Structuri Mecanisme Si Institutii Administrative
description
Transcript of Structuri Mecanisme Si Institutii Administrative
ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE
FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ
STRUCTURI MECANISME ŞI INSTITUTŢII ADMINISTRATIVE
- Suport de curs -
Lector univ. dr. Cezar MANDA
BUCUREŞTI
2
CUPRINS
I. Informaţii generale ..............................................................................................3
MODULUL 1 : Analiza noţiunilor şi a instituţiilor de bază ....................................9
MODULUL 2 : Guvernul şi administraţiile centrale .............................................17
MODULUL 3 : Administraţiile locale......................................................................23
MODULUL 4 : Mijloacele administraţiei publice ..................................................31
MODULUL 5: Controlul funcţionării administraţiei publice ...............................40
MODULUL 6: Administraţia publică şi integrarea europeană ............................44
Anexa 1........................................................................................................................49
Anexa 2........................................................................................................................51
3
I. Informaţii generale
• Date de identificare a cursului Cursul „ Structuri, mecanisme şi instituţii administrative” se adresează cursanţilor
din anul I ai programului de studii universitare de masterat ID „PUTEREA
EXECUTIVĂ ŞI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ” ai Facultăţii de Administraţie
Publică, SNSPA.
Date de contact ale titularului de curs:
Nume: Lector univ.dr. Cezar Corneliu MANDA Telefon : 0214022063 E-mail : cezar @clr.ro Consultaţii: vineri, 15,00-17,00, sediul Facultăţii
Date de identificare curs şi contact tutori:
Curs : Structuri, mecanisme şi instituţii administrative Anul, Semestrul: anul I, sem 1 Tipul cursului: obligatoriu
• Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite
Pentru o mai bună înţelegere şi aprofundare a noţiunilor ce sunt prezentate în cursul
de faţă se recomandă parcurgerea unei bibliografii minimale din domeniul sistemului
administraţiei publice, disciplina reprezentând o continuare firească a cercetării
fenomenului administrativ, abordate de celelalte materii studiate până în prezent.
• Descrierea cursului
Cursul de Structuri, mecanisme şi instituţii administrative pentru cursanţii anului I ai
programului de studii universitare de masterat „PUTEREA EXECUTIVĂ ŞI
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ”, învăţământ la distanţă, are drept obiectiv general:
prezentarea fenomenului administrativ din perspectivă comparativă, prin relevarea
aspectelor comune, precum şi a celor particulare, de la nivelul administraţiilor publice
naţionale ale statelor studiate. Această prezentare este realizată printr-o abordare
distinctă şi totodată, complementară, faţă de celelalte discipline juridice şi nonjuridice,
studiate în cursul anului I şi prin relevarea unor concepte, noţiuni, instituţii şi mijloace
specifice întrebuinţate de sistemele străine de administraţie publică.
Demersul îşi propune aşadar însuşirea de către cursanţi, din perspectiva fie a formării
lor ca viitori funcţionari publici, fie a perfecţionării celor care deja activează în cadrul
4
sistemului de administraţie publică a instituţiilor fundamentale ale sistemului
administraţiei publice, precum şi a mecanismelor proprii funcţionării acestui sistem
administrativ, desprinse din analiza cadrului juridic aplicabil.
• Organizarea temelor în cadrul cursului
Cursul este structurat în două părţi esenţiale: una general –conceptuală ce
facilitează înţelegerea din punct de vedere teoretic a noţiunilor de bază, a planurilor
de analiză, ca de altfel şi a scopurilor cercetării, iar cealaltă, de ordin specific-
comparativ, ce vizează relevarea caracteristicilor instituţiilor administrative străine ce
se evidenţiază din analiza legislaţiilor de profil ale acestor state.
• Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs
Cursul de Structuri, mecanisme şi instituţii administrative este unul interactiv bazat pe
de-o parte pe prezentarea noţiunilor şi conceptelor în cadrul întâlnirilor curente
prevăzute în calendarul activităţilor, iar pe de altă parte cursanţii iau parte la procesul
de învăţare activă prin implicarea lor în alcătuirea unor eventuale referate şi
participarea la discuţii pe tematica specifică cursului.
• Materiale bibliografice obligatorii
În continuare sunt prezentate, pe scurt materialele bibliografice obligatorii:
1) Ioan Alexandru , Administraţia publică-Teorii, realităţi, perspective, Ediţia a
IV-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007
2) Cezar Manda, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2005
• Politica de evaluare şi notare
Nota finală se stabileşte pe baza evaluării studentului reieşită dintr-un examen scris
care cuprinde un număr întrebări ( minim 5- maxim 10), extrem de clare şi concise ce
vor fi puse succesiv, una câte una, şi la care răspunsurile trebuie formulate de către cei
examinaţi într-un timp bine determinat. Fiecare răspuns corect se notează cu 1 punct.
• Elemente de deontologie academică
5
Exigenţele cursului sunt firesc corelate poziţiei SNSPA, respectiv celei ale Facultăţii
de Administraţie Publică în ceea ce priveşte combaterea şi sancţionarea drastică a
furtului ori a susţinerii incorecte a examenului, prin utilizarea oricăror forme de
fraudare. De aceea, pe parcursul examinării, este interzisă utilizarea oricăror
materiale ce conţin informaţii relevante pentru acest curs, după cum este interzisă
consultarea colegilor asupra modalităţilor de răspuns la întrebările formulate în cadrul
examenului.
• Studenţi cu dizabilităţi
În vederea acordării de şanse egale cursanţii afectaţi de dizabilităţi motorii sau
intelectuale, titularul de curs îşi manifestă disponibilitatea de a comunica cu
masteranzii prin intermediul poştei electronice, pe adresa de email menţionată la
începutul suportului de curs, ori prin oricare alte căi facile, aflate la îndemâna
cursanţilor respectivi.
• Strategii de studiu recomandate
Pentru a obţine rezultante performante, cursanţilor le este recomandat să participe la
curs, să ţină cont de studiul individual bazat pe o bibliografie minimală, de activităţile
colective realizate în cadrul cursului şi să participe activ în cadrul acestora pentru
eliminarea neclarităţilor.
6
II. Suportul de curs propriu-zis:
• Organizarea modulelor : Cursul este organizat pe cinci module distincte,
după cum urmează:
1. Analiza noţiunilor şi a instituţiilor de bază;
2. Guvernul şi administraţiile centrale;
3. Administraţiile locale;
4. Mijloacele administraţiei publice;
5. Controlul funcţionării administraţiei publice;
6. Administraţia publică şi integrarea europeană.
Obiective specifice ale cursului:
Analiza structurilor administrative caracteristice, de la nivel central şi local,
proprii celor mai importante state;
Analiza mecanismelor specifice de funcţionare ale acestor administraţii
publice;
Evidenţierea soluţiilor şi a instituţiilor juridice adoptate de unele state,
menite să soluţioneze problematici corespondente de natură administrativă;
Înţelegerea necesităţii apropierii cadrului instituţional şi funcţional al
administraţiei publice de la nivelul statelor europene.
Planurile de cercetare integrate studiului :
Analiza şi aprofundarea conceptului de structură a administraţiei publice, a
criteriilor de clasificare a structurilor administrative;
Studierea relaţiilor specifice sistemului de administraţie publică;
Prezentarea activităţii de prestaţie a administraţiei publice: serviciul public şi a
tipurilor de regim politico-administrativ care guvernează organizarea
7
serviciului public: centralizat, deconcentrat, descentralizat , atât în cadrul
statelor unitare, cât şi al celor federale;
Prezentarea aspectelor comune ale organizării şi funcţionării administraţiilor
centrale, din perspectiva evidenţierii elementelor de specificitate ale
structurilor centrale, precum şi a rolului şi funcţiunilor acestora;
Particularităţile principalelor regimuri locale ;
Prezentarea comparativă a structurilor administraţiei publice locale în unele
state pentru identificarea şi analizarea aprofundată a competenţelor,
funcţiunilor, elementelor de specificitate ale autorităţilor administrative
locale;
Identificarea mijloacelor administraţiei publice. Prezentarea comparativă a
regimului juridic aplicabil personalului administraţiei publice din cele mai
importante state;
Particularităţile actelor şi procedurilor administrative, în contextul
optimizării funcţionării administraţiei;
Modalităţile de exercitare a controlului administratv;
Relevarea valorilor comune administraţiilor naţionale de la nivelul statelor
Uniunii Europene, în contextul europenizării administraţiei publice
Conţinutul cursului, grupat pe competenţele specifice pe care le vor dobândi
cursanţii în urma aprofundării disciplinei Structuri, mecanisme şi instituţii
administrative este următorul:
1. Cunoaştere şi înţelegere (cunoaşterea şi utilizarea adecvată a noţiunilor
specifice disciplinei)
1.1. Noţiunea de structură a administraţiei publice.Sistemul de relaţii în care
sunt implicate autorităţile administraţiei publice.Criterii de clasificare a structurilor
administrative.
1.2. Serviciile publice între centralizare şi descentralizare.
1.3. Modele ale relaţiilor funcţionale.
2. Explicare şi interpretare (explicarea şi interpretarea unor idei, proiecte,
procese, precum şi a conţinuturilor teoretice şi practice ale disciplinei)
2.1. Guvernul şi administraţiile centrale.Privire comparativă
2.2. Administraţiile locale. Privire comparativă
2.3 Analiza unor structuri guvernamentale şi locale străine.
8
3. Instrumental – aplicative (proiectarea, conducerea şi evaluarea
activităţilor practice specifice: utilizarea unor metode, tehnici şi instrumente de
investigare şi de aplicare)
3.1. Mijloacele administraţiei publice.Personalul administraţiei publice.
3.2. Competenţele, actele şi procedurile administrative.
3.3. Mecanisme şi instituţii de control a funcţionării administraţiei
publice.Controlul administrativ. Recursurile administrative.
4. Atitudinale (manifestarea unei atitudini pozitive şi responsabile faţă de
domeniul ştiinţific / centrat pe valori şi relaţii democratice / promovarea unui sistem
de valori culturale morale şi civice / valorificarea optimă şi creativă a propriului
potenţial în activităţile ştiinţifice / implicarea în dezvoltarea instituţională şi în
promovarea inovaţiilor ştiinţifice / angajarea în relaţii de parteneriat cu alte
persoane – instituţii cu responsabilităţi similare / participarea la propria dezvoltare
profesională).
4.1. Administraţia publică şi integrarea europeană.
4.2. Idealul modelului european de administraţie publică.
Astfel în modulele prezentului suport de curs vor fi prezentate conceptele necesare
unei cunoaşteri a domeniului, menite să formeze, să completeze şi să întregească
pregătirea de specialitate a viitorilor specialişti în administraţia publică. Pentru o reală
cunoaştere se recomandă consultarea bibliografiei.
