a aprendizagem (CLEGG; HARDY, 1999, p. 42). A nova

arquitetura organizacional exige a constituição de vínculos colaborativos laterais, que

dependem fortemente do suporte das novas tecnologias para estabelecer estruturas de

comunicação e fluxos de informações descentralizados, democráticos e eficientes, podendo

ser também estimulados pela ação pública.

Todavia, conforme argumenta Clark (2000, p. 9-10), ainda é preciso aprofundar a

investigação sobre o processo de evolução das firmas e dos formatos organizacionais que

assumem, levando em consideração aspectos de ordem internacional, contextos nacionais

específicos e trajetórias históricas associadas à sua constituição e operação. Defende-se,

portanto, abordagens que levem em consideração fatores de ordem geográfica, histórica,

cultural, setorial, corporativa e institucional (CLARK, 2000, p. 121-122), utilizando um

arcabouço analítico interdisciplinar. A relevância das dimensões espaço-temporais é cada vez

mais nítida no estudo da reconfiguração fordista, assim como se tornam cada vez mais

pertinentes análises voltadas para o funcionamento do ambiente institucional e para

especificidades relativas à estrutura e organização setorial.

O aprofundamento de estudos acerca do papel desempenhado pelo Estado no processo de

reorganização capitalista também tem assumido um lugar de destaque nessa agenda de

discussão, à medida que proliferam relatos referentes ao sucesso de intervenções públicas

voltadas para a cooperação sinérgica e para o desenvolvimento local (CLEGG; HARDY,

1999, p. 39-40). Argumenta-se, de forma mais cada vez freqüente e enfática, em favor da

atuação do Estado no sentido de estimular as corporações a investir em ativos intensivos em

13 A transação ocorre quando um bem ou serviço é transferido através de uma interface tecnologicamente

separável. Os custos de transação representam custos de operação do sistema, colocando o problema da organização econômica em termos contratuais e enfatizando o papel das instituições de governança na regulação das interações estabelecidas entre os agentes. Para uma análise detalhada do conceito e suas implicações, ver Williamson (1985).

45

conhecimento, de modo a construir e fortalecer habilidades economicamente relevantes e não-

passíves de imitação (CLARK, 2000, p. 129). Advoga-se, também, em prol da atuação do

Estado no processo de construção e fortalecimento do capital social (WOOLCOCK, 1998;

PUTNAM, 1993; 1995). Apesar disso, não se encontram recomendações muito claras de

como operacionalizar a mobilização local, estimular o movimento de densificação da base de

conhecimento e induzir a cooperação interinstitucional14. Ao lado de estudos de caso que

fornecem pistas importantes para a construção de uma teorização mais ampla e de esforços

legítimos de compreensão dos movimentos gerais observados, levando em conta

heterogeneidades e trajetórias de desenvolvimento particulares, análises por vezes

fragmentadas e parciais sustentam propostas baseadas em generalizações precipitadas. Além

disso, muitos dos trabalhos assumem um sentido puramente descritivo, perdendo significância

analítica (AMIN; ROBINS, 1990, p. 20).

Aparentemente, a coexistência de padrões de desenvolvimento industrial heterogêneos,

marcados por particularidades regionais, setoriais e institucionais importantes, determina a

necessidade de programas específicos, que − ainda que inspirados em experiências de sucesso

− pressupõem formulações e formas de execução singulares. Nem todas as áreas apresentam-

se igualmente preparadas para alcançar êxito no estabelecimento de novas formas de

organização de empresas e na implantação de investimentos provenientes de quaisquer setores

baseados na inovação e no conhecimento (MALECKI; TÖDLING, 1995, p. 281). Como bem

adverte Markusen (1985, p. 274), as políticas de desenvolvimento devem evitar

simplificações deformadoras, que estabeleçam um foco voltado para a atração de setores de

alta tecnologia sem verificar se essa estratégia se ajusta ao tipo de economia moldada pela

trajetória histórica da região e pelos seus setores e instituições constituintes.

2.4 Requisitos Setoriais, Especificidades Regionais e a Nova Espacialização da

Produção

As discussões teóricas referentes às novas bases tecnológicas e organizacionais da indústria

têm repercussões diretas sobre o debate focado nos padrões de localização industriais. Em

oposição ao papel pouco relevante atribuído à organização interna à região no contexto de

dominação do modelo de produção em massa, parte das análises dedicadas ao processo de

14 O conceito de capital social e a discussão de políticas públicas associadas à mobilização local serão

desenvolvidos no Capítulo 3.

46

transição fordista passa a investigar diferenças e especificidades espaciais, que têm

crescentemente atraído a atenção de acadêmicos e formuladores de políticas públicas. A

região ressurge, nesse contexto, não apenas como o resultado de processos político-

econômicos mais amplos, mas, sobretudo, como locus de importantes ativos e base de

organização econômica e social. Conforme afirma Storper (1997, p. 1), “since new forms of

production were emerging and since they seemed to involve both location and regional

differences and specificities (institutional, technological), there might be something

fundamental that linked capitalism to regionalism and regionalization”.

Embora pareça haver concordância quanto ao fato de que as alterações no sistema

tecnológico-institucional e as formas de organização mais flexíveis sugerem importantes

ajustes na geografia industrial, associando-se a um reordenamento da base espacial de

produção (MASSEY, 1978, p. 243; STORPER; SCOTT, 1992, p. 7) e a um simultâneo

processo de valorização do papel desempenhado pela região, encontra-se um reduzido grau de

convergência entre as conclusões resultantes das diversas análises empreendidas. As opiniões

emitidas por pesquisadores que têm se dedicado ao estudo dos impactos espaciais do novo

paradigma flexível, com efeito, são contraditórias e ainda pouco categóricas, apresentando,

muitas vezes, um caráter mais especulativo que propriamente conclusivo.

De acordo com autores filiados à chamada “escola da Califórnia”15, enquanto a era fordista

fincava as suas raízes no conjunto de regiões centrais e nas relações estabelecidas entre estas e

as regiões periféricas, a emergência da produção flexível incita certos setores a afastarem-se

das zonas tradicionais e estabelecerem-se em outras localidades, gerando uma série de novas

áreas nucleares de produção. Na maior parte dos segmentos industriais, uma combinação de

aglomeração de atividades–chave e dispersão de outros elementos da cadeia de produção

conforma uma divisão do trabalho ao mesmo tempo funcional e espacial, que torna a

geografia econômica do mundo contemporâneo um “mosaico global de regiões”, ao invés de

um sistema moldado de acordo com o padrão dualista de centro e periferia (STORPER;

SCOTT, 1992, p. 11).

Assim, embora os principais expoentes dessa corrente de pensamento identifiquem no novo

paradigma flexível uma tendência à aglomeração industrial, assinalam que os novos centros

de aglomeração tendem a surgir em áreas não-tradicionais, criando “janelas de oportunidade”

15 Os principais expoentes desse grupo são os pesquisadores norte-americanos Allen Scott, Michael Storper e

Richard Walker, que desenvolvem trabalhos sobre a emergência dos chamados “novos espaços industriais”.

47

para regiões onde as condições sociais construídas sob o regime fordista não tenham se

materializado ou possam ser substituídas mais rapidamente por modelos mais adequados à

nova dinâmica econômica (STORPER; SCOTT, 1989, p. 27-28). A transição para a produção

flexível despontaria, então, como uma alternativa de redução da concentração espacial da

indústria, uma vez que os segmentos nos quais esse paradigma prevalece são, de maneira

habitual, relativamente independentes das economias de aglomeração encontradas nos centros

fordistas tradicionais (STORPER, 1991, p. 115). Perez (1986) também considera que períodos

de transição tecnológica são apropriados para um movimento de ascensão dos países menos

desenvolvidos, em função das descontinuidades do progresso técnico e da difícil adaptação a

ser feita pelos países líderes. Assim, a emergência do novo paradigma técnico-econômico de

base microeletrônica criaria oportunidades para os países do Terceiro Mundo.

Essas idéias são, decerto, criticadas por aqueles que duvidam que a dicotomia entre os

sistemas de produção em massa e os sistemas de produção flexível é relevante (MAILLAT,

1998). Contudo, mesmo autores que identificam diferenças estruturais entre esses dois

modelos questionam concepções que consideram ser excessivamente otimistas acerca dos

movimentos de descentralização da produção. Amin e Robins (1990, p. 21-23), tomando o

cuidado de esclarecer que não pretendem contestar a distinção entre os chamados complexos

de produção fordista e pós-fordista, afirmam que os princípios mais amplos da “nova

ortodoxia” também poderiam ser aplicados ao momento precedente, cuja lógica econômica e

geográfica é, supostamente, uma antítese da que predomina na era pós-fordista. Nesse sentido,

alegam que várias zonas de produção identificadas no período de dominação fordista

poderiam ser enquadradas na escorregadia teoria dos espaços industriais pós-fordistas, assim

como quaisquer indícios de vida econômica local que contemple algum sinal de colaboração

entre unidades especializadas têm sido interpretados como comprovação da existência de

novos distritos industriais.

Segundo esses mesmos autores, economias regionais e locais devem ser entendidas num

contexto global e histórico, o que delimitaria as possibilidades das transformações em foco e

estabeleceria importantes parâmetros para as análises e conclusões derivadas. Assim, não se

pode deixar de lado evidências acerca do crescente grau de centralização e

internacionalização do capital e o papel crucial desempenhado por unidades produtivas,

comerciais e financeiras transnacionais, que determinam um movimento de integração das

diversas economias ao espaço capitalista mundial. Também não se deve desconsiderar a

trajetória histórica e o conjunto dos movimentos estruturantes, sob pena de tentar construir um

48

“futuro sem antecedentes” (AMIN; ROBINS, 1990, p. 25). A recomendação que emerge

dessa análise é que se trabalhe com uma formulação menos idealizada e grandiosa, e que se

aceite a existência de complexos produtivos distintos, não necessariamente moldados por um

único processo de transformação estrutural: “we would advocate a more cautious approach

which does not collapse different realities into one or arrive at rash generalisations” (AMIN;

ROBINS, 1990, p. 23).

Esse tipo de recomendação é inteiramente convergente com a alegação de que os paradigmas

industriais formulados conformam modelos ideais, e não descrições categóricas dos fatos,

constituindo-se em visões aproximadas e agregativas das realidades que procuram descrever.

Sendo assim, traduzem um padrão de desenvolvimento desigual, que destaca, na prática, o

que o conceito pode sem querer encobrir: a coexistência de modelos de desenvolvimento

industrial heterogêneos, marcados por especificidades regionais e setoriais que não podem ser

ignoradas. Essa constatação implica diretamente o estímulo à realização de estudos de caso

relevantes, que levem em consideração questões de caráter histórico, estrutural e sistêmico,

favorecendo teorizações elucidativas e consistentes.

Os problemas e as políticas regionais, usualmente analisados apenas como questões de

alocação geográfica de produtos e fatores, passariam, nesta ótica, a ser tratados de maneira

articulada aos requisitos mais amplos dos padrões de produção, levando em consideração as

mudanças no uso do espaço por um importante número de setores e a emergência de novas

formas de divisão espacial do trabalho. De acordo com Massey (1978, p. 240-241), as novas

tecnologias embutidas nos novos investimentos podem requerer localizações não-tradicionais,

de modo que, para compreender a lógica de espacialização da produção, é preciso vincular as

transformações regionais às mudanças que ocorrem nos próprios processos e padrões de

organização da indústria. Markusen (1985, p. 287) também chama a atenção para esse fato,

observando que a dinâmica de evolução setorial e suas correspondentes tendências espaciais

sugerem que o potencial de desenvolvimento de regiões particulares pode estar relacionado às

perspectivas dos seus setores constitutivos.

No entanto, a economia regional não pode ser considerada um simples reflexo das forças

tecnológicas e organizacionais incorporadas ao modelo de produção industrial dominante,

tampouco tratada como o mero espaço das externalidades pecuniárias da firma. Storper

sustenta que os territórios são responsáveis por contribuições definitivas para o

desenvolvimento tecnológico e organizacional da indústria, respaldando a formatação de uma

49

trajetória para técnicas e produtos ao longo do tempo. As regiões, portanto, ao tempo em que

são afetadas pelos efeitos da evolução das tecnologias, processos e estruturas de organização

industriais, constituem-se em fatores primários dos próprios movimentos de transformação

observados, desempenhando um papel relevante e ativo (STORPER, 1997). Sayer (1989, p.

689) fortalece esse tipo de argumentação, afirmando que um dos grandes perigos das

teorizações sobre o capital industrial é assumir que ele deriva tão somente da dinâmica

puramente endógena da indústria, sem levar em conta as influências das condições locais.

A ênfase no desenvolvimento local, portanto, deve contemplar o fato de que os territórios, os

setores e as instituições que o constituem apresentam características muito particulares e

heterogêneas, que definem pontos favoráveis, mas também limites e obstáculos aos

movimentos de expansão industrial e reorganização empresarial. Assim, é fundamental que se

identifiquem as efetivas competências e fragilidades de cada espaço, de seu ambiente

institucional e dos segmentos produtivos e organizações relevantes que o compõem, de modo

a evitar que a ausência de diagnósticos realistas resulte na formulação de estratégias de

desenvolvimento inadequadas ou inexeqüíveis. Os requisitos, prazos e modalidades

predominantes de investimentos apresentam variações setoriais importantes que, em muitos

casos, restringem as escolhas locacionais das firmas e delimitam o alcance dos processos de

desenvolvimento regionais. Assim, embora freqüentemente a distribuição espacial seja tratada

de maneira autônoma, ela é de fato resultante de formas específicas de produção. É

importante que os trabalhos empíricos voltados para a investigação de questões vinculadas ao

processo de espacialização da indústria, portanto, resistam ao apelo de conclusões mais

atraentes e eliminem vieses na seleção dos casos analisados, de modo a constituir uma

amostra representativa de situações, capaz de sustentar teorizações mais criteriosas e

consistentes.

2.5 Padrões Múltiplos e Configurações Heterogêneas

O estudo dos processos de produção e organização fordista e da transição para um paradigma

pós-fordista de especialização flexível suscita grande interesse. A revisão bibliográfica

efetuada não evidenciou grandes questionamentos quanto ao fato de que a emergência e a

disseminação da tecnologia de informação e da microeletrônica estão associadas a um

importante momento de redefinição dos processos produtivos, desenhos organizacionais e

padrões locacionais da indústria, estabelecendo um maior grau de flexibilidade na operação

50

industrial e nas formas de inter-relação empresarial. O debate em torno do novo modelo,

apesar de gerar desavenças acerca das causas e da circunscrição das mudanças, não é muito

polêmico em relação ao fato de que se inaugura uma nova etapa no processo de organização

do trabalho e da produção industrial, marcada pelo avanço de estruturas e procedimentos mais

flexíveis, que apresentam maior capacidade de adaptação à realidade dinâmica dos mercados.

O formato organizacional típico da era fordista, caracterizado por fortes laços de hierarquia,

intensos processos de integração vertical, relações conflituosas de dominação e subordinação

e fluxos de informações restritos, contrapõe-se a um padrão de organização diferenciado,

moldado pelos requisitos da especialização flexível. Esse novo paradigma técnico-econômico,

delineado em diversos estudos voltados para a investigação de casos específicos, não assume

um formato rígido e estanque, adaptando-se às características de realidades muito diversas.

Assim, arranjos de pequenas e médias empresas articuladas entre si e/ou inseridas em redes de

fornecimento capitaneadas por grandes firmas, condomínios industriais, sistemas de

fornecimento modulares, cadeias lineares que articulam organizações antes dispersas e outros

desenhos organizacionais calcados na valorização de relações interempresariais e

interinstitucionais são identificados como novos eixos de sustentação da arquitetura das

organizações pós-fordistas. Esses arranjos, todavia, convivem com formatos mais tradicionais,

que se ajustam ao novo paradigma sem perder inteiramente as suas características anteriores.

Em linhas gerais, pode-se afirmar que os paradigmas industriais conformam modelos ideais,

sustentando visões aproximadas e agregativas das realidades que procuram descrever. Sendo

assim, traduzem um padrão de desenvolvimento heterogêneo, que destaca a coexistência de

desenhos diferenciados, marcados por particularidades regionais, setoriais, organizacionais e

institucionais que não podem ser ignoradas. Nem todas as áreas apresentam-se igualmente

preparadas para alcançar o sucesso no estabelecimento de novas formas de organização de

empresas e na implantação de investimentos provenientes de quaisquer setores baseados na

inovação e no conhecimento, ainda que o Estado possa estimular o fortalecimento do capital

social necessário à constituição de redes exitosas e mais adequadas às condições de operação

pós-fordistas. O estudo da ação pública, contudo, carece ainda de maior aprofundamento, de

modo que se identifiquem as limitações e reais possibilidades dos processos de estímulo e

indução propostos, a partir da compreensão de uma realidade complexa, multifacetada e em

persistente e acelerado processo de transformação.

CAPÍTULO 3:

O ESTADO E A FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO

REGIONAL1

Ao longo do período de vinte anos que se inicia em meados da década de 1950, as políticas de

desenvolvimento regional fundamentaram-se, de maneira geral, no conceito de pólos de

crescimento e na dinâmica de atração de investimentos supostamente dotados de grande

potencial de irradiação (PERROUX, 1955; MYRDAL, 1957; HIRSCHMAN, 1958). Em

diversas regiões do mundo, formuladores de políticas públicas dedicados à busca de

ferramentas eficazes para solucionar problemas de crescimento e desenvolvimento desigual

propuseram ações dessa natureza. Apoiando-se numa visão intervencionista do Estado

(ROSENSTEIN-RODAN, 1943; NURKSE, 1953; 1957), tais propostas, à medida que se

disseminavam e ganhavam consistência, reforçavam estruturas públicas de planejamento e

execução, conformando um modelo de atuação do Estado com características próprias. Esse

modelo, conhecido como desenvolvimentista, buscava a superação do subdesenvolvimento

através de uma industrialização capitalista, planejada e apoiada pelo Estado, tornando-se

hegemônico na maior parte dos países periféricos (BIELSCHOWSKY, 1988).

Após cerca de duas décadas de relativo sucesso, o modelo desenvolvimentista começou a dar

claros sinais de esgotamento, que se evidenciavam na severa crise fiscal, na inflação crônica e

na prolongada estagnação econômica que afligia os principais países da América Latina no

final dos anos 1970. A partir daí, o foco das preocupações deslocou-se do reduzido nível de

poupança, da insuficiência de mercados institucionalizados e da ausência de iniciativas

empresariais de porte para o elevado grau de endividamento externo, a indisciplina fiscal, as

altas taxas inflacionárias e as distorções provenientes do modelo protecionista vigente.

Ganhavam cada vez maior evidência as teses de que a excessiva intervenção estatal provocava

deformações no processo de alocação de recursos, acentuando a concentração de renda e as

1 Versões preliminares deste capítulo foram apresentadas e discutidas no XI Encontro Nacional de Economia

Política e no XI Encontro Regional de Economia (UDERMAN, 2006b).

52

dificuldades de caixa dos governos. Assim, propagava-se a visão de que as estratégias de

crescimento deveriam abandonar a ênfase no processo de substituição de importações, no

estímulo à poupança forçada e na forte ação estatal em âmbito produtivo, incorporando

diretrizes de redução da intervenção pública e disciplina macroeconômica. Ações em favor do

desenvolvimento regional perdiam a sua relevância, ao tempo em que se enfraqueciam as

estruturas institucionais montadas com a finalidade de formular e executar políticas voltadas

para as regiões menos favorecidas. No plano internacional, as idéias neoliberais disseminadas

ao longo dos anos 1980 respaldavam essa dinâmica, criando um ambiente favorável ao novo

padrão de atuação pública, orientado pelos princípios da superioridade do mercado e pela

generalização do uso dos seus mecanismos de ajuste.

Os péssimos indicadores de desempenho da economia latino-americana apontavam, contudo,

já na virada dos anos 1990, a necessidade de que fosse posto em prática um conjunto de ações

dirigidas para a modernização produtiva e a integração competitiva, com foco orientado para

a reestruturação industrial. Difundia-se o discurso de que a manutenção do equilíbrio

macroeconômico, apesar de atributo necessário, não seria condição suficiente para o

crescimento, e que a transformação produtiva orientada por critérios de competitividade –

respaldada pela incorporação de progresso técnico e pela elevação dos índices de

produtividade – constituía-se em tarefa central a ser desempenhada de forma conjunta e

articulada pelos setores público e privado. Ao mesmo tempo, o caráter regressivo do ajuste

implementado, as crescentes disparidades regionais e a deterioração das condições sociais dos

estratos mais pobres da população evidenciavam a importância de políticas de combate à

pobreza e à desigualdade, incitando a sua incorporação às diretrizes de desenvolvimento.

Começava a ser construído um modelo de intervenção em novas bases. Por um lado,

disseminava-se a visão de que o Estado teria um importante papel a cumprir no âmbito da

regulação das atividades econômicas. Por outro, a associação simples e direta entre

desenvolvimento econômico e industrialização que marcara a ação do poder público no

período desenvolvimentista, reduzindo a ação do Estado à promoção da expansão industrial,

começava a ser questionada, ao tempo em que parecia se ampliar o leque de condições de

suporte ao desenvolvimento e, conseqüentemente, o escopo de atuação do poder público no

sentido de fortalecer esse processo. O conceito de capital social (PUTNAM, 1993; 1995;

WOOLCOCK, 1998) passava a permear o discurso de organismos internacionais, governos e

organizações não-governamentais, sustentando ações do poder público em favor do

desenvolvimento local.

53

Obedecendo à seqüência sumarizada, o propósito deste capítulo é discutir as principais

mudanças observadas nas teorias do desenvolvimento regional e nos modelos de intervenção

do Estado a partir da segunda metade do Século XX, associando-as a redefinições observadas

nos padrões produtivos e organizacionais da indústria analisados no capítulo precedente.

Assim, estrutura-se em quatro seções. Na primeira delas, apresenta-se o modelo de

intervenção do Estado desenvolvimentista e as políticas de desenvolvimento regional

correlatas, analisando-se as razões do seu enfraquecimento a partir da década de 1970. Na

seção subseqüente, discutem-se a expansão do pensamento neoliberal e os ajustes observados

nas propostas de ação pública ao longo dos anos 1980, identificando-se as principais

conseqüências desses movimentos. A terceira seção, por sua vez, procura descrever a

formatação de um novo padrão de intervenção estatal, marcado pela construção de um aparato

de regulação econômica e por diretrizes de modernização e integração competitiva. Trata,

ainda, da emergência de um conjunto de intervenções públicas sustentadas pela idéia de

capital social, pela reformulação do conceito de desenvolvimento econômico e pela primazia

do espaço local. Na última seção do capítulo, são sistematizadas as principais conclusões

obtidas.

3.1 O Estado Desenvolvimentista e o Planejamento Regional

A ênfase conferida à análise da otimização de recursos produtivos alocados a uma dada

atividade econômica obscureceu, por muito tempo, a relevância de outros temas e

especificidades associadas às opções geográficas dos projetos, inibindo análises envolvendo a

discussão dos efeitos potenciais decorrentes de sua implementação. Assim, até o início dos

anos 1950, o fortuito planejamento regional era entendido basicamente como uma proposta de

melhor aproveitamento dos fatores de produção existentes numa dada região, preocupando-se

fundamentalmente com a disponibilidade e a distribuição dos recursos naturais

(FRIEDMANN, 1975. p. 791).

A partir da segunda metade dessa década, as teorias de desenvolvimento regional passam a

abordar a importância das economias de aglomeração e o papel das externalidades oriundas da

coexistência de um certo número de empresas num mesmo espaço geográfico, enfatizando a

importância da indústria na indução do processo de desenvolvimento2. A análise da dinâmica

2 Ainda no final do século XIX, Marshall (1890, p. 229) abordava, além dos efeitos decorrentes dos ganhos de

escala internos à firma, a questão das externalidades, ou economias externas, dependentes da existência de

54

de irradiação e dos efeitos das decisões de investimentos sobre as estruturas vigentes passa a

integrar a obra de importantes autores, que influenciam, direta ou indiretamente, o processo

de formulação de políticas públicas em diversas partes do mundo.

O planejamento regional, gradualmente, incorpora as noções de promoção e coordenação

como elementos centrais para a ampliação e o fortalecimento de uma gama de atividades,

atentando para as oportunidades decorrentes da introdução de novos empreendimentos

industriais e para as possíveis ações voltadas para potencializar a sua atração e os seus efeitos

indutores do desenvolvimento, num contexto marcado pela forte intervenção do Estado. Nas

subseções que seguem, procura-se sintetizar as formulações propostas pelos principais

teóricos do desenvolvimento regional (seção 3.1.1) e sistematizar idéias acerca do papel

desempenhado pelo Estado desenvolvimentista no processo de industrialização das economias

periféricas (seção 3.1.2), enfocando o período que se estende de meados da década de 1950

até o final dos anos 1970.

3.1.1 Teorias do Desenvolvimento Regional

Na segunda metade da década de 1950, diversos teóricos voltam a sua atenção para o tema do

desenvolvimento econômico, tentando explicar as suas causas e os principais meios para

desencadear um processo de expansão. Dentre as questões que passam a rechear o debate

teórico nesta área, destaca-se o estudo da polarização da produção econômica no espaço, entre

outras razões pela grande influência que exerceu na aplicação e disseminação de políticas de

desenvolvimento regional. O termo “pólo de crescimento” foi introduzido na literatura

econômica por François Perroux, tendo sido sistematizado pela primeira vez em seu clássico

artigo “Notes sur la Notion de Pôle de Croissance”, publicado originalmente em 1955. O

argumento básico apresentado era o de que a expansão econômica não se manifestaria de

forma disseminada, mas em pontos ou pólos de crescimento de intensidades variáveis. No

interior desses pólos, o crescimento e as transformações dele decorrentes teriam início,

afetando o conjunto da economia pela transmissão dos seus efeitos positivos através de

diferentes canais (PERROUX, 1955, p. 94).

Em contraste com as tradicionais teorias de crescimento balanceado, que consideram a

existência de um incremento proporcional dos fluxos que manteria a economia equilibrada

mesmo durante períodos de expansão, Perroux sustenta que o estudo do crescimento deveria

fábricas circunvizinhas ou do desenvolvimento geral da indústria. Esse conceito foi retomado posteriormente por outros autores. Para uma sistematização da discussão sobre o tema, ver Cavalcante (2003).

55

concentrar-se no processo pelo qual as atividades aparecem, ampliam a sua importância e, em

alguns casos, desaparecem, incorporando três conceitos fundamentais à análise: indústria

motriz, complexo de indústrias e pólos de crescimento. As chamadas indústrias motrizes,

exercendo um papel indutor do crescimento de outras firmas (indústrias movidas) pela

compra de bens de natureza diversa, teriam a capacidade de fomentar a formação de um

complexo de indústrias localizadas próximas umas das outras, promovendo a formação de um

pólo regional.

Em que pese a utilização da expressão “pólos de crescimento”, a teoria concebida por Perroux

é essencialmente uma teoria de desenvolvimento, cujo propósito é explicar o processo de

mudança estrutural na economia e nos sistemas institucionais e sociais, e não uma teoria de

crescimento econômico, que se concentra apenas nas condições de expansão da produção. A

implantação ordenada de muitos empreendimentos confere um efeito dinâmico à economia,

desencadeando um movimento de transformação da estrutura produtiva vigente capitaneado

pela expansão industrial e trazendo novas perspectivas para o desenvolvimento regional.

Assim como Schumpeter (1911; 1942), Perroux enfatiza a importância da inovação

empresarial nos investimentos que sustentam o processo de expansão, questionando a noção

estática de equilíbrio predominante nos principais modelos utilizados até então e destacando o

fato de que as taxas de crescimento variam consideravelmente entre os diversos setores

econômicos.

Embora o autor, originalmente, não estivesse particularmente preocupado em detalhar

aspectos do desenvolvimento no plano geográfico, as aplicações da teoria dos pólos

concentraram-se basicamente em problemas inter e intra-regionais (HERMANSEN, 1972, p.

3). Boudeville (1957, p. 11), por exemplo, define um pólo de desenvolvimento regional como

um conjunto de indústrias em expansão localizadas numa área urbana, com a capacidade de

induzir o desenvolvimento da atividade econômica em sua zona de influência. Nesse sentido,

a região polarizada seria necessariamente integrada, e não autárquica, compondo uma rede de

interconexões econômicas que se constituem em importante moldura para o desenho de um

programa de desenvolvimento eficiente. Esse programa deve ser composto por ações públicas

diretas no provimento de infra-estrutura e por investimentos privados articulados, levando em

consideração o fato de que o crescimento econômico não é espontâneo, homogêneo ou

harmônico, emergindo numa região dinâmica através de setores propulsores que influenciam

outras regiões (BOUDEVILLE, 1957, p. 102-103).

56

Seguindo essas idéias, diversos países chegaram a implementar ou discutir seriamente

estratégias de desenvolvimento regional baseadas no conceito de pólos de crescimento

(MIYOSHI, 1997). Na verdade, não é coincidência que essa teoria tenha rapidamente atraído

o interesse de agentes envolvidos com o planejamento regional. Em primeiro lugar, porque a

criação de pólos é claramente demonstrada no espaço; em segundo, pelo fato de que a sua

natureza abrangente, ou seja, a sua alegada capacidade de integrar vários aspectos relevantes

do desenvolvimento, torna-a particularmente importante para a abordagem de cunho regional,

uma vez que o sucesso ou fracasso do desenvolvimento de uma área determinada é

normalmente atribuído a um complexo grupo de fatores. Assim, a provisão de base científica

para o planejamento regional, materializada numa teoria que integra aspectos do

desenvolvimento no espaço (HERMANSEN, 1972, p. 4), sem muita dificuldade foi absorvida

pelos formuladores de políticas públicas.

Simultaneamente aos esforços teóricos empreendidos por Perroux, autores como Myrdal

(1957) e Hirschman (1958) formulam conceitos e análises convergentes com a teoria dos

pólos de desenvolvimento. Em seu trabalho “Economic Theory and Underdeveloped

Regions”, Myrdal defende a validade do princípio da interdependência circular dentro de um

processo de causação cumulativa ligado ao desenvolvimento. Assim, ressalta a existência de

efeitos cumulativos na realização de investimentos produtivos, considerando que o primeiro

empreendedor cria facilidades para a implantação de novos empreendimentos, que por sua vez

amplificam as perspectivas de sucesso de outros projetos. Trabalhando com os conceitos de

efeitos regressivos e propulsores (backwash e spread effects), acredita que o processo de

expansão cria economias externas favoráveis à sua continuidade (e vice-versa), o que o leva a

concluir que “o jogo das forças de mercado opera no sentido da desigualdade” (MYRDAL,

1957, p. 42). Assim, argumenta em prol da intervenção do Estado no desenvolvimento

regional.

Hirschman, por sua vez, questiona, em seu conhecido livro “The Strategy of Economic

Development”, a doutrina do crescimento balanceado, alegando que o processo de

desenvolvimento pressupõe uma mudança estrutural incompatível com o conceito de

equilíbrio. Partindo desta constatação, concebe uma teoria de desenvolvimento que considera

o desequilíbrio a chave para o dinamismo econômico: “Our aim is to keep alive rather than to

eliminate the disequilibria. If the economy is to be kept moving ahead, the task of development

policy is to maintain tensions, disproportions, and disequilibria” (HIRSCHMAN, 1958, p.

66).

57

Amparando-se na idéia de economias de aglomeração, Hirschman formula os conceitos de

efeitos para trás (backward linkages) e para frente (forward linkages). Os efeitos para trás

traduzem os impactos regionais provenientes da implantação de indústrias que, ao

aumentarem sua demanda por matérias primas e insumos produzidos por unidades situadas a

montante do seu processo produtivo, criam condições objetivas para a produção local em uma

escala compatível com os critérios de lucratividade das firmas. Analogamente, os efeitos para

frente expressam as implicações da disponibilidade de um volume de oferta de bens que

viabiliza a produção local de setores a jusante na cadeia de produção. A partir de um modelo

simples de duas regiões, Hirschman ana lisa esses impactos, incorporando à sua formulação os

conceitos de efeitos polarizadores e difusores (polarization e trickling down effects).

Entendendo que, no longo prazo, os efeitos difusores seriam a chave para a redução das

desigualdades regionais e que a ocorrência de processos desse tipo em países de

industrialização retardatária não se daria, usualmente, de forma espontânea, adota uma

postura explicitamente intervencionista, justificando a ação do poder público em favor do

desenvolvimento3.

As proposições desses autores, evidenciando a importância da complementaridade dos

projetos instalados, apóiam-se na compreensão da importância de requisitos de escala para o

êxito dos projetos industrializantes. O argumento em defesa da incisiva ação pública dirigida

para o desenvolvimento regional, por sua vez, parte da crença na necessidade de um impulso

desenvolvimentista inicial, baseando-se em teorias que analisam o papel do Estado no

processo de fomento industrial (ROSENSTEIN-RODAN, 1943; NURKSE, 1957). Na

próxima subseção, procura-se discutir, de forma breve, formulações acerca do modelo de

intervenção do Estado desenvolvimentista e da função desempenhada pelo setor público nos

processos de industrialização das chamadas economias periféricas.

3.1.2 O Modelo de Intervenção do Estado Desenvolvimentista

O conhecido teórico do desenvolvimento Paul Rosenstein-Rodan, em clássico artigo

intitulado “Problems of Industrialization of Eastern and South-Eastern Europe”, chama a

atenção para uma série de questões relacionadas a processos de industrialização de economias

3 Referindo-se à obra de Myrdal, o próprio Hirschman afirma que os conceitos de backwash e spread effects

correspondem exatamente aos de polarization e trickling down effects (HIRSCHMAN, 1958, p. 187). De fato, as idéias de Hirschman apresentam plena convergência com as formulações de Myrdal, fortalecendo a idéia de que intervenções do Estado voltadas para a atração de investimentos concentrados em dado espaço geográfico provocariam um efeito expansivo encadeado.

58

deprimidas4, defendendo, em linhas gerais, os seguintes argumentos (ROSENSTEIN-

RODAN, 1943, p. 202-204), afinados com as condições de escala exigidas pelo padrão de

produção industrial vigente:

• De modo a prover os requisitos de escala e viabilizar o tamanho ótimo das

unidades industriais, as áreas de industrialização devem ser suficientemente

amplas;

• a industrialização de áreas deprimidas implica a aplicação de um volume

elevado de investimentos fixos e de um dado conhecimento tecnológico que

ampliam os riscos do capital e reduzem a mobilidade dos fatores e a

flexibilidade do sistema;

• o recurso ao capital externo (na forma de empréstimos ou investimentos) é uma

alternativa adequada para viabilizar esses processos de industrialização;

• a supervisão e as garantias do Estado constituem-se em conditio sine qua non

para investimentos internacionais em larga e suficiente escala, à medida que

reduzem substancialmente esses riscos; e

• as instituições de investimento internacional tratam de forma inapropriada a

possibilidade de industrialização dessas áreas, à medida que dirigem o capital

para projetos individuais e pequenas unidades, deixando de aproveitar as

vantagens de economias externas que adviriam de um esquema de

industrialização planejada envolvendo a implantação simultânea de muitas

indústrias complementares que impulsionariam o desenvolvimento (big push).

Essas idéias sustentam e estimulam o avanço de pesquisas posteriores, que procuram

identificar alternativas de desenvolvimento para áreas atrasadas. Nurkse (1953; 1957),

partindo da constatação de que o tamanho limitado dos mercados dos países subdesenvolvidos

desencoraja investimentos privados em qualquer indústria isolada e a falta de iniciativas

empresariais, por sua vez, bloqueia o desenvolvimento dos mercados, define o que se

convencionou chamar de círculo vicioso da pobreza. Como forma de romper esse ciclo,

propõe que se estabeleça e estimule um padrão balanceado de investimentos complementares

4 A despeito de abordar o caso de regiões européias deprimidas, as idéias e conceitos apresentados nesse artigo

servem de inspiração para análises e políticas públicas aplicadas a regiões periféricas de industrialização tardia, uma vez que a característica de insuficiência de renda e mercado frente aos requisitos de escala industrial fordista é comum a esses espaços.

59

em diferentes indústrias, o que propiciaria a criação de economias externas dinâmicas5.

Assim, formula a doutrina do crescimento equilibrado, da qual se pode inferir a recomendação

de uma ampla ação estatal no plano econômico.

Embora reconheça as dificuldades a serem enfrentadas, Nurkse afirma que a via de

industrialização – que não deve implicar um exclusivo crescimento industrial, mas a expansão

equilibrada de todos os setores para satisfazer a elevação da demanda decorrente do

crescimento de renda originado do conjunto de investimentos iniciais (NURKSE, 1957, p. 85)

– deve ser trilhada para que se alcance um patamar mais elevado de desenvolvimento. Nesse

sentido, sua análise converge integralmente com as posições defendidas por Singer (1950) e

Prebisch (1959), que detalham a tendência à deterioração dos termos de troca dos produtos

primários e concluem que a superação do desenvolvimento impõe, necessariamente, o recurso

à industrialização.

A ênfase conferida à necessidade de uma ação estatal mais diligente fortalece a concepção de

princípios e a execução de estratégias de natureza desenvolvimentista em diversos espaços

nacionais e subnacionais, sustentando a adoção de um modelo de atuação do Estado com

características próprias. Esse modelo, conhecido como desenvolvimentista, busca a superação

do subdesenvolvimento através de uma industrialização capitalista, planejada e apoiada pelo

Estado, tornando-se hegemônico na maior parte dos países periféricos na segunda metade dos

anos 1950 (BIELSCHOWSKY, 1988, p. 250; p. 431).

A despeito das controvérsias registradas nos debates teóricos e conceituais em torno do tema,

pode-se, em linhas gerais, definir os contornos do pensamento desenvolvimentista a partir dos

seguintes pontos6:

• a industrialização é a via de superação da pobreza e do subdesenvolvimento;

• não há como alcançar uma industrialização eficiente e racional nos países

periféricos através das forças espontâneas do mercado, de modo que é

necessário que o Estado a planeje;

• o planejamento deve incluir metas de expansão econômica e os instrumentos

de suporte correspondentes; e

5 Conforme esclarece Furtado (1967, p. 203), trata-se de maximizar “as economias externas e de aglomeração

resultantes da complementaridade das atividades industriais e, num horizonte temporal mais amplo, as economias de escala”.

6 Bielschowsky (1988, p. 7) sistematiza esses pontos, fazendo referências explícitas ao Brasil. A seqüência de tópicos apresentada, contudo, pode ser aplicada ao modelo desenvolvimentista de uma forma geral.

60

• o Estado deve captar e orientar o uso de recursos financeiros, além de

promover investimentos diretos em setores nos quais a presença da iniciativa

privada seja insuficiente.

A atividade de planejamento aparece, portanto, como tarefa essencial no processo de indução

do desenvolvimento econômico, cabendo também ao Estado um papel decisivo no esforço de

atração e estruturação das atividades industriais. A elaboração de estratégias e planos de

desenvolvimento e o estabelecimento de políticas públicas dirigidas para a operacionalização

das propostas apresentam-se como ações essenciais para orientar e conduzir movimentos de

industrialização em espaços periféricos, consolidando o desenho institucional e a forma de

operação do modelo de intervenção do Estado desenvolvimentista.

Do ponto de vista privado, a intervenção estatal justificava-se em função da reconhecida

insuficiência de bases técnicas e financeiras, contraposta à necessidade de implementação de

grandes projetos interligados e dependentes de vultosos investimentos simultâneos em infra-

estrutura e na produção de matérias-primas, máquinas, equipamentos e bens de consumo,

muitas vezes condicionados à adoção de tecnologias não disponíveis no mercado interno7.

Esse mesmo reconhecimento validava ações de estímulo ao ingresso de capital estrangeiro,

que se beneficiava das especificidades de processos de industrialização tardios para expandir

as suas bases de acumulação. Desse modo, a convergência de interesses públicos e privados,

nacionais e internacionais, fortalecia a adoção dos princípios desenvolvimentistas e

consolidava estruturas de planejamento, coordenação e intervenção do Estado.

A aceitação da aplicação de políticas econômicas como um poderoso instrumento de

promoção da industrialização respaldou uma forte onda de intervenção estatal, que contou

com o apoio de instituições de fomento internacionais como o Banco Mundial e a

Organização das Nações Unidas (ONU). Conforme afirma Bresser Pereira (1995, p. 9),

a idéia do big-push – um aumento dramático e planejado do investimento com base em apoio internacional – era uma das bases teóricas para a estratégia do Banco Mundial de dar prioridade ao financiamento à infra-estrutura. A segunda estratégia básica – a proteção à indústria nascente e substituição de importações – também recebeu apoio do Banco.

7 Segundo Furtado (1981, p. 41), o processo de industrialização por substituição de importações “ocorria em

economias destituídas de qualquer autonomia tecnológica". Outros autores também enfatizam a dependência tecnológica e financeira embutida no modelo de industrialização usualmente adotado em países periféricos entre a década de 1950 e o final dos anos 1970 (TAVARES, 1975; SERRA, 1981; DRAIBE, 1985).

61

Desse modo, como sintetizam Bresser Pereira, Maravall e Przeworski (1993, p. 18), nos

países subdesenvolvidos,

a teoria do desenvolvimento econômico baseada na hipótese do big push era o instrumento teórico; a industrialização era o objetivo principal; a substituição de importações, a estratégia básica; e o Banco Mundial, a instituição financeira e de apoio fundamental, no nível internacional.

A Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), instituída em 1948 por decisão da

Assembléia Geral da ONU, também representava um importante reforço ao avanço do modelo

desenvolvimentista, validando a ação interventora do Estado e a formação de centros de

planejamento e formulação de políticas públicas. Propugnava, nas palavras de Figueiredo

(1990, p. 143-144), “uma postura essencialmente ativa do Estado nos países latino-

americanos”, com vistas a reduzir a “distância econômica relativa entre centro e periferia,

através da industrialização”.

A análise da CEPAL chamava a atenção para a necessidade de planejamento e intervenção

pública no sentido de transformar as economias periféricas, orientando a acumulação

capitalista e os processos de desenvolvimento nacionais através de ações dirigidas ao

fortalecimento das atividades industriais. Em linhas gerais, argumentava-se que a

industrialização espontânea observada desde os anos 1930 não poderia prosseguir sem um

“esforço de planejamento capaz de conferir racionalidade e eficiência à captação e alocação

de recursos”, uma vez que enfrentava dificuldades provenientes de estruturas pouco

diversificadas, marcadas por níveis de produtividade reduzidos (BIELSCHOWSKY, 1988, p.

333). Reconhecendo que o caminho da industrialização requeria uma escala fordista de

produção e dependia de investimentos superiores à capacidade de poupança doméstica, além

de muitas vezes envolver o acesso a tecnologias ainda não disponíveis internamente,

recomendava-se o recurso ao capital estrangeiro. Desse modo, propunha-se “o

desenvolvimento nacional mais do que propriamente nacionalista” (MANTEGA, 1984, p.

40)8.

Esse modelo de intervenção estatal, ajustado aos requisitos de uma industrialização tardia nos

moldes do paradigma técnico-econômico fordista, respalda o desenvolvimento industrial em

8 Mesmos a corrente teórica “desenvolvimentista nacionalista”, que considerava que a acumulação de capital em

setores estratégicos não podia aguardar a iniciativa e o arbítrio do capital externo, admitia a importância de sua participação, tendo como principal preocupação assegurar o processo de industrialização. Assim, “tanto podiam entusiasmar-se com inversões estatais em setores que consideravam estratégicos quanto com inversões estrangeiras em setores cuja implantação poderia seguir, em sua opinião, o curso privado, sem prejuízo do processo como um todo” (BIELSCHOWSKY, 1988, p. 128).

62

diversos países até o final dos anos 1970. A grave crise fiscal, os processos inflacionários

crônicos e a prolongada estagnação econômica que assolam a economia latino-americana

nesse momento evidenciam, contudo, o esgotamento do padrão de desenvolvimento anterior.

O foco das preocupações desloca-se, então, do insuficiente nível interno de poupança e

tecnologia, da restrição de mercados e da ausência de iniciativas empresariais para o elevado

grau de endividamento externo, as dificuldades fiscais, o significativo patamar inflacionário e

as supostas distorções decorrentes do modelo intervencionista adotado.

Assumem cada vez maior destaque as teses de que a excessiva intervenção estatal,

distorcendo o processo de alocação de recursos, aguçaria a concentração de renda –

contribuindo, desse modo, para os elevados índices de pobreza e exclusão – e as dificuldades

de caixa dos governos (COLCLOUGH, 1990, p. 19). Dissemina-se, então, a visão de que as

estratégias de crescimento deveriam abandonar a ênfase no processo de substituição de

importações, no estímulo à poupança forçada e na forte ação estatal em âmbito produtivo,

incorporando diretrizes de redução da intervenção pública – materializadas nos programas de

privatização, desburocratização, desregulamentação e liberalização comercial – e disciplina

macroeconômica. As ações de desenvolvimento regional perdem força, assim como as

instituições destinadas à formulação e execução de políticas públicas dirigidas às regiões

menos favorecidas.

3.2 A Expansão do Pensamento Neoliberal

Ao longo dos anos 1980, a expansão das idéias neoliberais cria um ambiente propício a um

novo padrão de atuação pública, orientado pelos princípios da superioridade do mercado e

pela generalização do uso dos seus mecanismos de ajuste9. Conforme afirma Williamson

(1992, p. 43), que cunhou a famosa expressão “Consenso de Washington” quando sugeriu

uma taxonomia de dez pontos relativos às reformas políticas e econômicas prescritas para a

América Latina 10, a concordância se dá em torno das exigências colocadas pelo Banco

9 O pensamento neoliberal defende a adoção de reformas orientadas para a maior liberdade de mercado,

diferenciando-se do pensamento liberal mais radical (pensamento ultraliberal), que rejeita qualquer intervenção estatal na economia (BRESSER PEREIRA, 2003, p. 275-276).

10 O pacote de medidas prescritas pelo Consenso de Washington incluía o combate à inflação através do ajuste fiscal, a privatização de empresas estatais, a liberalização comercial, a prevalência de taxas de juros de mercado e a abertura da maior parte dos setores aos investimentos estrangeiros (BAER, 2004, p. 746). Nas palavras do próprio Williamson (1992, p. 45-46), o programa de reformas, que pode ser resumido como “prudência macroeconômica, liberalização microeconômica e orientação externa, difere bastante da facilidade de obtenção de déficits orçamentários e empréstimos externos, da confiança nos empreendimentos estatais, da substituição de importações e da teoria da dependência...”.

63

Mundial, o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o governo dos Estados Unidos para a

renegociação dos passivos e o aporte de novos recursos. Tais exigências, associadas à

percepção de que o equilíbrio macroeconômico sobrepunha-se aos objetivos imediatos de

desenvolvimento e subordinava o processo de reestruturação produtiva, reforçam os preceitos

liberalizantes e a soberania do mercado, redefinindo as atribuições, prioridades e o próprio

desenho institucional do Estado11.

Embora houvesse uma expectativa de que os organismos multilaterais de crédito – mantendo-

se fieis à sua missão original de promotores do desenvolvimento inspirados nas idéias

keynesianas – adotassem uma posição favorável aos países endividados, Bresser Pereira

(1995, p. 21), analisando a denominada “crise de identidade do Banco Mundial”, chama a

atenção para o fato de que se tornou logo claro que a postura que o Banco assumia servia às

necessidades que tinham os países credores de “administrar a crise da dívida externa e

proteger os seus bancos comerciais”. Como enfatiza esse autor,

a crise da dívida abriu, de facto, a oportunidade para o Banco transformar-se, de uma instituição que financia e promove o desenvolvimento, em uma instituição que impõe condições as quais obrigam os países em desenvolvimento a seguir as diretrizes econômicas que o Primeiro Mundo julga serem adequadas (BRESSER PERREIRA, 1995, p. 23).

Gradualmente, as economias latino-americanas incorporam essas diretrizes, formatando

programas ajustados ao modelo de crescimento orientado para o mercado. Assim, ao longo

dos anos 1980, os objetivos de adensamento econômico, reestruturação produtiva e reforma

institucional são relegados a segundo plano, em favor de medidas de suposto efeito imediato

direcionadas para o combate à inflação e o pagamento dos serviços da dívida externa. Como

esclarece Haddad (1996, p. 137),

uma sociedade em regime de inflação crônica e de recessão econômica inclina-se a considerar as atividades de planejamento governamental de médio e longo prazo como supérfluas e residuais. Pressupõe-se que os problemas de curto prazo (inflação, déficits públicos, etc.) são tão críticos e dominantes que não haveria condições para que esta sociedade se programasse para tratar das questões de médio e de longo prazo...

