Transferencias fiscales a provincias y convergencia en ... · PDF fileTransferencias fiscales...
Transcript of Transferencias fiscales a provincias y convergencia en ... · PDF fileTransferencias fiscales...
Transferencias fiscales a provincias y convergencia en variables económicas
y sociales
M. Capello, A. Figueras, S. Freille y P. Moncarz
Facultad de Ciencias EconómicasUniversidad Nacional de Córdoba
XXIII SEMINARIO REGIONAL DE POLÍTICA FISCALCEPAL – Naciones Unidas
Santiago de Chile, 18-21 de enero de 2011
Normalmente los gobiernos centrales tienen como objetivo suavizar diferencias económicas entre unidades subnacionales.
Los hechos estilizados no siempre avalan ese propósito.Canadá: Los estudios confirman una relación positiva (aunque débil) entre transferencias federales y convergencia en PBI per capita [Coulombe and Lee (1995), Coulombe and Lee (1998), Kaufman et al. (2003),]. Estudios recientes concluyen que las transferencias de igualación no son un determinante signicativo de la convergencia interregional [Rodríguez (2006)].Australia: Ramakrishnan and Cerisola (2004) concluyen que las transferencias federales a los estados no tuvieron un impacto signicativo sobre la convergencia regional durante los años '90. Rangarajan and Srivastava (2004) encuentran cierta evidencia de convergencia en los niveles de provisión de bienes y servicios públicos.Rusia: Martinez-Vazquez and Timofeev (2010) encuentran que el sistemade coparticipacion de impuestos y transferencias federales afectan negativamente el crecimiento regional en Rusia para los años 2002-06.India: Bagchi (2003) sugiere que, a pesar de la vigencia del sistema de transferencias, las disparidades regionales se acentuaron durante el período 1950-2000.Brasil: Maciel et al. (2008), de Oliveira (2008) ofrecen cierta evidenciade un efecto positivo de las transferencias a estados y municipios sobre elproceso de convergencia regional.Unión Europea: Cappelen et al. (2003) encuentran un fuerte efecto positivo asociado a este tipo de transferencias, mientras que otros trabajos concluyen que el efecto es positivo pero muy pequeño Checherita et al. (2009)] o directamente inexistente [Dall'erba and Gallo (2008)].
La hipótesis de Convergencia Regional en Argentina.
• Existen numerosos trabajos que estudian el problema de la convergencia regional [Elías (1995), Elas and Fuentes (1998), Willington (1998), Utrera (1998), Utrera and Koroch (2000), Garrido et al. (2002), Marina (2001), Figueras et al. (2003), y Figueras et al. (2004)].
• Si bien los resultados dependen, entre otras cosas, del período considerado y la metodología utilizada, en general la hipótesis de convergencia absoluta es rechazada en casi todos los trabajos mientras que la hipótesis de convergencia condicionada tiende a ser aceptada en varios de ellos. Por ejemplo, Willington(1998) señala que “cada provincia converge a su propio estado estacionario y a una velocidad diferente del resto" en clara referencia a la presencia de convergencia condicional.
• Otros trabajos como Ceña Delgado and Russo (2000) estudian la convergencia y llegan a la conclusión que la divergencia ha aumentado en el período 1970-95, especialmente durante el período 1980-1989.
La Convergencia Regional en Argentina.
5.51
4.10
4.92
3.753.10
2.462.27
2.60
-
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
1970 1980 1993 2005
PIBpc 5 más ricas/5 más pobres
PIB pc mitad más rica/mitad más pobre
Objetivos a cumplir por el sistema de coparticipación de impuestos según art. 75 de la Constitución Nacional de Argentina
Distribución entre Nación y Provincias y entre éstas se
efectuará en relación directa a
Competencias
Servicios
Funciones
Entre Provincias la distribución contemplará criterios
objetivos de reparto, y será:
Equitativa
Solidaria
En todo el territorio nacional dará prioridad al logro de un
grado equivalente de:
Desarrollo
Calidad de Vida
Igualdad deOportunidades
Instrumentos de igualación territorial utilizados en Argentina
Se intenta básicamente a través de los siguientes arreglos fiscales (no incluye tratamientos diferenciales por provincia en materia de subsidios dirigidos a mantener las tarifas de servicios por debajo de sus costos marginales):
Recursos Transferidos a Provincias en 2010 (en millones de pesos)
Transferencias Automáticas No Condicionadas (Coparticipación) 67.992,52 47,6%Transferencias Automáticas No Condicionadas (Leyes Espec.) 15.023,17 10,5%Transferencias Automáticas Condicionadas (Leyes Espec.) 26.325,17 18,4%Transferencias Corrientes (Presupuesto Nacional) 16.801,60 11,8%Transferencias de Capital (Presupuesto Nacional) 13.231,90 9,3%Transferencias Implícitas por Regímenes de Promocion Regional 3.538,40 2,5%Total 142.912,76 100,0%
Fuente: Mecon
Las transferencias automáticas no condicionadas suman 58% del total de transferencias explícitas e implícitas a provincias en Argentina. Las transferencias fiscales consideradas en este trabajo son las automáticas, ya sean condicionadas o no, que sumaron aproximadamente un 76% del total en 2010.