9
MODULUL 1 : Analiza noţiunilor şi a instituţiilor de bază
Una din cele mai utile activităţi umane care apare în toată complexitatea vieţii
sociale este administraţia. În limbajul curent, aceasta reprezintă acţiunile de
conducere, organizare, dirijare a unor activităţi publice sau particulare.
Administraţia, aşa după cum se ştie, reprezintă un vechi fapt social, fapt
rezultat din apariţia unui aparat specializat de încadrare a activităţilor sociale.1
În orice domeniu al vieţii sociale, procesul complex al administrării –
administraţia – consta într-o activitate raţională şi eficientă de utilizare a resurselor
umane, materiale şi financiare în scopul obţinerii unor rezultate eficiente şi
eficace.Complexitatea cerinţelor sociale, ridică în faţa administraţiei o serie de
probleme, care trebuie rezolvate.
Conceptul de administraţie este mai larg decât cel de administraţie publică, primul
incluzând şi administraţia particulară2. Ca orice activitate umană, atât administraţia
publică cât şi administraţia particulară urmăresc un scop, utilizând anumite mijloace.
Deosebirea dintre cele două tipuri de administraţie constă în faptul că
administraţia publică urmăreşte satisfacerea interesului public, a utilităţii publice, în
mod dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice.
Administraţia publică face parte din sfera activităţilor publice, fiind o activitate
socială, desfăşurată în interes general şi în regim de putere publică.
Societatea cunoaşte un proces continuu de multiplicare şi diversificare a
sarcinilor administraţiei, care impune necontenite îmbunătăţiri şi perfecţionări în
structura şi activitatea administraţiei publice.
Etimologic, termenul de structură provine din latinescul struere, care
înseamnă a construi, a clădi. Prin structură se înţelege o anumită modalitate de
alcătuire, de construcţie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de
activitate3.
În vederea ordonării numeroaselor tipuri de structuri existente pentru realizarea
eficientă a funcţiilor pe care trebuie să le exercite, se deosebesc trei criterii şi anume,
cel teritorial, cel funcţional şi respectiv, cel al interesului. 1 A se vedea Traian Herseni, Sociologie, Ed. Ştiinţifică şi Eciclopedică, Bucureşti, 1982, p. 536; E. Durkheim, Regulile metodei sociologice, Bucureşti, Ed. Cultura Naţională, 1924, pp. 41-45, p. 49, tradusă de C. Sudeteanu, citat de Ion Ungureanu, Ştefan Costea în Introducere în sociologia contemporană, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1985, pp. 30-41. 2 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1996, p.3 3 Ioan Alexandru, Administraţia publică-Teorii, realităţi, perspective, Ediţia a IV-a revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 180
10
Criteriul teritorial are în vedere aria teritorială în care îşi exercită activitatea
autorităţile administraţiei publice dintr-un stat, astfel aceste autorităţi se împart în
autorităţi ale administraţiei publice centrale şi autorităţi ale administraţiei
publice locale.
O viziune modernă, reconsideră criteriul teritorial din perspectiva intereselor
colectivităţii umane pe care administraţia publică trebuie să le servească, gestioneze
şi să le apere.
Aplicarea criteriului funcţional sau al competenţei materiale are drept
consecinţă gruparea autorităţilor administraţiei publice în autorităţi ale administraţiei
publice cu competenţă generală şi autorităţi ale administraţiei publice cu
competenţă de specialitate.
Potrivit criteriului interesului ,ce învederează necesitatea structurării autorităţilor
administraţiei publice în raport de tipul interesului promovat de aceste organe,
distingem între autorităţi ale administraţiei de stat, şi respectiv, autorităţi ale
administraţiei colectivităţilor locale.
Sintetizând, în urma aplicării criteriilor mai sus amintite, teritorial, funcţional, şi
respectiv, cel al interesului, structura organizatorică a sistemului autorităţilor
administraţiei publice din România, poate fi considerată ca fiind reprezentată
schematic astfel:
Autorităţi centrale.Ex: Guvern, ministere, organe centrale ale
administraţiei publice
-Competenţa acestora se exercită asupra întregului teritoriu al
ţării;
Autorităţi teritoriale.Ex: servicii publice deconcentrate ale
ministerelor.
-Competenţa acestora se exercită asupra unei părţi a teritoriului
ţării;
Autorităţi locale. Ex: Consiliile locale, Primarii.
- Competenţa acestora se exercită asupra unei unităţi teritorial-
administrative
Criteriul teritorial
11
În ceea ce priveşte statul nostru, concluzionând, putem spune, că ne găsim în faţa a
două structuri: administraţia publică de stat şi administraţia publică locală, ce
constituie, de altfel, în ansamblul lor, sfera administraţiei publice româneşti4.
Relaţii specifice sistemului de administraţie publică
Administraţia publică trebuie considerată în ansamblul ei ca un subsistem al
sistemului social, neputând fi considerată drept un fenomen distinct, izolat de
fenomenele jurisdicţional sau politic5.
Administraţia publică este o organizare socială şi din punct de vedere
sociologic un sistem, „sistemul administraţiei publice, care există şi funcţionează în
cadrul unui macrosistem de organizare socială a societăţilor globale”,6
considerată fie la nivel naţional, fie la nivelul colectivităţilor locale.
Alexandru Negoiţă afirmă că nu se poate vorbi de un sistem abstract de
administraţie publică, ci de un tip istoric, concret de administraţie publică, într-o
4 Cezar Corneliu Manda, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 46 5 Ioan Alexandru, op.cit, p. 189 6 A se vedea Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Ed. ATLAS LEX, 1993, p. 20 şi urm.
Autorităţi ale administraţiei publice cu competenţă generală.
Ex: Guvern, consilii locale, primarii.
-Competenţa acestora se exercită în orice domeniu de
activitate;
Autorităţi ale administraţiei publice cu competenţă de
specialitate. Ex: Ministerele.
- Competenţa acestora se exercită într-o animită ramură sau
domeniu de activitate
Criteriul funcţional
Autorităţi ale administraţiei publice de stat – cele ce promovează
interesele generale ale statului, uniform valabile pentru întreaga
colectivitate naţională (Ex: Guvern, Prefecţi)
Autorităţi ale administraţiei colectivităţilor locale – cele ce
promovează interesele specifice ale colectivităţilor locale (primari)
Criteriul interesului
12
ţară sau alta7.
Analiza sistemului de relaţii în cadrul cărora se află poziţionată administraţia
publică este dezbătută în cadrul unor modele ce pot fi de două tipuri: macromodele
sau modele majore(abordează studiul de ansamblu al acestor relaţii) şi micromodele
sau modele minore centrate pe analiza sectorială a funcţiilor administraţiei publice.
Din categoria macromodelelor amintim: modelul liberal, modelul autoritar,
weberian, crozerian, neoliberal, etc. Scopul aplicării acestor modele este de a da un
răspuns unor teme importante cu privire la administraţia publică şi anume: tema
instrumentalităţii sau autonomiei administraţiei, tema unităţii sau diversităţii
structurilor aparatului administrativ şi tema raţionalităţii absolute sau limitate a
administraţiei8.
Sistemul de relaţii ce se construieşte între autorităţile administraţiei publice
cuprinde următoarele cinci grupe de relaţii:
• Relaţii de autoritate
o relaţii ierarhice-determinate de structura ierarhică
o relaţii funcţionale- determinate de structura după competenţa
specifică
• Relaţii de cooperare
o formalizate-obligatorii prin acte normative
o neformalizate- facultative
• Relaţii de reprezentare
• Relaţii de control-determinate de delegare
• Relaţii de prestări servicii- cu pondere în raporturile cu cetăţenii
Distingem în cadrul sistemului autorităţilor administraţiei publice următorul
sistem de relaţii:
A. Relaţii dintre autoritatea de vârf a administraţiei publice şi celelalte
autorităţi ale administraţiei publice(ministere sau alte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, autorităţi locale ale
administraţiei publice cu competenţă generală, autorităţi locale de
specialitate ale administraţiei publice);
7 Alexandru Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 21. 8 Ioan Alexandru, op.cit, p. 191
13
B. Relaţii între ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale şi autorităţile locale sau teritoriale ale administraţiei
publice;
C. Relaţii între autorităţile publice locale.
În ceea ce priveşte ansamblul relaţiilor existente între sistemul autorităţilor
administraţiei publice şi elementele exterioare acestuia, el poate fi structurat astfel:
D. Relaţiile cu autorităţile publice care exercită puterea legislativă- de
cooperare, de control determinat prin delegare expresă prin Constituţie sau de
control prin delegare;
E. Relaţiile cu autorităţile publice care exercită puterea judecătorească-
relaţii de cooperare, reprezentare sau control;
F. Relaţiile cu organizaţiile nonguvernamentale-relaţii de cooperare sau
reprezentare;
G. Relaţiile autorităţilor administraţiei publice cu cetăţenii -relaţii de
cooperare, de utilizare a serviciilor publice, de autoritate.
Activităţile administraţiei publice
Activităţile de organizare a executării şi de executare în concret a legii9, ce
alcătuiesc administraţia publică, pot fi clasificate în două mari grupe şi anume:
• Activităţi executive cu caracter de dispoziţie;
• Activităţi executive cu caracter de prestaţie.
Activităţi executive cu caracter de dispoziţie
Denumirea primei categorii de activităţi relevă caracterul deosebit al puterii
conferite de lege administraţiei publice de a organiza executarea legii.
Pe baza acestor activităţi se organizează executarea legii şi se stabileşte conduita
pe care trebuie să o urmeze diferitele persoane fizice şi juridice.
Activităţi executive cu caracter de prestaţie
Administraţia publică asigură realizarea valorilor politice exprimate în lege şi prin
activităţi ce constituie diferite prestaţii de interes general, realizate în baza şi în
9 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 8
14
executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice, inclusiv a
diferitelor organe ale statului.
Organele, instituţiile administraţiei publice au sarcina de a satisface interesele
colectivităţii, iar realizarea prestaţiilor respective are caracterul unor servicii publice
pe care administraţia le pune la dispoziţia publicului.
Serviciul public
Noţiunea de serviciu public induce un dublu sens: pe de-o parte desemnează
organismul care furnizează serviciul, iar pe de altă parte, se referă la misiunea de
interes general care se încredinţează organismului10.
Din punct de vedere material, serviciul public poate fi definit ca o activitate
desfăşurată de către o autoritate administrativă, agent public, în vederea satisfacerii
unui interes general.