11 As reformas de caráter estrutural envolviam a privatização de empresas estatais, a desburocratização e a

desregulamentação dos mercados, sob o argumento de que um modelo de organização do setor produtivo baseado na propriedade e gestão privada, conferindo maior eficiência ao sistema, facilitando a reconstituição do equilíbrio de caixa do governo e desonerando o setor público dos custos associados à operação empresarial e das atribuições relativas ao seu gerenciamento, seria capaz de sustentar as condições de pagamento dos serviços da dívida externa e o manejo mais competente dos instrumentos de política macroeconômica. No Brasil, as reformas estruturais, assim como o processo de abertura dos mercados, intensificaram-se a partir da década de 1990. Não obstante, as preocupações com o equilíbrio macroeconômico e as restrições fiscais e financeiras do Estado arrefeceram, ainda nos anos 1980, políticas de natureza setorial e regional (ver Capítulo 4).

64

Além da premência em solucionar questões de curto prazo, a indispensável necessidade de

mudança de foco das políticas de desenvolvimento até então vigentes dificultava a definição

de uma linha de ação estatal que contemplasse o planejamento de longo prazo. Frente às

aceleradas mudanças tecnológicas, produtivas, institucionais e políticas, a necessidade de

empregar um novo modelo de intervenção contrapunha-se, nesse momento, ao

desconhecimento dos caminhos mais eficazes a serem seguidos e aos riscos associados à

adoção de fórmulas ainda não testadas.

Segundo Rosenthal (2000, p. 74), reinava certa perplexidade entre a tecnocracia latino-

americana diante da profunda e prolongada crise e dos desafios do desenvolvimento no marco

de novas e dinâmicas circunstâncias. Ajustes provocados pela capacidade das novas

tecnologias disponíveis e por mudanças fundamentais na natureza dos mercados (KUMAR,

1997, p. 59) tornavam ainda mais duvidosos os resultados provenientes da execução de ações

públicas. Se, por um lado, parecia claro que os tradicionais processos de produção fordista

apresentavam dificuldades, altos custos e longos prazos de maturação para a realização das

necessárias adaptações, o que os tornava pouco adequados para atender aos requisitos de

mercados cada vez mais fragmentados e dinâmicos, por outro, a forma encontrada pelo

capitalismo para superar a crise fordista ainda não estava suficientemente definida para que se

estruturassem propostas de intervenção do Estado ajustadas à nova realidade12.

Adicionalmente, o crescente nível de exposição aos mercados internacionais e a maior fluidez

de recursos decorrentes da intensificação do processo de liberalização econômica e do

aprofundamento da tendência de globalização motivado pela rápida difusão das novas

tecnologias da informação (GRAY, 1998, p. 276) conferiam grau ainda maior de incerteza aos

resultados das possíveis ações estatais em prol do desenvolvimento. Na opinião de Evans

(1995, p. 134),

os planejadores do desenvolvimento que tiveram a má sorte de operar nas décadas de 1970 e 1980 em vez de nas décadas de 1950 e 1960 enfrentaram uma economia global que frustrava as receitas fáceis para o desenvolvimento. Exportações de produtos manufaturados, e não mais um aumento de capacidade de produção de insumos industriais básicos, era o novo foco da “conspiração multidimensional a favor do desenvolvimento”. A crescente importância dos serviços, não só como o apoio aos fabricantes mas também como mercadorias internacionais por seu próprio direito, confundiu ainda mais o cenário. Não é de surpreender que a fórmula neo-utilitária – colocar o Estado fora da economia – tenha tido um crescente atrativo. Certo ou errado, era um claro programa de ação.

12 Diversos autores dedicam-se a analisar a crise fordista e seus principais impactos sobre a estrutura e a

organização da indústria. O capítulo precedente sistematiza o debate sobre o tema.

65

Assim, generalizam-se idéias neoliberais acerca do papel do Estado na economia e difundem-

se argumentos em defesa do livre mercado global13. As políticas de ajuste macroeconômico

assumem o papel de instrumento de ação estatal por excelência, constatando-se um

generalizado desmonte e/ou um claro processo de enfraquecimento das estruturas de

planejamento regional e dos órgãos e instituições voltados para a execução de políticas de

desenvolvimento.

As conseqüências do ajuste implementado sob a orientação dos organismos internacionais e

sob os auspícios do processo de expansão do pensamento e das práticas neoliberais são

facilmente percebidas quando se examinam os indicadores de desempenho da economia, que

justificam a expressão “década perdida” utilizada para ilustrar a magnitude do retrocesso

observado na grande maioria dos países da América Latina. Segundo dados da CEPAL,

verificou-se, no intervalo 1981/1989, um declínio de 8,3% no Produto Interno Bruto (PIB) per

capita da região, acompanhado de uma sensível redução do coeficiente de inversão bruta em

capital fixo, que passou de 22,5% para 16,4% do PIB (CEPAL, 1996, p. 22; p. 25; p. 38)14. As

principais fontes de impulso do período precedente – uma industrialização apoiada

fundamentalmente na demanda interna e um sustentável crescimento dos investimentos,

sobretudo públicos ou induzidos pelo Estado – perdiam visivelmente o dinamismo.

O panorama traçado evidenciava, já na virada dos anos 1990, a necessidade de um conjunto

de ações dirigidas para a modernização produtiva, com foco orientado para a reestruturação

industrial e a integração competitiva. Começa a se disseminar o discurso de que a manutenção

do equilíbrio macroeconômico, apesar de atributo necessário, não é condição suficiente para o

crescimento, e que a transformação produtiva orientada por critérios de competitividade –

respaldada pela incorporação de progresso técnico e pela elevação dos índices de

produtividade – constitui-se em tarefa central a ser desempenhada de forma conjunta e

articulada pelos setores público e privado. As próprias instituições multilaterais de crédito,

que por mais de uma década defenderam a idéia de que os países em desenvolvimento

deveriam “ajustar seus preços, voltar a confiar no mercado e desmantelar a máquina existente

de intervenção estatal” passam a reconhecer que “um papel ativista e positivo do governo

poderia ser um fator decisivo para o rápido crescimento industrial”, evidenciando o fato de 13 Segundo Bresser Pereira (2003, p. 359), “quando o Estado desenvolvimentista, que fora tão bem-sucedido em

promover o desenvolvimento industrial, entrou em crise nos anos 1980, nossas elites perderam o rumo”. Nesse momento, a ideologia neoliberal, que se tornava dominante nos Estados Unidos, encontrou terreno fértil nos países em desenvolvimento.

14 Esses dados excluem Cuba. Para o Brasil, registra-se uma queda de 0,4% no PIB per capita e uma retração de 21,0% para 17,7% do coeficiente de inversão, considerando-se o mesmo período.

66

que havia uma ampla mudança nas perspectivas do papel do Estado no processo de

desenvolvimento econômico (EVANS, 1995, p. 49).

Paralelamente, o caráter regressivo do ajuste implementado e a deterioração das condições

sociais dos estratos mais pobres da população evidenciavam a importância de políticas de

combate à pobreza e à desigualdade, incitando a sua gradual incorporação às diretrizes de

desenvolvimento. Assim, após um período de consagração do Estado mínimo de contornos

neoliberais, começa a ser construído um modelo de intervenção em novas bases. Nesse

processo, o conceito de capital social é importante, pois sustenta a ação estatal numa esfera

não-econômica, consolidando a idéia de constituição e fortalecimento de redes como eixo de

suporte ao desenvolvimento. Esse movimento relaciona-se também às transformações

observadas no paradigma de produção fordista e nos requisitos colocados a partir da

disseminação da microeletrônica e das tecnologias da informação, associadas a processos

produtivos e organizacionais mais flexíveis, que valorizam a constituição de redes de

empresas de porte variável (ver Capítulo 2).

3.3 Um Novo Modelo de Intervenção Estatal

A retomada da ação pública em prol do desenvolvimento econômico, superando os limites

colocados pelos objetivos de ajuste macroeconômico assumidos ao longo dos anos 1980, pode

ser segmentada em duas etapas. Na primeira delas, tratada na subseção 3.3.1, observa-se um

claro movimento em direção a intervenções setoriais voltadas para a aquisição de

competitividade através da elevação dos níveis de produtividade industrial e de intensa

reestruturação institucional e organizacional. Acelera-se o movimento de privatizações e

enfatiza-se o papel do Estado como agente regulador, montando-se um esquema de ação

pública em favor do estabelecimento de regras destinadas ao ordenamento da atividade

econômica e da constituição de um aparato governamental de planejamento e fiscalização dos

empreendimentos privados. Na segunda fase, discutida na subseção 3.3.2, o conceito de

desenvolvimento é dilatado, rompendo-se a exclusividade do vínculo estabelecido com a

dinâmica de crescimento e regulação econômica. Reincorporam-se à ação estatal atribuições

relativas à indução de processos de desenvolvimento, sem que sejam restabelecidas, contudo,

as estruturas institucionais, os pressupostos de atuação e os objetivos fixados pelo modelo

desenvolvimentista descrito na seção 3.1.2. No novo contexto, os conceitos de capital social,

desenvolvimento endógeno e intervenção local, que incorporam diretrizes de criação de um

67

ambiente propício à atração de investimentos e à constituição de vínculos de cooperação

interorganizacionais, assumem papel de destaque na agenda de intervenção do Estado, ao

tempo em que propostas de fortalecimento da estrutura industrial perdem primazia como

instrumento de apoio ao desenvolvimento regional.

3.3.1 Diretrizes de Integração Competitiva e Regulação Econômica

O formato da atuação estatal, embora ainda ditado por determinantes de ordem

macroeconômica que apontam em direção à liberalização comercial e financeira e à

manutenção de um estrito controle das contas púb licas, é também afetado, a partir do início

dos anos 1990, por profundas reformulações nos padrões de organização da produção e no

ambiente institucional e regulatório. Conforme descrito por Cimoli e Katz (2002, p. 11),

referindo-se aos esforços empreendidos por países latino-americanos em direção à realização

de reformas orientadas para o mercado,

such a major change in the global incentive regime prompted enormous macro-, meso- and microeconomic changes. The production structure and the institutional and regulatory framework of each one of the Latin American economies is currently in the process of a deep, long-term structural transformation.

Nessa perspectiva, o papel atribuído ao Estado não se limita à implementação das medidas

econômicas requeridas para a estabilização monetária, o equilíbrio do balanço de pagamentos

e o ajuste financeiro-fiscal dos governos, mas abrange também a criação de estruturas e a

formulação de políticas e programas voltados para o processo de transformação produtiva e

institucional. Essa tendência pode ser entendida, numa perspectiva dialética, como uma

exigência do próprio aprofundamento do modelo neoliberal difundido. O esquema de

substituição de importações que sustentara os processos de industrialização tardios havia

criado, na maioria dos segmentos industriais, estruturas produtivas não-competitivas,

resguardadas da concorrência externa por um forte aparato de proteção. O processo de

abertura dos mercados e de intensificação dos fluxos de recursos no plano internacional,

aumentando a importância da adaptação célere dos sistemas produtivos internos a um maior

grau de exposição e interação com outras economias (BAUMANN, 1996; GRAY, 1998),

impõe a formulação de políticas de competitividade, sustentadas por um ambiente

macroeconômico favorável. Ao mesmo tempo, a saída do Estado da esfera de produção

propriamente dita e a extensão dos processos de privatização de empresas públicas reforçam a

necessidade de construção de um modelo de regulação consistente, com vistas a planejar e

fiscalizar a atuação do setor privado.

68

No Brasil, registra-se, ainda na década de 1980, a reprivatização de 38 empresas, que haviam

sido absorvidas pelo Estado, na maioria dos casos, em função de dificuldades financeiras15.

Em 1990, a criação de Programa Nacional de Desestatização amplia a magnitude e o escopo

do processo de privatização, tornando-o parte importante do conjunto de reformas econômicas

já iniciadas. Segundo Amann e Baer (2005, p. 423), o programa de privatização brasileiro, um

dos maiores do mundo, expande-se com vigor a partir de 1994, impulsionado pelo ingresso de

capital externo e pelo apóio creditício do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e

Social (BNDES). A criação de agências reguladoras torna-se, então, “one of the most

important channels through which the state can influence economic activity” (AMANN;

BAER, 2005, p. 425)16.

Paralelamente a esses movimentos, o avanço tecnológico e a emergência de estruturas

produtivas e procedimentos operacionais mais flexíveis, que apresentam maior capacidade de

adaptação à nova dinâmica dos mercados segmentados, transforma de maneira cada vez mais

explícita o tradicional sistema de produção fordista, exigindo formas originais de intervenção

do poder público em favor do desenvolvimento econômico (ver Capítulo 2). A despeito das

dificuldades naturais de encontrar caminhos apropriados para a ação pública num novo

contexto ainda não suficientemente definido, verifica-se um movimento intelectual de

renovação do planejamento, entendido como forma de correção dos mercados nos pontos em

que suas deficiências apresentam-se mais exacerbadas. De acordo com Carlos Matus, em

entrevista concedida a Huertas (1995, p. 13), “já não há economista de prestígio que acredite

que o mercado regule bem todo o processo econômico e – menos ainda – que regule bem os

aspectos sociais do processo econômico”. Assim, admite-se a abrangência da missão do

Estado e o equívoco da retórica liberalizante que não compreende o novo momento como uma

etapa de reformulação da ação pública e dos objetivos e atribuições governamentais, mas

como o reconhecimento da primazia e auto-suficiência do mercado.

Na visão de Evans, a ausência de intervenção condenaria os países recém-industrializados à

exclusão da indústria mestra do século XXI, de modo que “renegar o envolvimento do Estado

é desconfortavelmente semelhante a renegar um lugar na produção de tecnologias da

informação” (EVANS, 1995, p. 135-136). Nesse sentido, o autor não acredita que o 15 Disponível em: http://www.bndes.gov.br/privatizacao/resultados/historico/history.asp. Acesso em: 25 nov.

2005. 16 Uma importante característica do movimento de desestatização no Brasil é o fato de que foi conduzido

basicamente através do estabelecimento de contratos de concessões, em alternativa à possibilidade de transferência permanente dos ativos. Essa opção confere ao Estado um papel ainda mais relevante na regulação do processo. O Capítulo 4, a seguir, aborda essa questão.

69

envolvimento do Estado torne-se anacrônico à medida que as mudanças tecnológicas

avançam, mas tão somente que é necessário encontrar uma combinação de papéis e estratégias

que seja adequada para o desenvolvimento industrial.

A definição desse novo modelo de atuação do Estado, contudo, não parece ser uma tarefa

trivial. Stiglitz (2003), por exemplo, chama a atenção para o fato de que a desregulamentação

foi levada longe demais e ressalta a importância de encontrar um marco regulatório adequado,

que equilibre as atribuições dos governos e dos mercados. Ressaltando os equívocos das

políticas neoliberais implementadas, contraria o argumento de que o governo é

necessariamente ineficiente, apontando falhas de mercados a serem corrigidas pela via da

intervenção pública. No entanto, ao rechaçar a adoção de um modelo uniforme e defender a

existência de alternativas diversas, apropriadas às especificidades de cada realidade nacional,

Stiglitz evidencia as dificuldades de estabelecer os novos parâmetros de atuação pública em

prol do desenvolvimento17.

Apesar dessas dificuldades, parece ganhar força a idéia de que os princípios fundamentais de

um novo modelo incluem a mobilização social, a busca de maiores níveis de igualdade e a

criação de um entorno empresarial que ofereça condições propícias aos investidores. Os

elevados índices de desemprego, a crescente concentração de renda e os resultados pífios

alcançados em termos de crescimento econômico indicam a necessidade de avançar na

formulação de estratégias de desenvolvimento integradas, onde o Estado desempenha um

papel de grande relevância. A questão regional ressurge em novas bases, subtraindo o lugar

primordial ocupado pelas políticas de apoio à industrialização no passado e incorporando um

espectro de objetivos mais amplo.

3.3.2 A Incorporação do Conceito de Capital Social

Ainda na década de 1990, o conceito de capital social, tratado como o “missing link” dos

estudos teóricos e das políticas aplicadas ao desenvolvimento (FINE, 1999, p. 4), passa a

permear o discurso de organismos internacionais, governos e organizações não-

governamentais. Definido como o conjunto de informações, normas e confiança recíproca que

integra uma rede social capaz de facilitar a ação coletiva e ordenada voltada para o mútuo

benefício de seus membros (WOOLCOCK, 1998, p. 153-155; PUTNAM, 1995, p. 67), o

conceito de capital social fortalece e aperfeiçoa argumentos em defesa de investimentos

17 Coutinho (2004) também argumenta que a escolha do modelo e o desenho da moldura regulatória requerem

análises caso-a-caso, envolvendo especificidades setoriais e institucionais.

70

coordenados em capital físico e humano (PUTNAM, 1993, p. 35), sustentando propostas de

ação estatal dirigidas aos processos de desenvolvimento regional18.

A generalização da noção de capital humano, introduzida por economistas neoclássicos como

Theodore Schultz e Gary Becker ainda nos anos 1960, foi importante para a redefinição dos

requisitos associados às novas proposições, à medida que evidencia a relevância da dotação

de trabalhadores educados, treinados e saudáveis para a determinação dos níveis de

produtividade dos fatores de produção ditos “ortodoxos” (WOOLCOCK, 1998, p. 154)19. A

valorização dessas habilidades relaciona-se às transformações observadas no paradigma

fordista e às novas exigências vinculadas à utilização da microeletrônica e das tecnologias da

informação, que sustentam processos produtivos e organizacionais mais flexíveis e realçam

propostas − envolvendo esforços públicos − voltadas para a promoção de pequenos

empreendimentos intensivos em conhecimento, o apoio à formação de redes de empresas e a

consolidação de aglomerados produtivos locais (PORTER, 1985; 1990; ERBER;

CASSIOLATO, 1997; CASSIOLATO; SZAPIRO, 2000).

Ao tempo em que se readmite a importância da participação do Estado em processos de

desenvolvimento regionais, questiona-se a associação simples e direta entre desenvolvimento

econômico e industrialização que marcou a atuação do poder público no período de

substituição de importações, reduzindo o campo de ação do Estado à promoção da expansão

industrial. Amplia-se, nesse sentido, o leque de condições de suporte ao desenvolvimento e, a

rigor, o próprio entendimento do conceito de desenvolvimento. Como conseqüência,

modifica-se também o escopo de intervenção do poder público no sentido de fortalecer esse

processo. Mesmo num plano estritamente industrial, estudos que incorporam a idéia de

produção flexível nos moldes pós-fordista destacam a importância de redes de colaboração,

ressaltando que o processo de acumulação é fundamentalmente uma atividade social.

Partindo da experiência italiana, Putnam (1993; 1995) chama a atenção para a importância da

organização comunitária e do engajamento cívico, afirmando que o capital social tem se

tornado um ingrediente vital para o desenvolvimento econômico em todo o mundo. Saxenian

(1994), por sua vez, ressalta a importância da formação de redes colaborativas

18 Embora a idéia de capital social possa ser entendida como um campo de análise da sociedade, uma vez que

incorpora diversas vertentes associadas à dinâmica da organização social, tem sido usual a instrumentalização do conceito, que passa a sustentar estratégias de ação em favor do desenvolvimento.

19 Adicionam-se, assim, novos elementos à tríade de fatores de produção identificada pelos economistas neoclássicos anteriores (terra, trabalho e capital físico, entendido como o estoque de ativos materiais).

71

interinstitucionais no processo de desenvolvimento do Silicon Valley, nos Estados Unidos.

Com base nessas e em outras conhecidas pesquisas sobre o tema, recomendações e propostas

de políticas públicas dirigidas para o fortalecimento institucional, para a qualificação de

pessoal e para a formação de redes, clusters, Sistemas Locais de Inovação e Arranjos

Produtivos Locais (APLs) ocupam um destaque crescente nas agendas de desenvolvimento

regional (AMARAL FILHO, 2001)20. Essas concentrações geográficas de empresas

relacionadas potencializariam a geração de externalidades provenientes da maior

possibilidade de cooperação, da redução dos custos de transação e da instituição de

mecanismos de transmissão de informações, compartilhamento de experiências e difusão de

inovações tecnológicas e organizacionais (PORTER, 1990).

A importância da ação do Estado, nesse contexto, dificilmente é contestada. Embora uma

visão culturalista, que atribui à capacidade auto-organizativa da sociedade a exclusiva

responsabilidade pelo desenvolvimento do capital social, ainda se sustente21, o papel mais

ativo do Estado na garantia da formação e manutenção do capital social é ressaltado pela

maioria dos autores que tratam dessa questão (CASTILHOS, 2002, p. 46). Para Putnam, por

exemplo, o Estado pode contribuir para a formação de capital social através de políticas

públicas criativas, que encorajem e criem condições favoráveis à livre organização dos

agentes e instituições (PUTNAM, 1995, p. 76-77). Assim, “social capital, as our italian study

suggests, works through and with states and markets, not in place of them” (PUTNAM, 1993,

p.42). Evans, assumindo uma visão ainda mais estatista do processo, argumenta que o esforço

voltado para garantir a integridade “das instituições estatais aumenta a possibilidade de

montar projetos de transformação social” (EVANS, 1995, p. 314). Sua crítica ao trabalho de

Putnam assume um caráter sobretudo metodológico, na medida em que contesta a clássica

separação entre as esferas pública e privada como base para a autonomia do Estado (LOTTA;

MARTINS, 2004). 20 O Glossário de Arranjos e Sistemas Produtivos e Inovativos Locais, elaborado pela Rede de Pesquisa em

Sistemas Produtivos e Inovativos Locais (Disponível em: http://redesist.ie.ufrj.br. Acesso em: 28 jul. 2006) apresenta um conjunto definições organizado a partir de uma base conceitual desenvolvida no escopo dos trabalhos de pesquisadores associados e nas contribuições de autores que têm servido de referência ao tema das aglomerações produtivas (LASTRES; CASSIOLATO, 2005). Embora possam ser identificadas diferenças conceituais em certa medida relevantes, a aplicação de políticas públicas baseadas nos diversos conceitos tem seguido uma mesma direção. De um modo geral, “as noções de arranjos produtivos locais, distritos industriais e clusters, aplicados a experiências de desenvolvimento local, envolvem, em maior ou menor grau, concentração de pequenas e médias empresas, em um território geograficamente delimitado” (SEBRAE, 2004, p. 232). A utilização do conceito de APLs no Brasil e na Bahia é discutida nos capítulos 4 e 5 desta tese.

21 “Conservadores como Francis Fukuyama localizam a fonte do capital social na ‘cultura’, argumentando que enquanto o Estado pode destruir fontes de capital social (como a igreja na Rússia Soviética), ele é inerentemente mal-preparado para promovê-las (...). O estoque de capital social – assumindo que mais é de fato melhor – é, portanto, aprimorado pelo desmantelamento do Estado” (WOOLCOCK, 1998, p. 157).

72

Considerando o Estado uma criação contingente histórica, cujas propriedades dependem das

dotações institucionais específicas e do caráter da estrutura social, e não como uma entidade

genérica cujo impacto econômico pode ser deduzido a partir das predileções inerentes aos

burocratas (EVANS, 1995, p. 65), Evans formula dois importantes conceitos, que se

constituem, em conjunto, na chave para o desenvolvimento. O primeiro deles, denominado

autonomia, refere-se à habilidade estatal de formular projetos coletivos, que se sobrepõem aos

interesses individuais perseguidos pelos dirigentes públicos. Esse conceito associa-se a uma

estrutura burocrática eficiente e a um corpo técnico qualificado, que compõem canais

institucionalizados para a negociação contínua de objetivos e políticas públicas22. Retrata,

portanto, a organização interna do Estado. O segundo, designado parceria (embeddedness),

trata das relações que se estabelecem entre Estado e sociedade. Parte-se, aqui, do suposto de

que os Estados devem estar inseridos socialmente para serem eficientes, estabelecendo

conexões sólidas com grupos sociais através do compartilhamento de projetos de

transformação.

Essas duas dimensões, necessariamente associadas, são tidas como imprescindíveis para o

êxito da intervenção pública no processo de desenvolvimento. Um aparato de Estado

suficientemente coerente e coeso garante a possibilidade de que se estabeleçam sólidas

parcerias com a sociedade, descartando a opção do isolamento como forma de preservação e

garantindo a necessária inserção social. Observa-se, assim, uma mudança importante no papel

proposto para o Estado: de um regulador da ação e da interação social, o Estado passa à

condição de mobilizador de capital social e criador de bases institucionais para a mobilização

das iniciativas coletivas (LOTTA; MARTINS, 2004).

Conforme ressalta Woolcock (1998, p. 168-169), os conceitos de autonomia e parceria

formulados por Evans associam a idéia de desenvolvimento de baixo para cima (bottom-up) −

vinculada à criação de laços sociais comunitários que possibilitem a formulação de uma

estratégia de desenvolvimento endógena − ao modelo de desenvolvimento de cima para baixo

(top-down), atrelado à emergência de burocracias formais e ao cumprimento de leis que

assegurem que os interesses e habilidades individuais possam ser canalizados para grandes

empreendimentos coletivos com uma margem razoável de segurança e predição. Assim, as

ações do “Estado autônomo” devem motivar a emergência de iniciativas de âmbito local, que

22 Przeworski (1991, p. 45) também chama a atenção para a importância das estruturas institucionais de controle

da autonomia, uma vez que o monopólio dos instrumentos de coerção organizada traz a eterna possibilidade de que o Estado aja de acordo com interesses próprios.

73

sustentam modelos de desenvolvimento bottom-up, uma vez que o fortalecimento de redes e

habilidades ocorre em nível local. Ainda que precise ser complementado, o estoque de capital

social da comunidade na forma de integração é visto como a base para fazer deslanchar

iniciativas de desenvolvimento (WOOLCOCK, 1998, p. 175).

Essa visão parece ser incorporada por diversas instâncias públicas e distintas instituições

preocupadas com o tema do desenvolvimento, incluindo o Banco Mundial, o Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Organização das Nações Unidas23. Segundo

Fine (1999), transformações no plano intelectual e ideológico estariam enfraquecendo uma

agenda baseada na dicotomia Estado versus mercado e na caracterização do mercado e do

Estado como bom e ruim, respectivamente, sustentando: “a new development agenda based

on new keynesianism and social capital” (FINE, 1999, p. 1). O reconhecimento da relevância

da ação intervencionista do Estado não representaria, nesse contexto, um acirramento das

contradições entre as práticas desenvolvimentistas e neoliberais, mas um claro arrefecimento

dos conflitos, à medida que as novas estratégias tornariam mais difusas as ações públicas,

afastando-as do foco produtivo direto24. O Estado assume, então, um papel indireto na

promoção do desenvolvimento industrial, cuidando da organização e do fortalecimento das

bases de apoio à industrialização.

Nesse sentido, a idéia de capital social assume grande relevância, pois sustenta a ação estatal

num plano não-econômico ou não-mercantil. O conceito de capital social, embora apoiado no

uso de recursos econômicos e na produção de riqueza, uma vez que se correlaciona

positivamente à trajetória de crescimento material da economia, situa-se numa dimensão

diversa e mais abrangente do que aquela que abriga os demais tipos de capital, envolvendo

elementos vinculados a bens públicos, redes sociais e cultura (FINE, 1999, p. 4-5; p. 13)25.

Assim, a sua incorporação às análises e recomendações de políticas públicas alarga o espectro

da discussão, encobrindo alguns aspectos controversos e ressaltando a confluência de 23 Essas instituições criaram áreas especialmente dedicadas à promoção do capital social. Nas homepages do

Banco Mundial e do BID podem ser encontradas diversas referências a essas iniciativas, bem como publicações institucionais que tratam do assunto (Disponível em: http://www.worldbank.org/poverty/scapital e http://www.iadb.org. Acesso em: 17 jul. 2006).Os textos reunidos por Atria e Siles (2003) refletem a preocupação da CEPAL com as pesquisas referentes ao capital social.

24 A visão de que todas as comunidades locais dispõem de um conjunto de elementos endógenos que podem concretizar as suas possibilidades de desenvolvimento, desde que conduzidos por uma ação mobilizadora e criativa, desloca o foco das intervenções públicas em favor do desenvolvimento regional de questões vinculadas à expansão industrial stricto sensu . Nesse sentido, concilia as propostas de intervenção do Estado à visão neoliberal, restringindo o escopo da ação pública.

25 Desse modo, refere-se, sobretudo, a relações interpessoais e sociais envolvendo normas de confiança e engajamento, que se retroalimentam e se transformam em requis itos multidimensionais essenciais para o desenvolvimento econômico e para a formulação de uma efetiva política governamental voltada para esse fim.

74

interesses em torno de determinados tipos de intervenção. Como conseqüência, observa-se

que:

Where the developmental state literature previously stood as a critique of the old consensus, it can now either be overlooked or be repackaged as new in terms of a much less radical content attached to market imperfections and social capital (…) in this way, the politics of bringing the state back in and the theory of the developmental state have become tied to the notion of social capital and more amenable to the tacit postulates of the mainstream economic theory associated with the Washington consensus (…) to deploy social capital as a generalized proxy for the developmental state in ways such that conflict and its analytical prerequisites can be secondary, muffled or even be brought out (FINE, 1999, p. 13-14).

De acordo com essa percepção, a idéia de capital social teria provido o Banco Mundial da

capacidade analítica de propor uma nova agenda de desenvolvimento, sem precisar romper

com os velhos pressupostos neoclássicos ou tecer críticas substantivas ao modelo

anteriormente defendido (FINE, 1999, p. 12). Estaria pendente, contudo, a construção de uma

agenda de intervenção concreta, que traduzisse em ações efetivas os conceitos e

recomendações de ordem geral colocados. De acordo com Portes e Landolt (1996, p. 20), “no

one, however, has come up with a reliable formula to produce social solidarity and trust in

communities lacking them, although exhortations are heard from pulpits every Sunday”.

Além disso, alguns estudiosos afirmam que a prescrição de construção e ampliação do capital

social parte de um diagnóstico equivocado ou incompleto dos principais problemas

enfrentados, podendo levar a desperdício de recursos e novas frustrações. Na opinião de

Boisier (2003), um alto nível de capital social não garante a superação de um problema

específico, tampouco a superação do subdesenvolvimento. Embora esse autor admita o capital

social como uma importante semente do desenvolvimento, não o considera mais relevante que

outras formas de capital, uma vez que a pobreza e o desenvolvimento são fenômenos

sistêmicos complexos. Em consonância com esta visão, Portes e Landolt (1996, p. 21)

afirmam que

it is not the lack of social capital, but the lack of objective economic resources – beginning with decent jobs – that underlies the plight of impoverished urban groups. Even if strengthened social networks and community participation could help overcome the traumas of poverty, no one knows how to bring about these results. Undoubtedly, individuals and communities can benefit greatly from social participation and mutual trust, but the outcomes will vary depending on what resources are obtained, who is excluded from them, and what is demanded in exchange.

Assim, a noção de capital social, embora importante para o alargamento do conceito de

desenvolvimento e a incorporação de objetivos de natureza social às políticas de fomento

75

regional formuladas, parece insuficiente para alimentar a construção de um novo modelo de

ação pública, capaz de definir intervenções concretas e eficazes. A valorização do local,

muitas vezes contaminada por visões que conferem exagerada autonomia aos elementos e

agentes endógenos, desconsidera, ou pelo menos minimiza, a importância de um projeto

nacional de superação do subdesenvolvimento, que pressupõe transformações estruturais

vinculadas a uma ação incisiva do Estado e de unidades produtivas dominantes, fortemente

influenciada pelos movimentos do capital no plano internacional26. A problemática industrial,

que se manifesta nas propostas de fortalecimento de empresas de menor porte e no estímulo

ao desenvolvimento de clusters, arranjos produtivos locais e redes de empresas, perde a

primazia como instrumento de apoio ao desenvolvimento regional, surgindo envolta nos

processos de fortalecimento do potencial endógeno. O foco da ação do Estado desloca-se do

estímulo à constituição de um pólo de produção capaz de desencadear um processo expansivo

para a criação de um entorno atraente à maior articulação entre agentes, recorrendo à

transposição de experiências localizadas exitosas e à generalização de metodologias de

fomento ao capital social.

Ainda que nesse processo de assimilação possam ser incorporados elementos incompatíveis

com o ambiente institucional, a estrutura sócio-econômica e o estágio de desenvolvimento

local, regional e nacional, em função da pluralidade de situações e da possível inconsistência

das prescrições generalizadas às especificidades de cada espaço, a adoção de procedimentos

social e institucionalmente aceitos, que torna as organizações isomórficas, justifica-se pela

necessidade de legitimar a sua atuação, de modo a fortalecer as suas condições de suporte

externo, ampliar a sua segurança e estabilidade e garantir a sua sobrevivência (DOWLING;

PFEFFER, 1975, p. 123)27. De acordo com Meyer e Rowan (1977, p. 340), “institutionalized

products, services, techniques, policies, and programs function as powerful myths, and many

organizations adopt them ceremonially”.

3.4 Rumo a uma Nova Agenda de Intervenção Pública?

A análise da atuação do Estado e dos modelos de políticas de desenvolvimento regional

seguidos a partir da segunda metade do Século XX revela uma associação estreita entre as

26 Brandão (2004, p. 73) alerta para a importância de combater o pensamento único da endogenia exagerada, que

negligencia aspectos fundamentais para a compreensão dos processos de desenvolvimento regionais. 27 Dowling e Pfeffer (1975, p 133) acreditam que organizações mais visíveis e dependentes de suporte político e

social tendem a se engajar mais ativamente em comportamentos do tipo legitimizador.

76

mudanças no padrão de intervenção pública e as redefinições observadas nos paradigmas de

produção industrial discutidos no capítulo precedente. No período desenvolvimentista, as

políticas de promoção de pólos de desenvolvimento tinham como pressuposto a necessidade

de sustentação de grandes projetos industriais, capazes de beneficiar-se de economias de

escala significativas vinculadas ao padrão de produção fordista tradicional. O ônus desse

modelo de intervenção sobre a capacidade fiscal e financeira do Estado, os resultados

pontuais dos projetos industriais fomentados e as indicações de que importantes

transformações atingiam o paradigma técnico-econômico vigente estabeleceram novos

marcos para as políticas de desenvolvimento regional e o papel do Estado no desenvolvimento

econômico. Por um lado, diretrizes de ajuste e disciplina macroeconômica impuseram-se

como prioridade absoluta, fortalecendo um modelo neoliberal apoiado pelos organismos

multilaterais de crédito. Por outro, a emergência de sistemas de produção mais flexíveis,

baseados no estabelecimento de redes de fornecimento e colaboração, requeriam formas

originais de intervenção do poder público, ainda não suficientemente claras diante da

velocidade das mudanças e do curto espaço de tempo decorrido desde o seu início.

A expansão do pensamento neoliberal e a perplexidade das instâncias de desenvolvimento

diante dos novos elementos da realidade criaram, ao longo dos anos 1980, um ambiente

propício a um padrão de atuação pública distinto do anterior, orientado pelos princípios da

superioridade do mercado e pela generalização do uso dos seus próprios mecanismos de

ajuste. A formulação de políticas públicas passou a seguir orientações do Banco Mundial e do

FMI no sentido de equilibrar as contas públicas e estabelecer condições para a renegociação

dos compromissos externos, relegando-se a segundo plano as preocupações com o

planejamento e o fomento regional.

A partir da década de 1990, observa-se a estruturação de um novo padrão de intervenção

pública, marcado pela construção de um aparato de regulação econômica e por diretrizes de

modernização e integração competitiva. O formato da atuação estatal, embora ainda ditado

por determinantes de ordem macroeconômica, passa a ser também direcionado por

transformações nos padrões produtivos e organizacionais da indústria e no ambiente

institucional e regulatório. Essa tendência pode ser entendida como uma exigência do próprio

aprofundamento do modelo neoliberal difundido, que expunha à concorrência externa setores

pouco competitivos e impunha a construção de um modelo de regulação voltado para o

planejamento e a fiscalização das ações privadas. Percebe-se um movimento intelectual de

renovação do planejamento, entendido como forma de correção dos mercados nos pontos em

77

que suas deficiências apresentem-se mais exacerbadas, reconhecendo-se o exagero da retórica

e das práticas liberalizantes.

Os elevados índices de desemprego, as desigualdades sócio-espaciais e a crescente

concentração de renda observada nos países latino-americanos, por sua vez, indicavam

também a necessidade de avançar na formulação de estratégias de desenvolvimento

integradas, onde o Estado desempenharia um papel de grande relevância. Generalizava-se o

entendimento de que os princípios fundamentais de um novo modelo incluíam a mobilização

social, a busca de maiores níveis de eqüidade e a criação de um entorno empresarial que

oferecesse condições propícias aos investidores, valorizando-se as condições locais e

incorporando-se diretrizes derivadas do conceito de capital social. Assumem grande

relevância as habilidades relacionadas à qualificação da mão-de-obra e à capacidade de

estabelecer vínculos de parceria e cooperação, o que se associa às transformações observadas

no paradigma fordista e às novas exigências vinculadas à utilização da microeletrônica e das

tecnologias da informação, que sustentam processos produtivos e organizacionais mais

flexíveis e destacam ações dirigidas à promoção de pequenos empreendimentos intensivos em

conhecimento, ao apoio à formação de redes de empresas e à consolidação de aglomerados

produtivos locais.

Readmite-se a importância da participação do Estado em processos de desenvolvimento

regionais, questionando-se a associação simples e direta entre desenvolvimento econômico e

industrialização que marcou a atuação do poder público no período desenvolvimentista,

reduzindo a ação do Estado à promoção da expansão industrial stricto sensu. Propagam-se as

preocupações com o desenvolvimento local e dissemina-se a visão da indústria como parte de

uma rede de atividades mais ampla, o que se coaduna com a intensificação dos processos de

desverticalização produtiva e a conseqüente necessidade de integrar atividades externas

associadas à produção industrial propriamente dita. Amplia-se, nesse sentido, o leque de

condições de suporte ao desenvolvimento e, a rigor, o próprio entendimento do conceito de

desenvolvimento. Como conseqüência, modifica-se também o escopo de intervenção do poder

público no sentido de fortalecer esse processo.

Entretanto, se o reconhecimento da importância da ação regulatória do Estado e do seu papel

como agente promotor de um processo de desenvolvimento econômico que incorpore metas

de eqüidade social e espacial estabelece princípios fundamentais para a concepção de novas

abordagens, parece ainda prematuro falar de um novo modelo de intervenção do Estado. A

78

formulação de propostas alternativas de desenvolvimento regional pragmáticas e exeqüíveis,

com efetiva capacidade de transformação estrutural, ainda requer uma base de sustentação

mais sólida. A construção de uma agenda de intervenção que traduza em resultados efetivos

as idéias e recomendações de ordem geral colocadas a partir do conceito de capital social e da

ampliação das condições de suporte ao desenvolvimento, portanto, carece ainda de maior

rigor.

79

CAPÍTULO 4:

INDUSTRIALIZAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL

O relevante papel historicamente desempenhado pelas políticas públicas em favor da

industrialização brasileira é inquestionável, tendo sido reconhecido não apenas em análises

dirigidas à compreensão do processo de desenvolvimento econômico no Brasil (BAER, 1966;

TAVARES, 1975; SERRA, 1982; DRAIBE, 1985; ORENSTEIN; SOCHACZEWSKI, 1992;

CAMPOS, 1994), mas também em estudos de natureza mais abrangente, que analisam a

participação dos Estados Nacionais nos movimentos de trans formação industrial (EVANS,

1995, p. 99). Do ponto de vista teórico e conceitual, os princípios do modelo de intervenção

desenvolvimentista, que recheavam os estudos realizados pela Comissão Econômica para o

Desenvolvimento da América Latina, estavam subjacentes às políticas de industrialização

formuladas pelo menos até meados dos anos 1970, sustentando o projeto de industrialização

brasileiro. As teorias dos pólos de crescimento, causação circular cumulativa e efeitos

encadeadores (PERROUX, 1955; MYRDAL, 1957; HIRSCHMAN, 1958), por sua vez,

respaldavam as políticas de desenvolvimento regional implementadas em âmbito nacional.

As dificuldades fiscais e financeiras do Estado e a crise do modelo desenvolvimentista

influenciaram, a partir dos anos 1980, mudanças importantes no planejamento e na ação

estatal no Brasil. De um Estado intervencionista, que propunha a eliminação de pontos de

estrangulamento ao crescimento industrial e o fomento a atividades consideradas prioritárias

para a superação do atraso relativo e do subdesenvolvimento, caminhava-se para um padrão

de crescimento orientado pelo mercado, dominado por uma visão negativa da intervenção do

Estado no desenvolvimento econômico e por propostas de ação pública quase que

exclusivamente voltadas para o ajuste macroeconômico de curto prazo. As instituições de

planejamento e execução de políticas de desenvolvimento regional montadas no período

precedente perderam a sua capacidade de formulação e intervenção, tornando-se órgãos

incapacitados para o exercício da função para a qual foram criados.

80

No início da década de 1990, o acelerado processo de abertura dos mercados e a necessidade

de instituir programas de apoio à competitividade, aliados aos péssimos indicadores

econômicos da década anterior, incitaram a retomada da ação pública em favor do

desenvolvimento. Uma série de medidas voltadas para a modernização produtiva orientada

por ganhos de produtividade norteava o processo de reestruturação industrial, pautado pela

redução de custos e pelo estabelecimento de parâmetros de eficiência. Paralelamente,

iniciava-se a montagem de um aparato governamental dirigido ao ordenamento da atividade

econômica e à fiscalização das ações privadas. Começava a ser construído, no Brasil, um

modelo de intervenção guiado por diretrizes de integração competitiva e regulação

econômica, caracterizado pela adoção de políticas de cunho macroeconômico e medidas de

âmbito setorial.

A partir de meados da década de 1990, a estabilização monetária conquistada com a

implementação do chamado Plano Real e as orientações que partiam das organizações

multilaterais de crédito gradualmente transformaram o padrão de intervenção em vigor. O

Estado regulador reincorporou a antiga função de indução do desenvolvimento, dessa vez

partindo de pressupostos ditados pela teoria do capital social (PUTNAM, 1993; 1995;

WOOLCOCK, 1998). A questão regional, transmutada na discussão e nas propostas acerca do

desenvolvimento local, passava a permear a agenda de discussões sobre o tema, ao tempo em

que se questionava a visão da indústria como centro de propagação do desenvolvimento,

ressaltando-se a importância da constituição de redes de atividades inter-relacionadas. A

despeito desses movimentos, não foram recompostos os órgãos federais de fomento ao

desenvolvimento, tampouco se criaram novas instituições suficientemente fortes para

implementar programas capazes de transformar a estrutura das regiões menos desenvolvidas

do país.

Assim, as seguidas transformações no modelo de interferência do Estado na economia, na

configuração produtiva nacional e na própria lógica de operação e organização da indústria

ensejaram modificações profundas nos esquemas de planificação e nas formas de tratar a

questão do desenvolvimento regional no Brasil. Compreender essas transformações e os

impactos daí advindos, considerando o período que se estende de meados da década de 1950

até os primeiros anos do século XXI, é uma tarefa fundamental para o cumprimento dos

objetivos definidos neste trabalho. Como forma de embasar a análise da evolução das

propostas de desenvolvimento focadas no fortalecimento das atividades industriais no estado

da Bahia, este capítulo segue a disposição apresentada no capítulo anterior, estruturando-se

81

em quatro seções. Na primeira delas, aborda-se a ação do Estado desenvolvimentista no

Brasil, chamando-se a atenção para os esforços de industrialização nacional e a montagem de

um conjunto de instituições e de um sistema de planejamento voltados para a formulação e

implementação de políticas de promoção do desenvolvimento regional. Na seção subseqüente,

analisa-se o esgotamento do modelo desenvolvimentista no Brasil, registrando-se o

enfraquecimento das instituições e políticas públicas de fomento regional e a ênfase atribuída

ao gerenciamento macroeconômico de curto prazo. A conformação de um Estado regulador

que incorpora diretrizes de modernização e integração competitiva é o foco da seção seguinte,

que discute, ainda, a incorporação do conceito de capital social e a generalização de

preocupações com o desenvolvimento local à agenda de desenvolvimento brasileira. Na

última seção, por fim, sistematizam-se as principais conclusões obtidas.

4.1 O Estado Desenvolvimentista e a Temática Regional no Brasil

Para melhor organizar as idéias e argumentos apresentados acerca do Estado

desenvolvimentista e a temática regional no Brasil, optou-se por segmentar esta seção em

duas partes. Na primeira delas (seção 4.1.1), analisa-se, de forma breve, a evolução do

pensamento desenvolvimentista brasileiro – ressaltando-se algumas de suas principais

filiações teóricas – e a construção de um modelo de intervenção estatal nos moldes

desenvolvimentistas no Brasil, chamando-se a atenção para elementos de origem interna e

externa que respaldaram esse movimento. A segunda subseção, por sua vez, investiga as

origens do planejamento regional e os resultados gerais decorrentes das políticas de

desenvolvimento regional propostas e implementadas pelos principais órgãos federais de

fomento, enfatizando, particularmente, as intervenções dirigidas para a região Nordeste do

país.

4.1.1 O Estado e a Tradição de Planejamento Público

O modelo de intervenção desenvolvimentista, amparado pelo objetivo de superação do

subdesenvolvimento nacional através de uma industrialização capitalista, planejada e apoiada

pelo Estado, origina-se na década de 1930, tornando-se hegemônico na segunda metade dos

anos 1950, quando atinge a sua fase áurea (BIELSCHOWSKY, 1988). Nesse momento, já

haviam sido criados, no Brasil, mecanismos e instituições importantes, que consubstanciavam

a formulação inicial de uma política de desenvolvimento baseada na acumulação de capital

industrial, dando sustentação aos planos de desenvolvimento montados (LESSA, 1964).

82

Ainda na década de 1940, o início das operações da Fábrica Nacional de Motores, da

Companhia Siderúrgica Nacional, da Companhia Nacional de Álcalis e da Companhia Vale

do Rio Doce (BAER, 1966, p. 265) indica o interesse do Estado em fazer avançar o processo

de industrialização através de ações planejadas, que previam a sua participação direta nos

setores produtivos tidos como prioritários. Nos primeiros anos da década seguinte, medidas

governamentais diferenciando importações e favorecendo a compra de máquinas e

equipamentos ampliavam as bases de uma política econômica deliberadamente voltada para o

desenvolvimento industrial via substituição de importações (SERRA, 1982, p. 74). A política

cambial, nesse período, subordinava-se às necessidades de importação da indústria, atentando

também para a necessidade de proteção a segmentos industriais nascentes28.

A criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), em 1952, com a

função de apoiar a diversificação industrial e financiar a ampliação da infra-estrutura de

transportes e energia, expressa, por sua vez, o reconhecimento de que a existência de

instituições oficiais de crédito é condição indispensável para o desenvolvimento nacional. A

necessidade de aparelhamento da máquina pública para fazer avançar o processo de

desenvolvimento industrial inclui ainda a fundação da empresa Petróleo Brasileiro S.A.

(Petrobras), em 1953, com o objetivo de desenvolver, sob a forma de monopólio estatal,

atividades de prospecção, produção e refino do petróleo.

Assim, seja através da formulação de políticas econômicas, da concessão de crédito de longo

prazo, de investimentos em infra-estrutura ou no próprio sistema produtivo, a intervenção do

Estado é decisiva, estimulando o aporte de capital estrangeiro e de capital privado nacional e

viabilizando uma aglutinação de recursos indispensável para a constituição de um parque

industrial. Além disso, conforme enfatiza Bielschowsky (1988, p. 364), o pensamento

desenvolvimentista atingia, no segundo governo Vargas (1951-54), a própria estrutura do

Estado, disseminando-se nas instituições da administração pública federal. Mesmo antes da

década de 1950, podiam-se identificar diversos órgãos de planejamento geral e outros focados

em setores básicos para a industrialização, além dos empreendimentos estatais mencionados.

28 A Instrução 70/53, da Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), dividia as importações em cinco

categorias, estabelecendo um sistema de taxas de câmbio múltiplas que privilegiava a compra de equipamentos e matérias-primas industriais essenciais (VIANNA, 1992, p. 139-140) e protegia os segmentos implantados, sobretudo os de produção de bens de consumo (CANO, 1985, p. 78). A Instrução 113/55, também da SUMOC, permitia importações, sem cobertura cambial, de “equipamentos destinados à complementação dos conjuntos já existentes no país e classificados nas três primeiras categorias de importação”, além de autorizar a emissão de licença em favor das empresas nacionais à importação de conjuntos de equipamentos financiados no exterior em prazo não inferior a cinco anos, a serem incorporados aos ativos das empresas sem contrapartida no passível exigível (PINHO NETO, 1992, p. 154).

83

Esses centros de planejamento desempenhavam, naquele momento, um papel muito

importante, à medida que favoreciam o amadurecimento de idéias e a consolidação de

argumentos que respaldavam diretrizes de política econômica em prol da industrialização.