Diferencia en recursos que cuenta para gastar
cada provincia
Recursos propios + transferidos per cápitaI sem. 2009
Provincias del Norte
1,61
2
1,68
2
3,34
2
1,34
2
8,37
3
-
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
8,000
9,000
Sant
a C
ruz
T. d
el F
uego
Neu
quén
Chu
but
La R
ioja
La P
ampa
Cat
amar
ca
Form
osa
Río
Neg
ro
Cha
co
San
Luis
Sgo.
del
Est
ero
San
Juan
CAB
A
Juju
y
Entre
Río
s
Mis
ione
s
Tucu
mán
Salta
Cór
doba
Men
doza
Cor
rient
es
Sant
a Fe
Buen
os A
ires
Transferencias Discrecionales
De origen nacional
Regalías
Propios
Argentina: escasa correspondencia fiscal en provincias
56%
44%
37%
35%
33%
33%
33%
28%
25%
25%
24%
23%
22%
22%
21%
15%
13%
12%
10%
10%
10%
8% 6%
44%
56%
63%
65%
67%
67%
67%
72%
75%
75%
76%
77%
78%
78%
79%
85%
87%
88%
90%
90%
90%
92%
94%
0%
20%
40%
60%
80%
100%B
ueno
sN
euqu
énC
hubu
tM
endo
zaSa
nta
FeSa
nta
Cru
zC
órdo
baTi
erra
del
Río
Neg
roTu
cum
ánLa
Pam
pa
Mis
ione
sEn
tre
Río
sSa
n Lu
isSa
ltaSa
n Ju
anC
haco
Cor
rient
esJu
juy
Sant
iago
Cat
amar
caLa
Rio
jaFo
rmos
a
Propios De Origen Nacional
Fuente: DNCFP de Mecon - Nota: datos año 2008
Transferencias fiscales, gasto público y “enfermedad holandesa”
• Las consideraciones teóricas que motivan nuestra hipótesis de trabajo se relacionan con la literatura tradicional de la paradoja de la dadiva [Hirschman(1958), Brecher and Bhagwati (1982), Yano (1983), y Alesina et al. (2002)], y mas recientemente con el fenómeno de la enfermedad holandesa en el nivel subnacional [McMahon (1996), Paldam (1997), Capello and Figueras (2007)].
• En trabajos anteriores, se ha concluido en que precisamente la existencia de ese sistema de transferencias fiscales fuertemente redistributivas, tal como funciona en Argentina, puede generar algunos fenómenos negativos. De acuerdo a una primera aproximación empírica efectuada en Capello and Figueras (2006) y Capello et al. (2008), en las provincias argentinas pueden visualizarse ciertos rasgos que parecen denotar un comportamiento “no benevolente" en el uso delas transferencias federales por parte de los gobiernos provinciales, en el sentido de que son afectadas excesivamente a la contratación del factor productivo trabajo.
• Si bien puede justificarse que provincias menos densamente pobladas, que reciben mayores transferencias, necesiten de más empleo público por sus deseconomías de escala, resulta difícil de justificar que sus nóminasde personal hasta tripliquen en términos de empleos públicos por habitante, a las provincias con mayor densidad poblacional.