Din punct de vedere organic, serviciul public poate fi definit ca organismul
desemnat de către stat pentru satisfacerea unei nevoi umane colective.Acest organism
dispune de competenţă şi de resursele necesare(materiale, financiare şi umane) pentru
îndeplinirea misiunii sale: satisfacerea nevoii sociale pentru care a fost creat.
Pe fondul creşterii complexităţii vieţii de zi cu zi şi datorită ritmului alert al
dezvoltării societăţii, statul şi instituţiile sale trebuind să satisfacă multiplele nevoi ale
populaţiei, s-a văzut nevoit în a încredinţa unele servicii publice persoanelor private.
Apare astfel distincţia dintre serviciu public şi serviciu de utilitate publică,
primul fiind înfăptuit de o organizaţie statală, iar al doilea de o organizaţie nestatală.
În funcţie de criteriul activităţii organelor administraţiei publice, al sursei de
finanţare pentru asigurarea mijloacelor financiare, al contraprestaţiei pentru
activitatea desfăşurată de administraţia publică, al ponderii activităţii executive cu
caracter de dispoziţie sau de prestaţie în cadrul întregii activităţi desfăşurate de
administraţia publică, ansamblul organizaţiilor care furnizează servicii publice poate
fi concentrat în următoarele trei mari grupe:
• Organe ale administraţiei publice;
• Instituţii publice;
• Regii autonome de interes public.
10 Pentru definiţii similare, a se vedea şi Ioan Alexandru, op.cit, 2007, p. 212
15
Prin urmare, administraţia publică poate fi considerată în cazul serviciilor
publice, atât din punct de vedere formal-organizatoric, dar şi material-funcţional,
ca o totalitate de servicii menite a satisface multiplele şi variatele interese şi nevoi
ale fiecărui cetăţean şi ale societăţii în ansamblu11.
Activităţile de prestaţie sunt legate de puterea statului, fiind prevăzute în lege şi în
actele juridice emise pe baza şi în executarea legii, în sarcina administraţiei publice.
Prestaţia ca serviciu public, conturează mai bine specificul administraţiei publice
ca activitate şi ca sistem de organe cu legături specifice între ele şi care au ca sarcină
principală, realizarea administraţiei publice ca activitate de organizare a executării şi
de executare a legii.
Regimul politico-administrativ
Ansamblul serviciilor dintr-o ţară, formează un sistem, care, în funcţie de tipul de
regim politico-administrativ, poate fi : centralizat, descentralizat, deconcentrat.
Conceptul de serviciu public concentrat este corelat cu ipostaza unei autorităţi
ce se propagă ierarhic de sus în jos şi a unei puteri de decizie aflată în mâna
guvernului central şi a reprezentanţilor săi.
Prin descentralizare trebuie să înţelegem un mod de organizare administrativă
care permite colectivităţilor locale umane sau serviciilor publice să se administreze
singure sub autoritatea Statului, care le conferă personalitate juridică, le permite
constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare12.
În cadrul descentralizării se disting descentralizarea teritorială, aplicabilă
colectivităţilor teritoriale şi descentralizarea tehnică (funcţională) ce priveşte
instituţiile specializate cum ar fi cazul stabilimentelor publice.
Noţiunea de stabiliment public este în mod tradiţional folosită în ţările democrate
întrucât această formă organizatorică presupune o autonomie mult lărgită a serviciului
respectiv, patrimoniu distinct, personalitate juridică şi posibilitate din partea
administraţiei de a controla modul în care competenţele sale transmise serviciului
public(stabilimentului) sunt respectate de acesta.
În legislaţia noastră curentă, termenul de stabiliment public este puţin uzitat,
folosindu-se de regulă expresia de serviciu public, regie autonomă sau instituţie
publică
11 Alexandru Negoiţă, op.cit, p. 62 şi urm. 12 Charles Debbasch, Les structures administratives, PUF, Ediţia a 3-a, 1985, p.160
16
Prin deconcentrare înţelegem o tehnică de organizare ce constă în distribuirea de
personal şi competenţe, în sânul aceleiaşi persoane juridice, de la administraţia
centrală la serviciile deconcentrate.
Această formă este utilizată de către Stat, fiind o formă total opusă descentralizării
pe care de altfel vine să o completeze.
Deconcentrarea constituie un regim administrativ care se situează între
centralizare administrativă şi descentralizare administrativă.
17
MODULUL 2 : Guvernul şi administraţiile centrale
Afacerile politice şi gestiunea intereselor generale dintr-o ţară, indiferent de forma
sa de organizare sunt concentrate în mâna guvernului central care exercită
deopotrivă şi conducerea generală a administraţiei publice.
Aspecte comune ale organizării şi funcţionării administraţiilor centrale
Funcţionarea echilibrată a vieţii politice, economice şi sociale a ţării, destinul unei
naţiuni, unitatea acesteia, sunt asigurate printr-o gestionare eficientă a afacerilor
proprii guvernamentale. Acestea se deosebesc de afacerile administrative (acte şi
fapte administrative) gestionate de guvernul central, printr-o linie de demarcaţie
imprecisă, ce diferă de la o ţară la alta în funcţie de regimul ei politic.
În cadrul regimului prezidenţial, şeful statului are atribuţii importante şi relaţii
cu guvernul şi administraţia.Rolul său este unul restrâns în cazul regimului
parlamentar şi foarte important în cazul regimului prezidenţial, monarhiei
absolute sau constituţionale.
Dacă şeful statului este un organ de reprezentare şi guvernare, iar parlamentul
unul de legiferare şi control, joncţiunea între guvern şi administraţie este realizată de
miniştri.
Miniştri joacă o funcţie dublă, atât de guvernanţi, cât şi de administratori, în
cazul regimurilor parlamentare, iar în cele neparlamentare poziţionarea lor este
exclusiv în zona administraţiei, reglementarea afacerilor guvernamentale fiind
rezervată şefului statului.
În regimul prezidenţial sau monarhic libertatea de alegere a miniştrilor este una
destul de mare, iar în cazul regimului parlamentar ei sunt aleşi de către şeful
guvernului sau de unul din şefii majorităţii parlamentare.
În general miniştrii sunt oameni politici sau tehnicieni, calităţile personale,
competenţa sa, durata de ocupare a acestei funcţii, influenţând decisiv acţiunea
exercitată de ministru asupra departamentului pe care-l conduce.
18
Principalele organe de conducere, în afară de marile corpuri consultative, cum ar
fi consiliile de stat, sunt următoarele: secretariatul şefului statului, al şefului
guvernului sau al guvernului şi anumite servicii de studii legislative13.
Marile corpuri consultative, ce funcţionează pe lângă guvernul central pot fi
asociate atât activităţilor administrative, cât şi celor guvernamentale.Competenţa
acestor corpuri poate fi una generală cum este cazul Consiliului de Stat francez, sau
una specială, în aria soluţionării anumitor categorii de afaceri.
Plasarea acestor corpuri consultative se realizează fie pe lângă şeful statului, fie
pe lângă primul-ministru, fie pe lângă guvern(consiliile cu competenţă generală), fie
pe lângă un ministru(consiliile cu competenţă specială).
Termenul de consiliu de stat îl întâlnim în cazul diferitelor state, funcţionând din
poziţii diferite, situate pe diverse paliere administrative, cum ar fi: Anglia-în calitate
de organism care suplineşte Regina atunci când aceasta este plecată din ţară, Suedia-
funcţionează pe lângă miniştrii cu portofoliu, Portugalia- în calitate de consiliu de
guvernământ pe probleme de importanţă excepţională, Italia-în calitate de continuator
al vechiului consiliu de stat al regatului Sardiniei, Belgia-organ cu caracter
consultativ.
Corpurile consultative cu competenţă specială sunt fie permanente, fie temporare.
În România, conducerea generală a administraţiei publice este încredinţată
Guvernului, care alături de Preşedintele României, reprezintă autorităţile puterii
executive, dar care îndeplinesc totodată şi activităţi administrative.
Dacă într-un stat unitar guvernul central dispune de servicii administrative care
pot exercita activitatea pe tot teritoriul şi în toate domeniile, într-un stat federal, se
constată o suprapunere de organe şi o diviziune de atribuţii de sorginte constituţională.
Astfel într-un stat federal, guvernul federal şi administraţia federală îşi
exercită competenţele pe întreg teritoriul federaţiei, pentru problemele care sunt
cuprinse în aceste competenţe.La nivel de state membre ale statului federal,
guvernele şi administraţia acestora, se ocupă în limitele competenţelor pe care le
deţin de problematica din cadrul teritorial al fiecăruia dintre aceste state membre.
În fiecare astfel de stat membru, funcţionează un guvern şi administraţie
proprii.
13 Ioan Alexandru, op.cit, p. 244
19
Administraţia centrală cuprinde organe de coordonare, organe de gestiune şi
departamente ministeriale.
Elemente de specificitate ale structurilor centrale de la nivelul unor state. Rol şi
funcţiuni
Pentru o mai bună aprofundare şi înţelegere a noţiunilor evidenţiate la începutul
modulului 2, prezentăm modul de organizare a structurilor la nivelul guvernului şi al
administraţiilor centrale, în cazul a două state unitare: Franţa şi Marea Britanie,
respectiv în cazul a două state federale: SUA şi Canada.
Marea Britanie este o monarhie constituţională ereditară, în care şeful statului
domneşte, dar nu guvernează. Este un stat unitar cu caracter plurinaţional
(Anglia, Scoţia, Ţara Galilor şi Irlanda de Nord).
Monarhia acţionează în limitele stabilite de Constituţie, dar cel ce acţionează în
numele Coroanei este Guvernul ales, monarhul asigurând stabilitatea şi continuitatea
în conducerea ţării.
Constituţia acestei ţări nu se regăseşte sub forma unui singur document scris, ci
este una evolutivă, bazată pe un ansamblu de documente, în marea lor majoritate acte
ale Parlamentului şi o serie de practici numite convenţii.
Aceste convenţii se referă la relaţia dintre Coroană, în calitatea sa de şef formal
al executivului, şi primul-ministru şi cabinetul, ca şefi efectivi.
O importanţă aparte o are însă supremaţia Parlamentului concept conform căreia
Parlamentul are dreptul exclusiv de a aproba sau respinge legi, dreptul fiind unul
suprem şi nelimitat.Cu toate acestea Parlamentul nu poate aproba legi care să
modifice statutul Monarhului sau care contravin normelor de drept internaţional.
Importanţa prerogativelor monarhice se evidenţiază din faptul că acestea pot fi
utilizate în mod legal, fără permisiunea Parlamentului.