Assim, constituíam-se, naquela fase de transição para o capitalismo industrial,

em núcleos de reflexão coletiva sobre a problemática do desenvolvimento nacional. Mas, se é possível admitir que entre as equipes administrativas e técnicas superiores desses órgãos desenvolvia-se uma ideologia de industrialização, não se pode afirmar que se tenha gerado no período um projeto de industrialização articulado e perfeitamente definido. Faltavam coordenação entre os órgãos, recursos financeiros que permitissem uma continuidade mínima nos trabalhos de cada um deles e, sobretudo, uma diretriz geral de política econômica que cobrisse com um embasamento ideológico abrangente e definitivo suas atividades pioneiras de planejamento econômico (BIELSCHOWSKY, 1988, p. 257-258).

A despeito desses problemas, é certo que a idéia do desenvolvimento industrial planejado já

havia alcançado espaço nos debates envolvendo as diferentes alternativas de atuação do

Estado brasileiro no período do imediato pós-guerra. Consolidava-se, assim, a crença na

industrialização como estopim de um processo de crescimento econômico e como via de

superação da pobreza, o que ganhava forma na identificação dos obstáculos a serem

transpostos e dos projetos e setores prioritários a serem estimulados. Caminhava-se, de forma

diligente, para a formulação de um projeto de desenvolvimento industrial consistente, capaz

de transformar radicalmente as estruturas produtivas internas e articular em novas bases as

relações do país com o exterior.

Em depoimento prestado ao Projeto Memória do BNDES, em 1982, Roberto Campos

explicou que as primeiras teorizações do pensamento desenvolvimentista propunham a

correção dos pontos de estrangulamento detectados nas áreas de energia, transportes e infra-

estrutura, e que subseqüentemente teria surgido a teoria dos pontos de germinação, da qual ele

se declara o principal formulador. Essa teoria consistia num esforço de estabelecer prioridades

em função de critérios de saldo cambial, utilização de matérias-primas locais e mobilização de

recursos financeiros, além das perspectivas de geração de impactos dos projetos tratadas

posteriormente nas concepções de autores como Myrdal e Hirschman, que enfatizavam os

efeitos para frente e para trás dos empreendimentos (MONTEIRO FILHA; MODENESI,

2002, p. 8)29.

29 Segundo o próprio Campos (1994, p. 163), “os conceitos iniciais de pontos de estrangulamento e criação de

externalidades foram então complementados pela teoria dos pontos de germinação e das vinculações produtivas a montante e a jusante. Era de certa maneira uma antecipação da teoria de Albert Hirschman sobre as backward and forward linkages, em seu livro The strategy of economic development, publicado em 1958”.

84

A força do modelo desenvolvimentista provinha, sobretudo, de: a) fatores de origem interna,

materializados na forte demanda empresarial pela reposição de equipamentos do parque

produtivo nacional, que dependia necessariamente do planejamento e intervenção

governamental; e b) fatores de ordem externa, vinculados às circunstâncias do comércio

internacional e às orientações das agências, órgãos e missões internacionais.

Quanto ao primeiro bloco, convém ressaltar a relativa ausência de conflito ao longo de um

processo de extraordinária expansão das funções do Estado, justificada pela convergência de

interesses dos grupos empresariais nacionais e estrangeiros que integravam projetos de

investimentos no país. Conforme já ressaltado no capítulo anterior, a classe empresarial

apoiava a consolidação do modelo desenvolvimentista e o fortalecimento das estruturas de

planejamento, coordenação e intervenção do Estado nacional, reconhecendo a necessidade e

os benefícios que adviriam desta ação para o próprio processo de acumulação de capital

privado no país naquele momento. A dinâmica de concentração relativa em favor do capital

internacional e das empresas estatais não prejudicava – muito pelo contrário – o conjunto do

capital nacional, que continuava a se expandir, inclusive atrelado ao ciclo de crescimento

desencadeado pela ação do Estado e dos investimentos estrangeiros (TAVARES, 1975;

SERRA, 1982; DRAIBE, 1985).

No que diz respeito ao ambiente externo, pode-se mencionar alguns elementos que legitimam,

inspiram e, mais do que isso, induzem a formatação do modelo desenvolvimentista brasileiro.

Em primeiro lugar, as próprias condições do comércio externo, que, em alguns momentos,

referendavam o controle estatal no sentido de ajustar os fluxos de mercadorias e capital30. Em

segundo lugar, as recomendações que provinham de missões e organismos internacionais,

numa época em que o planejamento estava em alta não apenas na Europa, mas também em

países subdesenvolvidos31.

De acordo com Bielschowsky (1988, p. 322), o Banco Mundial, por exemplo, trabalhava com

normas de apoio financeiro que facilitavam o acesso aos financiamentos a projetos integrantes

30 Isto é particularmente verdadeiro, por exemplo, no biênio 1946-47, quando a queda das reservas internacionais

praticamente forçava o estabelecimento do controle cambial. 31 De acordo com Serra (1982, p. 69), o avanço da industrialização no Brasil “foi simultâneo ao (e em parte

causado pelo) acelerado movimento de internacionalização do capital que sucedeu à reconstrução européia”. Assim, a coordenação tinha que ser ampla, uma vez que “devia incluir também a negociação e a administração das empresas estrangeiras nos grandes blocos de investimentos, estabelecendo uma divisão de tarefas entre elas, o capital privado nacional e as empresas estatais”.

85

de programas de desenvolvimento. A missão Abbink32, por sua vez, embora defendesse a

posição de que o papel dinâmico no processo de desenvolvimento cabia ao setor privado,

ressaltava a função estatal de coordenação dos investimentos (CAMPOS, 1994, p. 154). Além

disso, mesclava recomendações ortodoxas de ordem macroeconômica – como a necessidade

de estabilização monetária como forma de promover eficiência na captação e alocação de

recursos e a importância de estabelecer restrições de natureza creditícia – com proposições

claramente desenvolvimentistas – substituição de importações e estímulo às exportações e à

atração de capital estrangeiro; participação mais ativa do Estado na ordenação dos

investimentos em setores básicos e, eventualmente, participação direta em atividades

produtivas; elevação da receita tributária como forma de financiar o crescimento econômico

(BIELSCHOWSKY, 1988, p. 329). A identificação de um conteúdo desenvolvimentista num

relatório de orientação liberal, que colocava certas ressalvas e enfatizava pontos

tradicionalmente aceitos pelas correntes de pensamento mais ortodoxas, tornava mais fácil a

assimilação das novas propostas, fortalecendo e legitimando as idéias desenvolvimentistas33.

À medida que a hegemonia do pensamento desenvolvimentista avançava, consolidava-se a

convicção de que era necessário aparelhar e instrumentalizar o Estado brasileiro para

enfrentar os novos desafios do desenvolvimento econômico. O Plano de Reabilitação

Econômica e Reaparelhamento Industrial, de 1951, e os projetos para os quais Getúlio Vargas

(1952-1954) criou a sua assessoria econômica são respostas objetivas ao reconhecimento das

deficiências que emperravam a ação da máquina pública naquele momento. O primeiro –

também conhecido como Plano Lafer, nome do ministro da fazenda do segundo governo

Vargas, Horácio Lafer – criava condições administrativas e financeiras para a formulação e

execução de projetos em áreas prioritárias, como energia, transportes e indústrias de base,

contando com o Fundo de Reaparelhamento Econômico, instituído ainda em 1951 com o

propósito de servir de contrapartida aos financiamentos externos, e, a partir de 1952, com o

32 A missão Abbink, grupo técnico Brasil-Estados Unidos instituído para discutir formas de alavancar

investimentos privados no Brasil, elaborou, em 1949, documento no qual analisava as condições necessárias para o desenvolvimento nacional e o papel a ser desempenhado pelo Estado e pelo capital estrangeiro. O seu relatório “preconizava que o programa de desenvolvimento brasileiro deveria basear-se em três pontos: a reorientação dos capitais formados internamente, o aumento médio da produtividade e o afluxo de capitais estrangeiros” (VIANNA, 1992, p. 117).

33 A publicação dos primeiros trabalhos da CEPAL também fortaleceu a disseminação do pensamento desenvolvimentista (ver capítulo anterior). Partindo de uma visão do conjunto da região latino-americana, as análises cepalinas incorporavam propostas relativas às perspectivas e estratégias a serem empreendidas, enfatizando a industrialização como “vehículo de la innovación tecnológica, la modernización productiva y el aumento de la produtividad” (SUNKEL, 2000, p. 34). Assim, reuniam argumentos em favor de uma incisiva transformação das economias periféricas, formando “um poderoso instrumental analítico antiliberal” (BIELSCHOWSKY, 1988, p. 78).

86

BNDE, que o administraria (BIELSCHOWSKY, 1988, p. 320; p. 345; CAMPOS, 1994, p.

161). A Assessoria, órgão voltado para o planejamento da expansão da infra-estrutura,

buscava, por sua vez, associar a formulação dos projetos à implantação e à ação de empresas

estatais34. Estruturava-se, assim, um quadro institucional inovador de planejamento e

execução das propostas de desenvolvimento industrial no Brasil.

A formatação desse quadro ia ao encontro das orientações da Comissão Mista Brasil-Estados

Unidos (CMBEU), instalada em 1951, que aconselhava esforços imediatos no sentido de

incrementar o fornecimento de energia e melhorar o sistema de transportes, promovendo a

integração de mercados35. Para tanto, a Comissão elaborou 41 projetos de investimento, que

respondiam diretamente às necessidades de capital industrial no Brasil (MANTEGA, 1984, p.

68-69; CAMPOS, 1994, p. 162-163). Essas ações setoriais visavam transformar os pontos de

estrangulamento identificados em pontos de crescimento, o que, segundo Bielschowsky

(1988, p. 112-113), antecipava-se, de fato, às teorias de crescimento e efeitos encadeamento

apresentadas por Hirschman alguns anos depois. Tal estratégia, que buscava localizar setores-

chave dotados de maior potencial de irradiação de estímulos para o restante da economia,

caracterizava o planejamento “seccional”, que atribuía ao Estado a função de promover uma

política econômica visando garantir os investimentos necessários (CAMPOS, 1994, p. 165)36.

Posteriormente, o Grupo Misto BNDE-CEPAL (1953-55)37 aprofundou as análises e

projeções econômicas precedentes, agregando ao planejamento setorial preocupações com a

consistência macroeconômica dos esforços de desenvolvimento e assumindo, assim, uma

modalidade de planejamento que se convencionou chamar de integral38.

Não obstante a importância do conjunto de iniciativas registradas, até meados da década de

1950, as tentativas de coordenar, controlar e planejar o desenvolvimento da economia

brasileira constituíam-se mais em esforços no sentido de racionalizar o processo orçamentário

ou em medidas de cunho puramente setoriais do que propriamente em “experiências que

34 Chefiava essa assessoria o baiano Rômulo Almeida, que desempenhou, alguns anos mais tarde, um papel de

grande relevância na estruturação do sistema de planejamento do estado da Bahia (ver capítulo 5). 35 Uma das principais recomendações do relatório da CMBEU, conforme destacam Orenstein e Sochaczevski

(1992, p. 176), foi justamente a criação de um banco de desenvolvimento. 36 O Planejamento seccional “correspondia à idéia de planejar o desenvolvimento de determinados setores da

economia, considerados prioritários por seu poder intrínseco de geração de crescimento” (BIELSCHOWSKY, 1988, p. 111).

37 O Grupo Misto, criado em 1953, definiu áreas prioritárias e detectou pontos de estrangulamento ao desenvolvimento econômico brasileiro (ORENSTEIN; SOCHACZEVSKI, 1992, p. 176).

38 A modalidade de planejamento integral, embora pouco contestada do ponto de vista de sua concepção teórica, expunha-se a críticas referentes à sua operação e exeqüibilidade. Para uma visão geral das modalidades de planejamento seccional e integral, ver Campos (1994, p. 164-167) e Bielschowsky (1988, p. 111-113).

87

possam ser enquadradas na noção de planejamento propriamente dito”. O Plano de Metas, do

governo Juscelino Kubitschek (1956-1960), pela complexidade de suas formulações e pela

profundidade de seu impacto, “pode ser considerado como a primeira experiência

efetivamente posta em prática de planejamento governamental no Brasil”, configurando o

momento áureo do modelo desenvolvimentista (LAFER, 1970, p. 30)39.

A prévia detecção e mapeamento dos pontos de estrangulamento (transportes, energia,

financiamento, desaparelhamento da máquina pública), associados aos esforços de

identificação dos projetos prioritários e projeção das necessidades de investimentos

necessários para a sua realização, colocavam o programa de industrialização planejada em

posição de grande maturidade. A generalização da visão do Estado empreendedor e a

utilização do aparato já constituído minimizavam tensões, facilitando a implementação dos

objetivos colocados, embora impusessem custos associados à ausência de mecanismos de

financiamento adequados à magnitude e complexidade das ações previstas. A evolução dos

debates e a posição de primazia ocupada pelas idéias desenvolvimentistas, contudo,

subordinavam as demais questões referentes à problemática econômica aos esforços de

transformação estrutural e diversificação do parque industrial nacional.

No período 1957-1961, segundo dados apresentados por Orenstein e Sochaczewski (1992, p.

179), o PIB do Brasil cresce a uma taxa média anual de 8,2%, o que significa uma elevação de

5,1% ao ano da renda per capita. O papel ativo do Estado estimula o ingresso do capital

estrangeiro e o interesse do capital privado nacional, atraídos pelas perspectivas de expansão

econômica, pelos crescentes gastos públicos e pelos esforços de planejamento e coordenação

efetuados40. Assim, o sucesso do Plano de Metas pode ser creditado à constituição de um

eficiente aparato de planejamento e formulação de políticas públicas, associado a uma

competente ação executiva do Estado. Esse relevante papel, conforme esclarece Braga (1982,

p. 200), não constitui “nenhum controle do setor público, em princípio, mas é expressão de

uma dada participação orgânica do Estado no desenvolvimento capitalista”. O crescimento do

Estado, portanto, “não foi planejado e imposto por razões ideológicas (...) ele foi o resultado

39 O Plano de Metas coloca na ordem do dia um projeto audacioso de promoção de uma rápida e intensa

diferenciação industrial, capaz de transformar a estrutura produtiva brasileira e dar início a uma nova fase do processo de acumulação de capital, com a implantação do setor automobilístico e da indústria de base.

40 Durante o surto de industrialização dos anos 1950, o “planejamento geral e o aparecimento ocasional de grupos para fomentar o desenvolvimento de setores específicos (os conhecidos grupos executivos) foram aceitos como uma modalidade de comportamento governamental” (BAER, 1966, p. 266). Dentre esses grupos, encontra-se o Grupo Executivo da Indústria Química (GEIQUIM), encarregado de promover e integrar a indústria química do país, bem como de fomentar as suas exportações.

88

de certas condições objetivas, ou seja, o desejo do governo de industrializar rapidamente uma

economia ainda atrasada” (BAER, 1966, p. 278)41.

As metas fixadas no Plano, fundamentalmente voltadas para o aparelhamento da rede de

infra-estrutura ou para o fortalecimento do processo de substituição de importações, visavam

dar seguimento prático às idéias oriundas da CMBEU42. De acordo com Lafer (1970, p. 35),

o conceito de ponto de estrangulamento, isto é, a percepção de que existiam certas áreas de demanda insatisfeita que estrangulavam a economia, justificou basicamente o planejamento dos setores de energia, transporte e alimentação (...) O conceito de ponto de germinação, também elaborado pela Comissão Mista – e que era basicamente o oposto de estrangulamento, pois partia do pressuposto de que a oferta de infra-estrutura provocaria atividades produtivas – justificou a meta de Brasília. Justificou igualmente investimentos no setor de transportes (rodovias), pois as ligações do país com Brasília, assim se supunha, provocariam a integração e o desenvolvimento do hinterland.

O programa de metas setoriais coroava os esforços de integração da economia e do capital

nacional ao esquema de divisão internacional do trabalho do pós-guerra, aprofundando a

internacionalização do sistema produtivo brasileiro e acentuando o processo de concentração

relativa em favor do capital internacional e das empresas estatais. Conforme já destacado, esse

modelo não prejudicou o conjunto do capital nacional, que continuou a se expandir. O porte

dos investimentos e sua introdução concentrada no tempo geraram um forte efeito acelerador

sobre a renda e a capacidade produtiva, que se acentuou em função do alto grau de

complementaridade tecnológica dos projetos e dos efeitos dinâmicos sobre as demandas

interindustriais do próprio complexo em expansão.

Nos últimos anos de década de 1950, o sucesso alcançado no cumprimento da maioria das

metas estabelecidas, o ciclo econômico expansivo desencadeado e a existência de um aparato

institucional de Estado orientado para o planejamento, aliados à constatação de que as regiões

Centro-Sul do país foram as principais beneficiárias das estratégias governamentais e que

pouca atenção foi dada à distribuição espacial das atividades econômicas (BAER; GEIGER,

1978, p. 66), motivaram a inclusão da temática regional na discussão política nacional (ver

seção 4.1.2). Contudo, é justamente nesse momento que a relativa estabilidade monetária

41 Em verdade, a participação do Estado e a extensão do processo de internacionalização do sistema produtivo

refletem as particularidades de uma industrialização tardia. A criação simultânea e articulada dos principais segmentos do departamento de bens de produção exige, além de pesados investimentos produtivos, um amplo suporte de infra-estrutura, que pressupõe a existência de um grau avançado de concentração e centralização do capital que não se observa em nenhuma economia periférica (COUTINHO; BELLUZZO, 1982, p. 22).

42 Para uma descrição detalhada das metas que compunham o plano e dos resultados alcançados, ver Lessa (1964); Lafer (1970, p. 43-48); Orenstein e Sochaczewski (1992, p. 177-180).

89

parece fugir de controle, forçando a formulação de medidas contencionistas de caráter

recessivo que se contrapunham ao programa desenvolvimentista em curso43.

Na realidade, níveis razoavelmente elevados de inflação cumpriram, ao longo do período, um

papel funcional no processo de financiamento da expansão industrial, manifestando-se como

um sintoma da deficiência dos esquemas de financiamento montados (TAVARES, 1972, p.

151; ORENSTEIN; SOCHACZEWSKI, 1992, p. 181). A inflação atuou como mecanismo de

poupança forçada, sustentando um nível de investimento que de outra forma não poderia ter

sido mantido (ALVES; SAYAD, 1970, p. 96). Todavia, quando o processo inflacionário

torna-se crítico, desencadeia uma espiral auto-sustentável que evidencia graves disfunções

(MARTONE, 1970, p. 70; TAVARES, 1972, p. 131). As repercussões do ciclo de expansão

industrial sobre os resultados do balanço de pagamentos, que refletiam o crescimento do

pagamento de serviços do capital estrangeiro em função do elevado ingresso de investimentos

e empréstimos externos, do curto prazo de maturação das dívidas e das dificuldades de

relacionamento com as agências internacionais, complicavam ainda mais a situação (SERRA,

1982, p. 78-79)44.

As dificuldades macroeconômicas e a própria conclusão de um ciclo de desenvolvimento

industrial bem-sucedido, que aparentemente esgotava as possibilidades do modelo de

substituição de importações, deslocavam o núcleo das propostas e análises econômicas45.

Conforme afirma Bielschowsky (1988, p. 408), embora não se possa dizer que o

desenvolvimentismo tivesse sido abandonado, “uma nova dimensão política e um novo

conteúdo social no pensamento econômico não-conservador distanciava-o do projeto

desenvolvimentista original (...) Tratava-se, no mínimo, de um desenvolvimentismo

profundamente alterado, menos otimista e absorvido pelas campanhas reformistas”, que

propunham modificações institucionais envolvendo o sistema financeiro, a estrutura de

propriedade rural e a distribuição de renda para viabilizar o desenvolvimento. Assim,

sob a pressão de profundos desequilíbrios monetários e financeiros e de evidências de que a miséria resistia ao avanço da industrialização e crescia nas cidades, o pensamento econômico brasileiro foi absorvido, de um lado, pelos problemas

43 O índice geral de preços passou de 7,0%, em 1957, para 24,3%, em 1958, quando o governo lançou o

Programa de Estabilização Monetária – PEM (ORENSTEIN; SOCHACZEWSKI, 1992, p. 191). 44 De acordo com Serra (1982, p. 79), a ruptura do governo Kubitschek com o FMI, em 1959, devido à não-

adoção de um programa de estabilização monetária de caráter ainda mais restritivo que o PEM, repercutiu nas condições de negociação do Brasil com outras instituições financeiras.

45 Na opinião de Lafer (1970, p. 49), os problemas ocasionados pelo Plano de Metas resultaram justamente do seu sucesso, tendo o governo Kubitschek aparentemente concluído o ciclo de desenvolvimento baseado no modelo de substituição de importações.

90

econômicos conjunturais – tratados, porém, freqüentemente, sob uma perspectiva histórica e estrutural – e, de outro, pelos problemas sociais e institucionais, a partir de uma perspectiva de revisão e reavaliação do processo de desenvolvimento em curso. Deixou assim de nuclear-se pela questão que crescentemente lhe dera unidade nos anos 50, isto é, a questão pura e simples do planejamento e execução das inversões necessárias à implantação do setor industrial, vista então como insuficiente para promover o bem-estar social (BIELSCHOWSKY, 1988, p. 415).

Essa mudança é concomitante a uma importante reformulação analítica identificada no

pensamento cepalino. De acordo com Bielschowsky (1988, p. 422-428), partindo da

constatação de que a industrialização não solucionava por si mesma o problema do

desemprego e da pobreza, a CEPAL identificava uma série de problemas estruturais

(desequilíbrios setoriais e regionais, excessiva concentração de renda) que deveriam ser

solucionados através de um bom planejamento46. No início dos anos 1960, o Plano Trienal de

Desenvolvimento Econômico e Social seguia justamente essa linha.

Reconhecendo que a taxa de inflação acendia a níveis intoleráveis, mas que uma política

antiinflacionária de natureza restritiva, comprometendo o crescimento da economia, exerceria

um efeito nocivo do ponto de vista social, o Plano tentava conciliar o objetivo de redução da

inflação ao propósito de sustentar novos investimentos. Como atribuía aos desequilíbrios

estruturais a culpa pela elevação persistente do nível de preços, e detectava no setor público e

no setor externo os fatores primários do desequilíbrio, propunha o estabelecimento de novas

alternativas de funding, que envolviam o refinanciamento da dívida externa, o aumento da

arrecadação do governo e o corte de subsídios creditícios (MACEDO, 1970, p. 53-55).

Simultaneamente, defendia a necessidade de reformas de base (reformas agrária,

administrativa, fiscal, financeira, educacional) como forma de eliminar gargalos no processo

de desenvolvimento econômico.

Já no primeiro ano de sua implementação, a impossibilidade de cumprimento dos objetivos

estabelecidos – diante das dificuldades de renegociação da dívida externa e da ausência de

esquemas alternativos de financiamento – provocou o descontentamento de setores

empresariais e de importantes segmentos da classe trabalhadora. Na prática, produziu-se um

quadro recessivo que incluía a redução de salários reais e a escassez de crédito para o setor

privado, sem que se conseguisse atingir a meta de estabilização de preços fixada. Macedo

(1970, p. 55-56) argumenta que o plano foi formulado sob a euforia dos resultados do período

anterior, sem que se houvesse ainda percebido que o processo de substituição de importações 46 Segundo esse autor, seria possível, no nível da especulação, sugerir que a crise do desenvolvimento estaria

dando lugar a um novo ciclo no pensamento econômico – abortado pelo golpe de 1964 – que poderia ser classificado como um ciclo reformista ou um ciclo de desenvolvimento reformista.

91

havia atingido um limite crítico. Adicionalmente, segundo esse mesmo autor, falhava no

diagnóstico das causas do processo inflacionário, desconsiderando tanto questões de ordem

monetária quanto aspectos associados aos custos salariais.

Frente ao patente insucesso, as metas e orientações macroeconômicas foram abandonadas

apenas alguns meses após o lançamento do plano, tendo o governo se voltado, a partir daí,

para a implementação das reformas de base, que tampouco chegaram a ser perpetradas.

Apesar disso, Macedo (1970, p. 68) – considerando que o planejamento é um processo

contínuo que requer correções e adaptações – alega que essa experiência de alguma forma

contribuiu para a consolidação da tradição planejadora no Brasil. Assim, considera que

seria inócua qualquer tentativa de apreciar o Plano Trienal sob um enfoque extremamente rigoroso. Destaque-se, ademais, que na época a experiência brasileira em planejamento era mínima e, além disso, que o Plano Trienal foi elaborado em apenas seis meses. Tratando-se de um Plano cuja aplicação foi interrompida e já decorrido algum tempo após essa experiência, é preferível utilizar o melhor conhecimento dos fatos ocorridos naquela época e do rumo que posteriormente tomou a evolução da economia brasileira e da nossa experiência em planejamento, a fim de avaliar outros aspectos ligados ao Plano Trienal... (MACEDO, 1970, p.54).

A intensificação do discurso reformista, somada às evidências de que se abandonavam

medidas voltadas para o ordenamento da economia e a retomada do crescimento em face à

ausência de formulações consistentes, enfraquecia o já instável equilíbrio de forças que

sustentava o governo Goulart. Nesse ambiente, tornava-se “cada vez mais difícil traduzir, em

programas de ação administrativa implementáveis, os imperativos políticos de um regime que

se desejava aberto” (LAFER, 1970, p. 50).

Após o golpe militar de 1964, o governo Castelo Branco (1964-1967) empreende o Plano de

Ação Econômica Governamental (PAEG), que associava ações de combate à inflação a

reformas de caráter institucional. Essas reformas tiveram início pelo setor de intermediação

financeira, cujo atraso parecia ser o mais gritante. Buscava-se modernizar as estruturas de

financiamento disponíveis e ordenar a atuação das instituições públicas e privadas, visando

estruturar o mercado de capitais e criar condições para um maior controle da oferta de moeda

e do crédito. Também se alterava substancialmente o sistema tributário brasileiro, tendo em

vista o fortalecimento da arrecadação e o estímulo à poupança interna. Assim, tentava-se criar

condições para um maior domínio sobre os fatores de ordem monetária que influenciavam o

comportamento ascendente dos preços, ao tempo em que se procurava equacionar o gargalo

92

do financiamento do desenvolvimento, preparando as bases para a retomada do crescimento

econômico47.

Sob o discurso da liberalização, o grau de intervenção do Estado na economia amplia-se em

diversos níveis, de modo a estabelecer condições favoráveis ao processo de acumulação e

reformular os instrumentos de suporte à execução das políticas públicas. A despeito das taxas

de crescimento relativamente reduzidas48 – derivadas do conjunto de restrições monetárias e

creditícias e das medidas de contenção do déficit público – e do não-cumprimento das metas

inflacionárias fixadas49, o PAEG pode ser considerado uma importante experiência de

planejamento do Estado50. Seus resultados, efetivamente, contribuíram para o surto de

crescimento posterior, conhecido como “Milagre Econômico”, alicerçado, sobretudo, na

concessão de crédito ao consumo e à habitação, na melhoria das condições de financiamento

do gasto púbico, no arcabouço político- institucional autoritário e na capacidade ociosa

herdada do ciclo precedente.

Em 1967, o governo Costa e Silva (1967-1969) publica as suas diretrizes gerais de política

econômica, definindo como valores básicos o fortalecimento da empresa privada, a

estabilização gradativa de preços, a responsabilidade do governo na consolidação da infra-

estrutura, a expansão das oportunidades de emprego e o fortalecimento e ampliação do

mercado interno (ALVES; SAYAD, 1970, p. 93). Pouco tempo depois, apresenta o Plano

Estratégico de Desenvolvimento (PED), seguindo o que Alves e Sayad (1970, p. 108)

classificam como uma já firmada “tradição de planejamento governamental”51. Partindo do

diagnóstico de esgotamento ou redução das oportunidades de substituição de importações e da

crescente participação do governo na economia, o PED reconhece a necessidade de renovação

47 Para uma análise mais detalhada do conjunto de medidas que compunha o PAEG e de seus principais

resultados, ver Tavares e Assis (1985, p. 11-28) e Resende (1992). 48 Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o PIB brasileiro cresceu, nos anos de

1964, 1965 e 1966, 3,4%, 2,4% e 6,2%, respectivamente. Resende (1992, p. 215; p. 222; p. 227), contudo, questiona a ortodoxia do PAEG, alegando que o programa manifestava preocupação com a manutenção das taxas de crescimento econômico, à medida que admitia uma certa tolerância à inflação, que deveria ser combatida através de uma estratégia gradualista de modo a não ameaçar demasiadamente o ritmo da atividade produtiva.

49 O índice de inflação – que chegava, em 1964, a 90% – caiu para um patamar de 39,5% em 1966, embora a meta estabelecida para esse ano fosse de 10% (SERRA, 1982, p. 86).

50 Uma importante indicação do avanço alcançado na experiência de planejamento foi a criação, em 1964, de um escritório de Pesquisa Econômica Aplicada, dedicado a acompanhar as medidas propostas no plano do governo, que logo depois se converteu no Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA (BRASIL. SECRETARIA..., 2004, p. 95).

51 O PED enfatizava metas setoriais definidas no Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social, elaborado pelo IPEA ainda no governo Castelo Branco, que não chegou a ser posto em execução (BRASIL. SECRETARIA..., 2004, p. 96).

93

dos setores dinâmicos, de consolidação da infra-estrutura e de incentivo a programas de

expansão da demanda, propondo um bloco de investimentos concentrado basicamente em

infra-estrutura e preocupando-se em definir a programação dos instrumentos financeiros e

outros aspectos operacionais relativos à execução dos programas. Nesse sentido, introduz um

novo viés na experiência brasileira de planejamento, podendo ser considerado um avanço se

classificado como estratégia de prazo menor e objetivos mais imediatos, e não propriamente

como plano de desenvolvimento (ALVES; SAYAD, 1970, p.107-109)52.

No governo do presidente Médici (1969-1974), apesar do ceticismo em relação ao

planejamento de longo prazo e da retórica em favor do livre funcionamento do mercado e do

estímulo à concorrência e à liberdade de preços, elaborou-se, para o período 1972/74, o I

Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), que previa “influência crescente do governo,

mediante expansão dos investimentos e uso da capacidade regulatória” (CAMPOS, 1974, p.

69). No âmbito desse plano, formularam-se grandes projetos de infra-estrutura voltados para

os objetivos de integração nacional e programas de expansão da siderurgia, da petroquímica,

da mineração, das telecomunicações e dos chamados corredores de exportação, com o apoio

financeiro das agências federais, das instituições multilaterais de crédito e do mercado

internacional de capitais53. Esse período correspondeu ao “ponto alto” do planejamento

governamental no Brasil, tendo o Estado desempenhado um “papel intrusivo” (BRASIL.

SECRETARIA..., 2004, p. 103), que não se restringia à elaboração de planos e à regulação

geral da economia, estendendo-se ao controle de amplos setores da vida nacional (políticas

setoriais, manejo de recursos financeiros e creditícios, elevação e reestruturação de tarifas

públicas, investimentos produtivos e desenvolvimento regional).

Após o choque do petróleo de 1973 e a mudança da conjuntura econômica internacional, o

Estado ampliou ainda mais a sua influência sobre os rumos do desenvolvimento industrial,

adotando uma estratégia que visava prorrogar o crescimento através da elevação do

endividamento externo. O II PND, formulado em 1974 sob a insígnia do “Brasil Potência”,

constituía-se no mais ambicioso programa proposto desde o Plano de Metas. Em linhas gerais,

52 Tavares e Assis (1985, p. 27) argumentam que a crise política deslocara para segundo plano os objetivos de

longo prazo do planejamento. 53 Além da presença ativa do Estado, contribuíram para esse ciclo de crescimento as reformas institucionais

promovidas a partir de 1964, o elevado nível de capacidade ociosa preexistente, o dinamismo do comércio internacional e a liquidez dos mercados de capitais (SUZIGAN, 1988, p. 7). No caso da petroquímica, a criação da Petrobras Química S.A (PETROQUISA), em 1967, abriu caminho para parcerias societárias envolvendo o Estado, grupos privados nacionais e investidores estrangeiros detentores de tecnologia, num modelo que ficou conhecido como tripartite.

94

pretendia-se alcançar taxas de crescimento do PIB da ordem de 10% ao ano, substituir

importações no setor de bens de capital e insumos básicos (petroquímica, fertilizantes e

defensivos agrícolas, siderurgia, metais não-ferrosos, etc.), aumentar a produção interna de

petróleo e a capacidade de geração de energia elétrica, implantar grandes projetos de

exportação de matérias-primas e desenvolver os sistemas de transporte ferroviário,

telecomunicações, eletrificação rural e armazenagem. Para tanto, previa-se a canalização de

recursos para novos investimentos através da transferência de parte dos fundos destinados ao

financiamento de bens de consumo duráveis, da obtenção de empréstimos externos e da

atração de investimentos estrangeiros de risco na forma de joint ventures, do aporte de

recursos para o sistema BNDE, da concessão de isenções a importações de máquinas e

equipamentos e da mobilização de empresas estatais, muitas das quais responsáveis pelo

cumprimento de programas de investimentos que assumiam, inclusive, uma dimensão

regional54.

Propunha-se uma transformação estrutural capaz de alterar os rumos da industrialização

brasileira, até então centrada na produção de bens de consumo duráveis, expandindo a

indústria de base e a oferta local de bens intermediários a partir de um modelo protagonizado

pela grande empresa estatal. Todavia, as dificuldades de compatibilizar os ambiciosos

programas de investimentos previstos e o imperativo da estabilização monetária levaram

praticamente à desativação do plano já em 1976. A superestimação das possibilidades de

crescimento e a crença na natureza transitória dos transtornos da economia mundial levaram

ao superdimensionamento dos projetos, criando uma série de dificuldades (retardo nos

cronogramas de obras, formação de margens de capacidade ociosa em setores como bens de

consumo duráveis e têxtil, impactos sobre os níveis inflacionários, carência de investimentos

em áreas que representavam pontos de estrangulamento – transportes, agricultura, etc.) que

obstaculizaram a realização de obras que pressupunham, em geral, longos prazos de

maturação e grande volume de importações.

54 “Apesar de estar estruturado, sobretudo, a partir de intervenções de caráter setorial e macroeconômico, o II

PND termina exercendo impactos sobre a configuração espacial das atividades produtivas e sua base de infra-estrutura de apoio, estimulando o incremento dos fluxos de insumo-produto entre regiões. O crescente volume de investimentos produtivos direcionados a zonas menos industrializadas, motivado pelos investimentos indutores na área de infra-estrutura, pelos incentivos fiscais, financeiros e creditícios viabilizados pelo Estado e pelas oportunidades econômicas aí surgidas, resultou, com efeito, na densificação de parques industriais periféricos, implantados com o intuito de atender à demanda de bens intermediários do Cento-Sul do país ” (UDERMAN, 2001, p. 11).

95

O segundo choque do petróleo, em 1979, e a subseqüente elevação das taxas de juros

internacionais tornaram ainda “mais custoso e prolongado o processo de ajuste da oferta

doméstica iniciado na segunda metade da década anterior” (CARNEIRO; MODIANO, 1992,

p. 323). A escassez de financiamentos externos e a perda da capacidade de investimento do

governo reduziram as possibilidades de intervenção do Estado no desenvolvimento,

colocando em primeiro plano questões de curto prazo associadas ao gerenciamento

macroeconômico. Assim, num momento em que a necessidade de um planejamento de longo

prazo dirigido para a modernização produtiva, o desenvolvimento tecnológico e a adaptação

da indústria brasileira às novas condições da economia mundial faziam-se prementes,

eliminava-se qualquer tipo de estratégia visando o desenvolvimento industrial. Nas palavras

de Suzigan (1988, p. 15),

a partir dos anos 80, o Estado não apenas deixou de orientar como retardou o desenvolvimento industrial. A indefinição de uma política industrial, o drástico corte nos investimentos públicos e privados e a redução no esforço de incorporação de progresso técnico (pesquisa e desenvolvimento, implantação de setores de tecnologia de ponta, formação de recursos humanos) tornam muito mais sério para a sociedade brasileira o desafio de tornar-se competitiva a nível internacional e garantir sua inserção na economia mundial.

4.1.2 A Questão Regional e a Agenda de Desenvolvimento Nacional

À parte as obras de construção de Brasília e os esforços de integração da nova capital federal

ao restante do país, até o final da década de 1950, a questão regional estava praticamente

circunscrita, no Brasil, às chamadas medidas de combate às secas do Nordeste (JATOBÁ,

1979, p. 200; CANO, 1985, p. 22). Entretanto, nos anos precedentes, ainda que não

deliberadamente voltados para os objetivos de desenvolvimento regional, alguns

acontecimentos fortaleceram as condições de expansão da economia nordestina. Em primeiro

lugar, a crescente importância da integração rodoviária, vinculada à implantação da indústria

automobilística, conectava espaços periféricos às regiões centrais do país, respondendo à

premente necessidade de melhor articular os fluxos internos55. Em segundo, a expansão do

setor de petróleo e os gastos efetuados na Bahia geravam efeitos multiplicadores que

dinamizavam a economia do estado e da região. Além disso, a criação do Banco do Nordeste

55 Entre 1950 e 1966, enquanto o produto industrial e o agrícola cresciam a taxas anuais de 5,2 e 3%,

respectivamente, o tráfego de carga a média e longa distância crescia 10,4% ao ano, refletindo a intensificação das trocas entre diferentes regiões (CASTRO, 1971, p. 128).

96

do Brasil (BNB), em 1952, já indicava o despontar da temática regional na agenda de

desenvolvimento nacional56.

A combinação de instituições explicitamente voltadas para a problemática nordestina e de

alguns programas e investimentos vinculados aos objetivos nacionais de desenvolvimento

ampliavam a ação do poder público na região. Todavia, a desarticulação entre os diversos

órgãos e ações, o desconhecimento da realidade econômica do Nordeste e a ausência de uma

estrutura de planejamento capaz de formular uma estratégia de desenvolvimento regional

consistente, integrando ações em prol de objetivos comuns, criavam uma situação de

dispersão de recursos e esforços que dificultava a obtenção de resultados.

Foi apenas em 1959, com a instituição da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste

(SUDENE), que se completou a estruturação de um modelo de intervenção do governo central

que obedecia aos princípios desenvolvimentistas e respondia aos anseios regionais.

Coordenando todos os programas e projetos de inversões federais na região Nordeste,

outorgando incentivos fiscais e financeiros com vistas à atração de investimentos, planejando

e executando as intervenções formuladas, a SUDENE, cujo principal agente financeiro era o

BNB, dava formas concretas ao processo de integração do espaço econômico nacional

(CENTRO..., 1978, p. 19)57.

Esse sistema, em grande medida, nasce em resposta à intensificação das disparidades

regionais decorrentes do esforço de industrialização empreendido, que dificultava o

desenvolvimento do mercado consumidor potencial nordestino e suscitava um ambiente de

instabilidade política e social. Baer (1966, p. 162) argumenta que o agravamento das

desigualdades regionais evidenciava uma tendência natural à concentração da atividade

econômica em torno da região polarizada (dinâmica de natureza centrípeta), intensificada por

uma política de incentivo à industrialização que correspondia, na prática, à transferência de

riqueza das regiões menos desenvolvidas para o Centro-Sul do país. Dados reunidos por Cano

(1985, p. 105) indicam que a participação do Nordeste no Valor da Transformação Industrial

(VTI) do Brasil caiu de 9,1%, em 1949, para 6,9%, em 1959. Segundo esse mesmo autor, a

concentração de grande parte dos investimentos do Plano de Metas no estado de São Paulo

56 Mesmo essa iniciativa, na época, justificava-se pela necessidade de fomentar o desenvolvimento de uma

região assolada pelas constantes secas e pela escassez de recursos estáveis. Além do BNB, o Departamento de Obras Contra as Secas (DNOCS) e a Comp anhia Hidrelétrica do Vale do São Francisco (CHESF), criados em 1945, também ampliavam as perspectivas da aceleração do desenvolvimento nordestino.

57 A SUDENE, de acordo com Baer (1966, p. 79), representa, no Brasil, a primeira tentativa bem sucedida de coordenar o planejamento econômico.

97

contribuiu fortemente para a tomada de consciência dos desequilíbrios espaciais e de suas

conseqüências no final da década de 1950 (CANO, 1985, p. 299).

Embora as desigualdades regionais acentuadas pelo intenso processo de industrialização não

parecessem constituir obstáculos determinantes para a continuidade do crescimento

econômico nacional, tornava-se cada vez mais evidente que o empobrecimento progressivo de

áreas como o Nordeste poderia impedir o florescimento de um grande mercado. Essa

expansão de consumo, atendendo às necessidades da acumulação capitalista no Brasil,

ampliaria as possibilidades de novas inversões lucrativas e criaria condições de escala

compatíveis com os requisitos da indústria. Do ponto de vista social, as pressões das massas

fortaleceram a discussão sobre os problemas derivados do subdesenvolvimento regional,

sobretudo após a grande seca de 1958 (MOREIRA, 1979, p. 51). Paralelamente, a

intensificação do desequilíbrio espacial tornava-se insustentável “do ponto de vista político

imediato, de modo que ele precisou ser atenuado através de políticas governamentais

destinadas a atrair e até a transferir diretamente recursos das regiões dinâmicas para as regiões

estagnadas” (BAER, 1966, p. 174).

Assumindo uma postura distinta da meramente assistencialista até então vigente, o documento

“Uma Política de Desenvolvimento para o Nordeste”, elaborado em 1959 pelo Grupo de

Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN)58, moldava a visão nacional acerca da

problemática nordestina, embasando a estratégia oficialmente adotada pela SUDENE e

sustentando, inclusive, a sua própria institucionalização59. Partindo de um diagnóstico da

economia regional, o documento recomendava uma ampla reforma na base de produção rural

– incluindo a reformulação da política de aproveitamento de solos e águas nas áreas afetadas

pelas secas, uma reorganização da economia da região semi-árida que contemplasse a abertura

de frentes de colonização e a ampliação da oferta regional de alimentos –, além da

intensificação dos investimentos industriais e do enfrentamento de problemas relacionados à

oferta de energia elétrica e ao melhor aproveitamento das tecnologias disponíveis. Do ponto

de vista industrial, propunha-se o fortalecimento da matriz produtiva regional através de

58 Embora a autoria do documento tenha sido atribuída ao GTDN, cuja composição técnico-política conservadora

era tolerada pela oligarquia regional, foi efetivamente produzido por Celso Furtado. Segundo Cano (2004, p. 13), “Furtado tinha a certeza de que, se assinasse o documento, o Congresso não aprovaria a Sudene”.

59 O GTDN sugere a criação de uma instituição, com sede no Nordeste (preferencialmente em Recife) e núcleo permanente na capital federal, para controlar e supervisionar a execução do plano, bem como para proceder a atualizações e ajustes na política de desenvolvimento do Nordeste (GTDN, 1959, p. 431). Robock (1959, p. 192) também argumentava em favor da organização de uma estrutura adequada para a execução de um programa de desenvolvimento regional coordenado.

98

incentivos tributários, com vistas a reorganizar as indústrias tradicionais e modificar a

estrutura da economia da região através da instalação de indústrias de base (GTDN, 1959, p.

413). Em nível preliminar, o documento indicava a viabilidade da siderurgia – destacando o

seu elevado poder germinativo e as perspectivas que abriria para o desenvolvimento de

indústrias mecânicas simples, como implementos agrícolas e móveis metálicos –, além de

mencionar as possibilidades de expansão da indústria de cimento e adubos fosfatados, das

indústrias de alimentos e de pesca e dos ramos industriais tradicionais, como a indústria têxtil

algodoeira.

Não obstante a criação da SUDENE, muitas das transformações estruturais que compunham a

proposta do GTDN não chegaram a ser efetivadas60. De acordo com Cano (1985, p. 299), o

fato de que o processo de industrialização já havia avançado nas regiões centrais do país

vedava certos caminhos às áreas periféricas, colocando determinantes maiores que aqueles

vinculados aos interesses especificamente regionais. Além disso, identificava-se uma certa

inércia na indústria regional, que não parecia inclinada a superar as suas dificuldades através

da ampliação de investimentos próprios e de outras medidas destinadas a fortalecer a sua

capacidade competitiva. Segundo Castro (1971, p. 185), baseado em informações do censo de

1960, as indústrias nordestinas, apesar de apresentarem uma rentabilidade superior à média

nacional, reinvestiam proporção muito inferior dos seus lucros.

Assim, a grande maioria dos projetos aprovados pela SUDENE era constituída de capital

extra-regional, tendência que se acentua à medida que diminui o peso relativo dos

investimentos de ampliação/modernização e cresce, entre as novas aplicações, a importância

de atividades de maior conteúdo tecnológico (CASTRO, 1971, p. 202). Na visão de Cano

(1985, p. 26; p. 254), as políticas de industrialização regional apoiaram a implantação da

moderna indústria comandada pelo capital externo à região, que pouca vinculação estabelece

com a massa populacional de baixa renda predominante no Nordeste. Castro (1971, p. 186-

187), por sua vez, argumenta que as determinações provenientes do mercado central do país

só poderiam ser atendidas – excluída a hipótese de retorno às exportações primárias – através

de um movimento de ampliação do mercado local de manufaturas tradicionais ou pela

reestruturação da oferta industrial, guiada pelo propósito de exploração de novas fatias de 60 Jatobá (1971, p. 216) chama a atenção para o fato de que a ênfase nos problemas agrários geraria tensões

institucionais e pressões sociais incompatíveis com o clima político da época. De fato, muitas das reformas estruturais indicadas associam-se ao que Bielschowsky (1988) denomina de ciclo de desenvolvimento reformista (ver subseção anterior). Além disso, embora os incentivos não visassem exclusivamente a indústria, a agricultura nordestina prestava-se mal a empreendimentos modernos e os esforços nacionais estavam então voltados para o processo de industrialização do país (SUZIGAN; ARAÚJO, 1979, p. 56-57).

99

mercado. Isto posto, conclui que, embora os documentos da SUDENE enfatizassem a

primeira opção, a sua política de industrialização impulsionava vigorosamente a segunda,

apoiando o surgimento de uma estrutura industrial moderna e diversificada no Nordeste.

Corroborando essa percepção, Goodman e Albuquerque (1974, p. 358) afirmam que os

incentivos fiscais baseados nas deduções do Imposto de Renda (mecanismo 34/18)61 parecem

ter exercido efeitos encadeadores, sobretudo, fora da região Nordeste62. Desse modo, em que

pese a inegável ampliação, diversificação e sofisticação da estrutura industrial regional ao

longo dos anos 196063, pode-se constatar a reduzida capacidade de internalização dos efeitos

renda e emprego advindos dos projetos incentivados, além de um movimento de des-

regionalização da propriedade do capital e da liderança do processo de acumulação no

Nordeste (JATOBÁ, 1979, p. 217-218). Cano (1985, p. 253) argumenta que, graças ao

sistema de incentivos fiscais, parte do excedente gerado nas regiões centrais, que enfrentava

dificuldades para ser convertido em novo capital produtivo no próprio pólo, pôde vazar em

direção às áreas incentivadas. De acordo com Moreira (1979, p. 83-84), “numa situação de

crise nacional, o Nordeste pareceria refletir melhores condições de materialização e

remuneração do capital. E isto não tinha que definir necessariamente um processo regional de

desenvolvimento”. Assim, prossegue esse autor, “o caráter da industrialização do Nordeste

passara a ser funcional para o sistema nacional, estando descomprometido com qualquer tipo

de reformas estruturais e setoriais...”.

Na esfera intra-regional, o modelo de intervenção adotado resultou, ao longo da década de

1960, no agravamento das disparidades territoriais, provocado pela intensificação das

diferenças sócio-econômicas vigentes nas áreas dinâmicas e periféricas do Nordeste (BAER;

GEIGER, 1978, p. 141-142). Além da definição de Salvador e Recife como núcleos de

aglutinação dos novos empreendimentos, seguindo a lógica e os requisitos das teorias de 61 Referência ao Artigo 34º da Lei n. 3.995, de 14/12/1961, e ao Artigo 18º da Lei n. 4.239, de 27/06/1963. O

primeiro permitia a dedução, do Imposto de Renda de Pessoas Jurídicas, de valores a serem investidos no Nordeste, enquanto o segundo estendia essa dedução à aquisição de obrigações emitidas pela SUDENE para ampliar os recursos do Fundo de Investimentos para o Desenvolvimento Econômico e Social do Nordeste, utilizado para a subscrição de capital de empresas instaladas na região. Para uma descrição mais detalhada dos mecanismos de incentivo à industrialização utilizados, ver Goodman e Albuquerque (1974, p. 195-217) e Azevêdo (1975, p. 108-109).