Transferencias automáticas y gasto en empleo públicoen provincias Argentinas 1990-2001 ($ de 1993)
010
0020
0030
0040
00C
urre
nt e
xpen
ditu
re p
er c
apita
0 500 1000Co-participation per capita
500
1000
1500
2000
2500
Ave
rage
pub
lic s
ecto
r wag
e
0 500 1000 1500Co-participation per capita
2040
6080
100
Pub
lic e
mpl
oym
ent p
er 1
000
inha
bita
nts
0 500 1000Co-participation per capita
050
010
0015
0020
0025
00P
erso
nnel
exp
endi
ture
per
cap
ita
0 500 1000 1500Co-participation per capita
Causas de enfermedad holandesa en países y unidades subnacionales
En países:
•Shocks de demanda por descubrimiento de recursos naturales exportables, fuerte aumento del precio de exportaciones, ingreso masivo de capitales del exterior, etc.
Principal cadena de transmisión:
* Caída del tipo de cambio real y pérdida de competitividad del sector transable manufacturero
Posible causa en provincias:
•Efecto de transferencias fiscales fuertemente redistributivas.
Principal cadena de transmisión en provincias:
* No hay tipos de cambio “subnacionales”, por eso el efecto puede venir por el mercado laboral: Empleo público excesivo en algunas provincias (a causa de las transferencias fiscales) podría conducir a escasez de oferta laboral y/o aumento de salarios para sus actividades transables.
Lo que predice el modelo teórico y hechos estilizados para Argentina
En Capello and Figueras (2007) y Capello et al. (2008) se presenta el modelo y en el segundo trabajo se demuestra econométricamente que las provincias que recibieron mas transferencias por habitante en el período 1991-98 son las que mostraron también, en promedio, un desempeño más deficiente en la producción de manufacturas industriales (corrigiendo por beneficios de promoción industrial).
12,00
13,00
14,00
15,00
16,00
17,00
18,00
0,00
0,05
0,11
0,16
0,21
0,26
0,32
0,37
0,42
0,47
0,53
0,58
0,63
0,68
0,74
0,79
0,84
0,89
0,95
1,00
e1
YT1
BenevolenciaNo Benevolencia
Efectos de las transferencias fiscales sobre los salarios públicos y privados en las provincias
argentinas• Capello, M., A. Figueras, S. Freille y P. Moncarz (2009) usan una ecuación
de Mincer “aumentada” para incluir transferencias fiscales verticales y encuentran evidencia que el sector público paga un premio salarial positivo en Argentina.
• Este premio salarial se incrementa con el nivel de transferencias, y es mayor para trabajadores menos calificados.
• No encuentran evidencia que a nivel agregado las transferencias fiscales afecten los salarios pagados por el sector privado (manufacturas).
• Sin embargo, cuando se permiten diferencias en el nivel de calificación de los trabajadores, se encuentra una relación positiva entre transferencias fiscales y la tasa salarial pagada a trabajadores con menor nivel de educación formal.
• Estos resultados sugieren que los efectos de las transferencias fiscales verticales sobre los salarios del sector privado manufacturero son mayores en aquellas actividades intensivas en trabajadores poco calificados.
La Convergencia en Indicadores de Bienestar
• A excepción de unos pocos trabajos [Porto (1994, 1996)], la gran mayoríade los estudios realizados en Argentina examinan convergencia en niveles de ingreso. En este trabajo, nuestro interés radica en analizar si existe convergencia en indicadores indirectos de bienestar, tales como índices de mortalidad infantil, escolaridad, necesidades básicas insatisfechas y condiciones de vivienda, y si las transferencias fiscales a gobiernos subnacionales (que alimentan el gasto en educación, salud, etc.) aportan al logro de tal convergencia, si es que ella se produjo.
• La discusión sobre convergencia regional se enriquece al analizar cuales son los determinantes últimos de la convergencia, resaltándose el rol complementario de laspolíticas de los gobiernos. Con ese fin se examina si en Argentina existió un proceso de convergencia en variables que pueden ser directamente influenciadas por el gasto provincial, dado que se trata de variables que dependen, entre otros factores, de la provisión de servicios de competencia subnacional (tales como educación, salud y vivienda). Más específicamente, se estiman modelos de convergencia en indicadores de bienestar condicionados en el nivel de transferencias automáticas per capita a las regiones.
• En el trabajo se realizan estimaciones con datos cross-section y con datos de panel, según la disponibilidad de datos.
Variables utilizadas:• Escolarización primaria• Escolarización secundaria• Analfabetismo• NBI• Esperanza de vida• Mortalidad infantil• Mortalidad materna• Condición de la vivienda• Propietario de vivienda• Hacinamiento.