Primul-ministru este preşedintele Guvernului, în calitatea sa de lider al partidului
de guvernământ ales şi este numit de Regină. El prezidează şedinţele Consiliului de
Miniştri şi numeşte miniştri.
20
Consiliul de Miniştri(Cabinetul) cuprinde un număr de miniştri, ale căror
responsabilităţi imbină cele două ramuri ale guvernării, în calitatea lor de membri atât
ai executivului cât şi ai legislativului.
Mare parte dintre miniştri conduc departamente guvernamentale, alţii neavând
responsabilităţi specifice, sau au responsabilităţi cumulate.Există miniştri care nu fac
parte din Consiliu, putând fi asimilaţi astfel Miniştrilor delegaţi sau Secretarilor de
Stat din Franţa.
Organele centrale ale ministerelor nu deţin atribuţii de gestiune directă ele fiind
însărcinate cu coordonarea, controlul şi evaluarea politicilor publice din aria lor de
competenţă.Gestiunea directă revine agenţiilor executive.
Franţa este un stat unitar, sistemul politic actual având la bază Constituţia din
1958 care a instaurat a V-a Republică.
În încercarea de menţinere a stabilităţii guvernamentale, organizarea administraţiei
publice din acest stat este una extrem de centralizată, dar începând cu anul 1982,
multe din competenţele de la nivel central au fost repartizate nivelurilor teritoriale:
regiunilor, departamentelor şi municipiilor (comune).
Franţa deţine trei niveluri administrative: Administraţia de Stat,
Administraţia Regională, Administraţia Locală(departamente şi municipii).
Administraţia de Stat
Şeful statului este preşedintele Republicii, deţine conducerea efectivă a
executivului cu ajutorul Guvernului şi prezidează Consiliul de Miniştri.
Prin urmare puterea executivă este una bicefală, împărţindu-se între Preşedinte şi
Primul-Ministru.
Guvernul statului este format din Primul-Ministru, miniştri şi secretari de stat.
Miniştri conduc ministerele şi în activitatea lor de conducere pot fi ajutaţi de către
ministru(miniştri) delegaţi sau secretar(secretari) de stat.
Preşedintele Republicii este asistat de un secretar general al Preşedenţiei şi un
Cabinet format din consilieri pe principalele probleme din politice şi administrative.
Reprezentarea Statului în regiuni şi departamente se realizează prin intermediul
Prefecţilor, aceştia fiind înalţi funcţionari publici. Prefecţii joacă un rol fundamental
în aplicarea politicilor publice în teritoriu.
21
Statele Unite ale Americii formează un stat federal conform Constituţiei din
1787, constituţie, incorporând de-a lungul timpului amendamente ce i-au conferit şi-i
conferă un caracter dinamic.
Statele Unite ale Americii deţine trei niveluri administrative: nivelul federal, cel
al statelor(în număr de 50) şi cel local cu organizare extrem de complexă .
Preşedintele SUA este în acelaşi timp şi şeful Guvernului, aceasta fiind una din
caracteristicile fundamentale ale sistemelor politice prezidenţiale, iar în această
calitate este responsabilul cu rangul cel mai înalt în ceea ce priveşte activitatea
Administraţiei Federale.
Constituţia americană nu cuprinde dispoziţii cu privire la Guvern, organele
principale ale executivului fiind reprezentate de către un Cabinet şi Biroul
Preşedintelui, având rolul de a sprijini Preşedintele în activitatea sa.
Guvernul este compus din responsabili cu serviciile operative ale executivului şi
din alte înalte funcţii, cărora li se recunoaşte rangul de membri ai Cabinetului.
Ministerele la rândul lor incorporează un număr important de organisme
denumite agenţii, cu reponsabilitate în aplicarea diferitelor programe aflate sub
coordonarea directorilor numiţi de Preşedinte.
Biroul Preşedintelui cuprinde: Cancelaria Casei Albe, Biroul bugetului,
Consiliul consultanţilor economici, Consiliul securităţii naţionale, Biroul de
dezvoltare politică.
Administraţia federală, distinctă de cea a statelor, asigură executarea deciziilor
puterii federale, dar colaborează cu administraţia statelor în anumite domenii, având
în unele situaţii putere de control asupra acestora.
La rândul său, fiecare din cele 50 de state, deţine propria sa Constituţie, care le
conferă personalitate juridică autonomă în cadrul Constituţei federale şi dispune de
cele trei puteri: legislativă, executivă, judecătorească.
În fruntea puterii executive a Guvernului fiecărui stat în parte se află un
Guvernator ce numeşte secretarii(echivalenţii miniştrilor) care se vor ocupa de
diferitele arii de activitate ale Administraţiei .Aceşti secretari fac parte din Guvernul
de stat împreună cu alţi membri ce nu sunt aleşi de către Guvernator, ci prin
intermediul votului cetăţenilor(ex: procurorul general).
22
Canada este o monarhie constituţională, în cadrul Commonwealth-ului.Şeful
statului este, de jure, suveranul Marii Britanii, reprezentat de un guvernator
general.De facto, statul este condus de un parlament federal bicameral, compus din
Senat şi Camera Deputaţilor şi de un guvern federal.14
Canada este un stat federal, constituit din provincii care se bucură de autonomie şi
două teritorii controlate de guvernul central
Conform Constituţiei Canadei, Regina Marii Britanii deţine o putere executivă
formală, ce va fi administrată fie de suveran în persoană, fie prin reprezentantul său
autorizat, conform principiilor democratice britanice.
În Canada partidele actuale nu au fost înfiinţate prin lege, dar sunt recunoscute,
regula generală fiind ca primul-ministru să fie deputat în Camera Comunelor.
Primul-ministru este numit de guvernatorul general, puterile primului-ministru
în faţa Cabinetului să fie destul de mari, putând pe de-o parte să-şi numească singur
miniştrii, iar pe de altă parte să poată cere oricărui membru al Cabinetului să-şi
prezinte demisia. În cazul în care acesta refuză să-şi depună demisia, premierul poate
recomanda Guvernatorului general demiterea celui în cauză.
În cazul luării unei decizii în Cabinet, nu este nevoie să se aplice principiul
majorităţii. În situaţia unui prim-ministru influent, după ascultarea punctelor de
vedere ale colegilor, dacă aceste opinii îi sunt potrivnice, poate să nu le ia în
considerare, punctul său propriu de vedere devenind politica oficială a guvernului.
Membrii Cabinetului, care sunt numiţi de către primul-ministru, trebuie să facă
parte din din Consiliul Privat al Reginei pentru Canada.
Din acest Consiliu Privat fac parte toţi foştii şi actualii miniştri, foştii şi actualii
preşedinţi ai Curţii supreme a Canadei şi foştii preşedinţi ai Senatului şi oratori ai
Camerei comunelor. De asemenea mai pot fi numiţi în Consiliu Privat anumiţi
cetăţeni eminenţi.Organul activ al Consiliului Privat este Comitetul Consiliului
Privat.Există de asemenea obiceiul ca în fiecare provincie să fie un reprezentant în
cabinet şi există tradiţia ca, cel puţin un loc în cabinet să fie ocupat de un reprezentant
anglofon de religie catolică, din comunitatea irlandeză sau de reprezentanţi ai altor
minorităţi etnice. 14 Eugene A. Forsey, Les Canadiens et leur Système de Gouvernement, Ministère des Approvisionnements et Services, Canada, 1984 citat de Ioan Alexandru, op.cit, 2007, p. 255
23
MODULUL 3 : Administraţiile locale
O colectivitate de orice fel (familie, colectivitate locală, stat) se prezintă, de
regulă, ca o unitate, ca un întreg, cu o structură ireductibilă la indivizii componenţi.
Fenomenul acesta nu derivă însă din contopirea sau anihilarea indivizilor ca atare, ci
din asociere, cooperare şi solidaritatea acestora, din integrarea indivizilor în
colectivitate.15
Cuvântul colectivitate este folosit în administraţie de acum mai bine de două
secole şi reprezenta posibilitatea unui corp colectiv de a se diviza el însuşi sau după
opinie sau după interes;16 această semnificaţie a termenului nu s-a impus, ci o alta
prin care se desemna o totalitate, un ansamblu.17
Noţiunea de colectivitate locală, în doctrina românească şi în cea franceză are
mai multe semnificaţii. Astfel, în doctrina românească ea reprezintă o populaţiune
prezentă şi viitoare, stabilită pe o porţiune anumită din teritoriul statului, cu interese
colective şi permanente deosebite de cele ale statului.18
În general, toţi autorii sunt de acord cu dubla natură a colectivităţilor locale,
în principal, aceea de colectivitate descentralizată şi de circumscripţie teritorială a
statului.19
În România, în prezent, în conformitate cu prevederile art. 120 din Constituţia
României, republicată,20 prin statuarea principiului autonomiei locale, legiuitorul
constituant a recunoscut unităţilor administrativ-teritoriale – comuna, oraşul şi
judeţul,21 calitatea de colectivităţi locale şi, prin lege, de persoane juridice de
15 Traian Herseni, op. cit., p. 513. 16 A se vedea Constantin Bacoyannis, Le principe constitutionnel de libre administration des collectivites teritoriales, Economica Presses Universitaires D’Aix-Marseille, Paris, 1993, p. 21, unde se precizează că acest cuvânt a fost folosit cu prilejul şedinţei Tribunatului din 25 pluviôse anul VIII, de către tribunul Desmousseaux, când acesta s-a referit la organizarea pe care Constituţia anului III urma să o dea administraţiei franceze, prin legea din 28 pluviôse, anul VIII. 17 Idem. 18 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ed. a IV-a, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „E. Mârvan”, 1934, p. 117. 19 André de Laubadére, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traité de droit administratif, tome I, 14e edition, L.G.D.J., Paris, 1996, p. 137 şi urm. 20 Iniţial a fost art. 119 din Constituţia României, adoptată în şedinţa Adunării Constituante din 21 noiembrie 1991, intrată în vigoare în urma aprobării ei prin referendumul naţional din 8 decembrie 1991. Publicată în Monitorul Oficial, nr. 233 din 21 noiembrie 1991.Constituţia României din 1991 a fost, ulterior, revizuită prin Legea nr. 429/2003, aprobată prin referendumul naţional din 18-19 octombrie 2003, confirmat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 3 din 22 octombrie 2003, cu acest prilej s-au actualizat denumirile şi s-au renumerotat articolele. 21 Art. 3 alin. 3 din Constituţia României, republicată. A se vedea şi art. 20 alin. 1-3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată.