62 Baseados nos projetos aprovados entre 1962 e abril de 1970, Goodman e Albuquerque, (1974, p. 358) declaram que “os efeitos de interligação direta ‘para trás’, advindos da demanda intermediária do 34/18, se farão sentir especialmente fora do Nordeste”. Além disso, informam que “a origem extra-regional dos insumos, principalmente o Centro-Sul, correspondia a 63,5% do total dos gastos intermediários em 1968”.

63 Estima -se que os investimentos aprovados pela SUDENE até maio de 1967 equiparavam-se ao valor total do capital industrial existente na região. Estimativas incluindo investimentos aprovados entre 1960 e 1968, por sua vez, atribuem aos setores têxtil e de produtos alimentares, que respondiam por cerca de 57% do VTI da região em 1962, apenas 23% dos recursos previstos para aplicação (CASTRO, 1971, p. 201-203).

100

polarização64, esse padrão espacialmente concentrado sugere a existência de diferentes tipos

estaduais: segundo Castro (1971, p. 203), enquanto no Ceará tendiam a predominar

investimentos de pequeno e médio porte, preponderantemente de estilo tradicional e voltados

para os mercado estadual e/ou regional, a Bahia abrigava grandes investimentos em ramos

modernos, dirigidos para o mercado nacional. Uma análise da distribuição dos investimentos

beneficiados pelo mecanismo 34/18 apontava ainda a Bahia como localização preferida das

empresas produtoras de bens intermediários e de capital, identificando Pernambuco, pela sua

posição geográfica e pela tradição de entreposto comercial de sua principal metrópole, como a

localização mais atrativa para investimentos em bens de consumo (GOODMAN;

ALBUQUERQUE, 1974, p. 283).

Assim, a Bahia capitaneava o nítido processo de ruptura com o movimento de industrialização

regional anterior à década de 1960, marcando a nova inserção do Nordeste na lógica de

acumulação capitalista nacional e posicionando-se como principal economia da região. A

modalidade de projeto que dava forma à transformação da estrutura industrial, todavia,

implicava um alto grau de concentração da propriedade da indústria emergente, que tendia a

agravar a distribuição intra-regional de renda (JATOBÁ, 1979, p. 229). Além disso, a base de

produção implantada caracterizava-se por uma elevada intensidade em capital, justificada,

conforme observa Castro (1971, p. 205), pelo fato de que

as futuras empresas nascem, com freqüência, da necessidade de dar vazão (e desta forma apropriar-se) aos recursos subtraídos do imposto de renda. Este é o elemento primeiro na mobilização dos empresários; daí a elaboração de projetos, a busca de aderentes – sócios, depositantes – de créditos adicionais, etc. Quanto maior o volume de recursos tomado de empréstimos às fontes públicas de crédito, maior o subsídio de que se apropriam (através de uma taxa negativa de juros) os empreendimentos que contam, de partida, com fundos do 34/18. É, pois, imediata a conclusão de que no parque industrial nascente o capital é exatamente o fator que não deve ser poupado frente aos demais.

O crescimento industrial do Nordeste, portanto, resulta num substancial incremento da

concentração da propriedade do capital e da relação capital/trabalho, suscitando um

movimento de intensa concentração da renda65. Desse modo, as intervenções governamentais

64 Até 1970, os estados da Bahia e Pernambuco respondiam por 65% do total de investimentos incentivados para

o Nordeste, concentrados em suas capitais, que detinham 55% desses valores (CANO, 1985, p. 107-108). A localização dos projetos, de um modo geral, seguia as determinações do capital, que buscava áreas de infra-estrutura mais densa ou dotadas de recursos naturais estratégicos.

65 Baer e Geiger (1978, p. 139) destacam ainda que a região central do país responde pela propriedade de grande parcela do capital das grandes indústrias modernas do Nordeste. Estima-se que cerca de ¾ do total de recursos do 34/18 provêm de fora da região (CASTRO, 1971, p. 218-219). Assim, conforme afirma Azevêdo (1975, p. 83), “a política de industrialização do Nordeste, ao tempo em que favorecia as tecnologias intensivas em capital, também discriminava a favor dos equipamentos e produtos intermediários produzidos no Centro-Sul,

101

concebidas a partir da teoria dos pólos de crescimento deixaram marcas profundas na

estrutura social regional, à medida que contribuíram para a sustentação de um modelo

excludente e concentrador (JATOBÁ, 1979, p. 265-266). Castro (1971, p. 210), de maneira

bastante contundente, declara, no princípio dos anos 1970, que a “febre de inversões

registrada presentemente no Nordeste” constitui “um dos mais concentradores programas de

industrialização jamais realizados em áreas subdesenvolvidas...”. Baer e Geiger (1978, p. 143-

144), constatando que o impacto da SUDENE no desenvolvimento regional e na redução das

desigualdades regionais tem sido matéria de grande controvérsia, sistematizam algumas

críticas à atuação desse órgão:

• Não se conseguiu atingir a estrutura tradicional do Nordeste, especialmente o

setor agrário;

• A implantação de novas indústrias representou, acima de tudo, a extensão do

pólo do Sudeste, através da penetração de empresas nacionais ou

multinacionais sediadas naquela região, sem que houvesse maior participação

de empresários regionais.

• A utilização de tecnologias capital- intensivas não possibilitou a ampliação da

oferta de empregos na proporção desejada.

• Não houve maior preocupação com a acentuação de desequilíbrios no interior

da própria região.

• Os projetos aprovados não fornecem indícios de que o Nordeste estaria sendo

considerado parte de um sistema inter-regional: pouca atenção foi dada ao fato

de que, como parte integrante da nação, o Nordeste constituía-se numa

economia aberta.

Em relação a esse último ponto, Cano (1985, p. 315) argumenta que, embora os investimentos

ampliassem a complementaridade inter-regional, incrementando fluxos comerciais entre o

pólo e a periferia, ainda seria requerida “a verdadeira institucionalização de uma política de

coordenação nacional, isto é, devidamente regionalizada” e capaz de atender “aos efetivos

interesses da nação, entendida esta como a totalidade de suas partes, espaciais e sociais”. De

fato, os critérios de avaliação dos projetos beneficiados pela SUDENE não eram

suficientemente seletivos, orientando-se, de modo geral, pelos sinais do mercado e pela

de forma que, para as indústrias produtoras de bens de capital, a industrialização do Nordeste se constituía claramente na abertura de novos mercados, que permitiriam uma saída para a crise de realização do setor no período 62/67”.

102

característica comum dos incentivos (SUZIGAN; ARAÚJO, 1979, p. 57). De acordo com

Baer e Geiger (1978, p. 145), embora o governo federal tenha ampliado sua capacidade de

planejamento e sua atuação gerencial no período, estas não foram empregadas na

operacionalização das políticas regionais, a não ser através da participação do Estado na

execução dos programas de desconcentração da siderurgia e de pólos petroquímicos previstos

nos Plano Nacionais de Desenvolvimento (I e II PND).

Ao longo da década de 1970, a implementação desses planos modifica o tratamento conferido

às questões regionais, integrando as metas de crescimento setorial aos programas de

desenvolvimento regional (HADDAD, 1978, p. 389). Prevendo inversões industriais direta ou

indiretamente induzidas pelo Estado com vistas ao aproveitamento de recursos naturais ou

como resultado de decisões de natureza política, os PNDs alteram o modelo de intervenção

regional até então adotado, evidenciando o caráter centralizador que a política regional tendia

a assumir no país. Essa centralização de decisões e investimentos na esfera federal é também

explicitada pela generalização dos chamados programas especiais (Programa de

Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste – Polonordeste e Projeto Especial de

Apoio ao Desenvolvimento da Região Semi-Árida do Nordeste – Projeto Sertanejo), que se

orientam para o desenvolvimento rural a partir do apoio a atividades integradas localizadas

em pólos de desenvolvimento selecionados e nos perímetros de irrigação (VIDAL, 2003, p.

206). Assim, a política regional no Brasil evoluía para um enfoque de planejamento de caráter

inter-regional coordenado pelo governo central, priorizando a exploração das potencialidades

regionais imprescindíveis à expansão econômica comandada pela indústria e pela região

industrial e explorando programas financiados pelo Banco Mundial dirigidos para o

fortalecimento da economia de áreas deprimidas, que gradualmente se transmutavam em

ações de natureza compensatória (JATOBÁ, 1979, p. 264-265). Essas duas vertentes

aparecem de forma evidente nos I e II PNDs, que embora manifestem interesse em criar

condições de maior equilíbrio de renda entre pessoas e entre regiões, terminam por articular

investimentos fortemente concentradores66.

Analisando os investimentos fixos dos projetos de implantação aprovados pelo Conselho de

Desenvolvimento Industrial (CDI) no período de 1971 a 1977, Lodder e Mata (1979, p. 98-

102) constatam a intensa concentração dos projetos dirigidos para a região Nordeste: do ponto 66 Evidencia-se, assim, a subordinação de todas as políticas públicas às diretrizes de crescimento econômico e

expansão industrial. Como salientam Barbosa e Nardin (1989, p. 360), “a concentração de renda e a piora das condições sociais da população podem ser adotadas (e o foram no Brasil) para viabilizar o caminho do desenvolvimento (identificado com a industrialização)”.

103

de vista espacial, o Nordeste, que responde por apenas 13,5% do total aplicado no país,

concentra 78,4% desses valores na Bahia; do ponto de vista setorial, as indústrias química e

metalúrgica representam, respectivamente, 63,2% e 20,6% dos investimentos realizados nesse

estado67, único fora da região central do país a desempenhar um papel de destaque na atração

de investimentos industriais. Desse modo, o que parece mover os mecanismos de

desconcentração espacial (investimentos em infra-estrutura viária, construção de instalações

portuárias e usinas de energia elétrica, implementação de projetos de irrigação, constituição

de empresas agrícolas, incentivos fiscais ao setor privado, intervenções das empresas estatais,

etc.) não são as suas conseqüências redistributivas, mas os efeitos da aglomeração industrial

sobre o grau de eficiência do sistema (SUZIGAN; ARAÚJO, 1979, p. 60; REDWOOD III,

1978, p. 243).

Ainda assim, verifica-se, ao longo da década de 1970, uma clara redução dos desníveis

regionais no Brasil. De acordo com Andrade (1988, p. 14), o coeficiente de desigualdade

interestadual dos PIBs per capita cai, entre 1970 e 1980, de 0,66 para 0,54. Esse movimento é

liderado por uma forte tendência à desconcentração nacional da indústria, no âmbito de um

padrão de desenvolvimento marcado pela expansão de setores industriais de base. Dados

reunidos por Diniz (1995, p. 12) indicam que a participação da produção industrial do

Nordeste no Brasil aumenta de 5,7%, em 1970, para 8,1%, dez anos depois68.

4.2 O Esgotamento do Modelo Desenvolvimentista e a Ênfase no Gerenciamento

Macroeconômico de Curto Prazo

A crise mundial do final dos anos 1970, desencadeada pelo segundo choque do petróleo e pela

forte instabilidade do sistema monetário internacional69, impõe a adoção de medidas

restritivas que encerram as pretensões desenvolvimentistas e redirecionam as prioridades

nacionais. Nas palavras de Suzigan (2000, p. 18), deixa de existir, nesse período, um “projeto

nacional de industrialização”, sobrepondo-se os objetivos de estabilização macroeconômica

aos propósitos de desenvolvimento industrial. O rápido crescimento da dívida externa (quase

que exclusivamente decorrente do incremento dos seus próprios serviços), os seguidos

67 A Bahia respondia por 25,1% do total aplicado no setor químico/petroquímico brasileiro nesse período. 68 Nesse mesmo intervalo, a Bahia ampliou sua participação na produção industrial do país de 1,5% para 3,5%. 69 Entre dezembro de 1978 e outubro de 1980, o preço do barril do petróleo saltou de US$ 12 para US$ 34. No

caso da taxa de juros, a prime rate, nos Estados Unidos, saiu da faixa de 6 a 7% ao ano, entre 1975 e 1977, para 21,5% em dezembro de 1980; a libor, por sua vez, evoluiu de 1,3%, em 1973, e do nível médio de 0,15%, entre 1974 e 1980, para 5,1% em 1981 e 9,9% em 1982. (VELLOSO, 1986, p. 165-177).

104

desequilíbrios da balança comercial, a espiral inflacionária e os crescentes déficits públicos,

ao lado das dificuldades fiscais e financeiras do Estado, associam-se a medidas de contenção

de investimentos públicos, determinando a decadência do modelo desenvolvimentista e do

intervencionismo estatal a ele associado.

A redução da disponibilidade interna de recursos financeiros e da capacidade nacional de

captação de recursos externos (decorrente das restrições fiscais, da fragilidade financeira das

empresas públicas sob controle do governo federal e das dificuldades orçamentárias da

previdência oficial e de outros fundos institucionais), limitando as possibilidades de

financiamento dos programas e projetos formulados, impulsionam um nítido processo de

enfraquecimento dos sistemas de planejamento, que perdem credibilidade política à medida

que enfrentam dificuldades para concretizar as suas principais decisões de investimento

(HADDAD, 1996, p. 134-138). O planejamento de médio e longo prazo é substituído por

ações que consideram a premência de adequar as condições internas à conjuntura

internacional desfavorável, incorporando diretrizes provenientes das instituições multilaterais

de crédito (ALMEIDA, 1989; CARNEIRO; MODIANO, 1992). Como afirma Guimarães

Neto (1996, p. 169),

a macroeconomia de ajustamento da sociedade brasileira a uma capacidade de pagamento da dívida externa e a dos planos ortodoxos e heterodoxos de combate à inflação contribuíram, sem dúvida, para reduzir ao mínimo o planejamento regional e transformar o sistema de planejamento nacional numa central de acompanhamento da conjuntura e de montagem e discussão de cartas de intenções para entidades internacionais, responsáveis, em última instancia, pelas decisões de política econômica de curtíssimo prazo no país.

Vinculadas às condições macroeconômicas adversas, transformações observadas no

paradigma técnico-produtivo dominante e nas estratégias empresariais empreendidas

contribuem decisivamente para a exaustão do modelo de intervenção do Estado até então

adotado, tornando as instituições existentes e as ferramentas usualmente aplicadas pouco

operantes e cada vez menos capazes de suscitar as respostas pretendidas. Gradativamente,

difunde-se o reconhecimento de que as alterações tecnológicas, produtivas, institucionais e

organizacionais têm raízes estruturais profundas que põem a termo o modelo vigente no

período desenvolvimentista, impondo a proposição de novos eixos de expansão,

fundamentados em novas estruturas e novos padrões de operação pública e empresarial. A

estratégia de industrialização até então adotada, que transcendia o âmbito setorial e se

constituía no centro de gravidade do modelo de desenvolvimento nacional, é posta em cheque

à medida que se esgota o esquema de substituição de importações e se questionam os

105

resultados obtidos em termos de eficiência e evolução tecnológica (FAJNZYLBER, 1983).

Referindo-se à crise do início da década de 1980, Coutinho (1982, p. 55) afirma que

o problema de fundo - a crise a nível estrutural - expressa-se de forma específica na conjuntura atual. Na ausência de pólos inovadores capazes de liderar uma onda de renovação tecnológica, a perspectiva mais provável é a de um intervalo de “miniciclos” até que seja digerida a capacidade produtiva excedente, criada ao longo da expansão do pós guerra.

De acordo com Fajnzylber (1983, p. 15), a subordinação tecnológica dos países latino-

americanos em relação à matriz industrial dos países mais avançados e o fato de que se

atravessava um momento de transição entre dois padrões industriais distintos conduzem a

reflexões “incompletas e esquemáticas” sobre uma “nova industrialização”. Assim, identifica-

se uma lacuna na definição de uma estratégia de desenvolvimento industrial, em grande parte

associada a determinações provenientes das amplas transformações observadas no paradigma

técnico-econômico dominante (ver Capítulo 2). Fajnzylber chama ainda a atenção para o fato

de que, nos países avançados, o setor industrial exerce uma função catalizadora no processo

de transformação que experimentam outros setores produtivos, afirmando, no caso da

América Latina, que “el hecho de que el liderazgo industrial se localice en empresas filiales,

sugiere que esa transformación productiva, al menos en parte, está vinculada a un proceso

que se desarrolla a nivel internacional” (FAJNZYLBER, 1983, p. 180).

As mudanças de cunho estrutural, os graves sintomas conjunturais - e m particular a crise

fiscal e financeira do Estado - e a conseqüente incapacidade de coordenação das instâncias

públicas desmontam a organização institucional do Estado e as estruturas institucionais da

economia e da sociedade, construídas “segundo os parâmetros de um processo histórico de

desenvolvimento industrial e tecnológico comandado pelo Estado” (SUZIGAN, 2000, p. 19).

A expansão da onda neoliberal que redefine os propósitos da atuação pública e estabelece

princípios e procedimentos em favor do livre mercado mundial, por sua vez, cria um

referencial que justifica a nova situação, fundamentando as mudanças detectadas nos

conceitos, objetivos e procedimentos operacionais do Estado (ver Capítulo 3)70.

O III PND, que delineia os principais objetivos e linhas de atuação governamental para o

período 1980-85, expressa essa situação, explicitando

70 Embora o ajuste liberal se intensifique no Brasil a partir do início dos anos 1990, na década anterior, que

abriga o desmonte de políticas industriais setoriais e o arrefecimento de ações de cunho regionalizado, além de movimentos de desestatização e liberalização comercial nascentes, os propósitos da ação pública redefinem-se de maneira evidente.

106

a opção brasileira pela economia de mercado, onde o planejamento do desenvolvimento e toda a atuação governamental devem voltar-se para a orientação, apoio e estímulo aos setores privados, limitando-se o Governo, como produtor e investidor, aos campos e atividades exigidos pelo interesse e segurança nacionais e aos projetos não desejados ou inviáveis pela livre iniciativa (BRASIL. PRESIDÊNCIA..., 1981, p. 6).

Além disso, o documento adota estratégias genéricas, justificadas pela subordinação de suas

propostas aos desdobramentos da crise energética e “à incerteza dos tempos atuais”. Desse

modo, prescindindo de técnicas quantitativas e da fixação de “metas rígidas a alcançar”,

apresenta-se como um documento qualitativo, cujos objetivos, diretrizes, critérios, medidas e

instrumentos de ação são válidos apenas enquanto perdurarem condicionantes como a crise

energética, restrições creditícias provenientes dos resultados do balanço de pagamentos,

pressões sobre o nível e custo da dívida externa e pressões inflacionárias, entre outros

(BRASIL. PRESIDÊNCIA..., 1981, p. 7).

A redução das disparidades regionais, apesar de colocada entre os sete grandes objetivos

nacionais mencionados no III PND, também dispensa a definição de metas mais claras e a

formulação de uma estratégia particularmente adaptada para o seu fim. Prevê-se, apenas, que

as atividades voltadas para a produção de bens primários (alimentos e substitutos para o

petróleo) e os investimentos públicos nos setores sociais constituir-se- iam em importantes

instrumentos para a elevação dos níveis de emprego e renda nas áreas mais carentes,

notadamente o Nordeste, e propõe-se a consolidação dos programas especiais já existentes

(Polonordeste, Projeto Sertanejo e programas de irrigação e agroindustrialização). Na área

industrial, onde os principais objetivos traçados incluem a elevação dos índices de

produtividade, o estímulo ao crescimento e a adequação às exigências do mercado interno e

internacional, o apoio à reorientação espacial dos investimentos não se traduz na promoção da

transferência de atividades ou na implantação de novos projetos relevantes, mas na esperada

melhoria dos atrativos locacionais de novas áreas.

Assim, não obstante os propósitos gerais manifestos no III PND – que menciona, inclusive, a

necessidade de fortalecimento da SUDENE e da ampliação das transferências financeiras da

União –, não são indicados com exatidão os principais objetivos a serem perseguidos,

tampouco se constituem instrumentos adequados para a realização de mudanças estruturais ou

institucionais relevantes. Diante da prioridade conferida aos investimentos voltados para

minorar a crise energética e a questões vinculadas ao ajuste macroeconômico de curto prazo,

107

relegam-se a segundo plano preocupações dirigidas ao crescimento da economia e

praticamente se abandonam ações voltadas para o combate às disparidades internas71.

A despeito desse abandono, os efeitos dos investimentos concebidos no período anterior

continuam a se fazer notar, repercutindo positivamente nas taxas de crescimento da região

Nordeste, em função dos elevados prazos de maturação dos seus principais projetos. Entre

1980 e 1985, enquanto a economia brasileira em crise exibia uma taxa de expansão

acumulada de 5,3%, o PIB nordestino crescia cerca de 23,8%, refletindo os esforços de

formação de capital realizados na década anterior. O índice médio de formação bruta de

capital fixo como percentagem do PIB registrado para o período 1970/1979, com efeito,

alcança 21,6% para o conjunto dos estados brasileiros, chegando a 27,3% no caso da região

Nordeste. Para o período 1980/1989, entretanto, observa-se uma equiparação desses

indicadores, que atingem 20,5% e 20,7%, respectivamente, para o Brasil e para o Nordeste72.

Os impactos do pífio desempenho nacional e da ausência de uma política especificamente

voltada para o desenvolvimento regional, preconizando ações diferenciadas em favor do

crescimento das áreas mais carentes do país, não tardaram a se manifestar nos péssimos

indicadores de expansão da economia nordestina. Entre 1986 e 1990, o PIB dessa região

registrou um crescimento acumulado negativo, que evidencia uma performance ainda pior que

a verificada para o agregado nacional, cujo incremento acumulado no período não ultrapassou

o patamar de 2,1% (MAIA GOMES; VERGOLINO, 1995, p. 112). Do ponto de vista

estritamente industrial, observa-se uma queda de 12,1% para 10,2% na participação da região

Nordeste no PIB industrial do Brasil entre os anos de 1985 e 1990 (SILVA; MEDINA, 1999,

p. 15).

Essa trajetória reflete a fragmentação do planejamento regional e a perda de visibilidade das

propostas de longo prazo, características que se intensificam na segunda metade dos anos

1980. O governo da chamada Nova República, que se instala em março de 1985 após duas

décadas de dominação militar, herda um ambiente recessivo e uma taxa de inflação de

234,1% nos 12 meses precedentes (CARNEIRO; MIRANDA, 1986, p. 14). O ajuste externo

decorrente da política econômica imposta pelo FMI no período 1981/1984 gerara vultosos

superávits comerciais e reequilibrara a conta corrente do balanço de pagamentos

71 A própria proposta industrial contida no III PND atribui especial importância aos investimentos que

contribuiriam para a política energética e beneficiariam a política antiinflacionária (BRASIL. PRESIDÊNCIA..., 1981, p. 57-58).

72 Cálculos realizados a partir de dados apresentados por Maia Gomes e Vergolino (1995, p. 112; p. 115).

108

(CARNEIRO; MODIANO, 1992, p. 343; MODIANO, 1992, p. 347), sem ter conseguido

evitar, contudo, o persistente movimento de ascensão dos preços. Diante desse quadro, não

surpreende a ênfase conferida ao controle inflacionário e ao equilíbrio das contas externas, em

detrimento da formulação de estratégias de desenvolvimento de longo prazo. As fracassadas

tentativas de definir uma política industrial, nesse período, traduziram-se em ações esparsas e

desarticuladas, sem que se tenha formatado uma visão de longo prazo que contemplasse a

necessária sinergia setorial, tampouco os requisitos e especificidades regionais.

Embora o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República sistematizasse uma

proposta de política industrial (SUZIGAN, 1986), os esforços de política econômica no Brasil

estiveram centrados, durante a segunda metade da década de 1980, no combate à inflação e no

gerenciamento dos principais indicadores de conjuntura econômica. Os programas de

estabilização mais marcantes (Plano Cruzado, Plano Bresser e Plano Verão, lançados,

respectivamente, em fevereiro de 1986, junho de 1987 e janeiro de 1989), contudo, não

conseguiram resultados sustentáveis, alcançando apenas “um represamento temporário da

inflação” (MODIANO, 1992, p. 382). Alem do insucesso no combate inflacionário, a

prolongada estagnação, as incertezas quanto às renegociações externas, a desconfiança por

parte do capital externo e o agravamento do desequilíbrio fiscal impediam a retomada dos

investimentos e mantinham em níveis reduzidos as taxas de crescimento da economia

nacional.

A prevalência de preocupações com o curto prazo e a consolidação dos sucessivos orçamentos

anuais como representações do planejamento motivaram a Constituição de 1988 a atribuir ao

Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de planejamento e orçamento, estabelecendo

a obrigatoriedade de elaboração do Plano Plurianual (PPA), um plano de quatro anos

destinado a vincular as prioridades de médio prazo à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e

à Lei Orçamentária Anual (LOA)73. A Constituição determina que “a lei que instituir o plano

plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da

administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as

relativas aos programas de duração continuada” (BRASIL. CONSTITUIÇÃO..., 1988),

inaugurando uma fase de grande preocupação com a gestão e o orçamento público.

73 Conforme a Constituição, a LDO deve estabelecer metas e prioridades para o exercício financeiro

subseqüente, orientar a elaboração do orçamento, dispor sobre alterações na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras de fomento.

109

Não obstante a importância da iniciativa de ordenar os instrumentos de planejamento e

disciplinar os procedimentos a serem adotados pelos órgãos executivos, trata-se de uma ação

sobretudo instrumental, que visa estabelecer, para um horizonte de planejamento de quatro

anos, mecanismos de sistematização e controle de gastos. Ainda assim, a imprecisão de

conceitos e a ausência de definições e normas metodológicas, por um lado, e a falta de

disposição dos dirigentes em empreender esforços para o cumprimento de regras que, em

última instância, reduzem a sua margem de manobra e a sua flexibilidade no uso dos recursos

disponíveis, por outro, criam impedimentos e limitam a efetiva utilização das ferramentas

prescritas. Além disso, a deterioração das estruturas institucionais de formulação de políticas

públicas e a perda de confiança nos resultados dos planos de desenvolvimento, aliadas à

persistente instabilidade macroeconômica – que confere aos resultados de curto prazo status

privilegiado na avaliação do desempenho do governo e no estabelecimento de seus canais de

interlocução com a sociedade –, dificultam a formulação de estratégias que contemplem um

horizonte temporal mais amplo.

No início da década de 1990, questões referentes ao redimensionamento do Estado, à

atualização de suas estruturas e à redefinição das suas principais atribuições passam a compor

o discurso político dominante, fazendo com que temas estruturantes, como a privatização e a

abertura comercial, sejam efetivamente inseridos na agenda modernizante do país (CAMPOS,

1994, p. 1.238). Inicia-se uma etapa marcada pela concepção de um novo modelo de ação

pública, pautado por diretrizes de integração competitiva, reestruturação produtiva e

regulação econômica. A construção desse modelo é reforçada a partir de 1994, quando a

estabilização monetária, assegurando um ambiente de menor incerteza e maior viabilidade

produtiva, respalda um significativo incremento do nível de investimentos, expande os

horizontes de planejamento e recoloca, em novos termos, a discussão sobre a formulação de

propostas de desenvolvimento regional.

4.3 A Reforma do Estado e a Incorporação de Novas Diretrizes de Desenvolvimento

Em um ambiente marcado por elevadas taxas de inflação, reduzidos índices de crescimento e

grande instabilidade macroeconômica, o governo Collor assume, em março de 1990, com

propostas liberalizantes e um plano de combate à inflação que cedo mostrou a sua ineficácia 74.

O conceito de integração competitiva, formulado no âmbito do BNDES ainda no final dos 74 Para uma análise do plano de estabilização implementado, conhecido como Plano Collor, ver Faro (1990) e

Carvalho (2003).

110

anos 1980, provia a base intelectual para as estratégias implementadas, pautadas por diretrizes

de maior abertura econômica e privatização de empresas estatais. A ação pública, embora

também guiada por determinações de natureza macroeconômica, incorpora questões de ordem

estrutural, envolvendo mudanças institucionais no aparato regulatório do Estado e programas

setoriais voltados para a reestruturação e a modernização produtiva.

A partir da segunda metade da década de 1990, a estabilização monetária e os princípios

difundidos pelos organismos internacionais reforçam a construção de um novo padrão de

intervenção pública. O Estado reincorpora a sua preocupação com a promoção do

desenvolvimento, mantendo-se afastado, contudo, das prescrições desenvolvimentistas que

cingiam a idéia de desenvolvimento ao avanço industrial e propunham a participação ativa do

Estado em atividades produtivas, ressaltando a importância das economias de escala e

aglomeração. Partindo de um conceito de desenvolvimento que ultrapassa a esfera

estritamente econômica, o novo modelo valoriza trajetórias derivadas da mobilização social e

da construção de um ambiente marcado por vínculos de confiança e pelo estabelecimento de

redes de relacionamento estáveis, fatores tidos como determinantes para que se alcancem

melhores indicadores sócio-econômicos e maiores níveis de eqüidade. Esse referencial passa a

permear propostas de planejamento regional no Brasil, colocando-se como eixo de uma nova

estratégia de desenvolvimento.

Seguindo a lógica que estrutura a seção 3.3, optou-se, nesta seção do trabalho, por segmentar

a análise em duas fases. A primeira dela caracteriza-se pela adoção de medidas voltadas para

a elevação dos níveis de produtividade industrial e a reestruturação do Estado (subseção

4.3.1), enquanto a segunda (subseção 4.3.2) focaliza o período em que, em paralelo às

políticas de apoio à competitividade, um novo conceito de desenvolvimento – que incorpora a

noção de capital social e a importância da formação de redes e arranjos locais – parece

alimentar a construção de um padrão de intervenção pública diferenciado.

4.3.1 Integração Competitiva e Regulação Econômica

Ainda no final dos anos 1970, frente ao esgotamento do modelo de substituição de

importações e o fim da fase áurea dos planos de desenvolvimento, alguns analistas, no âmbito

do BNDES, chamavam a atenção para as dificuldades que a instituição começaria a enfrentar

em função da ausência de diretrizes e prioridades que norteassem a definição dos projetos a

serem financiados (MONTEIRO FILHA; MODENESI, 2002, p. 11). Na segunda metade dos

anos 1980, os esforços empreendidos pela área de planejamento do banco para o

111

estabelecimento de cenários que orientassem a sua atuação resultaram na formulação da

chamada estratégia de integração competitiva, que traçava novas diretrizes para o

funcionamento da economia brasileira, consubstanciadas nas propostas de reestruturação

produtiva, modernização empresarial e reforma do Estado, a serem implementadas num

contexto externo marcado pela crescente abertura e integração dos mercados e pela

intensificação dos fluxos comerciais, produtivos e financeiros globais75. De acordo com

Barretto e Arkader (1992, p. 388), essa estratégia de desenvolvimento pode ser definida

“como a preocupação com o atingimento de padrões internacionais de preço e qualidade que,

em paralelo à derrubada de barreiras protecionistas, promovesse a inserção competitiva do

Brasil no cenário econômico mundial”76.

A formulação da estratégia de integração competitiva, partindo do reconhecimento do papel

desempenhado pelo Estado brasileiro no ciclo iniciado no pós-guerra e concluído no final da

década de 1970, incorporava uma nova visão do Estado, do capital estrangeiro e das políticas

públicas, dadas as transformações que se operavam nas economias nacional e internaciona l.

Em linhas gerais, identificava-se uma inevitável ruptura em relação ao modelo anterior, não

apenas em função da emergência de um novo paradigma técnico-econômico, mas também

pelas limitações impostas à atuação pública, tanto pela crise fiscal e financeira do Estado

como pelas próprias exigências tecnológicas e organizacionais decorrentes do processo de

reestruturação industrial. Com base na análise apresentada em Mourão (1994, p. 14-19), pode-

se sintetizar o diagnóstico e as propostas contidas na estratégia formulada pelo BNDES nos

seguintes termos:

• Constatava-se a obsolescência do conceito de substituição de importações

como eixo de orientação da política industrial, uma vez que já não havia

setores da economia que tivessem capacidade de induzir uma demanda

suficiente para determinar um novo ciclo de crescimento ao serem alvo de uma

ação para internalizar a produção.

• Defendia-se, então, a tese de que a indústria brasileira não poderia ficar

condenada ao crescimento vegetativo do mercado interno (marcado, inclusive,

por salários reduzidos e uma péssima distribuição de renda), devendo

75 Para uma discussão acerca do processo de globalização e suas conseqüências, ver Baumann (1996) e Gray

(1998). Carneiro (2002) analisa importantes implicações da globalização sobre as economias periféricas, enfocando o caso do Brasil.

76 Dulci (2002, p. 89) afirma que o novo caminho foi em boa medida imposto pelas circunstâncias internacionais, mas representou também uma opção interna, assumida pelo governo e pelas elites econômicas.

112

estruturar-se para a competição no mercado internacional. Nesse sentido,

enxergava-se como positiva a contribuição do capital estrangeiro, não apenas

pela sua capacidade de estimular o desenvolvimento tecnológico, gerencial e

mercadológico do parque produtivo brasileiro, mas também pelas

possibilidades a serem criadas no âmbito do comércio internacional,

caracterizado por um crescente fluxo de transações intrafirmas.

• Admitindo-se a presença de empresários capazes de realizar tarefas que o

Estado havia historicamente assumido e as dificuldades do setor público de

implementar uma gestão moderna – dadas as suas restrições financeiras, a sua

rigidez administrativa e o uso das empresas públicas para fins diversos da sua

missão original (política antiinflacionária, captação de empréstimos externos,

etc.) –, propunha-se a privatização como meio de liberar o Estado para o

exercício das suas funções sociais e para a realização de investimentos voltados

para modernizar a infra-estrutura, por um lado, e como forma de induzir a

eficiência e a competitividade empresarial e setorial, por outro.

• Adicionalmente, ressaltava-se a importância de avançar no processo de

abertura e liberalização comercial, abandonando práticas protecionistas e

flexibilizando as regras de atuação do capital estrangeiro.

Amparada pelo conjunto de princípios sistematizados pelo BNDES, a liberalização comercial,

que rompia com cerca de duas décadas de dominação de um padrão de operação

extremamente fechado, iniciava-se no final da década 1980, impulsionada pelas reformas de

1988 e 1989, que eliminavam importantes barreiras não-tarifárias e promoviam a queda das

alíquotas médias de importação, enfraquecendo o grau de proteção à indústria local

(AVERBUG, 1999, p. 46). Em 1990, a instituição da Política Industrial e de Comércio

Exterior (PICE) e o anúncio de um cronograma de redução de tarifas asseveravam a

continuidade e o fortalecimento da política liberalizante, que pôs fim, em outubro de 1992, à

controversa reserva de mercado estabelecida para o setor de informática (PINHEIRO;

GIAMBIAGI; MOREIRA, 2001, p. 9).

A constatação da profundidade e irreversibilidade da abertura, a prolongada crise econômica77

e o reconhecimento do atraso tecnológico e dos desperdícios produtivos de suas firmas, além

da possibilidade de acesso a linhas de financiamento adequadas, motivaram os empresários a 77 A produção física industrial do Brasil, que já havia caído 11,5% entre 1985 e 1989, decresceu mais 9,1% no

período 1990/92 (UDERMAN, 2001, p. 16).

113

investir pesadamente em processos de racionalização produtiva (terceirizações, automação),

que repercutiram significativamente nos índices de produtividade industrial. De acordo com

informações reunidas por Bielschowsky e Stumpo (1996, p. 183), a razão entre o valor

agregado da indústria manufatureira e o número de empregados elevou-se 38%, entre 1989 e

1994, contra um incremento de apenas 4,2% no período 1980/1989, o que leva os autores a

concluírem que

a indústria herdada dos anos 70 permanece até 1994 relativamente resistente a efeitos potencialmente ‘destrutivos’ da abertura comercial, e pôde beneficiar-se de seus efeitos potencialmente ‘construtivos’. O estreito contato com o resto do mundo foi parte explicativa da rapidez com que, nos últimos anos, a indústria foi racionalizada e obteve elevação da produtividade, reagindo ‘positivamente’ à abertura comercial, e acumulando forças para ganhar a concorrência com bens importados e prosseguir ampliando as exportações (BIELSCHOWSKY; STUMPO, 1996, p. 187).

Esses resultados refletem, além dos esforços de melhorias produtivas e tecnológicas

empreendidos, intensos processos de reestruturação societária, administrativa e

organizacional, que envolveram diversos segmentos industriais. Guiados pela proposta de

reorientação econômica que realçava a importância de estabelecer maiores níveis de

competitividade empresarial e setorial e apoiados técnica e financeiramente pelo BNDES, tais

processos abrangiam privatizações, aquisições, parcerias e fusões, viabilizando ganhos de

escala e eficiência.

Instituído em abril de 1990, o Programa Nacional de Desestatização torna-se parte integrante

das reformas implementadas, assumindo sua posição como um dos pilares de sustentação da

política econômica em vigor78. Na sua primeira etapa, que perpassa as gestões Sarney (1985-

1990), Collor (1990-1992) e Itamar Franco (1992-1995), o Estado abandona funções

empresariais em favor da maior eficiência atribuída ao setor privado na administração e

operação de empresas industriais, concentrando esforços na venda de estatais produtivas de

setores estratégicos, como siderurgia, petroquímica e fertilizantes. Como resultado, 33

empresas são desestatizadas entre 1990 e 1994 (18 empresas controladas e 15 participações

minoritárias da PETROQUISA e na Petrobras Fertilizantes S.A.)79. Na segunda fase do

processo, iniciada em 1995 no governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), o programa

78 Em 1986, a BNDES Participações (BNDESPAR) iniciava o planejamento voltado para a desestatização

(MONTENEGRO, 2002, p. 198), estabelecendo diretrizes que norteariam o processo de privatização deflagrado na década subseqüente. Conforme mencionado no capítulo anterior, 38 empresas que haviam sido absorvidas pelo Estado foram reprivatizadas ainda na década de 1980.

79 Disponível em: http://www.bndes.gov.br/conhecimento/publicacoes/catalogo/Priv_Gov.pdf. Acesso em: 02 mar. 2006.

114

é ampliado e passa a figurar como um dos principais instrumentos da reforma do Estado.

Inicia-se aí a transferência de serviços públicos à iniciativa privada e um amplo movimento de

desestatização de empresas cont roladas pelos governos estaduais, sob o argumento de que os

investimentos a serem realizados pelos novos controladores proporcionariam uma melhoria

dos serviços prestados à sociedade e desonerariam os cofres públicos.

No cerne dos debates sobre a participação do Estado na economia brasileira, parece também

apropriada a demarcação de dois momentos distintos. Se é possível identificar, na primeira

fase do processo de privatização, alianças tácitas que compõem os interesses manifestos pelos

defensores do Estado mínimo e as idéias apresentadas pelos que compreendem a retração do

Estado como uma estratégia de recuperação da sua capacidade de intervenção (VELASCO Jr,

1997a, p. 45; 1997b, p. 5), as conclusões que emergem das discussões acerca das novas

atribuições do Estado na etapa de privatização dos serviços públicos e a própria redução da

onda conservadora mundial (BRESSER PEREIRA, 1997, p. 7) evidenciam a primazia de uma

visão que defende a intervenção do Estado em funções que o mercado não é capaz de

desempenhar adequadamente. A opção brasileira de estabelecer contrato de concessões por

prazos determinados, ao invés de promover a transferência permanente dos ativos, reforça

essa trajetória, à medida que confere ao Estado um papel ainda mais relevante na regulação da

economia (AMANN; BAER, 2005, p. 424-425), indicando a necessidade de criação de um

aparato institucional preparado para o exercício das funções de planejamento e fiscalização

das ações privadas.

Assim, não se trata mais apenas de reduzir o tamanho do Estado, mas de reconfigurar as suas

atribuições. Torna-se cada vez mais difundida a tese de que o Estado – como forma de

responder aos resultados de um programa de reformas que, apesar de orientado pelo mercado,

não pode prescindir da sua ação – deve exercer o seu papel de agente regulador, renovando a

sua capacidade de intervenção. Essa percepção incorpora-se ao discurso oficial, que salienta a

importância de aparelhar o Estado para as funções que lhe são outorgadas, estabelecendo

novos padrões de relacionamento com o setor empresarial, promovendo a modernização da

máquina pública e fortalecendo a sua capacidade de regulação.

A redefinição do papel do Estado, “deixando de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social, pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento”, consta explicitamente do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado e aprovado pelo Presidente da República, em novembro de 1995 (...). De outro lado, entende-se que, para tal, e este é o objetivo do plano, é necessário “reforçar a governança – a

115

capacidade de governo do Estado – através da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão” (VELASCO Jr, 1997b, p. 24).

A reforma do Estado e das instituições que integram o aparato de ação pública envolveram

também iniciativas voltadas para aumentar a competição nos mercados internos, desmontando

controles administrativos estabelecidos no passado. De acordo com Pinheiro, Giambiagi e

Moreira (2001, p. 14), o Programa Federal de Desregulamentação, instituído em março de

1990, “revogou 113.752 decretos presidenciais do total de 123.370 baixados nos 100 anos

precedentes”. Outras medidas adotadas facilitavam o comércio internacional e o ingresso de

capital externo, estabeleciam políticas de defesa da concorrência e proteção ao consumidor80,

definiam mecanismos de regulação e apoio à expansão da infra-estrutura, restringiam o

controle de preços e avançavam na simplificação da legislação tributária e trabalhista, com

vistas a criar um ambiente competitivo e propício à atração de novos investimentos.

As privatizações, o esforço de desregulamentação e o movimento de reestruturação produtiva

e empresarial traduzem, na prática, as diretrizes de produtividade e competitividade expostas

na nova estratégia de desenvolvimento formulada. Do ponto de vista regional, esses

movimentos esvaziam o sentido desenvolvimentista da ação de algumas empresas e

instituições. De fato, grandes empresas originalmente estatais, que costumavam atuar, nas

regiões em que se estabeleciam, como verdadeiras agências de desenvolvimento, passam a

pautar a sua atuação exclusivamente por critérios de mercado, estabelecendo metas de

produtividade e eficiência com vistas a aumentar os seus lucros e a atender aos interesses dos

seus acionistas (DULCI, 2002, p. 96). As superintendências de desenvolvimento regional, por

sua vez, foram paulatinamente enfraquecidas, perdendo a sua capacidade de planejamento e

os seus principais instrumentos de fomento, até serem finalmente extintas em 2001.

O Plano Plurianual 1991-1995, definido constitucionalmente como referência para os planos e

programas nacionais, setoriais e regionais, não chegou a desempenhar esse papel, servindo

meramente para cumprir a exigência formal estabelecida. Segundo Accarini (2003, p. 171), o

processo inflacionário observado nos seus primeiros três anos e meio de vigência motivou a

80 O Código de Defesa do Consumidor, instituído em 1990, incluía entre os direitos básicos do consumidor a

adequada e eficaz prestação dos serviços públicos, ressaltando a importância dos princípios de racionalização e melhoria desses serviços. Assim, em seu Artigo 22º, previa que “os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos” (BRASIL. PRESIDÊNCIA..., 1990). Nesse sentido, além de fortalecer a ação reguladora do Estado, reforça a necessidade de melhor qualificá-lo para atender ao cidadão.

116

proposição de seguidas revisões, que não chegaram a ser implementadas, entre outros

motivos, devido às turbulências políticas do período. Desse modo, as leis de diretrizes

orçamentárias e os orçamentos gerais da União acabaram, na prática, substituindo as funções

instrumentais do PPA, enquanto a lógica da ação pública respaldava-se nas diretrizes

estratégicas de integração competitiva e no conjunto de mecanismos forjados para

implementá-las.

Em meados da década de 1990, em resposta aos movimentos de abertura de mercados,

desregulamentação, privatizações e concessões, e estimulado pela estabilização monetária e

pela conjuntura política favorável, o nível de investimentos aumentou substancialmente,

contribuindo para a retomada do crescimento da economia nacional. Após uma entrada de

investimentos diretos estrangeiros de apenas US$ 1 bilhão por ano, entre 1981 e 1993,

registrou-se o ingresso crescente desse tipo de recurso, que passou de US$ 2 bilhões, em

1994, para US$ 9 bilhões e US$ 17 bilhões, respectivamente, em 1996 e 1997 (PINHEIRO;

GIAMBIAGI; GOSTKORZEWICZ, 1999, p.36). As taxas de crescimento do PIB, por sua

vez, alcançaram 5,8% e 4,2%, em 1994 e 1995, enquanto a inflação declinante atingiu o seu

patamar mais baixo (1,7%) em 199881.

Nesse contexto, abre-se espaço para a retomada das discussões que envolvem o

desenvolvimento regional (NASSER, 2000, p. 165), apoiadas por indicações e iniciativas do

Banco Mundial, do Banco Interamericano de Desenvolvimento e da Organização das Nações

Unidas. A introdução da noção de capital social nos projetos de desenvolvimento e a

ampliação do próprio conceito de desenvolvimento, que extrapola a visão industrializante que

marcara o período desenvolvimentista e afirma a importância da atuação em rede, redefinem

as estratégias formuladas, modificando o desenho e as formas de operacionalização dos

programas, projetos e ações do Estado (ver capítulo 3).

A combinação de elementos como a descentralização, a cooperação e a mobilização de

agentes sociais, todavia, elevam a necessidade de aprimorar a capacidade de coordenação do

Estado e exigem que as políticas públicas mantenham-se afinadas e coerentes entre si, de

modo a promover a criação de externalidades positivas, como a formação de pólos de

inovação e redes de cooperação e o desenvolvimento da capacitação tecnológica. Impõem-se,

desse modo, os desafios de aprimorar a capacidade de planejamento das instituições públicas,

habilitando-as para o exercício de uma atuação articulada – norteada por critérios de 81 Disponível em: www.ipeadata.gov.br. Acesso em: 03 mar. 2006.

117

competitividade – e para o estabelecimento de parcerias profícuas com o setor privado

(MOURÃO, 1994, p. 23; COUTINHO, 1997, p. 106-110; p. 126). Esses desafios permeiam a

construção de um novo modelo de desenvolvimento regional.

4.3.2 Novas Propostas de Desenvolvimento Regional

A retração do Estado como executor ou prestador direto de serviços e a valorização de suas

funções de regulador, indutor e mobilizador dos agentes econômicos e sociais inauguram uma

nova fase na formulação e execução de políticas públicas no Brasil. Para lidar com os novos

desafios, os mecanismos convencionais e as instituições de fomento existentes necessitavam

de grandes reformas, de modo a desenvolver capacitações para o exercício de funções não-

tradicionais (COUTINHO, 1997, p. 110). A construção de um aparato institucional

apropriado, a formação de uma burocracia eficiente e a formatação de programas adequados,

entretanto, são tarefas árduas, cujos resultados tardam a aparecer. No início da década de

1990, o Estado brasileiro, “abalado diante do acúmulo de conseqüências decorrentes de sua

má administração macroeconômica, era incapaz de iniciativas positivas importantes”

(EVANS, 1995, p. 272-273), o que comprometia a consolidação de um novo padrão de

atuação e a modelagem de instituições dedicadas à questão do desenvolvimento regional,

limitando as possibilidades de intervenções de caráter estruturante.

Assim, mesmo quando “o ataque ‘neoliberal’ ao Estado havia passado de seu zênite”, o papel

a ser desempenhado pelo Estado brasileiro no processo de desenvolvimento mantinha-se

indefinido. Ao longo dos anos 1990, com efeito, a despeito “do declínio político e teórico das

visões ‘neoliberal’ e ‘neo-utilitarista’, respectivamente”82, a hesitação do Estado Nacional e,

mais particularmente, a indefinição do papel das instituições federais criadas com o objetivo

de promover o desenvolvimento regional permaneciam evidentes (EVANS, 1995, p. 50).

Na área industrial, mantinha-se a lacuna identificada na formulação de uma nova estratégia de

desenvolvimento, vinculada, conforme já discutido, às grandes transformações do paradigma

técnico-econômico e aos diferentes requis itos setoriais colocados. Além disso, o dilema entre

os objetivos de promoção de um padrão de produção espacialmente descentralizado e

equânime, por um lado, e os benefícios provenientes das economias de aglomeração e/ou as

crescentes exigências de infra-estrutura e conhecimento, por outro, resultou – não apenas no

82 Conforme afirmava Stiglitz (1989, p. 20) ainda no final dos anos 1980, “today, views concerning a smaller

and more limited government which were held so strongly in the early 1980s are coming under question, at least within the US. Deregulation is no longer viewed as an unmitigated success”.

118

Brasil, mas também em países como o Japão, os Estados Unidos e a Coréia – no

arrefecimento das intervenções centrais em favor do desenvolvimento regional. Nas palavras

de Markusen (1996, p. 72), “as the tensions between industrial and regional policies grow,

governments have favored industrial policy and have increasingly left responsibility for

development with local and provincial governments”.