La Convergencia en Indicadores de
Bienestar
Modelos de Convergencia estimados
Convergencia condicional con datos de corte transversal:
Convergencia condicional con datos de panel (censales y anuales):
Las estimaciones fueron realizadas para período completo (1970 – 2001) o subperíodos censales
Resultados Modelo 1
(Cross section)
En la gran mayora de los modelos, el coeficiente asociado al indicador de bienestar correspondiente es negativo y significativo al 95%, sugiriendo evidencia en favor de un proceso de convergencia regional en indicadores de bienestar para los períodos considerados. Sólo en el caso de tres indicadores, analfabetismo, mortalidad infantil y condiciones de la vivienda el coeficiente no es significativamente diferente de cero o tiene signo positivo.
Incidencia de las transferencias en el Modelo 1
• El coeficiente de la variables que captura la incidencia de la política pública (copa0170 y copa0180) es altamente sensible al tipo de indicador considerado. En particular, mientras que el coeficiente no es significativo para ninguno de los indicadores de escolarizacion, resulta negativo y altamente significativo para la regresión de NBI (efecto negativo de las transferencias sobre la convergencia en NBI). En forma opuesta, sólo el coeficiente asociado a la variable de mortalidad materna, es positivo y significativo (provincias receptoras de mayores transferencias per capita han experimentado reducciones más aceleradas en las tasas de mortalidad materna).
• Si bien los resultados en esta sección sugieren que ha existido una tendencia hacia la convergencia en algunos indicadores de bienestar, debe advertirse que los modelos en la tabla 1 pueden estar omitiendo una importante cantidad de variables que afectan la tasa de crecimiento de los indicadores de bienestar; en particular, nuestra atención está referida al coeficiente que corresponde al valor de la variablerespectiva en el momento inicial y al coeficiente que denota el efecto de las transferencias fiscales sobre la tasa de crecimiento de los indicadores de bienestar.
Resultados Modelo 2 (Panel)
Resumen de resultados para las variables de escolarización: Puede observarse que existe convergencia condicional para los tres indicadores: escolaridad primaria, secundaria y analfabetismo, al ser los coeficientes de cada una de las variables negativos y signicativos. Adicionalmente, puede observarse que el tamaño de los coeficientes es sustancialmente mayor que en el caso de las regresiones cross-section, tanto para el período global como para los subperíodos considerados.
Sin embargo, el coeficiente de la variable de política pública (copa), no es significativamente diferente de cero, salvo para el caso de la variable de educación secundaria, pero signo (-).
Resultados Modelo 2 (Panel)
Resumen de resultados para resto de variables (para los cuales sólo tenemos tres observaciones censales): Los coeficientes de los indicadores de bienestar son todos negativos y significativos (salvo para el caso de esperanza de vida). A diferencia de la estimación con datos de corte transversal, en que alrededor de la mitad de los indicadores eran no significativos, en la estimación usando datos de panel, resultan casi todos significativos. Con respecto al coeficiente de la variable transferencias fiscales, salvo en el caso de mortalidad materna y hacinamiento, en todos los otros indicadores la política fiscal de transferencias parece no haber jugado rol alguno en la convergencia de indicadores de bienestar.
Algunas conclusiones
• La evidencia internacional no es concluyente respecto al efecto de las transferencias fiscales igualadoras sobre la convergencia en ingresos entre unidades subnacionales de gobierno.
• En Argentina no se ha verificado convergencia en ingresos a nivel de provincias, a pesar de la existencia desde hace varias décadas de sistemas de transferencias fiscales fuertemente redistributivas.
• En trabajos anteriores sostenemos que lo antes enunciado puede deberse al uso excesivo de las transferencias recibidas para la contratación de empleo público provincial, y al efecto que tal característica produce en los salarios públicos y privados, en este último caso especialmente en los trabajadores menos calificados.
• Lo anterior afectaría las posibilidades de crecimiento en la producción local de bienes transables, por ejemplo manufacturas, y por esa vía el crecimiento económico local.
• En las provincias argentinas sí suele observarse convergencia en ciertas variables que resultan indicadores indirectos de bienestar, ligadas a educación, salud, vivienda, etc.
• No obstante, las transferencias fiscales a provincias no resultarían explicativas de la convergencia en dicho tipo de variables.