24
drept public,22 respectiv de persoane juridice politico-teritoriale.23 De asemenea,
prin legea organică s-a definit şi colectivitatea locală, ca fiind totalitatea
locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială.24
Ca atare, constatăm că, în concepţia constituantului român, a existat intenţia
clară, explicită de organizare autonomă a colectivităţilor locale româneşti, ele
reprezentând democraţia locală, unul dintre principalele fundamente ale
oricărui regim democratic.
Acestea au fost organizate în două moduri, consacrându-le, astfel, dubla lor
natură,25 pe de o parte, de unităţi administrativ-teritoriale, create pentru
gestionarea anumitor servicii ale statului (serviciile deconcentrate) şi de
colectivităţi locale, reprezentate prin autorităţi administrative proprii ce„realizează
autonomia locală” (consiliile locale, primarii şi consiliul judeţean) şi prin care
rezolvă, conduc şi execută treburile publice locale.
Autorităţile locale autonome, alese de colectivităţile locale, chiar dacă sunt
create de stat, nu mai reprezintă însă puterea statală şi nici nu mai sunt centre
identice de difuziune a autorităţii statului, ci ele reprezintă voinţa şi puterea
colectivităţilor locale,26 care, în contextul nostru constituţional, are semnificaţia
autonomiei locale, exprimată administrativ şi financiar, exercitată pe baza şi în
limitele prevăzute de lege27 şi sub controlul de legalitate a posteriori al statului.28
Drept urmare, remarcăm că, prin adoptarea de către legiuitorul constituant a
principiului autonomiei locale sau al descentralizării teritoriale,29 descentralizarea
22 Art. 21 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată. 23 Paul Negulescu, op. cit., p. 82. 24 Art. 3, alin. 4 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată. 25 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Ed. All Beck, Curs universitar, Bucureşti, 2001, p. 450. A se vedea şi art. 2 lit. j) din Legea nr. 195/2006. 26 A se vedea art. 3 din Carta Europeană: exerciţiul autonom al puterii locale, 1985, Strasbourg; România a devenit parte la Carta europeană a autonomiei locale prin Legea de ratificare nr. 199/1997 şi Decretul Preşedintelui României nr. 131/1997, ambele publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997. În acest sens şi J. Chevallier, Science administrative, P.U.F., 3e edition, Paris, 2002., p. 383. 27 Art. 4 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, republicată. 28 Art. 123 alin. 5 din Constituţia României, republicată, art. 19 alin. 1 lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008. Legea a fost republicată în temeiul dispoziţiilor art.V din O.U.G. nr. 179/ 14.XII.2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1142 din 16 decembrie 2005, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 181/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 450 din 24 mai 2006, dându-se textelor o nouă numerotare. 29 A se vedea Ion V. Gruia, Descentralizarea administrativă, „Revista de Drept Public”, anul I, Bucureşti, 1926, p. 83 şi urm.; Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 16e edition, 1997, Armand Colin Paris, p. 47 şi urm.; André de Laubadére, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, op. cit., p. 116 şi
25
semnificând „o nouă repartizare a puterilor”30, care înfăptuieşte sinteza între unitate
şi diversitate şi recunoaşte colectivităţile locale ca persoane de drept public. În acest
nou cadru de organizare a puterilor, statul român rămâne un stat unitar, dar nu
unul simplu,31 ci privit mult mai nuanţat şi exprimat prin sintagma de stat unitar
descentralizat32, întemeiat pe un regim al unei democraţii de proximitate33, care
fundamentează o nouă idee de guvernare realizată prin „reechilibrarea rolului
dintre autorităţile publice şi cele ale cetăţenilor”, şi prin a „limita discreţionaritatea
în exercitarea puterii statului”34.
Descentralizarea este, în acest context, nu numai un principiu, ci şi un obiectiv şi
un proces constituţional şi legal continuu ce reprezintă transferul de competenţă
administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul
administraţiei publice locale sau către sectorul privat35.
Din raţiuni economice, politice, sociale, statul, chiar şi în ţările care au cea mai
largă autonomie locală, şi-au dezvoltat puterile, dezvoltând prin procedee variate
controlul; imitând exemplul dat de ţările cu libertăţi locale întinse şi sub acţiunea
ideilor liberale, în ţările cu regim de centralizare s-a procedat la o descentralizare
progresivă, s-a pus din ce în ce mai mult conducerea afacerilor locale pe seama
corpurilor alese, limitându-se puterea de tutelă, închizând în cadrul procedurilor
juridice exerciţiul acestei tutele.36
urm., vorbesc despre regim administrativ descentralizat numit şi regim administrativ de autonomie locală. În acelaşi sens, a se vedea şi Corneliu-Liviu Popescu, op. cit., p. 49. 30 A se vedea, Alain Delcamp, Le Sénat et la Décentralisation, Ed. Economica, Paris 1991, Preface par de Georges Dupuis, p. 8, unde este citat Preşedintele François Mitterrannd cu această subliniere făcută în discursul său din 22 martie 1990. 31 Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, Tratat I, Ed. Europa Nova, Bucureşti, 1996, p. 131. 32 A se vedea Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 3e edition, Economica, Paris, 1990, p. 30. Sunt autori care consideră un asemenea stat, având aceste elemente, în categoria de „stat unitar complex”. În acest sens, Marcel Prélot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, 11e edition, Dalloz, Paris, 1990, p. 252. În acelaşi sens, a se vedea şi Corneliu-Liviu Popescu, op. cit., p. 94. Alţi autori vorbesc de un stat subsidiar, Chantal Millon Delsol, L’Etat subsidiaire, P.U.F., Call Leviathan, L.G.D.J. Paris, 1992; Frederic Baudine-Culliere, Principe de subsidiarité et administration locale, L.G.D.J., Paris 1995, pp. 32-36, 64 şi urm. 33 A se vedea, pe larg, Brian Menelet, Les réalites de la democratie participative dans l’, amenagement et l’,eqiupement du territoire: les apports de la loi „democratie de proximitate”- Loi no 2002-276 du 27 fevrier 2002 -, în: Revue du Droit Public, nr. 3-2004, pp. 715-738. 34 A se vedea Luciano Vandeli, La cellule de base de toutes les democraties, în: Pouvoirs, Revue Francaise D’Etudes Constitutionnelles et Politiques; Francis Fukuyama, Construcţia statelor. Guvernarea şi ordinea mondială în secolul XXI, ANTET, 2004, p. 80 şi urm. 35 Art. 2 lit. l) şi art. 3 din Legea – Cadru privind descentralizarea, nr. 195/2006. Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 453 din 25 mai 2006. 36 Ioan Alexandru, op.cit. , 2007, p. 265
26
Se observă că pentru a putea realiza o analiză a sistemului administrativ dintr-o
ţară, trebuie avută în vedere organizarea teritorială a acesteia.
În acest fel este evidenţiat gradul de centralizare sau descentralizare administrativ,
organizarea sistemului de servicii publice, etc.
Ca exemplificare prezentăm în rândurile de mai jos elementele esenţiale ale
structurilor administraţiei publice locale din unele state.
Franţa
Administraţia locală grupează trei niveluri, cel al regiunilor, cel al
departamentelor şi cel al municipiilor (comunelor), acestea din urmă fiind într-un
număr extrem de numeros, de peste 36.000.
Departamentele deţin ca organ deliberativ Consiliul General, iar comunele
Consiliul Municipal, din rândul membrilor acestuia din urmă fiind ales Primarul
Comunei.
Conform art. 34 şi art.72 din Constituţia franceză, comunele sunt colectivităţi
teritoriale care se administrează în mod liber, prin consilieri aleşi şi în condiţiile
prevăzute de lege.Comunelor li se acordă o competenţă generală, autoritatea
administrativă neavând faţă de ea decât o putere tutelară şi nu o putere de conducere.
În 1982 această tutelă este înlocuită de controlul a posteriori exercitat de prefecţi ai
judeţelor şi regiunilor şi de camera regională de conturi.
Primarul este organul cel mai important al comunei şi este ales de către membrii
Consiliului municipal cu majoritate de voturi. Consiliul municipal este ales prin
sufragiu universal direct.Primarul îndeplineşte trei misiuni diferite: agent al statului,
agent al comunei şi şeful administraţiei comunale.
Pentru marile oraşe precum Paris, Lyon, Marseille, Consiliul oraşului este
substituit prin Consiliul Districtului.
Pentru remedierea fărâmiţării comunelor franceze, într-un număr extrem de
numeros, s-a apelat la soluţia cooperării intercomunale, aplicată cu succes, având în
vedere numărul ridicat de instituţii publice(peste 17000) ce alcătuiesc cadrul
instituţional al cooperării intercomunale.
27
Legea asupra admininistraţiei teritoriale a creat pentru îmbunătăţirea cooperării
intercomunale, pe lângă formulele clasice: sindicat, district şi comunitate urbană,
două noi formule: comunitatea de comune şi comunitatea oraşelor.
Spania este o monarhie parlamentară, cu parlament bicameral, stat unitar
descentralizat, ce cuprinde: regiuni, provincii, municipii .
Administraţia publică în Spania curpinde trei niveluri: Administraţia Generală
a Statului, Administraţia comunităţilor autonome şi Administraţia locală.
Administraţia locală este însă nivelul cel mai complex din punct de vedere
cantitativ şi calitativ.
În cadrul organizării teritoriale a Statului, municipiul este entitatea locală de bază.
Trebuie avut în vedere faptul că elementele esenţiale la care trebuie să ne referim
atunci când discutăm de administrarea locală sunt următoarele: teritoriu, populaţie,
organizare(organ de conducere şi administrare).
Teritoriul este elementul esenţial al unei entităţi locale, întrucât administraţia
locală trebuie să satisfacă interesele populaţiei care trăieşte în acest teritoriu.
Consiliul Municipal, este cel care îşi exercită competenţele pe întreg teritoriul
municipiului, în calitate de organ deliberativ, numărul acestor consilii find foarte
mare.
Din rândul consilierilor ce formează Consiliului Municipal este ales primarul, cu
dublu rol, de Preşedinte al Consiliului Municipal şi de şef al Administraţiei
Municipale.
Există de asemenea şi organe de conducere supramunicipale(mancomunidades)
Administrarea provinciilor revine în sarcina Consiliilor Regionale, existând doar
43 de astfel de consilii, pentru cele 50 de provincii existente în cadrul Spaniei.
Provincia cuprinde mai multe municipii, gruparea acestora realizându-se în
general pe criterii istorice.
Instituţiile autonome din cadrul restului de 7 comunităţi autonome
uniprovinciale, au absorbit competenţele şi aparatul administrativ ale Consiliilor
Regionale.
Principala problemă pe care o prezintă Administraţia locală în Spania este
inframunicipalismul(reţea de cooperare, dar şi metodă de control a teritoriului).