Desse modo, a construção de um novo modelo de intervenção voltado para o

desenvolvimento regional defrontava-se com obstáculos importantes, que se materializavam

na carência de um aparato institucional adequado, municiado de instrumentos e mecanismos

operacionais eficientes, e no arrefecimento do uso da política industrial como elemento de

apoio à descentralização territorial, não apenas em função das tensões explicitadas acima, mas

também como reflexo da reforma estrutural do Estado e do limitado alcance das suas novas

atribuições. Essa realidade acompanha o processo de formulação e execução de propostas de

desenvolvimento regional no Brasil a partir de meados da década de 1990, influenciando

fortemente a trajetória e o processo de evolução identificado.

Do ponto de vista conceitual, o PPA 1996-1999 trouxe novos elementos para o ordenamento

econômico-espacial do país, com a definição dos chamados Eixos Nacionais de Integração e

Desenvolvimento. Concebidos de acordo com a idéia de integração logística associada à

oferta de matérias-primas para mercados nacionais e internacionais, os eixos delimitavam

áreas geográficas de acordo com o mapeamento da origem e destino de cargas – de modo a

captar a lógica da produção em termos da região de mercado sob sua influência – e da

estruturação da rede urbana hierarquizada, refletindo a ótica do consumo (LEMOS, 2004, p.

24-25). Partindo desses critérios e considerando as tendências divisadas, o programa “Brasil

em Ação”, lançado em 1996, selecionava, dentre as ações previstas no PPA, 42 projetos

estruturantes que buscavam fortalecer o desempenho de áreas com potencial de crescimento,

contribuindo para a sua maior inserção competitiva.

Em 1998, o “Estudo dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento”, coordenado pelo

BNDES e pelo Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO), investigava a configuração

das áreas previamente delimitadas, com vistas a identificar gargalos referentes à infra-

estrutura. Buscando explorar complementaridades entre os empreendimentos em curso e

apontar oportunidades para a realização de novos investimentos, apresentava um portfólio de

projetos que nortearia a elaboração do PPA 2000-2003, também conhecido como “Avança

Brasil”. Baseando-se nesse estudo, o PPA estruturava um conjunto de programas voltados

119

para a implementação dos principais projetos relacionados, reforçando o novo viés da atuação

do Estado por meio da explicitação de critérios como a maximização da participação privada

e o aumento da competitividade, utilizados para agrupar os investimentos e mensurar os

resultados da sua implementação (NASSER, 2000, p. 174).

Os esforços de revitalização e reordenamento do processo de planejamento nacional,

corporificados na definição de objetivos e projetos prioritários, incluíam também medidas que

refletiam a preocupação do governo com a questão do gerenciamento83. No Programa “Brasil

em Ação”, foram designados gerentes responsáveis pelo cumprimento das metas físicas e

financeiras de cada um dos projetos, a quem cabia coordenar as diversas tarefas associadas ao

empreendimento, mobilizar os recursos necessários para a sua implementação, promover

parcerias estratégicas e superar obstáculos para a consecução dos objetivos estabelecidos84. O

“Avança Brasil”, por sua vez, consolidava na administração pública federal a noção de gestão

por resultados, definindo o programa como unidade de referência – de forma a promover a

integração e a sinergia entre as diversas etapas do processo de planejamento – e generalizando

o uso de instrumentos gerenciais e indicadores de desempenho 85.

Partindo de uma visão de mercado que obedecia aos parâmetros ditados pelas novas

possibilidades de intervenção do Estado, pela intensificação do processo de globalização

econômica e pelos requisitos do novo paradigma técnico-econômico, os PPAs inauguraram a

modalidade de planejamento indicativo, que valoriza as tecnologias de gestão de projetos e o

estabelecimento de parcerias com a iniciativa privada. Apesar dos sucessivos cortes

orçamentários decorrentes do ajuste fiscal e da indefinição das fontes de recursos para a

execução de diversos projetos86, o revigoramento da prática de planejamento após cerca de

duas décadas de abandono e a construção de uma retórica gerencial articulada sustentavam

uma imagem de racionalidade e coerência que respondia aos anseios da sociedade e atraía a

atenção internacional (GAETANI, 2003, p. 33-34). Entretanto, se a adoção de uma lógica

83 A fusão do Ministério da Administração e da Reforma do Estado com o MPO, que resultou na criação, em

1999, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, visava adequar a estrutura administrativa do governo federal à implantação de um modelo que integrasse as funções gerenciais à elaboração e à execução do PPA e do orçamento.

84 Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/publicacoes/evolucao_4.pdf. Acesso em: 10 mar. 2006.

85 Foi fortalecida a figura dos gerentes, res ponsáveis pelos custos e resultados associados a cada um dos programas definidos, ao tempo em que se estabeleceram indicadores de avaliação que traduziam a “retórica de contratualização de resultados” (GAETANI, 2003, p. 33).

86 No portfólio de investimentos dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento, previa-se uma participação privada da ordem de 50% (Disponível em: http://www.abrasil.gov.br/anexos/anexos2/index.htm. Acesso em: 12 mar. 2006).

120

fortemente mercantil e a disseminação de uma visão gerencialista podem resultar em

proposições instigantes para alguns dos problemas enfrentados pelo governo e ampliar as

possibilidades de expansão de alguns setores e espaços da economia nacional, certamente

relegam a segundo plano preocupações com o desenvolvimento estrutural de áreas mais

carentes, que apresentam menor capacidade relativa de atração de projetos privados.

Assim, em que pese a manifesta intenção de reduzir as disparidades inter-regionais através da

disseminação de investimentos públicos e privados considerados essenciais, os propósitos de

melhorar o escoamento de áreas produtivas representativas e os objetivos de redução de

custos, incremento dos níveis de competitividade, integração internacional, ênfase em

gerenciamento e tecnologia, oportunidades de geração de novos negócios e aumento de valor

agregado que norteavam os planos federais consolidavam os territórios mais dinâmicos do

país como espaços mais atraentes, reforçando tendências de concentração e desigualdade

regional (ARAÚJO, 1997, p. 178-179)87. Nesse cenário, que alia a percepção das

desigualdades preexistentes à inexistência de ações efetivas do governo central em favor do

desenvolvimento das regiões menos avançadas do país, não surpreende a prioridade conferida

pelas instâncias subnacionais à concessão de incentivos fiscais e financeiros, que em certa

medida desencadeia momentâneas crises no sistema federalista brasileiro88. Na ausência de

diretrizes e instituições federais que incorporassem a vertente do desenvolvimento regional,

diversos estados procuraram atrair investimentos produtivos através de um “verdadeiro leilão

de subsídios” (SUZIGAN, 2000, p. 19), tornando a guerra fiscal o eixo central de sua política

de industrialização e desenvolvimento89.

A partir do ano 2000, a instituição da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei

Complementar n0 101, de 04 de maio de 2000)90, associando-se à exaustão financeira dos

estados, à crescente atenção da imprensa e às contestações políticas e judiciais provenientes

do acirramento da competição interestadual por novos empreendimentos, restringia a disputa 87 Zackseski e Rodrigues (1999, p.21), através de um levantamento dos recursos federais direcionados para a

redução das disparidades regionais ou dinamização de subespaços nacionais, constatam que a política regional identificada por meio da composição dos dispêndios (ou da diminuição de sua arrecadação), no período compreendido entre 1995 a 1997, “mostrou-se basicamente direcionada aos estímulos para a iniciativa privada de algumas macrorregiões, na forma de renúncias e isenções tributárias e crédito subsidiado”.

88 A esse respeito, ver Brito e Bonelli (1997); Varsano (1997); Prado e Cavalcanti (2000). 89 A extinção da SUDENE e atribuição das suas funções a uma agência de desenvolvimento sem prestígio nem

recursos capazes de viabilizar uma intervenção econômica relevante (Medida Provisória no 2.146-1, de 4 de maio de 2001) corroboram a perda de importância e influência das instituições e políticas federais de desenvolvimento regional.

90 A LRF estabelece “normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal”, mediante ações que “previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas” (BRASIL. LEI..., 2000).

121

fiscal prevalecente, indicando a necessidade de que se concebesse um sistema de intervenção

regional articulado em novas bases. Em consonância com as teorias de desenvolvimento

regional que se disseminavam (ver Capítulo 3), generalizavam-se argumentos favoráveis à

adoção de políticas de desenvolvimento endógeno e sistemas de formulação participativos,

em oposição aos modelos de desenvolvimento top-down adotados no auge do processo de

industrialização nacional e, na opinião de alguns autores, mesmo na definição dos projetos

integrantes dos PPAs precedentes91.

A eleição de um presidente do Partido dos Trabalhadores, em 2002, e a crescente valorização

das idéias de participação popular e mobilização social reforçaram essa trajetória, marcada

pela intensificação de experiências sub-regionais que já floresciam no período anterior

(BACELAR, 2004, p. 39). Ainda em 1997, o projeto “Iniciativa pelo Nordeste: uma estratégia

de desenvolvimento competitivo” inseria o conceito de cluster e o princípio de mobilização e

articulação dos agentes sociais na agenda de desenvolvimento dos principais estados

nordestinos. Com o apoio do Banco Mundial, do IPEA e do BNDES, os estados da Bahia,

Ceará e Pernambuco, contando com um consórcio de consultores liderado por uma firma

norte-americana, realizaram estudos e levantamentos focados num conjunto de clusters

selecionados, articulando empresas, instituições, universidades e governos em torno da

construção de uma estratégia de desenvolvimento calcada na identificação e na transposição

de obstáculos relevantes, com vistas a ampliar os níveis de competitividade regional92.

Amparado no conceito de Arranjos Produtivos Locais, compreendidos como um tipo

particular de aglomeração geográfica de agentes que atuam em um conjunto específico de

atividades econômicas, o PPA 2004-2007, denominado “Brasil de Todos”, incorporava em

suas dimensões econômica e regional o objetivo de fomentar núcleos produtivos selecionados,

encarados “como uma oportunidade singular para a desconcentração espacial da produção e a

valorização dos recursos potenciais dispersos no território nacional” (BRASIL. MINISTÉRIO

DO PLANEJAMENTO..., 2003a, p. 101). A utilização do conceito de APLs, flexibilizando os

critérios utilizados para identificar aglomerações produtivas relevantes, permite considerar

casos fragmentados e situações que não se caracterizam por um significativo grau de

articulação entre os agentes (LASTRES; CASSIOLATO, 2005, p. 1), ampliando as 91 Na visão de Gaetani (2003, p. 36), no ciclo de mudanças ligado aos PPAs 1996-1999 e 2000-2003, “o

encaminhamento foi tecnocrático e hierárquico. Houve momentos de consultas e discussões, porém sempre controladas a partir do topo do processo”.

92 Barros (2002, p. 147-148) comenta a adoção de estratégias de clustering no Brasil, mencionando os trabalhos desenvolvidos no âmbito da “Iniciativa pelo Nordeste”. Em linhas gerais, não se pode caracterizar como bem-sucedidos os esforços empreendidos no âmbito desse projeto.

122

possibilidades de aplicação de políticas públicas voltadas para apoiar a formação e o

fortalecimento do capital social em arranjos locais93.

A instituição do “Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais” (GTP

APL), com a atribuição de elaborar e propor diretrizes gerais para a atuação coordenada do

governo no apoio a APLs (Portaria Interministerial n0 200, de 02 de agosto de 2004), criou

condições institucionais e operacionais para a identificação dos núcleos existentes, a definição

das formas de atuação das organizações envolvidas e a proposição de um modelo de gestão

que incorporava um sistema de informações gerenciais (BRASIL. PORTARIA..., 2004).

Segundo o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, esse grupo de

trabalho focou a sua atuação, inicialmente, em 11 APLs pilotos, com vistas a testar a

metodologia de atuação integrada. Posteriormente, um levantamento atualizado dos APLs no

país mapeou e levantou informações referentes a 955 arranjos, que hoje compõem o Sistema

de Informação para APLs, ainda em fase de construção94.

Também em 2004, o Serviços Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE),

que tem direcionado parte significativa de seus recursos para a ação nos APLs (SEBRAE,

2004, p. 31), lançou, em parceria com o BID e a Câmara de Comércio de Milão, a publicação

“Metodologia de Desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais”. Esse trabalho visa

instrumentalizar a ação nos APLs, de modo a garantir a execução daquilo que é

simultaneamente classificado como uma estratégia de desenvolvimento industrial, uma

estratégia de interiorização do desenvolvimento e um programa redistributivo (SEBRAE,

2004, p. 11; p. 31-33).

Estimuladas pelos exemplos federais, diversas unidades da federação formulam e

implementam programas de promoção de APLs que valorizam o desenvolvimento de micro e

pequenos empreendedores e a criação de fóruns interinstitucionais dedicados a discutir e

apoiar iniciativas potencialmente interessantes (HADDAD, 2004, p. 41; CAMPOS; LIMA,

2006, p. 2). Baseados em estudos que propõem metodologias de identificação de APLs,

93 “A própria construção do conceito de ‘arranjo produtivo local’ é, claramente, uma adaptação, ao contexto de

países em desenvolvimento marcados por sistemas de inovação fragmentados e ainda fortemente associados à produção industrial, do conceito de sistema regional de inovação. Em outras palavras: o conceito de ‘sistema’ é abrandado ao se empregar a expressão ‘arranjo’ (que sugere menores níveis de articulação entre os agentes) e a ‘inovação’ cede lugar ao ‘produtivo’, possivelmente como reconhecimento do sentido mais amplo que deve ser atribuído ao termo em países caracteristicamente seguidores tecnológicos” (CAVALCANTE; FAGUNDES, 2006, p. 5).

94 Disponível em: http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/sdp/proAcao/arrProLocais/arrProLocais.php. Acesso em: 15 mar. 2006.

123

mobilização dos agentes locais e elaboração de planos de ação territoriais, os governos

estaduais procuram criar instrumentos de intervenção e formatar políticas de desenvolvimento

a serem aplicadas às aglomerações produtivas selecionadas, atentos às indicações federais e às

possibilidades de apoio de organismos nacionais e internacionais.

O destaque das discussões e das práticas relacionadas à dimensão territorial e à valorização da

cultura local, da cooperação e do associativismo reflete a disseminação da visão que associa a

noção de desenvolvimento à construção do capital social95. Partindo do pressuposto de que os

custos associados à implementação de uma política industrial descentralizada concebida

nacionalmente são elevados e seus resultados parcos e pontuais, o governo federal aposta no

estímulo ao empreendedorismo e na construção de uma ambiência local propícia a iniciativas

produtivas como estratégia de desenvolvimento regional (BRASIL. MINISTÉRIO DO

PLANEJAMENTO..., 2003b, p. 86), praticamente excluindo da sua política industrial

instrumentos de peso destinados a apoiar processos de desconcentração da indústria 96 . Essa

abordagem sugere que o novo padrão de desenvolvimento pode ser construído em âmbito

local, dependendo, acima de tudo, “da força de vontade dos agentes empreendedores, que

mobilizariam as potências endógenas (ocultas e/ou reveladas) de qualquer localidade”

(BRANDÃO; COSTA; ALVES, 2005, p. 2).

A atribuição de um papel ativo à região e seus agentes e os avanços que representam as

iniciativas que visam articular interesses e potencialidades locais em benefício de uma

estratégia de desenvolvimento endógena e sustentável no tempo, todavia, parecem esbarrar no

exagero de propostas que negligenciam questões de caráter estrutural e histórico e conferem

pouca importância ao ambiente externo e as limitações que impõe, assumindo uma visão

excessivamente simplificada e fragmentada da realidade. Nesses casos, as soluções

consideradas mais eficientes para o estabelecimento de uma rota de desenvolvimento local

consistem, paradoxalmente, em tentar replicar experiências exitosas identificadas em outros

espaços, desconsiderando justamente as características e os condicionantes de cada situação

específica. Embora supostamente capazes de desencadear um processo de desenvolvimento

95 “O planejamento participativo é o principal instrumento social para o desenvolvimento do APL, incluindo no

processo todos os atores capazes de assegurar uma representatividade ampla” (SEBRAE, 2004, p. 42). 96 Embora a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) manifeste a intenção de “contribuir

para o desenvolvimento regional, estimulando iniciativas que valorizem a dimensão espacial e o fortalecimento de arranjos produtivos locais” (BRASIL. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO..., 2003, p. 10), não parece dispor de instrumentos e de instituições relevantes para promover o desenvolvimento regional através do fortalecimento de atividades industriais, que aparecem envoltas na rede de atividades que compõem os APLs .

124

bottom-up, decorrente da mobilização do capital social local, tais soluções privilegiam, em

realidade, um movimento de fora para dentro, cujo principal eixo de sustentação é a

legitimação de modelos e produtos isomórficos validados por estudos de caso bem-sucedidos,

propugnados por instituições nacionais e recomendados por organizações internacionais e

multilaterais. Além disso, a transferência de recursos vinculados a iniciativas de fomento à

capacidade de organização dos agentes locais em torno de atividades produtivas tem se

constituído, em muitos casos, num mecanismo de inclusão social que se distancia de uma

política de desenvolvimento econômico estruturante, capaz de fazer frente à problemática das

desigualdades regionais 97.

O próprio “Estudo de Atualização do Portfólio dos Eixos Nacionais de Integração de

Desenvolvimento”, cujo relatório final foi entregue ao Ministério do Planejamento em

outubro de 2003, reconhece as deficiências das políticas territoriais brasileiras, associadas, por

um lado, à ausência de uma institucionalidade realmente adequada aos propósitos de

articulação localizada de atores diversos e, por outro, à “dissociação entre políticas industriais

e a mobilização de recursos locais” (BRASIL. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO...,

2003b, p. 86). De fato, se no período áureo da industrialização nacional as propostas de

desenvolvimento regional vinculadas à formação de pólos de crescimento dependiam

decisivamente das políticas industriais e das possibilidades de implantação de unidades

produtivas, mediadas pela ação das instituições de fomento ao desenvolvimento regional, as

ações de fortalecimento de APLs, por outro lado, distanciam-se das diretrizes gerais de

política industrial, que sustentam propostas horizontais e assumem focos setoriais, orientando-

se pelos ditames do mercado e seus requisitos de competitividade. Assim, a tentativa de

distensão do conceito de desenvolvimento com vistas a transpor os limites das propostas

meramente industrializantes parece ter tido como efeito prático a retração de ações

estratégicas capazes de modificar a estrutura produtiva regional. Além disso, a instituição de

uma visão estritamente local dificulta a formulação de uma estratégia ampla e consistente,

capaz de inserir espaços regionais num projeto de desenvolvimento nacional. Esse mesmo

relatório admite as dificuldades decorrentes do foco localista instituído, constatando que “o

município é uma instância adequada de controle, mas nem sempre de Planejamento”

(BRASIL. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO..., 2003b, p. 115).

97 Nesse sentido, ganham muitas vezes notoriedade ações de inclusão social e combate à pobreza, consideradas

essenciais para a superação do subdesenvolvimento por instituições do porte do Banco Mundial e da ONU (KRAYCHETE, 2005, p. 249), que se pretendem sustentáveis por envolverem atividades produtivas.

125

4.4 Discutindo os Limites das Novas Estratégias

As políticas públicas voltadas para o desenvolvimento regional no Brasil estiveram

associadas, pelo menos desde a metade dos anos 1950, à indução e à realização de

investimentos industriais considerados capazes de desencadear processos de expansão

produtiva e ampliação dos níveis gerais de emprego e renda. Amparados pelas idéias

desenvolvimentistas que balizavam a intervenção do Estado em processos de industrialização

tardia e pela importância conferida às economias de aglomeração e aos ganhos de escala

necessários para sustentar a implantação de atividades produtivas organizadas de acordo com

os requisitos do paradigma de produção fordista, os esforços de industrialização nacional e a

montagem de um conjunto de instituições e de um sistema de planejamento voltados para a

formulação e implementação de políticas de promoção do desenvolvimento regional tiveram

repercussões importantes sobre a configuração produtiva e espacial da indústria até o início

dos anos 1980.

A crise fiscal e financeira do Estado, o esgotamento do modelo de intervenção

desenvolvimentista e as mudanças no paradigma técnico-econômico dominante explicavam, a

partir de então, alterações significativas no planejamento e na ação governamental. O enfoque

intervencionista voltado para o desenvolvimento industrial foi sobrepujado pela necessidade

premente de estabelecer medidas de controle macroeconômico de curto prazo. Num contexto

de crônica inflação, agravamento dos desequilíbrios fiscais e incertezas quanto às condições

externas, a retração dos níveis de investimentos e o prolongado processo recessivo

condenaram o planejamento de longo prazo e relegaram a segundo plano a problemática das

desigualdades espaciais no país, debilitando as instituições e políticas de desenvolvimento

regional.

No início da década de 1990, os impactos da liberalização econômica colocaram na ordem do

dia questões referentes à reestruturação e às novas atribuições do Estado. Dava-se início a um

período marcado pela concepção de um novo modelo de atuação pública, norteado por

diretrizes de integração competitiva, reestruturação produtiva e regulação econômica. A

construção desse modelo foi reforçada a partir de 1994, quando a estabilização monetária,

criando um ambiente de maior segurança e viabilidade produtiva, respaldou um expressivo

aumento dos investimentos, dilatou os horizontes do planejamento e recolocou, em novos

termos, a discussão sobre a formulação de políticas de desenvolvimento regional. A

montagem de um aparato institucional apropriado, a formação de uma burocracia eficiente e a

126

formatação de programas e políticas públicas adequadas, entretanto, são processos lentos e

difíceis, cujos resultados demoram a aparecer. Além disso, o dilema entre os objetivos de

promoção de um padrão de produção geograficamente desconcentrado e os benefícios

provenientes das economias de aglomeração – além dos próprios limites impostos pela

reformulação do papel do Estado na economia – tende a arrefecer a utilização de mecanismos

de política industrial como elementos de apoio ao desenvolvimento regional.

A incorporação do conceito de APL à política industrial nacional e às propostas de

desenvolvimento regional capitaneadas pelo governo federal conferiu uma nova direção à

atuação do Estado nessa área. A valorização de micro e pequenos empreendedores e o apoio

ao desenvolvimento do capital social inseriram a indústria numa rede de atividades

correlacionadas, que deveria ser estimulada de modo a alavancar o desenvolvimento local.

Em que pesem os avanços decorrentes da atribuição de um papel ativo à região e seus agentes

na formulação e implementação de uma estratégia de desenvolvimento local, pode-se levantar

uma série de obstáculos que parecem cercar as ações propostas a partir do novo enfoque. Em

primeiro lugar, a transposição de metodologias e modelos identificados em estudos de casos

descritos na literatura muitas vezes esbarra em elementos específicos aos novos ambientes,

que não necessariamente respondem da mesma maneira aos mesmos estímulos. De um modo

geral, a ausência de uma institucionalidade apropriada aos objetivos de articulação localizada

de atores diversos e/ou a carência de recursos econômicos objetivos obstruem os processos de

mobilização local ou impedem a sua conversão em processos de desenvolvimento

sustentáveis. Além disso, a dissociação entre a mobilização de recursos locais e as políticas

macroeconômicas e setoriais limitam o potencial de transformação das iniciativas de APLs,

que muitas vezes assumem uma visão fragmentada da realidade, conferindo excessivo poder

aos agentes locais e à sua capacidade de sustentar processos de desenvolvimento endógenos.

Essa fragmentação evidencia-se no foco localista, que restringe as alternativas de

planejamento e limita os instrumentos de intervenção utilizados, estreitando as perspectivas

de transformação estrutural que poderiam decorrer de sua inserção num projeto de

desenvolvimento nacional. Por fim, a alocação de recursos destinados a iniciativas de APLs,

cuja própria representatividade pode ser questionada, é também utilizada como mecanismo de

inclusão social. Assim, apesar de ter como referência o propósito de fortalecimento produtivo

local, distancia-se, sobretudo nas áreas mais carentes, de uma política de desenvolvimento

econômico estruturante.

CAPÍTULO 5:

O PLANEJAMENTO E A FORMULAÇÃO DE PROPOSTAS DE

DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL NA BAHIA

A Bahia é recorrentemente citada como um dos estados precursores na montagem de um

sistema de planejamento, que parece ter conseguido, em fases distintas de seu processo de

desenvolvimento, direcionar a sua expansão industrial. Isso é apontado em diferentes análises,

que de alguma forma discutem as várias etapas do processo de formação do parque industrial

baiano, tomando como expoentes a implantação da Refinaria Landulpho Alves (RLAM), em

1950, a criação do Centro Industrial de Aratu (CIA), em 1966, a implantação do Pólo

Petroquímico de Camaçari, na década de 1970, e, mais recentemente, a construção do

Complexo Automotivo Ford1.

Ao longo do período delimitado neste estudo, que se estende da década de 1950 até os dias

atuais, observa-se que as propostas de intervenção do governo estadual em favor do

desenvolvimento da indústria têm assumido características distintas. O planejamento que

associa o processo de desenvolvimento à criação de pólos de crescimento baseados na

expansão de indústrias motrizes incorpora, no período mais recente, agressivos programas

estaduais de atração de investimentos através da concessão de incentivos fiscais.

Paralelamente, ganham destaque propostas que apóiam a formação de redes e a construção de

um tecido social local considerado capaz de gerar externalidades positivas.

Tendo como referência as transformações identificadas nos paradigmas técnico-econômicos

dominantes (Capítulo 2), nos limites e possibilidades da intervenção do Estado através da

utilização de instrumentos de política industrial dirigidos para o desenvolvimento regional

(Capítulo 3) e na trajetória de industrialização nacional (Capítulo 4), o presente capítulo

identifica as principais mudanças observadas nas proposições e políticas públicas voltadas

1 Ver, entre outros, Baptista (1978), Santos e Oliveira (1988), Souza (1991), Uderman e Menezes (1998a;

1998b), Pedrão (2000), Teixeira e Guerra (2000), Magalhães (2000), Alban, Souza e Ferro (2001), Menezes (2001), Avena (2002), Weckerle (2002) e Cavalcante (2004).

128

para o desenvolvimento da indústria baiana, a partir da análise dos planos de governo

estaduais, de documentos oficiais, técnicos e acadêmicos relativos ao planejamento

econômico e ao processo de industrialização baiano e da legislação vigente. Para tanto,

segmenta-se em três seções, que obedecem à periodização especificada no modelo de análise

apresentado anteriormente (ver Capítulo 1).

Na primeira seção, discute-se a constituição do sistema de planejamento estadual e a

formação do pólo industrial da Região Metropolitana de Salvador (RMS). Demonstra-se que a

concepção dos planos e programas de governo apoiava-se em referências desenvolvimentistas

e nas teorias de desenvolvimento regional polarizado, associadas à geração de economias de

aglomeração e de escala imprescindíveis para a expansão industrial nos moldes do paradigma

fordista tradicional. A segunda seção, que trata do planejamento estadual na década de 1980,

aponta um descolamento entre as propostas apresentadas pelas instâncias de planejamento e

suas condições concretas de implementação, que afastava as ações empreendidas das

estratégias formuladas, debilitando o sistema e as práticas de planejamento. Na terceira seção,

descrevem-se e analisam-se as transformações observadas a partir da década de 1990.

Inicialmente, identificam-se grandes esforços de reestruturação do aparelho de intervenção

estatal, que reorganizam as finanças públicas e sistematizam diretrizes de política industrial.

A partir da segunda metade dessa década, observa-se um movimento de retomada do

crescimento da atividade industrial e um novo enfoque das políticas de desenvolvimento

estadual. Embora do ponto de vista da formulação ganhem espaço propostas de

desenvolvimento local voltadas para o incremento do capital social e o desenvolvimento de

redes horizontais, que se coadunam com os processos de desverticalização e flexibilização

associados ao paradigma de especialização flexível, as intervenções que direcionam a base

econômica continuam seguindo a lógica de atração de grandes projetos estruturantes e

encadeadores, sobretudo através da concessão de incentivos fiscais. Na última seção, por fim,

sistematizam-se as principais conclusões obtidas.

5.1 A Constituição do Sistema de Planejamento Estadual e a Formação do Pólo

Industrial da Região Metropolitana de Salvador

Ao final da primeira metade do século XX, a economia baiana caracterizava-se por um

modelo de produção primário-exportador de baixa produtividade, estrutura fundiária e padrão

tecnológico arcaicos, subordinado ao desempenho da produção de cacau para exportação. O

129

setor agropecuário, que empregava, em 1950, 75% da População Economicamente Ativa,

representava cerca de 87% da renda interna estadual (SANTOS; OLIVEIRA, 1988, p. 58). Na

esfera industrial, a participação da produção baiana no conjunto da produção nacional

descrevia uma trajetória declinante2 e os estabelecimentos existentes no estado, concentrados

no setor alimentício e têxtil, apresentavam reduzido porte, baixo volume de capital, limitado

grau de diversificação e produção de caráter artesanal (AZEVÊDO, 1975, p. 32-35).

Autores como Almeida (1950) e Mariani (1957), traçando um quadro evolutivo da história

econômica da Bahia, buscavam explicar as razões da relativa decadência econômica do estado

e reunir argumentos em favor da “necessidade nacional da sua recuperação” (MARIANI,

1957, p. 75). Também interessado em esclarecer o problema, que passou a ser conhecido

como o “enigma baiano”3, Aguiar (1958, p. 125-126) sistematizou uma série de fatores

explicativos para as reduzidas taxas de crescimento econômico estaduais − creditadas, por

diferentes autores, a históricos entraves institucionais, creditícios, técnicos, educacionais,

empresariais e a deficiências na infra-estrutura de transportes −, argumentando que, se fosse

possível eliminar todas as causas de contenção provenientes do passado, dentre as quais

destacava a subcapitalização e o atraso técnico, restaria ainda vencer:

• o caráter reflexo de uma economia primária dependente, endogenamente, da

sazonalidade das safras e, exogenamente, das flutuações dos mercados

externos;

• o desgaste do intercâmbio comercial interno decorrente da política cambial em

vigor, que agravava a tendência à deterioração dos termos de troca das

mercadorias enviadas e recebidas de outros estados4; e

• a escassa capacidade de poupança e o reduzido estímulo aos investimentos,

provenientes das limitações anteriores.

2 O valor da produção da indústria baiana representava, em 1920, 2,8% do total do país, caindo, em 1940, para

apenas 1,3% (AZEVÊDO, 1975, p. 35). 3 Aparentemente, esta expressão popularizou-se através da imprensa. Como relata Aguiar (1958, p. 124), “os

anseios generalizados das populações baianas e suas elites, pela obtenção de uma taxa de crescimento econômico mais satisfatória que a atual, encontram eco e apoio na imprensa local, que abre suas colunas aos debates sobre as possíveis causas e as soluções eventuais para este problema, o qual já foi denominado de ‘enigma baiano’”.

4 De acordo com Guimarães (1982, p. 46), o chamado comércio triangular, provocado pela baixa remuneração do dólar de exp ortação e a limitação das licenças de importação, configurava um dos principais entraves ao desenvolvimento da Bahia: “a ausência de um parque industrial expressivo e a impossibilidade da Bahia comprar diretamente ao exterior os bens que necessita transformam o comércio interestadual em mecanismo de transferência de renda do estado para o centro-sul, dos setores exportadores para os importadores, da agricultura para a indústria”.

130

A percepção desses problemas e os esforços empreendidos para explicar o “enigma”

motivaram a elaboração de diversos diagnósticos – que ampliaram a efetiva consciência do

relativo atraso econômico do estado – e subsidiaram a formulação de propostas e políticas de

desenvolvimento. Ao longo da década de 1950,

a elite intelectual baiana e a classe dirigente debruçavam-se diante do chamado “enigma baiano”: como explicar a persistência do atraso econômico de um Estado com tantas riquezas naturais, facilmente exploráveis? Decifrá -lo foi o primeiro esforço, quando a etiologia do “enigma” foi fixada a partir da extrema dependência do mercado externo, da escassa poupança e, sobretudo, das limitadas e desorganizadas oportunidades de investimento. A conclusão não poderia ser outra: a perseguição de metas ambiciosas de crescimento, especialmente a da industrialização. (SIMÕES, 1978, p. 471).

O amadurecimento de uma visão crítica sobre a realidade baiana e o sentimento de

perplexidade e inconformismo com a situação econômica delineada consolidavam a

importância da institucionalização e do fortalecimento da atividade de planejamento na Bahia.

Conforme argumentava Aguiar,

recursos naturais e energéticos, mas não dinamizados, mão-de-obra abundante, mas não-qualificada, portos bons, mas não aparelhados, não bastam para desenvolver uma região. Evidentemente, se existe um mal, o primeiro passo é identificá-lo, é o diagnóstico das suas causas, não apenas superficiais, mas sobretudo as profundas (...). Em segundo lugar, a terapêutica: o planejamento. Já se foi o tempo em que se podia confiar ao automatismo do mercado ou ao empirismo da boa vontade dos entendidos a solução de problemas destas magnitudes. Planejamento não significa estatismo e sim demonstração de que o homem tem capacidade para dirigir, em termos racionais, os seus próprios destinos (AGUIAR, 1958, p. 126).

Idéias como essas, convergentes com o momento de efervescência da atividade de

planejamento na esfera federal (ver Capítulo 4), apoiaram a estruturação e a operação de um

sistema estadual de planejamento pioneiro no Brasil, cujos trabalhos tiveram repercussões

importantes ao longo das décadas seguintes5. Já em abril de 1955, atendendo a uma

solicitação do Governador eleito Antônio Balbino (1955-1959), foi apresentado por Rômulo

Almeida, recém-egresso do governo federal, um relatório preliminar que sugeria as linhas

básicas de um programa de ação coordenada do Estado e das demais esferas administrativas,

oferecendo um roteiro para a elaboração de estudos posteriores (BOAVENTURA; MUNIZ;

NASCIMENTO, 1964, p. 179) 6.

5 Segundo Baptista (1978, p. 42), “a institucionalização de um sistema de planejamento na Bahia precede a

própria formalização do seu congênere a nível federal”. Autores como Santos e Oliveira (1988, p. 57), Souza (1991, p. 71), Pedrão (2000, p. 7) e Avena (2002, p. 10 ) também destacam o pioneirismo e a relevância do planejamento como instrumento de desenvolvimento da economia estadual.

6 O relatório preliminar, composto de estudos elaborados por diversos grupos de trabalho, foi encomendado a Rômulo Almeida, futuro Secretário da Fazenda, antes mesmo da posse do novo governador, o que indicava o

131

Tomando como pressuposto a necessidade do planejamento, entendido como processo de

racionalização das atividades do Estado e do uso dos fatores de produção, o trabalho −

intitulado “Contribuições Preliminares para o Planejamento”, mais conhecido como “Pastas

Rosas” − propunha a criação de um órgão central de planejamento, que coordenaria órgãos

secundários ou seccionais nas secretarias e entidades autônomas, assim como a fundação de

um centro de estudos econômicos e administrativos anexo à universidade7. Como condições

gerais de desenvolvimento, estabelecia diretrizes de diversificação agrícola, desenvolvimento

industrial e estímulo à comercialização interna, apontando os riscos decorrentes da profunda

dependência da economia baiana em relação às atividades primárias (vulneráveis à seca) e ao

comércio exterior. Afinado com as idéias intervencionistas e o modelo desenvolvimentista

que ganhavam força à época, defendia enfaticamente a ação do Estado, ressaltando a

importância de suas atribuições de planejar o desenvolvimento, coordenar o sincronismo e a

complementaridade dos investimentos e aportar recursos para a realização de

empreendimentos de reduzida rentabilidade e elevada produtividade social. Nesse sentido,

sugeria a elaboração de estudos mais detalhados, capazes de diagnosticar com maior precisão

as causas do insuficiente ritmo de desenvolvimento estadual e subsidiar a adoção de medidas

para a intensificação do crescimento econômico.

No plano industrial, preocupado com “o perigo de dispersar os minguados recursos do Estado

para inversões básicas”, o trabalho chamava a atenção para a importância de delimitar uma

zona para a localização de empresas, definida a partir de critérios como densidade

populacional, infra-estrutura de transporte e energia, existência de centros urbanos já

equipados, disponibilidade de matérias-primas e formação de capitais. Assim, recomendava

um planejamento espacial para o equipamento geral das áreas com maiores possibilidades de

desenvolvimento industrial, que resultasse numa aplicação concentrada de recursos,

mencionando a importância da contratação de “um estudo da localização e planejamento de

uma cidade- industrial” (BAHIA. GOVERNO..., 1955).

A explícita preocupação de concentrar o máximo de recursos em empreendimentos e locais

que resultassem em maior produtividade para o conjunto da economia do estado, criando

condições para ampliar a assistência direta a outras áreas, era creditada ao “princípio da

seu interesse em dispor de informações sobre a economia local para sistematizar propostas de intervenção pública.

7 Na seção de apresentação do documento, reputam-se os esforços consubstanciados nas “Pastas Rosas” como tarefa inicial desse centro, “que funcionou antes mesmo de ter nome definido e de estar institucionalizado” (BAHIA. GOVERNO..., 1955, p. 3).

132

concentração de recursos em pontos seletivos, estratégicos, mais fecundos ou germinativos,

ou de maior produtividade marginal, do ponto de vista social, cuja adoção é indispensável a

um programa de desenvolvimento” (BAHIA. GOVERNO..., 1955). Esse princípio,

claramente associado às teorias de desenvolvimento regional discutidas na seção 3.1.1 e às

proposições tratadas na seção 4.1.1, norteava os estudos setoriais preliminares apresentados

no relatório, estabelecendo como objetivo das propostas de intervenção pública a ampliação

da disponibilidade de fatores ou a redução de seus custos para os empresários, mediante o

desenvolvimento planejado de associações e complementaridades industriais.

Embora analisassem oportunidades em segmentos como fabricação de soda cáustica e cloro,

os estudos setoriais destacavam, sobretudo, as possibilidades de desenvolvimento de

indústrias a partir do aproveitamento de produtos primários locais (produção de chocolate,

fiação e tecelagem de algodão, óleos e gorduras, artefatos de borrachas, laticínios, etc.).

Conforme explicavam Santos e Oliveira (1988, p. 62-64), a política intervencionista proposta

naquele período enfatizava a necessidade de maior integração interna da economia estadual,

revelando-se oportuna e pragmática à medida que configurava uma linha de menor

resistência, pois encontrava complementaridade em relação às indústrias já implantadas no

estado e aos interesses do setor industrial do centro dinâmico do país. Assim, na opinião

desses autores,

mesmo que o estado baiano tentasse implementar uma política de base industrial e circunscrita a uma redinamização do seu ramos mais expressivo (no caso têxtil), o insucesso parecia de antemão determinado em razão de as bases técnicas necessárias à autodeterminação do capital (...) estarem assentadas no Centro-Sul... (SANTOS; OLIVEIRA, 1988, p. 62).

Além disso, prosseguiam,

mesmo que houvesse condições materiais de se implementar uma política de natureza diferente – e isto parecia não haver, dadas as restrições expostas – dificilmente a política do Estado, por mais conseqüente e modernizante que fosse, deixaria de refletir os interesses das frações hegemônicas do capital estadual (SANTOS; OLIVEIRA, 1988, p. 62).

Dando partida ao processo de institucionalização do sistema de planejamento estadual, foram

criados, ainda em 1955, o Conselho de Desenvolvimento da Bahia 8, órgão responsável pela

deliberação das políticas econômicas a serem implementadas, e a Comissão de Planejamento

8 O Conselho era presidido pelo governador, contando com a participação de todos os secretários de Estado, com

a assistência do reitor da UFBA e com representações das Federações da Indústria e do Comércio, das associações rurais e dos trabalhadores das indústrias (BAPTISTA, 1978, p. 44).

133

Econômico (CPE)9, com o propósito de elaborar estudos e pesquisas que subsidiassem a

formulação de estratégias de desenvolvimento estadual. Contando com o apoio da

Universidade Federal da Bahia (UFBA), através do Instituto de Economia e Finanças da

Bahia (IEFB)10, a CPE corporificava “a mentalidade planificadora do governo Balbino”

(BOAVENTURA; BARBOSA FILHO, 1964, p. 5), passando a defender, nos seus principais

trabalhos, a necessidade de vencer o atraso econômico estadual e a importância de pôr em

prática um conjunto de propostas articuladas em favor da implantação de um parque industrial

de porte, basicamente voltado para o aproveitamento de riquezas naturais.

Em 1956, o sistema de planejamento estadual ampliava-se, com a criação do Fundo de

Desenvolvimento Agroindustrial (FUNDAGRO), que, junto com o Instituto de Fomento

Econômico da Bahia 11 (IFEB), assumia a função de financiar e coordenar um complexo

agroindustrial fo rmado por várias empresas estatais (SANTOS; OLIVEIRA, 1988, p. 60). Nos

termos da mensagem que acompanhou o anteprojeto à Assembléia Legislativa, o

FUNDAGRO, uma holding de promoção e participação, cumpriria o papel de aplicar recursos

para “tornar bancáve is muitos empreendimentos de rentabilidade direta, remota, incerta ou

insuficiente, mas de importância essencial para a agricultura” (BOAVENTURA; TORELLY,

1964, p. 91). Essa idéia já estava presente no relatório de 1955, que propunha a criação de um

fundo de investimentos com participação de capital público destinado a estimular o

surgimento de empresas agroindustriais na Bahia (BAHIA. GOVERNO..., 1955). Além disso,

integrava o conjunto de recomendações sistematizadas no “Programa de Recuperação

Econômica da Bahia” (BAHIA. Comissão..., 1958), que se constituía, praticamente, numa

síntese dos estudos preliminares de 1955 e funcionava como uma espécie de plano de governo

da gestão Antônio Balbino (BAPTISTA, 1978, p. 46-47).

Em paralelo ao processo de consolidação das instituições de planejamento estaduais,

fortaleciam-se também propostas de ingerências políticas junto ao governo federal em favor

de uma reforma cambial, da realização de obras de infra-estrutura, da criação de linhas de 9 A CPE, instituída pelo Decreto-Lei 16.261, de 27 de maio de 1955, compunha-se inicialmente apenas de um

grupo de trabalho encarregado de traçar planos a serem seguidos pelo Executivo Estadual. Em 1959, foi transformada em Fundação (BOAVENTURA, MUNIZ; NASCIMENTO, 1964, p. 180).

10 O IEFB, sociedade civil criada em 1937 por um grupo de economistas baianos, foi reformulado por Rômulo Almeida em 1955, alojando-se, a partir de então, nas dependências da UFBA (PEDRÃO, 2000, p. 7).

11 De acordo com Lima (2004, p. 30), o IFEB, oriundo da transformação do Instituto Central de Fomento Econômico da Bahia, criado em 1937, desempenhava um papel secundário na arquitetura do sistema de planejamento montada, em razão do seu papel institucional indefinido. Apesar de autorizada em 1955, a sua conversão em banco comercial somente se concretizou em 1960, com a fundação do Banco de Fomento do Estado da Bahia − BANFEB, cuja razão social alterou-se, em 1966, para Banco do Estado da Bahia − BANEB (BOAVENTURA; TORELLY, 1964, p. 88; CAVALCANTE, 2004, p. 137).

134

financiamento e estímulo à produção, de apoio técnico e educacional, dentre outras ações.

“Tenho a impressão”, afirmava Clemente Mariani em conferência proferida à época,

de que sem um entendimento das forças políticas do Estado em torno da reivindicação de pontos básicos do seu interesse econômico e sem um procedimento político conseqüente (...) dessas forças, conforme tais reivindicações sejam ou não atendidas, muito difícil será retirar a Bahia da situação de inferioridade em que se encontra (MARIANI, 1957, p. 92)12.

Seguindo essa diretriz, o governador Balbino chegou a endereçar ao presidente da República

uma correspondência na qual solicitava investimentos compensatórios do governo federal,

utilizando como argumento o fato de que o confisco cambial, sustentando a evasão da renda

gerada na Bahia, estaria financiando, em última análise, o parque industrial do centro-sul do

país. Assim, alegava que, a despeito dos impactos positivos provenientes dessa política

protecionista sobre a base produtiva instalada na região industrializada, impunha-se um ônus

representativo à economia baiana, que acabaria se convertendo num problema nacional

(BAPTISTA, 1978, p. 45-46).

Em 1959, valendo-se do sistema de planejamento montado e dos documentos previamente

elaborados pela CPE, o governador Juracy Magalhães (1959-1963) iniciou a composição do

“Plano de Desenvolvimento do Estado da Bahia” (PLANDEB). Este documento, que na

opinião de Santos e Oliveira (1988, p. 63) se constituía no “mais completo e também mais

ambicioso dos planos elaborados”, propunha a adoção de uma estratégia industrial capaz de

alterar a estrutura da economia baiana. Nesse sentido, recomendava que a política de

industrialização estadual criasse condições para a implantação de uma infra-estrutura básica

indispensável para o funcionamento de um parque industrial de relevo (transporte, energia,

água e esgotos industriais, abastecimento, saneamento, etc.), concentrando-a em áreas mais

propícias à implantação de indústrias (o documento mencionava a região do Recôncavo,

especialmente a área suburbana de Salvador, e certos pontos da costa sul do estado).

Paralelamente, sugeria que o governo do estado, através do BANFEB e do FUNDAGRO,

ampliasse a capacidade financeira de realização de investimentos produtivos, além de instituir

facilidades fiscais para indústrias13.

12 Nascimento (1997, p. 102-103) relata a importância também conferida por Pedro Ribeiro, presidente da

Federação das Indústrias do Estado da Bahia (FIEB) no período 1958 a 1960, à organização das forças estaduais e à sua participação mais ativa na vida política e administrativa do país.

13 De modo a nortear a ação pública, o plano es tabelecia como segmentos de interesse prioritário a petroquímica, siderurgia e outras indústrias de metalurgia básica, alimentos, embalagens, materiais de construção, gráficas, mecânicas e fundições, forjaria, usinagem, manutenção, ferramental e matrizes (FUNDAÇÃO..., 1960, p. 110).

135

Essas orientações, que apresentavam, segundo o próprio documento, perfeita consonância

com as diretrizes estabelecidas pelo governo federal, avançavam em relação ao relatório do

GTDN (ver Capítulo 4), também de 1959, na medida em que valorizavam a implantação de

um conjunto de empresas voltadas para substituir importações nacionais, fornecendo produtos

semi-elaborados às indústrias privadas implantadas no próprio estado ou em outros mercados

do país. Assim, identifica-se, no âmbito do PLANDEB, uma preocupação com o

desenvolvimento de complementaridades regionais que o isenta da crítica dirigida por Cano

(1985) ao plano de ação federal. Segundo esse autor, que se baseava no fato de que o relatório

do GTDN estabelecia como importante diretriz “a intensificação dos investimentos

industriais, visando criar no Nordeste um centro autônomo de expansão manufatureira”

(GTDN, 1959, p. 390), o documento equivocava-se ao desconsiderar que

a acumulação de capital, com o comando a partir de São Paulo, estava integrando o mercado nacional, condicionando-o, portanto, a uma complementaridade inter-regional ajustada às necessidades ditadas pela acumulação de capital daquele centro dominante. Em síntese, não se deu conta da inexistência, já naquela época, de uma oportunidade histórica “concreta” para a criação de um Centro Autônomo (Regional) de expansão manufatureira (CANO, 1985, p. 26).

Entretanto, apesar da expressão “centro autônomo de expansão manufatureira”, o plano de

ação federal definia, com vistas à intensificação dos investimentos industriais, quatro frentes

de desenvolvimento a serem estimuladas14. A primeira delas, formada por um núcleo

siderúrgico, partia do princípio de que o tamanho do mercado regional e os avanços

tecnológicos da última década, que haviam reduzido as dimensões mínimas da unidade

econômica, justificavam a implantação de uma usina no Nordeste. A segunda, atrelada à

implantação da siderurgia, sugeria a indicação de linhas economicamente viáveis no setor de

transformação de ferro e aço. O terceiro grupo de indústrias estaria apoiado, por sua vez,

numa base favorável de matérias-primas locais, apresentando possibilidade de penetração nos

mercados extra-regionais15. A quarta frente de expansão industrial, por fim, reuniria as

indústrias tradicionais, instaladas na região em função da existência de um mercado local, da

disponibilidade de matéria-prima e do custo da mão-de-obra (GTDN, 1959, p. 427-428).

Assim, não parece ser possível identificar propriamente uma divergência entre o plano

estadual e o relatório federal (MAGALHÃES, 2000, p. 17), uma vez que esse último

14 Para uma análise mais detalhada das possibilidades de desenvolvimento das quatro frentes de trabalho

identificadas, ver Chaves (1959); Andrade, J. (1959) e Andrade, L. C. (1959). 15 O documento recomendava a constituição de um grupo de trabalho interinstitucional com o objetivo de

“selecionar as indústrias que apresentam maior viabilidade econômica na região em razão da disponibilidade de matérias-primas e da existência de mercado no conjunto do país” (GTDN, 1959, p. 428).