28
Aplicarea modelului francez în Spania, de împărţire teritorial-administrativă, a
condus la formarea unui număr ridicat de municipii în această ţară, incapabile să
furnizeze servicii colectivităţii din cadrul lor, datorită lipsei de organizare şi mai ales,
datorită uneor slabe resurse financiare.
Administraţia Generală a Statului, dar şi a Comunităţilor Autonome, emană însă o
voinţă politică orientată spre fuzionarea municipiilor, în ciuda rezistenţei pe motive
culturale pe care o opun deseori cetăţenii din cadrul municipalităţilor în a accepta
această fuziune.
Între Administraţia comunităţilor autonome şi Administraţia locală au apărut în
timp situaţii tensionate. De multe ori Administraţia comunităţilor autonome a încercat
să-şi asume competenţe proprii administraţiei locale, neţinând cont de avantajele pe
care le presupune o gestiune locală sau ale unei furnizări de servicii la scară mică,
apropiate de cetăţeni.
Administraţia locală este o administraţie apropiată de cetăţeni şi care având
avantajul cunoaşterii problematicii specifice a colectivităţii pe care o deserveşte, are o
mai bună capacitate de a satisface necesităţile cetăţenilor ei.
În Statele Unite ale Americii, nivelul local este reglementat de către statele
membre, din acest motiv caracteristicile, competenţele, sistemul de finanţare variază
de la un stat la altul.
Nivelul local grupează două niveluri importante şi anume comitatele şi oraşele şi
municipalităţile, la care se adaugă districtele speciale, districtele şcolare şi
municipii( a nu se confunda cu oraşele şi municipalităţile).
Similar altor state, cum ar fi Franţa, Spania şi în Statele Unite ale Americii,
conducerea locală este fragmentată şi foarte preocupată de soluţionarea problemei
inframunicipalismului.
Comitatul grupează în general ariile rurale, iar dacă în interiorul teritoriului său se
regăseşte un oraş important, atunci acestuia din urmă îi sunt transferate majoritatea
competenţelor administraţiei locale.Comitatul este condus de un Consiliu de
Supraveghetori sau Comisari, ce pot fi aleşi sau pot fi compuşi din supraveghetorii
municipiilor.
29
Oraşele şi municipalităţile au în general autonomie mai largă decât comitatele,
oferind un număr crescut de servicii publice cetăţenilor săi.
Există două forme de conducere a oraşelor şi municipalităţilor. Prima este
caracteristică marilor oraşe care îşi aleg singure primarul, iar ce-a de-a doua asociată
municipiilor ce nu sunt foarte puternice, similară sistemului de conducere din Marea
Britanie, în care primarul este primus inter pares al Consiliului şi un administrator
profesional este însărcinat cu administrarea oraşului sub supravegherea Consiliului.
În ceea ce priveşte districtele speciale, acestea de obicei se suprapun altor
administraţii locale şi au ca obiectiv principal furnizarea anumitor servicii precum
apă, canalizare, iluminat(similar mancomunidades, Spania).
Formarea districtelor şcolare are la bază criteriul educaţional, iar în ceea ce
priveşte municipiile sunt un tip de administrare locală care a început a fi din ce în ce
mai puţin utilizată.
În România, principiul autonomiei locale este principiul fundamental care
guvernează administraţia publică locală şi activitatea autorităţilor acesteia, care constă
în „dreptul unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi satisface interesele proprii fără
amestecul autorităţilor centrale, principiu care atrage după sine descentralizarea
administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea, un sistem care implică
autonomia”.37
Autonomia locală, privită exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare decât
ca o ultimă treaptă de dezvoltare a descentralizării administrative, „o formă modernă a
principiului”,38 ca atare. În esenţă, aceasta reprezintă transferarea unor competenţe de la
nivel central către diverse organe sau autorităţi administrative, care funcţionează autonom
în unităţile administrativ-teritoriale, autorităţi alese de către colectivităţile locale
respective, considerate şi „corpuri administrative autonome”.39
La nivelul autorităţilor locale nu vom găsi guvern, parlament ori instanţe
judecătoreşti proprii. Autonomia locală are, în consecinţă, un caracter pur administrativ,40
iar autorităţile locale au o competenţă determinată, şi anume: dreptul de reglementare şi
37 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, ed. a III-a, Institutul de Arte Grafice „Eminescu” S.A., Bucureşti, 1929, vol. II, p. 286 38 A se vedea Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994, p. 21 39 Hans Kelsen, op. cit., p. 60 40 Pierre Pactet, Institutions politiques et droit constitutionnel, Masson, Paris, 1983, p. 47
30
de răspundere proprie, în condiţiile prevăzute de lege, pentru rezolvarea treburilor
colectivităţilor locale,41 adică „o sferă proprie de acţiune”,42 aşa cum este ea denumită
convenţional în practica administraţiei.
În afara autorităţilor locale, alese, cu drept de decizie şi autoritate, în cadrul
colectivităţilor din unităţile administrativ-teritoriale respective, prin autonomie este
subînţeleasă totodată şi supravegherea pe care o exercită guvernul, potrivit cu dispoziţiile
constituţionale, asupra acestor autorităţi.43 Aceasta semnifică, pe de o parte, că Guvernul
exercită numai un anumit gen de supraveghere, iar pe de altă parte, că nu poate exercita
puteri discreţionare în unitatea administrativ-teritorială. Genul de supraveghere menţionat
este denumit în doctrina constituţională „control de tutelă”,44 şi se exercită atât asupra
autorităţilor locale, cât şi al actelor acestora.45
Principiul autonomiei locale nu conferă desigur automat şi dreptul pentru
colectivităţile locale de a rezolva singure orice problemă a unităţii administrativ-
teritoriale, deşi acest fapt reiese, la prima vedere, din dispoziţiile normei constituţionale a
art. 121 alin. 2, potrivit căreia „consiliile locale şi primarii... rezolvă treburile publice din
comune şi oraşe”.În sensul celor afirmate, chiar legiuitorul constituant precizează acest
lucru în textul art. 123 alin. 2 din Constituţie, când stabileşte calitatea prefectului de
conducător al serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale din unităţile administrativ-teritoriale, subliniind că la nivelul lor acţionează şi
serviciile statului pentru rezolvarea unor probleme ale acestora, în afara autorităţilor
locale.Comunele, oraşele şi judeţele, potrivit legii, sunt persoane juridice de drept
public, cu capacitate juridică deplină, au un patrimoniu propriu, precum şi un buget
propriu şi hotărăsc în tot ceea ce priveşte administrarea intereselor locale, exercitând, în
condiţiile legii, autoritatea în limitele administrativ-teritoriale stabilite (art. 21 din Legea
nr. 215/2001, republicată).
Autorităţile locale de la frontieră pot încheia, în domeniile de competenţă,
acorduri de cooperare transfrontalier, cu autorităţile similare din ţările vecine şi chiar
să creeze organisme fără competenţă administrativă, cu personalitate juridică.
41 Marcel Prelot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1980, pp. 243-245 42 Cristian Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice. Teoria generală a instituţiilor politice, vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p. 71 43 A se vedea, în acest sens, art. 123, alin. 5 din Constituţia României, republicată 44 Charles Cadoux, Droit Constitutionnel et institutions politiques, Cujas, Paris, 1975, p. 104 45 Acest control are în vedere numai legalitatea actelor nu şi oportunitatea, adică necesitatea emiterii [art. 19, alin. 1, lit. e) din Legea nr. 340/2004, republicată, precizează că prefectul „verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului”]
31
MODULUL 4 : Mijloacele administraţiei publice
Orice organ sau autoritate a statului are la bază puterea publică, dreptul de
comandă, care este reglementat şi se organizează prin lege în scopul satisfacerii
intereselor generale, formând servicii publice.
Dar serviciul public, ca şi statul, de altfel, este o instituţie ce are la bază ideea de
interes general pe care caută să o realizeze.
Elementul obligatoriu pentru exercitarea competenţelor administraţiei publice este
personalul său, adică acel colectiv format din persoanele fizice care îl compun.46
În mod curent, administraţia publică, în accepţiunea sa de corp profesional47, îşi
realizează activitatea şi sarcinile ce îi revin printr-un personal constituit eterogen, în
care funcţionarii publici nu formează decât o parte, într-adevăr numeroasă, dar şi cea
mai importantă a acestei categorii48.
Noţiunile de funcţie publică şi de serviciu public sunt în raport de parte faţă de
întreg,49 adică funcţia publică face parte dintr-un serviciu public care, în general,
cuprinde trei elemente: competenţa, mijloacele materiale şi personalul.
Din această perspectivă, funcţia publică apare ca o grupare de atribuţii şi de
competenţe în scopul de a satisface anumite interese generale, întrucât orice putere
socială se legitimează numai prin finalitatea sa de interes public neputându-se admite
ca ea să fie utilizată în scopuri personale.50
Constituţia reprezintă, în general, sursa fundamentală de reglementare a
funcţiei publice, în articolele ei regăsindu-se principiile fundamentale aplicabile
funcţiei publice.
În ţările Uniunii Europene, există mai multe sisteme de reglementare juridică a
funcţiei publice, la nivelul Constituţiei, dintre care distingem51:
46 Paul Negulescu, op. cit., p. 52. 47 Ioan Vida, op.cit., p. 127 48 André de Laubadére, Yves Gaudemet, Traite de droit administratif, tome I, 14e edition, L.G.d.J., 1996, p.17 49 Idem. 50 Ibidem. 51 A se vedea mai pe larg în Danielle Bossaert, Christopf Demmke, Koen Nomden, Robert Polet, Funcţia publică în Europa celor cinsprezece.Noi tendinţe şi evoluţii, Editura Economică, Bucureşti, 2002, pp. 40-41
32
• reglementare generală a unor principii de bază referitoare la funcţia publică de
la diferite niveluri, fără consacrarea altor dispoziţii majore referitoare la
aceasta.Exemplu: Belgia, Luxemburg, Italia.
• Cuprinderea principiilor formale sau concrete care relevă importanţa
fundamentală acordată funcţiei publice. Exemplu: Danemarca, Franţa, Olanda,
Spania, Suedia, Finlanda, Germania.
• Incorporarea reglementărilor exhaustive şi detaliate referitoare la funcţia
publică. Exemplu: Grecia, Portugalia.
Există două mari modele de gestiune a funcţiei publice în contextul administrativ52
şi anume un model închis al principiului funcţiilor publice polivalente( cazul
funcţionarilor de carieră) şi un model deschis ce se bazează pe principiul
specializării funcţiilor publice.