136

documento, que tratava do conjunto dos estados nordestinos, indicava, entre outras

possibilidades, trajetórias de expansão regional baseadas na industrialização de matérias-

primas locais, considerando a perspectiva de inserção desses produtos no mercado nacional. O

próprio Celso Furtado, responsável pelo GTDN (FURTADO, 1997, p. 378), reconhecia, em

seminário destinado a discutir o planejamento e a execução da chamada Operação Nordeste16,

que a região não era uma economia isolada, integrando-se num sistema mais amplo que

deveria ser considerado (FURTADO, 1959, p. 198). Além disso, o PLANDEB declarava

recorrentemente a sua vinculação à política formulada em nível nacional, mencionando,

inclusive, a existência de um grupo interinstitucional, envolvendo a CPE e a SUDENE,

destinado a realizar estudos técnicos relativos à siderurgia 17.

Apesar disso, não se pode deixar de reconhecer a ênfase conferida pelo GTDN à promoção de

indústrias de consumo final (TEIXEIRA; GUERRA, 2000, p. 89), assim como não se devem

desconsiderar os esforços suplementares do PLANDEB para traçar um esquema de

desenvolvimento de um parque industrial destinado ao fornecimento de produtos semi-

elaborados. O documento estadual revelava particular interesse na implantação da primeira

fase da indústria petroquímica na Bahia, mencionando a importância da participação da

Petrobras nesse processo.

O início da exploração de petróleo na região do Recôncavo Baiano e a subseqüente

implantação da RLAM em Mataripe, na Região Metropolitana de Salvador, constituíam, sem

dúvida alguma, o ponto de partida das propostas formuladas em favor da constituição de um

parque petroquímico estadual, determinando, num sentido mais amplo, novos caminhos para

o desenvolvimento econômico da Bahia 18. A criação da Petrobras e sua atuação no

Recôncavo, por um lado, propiciaram, na zona de influência de Salvador, “notável ampliação

da renda e do emprego, tendo em vista, principalmente, o grande efeito multiplicador de seus

investimentos” (SIMÕES, 1978, p. 472). As necessidades de infra-estrutura derivadas da

operação de uma refinaria na RMS e a ampliação de mercado decorrente do consumo

16 A Operação Nordeste, lançada em janeiro de 1959 por determinação do presidente Kubitschek, derivou de

discussões acerca dos conflitos sociais no Nordeste e desencadeou a criação do Conselho de Desenvolvimento do Nordeste e o Projeto de Lei de criação da SUDEN E (CANO, 2004, p. 13).

17 Baptista (1978, p. 52-53) ressalta o intenso relacionamento entre a SUDENE e a CPE, referindo-se à participação de técnicos do órgão estadual em levantamentos e estudos federais.

18 A RLAM, que começou a ser construída antes mesmo da criação da Petrobras, abriu espaço para um novo ciclo econômico estadual, baseado na atividade de transformação industrial.

137

interindustrial, por outro, fizeram da RLAM uma típica indústria motriz (CAVALCANTE,

2004, p. 134)19.

A estratégia de desenvolver possibilidades industriais derivadas da atividade de exploração e

refino de petróleo e integrar a produção estadual de bens semi-elaborados aos principais

mercados nacionais provinha não apenas da intenção de aproveitar as vantagens oriundas da

recente implantação da RLAM, mas também das perspectivas abertas por importantes obras

de infra-estrutura, como a construção da rodovia Rio-Bahia, que ligava o estado ao principal

eixo industrial do país, e da usina hidrelétrica da CHESF em Paulo Afonso, que viabilizava

um incremento significativo da oferta energética20. Assim, o PLANDEB, valendo-se de

elementos postos exogenamente, mostrava-se capaz de tirar proveito de oportunidades

derivadas da lógica de expansão da indústria nacional e congruentes com as ações

empreendidas pelas instâncias federais de desenvolvimento regional21. Talvez por esse

motivo, embora não tenha sido aprovado pela Assembléia Legislativa22, o conjunto de

estratégias que recomendava foi implementado em grande parte, constituindo-se, em última

instância, no ponto de partida da atual configuração econômica e social da Bahia (SOUZA,

1991, p. 71).

No governo Lomanto Júnior (1963-1967), a ampla reforma administrativa promulgada em

1966 constituiu-se em importante marco na estruturação e modernização do sistema de

planejamento estadual. Pautada por orientações descentralizadoras, a reforma objetivava

proteger o planejamento das influências do cotidiano, promovendo uma maior separação entre

as instâncias técnicas e políticas (SOUZA, 2003, p. 44; CARVALHO NETO, 2003, p. 59). A

Assessoria Geral de Programação e Orçamento (AGPO), que assumia a coordenação da

19 A proposta de implantação de uma siderúrgica e da instituição de facilidades especiais para a fixação de

indústrias diversas baseava-se, entre outros elementos, nas possibilidades de indução de novos investimentos antevistas a partir da implantação da RLAM. Sobre o conceito de indústrias motrizes (PERROUX, 1955), ver Capítulo 3.

20 A oferta de energia elétrica saltou dos 9.000 kw produzidos pela antiga usina de Bananeira para cerca de 200.000 oferecidos pela usina de Paulo Afonso, que entrou em operação em 1955, gerando condições indispensáveis para a implantação de unidades industriais na Bahia (FALCÓN, 2003, p. 24-25).

21 Conforme evidenciado no capítulo anterior, ainda que a SUDENE tenha enfatizado, na sua estratégia, um modelo de expansão regional baseado na ampliação do mercado de massas através de reformas estruturais, por meio de recursos próprios e da sua política de industrialização incentivou a diversificação e a modernização do parque industrial nordestino (CASTRO, 1971, p. 186-187).

22 A atitude defensiva dos organismos governamentais, em razão de uma suposta interferência do planejamento nos órgãos setoriais, o receio da classe política de que o plano obstruísse os esquemas patrimonialistas e clientelistas, o estigma “comunista” atribuído à atividade de planejamento, além de falhas no processo de convencimento da classe política, são alguns dos elementos que explicam a não-aprovação do PLANDEB (BAPTISTA, 1978, p. 47-48).

138

recém-instituída Fundação de Planejamento23 e incorporava as atividades de orçamentação e

controle dos gastos públicos historicamente desempenhadas pela Secretaria da Fazenda,

modificava não apenas a composição do sistema, mas também o foco da função planejamento.

Do ponto de vista estrutural, a AGPO contava com Assessorias Setoriais de Programação e

Orçamento, vinculadas às diversas secretarias de Estado, e com a Assessoria Regional de

Programação e Orçamento, cuja finalidade era promover a articulação e compatibilidade dos

programas de governo na sua respectiva região (BAHIA. LEI..., 1966). No que diz respeito ao

enfoque conferido ao planejamento, optou-se pela elaboração de planos micro-regionais,

recomendando-se, inicialmente, tratamento preferencial ao Recôncavo e à região Nordeste do

estado (BAPTISTA, 1978, p. 54).

A reforma administrativa instituiu também a Secretaria da Indústria e Comércio, como

desdobramento da Secretaria da Agricultura, Indústria e Comércio, e autorizou a criação do

Banco de Desenvolvimento do Estado da Bahia (DESENBANCO), que absorveu as funções

exercidas pelo FUNDAGRO, incorporando o seu patrimônio, quadro de pessoal, recursos

orçamentários e receitas vinculadas24. Além disso, promoveu a organização, sob a forma de

autarquia, do CIA, “com a finalidade de prover a infra-estrutura básica de localização

industrial, transportes, energia, abastecimento, água e esgotos; estimular a implantação de

indústrias (...) e vender lotes de terreno” (BAHIA. LEI..., 1966). Essas instituições

respaldavam uma nova diretriz da política de desenvolvimento estadual, marcada pela

inquestionável primazia dos interesses urbano- industriais, pela consolidação dos vínculos

sinérgicos estabelecidos com os instrumentos e procedimentos implementados pelo governo

federal e com a própria lógica de expansão do capitalismo nacional.

Assim, se até o final dos anos 1950 a política intervencionista proposta pelo governo estadual

enfatizava a necessidade de uma maior integração interna, conferindo à formação de um

complexo agroindustrial papel de extrema relevância na indução do processo de

modernização da produção de matérias-primas e insumos agropecuários, a partir daí os

esforços se voltaram explicitamente para um projeto industrializante, sustentado, em grande

medida, por ações de apoio à implantação de unidades produtoras de bens intermediários,

23 A Fundação de Planejamento, que substituía a Fundação Comissão de Planejamento Econômico, absorvendo

os seus funcionários e o seu patrimônio, mantinha a finalidade de estudar e analisar a estrutura e evolução econômica e social da Bahia, de modo a sugerir diretrizes e metas para o plano de desenvolvimento estadual.

24 A conversão do FUNDAGRO em DESENBANCO, assim como a criação do BANFEB, evidenciava o impacto das reformas instituídas pelo PAEG na Bahia. Essa mudança, na opinião Santos e Oliveira (1988, p. 65), parece ter sido “o último ato de sepultamento da política de desenvolvimento agroindustrial adotada na segunda metade da década anterior”.

139

capazes de atender às necessidades do capitalismo nacional em expansão, tanto do ponto de

vista do fluxo de compra e venda de mercadorias estabelecido com o parque industrial

localizado no Sudeste como no que se refere à abertura de novas oportunidades de inversões

para o grande capital25. A mudança no teor das propostas de intervenção, contudo, não

chegava a caracterizar uma ruptura, pois a idéia de fortalecimento industrial, incluindo a

localização concentrada de plantas produtivas, já aparecia no relatório de 195526. Além da

necessidade de conciliar os interesses hegemônicos do capital estadual e não colidir com os

rumos do processo de industrialização brasileira naquele momento, as diretrizes de

planejamento contidas nas “Pastas Rosas” não poderiam considerar os desdobramentos

posteriores da ainda incipiente montagem de um sistema nacional de fomento regional. A

consolidação dos projetos federais, a mudança no quadro institucional e as necessidades

provenientes do avanço da atividade industrial no Brasil, aliadas à conjuntura de crise do

início dos anos 1960, compunham um novo cenário, que respaldava o avanço das políticas de

desenvolvimento estaduais em favor da montagem de uma base de produção industrial (ver

Capítulo 4).

Inaugurado em 1966, o CIA, que oferecia uma infra-estrutura adequada às necessidades da

indústria na RMS, beneficiou-se da disponibilidade de incentivos fiscais federais para

congregar um conjunto de empreendimentos importante para a densificação do parque

industrial estadual, concentrados no segmento metal-mecânico27. Segundo Teixeira e Guerra

(2000, p. 90), em 1969, a Bahia contava com 100 projetos aprovados pela SUDENE, 37 dos

quais já em funcionamento. Cerca de 85% desses investimentos destinavam-se ao setor de

bens intermediários, dirigindo a sua produção, fundamentalmente, para mercados inter-

regionais. Conforme explicava Azevêdo (1975, p. 90-94), como o sistema de incentivos

fiscais encontrava respostas mais efetivas nos centros mais avançados do país, a estrutura da

propriedade das indústrias baianas assemelhava-se à desses centros. Sendo assim, não se

instalaram, na Bahia, unidades concorrentes daquelas já implantadas nas áreas industriais

centrais, havendo uma tendência à implementação de projetos com um razoável índice de

25 Embora Santos e Oliveira (1988, p. 65) proponham como marco da redefinição do padrão de intervenção do

governo estadual o ano de 1965, defende-se que o PLANDEB já estabelecia claramente uma política de base industrial afinada com a lógica de acumulação capitalista nacional.

26 Ademais, não obstante a inflexão observada, as atividades primárias e os investimentos agroindustriais mantinham-se como peças importantes na trajetória de desenvolvimento estadual.

27 Dotado de um bom sistema viário, ramal exclusivo da rede ferroviária, ligação com o aeroporto e um porto próprio, o CIA contou com o apoio decisivo do DESENBANCO para tornar-se o “maior complexo contíguo de indústrias do país” e o “primeiro centro industrial integrado do continente americano” (FALCÓN, 2003, p. 31; p. 39).

140

aquisição de insumos regionais e uma proporção elevada de vendas para mercados extra-

regionais, o que ampliava backward linkages, mas dificultava a formação de forward

linkages. Tais projetos caracterizavam-se, naturalmente, por uma elevada relação

capital/trabalho, que tem marcado o perfil da matriz industrial baiana desde então28.

No contexto de maior integração dos mercados nacionais e fortalecimento das instituições

federais de apoio ao desenvolvimento regional que caracterizava o cenário nacional a partir do

final da década de 1960, não surpreende a identificação de um progressivo processo de

esvaziamento e redução da autonomia do sistema de planejamento estadual (BAPTISTA,

1978, p. 58). A centralização de recursos promovida nos anos iniciais do regime militar

subordinava as decisões das esferas subnacionais ao governo federal, bloqueando iniciativas e

experiências originais que vinham sendo desenvolvidas pelos estados. Nascia aí, nas palavras

de Souza (2003, p. 45), a síndrome da simetria ou simbiose, que levava os governos estaduais

a reproduzirem a mesma estrutura administrativa, os mesmos programas e as mesmas formas

de gestão utilizadas pelo governo central29.

O que se observava, no entanto, estava longe de representar uma perda de efetividade ou

importância das ações empreendidas pelo governo baiano. Do ponto de vista político,

sucessivas ingerências em favor da ampliação e diversificação do parque industrial da Bahia

mostraram-se decisivas para a trajetória de desenvolvimento do estado. Na esfera executiva,

ações institucionais e administrativas, aliadas à realização de obras de infra-estrutura e à

concessão de incentivos, fortaleceram as condições de atração de novos empreendimentos30.

Na área de formulação, por fim, embora as propostas estaduais estivessem cada vez mais

condicionadas às diretrizes e ao comportamento das instituições federais, num ambiente

marcado pela crescente centralização das decisões e dos investimentos de suporte ao

desenvolvimento regional, não se deve menosprezar a relevância dos planos e estudos

28 Até 1970, a Bahia contava com 22,8% dos projetos aprovados pela SUDENE. Esses projetos representavam

38,9% do investimento total e apenas 22,7% do número de postos de trabalho. Assim, enquanto a relação investimento/emprego alcançava Cr$ 171,2 milhões na Bahia, atingia Cr$ 78,8 milhões em Pernamb uco e Cr$ 58,2 milhões no Ceará (MENEZES, 2001, p. 115).

29 Essa noção remete ao conceito de isomorfismo, tratado no Capítulo 3. 30 Além do sistema 34/18 (ver Capítulo 4), existiam, em âmbito estadual, mecanismos diversos para a atração de

empresas, tais como os benefícios fiscais referentes à isenção do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM), incentivos financeiros concedidos através do DESENBANCO e apoio técnico a novos projetos (BAHIA. GOVERNADOR..., 1972, p. 296-297; AZEVÊDO, 1975, p. 117-118).

141

técnicos elaborados pelo sistema estadual de planejamento, inclusive para a formulação dos

pleitos políticos31.

Um dos primeiros atos do Conselho de Desenvolvimento do Recôncavo (CONDER), entidade

criada em 1967 com o intuito de avançar na elaboração de planos microrregionais32, foi

produzir, com a colaboração da CPE e o envolvimento técnico e financeiro da Petrobras,

PETROQUISA e Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), um estudo sobre o setor

petroquímico, considerado um incomparável núcleo dinâmico ou motriz em torno do qual se

poderia aglutinar um sistema industrial de crescente complexidade. Esse trabalho, que reunia

diversos argumentos em favor da implantação de um pólo de produção petroquímica na

Bahia, revelava o empenho técnico do governo estadual e a relevância das suas instâncias de

planejamento e formulação na virada da década de 1970. Além disso, demonstrava habilidade

em vincular os interesses estaduais às condições institucionais e aos interesses políticos

manifestos em nível nacional33.

Como forma de justificar a localização de empreendimentos petroquímicos na Bahia, além de

evocar o diferencial decorrente da possibilidade de acesso aos incentivos oferecidos pela

SUDENE e a disponibilidade local de matérias-primas, energia elétrica e infra-estrutura

portuária, o trabalho valorizava a sua importância como geradores do desenvolvimento

regional e promotores de efeitos de ligação importantes com a estrutura industrial ao seu

redor. Embora reconhecesse a existência de maiores custos associados a investimentos e

operações industriais em áreas distantes das fontes supridoras de técnicas e equipamentos e à

escassez de pessoal mais qualificado, argumentava que uma aglomeração industrial bem

planejada proveria, em um curto intervalo de tempo, economias substanciais, que se

31 É preciso ter em mente o fato de que a execução do projeto de industrialização estadual encontrava-se

visivelmente acima das possibilidades do governo do estado e do capital local, requerendo articulações e apoio externo. Além disso, o espaço para gerar propostas inovadoras estava restrito, nessa fase centralizadora, à adaptação do planejamento estadual às linhas de financiamento e aos programas federais (SOUZA, 1991, p. 71). Assim, a legitimação da ação pública estadual e a importância de fortalecer as condições de suporte externo justificam manifestações das tendências isomórficas mencionadas no Capítulo 3.

32 A “área metropolitana de Salvador” foi delimitada pelo CONDER, em 1970, através do “Estudo Preliminar do Plano de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana de Salvador” (CONSELHO..., 1970). Em 1974, a Companhia de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Salvador foi constituída como empresa da administração descentralizada, vinculada à Secretaria do Planejamento, Ciência e Tecnologia, criada em 1971. (Disponível em: http://www.conder.ba.gov.br/historico.htm. Acesso em: 09 maio 2006).

33 O documento, elaborado pela empresa de consultoria montada por Rômulo Almeida, fazia questão de louvar o fato de que estaria se abrindo “uma nova fase para a indústria petroquímica na Bahia, graças à conjugação da influência da atual etapa e orientação do desenvolvimento brasileiro com incentivos fiscais da SUDENE, e, ainda, a atitude de simpatia que manifestam, por esse empreendimento, a Petrobras e o CNPQ”. Além disso, ressaltava que figurava entre os critérios de preferência fixados pelo GEIQUIM “atenuar as disparidades regionais do nível de desenvolvimento” (BAHIA. GOVERNADOR..., 1970, p. 158; p. 208).

142

agregariam às vantagens financeiras oriundas dos incentivos fiscais e às compensações

decorrentes do acesso a matérias-primas e de um frete de retorno para o sul cerca de 50%

mais barato que o frete Sul-Nordeste. Assim, defendia de mane ira convincente a

implementação de uma estratégia de desenvolvimento calcada na montagem do complexo

petroquímico em Camaçari34, de modo a promover a “aglomeração e a integração industrial e,

tanto quanto possível, a concentração territorial para obtenção de economias em

investimentos e operação nas OSBL e nas infra-estruturas e outras vantagens” (CONDER,

1970, p. 254)35.

Em 1970, a decisão federal de localizar o segundo pólo petroquímico do Brasil na RMS

parece ter levado em consideração, além das condições técnicas existente na Bahia − que

dispunha de 80% das reservas nacionais de petróleo e da refinaria instalada em Mataripe − e

dos objetivos de redução das disparidades regionais explicitados nos planos nacionais de

desenvolvimento, argumentos sistematizados pelas instâncias de planejamento estadual,

articulações envolvendo o corpo técnico de organizações federais e locais e fortes pressões

políticas exercidas a partir do final dos anos 1960 (TEIXEIRA, 1985, p. 185-187; TEIXEIRA;

GUERRA, 2000, p. 90)36. A amplitude da participação do setor público na implantação dos

empreendimentos petroquímicos foi notável: estima-se que mais de 85% dos investimentos

globais tenham sido constituídos por empréstimos do BNDE, incentivos fiscais, recursos

próprios aplicados pelo governo da Bahia e pela prefeitura de Camaçari, investimentos da

Petrobras na ampliação do seu parque de refino, dispêndios federais em obras públicas na

RMS e integralização do capital das unidades do complexo básico por parte do sistema

PETROQUISA – esse percentual não inclui aspectos de mais difícil mensuração, como

isenções de impostos e taxas, terrenos equipados a preços subsidiados, reserva de mercado,

aval na tomada de empréstimos externos e decisões favoráveis de política econômica

(BAHIA. SECRETARIA..., 1983, p. 148). A implantação do pólo de Camaçari, a construção

34 Referindo-se ao Conjunto Petroquímico da Bahia (COPEB), em fase de implantação à época, o trabalho

indicava a necessidade de planejar e disciplinar a ocupação da área industrial de Camaçari, na RMS. O COPEB (posteriormente transformado em Nitrofértil), composto de uma fábrica de amônia e de unidades de apoio localizadas nesse município, derivava de estudos anteriores realizados pela Petrobras sobre as possibilidades petroquímicas da Bahia.

35 O termo OSBL (Outside Battery Limits) refere-se aos serviços e infra-estrutura de suporte à operação externos às unidades industriais.

36 Para uma análise histórica do desenvolvimento da indústria petroquímica no Brasil, ver Teixeira (1985), Evans (1986) e Alban (1986). Esses autores abordam também o processo de definição da localização do pólo petroquímico na Bahia.

143

do porto de Aratu37 e a expansão do parque metalúrgico do CIA, fortalecido pela inauguração

da Usina Siderúrgica da Bahia (USIBA), alteraram definitivamente o perfil da economia

baiana e consolidaram o seu papel complementar em relação ao parque industrial instalado no

Sul-Sudeste do país 38.

Como seria de se esperar, a atividade manufatureira concentrava-se na RMS, que detinha, em

1970, cerca de 81% do valor da transformação industrial da Bahia (AZEVÊDO, 1975, p. 104).

Ao longo da década de 1970, a construção de distritos industriais no interior do estado, por

iniciativa e sob a administração do governo estadual, não chegou a afetar a distribuição

territorial dos investimentos industriais, refletindo, sobretudo, preocupações com o

desenvolvimento urbano e a necessidade de espraiar oportunidades de crescimento

econômico, sem esquecer a tônica definida pelas teorias regionais focadas no crescimento

polarizado e nos seus efeitos indutores. Assim, propunham-se medidas voltadas para a

definição de pólos secundários e o reforço de centros industriais que deveriam exercer

funções de propulsores do desenvolvimento regional, tomando como base estudos e

programas datados da década de 1960 que definiam como principais objetivos estimular a

implantação de unidades industriais nas maiores cidades do interior (através da oferta de

terrenos, incentivos fiscais e financeiros), promover o disciplinamento local dos projetos e

evitar os efeitos negativos da concentração industrial na RMS39.

A despeito da infra-estrutura instalada e dos incentivos oferecidos, os distritos industriais

construídos no interior não apresentavam a mesma atratividade dos pólos metropolitanos, de

modo que o processo de interiorização da indústria baiana não chegou a avançar. Limitações

de escala, mão-de-obra, acesso e mercado, além da pouca expressividade dos investimentos

públicos canalizados para essa finalidade, limitaram a eficácia das ações (PINHEIRO, 1991).

Alban Suarez (1987, p. 362) creditava ainda o fracasso da estratégia de descentralização ao

incipiente estágio de urbanização dos municípios do interior baiano, argumentando que o

processo de desenvolvimento capitalista periférico é um fenômeno típico de centros

37 Inaugurado em março de 1975, o Porto de Aratu, cuja construção se iniciara em 1971, representava o maior

projeto isolado executado pelo governo estadual (NASCIMENTO, 1997, p. 72). 38 Fundada em 1963, com participação da Companhia Siderúrgica Nacional e da Companhia Vale do Rio Doce, a

USIBA só entrou em operação em 1973. Nesse mesmo ano, foi criada a Siderurgia Brasileira S/A (SIDERBRÁS), com o objetivo de coordenar os interesses do Estado no setor. Em 1974, a SIDERBRÁS assumiu o controle acionário da USIBA, detendo 51% das ações (FUNDAÇÃO..., 1990, p. 103).

39 Segundo Pinheiro (1991, p. 19-26), o Programa de Distritos Industriais, formulado no primeiro governo Antônio Carlos Magalhães (1971-1975), teve como antecedentes o estudo “Bahia: interiorização da indústria”, realizado pela FUNDAGRO em 1966, e o Programa de Industrialização do Interior (PROINTER), formulado e implementado no governo Luiz Viana Filho (1967-1971).

144

relativamente avançados e que a interiorização do desenvolvimento estadual não poderia ter

na indústria o seu principal vetor, ainda que algumas plantas, em razão de características

técnicas, precisem estar localizadas junto às fontes supridoras de matérias-primas,

independentemente do grau de desenvolvimento da base urbana local40.

Ao lado dessas restrições, a proposta de criação de distritos industriais no interior do estado

não parecia traduzir uma preocupação central das instâncias de planejamento governamental

com a descentralização da atividade industrial na Bahia. Em que pese o propósito de

considerar oportunidades de desenvolvimento industrial em municípios do interior, o

programa do primeiro governo Antônio Carlos Magalhães defendia de forma veemente a

importância de “estabelecer objetivos espaciais para a concentração de recursos e programas”,

definindo a área do Recôncavo − que compreende a RMS − como centro das ações de

fomento às atividades industriais e de serviços (BAHIA. GOVERNADOR..., 1972, p. 26-30).

O documento elaborado na gestão do governador Roberto Santos (1975-1979), por sua vez,

entendia o Programa de Distritos Industriais como uma forma de gerar economias externas

capazes de reduzir os custos de implantação e operação das novas unidades fabris, ressaltando

a prevalência do Complexo de Camaçari e conferindo posição de “primeira prioridade ao

programa de instalação do Pólo Petroquímico” (BAHIA. GOVERNADOR..., 1975, p. 95)41.

Referindo-se à estratégia de interiorização proposta, manifestava a intenção de alcançar uma

distribuição mais equilibrada da localização industrial a longo prazo, chamando a atenção

para a necessidade de compatibilizá- la com o imperativo econômico de não retardar a

maturação das aglomerações industriais mais relevantes e avançadas.

Assim, diretrizes de formação de complexos integrados de elevado efeito germinativo e

ampliação da oferta de infra-estrutura industrial nos principais pólos do estado, de modo a

favorecer o surgimento de economias externas, norteavam a política estabelecida pelo

governo da Bahia para o setor industrial. A RMS e seu entorno foram duplamente

beneficiadas pelos esforços industrializantes empreendidos no período: enquanto no plano

estadual contavam com especial atenção das entidades governamentais, na esfera federal, por

40 Lodder e Mata (1979, p. 90), constatando que os investimentos industriais no Nordeste concentravam-se nas

áreas metropolitanas de Salvador, Recife e Fortaleza, apontavam a existência de uma relação entre economias externas e tamanho do centro urbano, que definia um porte abaixo do qual o crescimento auto-sustentado não teria possibilidades de ocorrer.

41 Para os distritos localizados no interior do estado, propunha-se a implantação de um núcleo agroindustrial moderno e dinâmico, capaz de impulsionar e orientar o próprio crescimento da oferta agropecuária local a partir da demanda de grandes unidades de transformação primária capazes de conquistar mercados externos. Essa visão contrapunha-se à tradicional estratégia de absorção de excedentes produtivos locais.

145

se constituírem, dentro da área de incentivo da SUDENE, nos pontos dotados de infra-

estrutura e apoio urbano mais próximos do Centro-Sul, tornaram-se uma localização

particularmente atrativa para novos projetos (GOODMAN; ALBUQUERQUE, 1974, p. 283-

287; OLIVEIRA, 1987, p. 50). Conforme dados reunidos por Lodder e Mata (1979, p. 99-

102) referentes aos investimentos fixos dos projetos de implantação aprovados pelo CDI no

período 1971-1977, apenas a Bahia, fora do Centro-Sul, assumiu uma posição de relevo na

atração de investimentos industriais42.

No plano institucional, algumas mudanças na configuração original do sistema de

planejamento reforçavam a atenção dirigida à RMS. Em 1971, a criação da Secretaria de

Planejamento, Ciência e Tecnologia do Estado da Bahia (SEPLANTEC) − que absorveu

atribuições de órgãos como o Departamento Estadual de Estatística e a Secretaria de Ciência e

Tecnologia, criados, respectivamente, em 1966 e 1969, além de incorporar o Instituto de

Urbanismo e Administração Municipal e a Fundação de Planejamento (BAHIA. LEI..., 1971)

− tinha como objetivo ampliar a sintonia entre os projetos e atividades desempenhadas pelas

diversas secretarias e órgãos de Estado, inserindo de forma orgânica, nas rotinas e decisões da

administração pública, a função de coordenação do organismo central planificador (BAHIA.

GOVERNADOR..., 1972, p. 6). A importância assumida pela CONDER nesse sistema

indicava a distinção conferida ao desenvolvimento industrial da região metropolitana,

centrado, particularmente, na expansão das atividades petroquímicas e metalúrgicas, em

função da sua expressiva capacidade de germinação.

Em 1975, o estudo “Diretrizes para a Ação Governamental” (BAHIA. GOVERNADOR...,

1975), que orientava as ações do governo Roberto Santos, reafirmava a crença no poder

germinativo das unidades produtoras de bens intermediários e a expectativa de que gerariam

impulsos sobre o próprio parque industrial, criando novas oportunidades de investimento e

trabalho. Além disso, defendia uma estratégia de fortalecimento industrial ajustada às

diretrizes do II PND, valorizando os objetivos de reduzir a dependência externa de suprimento

de insumos básicos e integrar o espaço nacional. Nesse sentido, enfatizava o desenvolvimento

dos segmentos produtores de bens de capital, eletrônicos e insumos básicos, capazes de

contribuir para a substituição de importações e abrir novos mercados para exportação. De

modo a dinamizar o setor industrial e gerar novas oportunidades de desenvolvimento, a

42 Esses investimentos concentravam-se na RMS. Até o ano de 1976, segundo Pinheiro (1991, p. 37), havia

apenas 43 fábricas localizadas nos distritos industriais do interior da Bahia, 32 das quais serrarias instaladas em Itabela, município localizado no extremo sul do estado.

146

criação da empresa Promoções e Participações da Bahia (PROPAR), ligada ao

DESENBANCO, reeditava, em 1978, o sistema de apoio estatal via participação acionária

(CAVALCANTE, 2004, p. 174-175).

Nesse contexto, desenvolveram-se os estudos para a implantação do complexo do cobre da

Caraíba Metais, que englobava, além da intensificação da exploração da mina existente em

Jaguarari, na região semi-árida, o início das atividades de redução e refino do minério. Esse

projeto, que desde 1974 contava com a participação acionária do BNDE, resultou, em 1980,

na criação da Mineração Caraíba, que deu início à produção de concentrado de cobre na

Bahia. Dois anos mais tarde, entrou efetivamente em operação a metalúrgica Caraíba Metais,

localizada no município de Dias D’Ávila, vizinho a Camaçari (UDERMAN, 2005a, p. 11;

BAHIA, 2006, p. 51).

Os efeitos do ciclo de industrialização dos anos 1970 ultrapassaram a virada da década e

deixaram marcas positivas no desempenho industrial da Bahia na primeira metade dos anos

1980. Entre 1975 e 1985, apesar das dificuldades provenientes dos programas de ajuste

implementados pelo governo federal, a participação do setor industrial no PIB da Bahia

ampliou-se de 27,5% para 42,3% (ver Figura 3, no Apêndice B)43, refletindo, sobretudo, a

implantação e maturação dos investimentos de base petroquímica e o início das operações da

Caraíba Metais 44.

O segmento de transformação, articulado aos requisitos e às tendências ditadas pelo parque

industrial de bens finais instalado majoritariamente na região Sudeste, firmou-se, nesse

mesmo período, como o carro-chefe da economia estadual, ampliando a sua participação no

PIB de 14,7%, em 1975, para 25,5%, em 1985 (ver Figura 4, no Apêndice B). A forte

concentração setorial decorrente do modelo de desenvolvimento industrial adotado, que

privilegiou investimentos de grande porte voltados para a produção de bens intermediários,

traduzia-se nas elevadas participações relativas das atividades química e metalúrgica na

estrutura da indústria de transformação, que alcançavam, em 1985, 54,2% e 10,1%,

respectivamente (ver Tabela 1, no Apêndice B). A concentração espacial da atividade

produtiva, por sua vez, manifestava-se nas taxas de participação da RMS na produção baiana,

que se expandiam de pouco mais de 60%, em 1975, para quase 67%, dez anos depois (ver

43 Essa taxa de participação relativa, em 1970, era de apenas 12,4% (MENEZES, 2000, p. 24). 44 A participação do setor metalúrgico no Valor Agregado Bruto (VAB) da indústria de transformação da Bahia

elevou-se de 5,8%, em 1982, para 8,6%, em 1983, em função do início das operações da Caraíba Metais (GUERRA; GONZALEZ, 1996, p. 42).

147

Figura 5, no Apêndice B). Em 1980, o CIA, o complexo petroquímico de Camaçari e a

RLAM participavam, respectivamente, com 13,0%, 31,0%, 18,1% do Valor Bruto da

Produção estadual, o que demonstra a importância assumida pelo padrão de desenvolvimento

polarizado adotado (BAHIA. SECRETARIA..., 1983, p. 88-91). A arrecadação do ICM no

setor industrial ampliou-se quase 300% entre 1975 e 1985, passando a representar, nesse

último ano, 55,8% do total do imposto arrecadado, concentrado, sobretudo, na RMS

(FUNDAÇÃO..., 1990, p. 52-53)45.

O conjunto de informações aqui reunidas permite afirmar que as principais propostas e

políticas públicas implementadas até o final da década de 1970 e a trajetória de crescimento

econômico observada até pelo menos a metade da década seguinte acompanharam o modelo

indicado pelas teorias de desenvolvimento regional discutidas na seção 3.1.1, baseando-se na

criação de pólos de crescimento lastreados pela expansão de indústrias motrizes cujo padrão

de funcionamento se enquadrava no tradicional modelo fordista46. Os resultados setoriais,

conforme ressaltado, foram muito significativos, mesmo quando comparados com a dinâmica

de crescimento da indústria nacional. Entre 1970 e 1985, a participação da produção industrial

baiana no PIB e no total da produção industrial brasileira passou de 3,8% para 5,2% e de

1,5% para 3,8%, respectivamente (MATTOS, 1998; MASCARENHAS, 2001, p. 64).

Do ponto de vista espacial, se a concentração da base produtiva industrial nas imediações de

Salvador, por um lado, sustentava uma estrutura territorialmente desequilibrada, por outro

apresentava certa funcionalidade, considerando-se a histórica limitação de recursos e o custo

de oportunidade de sua aplicação. De fato, a existência de uma área industrial mais densa,

dotada de melhor infra-estrutura física e marcada pela possibilidade de estabelecimento de

vínculos interindustriais passíveis de impulsionar novos empreendimentos, gerou

externalidades e economias de aglomeração, criando condições para a realização de

investimentos que provavelmente não se concretizariam sob outras condições (UDERMAN;

MENEZES, 1998, p. 729).

45 Em 1985, a Delegacia Fiscal de Simões Filho, em cuja área se situa o pólo de Camaçari, respondia por 37% do

total do ICM arrecadado na Bahia (FUNDAÇÃO..., 1990, p. 52-53). 46 As grandes empresas montadas operavam com elevados requisitos de escala; adotavam procedimentos e

instrumentos automatizados e dedicados; reuniam trabalhadores pouco qualificados, mas especializados na execução de tarefas segmentadas; ofereciam produtos padronizados e formavam estruturas verticalizadas e integradas, marcadas por elevado porte e alto grau de concentração do capital.

148

5.2 Os Descaminhos do Planejamento Estadual na Década de 1980

A partir do início da década de 1980, a deterioração das ferramentas de política industrial e

das instituições de desenvolvimento regional existentes, debilitando as ações de planejamento

concebidas e implementadas nos moldes tradicionais, desmontava as estratégias de

industrialização das áreas periféricas adotadas no período precedente (ver Capítulo 4). Por um

lado, as condições econômicas ditadas pelo segundo choque do petróleo, pela crise da dívida

externa brasileira e pelas dificuldades enfrentadas no controle inflacionário impunham a

primazia de políticas de gerenciamento macroeconômico de curto prazo. Por outro, as

dificuldades fiscais e financeiras do Estado, ladeadas pela propagação de idéias e práticas de

natureza liberal, restringiam o seu raio de intervenção. Além disso, os efeitos das mudanças

na base de produção, na tecnologia e na dinâmica de organização da indústria generalizavam

questionamentos acerca do funcionamento das instituições de desenvolvimento regional, dos

principais instrumentos utilizados para fomentar a industrialização e das estratégias

industrialistas até então predominantes.

Nesse contexto, as preocupações federais com as desigualdades regionais foram relegadas a

segundo plano. Os investimentos das empresas estatais e os investimentos públicos em infra-

estrutura, que vinham contribuindo sensivelmente para o fortalecimento industrial das regiões

menos desenvolvidas, foram significativamente reduzidos, desarticulando o padrão de

desconcentração espacial em curso47. Os impactos desses movimentos foram particularmente

negativos nas áreas de expansão periféricas, atingindo de maneira especialmente intensa a

Bahia.

Embora a maturação dos investimentos iniciados ainda na década de 1970 tenha conseguido

sustentar, na primeira metade dos anos 1980, índices de expansão da economia satisfatórios

no estado (ver seção anterior), o agravamento das condições macroeconômicas e os reflexos

da política restritiva implementada em nível federal não tardaram a se fazer notar. Entre 1985

e 1990, enquanto a economia brasileira exibia uma taxa de crescimento acumulada de 9,7%,

equivalente a uma expansão média anual de 1,9%, o PIB da Bahia crescia 8,7%, índice que

corresponde a um incremento de apenas 1,7% ao ano. Desse modo, a participação da Bahia no

total da produção brasileira caiu de 5,4%, em 1985, para 4,5%, em 1990, ao passo que a

47 Entre 1980 e 1990, a taxa de investimento agregado do setor público – considerando governos e as empresas

da União – declinou de 6,9% para 3,8% do PIB (PRADO; CAVALCANTI, 2000, p. 13).

149

participação estadual no VAB da indústria de transformação no país passou de 4,0% para

3,4% no mesmo período (ver Figuras 6 e 7, no Apêndice B).

No que se refere à atividade de planejamento público, ainda que nos primeiros anos da década

de 1980 se conservasse, na Bahia, a sua relevância e o seu caráter estratégico, observava-se, a

partir daí, um perceptível declínio da importância conferida a essa função (SOUZA, 1991, p.

72). As principais propostas de desenvolvimento industrial formuladas nos planos de governo

mantinham, em essência, os argumentos e características apresentados no período anterior,

enfatizando a relevância dos pólos de desenvolvimento e seus efeitos encadeadores e

reeditando o discurso pouco plausível de fortalecimento do processo de interiorização da

indústria através da criação de distritos industriais. Embora houvesse referências à situação de

crise macroeconômica e à deterioração das condições de intervenção do Estado, reafirmava-se

a crença na continuidade da trajetória de crescimento industrial e desconcentração de renda

nacional, sem que se indicassem caminhos viáveis para a sua efetivação.

O descolamento entre as propostas das instâncias de planejamento e as condições concretas

dos órgãos executivos parece ter motivado o crescente afastamento das práticas de

intervenção em relação às estratégias concebidas, enfraquecendo a atividade de planejamento

estadual. Esse movimento vinculava-se, certamente, à crescente carência de recursos do

Estado, à difícil conjuntura recessiva e à premente necessidade de ordenamento

administrativo, que se aliavam às incertezas decorrentes das mudanças estruturais em curso no

sentido de dificultar a formulação e a execução de estratégias de desenvolvimento industrial

eficazes e factíveis. Já no final dos anos 1970, Haddad (1978, p. 383-384) chamava a atenção

para os nítidos sinais de crise na experiência de planejamento regional no Brasil, não apenas

pelos insucessos derivados das estratégias planejadas, mas também pelo questionamento do

papel do planejamento na máquina administrativa, materializado na atuação autônoma e à

margem dos esquemas planejadores dos agentes responsáveis pelas decisões fundamentais de

promoção do desenvolvimento. Situações como essas tornavam-se cada vez mais freqüentes

na Bahia, que se deparava com um progressivo movimento de desmonte das estruturas de

planejamento e das competências técnicas criadas a partir do final dos anos 1950, associado à

visível desarticulação entre as estratégias formalmente apresentadas e a operação da máquina

pública48.

48 De acordo com Souza (1991, p. 72), seria possível identificar, ao longo da década de 1980, três etapas que

caracterizavam de maneiras distintas o planejamento baiano. Na primeira delas, dava-se continuidade ao

150

Elaborado em 1979, no segundo governo Antônio Carlos Magalhães (1979-1983), o

documento “Diretrizes e Metas” (BAHIA. GOVERNADOR..., 1979) mantinha o

compromisso de ampliar e aperfeiçoar as condições de competitividade da RMS com vistas a

atrair investimentos de porte, com alta capacidade de geração de excedente. A atenção à

região metropolitana e o esforço de desenvolvimento concentrado eram justificados pelo

propósito de aproveitar plenamente as economias externas e de aglomeração existentes no

principal pólo industrial da Bahia, assegurando- lhe um alto nível de eficiência. Nesse sentido,

desaconselhavam-se explicitamente ações voltadas para desencadear uma desconcentração

espacial tida como prematura através da disseminação de investimentos industriais, salvo no

caso de condições especiais de localização derivadas da disponibilidade de matérias-primas e

outras vantagens específicas49. Ressaltando a influência dinâmica e germinativa do pólo

petroquímico, o plano conclamava à realização de esforços para a promoção de novos

empreendimentos na área de transformação final dos insumos produzidos pelo complexo

básico de Camaçari, de modo a assegurar o impacto regional desejado.

Em 1983, o “Programa de Ação Governamental para a Bahia”, do governo João Durval

Carneiro (1983-1987), procurando adequar-se às difíceis condições da economia – e,

particularmente, do setor público – naquele momento, assumia como premissa o fato de que a

atração de novos empreendimentos industriais decorreria mais da ação promocional e dos

efeitos de aglomeração já disponíveis na RMS que da realização de investimentos adicionais

em infra-estrutura. Assim, o governo estadual desobrigava-se de inversões significativas em

favor do desenvolvimento da indústria, comprometendo-se a envidar esforços para coordenar

ações públicas e privadas relevantes para a manutenção do crescimento econômico. Apesar da

ausência de definições físicas e financeiras vinculadas à expansão industrial esperada,

manifestava plena confiança no contínuo desdobramento do processo de desconcentração da

indústria a partir dos projetos de porte nacional inseridos no contexto da política de

desenvolvimento adotada (BAHIA. GOVERNADOR..., 1983, p. 53-54). Nesse sentido,

formato preexistente, mantendo-se o caráter profissional e a capacidade técnica dos quadros públicos. Em seguida, a valorização da função da administração reduzia o prestígio do planejamento, que assumia, em alguns espaços, contornos clientelistas, absorvendo quadros e realizando ações fora do seu código usual de conduta. Na terceira etapa, por fim, a decadência técnica de antigas “ilhas de competência”, assim como a pretensa necessidade de conceder um tratamento igualitário a todos os órgãos públicos, “nivelam por baixo” as unidades planejadoras estaduais, impossibilitando a distinção dos espaços técnicos privilegiados e das ações diretivas prioritárias.

49 Embora o documento tivesse o cuidado de salientar que a proposta consistia em atuar simultaneamente em dois patamares distintos (capacitar a RMS para atrair grandes projetos industriais e promover uma atuação seletiva, mas igualmente representativa em termos de investimento, no interior), manifestava claramente a prioridade conferida à estratégia de consolidação do complexo industrial metropolitano com vistas a usufruir de sua capacidade germinativa e das possibilidades de integração com a economia nordestina.

151

promoveu a implantação do Distrito Industrial de Couro e Artefatos, estabelecido no CIA, e

deflagrou a implantação do CIA Pequena Empresa, ofertando galpões industriais para abrigar

estabelecimentos de pequeno porte (BAHIA. SECRETARIA..., 2006, p. 66). Todavia, ainda

que o III PND estabelecesse como um dos seus principais objetivos a redução das

desigualdades regionais, não assumia qualquer compromisso com a implantação de novos

projetos industriais, explicitando as dificuldades macroeconômicas enfrentadas pelo governo

federal (ver Capítulo 4). Além disso, embora os efeitos encadeadores dos grandes projetos

ainda em fase de maturação pudessem de fato prolongar o crescimento industrial através da

implantação de investimentos privados complementares, a forte situação recessiva tendia a

afugentar os empresários.

Mesmo assim, em consonância com o plano traçado na gestão anterior, o programa de

governo estadual destacava a imperiosa necessidade de fortalecimento do pólo industrial

metropolitano, de modo a otimizar o aproveitamento de seu potencial germinativo e

consolidar o núcleo moderno e dinâmico da economia baiana através da atração de novos

empreendimentos. Nesse sentido, assim como o plano de 1979, parecia minimizar as

conseqüências da crise sobre o processo de desenvolvimento industrial do estado, insistindo

em proposições deslocadas da real conjuntura econômica. Além disso, manifestava-se

também a intenção de promover a interiorização do desenvolvimento, sugerindo a extensão da

experiência estadual de realização de investimentos concentrados em áreas selecionadas e

justificando a escolha de um número menor de regiões, com identidade econômica definida e

capacidade de resposta maior e mais imediata, pelo receio de pulverizar e esterilizar os

recursos disponíveis 50.

Em 1986, o estudo “Elementos para a Formulação de uma Nova Estratégia de

Desenvolvimento para o Estado da Bahia” – elaborado pelo Centro de Projetos e Estudos

(CENPES), órgão em regime especial de administração centralizada vinculado à

SEPLANTEC – buscava construir uma política de desenvolvimento estadual a partir do

marco instituído pelo I PND da Nova República (BAHIA. SECRETARIA..., 1986). Assim,

50 Vale lembrar que os compromissos regionais assumidos pelo governador João Durval, originário de Feira de

Santana, provavelmente transpareciam na relevância conferida à interiorização do desenvolvimento. O Centro Industrial do Subaé – CIS, localizado nesse município, foi criado em 1983 (BAHIA. LEI..., 1983). Em relação a essa estratégia, o plano de governo destacava a importância do fomento à atividade de transformação local de produtos primários, do aproveitamento de oportunidades minerais, do estímulo à pequena e média empresa, particularmente de produtos alimentares, e do apoio à produção de energéticos alternativos (BAHIA. GOVERNADOR..., 1983, p. 17). Também o “Plano de Desenvolvimento Científico e Tecnológico para o Estado da Bahia”, aprovado em 1985, enfatizava fortemente a pesquisa energética (COMISSÃO..., 1985).

152

propunha manter o estímulo ao processo de industrialização e dinamização das atividades

produtivas (o que incluía a modernização e capitalização do setor primário através de um

amplo programa de agroindustrialização) de maneira ajustada à trajetória nacional, admitindo

a impossibilidade de uma estratégia estadual autônoma.

Identificando no programa federal uma opção social lastreada no crescimento do mercado

interno, o documento ressaltava a situação privilegiada da Bahia para sediar parte significativa

do desenvolvimento industrial proposto, sobretudo nos segmentos petroquímico, de metais

não-ferrosos e papel e celulose. Além disso, chamava a atenção para oportunidades que se

abririam nas áreas de informática e biotecnologia, além da importância de apoiar

desdobramentos a jusante da atividade petroquímica (química fina e transformação de

termoplásticos). O estudo recomendava, ainda, a formação de um grupo de trabalho voltado

para a discussão e viabilização do desenvolvimento da indústria automobilística no estado,

ressaltando a sua localização privilegiada frente aos mercados internacionais centrais, a

disponibilidade de incentivos fiscais e financeiros diferenciados e as crescentes deseconomias

da região do ABC paulista (principal área de produção de automóveis no Brasil) 51. Desse

modo, paralelamente ao estímulo às indústrias de base, propunha um modelo de crescimento

centrado na indústria de bens finais, respaldado pelos argumentos da existência de um

mercado estadual representativo, da retomada do crescimento nacional (indicando que as

novas unidades produtivas não disputariam o emergente mercado nordestino com a

capacidade instalada no Centro-Sul) e da sua convergência com os objetivos de

desconcentração sócio-espacial de renda do I PND da Nova República.

Apesar de reconhecer a crítica situação financeira do Estado, evidenciada no

comprometimento acelerado das receitas destinadas ao custeio da máquina pública, o

documento a creditava ao desperdício e à falta de racionalização e controle de despesas,

declarando, por isso, que não haveria empecilhos concretos a uma postura mais atuante do

governo estadual, inclusive no sentido de criar e manter instituições e mecanismos adequados

a uma intensa acumulação de capital. Por outro lado, alegava que o plano de estabilização

monetária (Plano Cruzado) viabilizaria o incremento da arrecadação de impostos, ampliando a

disponibilidade de recursos públicos. Ademais, reconhecia o caráter meramente indicativo do

planejamento e as limitações intrínsecas aos governos subnacionais, incapazes de controlar

variáveis macroeconômicas decisivas para o desempenho de um programa de ação pública.