Modelul închis
În acest caz, funcţionarii publici îşi dedică întreaga lor carieră profesională
administraţiei publice, ocupând diferite posturi pe diferite niveluri administrative.
Este un sistem utilizat în mod special în Franţa, Spania şi Maria Britanie.
Funcţionarii publici sunt grupaţi în colective numite corpuri sau clase de
funcţionari, având caracteristici profesionale comune, cum ar fi de exemplu:
specializarea, titulatura. În cadrul acestor colective se stabilesc categorii pentru care
se definesc o scară internă şi se fixează criterii ale carierei profesionale.
O trasătură importantă a acestui model o reprezintă conceptul de carieră
profesională, ceea ce determină ca cele două etape ale procesului de asigurare a
administraţiei publice cu resursa umană, recrutarea şi selecţia să se bazeze pe
mecanisme specifice.
Procesul de selecţie conferă accesul la un corp sau o categorie şi nu la un post de
muncă anume, bazându-se în general pe probe selective cu caracter generic.
Modelul deschis
În cadrul acestui model se relizează distincţie dintre diferitele posturi de muncă
din cadrul administraţiei publice, obiectivul principal fiind astfel recrutarea celor mai
potrivite persoane pentru ocuparea acestor posturi.
52 A se vedea mai pe larg Ioan Alexandru, op.cit., pp. 320-321
33
Trăsătura fundamentală a acestui model este prin urmare specializarea, o bună
funcţionare a modelului necesitând o descriere corectă a posturilor de muncă ce va
fundamenta corespunzător procesele de recrutare şi selecţie a resursei umane.
Acest model îl întâlnim cu precădere în Statele Unite ale Americii, cu sistemul
său post-by-post.
De asemenea în Spania, se încearcă o trecere de la modelul închis de corpuri şi
categorii la modelul deschis, în prezent funcţionând un model mixt, combinaţie a
celor două modele.
Dintre principiile cele mai importante ce se aplică modelului de gestiune a funcţiei
publice amintim: principiul legalităţii, principiul egalităţii de şanse, principiul
meritului.
Principiul legalităţii se manifestă cu preponderenţă în câmpul drepturilor şi
obligaţiilor funcţionarilor publici, de asemenea în ceea ce priveşte regimul disciplinar
sau în situaţiile administrative.
Principiul egalităţiide şanse evidenţiază obligativitatea nediscriminării în ceea ce
priveşte accesul la probele de selecţie şi condiţiile generale şi specifice pe care trebuie
să le îndeplinească o persoană care doreşte să se încadreze într-o funcţie publică.
Principiul ocupării funcţiei publice pe baza meritului impune necesitatea de
introducere a unor elemente obiective în evaluarea aspiranţilor la funcţia publică,
evitându-se astfel favoritismul şi arbitrariul.
Gestiunea resursei umane din cadrul administraţiei publice poate fi analizată din
perspectiva managementul resursei umane ce are drept subcomponente:
subcomponenta strategică- politica de personal, subcomponenta tactică-gestiunea de
personal, subcomponenta operaţională-administrarea de personal.
Pentru definirea politicii de personal se impune definirea obiectivelor strategice
în materie de personal. Astfel această politică va acţiona sinergic cu alte politici
organizatorice, contribuind la eficientizarea activităţii administraţiei publice.
Al doilea nivel, cel al gestiunii de personal îl regăsim în planul concretizării
axelor strategice cum ar fi cel al problemelor şi soluţiilor, al resurselor şi
condiţionărilor, etc.
34
Al treilea nivel, cel al administrării de personal se caracterizează prin lipsa
responsabilităţii în ceea ce priveşte luarea deciziilor asupra obiectivelor
operative.Administrarea de personal nu implică luarea de decizii ci aplicarea unor
tehnici prestabilite pentru atingerea obiectivelor fixate în cadrul politicii de personal.
Fără o politică de personal, administraţia publică nu va reuşi să se adapteze la
transformările din mediul său şi să-şi atingă obiectivele pentru care este legitimată.
Prezentăm în rândurile de mai jos câteva dintre caracteristicile regimului juridic
cu privire la funcţia şi funcţionarul public din unele state.
Franţa
Alegând modelul închis, sistemul francez al funcţiei publice este fondat pe
carieră, individul alege prin urmare o profesiune specifică, care este „serviciul
statului” şi acest angajament se materializează în noţiunea de carieră: toată viaţa
profesională de agent public este organizată în funcţie de reguli generale, care
încearcă să garanteze egalitatea agenţilor contra arbitrariului superiorilor53.
Nivelul administrativ care utilizează cel mai mult personal este cel al
Administraţiei de Stat, de altfel caracteristică ce corespunde tipului de stat centralizat.
Nu toţi funcţionarii din cadrul Administraţiei franceze sunt funcţionari publici,
existând de asemenea agajaţi contractuali cărora nu se aplică Statutul Funcţiei
Publice.
Accesul la funcţia publică se realizează prin concurs, existând o comisie
independentă de selecţie şi clasificare a funcţionarilor publici pe bază de merit.
Ulterior intrării în funcţia publică, urmează o perioadă de formare în cadrul unor
institute specializate cum ar fi ENA54( pentru corpurile administrative de elită),
Institutele Regionale de Administraţie( pentru corpuri generale de funcţionari publici)
sau în cadrul unor şcoli ce deţin departamente de formare pentru corpurile speciale.
În Franţa s-a conturat o nouă politică de personal în ceea ce priveşte funcţia
publică, cu scopul asigurării unei gestiuni mai dinamice şi mai motivante a acesteia.
53 Ioan Alexandru, op.cit., p.319 54 Acronim Ecole National d’Administration-traducere în română: Şcoala Naţională de Administraţie
35
Marea Britanie
Echivalentul conceptului de funcţie publică, aplicabil acestui stat este noţiunea de
civil service şi este important de menţionat faptul că ea se referă doar la personalul din
cadrul Administraţiei de Stat şi prin excepţie la Serviciul Naţional de Sănătate sau
anumite corpuri cum ar fi Corpul de Poliţie. Funcţia publică rămâne o exercitare a
prerogativelor regale.
Trei sferturi din civil servants îşi desfăşoară activitatea în rândul agenţiilor create
începând cu anul 1988, prin programul „Next Steps”.Personalului din civil servants îi
pot fi aplicate două structuri. Prima structură conţine la rândul ei două substructuri
una generală(echivalenta corpurilor generale) şi una specializată(echivalenta
corpurilor speciale).A doua structură conţine un corp de elită denumit senior civil
servants.
Accesul la civil service se bazează pe principiul egalităţii de şanse, al meritului,
dar este unul aparte faţă de accesul la funcţia publică din unele state precum Franţa,
tocmai datorită cailor de acces utilizate. Distingem astfel: calea normală, calea
rapidă(prin excepţie, pentru un număr redus de funcţionari publici pe an), accesul în
calitate de înalţi funcţionari publici şi un acces corespunzător posturilor inferioare.
Cariera administrativă a personalului din senior civil servants este una
centralizată, dar promovarea pentru restul personalului este descentralizată
departamentelor şi agenţiilor care îşi stabilesc propriile criterii de
promovare.Evaluarea şi selecţia personalului se realizează de către comisiile generale
de promovare.
Statele Unite ale Americii
Funcţia publică din această ţară trebuie analizată şi înţeleasă luând în considerare
trei mari caracteristici ale acesteia şi anume:
Existenţa unei tradiţii istorice conform căreia ocupanţii funcţiei publice trebuie să
se bucure de încredere politică;
Funcţia publică este caracteristică modelului deschis, de specializare a funcţiei
publice.
Mentalitatea cetăţenilor SUA de a nu percepe ca separate, mediul instituţiilor
publice şi al celor private.
36
Administraţiile publice corespunzătoare celor trei niveluri administrative: federal,
al statelor şi cel local, se bucură de autonomie în ceea ce priveşte reglementarea
funcţiei publice.
Decizia administrativă
Decizia reprezintă un atribut esenţial al procesului de conducere, fiind o
componentă a sistemului social global, astfel că poate îmbrăca diverse forme:
managerială, politică, administrativă, economică, juridică etc.
Decizia administrativă-specie a genului deciziei manageriale, a suscitat
interesul numeroşilor specialişti, ce i-au atribuit diferite definiţii dintre care
exemplificăm:
• categorie a deciziei manageriale şi presupune unele elemente particulare care
derivă din misiunea acesteia în societatea contemporană şi anume organizarea
executării sau executarea directă a deciziilor politice cuprinse în normele de drept
adoptate de puterea legislativă, prin urmare esenţa deciziei administrative a
autorităţilor administraţiei publice o constituie voinţa naţiunii, exprimată în diversele
decizii politice cuprinse în actele normative adoptate de puterea legislativă55.
• decizia evocă ohotărâre luată în urma unui proces de analiză, a unei examinări,
de unde, cele două elemente logico-structurale ale deciziei:analiza şi hotărârea sau, în
formularea autorilor francezi înţelegerea şi voinţa56;
• nucleu al activităţii desfăşurate de organele administraţiei publice în realizarea
sarcinilor de conducere şi organizare, conducând la crearea cadrului de aplicare a
deciziilor puterii politice sau aplicarea directă a acestora57;
Din definiţiile de mai sus reiese că decizia este un proces raţional de alegere a
unei direcţii de acţiune dintr-un număr de posibilităţi, în vederea atingerii unui anumit
scop.
În acest sens, conţinutul deciziilor administrative reflectă voinţa puterii
legislative, fenomen ce rezultă din distribuirea competenţelor în statul de drept,
conform căreia puterea executivă, prin administraţia publică, are misiunea de a
implementa decizia politică, ceea ce face ca, în mod firesc, şi decizia administrativă să 55 Ioan Alexandru, op.cit., pg.329 56 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Ed. a 4-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p.56 57 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, op.cit., p.128
37
poată reflecta o oarecare autonomie, în procesele de execuţie, dar niciodată
independenţă58.
În literatura de specialitate sunt evidenţiate două clase de decizii administrative59 :
• decizii care privesc administraţia internă şi care se referă la aspectele
lăuntrice ale administraţiei publice;
• decizii care privesc administraţia externă, adică decizii care facilitează , sau
prin care se realizează acţiune adinistraţiei publice în raport cu alţii, nu în raport cu
sine însăşi.
Prin urmare, din punct de vedere juridic, decizia administrativă, ca act
administrativ, este o formă a activităţii administraţiei publice, concretizată într-o
manifestare expresă de voinţă, ce emană de la o autoritate a administraţiei publice în
realizarea voinţei puterii legislative şi prin care se dă naştere, se modifică sau se sting
drepturi şi obligaţii.