51 Segundo o estudo, a Bahia, dispondo de uma região metropolitana relativamente desenvolvida e de uma sólida

base petroquímica, já teria sido sondada por duas empresas automobilísticas nos meses precedentes.

153

Não obstante os méritos desse documento, que avançava na concepção de novos caminhos e

apontava oportunidades que se mostraram posteriormente viáveis, em face de um outro

contexto, o precoce desmoronamento das premissas que assumia quanto ao êxito do programa

de estabilização de preços, a retomada do crescimento econômico e a viabilidade das ações de

fomento industrial mencionadas no I PND da Nova República, aliado ao incontestável

princípio da sua vinculação indissolúvel à trajetória nacional, tornou a estratégia

insustentável. Adicionalmente, o documento não levava em conta as fragilidades e incertezas

inerentes ao momento de transição democrática e discussão de uma nova Constituição

Federal, que influenciavam as estratégias de ação pública e as decisões de investimentos

privados, definindo um horizonte de curto prazo 52.

Se nas esferas de planejamento identificavam-se propostas pouco aplicáveis, no plano

executivo, algumas ações em curso desde o início da década prosseguiam alheias. Os esforços

concentravam-se na construção do complexo de Pedra do Cavalo, composto de barragem e

adutora destinadas ao abastecimento de água da capital baiana, da cidade de Feira de Santana

e de outras localidades de menor porte. Esse grande empreendimento, orçado em US$ 800

milhões, constituía-se na maior obra do Nordeste naquele período, absorvendo grande parte

dos recursos disponíveis e fragilizando a capacidade de intervenção estadual em outras áreas,

além de debilitar as já combalidas finanças públicas (SAMPAIO, 2005, p. 31-32)53.

Em 1988, o “Plano Estratégico de Ação 1988-1991”, que perpassou os governos Waldir Pires

(1987-1989) e Nilo Coelho (1989-1991), ressaltava o poder de irradiação da atividade

econômica metropolitana e propunha, como política de desenvolvimento industrial, a

ampliação do Pólo Petroquímico de Camaçari, da RLAM e da Caraíba Metais, além de um

programa de agroindustrialização disseminado por todas as regiões do estado. Mais uma vez,

o governo estadual recomendava explicitamente a concentração espacial da atividade

industrial, de forma a evitar o desperdício proveniente da disseminação indiscriminada de

incentivos, sem deixar de mencionar a importância da descentralização, quando viável

52 Conforme afirmava Souza (2003, p. 46), a abertura política e o retorno à institucionalidade democrática

tiveram impactos sobre as políticas públicas, a administração pública e suas formas de gestão. Por conta das eleições, a redemocratização instituiu um horizonte de curto prazo nas ações do Estado, dificultando a formulação e execução de estratégias que extrapolassem o período de gestão do governante. No plano estadual, a ascensão de um grupo político que se opunha frontalmente ao anterior, em 1987, pode ter também contribuído para os desacertos das estratégias e intervenções públicas.

53 Para o financiamento da obra, empregou-se grande volume de recursos proveniente do Banco Nacional da Habitação, repassado pelo DESENBANCO (CAVALCANTE, 2004, p. 177). Esse esforço gerou endividamento, que se refletiu durante anos no equilíbrio financeiro do Estado. Somente no ano de 1986, a Bahia gastou 16,6% da receita tributária estadual com o pagamento da amortização do principal da dívida (SAMPAIO, 2005, p. 31).

154

(estratégia de “descentralização concentrada”). Do ponto de vista setorial, esse documento,

reconhecendo a “vocação da industrialização baiana para a produção de bens intermediários

através de empreendimentos de grande porte”, valorizava as possibilidades de diversificação e

verticalização do parque industrial, sobretudo em direção à produção de bens de consumo

finais fabricados por pequenas e médias empresas. Entretanto, condicionava essas

possibilidades à trajetória econômica nacional e à transformação do modelo concentrador de

distribuição de renda, antecipando algumas das razões da sua própria inexeqüibilidade

(BAHIA. GOVERNADOR..., 1988, p. 108-109).

De forma independente da discussão restrita a círculos de planejamento cada vez mais

desprestigiados e pouco influentes e das limitadas possibilidades de ação do setor público, a

indústria estadual seguia a sua trajetória de queda relativa, perdendo participação no conjunto

da produção industrial do país (ver Figura 7, no Apêndice B). Superavitária nas trocas

internas desde o início da década de 198054, a economia baiana subordinava-se fortemente à

dinâmica industrial do Centro-Sul do país, dependendo, naquele momento, de uma retomada

do crescimento que sustentasse mercados demandantes dos bens intermediários fabricados

pela estrutura de produção recém-implantada. Embora o direcionamento de parte da produção

para o exterior tenha parcialmente compensado a retração do mercado nacional55, a sobrevida

do ciclo de expansão econômica na Bahia parece ter retardado ajustes necessários à colocação

de produtos no mercado externo, que já se constituía em importante canal de escoamento para

a produção industrial de outros estados desde o início dos anos 1980 (FEDERAÇÃO..., 1995,

p. 10). Além do alinhamento à conjuntura de crise nacional e das dificuldades de conquistar

posições comerciais no front externo, a retração do setor extrativo mineral, desencadeada pelo

fim da exploração econômica de diversos poços de petróleo no estado, afetava os segmentos

industriais voltados para o fornecimento de equipamentos para a área petrolífera,

influenciando o comportamento da atividade de transformação (MENEZES, 2001, p. 119-

120), que manteve o seu nível de produção estagnado entre 1986 e 1990 (ver Figura 8, no

Apêndice B)56.

54 Em 1981, a balança de mercadorias do Estado da Bahia apresentava superávit nas transações internas,

expressando o nível de especialização na produção de bens intermediários – os gêneros químico e metalúrgico respondiam, respectivamente, por cerca de 81% e 7% desse superávit (BAHIA. SECRETARIA..., 1983, p. 93).

55 No final da década de 1980, as emp resas do pólo petroquímico exportavam, em média, 25% de sua produção (FUNDAÇÃO..., 1990, p. 95).

56 Entre 1982 e 1990, o faturamento da indústria metal-mecânica baiana caiu de US$ 193,2 para US$ 23,4, segundo dados do Sindicato das Indústrias Metalúrgicas, Mecânicas e de Material Elétrico do Estado da Bahia (FUNDAÇÃO..., 1991, p. 63).

155

Com base nas informações e análises referentes à década de 1980, é possível afirmar que,

assim como em âmbito nacional, também na Bahia se observou um processo de fragmentação

do planejamento e esvaziamento das estratégias de desenvolvimento de longo prazo. Diante

das dificuldades macroeconômicas, das mudanças na estrutura técnico-produtiva da indústria

e da necessidade de rever os padrões usuais de intervenção pública, as instâncias de

planejamento, enfraquecidas e perplexas, insistiam em repetir propostas que se lastreavam em

condições diversas das que marcavam o cenário da década de 1980 ou se arriscavam a

delinear caminhos que ilusoriamente pressupunham uma conjuntura propícia à realização de

novos investimentos privados. Os impactos da crise econômica nacional e da desestruturação

das instituições de apoio ao desenvolvimento regional, contudo, manifestavam-se na

impossibilidade de traduzir as propostas de desenvolvimento industrial em ações concretas e

factíveis. Como resultado, a função planejamento perdeu em grande parte a sua importância,

ao tempo em que as atividades orçamentárias e administrativas, que respaldavam a ação

cotidiana dos órgãos executivos, galgavam posição na estrutura funcional do Estado.

5.3 Os Novos Rumos do Planejamento Estadual

No início da década de 1990, parecia claro aos órgãos de planejamento estadual a necessidade

de formatar estratégias de desenvolvimento industrial convergentes com a realidade de maior

abertura econômica e enxugamento da máquina pública, que implicavam mudanças no

aparato de intervenção do Estado e ajustes no seu foco prioritário de ação, além de medidas

factíveis de apoio à reorganização e à modernização produtiva (ver Capítulo 4). Propostas

voltadas para a reestruturação do aparato administrativo, a recuperação das finanças estaduais,

o estabelecimento de parcerias com entidades privadas e o fortalecimento do processo de

planejamento e coordenação assumiam posições de destaque, justificadas pela urgência em

adequar as condições institucionais e administrativas do setor público às novas circunstâncias

vigentes, garantindo a sustentação do Estado e estabelecendo perspectivas de êxito para a sua

atuação futura.

A estabilização monetária alcançada em 1994 e a subseqüente intensificação dos fluxos de

investimento, num ambiente marcado pela fragilização das instituições federais de

desenvolvimento regional, pela intensificação do processo de privatização de empresas

estatais e pela descentralização de recursos promovida pela Constituição de 1988,

desencadearam uma forte competição interestadual pela atração de novos capitais, baseada na

156

concessão de incentivos, sobretudo de natureza fiscal. A Bahia, reunindo bases institucionais,

financeiras e políticas relativamente estáveis, teve uma atuação destacada nesse processo,

conseguindo atrair importantes investimentos para o seu território, dentre os quais a grande

planta automotiva implantada na RMS. Esforços voltados para a estruturação de programas de

fomento industrial e estratégias de industrialização calcadas nos princípios de adensamento,

integração, interiorização e verticalização da matriz produtiva sustentavam agressivas ações

que visavam aproveitar oportunidades derivadas do processo de relocalização de empresas ou

das anunciadas intenções de realização de novos projetos, conformando um padrão de

intervenção pública no processo de expansão da indústria estadual.

No final da década de 1990, as dificuldades de dar prosseguimento à política de atração de

investimentos implementada – tanto por limitações provenientes da capacidade fiscal e

financeira do Estado como por impedimentos decorrentes da instituição da Lei de

Responsabilidade Fiscal e de uma série de contendas provocadas por ações judiciais de outros

estados – indicavam a necessidade de formulação de novas estratégias. As mudanças na

concepção e na operacionalização dos programas de desenvolvimento regional instituídos em

nível federal, a orientação das instituições multilaterais de crédito – parceiras em vários

projetos relevantes – e a restrita margem de intervenção das instâncias públicas subnacionais

foram fatores cruciais na sua definição. Como regra geral, destacava-se a construção de um

ambiente local propício a iniciativas empreendedoras, valorizando-se a percepção de que a

interação dos diversos agentes moldaria o desempenho competitivo regional e que o processo

de desenvolvimento pressupunha a formação de redes de cooperação e arranjos produtivos.

Nesta seção do trabalho, obedecendo-se à periodização estabelecida nos capítulos precedentes

e à lógica descrita neste breve prólogo, analisam-se as principais propostas de

desenvolvimento industrial da Bahia segmentadas em duas fases distintas. A primeira delas,

que abrange o período inicial da década de 1990, caracteriza-se pela ênfase no processo de

reestruturação do Estado e no saneamento das contas públicas (subseção 5.3.1). A segunda,

que se estende daí em diante, é marcada por intensos esforços de atração de investimentos

através da concessão de incentivos fiscais e pela gradual incorporação de programas de

desenvolvimento baseados no estímulo à formação de redes e à articulação de agentes

envolvidos em processos de desenvolvimento locais (subseção 5.3.2).

157

5.3.1 Os Esforços de Reorganização do Aparelho de Intervenção Estatal

As mudanças estruturais e os determinantes macroeconômicos que restringiam a ação do

Estado e definiam uma conjuntura desfavorável às decisões de investimento privadas e à

formulação de estratégias de longo prazo criaram, ao longo da década de 1980, um ambiente

de incerteza e retração que imobilizava os agentes econômicos, inviabilizando a formulação

de um projeto nacional de desenvolvimento. No plano estadual, essa situação materializou-se

em proposições pouco aplicáveis, que praticamente eliminaram quaisquer influências das

instâncias de planejamento sobre as ações executivas empreendidas pelo setor público e sobre

a continuidade do processo de industrialização. No princípio dos anos 1990, o

amadurecimento de propostas gestadas no âmbito do BNDES e a instituição de uma série de

programas e medidas federais sinalizavam mudanças institucionais importantes e assinalavam

a relevância de transformações na estrutura produtiva da indústria, elucidando os caminhos a

serem trilhados57. Tornava-se cada vez mais evidente a necessidade de recompor as condições

de intervenção do Estado e rediscutir as suas principais atribuições, construindo um modelo

de intervenção em novas bases. Nesse contexto, registram-se, nos documentos produzidos

pelas instâncias estaduais de planejamento, incisivas recomendações quanto à necessidade de

reformulação do papel do Estado, à redefinição do seu domínio de ação e à reorganização do

seu aparelho de intervenção.

Ainda no final do governo Nilo Coelho, o estudo “Bahia na Década de 90: Temas

Estratégicos”, elaborado pela Fundação CPE com vistas a subsidiar a montagem de uma nova

estratégia de desenvolvimento, apontava a insatisfação da sociedade com um padrão de

administração pública simultaneamente oneroso e precário, além de defender a necessidade de

estabelecer uma estratégia compensatória para o modelo industrialista anterior, classificado

como socialmente perverso e economicamente concentrador. Ao tempo em que se ressaltava a

importância de modernizar a máquina pública e consolidar o Estado como promotor do bem-

estar social, constatava-se a exaustão do seu padrão de intervenção direta na economia e a

crescente relevância que assumiam as suas funções de indução e orientação das ações

privadas. Além da conjuntura de crise fiscal, escassez de recursos e deterioração das finanças

públicas, argumentos relativos ao próprio estágio de desenvolvimento das forças produtivas

estaduais sustentavam a proposta de redefinição do papel do Estado e retração das suas ações

57 Amparados pelo cenário de integração competitiva traçado pelo BNDES, o Programa Federal de

Desregulamentação, o Programa Nacional de Desestatização, a Política Industrial e de Comércio Exterior e o anúncio de um cronograma de redução de tarifas de importação foram importantes acontecimentos que, em 1990, indicavam os rumos traçados para a economia brasileira (ver Capítulo 4).

158

no campo econômico. Afirmava-se que, em razão do padrão industrial já estabelecido,

baseado na operação de grandes plantas vinculadas a centros de decisão nacionais e a

poderosas corporações e grupos econômicos, no novo modelo de desenvolvimento,

a importância do Estado é secundária, para não dizer supérflua, e restringe sua ação à dotação de infra-estrutura, quando existem recursos disponíveis para isso. Sem embargo, com ou sem a ajuda do Estado, os projetos de celulose serão implantados, o pólo será ampliado e os setores de ponta continuarão se desenvolvendo. (FUNDAÇÃO ..., 1990, p. 12).

Assim, independentemente dos esforços públicos e apesar da conjuntura recessiva esperada

para a década de 1990, o documento previa, na esfera industrial, um desempenho

relativamente melhor para a Bahia, em função da anunciada ampliação do pólo petroquímico

e dos projetos de celulose em fase de implantação. Entretanto, condicionava a retomada do

crescimento aos processos de reestruturação e modernização produtiva, manifestando a crença

de que o fator de dinamismo industrial seria, sobretudo, a renovação estrutural associada a

incrementos de produtividade e qualidade dos segmentos já implantados ou em fase de

consolidação, e não à implantação de novos projetos. Além disso, destacava a redução das

tradicionais vantagens comparativas baseadas no uso de fatores como mão-de-obra e

matérias-primas abundantes e baratas, vinculada à crescente importância assumida na

competição internacional pelo uso de tecnologias avançadas aplicadas a processos produtivos

e organizacionais mais flexíveis, detectando maiores dificuldades para a atração de

investimentos capazes de diversificar a matriz industrial da Bahia.

Não obstante os exageros referentes à redução da ação do Estado, cuja interferência política e

a capacidade de apoio financeiro e institucional foram muitas vezes minimizadas58, o estudo

revelava clareza em relação à necessidade de reformulação das atribuições dos órgãos

públicos e dos seus instrumentos de operacionalização da política industrial. Embora também

parecesse potencializar e generalizar os efeitos do novo paradigma técnico-econômico sobre

os fatores locacionais, identificando a existência de maiores restrições à implantação de

quaisquer segmentos produtores de bens finais em função da perda de importância de

atributos tradicionais, avançava ao propor a definição de uma estratégia mais seletiva e ao

assinalar a relevância de esforços na área de financiamento e capacitação de recursos

humanos, argumentando que a estratégia estadual voltada para preencher os vazios da matriz

produtiva nacional havia relegado a segundo plano aspectos relacionados ao desenvolvimento

58 O documento fazia questão de ressaltar, por exemp lo, que as grandes empresas estabeleciam canais de

negociação diretamente em Brasília, prescindindo da intervenção do governo estadual (FUNDAÇÃO..., 1990, p. 13).

159

tecnológico, dificultando a aquisição de padrões de eficiência e competitividade consoantes

com os requeridos em nível internacional. Diferentemente dos planos elaborados ao longo dos

períodos anteriores, o trabalho não fazia referências explícitas à política de desenvolvimento

industrial polarizado, embora constatasse a necessidade de continuar inserido no modelo

nacional de industrialização através de setores intensivos em capital59.

Em 1991, o plano “Bahia: Reconstrução e Integração Dinâmica”, elaborado pela Fundação

CPE para o terceiro governo Antônio Carlos Magalhães (1991-1994), também reconhecia o

esgotamento do modelo de intervenção pública anterior e enfatizava fortemente a disciplina

fiscal e a necessidade de um reordenamento administrativo, tendo em vista a gravidade da

situação fiscal e financeira do Estado e a sua desestruturação operacional. Nesse sentido,

adotava como diretrizes a restauração do processo de planejamento e coordenação, a

modernização da máquina pública e a recuperação das finanças estaduais.

Quanto ao primeiro ponto, admitindo que o planejamento público havia sido exposto a uma

situação de descrédito, propunha a retomada da capacidade planejadora que a Bahia havia

criado e fortalecido nas décadas anteriores, com vista à melhor utilização do potencial

produtivo do estado. Todavia, considerando que a formulação de políticas públicas seria

tarefa insuficiente para promover as transformações necessárias, recomendava a recuperação

operacional do aparelho de Estado, o que incluía a criação de mecanismos institucionais

apropriados para transformar as idéias em projetos e ações concretas60.

Trabalhando nessa direção, a SEPLANTEC fortaleceu a Coordenação Central de

Planejamento (COCEPLAN), que se articulava às estruturas setoriais através das Assessorias

de Planejamento Setoriais (ASPLANs), com vistas a recuperar o caráter sistêmico do

planejamento e estabelecer maior grau de articulação e coerência entre as ações do poder

público. Paralelamente, investiu também na montagem de uma estrutura de captação de

recursos capaz de viabilizar a constituição de uma carteira de projetos economicamente

viáveis, ampliando as possibilidades de realização de futuros investimentos. Com esse intuito,

incorporou a função de coordenar a captação de recursos junto a organismos nacionais e

internacionais, procedendo a análises prévias de operações de crédito pleiteadas por todas as

59 Quanto a esse ponto, argumentava-se que o mercado não oferecia outras oportunidades e remetia-se à

expansão do setor terciário a solução para a problemática da oferta de trabalho. 60 Ainda no plano operacional, recomendava-se a adoção de uma agenda voltada para aumentar a efetividade e

eficiência dos órgãos públicos, comprometer as agências governamentais com seus clientes e consumidores, reduzir despesas governamentais e ampliar a responsabilidade dos gestores (SOUZA, 2003, p. 47).

160

entidades da administração pública estadual, assumindo o comando das negociações,

elaborando e acompanhando a tramitação dos contratos, além de também se envolver no

acompanhamento e avaliação da execução dos projetos financiados com recursos externos

(BAHIA. SECRETARIA..., 2006, p. 96-97).

No que diz respeito à recomposição das finanças, o programa de governo estabelecia

objetivos de incrementos reais na arrecadação tributária, aperfeiçoamento e generalização do

sistema de controle da dívida pública, modernização do sistema contábil e melhoria do

processo de programação financeira61. A implantação e o aperfeiçoamento de instrumentos

orçamentários, programáticos e de acompanhamento, como os Planos Trimestrais de

Aplicação e os mecanismos de programação e gestão do Orçamento-Programa, assim como a

criação de cargos correspondentes às subfunções de programação, orçamentação e

acompanhamento nas ASPLANs (BAHIA. SECRETARIA..., 2006, p. 96), cumpriam a

função de reaparelhar as unidades administrativas, em consonância as determinações

constitucionais e com as ações instrumentais de sistematização e controle de gastos

estabelecidas em nível federal (ver seção 4.3). A formação de uma estrutura dedicada à

captação de recursos e a própria reforma tributária instituída pela Constituição de 1988, por

sua vez, ampliavam a massa de recursos geridos pelos governos estaduais, estendendo o

espaço de planejamento governamental62.

Embora o plano de governo justificasse a intensa concentração do ciclo de desenvolvimento

anterior em grandes projetos setoriais polarizadores – “única maneira de tirar a Bahia da

estagnação então vigente” – e reconhecesse a tendência à manutenção dessa dinâmica de

crescimento nos anos 1990, recomendava que se buscasse complementá- la através de uma

estratégia de verticalização e complexificação econômica que estimulasse a produção de bens

finais, visando o abastecimento de um mercado regional e a incorporação de elementos da

política social aos objetivos da política econômica (FUNDAÇÃO..., 1991, p. 14-15). Dessa

maneira, poder-se- ia contar com uma indústria menos intensiva em capital, capaz de gerar

61 Previa-se a adoção de procedimentos capazes de integrar as programações orçamentária e financeira, a

implantação de controles de gestão de recursos e dívidas, o aprimoramento do sistema de arrecadação, a renegociação das dívidas do Tesouro e das descentralizadas e a priorização de contrapartidas para programas que implicassem aporte de novos recursos para o estado (FUNDAÇÃO..., 1991, p. 20).

62 O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), criado pela Constituição de 1988 em substituição ao ICM, incorporava a base de incidência de antigos impostos cobrados pela União. A reforma instituiu também a progressiva ampliação dos percentuais destinados ao Fundo de Participação dos Estados – FPE (VARSANO, 1996, p. 14). Na Bahia, a arrecadação do ICMS e os repasses do FPE aumentaram, entre 1989 e 1990, 22% e 50%, respectivamente (FUNDAÇÃO..., 1991, p. 18). Quanto à captação de recursos externos, contabilizava-se, em 1994, cerca de US$ 1 bilhão contratado ou em negociação (BAHIA. SECRETARIA..., 2006, p. 96).

161

trabalho e interiorizar o desenvolvimento, promovendo uma maior integração sócio-

econômica do estado63.

Essa determinação era também salientada no PPA 1992-1995, que, embora se apresentasse

mais como um orçamento plurianual que propriamente como um plano de governo

(FREITAS, 2003, p. 20), sistematizava importantes diretrizes gerais para o desenvolvimento

industrial. Assim, o documento (BAHIA. GOVERNADOR..., 1991, p. 71) ressaltava a

importância de:

• estabelecer programas de apoio à consolidação de empreendimentos já

implantados no estado, instituindo uma política de eficiência e modernidade;

• implementar medidas de aproveitamento das vantagens comparativas

existentes, conferindo especial atenção aos ramos de bens de consumo finais

(alimentos, confecções, calçados, móveis e artefatos de couro);

• desenvolver mecanismos de estímulo ao fortalecimento de micro, pequenas e

médias empresas;

• adotar iniciativas capazes de integrar o setor produtivo a instituições de

desenvolvimento científico e tecnológico, de modo a ampliar a qualidade e

competitividade do parque industrial baiano; e, finalmente,

• prover os meios necessários à atração de novos investimentos.

De modo a operacionalizar essa estratégia, o Programa de Promoção do Desenvolvimento da

Bahia (PROBAHIA), instituído e regulamentado em 1991 (BAHIA. LEI..., 1991; BAHIA.

DECRETO..., 1991), previa o financiamento à implantação e ampliação de indústrias,

agroindústrias, empresas de mineração e outras consideradas relevantes, fixando limites

equivalente aos percentuais da arrecadação total do ICMS a ser recolhido pelo beneficiário,

conforme a localização do empreendimento e o grau de importância atribuído ao projeto.

Estabelecendo como objetivos a diversificação da matriz industrial do estado, a transformação

dos recursos naturais disponíveis, a interiorização da atividade industrial e o aumento da

capacitação tecnológica, da qualidade dos bens e da produtividade do parque industrial

baiano, o programa contava com um sistema de pontuação que privilegiava propostas

dirigidas a áreas externas à RMS e a empreendimentos que incorporassem a absorção ou

63 Ao lado da formulação dessa nova estratégia, o plano assumia o compromisso de apoiar pleitos setoriais na

área de crédito e infra -estrutura e acompanhar processos de privatização conduzidos em nível federal, de modo a amparar empresas na iminência de enfrentar, fora da tutela governamental, condições competitivas adversas.

162

difusão de modernos processos tecnológicos e estivessem enquadrados nas diretrizes

prioritárias estabelecidas pelo governo 64. Com esses mecanismos, dava-se início a uma

agressiva política de atração de investimentos baseada na concessão de incentivos fiscais

estaduais, que foi sendo aperfeiçoada e sofisticada ao longo da década (ROCHA, 2004, p. 92),

aprimorando critérios de seletividade e abrindo novos horizontes para o desenvolvimento da

indústria estadual. Até o ano de 1994, o PROBAHIA havia aprovado 100 projetos,

equivalentes a US$ 990 milhões, a esmagadora maioria dos quais envolvendo a atividade de

transformação industrial65.

Em que pese a importância da formulação dessa estratégia e da institucionalização de seus

principais mecanismos de operacionalização, o ambiente de grandes incertezas no plano

econômico e político justificava o adiamento de vários projetos previstos, além de dificultar a

conquista de novos empreendimentos66. Entre 1990 e 1994, enquanto o PIB brasileiro

aumentou 11,6%, o PIB da Bahia cresceu apenas 7,1%, o que reduziu a participação relativa

do estado na economia brasileira de 4,5% para 4,3%67. Nesse mesmo período, a participação

relativa da Bahia no VAB da atividade de transformação industrial do Brasil oscilou em torno

de 3,4% (ver Figura 7, no Apêndice B). Nesse contexto, a estrutura da indústria de

transformação estadual sofreu alterações pouco significativas, não se conseguindo

praticamente avançar nos propósitos de verticalização, diversificação e interiorização

manifestos. Os ramos químico e de papel e papelão, que em 1990 representavam,

respectivamente, 45% e 0,8% da estrutura da indústria de transformação da Bahia, não

obstante as dificuldades setoriais apontadas, aumentaram esses percentuais, em 1994, para

64 Conforme o Artigo 9º do Decreto nº 840, estabelecia-se, numa escala de zero a 75 pontos, 25 pontos para

projetos nos ramos considerados prioritários pela política industrial do estado, ou que o governo estadual considerasse importante para a complementação da matriz industrial baiana, e para projetos localizados fora da RMS; 15 pontos para projetos que incorporassem máquinas, equipamentos, resíduos industriais ou matérias-primas produzidas no estado, bem como os que contemplassem o aproveitamento industrial dos recursos naturais baianos, ou os que privilegiassem em suas operações o uso de infra-estrutura dos portos marítimos situados fora da RMS; e 10 pontos para projetos que absorvessem ou difundissem novas tecnologias (BAHIA. DECRETO..., 1991).

65 Dados obtidos junto à Secretaria Executiva do PROBAHIA, vinculada à Secretaria de Indústria, Comércio e Mineração (SICM).

66 No ramo petroquímico, por exemplo, várias empresas retardaram ou suspenderam planos de ampliação já previstos. Em alguns casos, projetos originais de implantação de novas unidades deram lugar a planos de revamp com o objetivo de aproveitar folgas de capacidade existentes (FUNDAÇÃO..., 1990, p. 61). Além da grave crise econômica nacional, a súbita exposição à competição externa criava dificuldades para vários segmentos da indústria de transformação (dentre os quais se destaca o petroquímico), evidenciando as fragilidades de uma estrutura caracterizada por reduzida escala empresarial e produtiva em relação aos padrões internacionais (CAVALCANTE, 1998, p. 146).

67 Entre outros fatores , a instituição do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), em 1991, direcionou os interesses dos investidores para as regiões mais ao sul do país.

163

51% e 3,6%68. O segmento de produtos alimentares, por outro lado, reduziu a sua participação

nessa estrutura de 14,8% para 10,5%, ao tempo em que o conjunto de outros segmentos de

transformação teve a sua parcela relativa encolhida de 24,1% para 20,4% no mesmo período

(ver Tabela 1, no Apêndice B).

Assim, num cenário marcado pela persistência da crise econômica e financeira, por

dificuldades provenientes do processo de abertura comercial e pelo recuo da ação do governo

federal em prol do desenvolvimento regional, que incluiu a privatização de empresas federais

e a contenção dos investimentos estatais e dos incentivos dirigidos ao Nordeste69, o grande

destaque foi mesmo o esforço de reorganização do aparelho de intervenção pública. Frente à

erosão da sua capacidade de ingerência econômica, a necessidade de reestruturação

administrativa, orçamentária e fiscal tornou-se prioridade absoluta. As funções

administrativas, que adquiriram posição de relevo, valorizavam iniciativas voltadas para a

melhoria do atendimento ao cidadão e ganhos de agilidade e eficiência da máquina pública,

buscando aprimorar a capacidade de gestão do Estado (CARVALHO NETO, 2003, p. 59;

SAMPAIO, 2005, p. 36). As ações de ordenamento orçamentário, por sua vez, criavam

condições técnicas para um melhor gerenciamento das contas públicas. Esses avanços, ao lado

da criação e do aperfeiçoamento de mecanismos institucionais de apoio ao desenvolvimento

industrial, mostraram-se decisivos no ambiente favorável à realização de novos investimentos

que se iniciava a partir de meados da década de 1990.

5.3.2 A Retomada do Crescimento Industrial e o Novo Enfoque das Propostas de Desenvolvimento da Indústria Estadual

Ao longo da segunda metade dos anos 1990, iniciativas voltadas para a reforma e

modernização do Estado continuaram a ocupar um lugar relevante na agenda de intervenção

governamental. No período da primeira administração Paulo Souto (1995-1998), ao lado da

implantação de diversos programas de melhoria dos serviços públicos, o recurso à

transferência do gerenciamento e operação de atividades para terceiros (terceirização) e o

estabelecimento de um programa de incentivo à demissão voluntária, entre outras ações,

buscavam compatibilizar os propósitos de ampliação dos níveis de eficiência e qualidade do

atendimento prestado aos objetivos de contenção de despesas, aprofundando o processo de 68 Embora os empreendimentos de produção de celulose não se localizassem na RMS, contribuindo assim para a

desconcentração espacial da indústria, sua natureza autárquica proporcionava um reduzido grau de articulação e difusão local (UDERMAN, 2005a, p. 14).

69 A Caraíba Metais e a USIBA foram privatizadas, respectivamente, em 1988 e 1989. Em 1994, o Nordeste contou com 12,2% das renúncias fiscais concedidas no país e 16,4% dos investimentos das empresas estatais (ORNELAS, 1995, p. 42).

164

enxugamento da máquina pública. A criação do Programa Estadual de Desestatização e da

Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Energia, Transportes e

Comunicações da Bahia (AGERBA), além disso, interferia na estrutura do Estado,

procurando dotá- lo de condições institucionais para o exercício de sua função reguladora, em

consonância com a trajetória de desestatização seguida pelo governo federal70.

Os esforços dirigidos para controlar as finanças públicas permitiram que o governo estadual

se submetesse, em 1997, a uma avaliação de risco realizada por agências internacionais. A

obtenção de um rating igual ao da União – teto máximo conferido a um ente federativo – pré-

qualificou o estado para a emissão de títulos no exterior e viabilizou a tomada de empréstimos

fora do país, especialmente através de instituições multilaterais como o Banco Interamericano

de Desenvolvimento e o Banco Mundial (SAMPAIO, 2005, p. 36)71. Esse fato revestiu-se de

grande importância para o desenvolvimento da indústria de transformação estadual, uma vez

que o fortalecimento da capacidade de investimentos públicos e a própria sinalização positiva

dos organismos multilaterais, instituindo um ambiente de maior confiança e estabilidade,

exerceram impactos importantes sobre as possibilidades de atração de novos projetos,

ampliando as condições regionais de competitividade sistêmica (PRADO; CAVALCANTI,

2000, p. 38).

O elevado volume relativo das intenções de investimentos dirigidas para a Bahia em 1997 e

1998, equivalentes, respectivamente, a pelo menos 5,9% e 5,4% do total de intenções

registradas para o conjunto do país (RODRIGUES, 2000, p. 126)72, parecia refletir, além das

condições locacionais do estado, os efeitos das políticas de atração de empresas

implementadas pelo governo baiano. Essas políticas, embora muitas vezes tratadas como

meros lances da guerra fiscal73, pressupunham um nível mínimo de organização das finanças,

70 A concessão do Sistema Ferry Boat, em 1996, e a privatização da Companhia de Eletricidade do Estado da

Bahia (COELBA), em 1997, modificaram a estrutura da administração pública estadual, reduzindo órgãos descentralizados e fortalecendo a importância do adequado funcionamento da AGERBA (SOUZA, 2003, p. 48). A venda da COELBA, adicionalmente, resultou num significativo aporte de recursos para os cofres públicos, que viabilizaram importantes investimentos, sobretudo na área de infra-estrutura.Uma síntese das principais iniciativas implantadas nesse período pode ser encontrada na publicação “Trinta e Cinco Anos de Planejamento na Bahia” (BAHIA. SECRETARIA..., 2006, p. 102-104).

71 Foram financiados projetos como o Bahia Azul (saneamento), a reforma do Centro Histórico de Salvador e o programa de Corredores Rodoviários. O BID também foi o principal financiador do Programa de Modernização da Administração Fazendária (PROMOSEFAZ), iniciado em 1997, que incluía entre os seus principais objetivos o aumento da arrecadação através da melhoraria da eficiência e do combate à sonegação.

72 Esses percentuais saltam para mais de 8% quando se desconsideram os investimentos com localização ainda não definida ou com previsão de implantação em mais de um estado.

73 Incluem-se aí não apenas estímulos tributários, certamente os mais expressivos, mas também benefícios financeiros e dotações orçamentárias destinadas a investimentos em infra-estrutura. No Brasil, o uso de incentivos fiscais com vistas à atração de investimentos remonta à década de 1960 , quando havia uma sólida

165

além de um esforço de construção de um ambiente institucional favorável à atração de

empreendimentos privados, à realização de obras públicas de infra-estrutura e a uma ação

mais eficiente da máquina arrecadadora do governo estadual.

A constatação de que o processo de desenvolvimento industrial anterior havia gerado uma

estrutura excessivamente concentrada, dependente de mercados extra-estaduais e da flutuação

de preços de commodities industriais motivava a formatação de uma estratégia baseada nas

diretrizes de adensamento, integração e verticalização de cadeias produtivas, desconcentração

espacial e diversificação da matriz industrial, desenvolvimento de pequenas e médias

empresas e estímulo à formação de fornecedores locais para empreendimentos de elevado

potencial competitivo. Essa estratégia estabelecia preceitos importantes para a atuação do

poder público e a consolidação de uma política agressiva voltada para a conquista de novos

investimentos. No que diz respeito aos mecanismos de renúncia fiscal, ao lado do

PROBAHIA, programas como o do Pólo de Informática no Distrito Industrial de Ilhéus

(BAHIA. DECRETO..., 1995), o Programa de Incentivo ao Comércio Exterior –

PROCOMEX (BAHIA. DECRETO..., 1997; BAHIA. LEI..., 1997) e o Programa Estadual de

Desenvolvimento da Indústria de Transformação Plástica – BAHIAPLAST (BAHIA. LEI...,

1998) criavam facilidades para a implantação de projetos em segmentos e/ou regiões

selecionadas, buscando aprimorar a política estadual de atração de investimentos no sentido

de torná- la mais seletiva e focada74.

Nesse contexto, também caracterizado pela estabilização monetária alcançada a partir do final

de 1994 e pelo subseqüente incremento do fluxo de investimentos diretos, inaugurou-se, na

segunda metade dos anos 1990, uma nova etapa no desenvolvimento industrial da Bahia.

Inicialmente, a retomada dos investimentos – que incluíam a ampliação da RLAM e de

diversas unidades petroquímicas – refletia a busca de uma escala operacional mais eficiente

frente aos movimentos de abertura descritos e replicava o expediente nacional de antecipação

estrutura de coordenação federal em funcionamento (ver Capítulo 4). Após um período de arrefecimento na sua utilização, o recurso a esse tipo de mecanismo ressurge de forma intensa, configurando, nos anos 1990, o que se convencionou chamar de “guerra fiscal”, envolvendo principalmente os estados federados. A esse respeito, ver Prado e Cavalcanti (2000), Tendler (2000) e Rocha (2004).

74 O BAHIAPLAST previa o diferimento de ICMS e a concessão de crédito presumido nas operações de saída de produtos transformados derivados de produtos químicos e petroquímicos básicos e intermediários, além de facilidades vinculadas à infra-estrutura. Os benefícios dirigidos ao Pólo de Ilhéus, por sua vez, incidiam sobre o lançamento e pagamento de ICMS relativo à importação de componentes, partes e peças destinadas à fabricação de produtos de informática, eletrônica e telecomunicações. O PROCOMEX, por fim, instituía mecanismos de estímulo às exportações de produtos fabricados na Bahia e de financiamento do imposto incidente na importação de produtos destinados à comercialização e industrialização promovidas por novas indústrias instaladas no estado.

166

de capacidade produtiva, configurando, sobretudo, um processo de expansão do parque

industrial já implantado. A partir de 1996, no entanto, já se observava um progressivo e

discreto movimento de diversificação da base produtiva, associado ao incremento da

produção de bens leves de consumo e à dinâmica de verticalização e densificação de algumas

cadeias produtivas, motivados, muitas vezes, pela expansão dos mercados regionais

(MENEZES, 2000, p. 49-51; UDERMAN, 2000, p. 166-167). Essa tendência intensificou-se

no final da década de 1990, com a captação de investimentos nos ramos de calçados,

informática, celulose e, sobretudo, automobilístico. Entre 1996 e 1999, mais de 200 indústrias

haviam assinado protocolos de intenção de investimentos com o governo estadual para

acessar os incentivos disponíveis, anunciando um volume de aplicações equivalente à R$ 13,7

bilhões75. Nesse mesmo período, iniciava-se um consistente movimento de expansão da

indústria de transformação estadual, que sustentava um expressivo crescimento de sua

participação na estrutura do PIB estadual e ampliava a participação relativa da Bahia no PIB e

no VAB da indústria de transformação brasileira (ver Figuras 4, 6, 7 e 8, no Apêndice B).

A valorização da política de incentivos fiscais e financeiros fortalecia, dentro da estrutura do

governo estadual, as secretarias responsáveis pela sua execução, acompanhamento e controle,

especialmente a SICM e Secretaria da Fazenda. Embora a SEPLANTEC também participasse

do esforço de aperfeiçoamento dos instrumentos de fomento industrial, integrando grupos de

trabalho específicos e através da realização de estudos e pesquisas, o seu envolvimento era

relativamente limitado. Por um lado, as funções de negociar com as agências multilaterais e

mediar a captação de recursos provenientes de fontes nacionais e internacionais de crédito,

aliadas à preocupação em desenvolver sistemas de acompanhamento do PPA e do orçamento

anual que instrumentalizassem o Estado, criando mecanismos eficientes de sistematização e

controle de gastos, dirigiam o foco de intervenção da Secretaria. Por outro, a realização de

obras importantes, sobretudo através da CONDER, atraía a atenção de técnicos e dirigentes,

uma vez que gerava dividendos políticos não-desprezíveis (ROCHA, 2004, p. 86-87).

Além disso, o próprio reordenamento da estrutura organizacional da SEPLANTEC (BAHIA.

LEI..., 1995), envolvendo a criação da Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da

Bahia (SEI) mediante a fusão do Centro de Projetos e Estudos (CPE) e do Centro de

Estatística e Informações (CEI), antecipava algumas das limitações enfrentadas pelas

instâncias de formulação de políticas de desenvolvimento. Não obstante a coerência dos

75 Dados obtidos junto à SICM. Uma análise dos investimentos industriais previstos para a Bahia no final dos

anos 1990 pode ser encontrada em Uderman e Menezes (1998a; 1998b) e Uderman (2000).

167

argumentos em favor de uma maior aproximação entre a produção de dados e informações

estatísticas e geográficas e a capacidade de utilizá-los como subsídios para a elaboração de

estudos e projetos capazes de sustentar a concepção de políticas, planos e programas de

desenvolvimento estadual, na prática, a rotina de trabalho do antigo CEI e a prevalência do

seu quadro funcional – tanto no número de empregados como nos cargos de decisão –

terminou se sobrepondo à lógica menos operacional e formalista das atividades de estudo e

proposição de políticas públicas. A natureza instrumental dos Planos Plurianuais, elaborados

de modo a cumprir as exigências legais em vigor, e a importância conferida às ações de

acompanhamento e controle do orçamento e aos esforços de captação de novos recursos

minimizavam, em certa medida, essa questão, legitimando as atribuições prioritárias fixadas

pela SEPLANTEC e validando a sua posição na estrutura funcional do governo estadual.

O PPA 1996-1999, que avançava em relação ao PPA precedente, mantinha ainda difusa a

definição das prioridades governamentais (MELLO; SILVA, 2003, p. 198). Na esfera

industrial, embora enfatizasse a necessidade de estabelecimento de uma nova estratégia de

desenvolvimento – reconhecendo a prevalência de diferentes formas de organização da

produção e do trabalho e a redução da importância conferida a fatores como mão-de-obra

barata e recursos naturais abundantes, em contraposição à relevância assumida pela

qualificação do trabalhador e pela criação de vantagens competitivas dinâmicas76 –,

praticamente não progredia na formulação de propostas de desenvolvimento, reeditando idéias

já apresentadas no plano elaborado em 1991 e mostrando-se menos otimista em relação às

possibilidades de expansão da produção baiana de bens finais. Quanto a esse ponto,

identificava obstáculos ao cumprimento do objetivo de verticalização da indústria, indicando

a necessidade de esforços focados em determinados segmentos produtivos (como bebidas,

processamento agroindustrial, celulose e projetos minerais), onde já existissem vantagens

competitivas estabelecidas que pudessem ser potencializadas “por um direcionamento da ação

governamental, em parceria com o setor privado”, e pela aplicação das linhas de incentivos

fiscais e financeiros disponíveis (BAHIA. GOVERNADOR..., 1996, p. 17; p. 39-40).

A importância conferida à realização de ações em parceria com a iniciativa privada tornava-

se, aliás, cada vez mais evidente. Em 1995, o trabalho “Industrialização na Bahia: construindo

uma nova estratégia”, elaborado pelo Departamento de Economia da FIEB, refletia a

76 Nesse sentido, o plano estabelecia como um dos seus objetivos globais o “fortalecimento do processo de

inserção da Bahia no novo paradigma de desenvolvimento, baseado em alta tecnologia e qualidade elevada dos seus recursos humanos” (BAHIA. GOVERNADOR..., 1996, p. 19).

168

preocupação do setor empresarial baiano com a trajetória da indústria estadual, alertando para

a necessidade de ajustar os segmentos produtivos às condições estruturais e institucionais

requeridas pela maior exposição da economia nacional à concorrência externa e pela nova

configuração do capitalismo mundial (FEDERAÇÃO..., 1995, p. 11). O lançamento desse

documento incitava o governo estadual a estabelecer uma relação mais estreita com a

representação industrial do estado, no sentido de aprimorar os mecanismos de estímulo aos

vetores de desenvolvimento de um novo ciclo de industrialização77. Dois anos mais tarde, o

“Programa Estratégico de Desenvolvimento Industrial do Estado da Bahia”, elaborado através

de convênio firmado entre a SEPLANTEC, a SICM e a FIEB, avançava na formulação de

propostas dirigidas para a verticalização e a densificação do tecido industrial baiano –

objetivando ampliar a agregação local de valor – e para a melhoria do padrão de

espacialização da produção estadual. A partir da realização de uma série de entrevistas com

técnicos, acadêmicos e importantes lideranças políticas e empresariais baianas, desenhavam-

se programas e projetos que pressupunham a parceria efetiva do Estado com a sociedade por

meio da constituição de arranjos públicos-privados:

O Programa Estratégico é uma proposta de ação – consubstanciada num conjunto de Programas e Projetos – que tem por objetivo apoiar a transição da economia baiana para um novo padrão de desenvolvimento industrial: de uma economia produtora de commodities industriais, sujeita às flutuações cíclicas do mercado internacional e capitaneada por relativamente poucas empresas, para uma economia fundada em cadeias de elevada densidade, constituídas por uma ampla malha de empresas voltadas para a agregação de valor e comp etitividade; e de um espaço econômico fragmentado e rarefeito, para um território unificado do ponto de vista logístico, infra -estruturado e capaz de atrair empresas que busquem novos centros de produção e/ou distribuição (FEDERAÇÃO..., 1998, p. 12).

Caminhando também nessa direção, o projeto “Iniciativa pelo Nordeste” (ver Seção 4.3.2),

pretendendo “definir contornos mais nítidos para as novas formas de atuação dos setores

público e privado no desenvolvimento regional”, de modo a estabelecer “uma nova forma de

relação entre Estado e empresariado, mais ajustada aos novos paradigmas de competitividade

e, portanto, passível de amplificar result ados econômicos e sociais”, começava a ser gestado

em 1997 (INICIATIVA..., 1998). Partindo de diagnósticos dos clusters selecionados para o

Nordeste, da mobilização dos seus principais agentes e da constituição de um arranjo

institucional baseado na formação de núcleos de trabalho setoriais/regionais que

fortalecessem canais de interlocução entre a sociedade e o poder púb lico, o governo buscava

77 O trabalho agrupava esses vetores em três grandes blocos: vetores de consolidação (indústrias petroquímica e

metalúrgica produtoras de bens intermediários), vetores de reestruturação (indústria de celulose e papel, agroindústria alimentar e indústria mecânica de bens finais) e vetores de radialização (indústrias de confecções, calçados, construção e transformação de plásticos e indústria mecânica de bens intermediários).

169

definir, em conjunto com as organizações privadas envolvidas, ações relevantes para o

desenvolvimento regional78. Na Bahia, sob a orientação da SEPLANTEC, foram montadas a

Câmara Estadual de Grãos, a Câmara de Fruticultura e as Câmaras de Turismo de Porto

Seguro e Salvador, além de terem sido formados grupos ligados à produção de softwares e à

montagem de equipamentos de informática. Esses grupamentos, que não avançaram em

relação aos objetivos iniciais estabelecidos, desarticularam-se pouco tempo depois da sua

criação.

Em que pese o insucesso do projeto e o esquecimento a que ficaram relegados os trabalhos do

“Iniciativa pelo Nordeste”, a estratégia de clustering empreendida encontraria eco em um

conjunto de outras ações formatadas na década subseqüente, quando as políticas de atração de

investimentos industriais passaram a conviver com propostas voltadas para promover o

desenvolvimento local a partir da consolidação de núcleos produtivos sustentados por redes

de cooperação. O interesse das instituições multilaterais na implementação desse tipo de ação,

conforme indicado no Capítulo 3, sustentava a concepção e a execução desses programas, que

valorizavam o desenvolvimento endógeno, a participação de agentes locais e a instituição de

fóruns destinados à discussão e encaminhamento de problemas comuns.

Em 1999, já na gestão do governador César Borges (1999-2002)79, o início da implantação do

Complexo Automotivo Ford Nordeste em Camaçari, coroando os esforços de atração de

investimentos empreendidos desde a promulgação do PROBAHIA, configurava um ponto de

inflexão na trajetória da indústria de transformação estadual e no esquema de fomento

industrial predominante até então80. Classificado por muitos como o possível estopim de um

novo salto no processo de industrialização da Bahia (MENEZES, 2000, p. 51), esse projeto,

que contou com uma série de benefícios oferecidos pelo governo federal, beneficiava-se de

significativos incentivos fiscais, financeiros e orçamentários concedidos pelo governo baiano,

que pareciam, naquele momento, restringir a capacidade fiscal e financeira do Estado,

impondo a demarcação de novos parâmetros para a construção de um modelo de intervenção

78 Após processo de licitação orientado pelo Banco Mundial, foi selecionado, para auxiliar no desenvolvimento

dos trabalhos, o consórcio de empresas liderado pela norte-americana IFC Kaiser. Além de uma instância deliberativa reunindo representantes das principais instituições envolvidas no programa, constituíram-se equipes responsáveis pela condução dos trabalhos em seus respectivos estados.

79 No último ano de governo, o vice-governador Otto Alencar assumiu a chefia do Executivo, em substituição ao governador César Borges.

80 Além do pacote de incentivos concedido, a crise do MERCOSUL e as estratégias globais da Ford contribuíram para decisão de localizar o empreendimento na RMS. Conforme afirmam Cavalcante e Uderman (2004, p. 17), “the main factors behind Ford’s decision to establish a plant far from the economic center of the country and from Mercosur seem to have been not only the large incentives package offered at the Federal and State levels, but also the 1999 Mercosur crisis, and the global strategies of the company”.

170

pública no setor industrial81. A partir do ano seguinte, a LRF e o acirramento de contestações

judiciais por parte de diversos estados da Federação, reduzindo as possibilidades de utilização

dos principais mecanismos de atração de investimentos vigentes até então, ratificavam a

necessidade de ajustes na política de atração de investimentos em vigor82.

Visando adequar-se às novas circunstâncias, o governo da Bahia iniciou um processo de

revisão dos instrumentos utilizados no âmbito dessa política, que resultou na criação do

Programa de Desenvolvimento Industrial e de Integração Econômica do Estado da Bahia –

DESENVOLVE (BAHIA. LEI... 2001; BAHIA, DECRETO..., 2002). Instituindo o

mecanismo de dilação fiscal, o DESENVOLVE baseava-se numa matriz multicritério que

atribuía um índice a cada um dos projetos analisados, de acordo com a sua aderência aos

objetivos estratégicos estaduais. A depender do índice obtido, o projeto era enquadrado em

três diferentes faixas, que correspondiam a distintos percentuais de desconto para o

pagamento antecipado do imposto devido83. Além de contar com possibilidades técnicas de

definição de prioridades setoriais/regionais, podendo mostrar-se mais seletivo e explícito nos

propósitos de interiorização da indústria, adensamento, integração e verticalização de cadeias

produtivas, o novo programa repercutia de forma menos intensa nas finanças estaduais e

contornava alguns impedimentos legais identificados nos mecanismos de atração de

investimentos precedentes84.

A revisão da política de incentivos permitiu que o governo estadual continuasse atuante no

processo de atração de investimentos industriais através da utilização de mecanismos 81 Para uma descrição do Novo Regime Automotivo, criado em 1995 para empresas interessadas em instalar

plantas produtivas nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, ver Negri (1999). Uma análise detalhada dos incentivos concedidos à montadora Ford pelo governo baiano e das perspectivas antevistas com a implantação do empreendimento pode ser encontrada em Cavalcante e Uderman (2004; 2005).

82 Conforme mencionado no capítulo anterior, a LRF instituiu, em 2000, mecanismos de controle dos recursos públicos e transparência da gestão fiscal, além de prever a responsabilização dos dirigentes pelo não-cumprimento dos seus preceitos (SOUZA; ALBAN, 2002, p. 75; SAMPAIO, 2005, p. 36). Quanto aos problemas legais enfrentados com a concessão de incentivos fiscais, exemplo emblemático foi a revogação, em 2001, do Programa Estadual de Desenvolvimento da Mineração, da Metalurgia e da Transformação do Cobre – PROCOBRE (BAHIA. LEI..., 1999), devido à Ação Direta de Inconstitucionalidade movida pelo governo do estado de São Paulo (ROCHA, 2004, p. 83).

83 Embora a SEPLANTEC tenha participado do esforço de calibragem da matriz de aderência que definia o enquadramento dos projetos e o percentual de desconto oferecido, não ocupava posição de liderança no processo, baseando as suas contribuições, assim como as demais instituições envolvidas, nas diretrizes gerais da política de desenvolvimento que ganhavam forma desde o início da década de 1990. Uma descrição detalhada da matriz pode ser encontrada em Cavalcante e Argolo (2001).

84 Os programas que antecederam o DESENVOLVE, de fato, oneravam o tesouro estadual: “In spite of the naive argument that these fiscal incentives are costless for the state (as it would be sacrificing taxes that would not otherwise exist), the point is that several budgetary duties are directly associated with the state tax collection. As the state actuality collects the taxes, these obligations must be enforced. That means that the fiscal incentives in fact generate a cost for the state” (CAVALCANTE; UDERMAN, 2004, p. 18-19). Para uma análise da trajetória de evolução da política de incentivos da Bahia na década de 1990, ver Rocha (2004).

171

baseados na concessão de incentivos fiscais85. Até o final do primeiro semestre de 2006,

contabilizavam-se 409 projetos com protocolos de intenção assinados no âmbito do

DESENVOLVE, perfazendo um total superior a R$ 18 bilhões em investimentos. Esses

projetos, entretanto, permaneciam concentrados na RMS, que respondia por cerca de 58% do

total de protocolos assinados e dos valores a serem aplicados. A relação entre o total de

recursos a serem investidos e o volume de empregos diretos previstos mostrava-se também

elevada, sugerindo a propensão a um alto grau de intensidade em capital dos projetos

incentivados86.

Assim, enquanto os documentos de planejamento enfatizavam o compromisso do governo

estadual com a desconcentração espacial da indústria e a densificação de cadeias produtivas,

ressaltando a importância do apoio a empreendimentos de porte mais reduzido, capazes de

absorver um maior contingente de trabalhadores, a maior parte dos investimentos industriais

incentivados parecia afastar-se dessas diretrizes. Desse modo, além do perfil da indústria de

transformação estadual continuar marcado por expressiva concentração espacial e

empresarial, assim como por elevados índices de intensidade em capital dos empreendimentos

em operação (UDERMAN, 2005a; 2005b), os projetos previstos para o estado não indicavam

um movimento consistente de reversão dessas características.

A intenção de prescrever políticas industriais que indicassem ações concretas capazes de

contribuir para os objetivos de interiorização, verticalização, adensamento e integração de

cadeias produtivas transparecia no documento “Bahia Século XXI: temas estratégicos”,

organizado pela Superintendência de Planejamento Estratégico (SPE) da SEPLANTEC 87. Em

um dos textos reunidos nessa publicação, Uderman (2002) sugeria que fossem traçados, a

partir das orientações gerais que se tornaram praticamente consensuais e terminaram por

formar a base de apoio da maior parte das intervenções propostas a partir de 1991, os

elementos integrantes de uma estratégia que definisse, ao lado de intervenções de caráter

sistêmico, políticas mais direcionadas passíveis de implementação. Para tanto, segmentava

três modalidades de espaços (RMS, Rede Principal de Cidades e Espaços de Limitado

85 Apesar disso, a redução da capacidade de investimentos do governo estadual pode ter comprometido as suas

condições de assumir e honrar compromissos relativos a melhorias na infra-estrutura disponível. Esse fato foi bastante enfatizado nas entrevistas e consultas técnicas realizadas para a elaboração deste trabalho.

86 Os dados referentes aos protocolos assinados no DESENVOLVE foram obtidos diretamente na SICM. 87 Em 1999, a criação da SPE, com a missão de promover estudos voltados para a definição de políticas públicas,

estratégias e programas governamentais, visava preencher a lacuna deixada pela extinção da CPE. A limitação de recursos técnicos e financeiros e a prevalência dos órgãos diretamente envolvidos na elaboração dos PPAs e orçamentos anuais, contudo, impunham limites à sua atuação.

172

Dinamismo), que assumiam funções diferenciadas no processo de desenvolvimento industrial

do estado, recomendando a identificação de segmentos, ajustados aos propósitos gerais

definidos, que tivessem os seus requisitos competitivos minimamente atendidos ou que

pudessem vir a tê-los a partir de intervenções factíveis em cada uma dessas áreas. Propunha,

então, que se investigasse a dinâmica produtiva e de mercado desses segmentos, os seus

principais requisitos de funcionamento e as possibilidades de criar ou fortalecer, nas regiões

apontadas, condições de operação exitosas. Seguindo essa direção, os trabalhos elaborados

por Teixeira e Guerra (2002) e Pedreira, Fagundes e Andrade (2002) procuravam avançar na

formulação de propostas de desenvolvimento de cadeias industriais selecionadas em espaços

regionais delimitados88.

A preocupação em identificar vetores de desenvolvimento prioritários por região, enfatizando

a dimensão espacial da economia, também já havia aparecido no PPA 2000-2003,

denominado “Bahia de Todos os Tempos” (BAHIA. GOVERNADOR..., 1999). Inspirado no

seu congênere federal, esse documento introduzia os conceitos de eixos de desenvolvimento e

projetos estruturantes, apontando áreas estratégicas para a atração de investimentos

selecionados89. Embora as ações de promoção da expansão da base industrial permanecessem

ainda genéricas, o PPA valorizava o apoio à desconcentração geográfica, à diversificação

produtiva e à construção de cadeias ou complexos de empresas, indicando a importância de

implementar propostas consistentes a partir do conhecimento das potencialidades regionais.

Em 2003, o Plano Estratégico “Bahia 2020: o futuro a gente faz”, elaborado na segunda

gestão do governador Paulo Souto (2003-2006), reiterava as diretrizes de verticalização e

densificação de cadeias industriais, diversificação setorial e desconcentração espacial da

atividade econômica, reconhecendo que a Bahia, a despeito de um importante movimento de

reestruturação produtiva em curso, mantinha um perfil ainda muito concentrado setorial,

empresarial e espacialmente (Tabelas 1 e 2; Figura 9, no Apêndice B)90. Instituindo um

horizonte de longo prazo que servia como referência de futuro, o documento definia

88 Teixeira e Guerra (2002) sugeriam intervenções prioritárias voltadas para o desenvolvimento das cadeias

química/petroquímica, metal-mecânica e eletroeletrônica na RMS, discutindo, ainda, perspectivas para as atividades de serviços industriais. Pedreira, Fagundes e Andrade (2002), por sua vez, propunham ações focadas em determinados segmentos agroindustriais nas regiões Oeste, Extremo -Sul, Baixo Médio São Francisco, Baixo -Sul, Pie monte da Diamantina e Chapada Diamantina.

89 Também acompanhando o procedimento federal, implantou-se nesse PPA a sistemática de gerenciamento por programa (BAHIA. SECRETARIA..., 2006, p. 120). Para uma visão do modelo instituído na Bahia, ver Souza e Alban (2002).

90 Análises detalhadas do perfil atual e das transformações observadas na estrutura da indústria de transformação da Bahia no período 1996 a 2002 podem ser encontradas em Uderman (2005a; 2005b).

173

estratégias, linhas de ação e áreas programáticas a serem implementadas no período 2004-

2007, fixando diretrizes para a elaboração do PPA “Bahia: Desenvolvimento Humano e

Competitividade” (BAHIA. GOVERNADOR..., 2003b). No âmbito da estratégia “Bahia que

Faz” – voltada para promover o adensamento e a diversificação da base econômica com

inclusão social –, partia-se da constatação de que as redefinições observadas nos processos

produtivos e gerenciais da indústria repercutiam nas relações interempresariais e nos arranjos

estabelecidos entre as firmas, criando novas oportunidades para o desenvolvimento regional.

Assim, alegava-se que

os requisitos que se colocam hoje para a obtenção de maiores níveis de desenvolvimento econômico e social do ponto de vista dos espaços subnacionais são distintos dos que se colocavam no passado, quando as economias constituídas por empresas marcadas por padrões rígidos de produção e cadeias de valor verticalizadas requeriam a formação de aglomerações para se expandirem, tendo cabido freqüentemente aos governos dar início ao processo nas circunstâncias em que as forças de mercado pareciam incapazes de vencer sua inércia. Este foi, em essência, o argumento que subsidiou a criação de pólos de crescimento em diversas regiões. Atualmente, entretanto, a organização flexível e integrada imp õe a necessidade de se definirem novos padrões de atuação do Estado para garantir a competitividade empresarial e o desenvolvimento humano da população. Assim é que os governos têm buscado assumir as funções de regulação e indução em lugar do antigo papel de intervenção direta nas atividades produtivas (BAHIA. GOVERNADOR..., 2003a, p. 71).

Nesse contexto, imputava-se ao Estado a função cada vez mais destacada de articular e

incentivar ações capazes de criar um ambiente no qual as empresas pudessem construir

vantagens competitivas dinâmicas. Embora atribuindo à estratégia de industrialização

anterior, que privilegiou a expansão da produção de bens intermediários, um papel importante

“num contexto em que os padrões rígidos de produção e a verticalização eram as principais

características dos processos produtivos”, o plano reconhecia que “a estrutura resultante, a

despeito dos avanços obtidos no período recente, permanece ainda pouco integrada” (BAHIA.

GOVERNADOR..., 2003a, p. 72). Além disso, admitia que

por ter engendrado um modelo concentrado na produção de bens intermediários, que se caracterizam pela sua intensidade em capital, o Estado não conseguiu criar uma rede articulada de micro e pequenas empresas de base tecnológica e uma parte do seu território manteve-se à margem do processo de modernização que ocorreu nas regiões onde se instalaram as principais unidades industriais (BAHIA. GOVERNADOR..., 2003a, p. 72).

Esses diagnósticos, aliados à visão de que empresas engajadas em algum tipo de arranjo

associativista teriam maiores possibilidades de sobrevida e expansão, respaldavam propostas

de fortalecimento dos mecanismos de cooperação entre firmas, abrindo espaço para a

disseminação de ações de fortalecimento de APLs. Amparada no “Plano Estratégico da

174

Bahia”, a “Política de Ciência, Tecnologia e Inovação para o Estado da Bahia”, lançada em

2004, estabelecia, entre os seus objetivos específicos, o de estimular a contínua capacidade

dos agentes envolvidos em diversas redes de cooperação, notadamente nos APLs e redes de

pesquisa (BAHIA. SECRETARIA..., 2004a, p. 69). Entendendo o processo de inovação como

o resultado da interação entre atores sociais, o documento destacava a importância da

estrutura de organização em rede, que asseguraria maior flexibilidade, descentralização e

capacidade de conectar diferentes agentes e instituições. Nesse contexto, conferia especial

relevância às ações de fortalecimento de APLs, que permitem entender o processo de

inovação como o resultado de relações interativas entre agentes e reforçam a importância de

características que obedecem à trajetória tecnológica de cada região e setor.

As idéias estruturadas no documento de 2004 já começavam a ser postas em prática desde o

ano anterior, quando foi criada, sob a coordenação da Secretaria de Ciência, Tecnologia e

Inovação (SECTI), desmembrada naquele mesmo ano da SEPLANTEC 91, a Rede de Apoio

aos Arranjos Produtivos Locais da Bahia (Rede APLs). Essa iniciativa, congregando órgãos

públicos, empresas e universidades em torno do objetivo de promover o desenvolvimento

local através do fortalecimento de arranjos produtivos inovadores, alinhava as ações estaduais

às recomendações das instituições multilaterais de crédito e a diversas intervenções em curso

na esfera federal, criando oportunidades para a captação de recursos destinados à

implementação de programas em parceria com instituições do porte do BID, SEBRAE e

Ministério de Ciência e Tecnologia92. Um mapeamento destinado a identificar concentrações

produtivas promissoras foi realizado, tendo sido selecionados, inicialmente, 10 APLs a serem

trabalhados93.

Como instituição integrante da Rede APLs, a Agência de Desenvolvimento do Estado da

Bahia (DESENBAHIA), originária da transformação do DESENBANCO em agência de

91 A SECTI surgiu como secretaria extraordinária em 2003, tendo sido transformada em secretaria ordinária em

janeiro de 2004. A SEPLANTEC, que incorporava as ações de desenvolvimento científico e tecnológico do governo estadual, passou então a chamar-se Secretaria do Planejamento (SEPLAN).

92 O “Programa de Fortalecimento da Atividade Empresarial do Estado da Bahia”, que estabelece como principal objetivo fortalecer a competitividade e o desenvolvimento sustentável de APLs selecionados através da promoção de sistemas inovadores locais e de parcerias empresaria is e institucionais, conta com recursos do BID, que também participou da sua concepção, discutindo conceitos e estratégias com a equipe executiva da SECTI e representantes da SEPLAN. Os projetos especiais de APLs, uma parceria da SECTI – através da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia – com o Ministério de Ciência e Tecnologia, envolvem três diferentes arranjos selecionados na Bahia. Informações sobre a Rede APLs estão disponíveis em: http://www.redeapl.ba.gov.br. Acesso em: 03 ago. 2006.

93 A caracterização dos APLs baianos pode ser encontrada no “Relatório Executivo de Caracterização de Arranjos Produtivos na Bahia” (BAHIA. SECRETARIA..., 2004b). Cruz e Passos (2006) reúnem também informações importantes a esse respeito.

175

fomento, lançou, em 2004, o Programa de Apoio Creditício aos Arranjos Produtivos Locais

do Estado da Bahia (CrediAPL), uma experiência-piloto dirigida para um dos arranjos

estruturados com o apoio da rede liderada pela SECTI (LIMA; LIMA; MATTA, 2005, p. 27).

Até meados de 2006, foram realizadas 34 operações envolvendo empréstimos para capital de

giro, totalizando cerca de R$ 2,3 milhões94. Apesar do reduzido volume de operações e do seu

limitado efeito, o CrediAPL tem servido como exemplo da atuação do estado no

desenvolvimento de APLs, tendo sido apresentado em diversos fóruns destinados à discussão

de estratégias de desenvolvimento regional, incluindo a Rede Norte/Nordeste de Inclusão

Social e Redução da Pobreza (Rede Nós), organizada pelo Banco Mundial95. Também o

Centro Internacional de Negócios da Bahia (PROMO) tem apoiado algumas empresas

integrantes de APLs, visando a constituição de consórcios de exportação (CRUZ; PASSOS,

2006, p. 155; p. 158).

As estratégias e programas de promoção do desenvolvimento local, que de certo modo

retomam as ações propostas no “Iniciativa pelo Nordeste”, valorizam uma nova vertente de

expansão produtiva, que enfatiza a importância do fortalecimento de redes de atividades

integradas e instâncias de articulação de agentes sociais, no âmbito das quais se inserem as

atividades industriais. A construção dos instrumentos de apoio aos APLs, contudo, não

substitui a agressiva política de atração de investimentos baseada na concessão de incentivos

fiscais, tampouco a ela se sobrepõe. Conforme registra o próprio “Plano Estratégico da

Bahia”,

a curto prazo, os instrumentos disponíveis para o fomento à agregação de valor continuam sendo a concessão de incentivos fiscais e financeiros e a provisão da infra -estrutura necessária à operação dos empreendimentos, até como forma de compensação dos elevados desníveis resultantes de um processo nacional de desenvolvimento desigual que não contou, sobretudo nas últimas décadas, com instrumentos de apoio ao desenvolvimento de regiões menos favorecidas (BAHIA. GOVERNADOR..., 2003a, p. 76).

Assim, embora do ponto de vista da formulação ganhem espaço propostas de

desenvolvimento local voltadas para o incremento do capital social e o desenvolvimento de

redes horizontais, que se coadunam com os processos de desverticalização e flexibilização

associados ao paradigma de especialização flexível e se justificam pela necessidade de

legitimar modelos de ação a partir de procedimentos isomórficos (ver Capítulo 3), as

intervenções que efetivamente direcionam a base econômica estadual continuam seguindo a

94 As informações referentes às aplicações do CrediAPL foram obtidas junto à DESENBAHIA. 95 Maiores informações sobre essa rede estão disponíveis em: www.redenos.org. Acesso em: 11 ago. 2006.

176

lógica de atração de grandes projetos estruturantes e encadeadores, sobretudo através da

concessão de incentivos fiscais. Além das dificuldades apontadas no Capítulo 4, referentes

aos problemas de concepção e implementação das iniciativas de fortalecimento de APLs, a

morosidade dos trabalhos de organização local, o limitado volume de recursos envolvidos, a

fragmentação dos esforços técnicos empreendidos, os resultados pontuais e os reduzidos

impactos decorrentes das ações propostas, aliados às incertezas quanto ao êxito e à

sustentabilidade dos processos em espaços particularmente carentes de fatores econômicos

objetivos, tornam essa estratégia secundária do ponto de vista da estruturação da indústria. A

economia baiana, caracterizada por uma estrutura industrial setorialmente e empresarialmente

concentrada, dominada por grandes empresas cujas sedes se situam fora dos limites estaduais,

parece enfrentar, de fato, dificuldades decorrentes da fragilidade das bases de sustentação

local. Conforme afirma Oliveira (1987, p. 121; p. 124), fazendo uma analogia com problemas

que advêm da presença das multinacionais na economia brasileira, a origem externa do capital

parece definir certos limites à adoção de modelos de desenvolvimento endógeno. Da mesma

maneira, a trajetória de industrialização baiana e a estrutura dela resultante dificultam a

sustentação de políticas dessa natureza.

5.4 Especificidades da Trajetória e da Estrutura da Indústria Estadual

Em meados dos anos 1950, começou a ser montado, na Bahia, um sistema de planejamento

estadual pioneiro no Brasil, cujos trabalhos tiveram repercussões importantes para o

desenvolvimento estadual ao longo das décadas subseqüentes. Articulado às instâncias

federais de apoio ao desenvolvimento regional, esse sistema, através da elaboração de planos

e estudos técnicos utilizados para direcionar as ações públicas e para respaldar pleitos

políticos, impulsionou a formação de um pólo industrial de relevo na Região Metropolitana de

Salvador. Amparadas pelas idéias desenvolvimentistas discutidas no Capítulo 3, as propostas

e políticas formuladas ao menos até o final da década de 1970 baseavam-se no conceito de

pólos de crescimento, lastreando-se na implantação concentrada de indústrias cujo padrão

produtivo e organizacional enquadrava-se no tradicional modelo fordista. A atuação da

Petrobras no Recôncavo Baiano, a implantação do Centro Industrial de Aratu e do Pólo

Petroquímico de Camaçari são alguns dos expoentes desse processo de industrialização, que

gerou uma estrutura empresarial de grande porte, intensiva em capital, basicamente produtora

de commodities intermediárias, controlada por capitais externos e concentrada na RMS. A

despeito dos inconvenientes desse modelo, a existência de uma área industrial mais densa,

177

dotada de empresas capitalizadas, gerou externalidades e economias de aglomeração que

sustentaram um importante ciclo de industrialização na Bahia.

Na década de 1980, o enfraquecimento das estruturas federais de suporte ao desenvolvimento

regional e as dificuldades enfrentadas pelo sistema de planejamento estadual comprometeram

a capacidade de formulação e implementação de políticas públicas voltadas para o

desenvolvimento industrial da Bahia. Por um lado, as discussões acerca do novo modelo de

intervenção do Estado e as condições econômicas vigentes impunham medidas de contenção

de gastos públicos e estabeleciam a primazia de políticas de gerenciamento macroeconômico

de curto prazo, reduzindo investimentos que vinham contribuindo para a expansão industrial

das regiões periféricas e restringindo as possibilidades de estabelecimento de diretrizes de

desenvolvimento de longo prazo. Por outro, os efeitos das mudanças na base de produção, na

tecnologia e na dinâmica de organização da indústria tratados no Capítulo 2 generalizavam

questionamentos acerca do funcionamento das instituições de desenvolvimento regional, dos

principais instrumentos utilizados para fomentar as atividades industriais e das estratégias

industrialistas até então predominantes. Nos documentos de planejamento referentes a esse

período, foram identificadas propostas descoladas do novo contexto, que buscavam reproduzir

os movimentos observados no período precedente ou traçavam caminhos alternativos que

pressupunham uma conjuntura propícia à realização de novos investimentos privados. A

inadequação e a inexeqüibilidade dessas prescrições contribuíram para o progressivo

descrédito conferido à função planejamento, que perdeu em grande parte a sua importância.

Paralelamente, as atividades orçamentárias e administrativas, que respaldavam a ação

cotidiana dos órgãos executivos, ganhavam espaço na estrutura funcional do Estado,

crescentemente comprometido com diretrizes de reorganização e modernização da máquina

pública.

No princípio dos anos 1990, propostas voltadas para a reestruturação do aparato

administrativo, a recuperação das finanças estaduais, o estabelecimento de parcerias privadas

e o fortalecimento do processo de planejamento e coordenação assumiam posições de maior

destaque, justificadas pela urgência em adequar as condições institucionais e administrativas

do setor público às novas circunstâncias vigentes. O resultado de esforços dessa natureza, ao

lado da criação e do aperfeiçoamento de mecanismos institucionais de apoio ao

desenvolvimento industrial, mostraram-se decisivos no ambiente favorável à realização de

novos projetos que se iniciava a partir de meados da década, quando a estabilização monetária

e a intensificação dos fluxos de investimentos propiciaram um novo ciclo de expansão

178

industrial. Num contexto marcado pela fragilização das instituições federais de

desenvolvimento regional, pela intensificação do processo de privatização de empresas

estatais e pela descentralização de recursos promovida pela Constituição de 1988,

desencadeou-se uma forte competição interestadual pela atração de novos empreendimentos,

baseada, sobretudo, na concessão de incentivos fiscais. A Bahia teve uma atuação destacada

nesse processo, conseguindo carrear importantes investimentos para o seu território, dentre os

quais uma grande planta automotiva que se implantou na RMS.

No final da década de 1990, a disseminação dos conceitos de clusters e APLs, a orientação

proveniente das instituições multilaterais de crédito, as mudanças na concepção e na

operacionalização dos programas regionais instituídos em nível federal, a redução das

margens de intervenção financeira das instâncias públicas subnacionais e a crescente

preocupação manifesta com a identificação de potencialidades regionais e o desenvolvimento

de empreendimentos locais de pequeno e médio porte apareciam como fatores cruciais na

definição de novas propostas de desenvolvimento estadual. Como regra geral, destacava-se a

importância da construção de um ambiente local propício a iniciativas empreendedoras,

valorizando-se a percepção de que a interação dos diversos agentes moldaria o desempenho

competitivo e que o processo de desenvolvimento pressupunha a formação de redes de

cooperação e arranjos produtivos locais. Disseminava-se a visão da indústria como parte de

um conjunto de atividades mais amplo, condizente com a intensificação dos processos de

desverticalização e flexibilização produtiva e a conseqüente necessidade de integrar

atividades associadas à produção industrial propriamente dita.

A formulação de propostas alternativas de desenvolvimento baseadas no apoio à formação de

APLs e na intensificação de vínculos entre agentes envolvidos em atividades produtivas

integradas, todavia, tem se mostrado pouco importante para a execução de políticas estaduais

de fortalecimento industrial e desenvolvimento tecnológico, embora possa ser relevante para

estimular processos de desenvolvimento localizados. Dificuldades provenientes da trajetória

de desenvolvimento industrial e da estrutura dela decorrente, fragilidades da base produtiva

local, do ambiente empresarial e da infra-estrutura disponível, além da própria fragmentação

dos recursos aplicados, parecem limitar os impactos desse tipo de intervenção. Isso não quer

dizer que ações de mobilização não possam exercer um papel importante na articulação de

fornecedores locais a indústrias dinâmicas, na internalização dos efeitos decorrentes da

atração de investimentos de grandes dimensões e na disseminação de conhecimentos

fundamentais para o processo de inovação. Entretanto, trata-se aí de modelos centro-radiais

179

(MARKUSEN, 1995) semelhantes aos pólos de crescimento irradiadores tratados no Capítulo

3, que se distanciam da noção de APLs aplicados a experiências de desenvolvimento local

endógeno. Assim, o estudo da ação pública parece requerer maior aprofundamento, de modo

que se identifiquem as limitações e reais possibilidades dos processos de estímulo e indução

propostos, a partir da compreensão das especificidades estaduais.

CAPÍTULO 6:

CONCLUSÕES

Este trabalho analisou as principais propostas de desenvolvimento industrial da Bahia a partir

da década de 1950, discutindo a sua vinculação a transformações observadas nos paradigmas

técnico-econômicos, nas teorias de desenvolvimento regional e nos modelos de intervenção

do Estado na economia. Para tanto, baseado no quadro analítico apresentado no capítulo

introdutório, sistematizou referências teóricas e conceituais relevantes e levantou informações

empíricas referentes ao planejamento e aos processos de industrialização brasileiro e baiano.

Esses elementos foram tratados ao longo de quatro capítulos, que sustentam as conclusões

gerais obtidas.

No Capítulo 2, constatou-se que a emergência e disseminação da tecnologia de informação e

da microeletrônica associaram-se a importantes redefinições nos processos produtivos,

desenhos organizacionais e padrões locacionais da indústria, estabelecendo um maior grau de

flexibilidade na operação industrial e nas relações interempresariais constituídas. Essas

redefinições instituíram as bases de um novo paradigma técnico-econômico, moldado pelos

requisitos da chamada especialização flexível. Embora esse paradigma seja usualmente

caracterizado pela presença de arranjos baseados na construção de redes de pequenas

unidades produtivas que estabelecem uma estratégia permanente de geração e incorporação de

novos padrões tecnológicos, argumentou-se que esses arranjos convivem com formatos mais

tradicionais, que se ajustam ao novo paradigma sem perder inteiramente as suas

características anteriores. Desse modo, identificou-se um padrão de desenvolvimento

heterogêneo, que destaca a coexistência de desenhos diferenciados, marcados por

particularidades regionais, setoriais, organizacionais e institucionais. Essa heterogeneidade

deve ser levada em consideração na formulação e implementação de políticas públicas, de

maneira a considerar os limites e possibilidades dos processos de estímulo e indução

propostos.

181

O terceiro capítulo, que analisou as teorias de desenvolvimento regional e os modelos de

intervenção do Estado na economia, revelou a existência de uma estreita associação entre os

movimentos de reestruturação produtiva e organizacional tratados no Capítulo 2 e a evolução

observada na natureza das proposições formuladas a partir dos anos 1950. Enquanto no

período desenvolvimentista os esforços de promoção de pólos de crescimento tinham como

pressuposto a necessidade de sustentar grandes projetos industriais, que se beneficiavam de

economias de escala e aglomeração vinculadas ao padrão de produção fordista tradicional, as

estratégias recomendadas a partir da década de 1990 enfatizam a importância do

fortalecimento do capital social, que implica um esforço de mobilização e valorização das

condições locais e da capacidade de estabelecimento de vínculos de parceria e cooperação.

Consolida-se, aí, a visão da indústria como parte de uma rede de atividades correlacionadas,

que se coaduna com processos de desverticalização produtiva e se vincula ao formato

amplamente aceito para caracterizar o paradigma de especialização flexível.

Embora importante para o alargamento do conceito de desenvolvimento e a incorporação de

objetivos de natureza social às políticas de fomento regional, argumentou-se que a noção de

capital social parece insuficiente para alimentar um novo modelo de ação pública, capaz de

definir intervenções concretas e eficazes voltadas para o desenvolvimento Por um lado, a

validação da ação estatal num plano não-econômico ou não-mercantil torna mais difusas as

intervenções públicas, afastando-as do foco produtivo direto, o que tem restringido, na

prática, o escopo das atribuições do Estado, minimizando a relevância do fomento a outras

formas de capital que integram os fenômenos sistêmicos da pobreza e do desenvolvimento.

Por outro, o desconhecimento de fórmulas capazes de produzir capital social e o recurso

freqüente à transposição de experiências localizadas exitosas e à generalização de

metodologias padronizadas esbarram na multiplicidade de situações e na possível

inconsistência da aplicação de prescrições gerais a circunstâncias específicas. Em muitos

casos, incorporam-se, nesses processos de assimilação, elementos incompatíveis com o

ambiente institucional, a estrutura sócio-econômica e o estágio de desenvolvimento local,

regional e nacional, uma vez que a adoção de condutas social e institucionalmente aceitas

tendem a legitimar atitudes e procedimentos, fortalecendo condições de suporte externo.

A revisão da literatura empreendida e a sistematização dos conceitos discutidos no primeiro

bloco do trabalho permitiram que se reunissem elementos de suporte à análise da evolução

das propostas de desenvolvimento industrial na Bahia. Essa análise, entretanto, pressupunha

um conhecimento acerca da realidade nacional, que contextualizasse os processos estaduais

182

estudados. Assim, o quarto capítulo da tese abordou os esquemas de planificação nacionais

voltados para estimular o desenvolvimento econômico de regiões periféricas, conferindo

especial atenção aos aspectos relacionados ao processo de industrialização e enfocando

particularmente o Nordeste. A pesquisa identificou nitidamente propostas de intervenção

pública amparadas pelos conceitos e teorias discutidos nos capítulos precedentes. No período

que se estende de meados da década de 1950 até o final dos anos 1970, as políticas de

desenvolvimento regional propostas associavam-se à indução e à realização de investimentos

industriais considerados capazes de desencadear processos de expansão produtiva e ampliar

os níveis gerais de renda, valorizando economias de escala e aglomeração vinculadas a

processos de produção fordistas. No início dos anos 1980, o enfoque intervencionista voltado

para o desenvolvimento industrial, sobrepujado pela necessidade de estabelecer medidas de

controle macroeconômico e pela impossibilidade de sustentar investimentos públicos, foi

posto de lado, ao tempo em que as instituições e políticas de desenvolvimento regional

perderam a sua importância. A partir da década de 1990, paralelamente aos esforços de

reestruturação e modernização da máquina pública, começou a ser construído um novo

modelo de intervenção, que parece prescindir de mecanismos estruturantes de política

industrial como elementos de apoio ao desenvolvimento regional.

Essa trajetória influenciou fortemente a evolução das propostas de desenvolvimento da

indústria na Bahia, discutida no quinto capítulo desta tese. Assim, a constituição do sistema de

planejamento estadual e a formação do pólo industrial da Região Metropolitana de Salvador

apoiaram-se em referências desenvolvimentistas e nas teorias de desenvolvimento regional

baseadas na polarização de atividades industriais encadeadoras, vinculadas a ganhos de escala

e aglomeração imprescindíveis para a expansão econômica nos moldes do paradigma fordista.

As instituições de desenvolvimento regional e as ferramentas de política industrial

implementadas na esfera federal respaldaram o processo de industrialização periférica,

respeitando necessidades e interesses ditados pelo próprio avanço da atividade industrial no

país, num contexto marcado pela maior integração dos mercados nacionais.

A partir da década de 1980, observou-se na Bahia, assim como ocorreu em âmbito nacional,

um processo de fragmentação do planejamento e esvaziamento das estratégias de

desenvolvimento de longo prazo. Por um lado, as condições econômicas vigentes impunham

medidas de contenção de gastos públicos e estabeleciam a prevalência de políticas de

gerenciamento macroeconômico, reduzindo investimentos que vinham contribuindo para a

expansão industrial das regiões mais atrasadas e restringindo as possibilidades de

183

estabelecimento de diretrizes de desenvolvimento de longo prazo. Por outro, os efeitos das

mudanças na base de produção, na tecnologia e na dinâmica de organização da indústria, além

da ascensão das propostas neoliberais, generalizavam questionamentos acerca do

funcionamento das instituições de desenvolvimento regional, dos principais instrumentos

utilizados para fomentar as atividades produtivas e das estratégias industrialistas até então

predominantes, criando um clima de perplexidade e indefinição. A despeito desses

movimentos, os documentos de planejamento estaduais insistiam em manter propostas

consoantes com as condições do período anterior, que perdiam credibilidade e importância à

medida que se distanciavam das suas condições concretas de implementação.

No início dos anos 1990, propostas voltadas para a reestruturação do aparato administrativo, a

recuperação das finanças estaduais, o estabelecimento de parcerias com entidades privadas e o

fortalecimento do processo de planejamento e coordenação assumiam posições de maior

destaque, justificadas pela urgência em adequar as condições institucionais e administrativas

do setor público às novas circunstâncias vigentes. O relativo êxito dessas ações, ao lado da

criação e do aperfeiçoamento de mecanismos institucionais de apoio ao desenvolvimento

industrial, mostraram-se decisivos no ambiente favorável à realização de novos projetos que

se iniciava a partir de meados dessa década, quando a estabilização monetária e a

intensificação dos fluxos de investimentos propiciaram um novo ciclo de expansão industrial.

Nesse ambiente, marcado pela fragilização das instituições federais de desenvolvimento

regional, pela intensificação do processo de privatização de empresas estatais e pela

descentralização de recursos promovida pela Constituição de 1988, desencadeou-se uma forte

competição interestadual pela atração de novos empreendimentos, baseada, sobretudo, na

concessão de incentivos fiscais. A Bahia teve uma atuação destacada nesse processo,

conseguindo carrear importantes investimentos para o seu território. A formulação de

estratégias de industrialização calcadas nos princípios de adensamento, integração e

verticalização de cadeias produtivas, desconcentração espacial e diversificação da matriz

industrial, ao lado dos esforços voltados para a estruturação de programas de atração de

investimentos, sustentavam propostas de intervenção e, de certa maneira, direcionavam

agressivas ações que visavam aproveitar oportunidades derivadas do processo de

relocalização de empresas ou das anunciadas intenções de realização de novos projetos.

No final da década de 1990, a disseminação dos conceitos de clusters e APLs, a orientação

proveniente das instituições multilaterais de crédito, as mudanças na concepção e na

operacionalização dos programas regionais instituídos em nível federal, a redução das

184

margens de intervenção financeira das instâncias públicas subnacionais e a crescente

preocupação manifesta com a identificação de potencialidades regionais e o desenvolvimento

de empreendimentos locais de pequeno e médio porte foram fatores cruciais na definição de

novas propostas de desenvolvimento. Como regra geral, destacava-se a importância da

construção de um ambiente local propício a iniciativas empreendedoras, valorizando-se a

percepção de que a interação dos diversos agentes moldaria o desempenho competitivo e que

o processo de desenvolvimento pressupunha a formação de redes de cooperação e arranjos

produtivos locais. Disseminava-se a visão da indústria como parte de um conjunto de

atividades mais amplo, condizente com a intensificação dos processos de desverticalização e

flexibilização produtiva e a conseqüente necessidade de integrar atividades associadas à

produção industrial propriamente dita.

Em que pesem os avanços decorrentes da atribuição de um papel ativo à região e seus agentes

na formulação e implementação de uma estratégia de desenvolvimento local, a transposição

de metodologias e modelos identificados em estudos de caso descritos na literatura e a

implementação de programas inspirados em experiências externas esbarram em elementos

específicos à estrutura econômica estadual, que não necessariamente responde da mesma

maneira a procedimentos e ações praticadas em outros espaços. De um modo geral, a ausência

de uma institucionalidade apropriada, a fragilidade das bases empresariais e a carência de

recursos econômicos objetivos obstruem os processos de mobilização local ou impedem a sua

conversão em processos de desenvolvimento sustentáveis. Além disso, a dissociação entre a

mobilização de recursos locais e as políticas macroeconômicas e setoriais limitam o potencial

de transformação das iniciativas de APLs, que muitas vezes assumem uma visão fragmentada

da realidade, conferindo excessivo poder aos agentes locais e à sua capacidade de sustentar

processos de desenvolvimento endógenos. Essa fragmentação evidencia-se no foco localista,

que restringe as alternativas de planejamento e limita os instrumentos de intervenção

utilizados, estreitando as perspectivas de transformação estrutural que poderiam decorrer de

sua inserção num projeto de desenvolvimento nacional. Por fim, a alocação de recursos

destinados a iniciativas de APLs, apesar de ter como referência o propósito de fortalecimento

produtivo local, é também utilizada como mecanismo de inclusão social, distanciando-se,

sobretudo nas áreas mais carentes, de uma política de desenvolvimento econômico

estruturante.

A formulação de propostas alternativas baseadas no apoio à formação de APLs e na

intensificação de vínculos entre agentes envolvidos em atividades produtivas integradas,

185

portanto, tem se mostrado pouco importante para o fortalecimento dos processos de

desenvolvimento industrial e tecnológico estaduais, embora possa ser relevante para estimular

processos de desenvolvimento localizados. Dificuldades provenientes da trajetória de

desenvolvimento industrial e da estrutura dela decorrente, fragilidades da base produtiva

local, do ambiente empresarial e da infra-estrutura disponível, além da própria fragmentação

dos recursos aplicados, parecem limitar os impactos desse tipo de intervenção. Isso não quer

dizer que ações de mobilização não possam exercer um papel importante na articulação de

fornecedores locais a indústrias dinâmicas, na internalização dos efeitos decorrentes da

atração de investimentos de grandes dimensões e na disseminação de conhecimentos

fundamentais para o processo de inovação. Entretanto, tratar-se-ia aí de modelos centro-

radiais semelhantes aos pólos de crescimento irradiadores, que se distanciam da noção de

APLs aplicados a experiências de desenvolvimento local endógeno. Além disso, a política de

atração de investimentos industriais através de instrumentos baseados na concessão de

incentivos fiscais tem se mantido importante, direcionando a base econômica estadual. Em

muitos casos, ações dessa natureza sustentam a implantação de projetos encadeadores, que se

assemelham àqueles idealizados nas propostas de formação de pólos industriais dominantes

no primeiro período de análise. Desse modo, embora as mudanças observadas nas propostas

de desenvolvimento industrial da Bahia a partir da década de 1950 tenham acompanhado as

transformações identificadas no domínio teórico-conceitual estudado, influenciadas pela

trajetória naciona l e pela posição assumida pelas instituições multilaterais de crédito, não se

pode afirmar que o modelo de mobilização local sugerido sustente ações de relevância

estrutural no plano industrial.

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VIDAL, Francisco Carlos Baqueiro. A problemática do Semi-Árido Nordestino à luz de Celso Furtado: permanência da pobreza estrutural. In: SUPERINTENDÊNCIA DE ESTUDOS ECONÔMICOS E SOCIAIS DA BAHIA. Pobreza e desigualdades sociais. Salvador: SEI, 2003. p. 197- 217. (Série Estudos e Pesquisas, n. 63).

WECKERLE, Ingrid B. Os incentivos fiscais e a competitividade da economia baiana. Dissertação (Mestrado Profissional em Administração) – Escola de Administração, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2002.

WILLIAMSON, John. Reformas políticas na América Latina na década de 80. Revista de Economia Política, v. 12, n. 1 (45), p. 43-49, jan./mar. 1992.

WILLIAMSON, Oliver. The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting. New York: The Free Press, 1985.

WOOLCOCK, Michael. Social Capital and Economic Development: Toward a Theoretical Synthesis and Policy Framework. Theory and Society, v. 27, p. 151-208, 1998.

210

ZACKSESKI, Nelson Fernando; RODRIGUES, Maria Lélia Octaviano Ferreira. Uma aproximação à atual política regional no Brasil. Brasília: IPEA, 1999. (Texto para Discussão, 694).

APÊNDICES

212

Apêndice A – Roteiro de Entrevistas

(i) Evolução e mudanças observadas nas políticas de desenvolvimento industrial da Bahia

(ênfase para o período que se inicia na década de 1990).

(ii) Motivações para as mudanças apontadas nas propostas e políticas de industrialização da

Bahia (ênfase para o período que se inicia na década de 1990).

(iii) Mudanças relevantes e motivações para as transformações observadas no

desenvolvimento da indústria baiana (ênfase para o período que se inicia na década de

1990).

(iv) Limites e potencialidades do desenvolvimento industrial da Bahia.

213

Apêndice B – Dados Estatísticos

30,7

18,7

27,542,3

41,8 39,0

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1975 1985

Setor Primário Setor Secundário Setor Terciário

Figura 3: Bahia: Estrutura Econômica por Grandes Setores – 1975-1985

Fonte: SEI. Disponível em: http://www.sei.ba.gov.br/pib/estadual/xls/t255.xls . Acesso em: 18 abr. 2005. Elaboração Própria.

214

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

(*)

2005

(*)

%

Figura 4: Bahia: Participação da Indústria de Transformação no PIB – 1975-2005

(*) Dados sujeitos a retificação, depois de consolidados os resultados de todas as UF's (Projeto de Contas Regionais - SEI/IBGE). Fonte:SEI. Disponível em: http://www.sei.ba.gov.br/pib/estadual/anual/xls/pib_est_t251.xls. Acesso em: 10 ago. 2006. Elaboração própria.

215

Tabela 1: Estrutura da Indústria de Transformação: Bahia - 1985-2005

Indústria de Transformação Ano

Metalurgica Papel e Papelão Química

Produtos Alimentares Outros

1985 10,1 0,7 54,2 13,1 21,9

1986 10,8 0,8 50,0 14,5 23,9

1987 12,5 0,8 53,2 11,4 22,1

1988 14,7 1,2 48,0 12,2 23,9

1989 17,1 1,2 45,1 11,4 25,3

1990 14,3 0,8 45,9 14,8 24,1

1991 14,0 0,9 47,9 15,3 21,8

1992 15,0 1,9 52,0 11,4 19,7

1993 12,9 3,1 54,9 10,2 18,9

1994 14,5 3,6 51,0 10,5 20,4

1995 15,3 5,1 47,3 10,2 22,1

1996 17,4 4,3 46,2 10,4 21,8

1997 16,8 3,9 49,4 9,1 20,8

1998 17,2 2,8 51,8 8,3 19,9

1999 16,8 3,1 56,6 6,9 16,5

2000 16,8 3,4 57,1 6,0 16,6

2001 16,0 3,7 59,5 5,3 15,6

2002 13,0 3,9 57,7 4,8 20,6

2003 12,9 3,4 53,1 4,8 25,9

2004 (*) 14,5 2,6 49,9 3,9 29,1

2005 (*) 15,3 2,7 49,8 3,3 28,8

(*) Dados sujeitos a retificação depois de consolidados os resultados de todas as UFs (Projeto de Contas Regionais SEI/IBGE). Disponível em: http://www.sei.ba.gov.br/pib/estadual/anual/xls/pib_est_t264.xls . Acesso em: 10 ago. 2006

216

58,0

60,0

62,0

64,0

66,0

68,0

1975 1980 1985

%

Figura 5: Bahia: Participação da RMS no PIB Industrial – 1975-1985

Fonte: Cavalcante (2004).

217

4,0

4,5

5,0

5,5

6,0

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

%

Figura 6: Participação Relativa do PIB Bahia no PIB Brasil −1985-2005

Fonte: SEI/IBGE. Disponível em: http://www.sei.ba.gov.br/pib/nacional/xls/pib_nacio_brasil_total.xls. Acesso em: 10 ago. 2006. Elaboração própria.

218

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

5,5

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

%

Figura 7: Participação da Bahia no VAB da Indústria de Transformação do Brasil – 1985-2003

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais, Contas Regionais do Brasil, microdados. Disponível em: http://www.sei.ba.gov.br/pib/nacional/xls/pib_nacio_part_regioes_estado.xls . Acesso em: 11 ago. 2006. Elaboração Própria.

219

90

110

130

150

170

190

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

20

0120

02200

3

2004

(*)

2005

(*)

Figura 8: Bahia: Índices de Crescimento da Indústria de Transformação – 1985-2005

Nota: 1985 = 100 (*) Dados sujeitos a retificação, depois de consolidados os resultados de todas as UF's (Projeto de Contas Regionais - SEI/IBGE). Fonte: SEI. Disponível em: http://www.sei.ba.gov.br/pib/estadual/anual/xls/pib_est_t253.xls. Acesso em: 10 ago. 2006. Elaboração própria.

220

Tabela 2: Perfil das Empresas da Indústria de Transformação: Brasil e Estados Selecionados – 2002

Empregados Brasil BA PE CE PR SC RS SP MG RJ

<30 Unid. lo cais 77,1 76,1 81,2 78,6 78,1 80,1 77,1 73,7 80,6 78,9

POT 22,7 22,7 20,4 17,3 25,4 23,8 21,3 20,7 27,6 25,7

RLV 7,9 3,8 8,0 6,0 10,7 11,3 8,3 6,9 8,2 9,3

VTI 8,5 4,8 8,0 6,9 11,1 11,0 9,6 7,4 9,6 10,2

<100 Unid. locais 91,9 92,5 93,5 93,5 93,1 93,7 91,1 89,8 94,1 92,5

POT 42,6 43,8 35,0 32,9 47,7 42,6 39,6 40,9 49,8 44,5

RLV 20,1 12,7 20,8 13,3 24,5 30,1 21,7 19,2 17,0 20,0

VTI 20,2 13,6 19,7 15,2 24,4 26,7 23,2 18,6 18,1 20,1

Entre 100 Unid. locais 6,3 6,6 5,3 5,0 6,1 4,8 7,6 7,1 5,1 6,2

e 499 POT 29,8 33,1 25,2 20,7 30,3 26,3 34,8 31,4 28,1 29,9

RLV 36,3 35,3 53,2 41,1 35,7 29,2 40,6 35,3 38,8 35,4

VTI 34,0 34,9 47,2 38,9 30,9 27,2 40,5 33,7 32,7 31,5

500 ou mais Unid. locais 1,8 0,9 1,2 1,5 0,8 1,5 1,2 3,0 0,8 1,3

POT 27,6 23,1 39,8 46,4 22,0 31,1 25,6 27,7 22,0 25,6

RLV 43,6 52,0 26,0 45,6 39,8 40,7 37,7 45,5 44,3 44,6

VTI 45,8 51,6 33,1 45,9 44,7 45,6 36,3 47,7 49,2 48,3

Fonte: Sistema FIEB (2005). Elaboração própria.

221

48,0%

49,0%

50,0%

51,0%

52,0%

53,0%

54,0%

1999 2000 2001 2002 2003

%

Figura 9: Bahia: Participação da RMS no PIB – 1999-2003

Fonte: IBGE. Elaboração Própria