Analizând juridic, activitatea organelor administraţiei publice este prezentă sub
diverse forme concrete şi anume: acte juridice, operaţiuni administrative sau acte
materiale. În cadrul formelor concrete de realizare a activităţii administraţiei publice,
locul central îl ocupă însă, actele administrative, între acestea şi actele juridice ale
administraţiei existând o corespondenţă de tip specie-gen.
În România, termenul de act administrativ este reglementat şi de noua Lege a
conteciosului român, 554/2004, care-l defineşte ca fiind „actul unilateral cu caracter
individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a
organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice”.
În ceea ce priveşte trăsăturile actului administrativ (de drept administrativ)
întâlnim opinii diferite în literatura de specialitate din ţara noastră, aceste diferenţe
datorându-se opiniilor separate ale autorilor în ceea ce priveşte noţiunea de
administraţie de stat, noţiune privită de unii autori în sens material (activitate) şi de
alţi autori în sens formal (sistem de organe).
Cu toate acestea, din clasificarea trăsăturilor caracteristice actelor administrative
de către autorii de drept administrativ întâlnim anumite elemente comune şi anume:
• Actele administrative sunt acte juridice
• Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă
58 Ioan Alexandru şi colaboratorii, Drept administrativ, Ed. Omnia Braşov, 1999, p.169 59 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, op.cit., 2005, p.57
38
• Actul administrativ este emis numai în realizarea puterii publice.
• Voinţa juridică unilaterală este supusă unui regim specific
Prin regim juridic al actelor administrative, se înţelege un ansamblu de reguli,
de formă şi fond, aplicabil actele administrative, reguli ce stabilesc criteriile de
valabilitate ale actelor administrative.
Opiniile specialiştilor în drept administrativ, exprimate de-a lungul timpului,
converg spre două mari situaţii în ceea ce priveşte regimul juridic:
• Reguli(condiţii) de valabilitate a emiterii actului administrativ;
• Reguli ce guvernează valabilitatea efectelor pe care actul le produce.
Elementul central al acestui regim juridic, rămâne însă legalitatea actului
administrativ, concept ce este însă tratat diferit de autorii români, cum ar fi de
exemplu, opinia celor care califică legalitatea drept o condiţie de valabilitate a actelor
administrative alături de oportunitate, sau opinia celor care consideră legalitatea drept
un corolar al condiţiilor de valabilitate, iar oportunitatea o cerinţă a legalităţii60.
Prin urmare activitatea organelor administraţiei publice trebuie să aibă drept
principiu călăuzător, principiul legalităţii, principiu care nu exprimă doar conformarea
actelor administrative cu legea, ci şi interdicţia impusă organelor administrative de a
se abţine să acţioneze atunci când interesul general o cere.
De la o ţară la alta, practica actuală, acest principiu este mai mult sau mai puţin
respectat. Autorităţile deţin puterea lor conferită prin lege, astfel legea le fixează
competenţa şi le stabileşte atribuţiile.
Deciziile administrative pentru a fi legale, ele trebuie să îndeplinească şi
condiţia de a fi oportune61.
Analiza corelaţiei legalitate-oportunitate a constituit de asemenea, în mod
constant, obiectul de cercetare al doctrinei străine de specialite, în special al doctrinei
franceze, cea mai profund influenţată de evoluţia jurisprudenţei administrative de la
nivelul Consiliului de Stat62.
Atunci când autorităţile administraţiei publice recurg la proceduri ce exced
competenţele legale, se cheamă că ele au acţionat ultra vires, ceea ce înseamnă că şi-
au depăşit atribuţiile.
60 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. II,Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p.167 61 Cezar Corneliu Manda, op.cit., p.72 62 Cezar Corneliu Manda, op.cit., p.73
39
Legea creează o competenţă limitată (legată), dar în cele mai multe situaţii şi o
libertate de apreciere, denumită „putere discreţionară”63, care îi permite
administraţiei să se adapteze la condiţiile mediului în care aceasta acţionează, să poată
aprecia oportunitatea acţiunilor şi actelor sale.
Cu privire la această putere discreţionară, la anglo-saxoni, de exemplu, sunt
cazuri când anumite autorităţi administrative posedă o putere discreţionară absolută.
Autorităţile administrative au competenţa de a întocmi, de a emite acte
individuale şi cu caracter regulamentar. În Anglia aceasta este denumită „legislaţie
delegată”, în SUA, „legislaţie administrativă”.
Actele reglementare (acte normative) poartă nume diferite, în funcţie de ţară: în
Marea Britanie-ordine în consiliu sau ordine statutare în consiliu şi regulamente
departamentale(cele date de ministere), iar pentru autorităţile locale „by-laws”; în
SUA, proclamaţiile şi ordinele executivului emană de la preşedinte, iar „by-laws” de
la autorităţi locale; în Belgia sunt decrete regale, decizii ministeriale şi deciziile
autorităţilor locale.
În ceea ce priveşte procedurile, acestea constituie elemente deosebit de importante
în mecanismele de funcţionare ale administraţiei publice.Administraţia este obligată
prin legi şi regulamente să respecte în actele sale anumite forme: acestea sunt
procedurile administrative.
Procedurile administrative permit nu numai informarea, dar şi reflecţia, ele pun
obstacol deciziilor premature, dar pot preveni şi încetineala excesivă pentru că adesea
sunt impuse anumite termene.64
Procedurile administrative sunt prevăzute prin texte diferite, în unele ţări făcându-
se efortul codificării lor.Este cazul SUA.
În alte sate există de multă vreme legi detaliate de procedură administrativă cum
este cazul Austriei, Iugoslavia, Spania, Italia.
În alte state precum Franţa nu există decât rare reguli generale şi o multitudine de
dispoziţii speciale.
Tendinţa de codificare a procedurilor administrative, arată insuficienţa controlului
jurisdicţional a posteriori.
63 Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Creştină Dimitrie Cantemir, Bucureşti, 1994, p.121 64 Ioan alexandru, op.cit., 2007, p.343
40
MODULUL 5: Controlul funcţionării administraţiei publice
Cuvântul control derivă din „contre-rolle”, document de verificare a rolului, şi o
lungă perioadă de timp termenul control a fost utilizat pentru a desemna „verificare
contabilă”.Ulterior, termenul a fost utilizat în sensul de verificare a rezultatelor65.
Administraţia publică, în sensul de activitate care constă în organizarea executării
şi executarea în concret a legilor, legi în care sunt exprimate valori politice, prin
natura sa, necesită supunerea faţă de multiple forme de control.
Aşadar, pentru a asigura conformitatea activităţii autorităţilor administraţiei
publice cu exigenţele legii, este nevoie de instituirea unui vast şi complex control
asupra acestei activităţi. Astfel, există o gamă amplă şi variată de forme de control al
activităţii autorităţilor administraţiei publice, tocmai datorită caracterului subordonat
pe care îl are aceasta activitate. Natura diferitelor forme de control diferă în funcţie
de particularităţile subordonării.
Garanţia juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie controlul asupra
modului în care aceste autorităţi şi-au exercitat atribuţiile conferite de lege, control
care se exercită fie din proprie initiaţivă, fie la solicitarea celor interesaţi, de către
însăşi autorităţile administrative sau de autorităţi care înfăptuiesc celelalte puteri ale
statului (legislativă sau judecatorească).
În funcţie de natura organului de control întâlnim următoarele forme de control:
• Controlul legislativ sau politic;
• Controlul executiv sau administrativ , care este executat de organe de control
din cadrul sistemului administraţiei publice;
• Controlul judecătoresc, care este exercitat de către instanţele judecătoreşti
asupra legalităţii actelor administrative.
Indiferent de forma de control şi de natura organului de control, controlul care este
exercitat asupra activităţii organelor administraţiei publice are trei elemente
principale: baza de referinţă a controlului, obiectul controlului şi operaţiunile de
control propriu-zise66:
• Baza de referinţă a controlului este formată din acele elemente pe care
organul de control trebuie să le verifice în timpul activităţii de control;
• Obiectul controlului este dat de totalitatea elementelor asupra cărora acesta
se va exercita: resursele umane, mijloacele materiale, resursele financiare.Resursele 65 Ioan Alexandru, op.cit., 2007, pg.345 66 Alexandru Negoiţă, op.cit., pg. 203
41
financiare şi mijloacele materiale sunt supuse controlului în ceea ce priveşte atât
existenţa lor, cât şi modul de folosire a acestora.În cazul resurselor umane, controlul
va urmări calitatea şi însuşirile profesionale, dar şi eficienţa cu care acestea sunt
folosite pentru realizarea obiectivelor activităţii;
• Operaţiunile de control sunt mijloacele şi procedeele prin care organul de
control cercetează conformitatea obiectului controlat cu elementele cuprinse în baza
de referinţă.Există un mare grad de complexitate în ceea ce priveşte operaţiunile de
control ce vizează oportunitatea activităţii organelor administraţiei publice în raport
cu rentabilitatea , eficienţa, etc. activităţii controlate.
Relaţia legalitate-putere discreţionară a administraţiei –controlul instanţelor de
contencios administrativ reprezintă o problemă teoretică fundamentală a statului de
drept67.
În literatura de specialitate se consideră că forma de control pe care administraţia
publică o realizează asupra ei însăşi reprezintă controlul administrativ.
Controlul administrativ constituie forma cea mai complexă a controlului asupra
activităţii autorităţilor administraţiei publice. Esenţa controlului administrativ constă
în confruntarea administraţiei publice aşa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea
ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui să fie .
Acest control se exercită în cadrul sistemului organelor administraţiei publice ,
prin care activitatea acestora se autoreglează fie prin controlul intern, fie prin cel
extern ori prin controlul de tutelă administrativă exercitat de către Guvern, prin
prefecţi, asupra autorităţilor administraţiei publice locale, sau controlul exercitat prin
jurisdicţiile administrative.
A. Controlul administrativ poate fi intern sau extern.
Controlul administrativ intern
Acest control este permanent şi cuprinde întreaga activitatea şi toate structurile
componente ale instituţiilor publice, urmărind legalitatea, eficienţa, legitimitatea şi
oportunitatea acţiunilor administrative.
67 Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, p.167
42
Fiind exercitat de către funcţionari din interiorul instituţiei controlate, această
formă de control este de fapt un autocontrol, care poate fi declanşat atât din oficiu, cu
exercitarea supraordonării ierarhice, dar şi pe baza unor scrisori sau reclamaţii
formulate din afara instituţiei publice.
Declanşarea acestui tip de control, printr-o sesizare sau reclamaţie, poartă
denumirea de recurs graţios.
Acesta poate viza atât legalitatea, cât şi oportunitatea activităţii organului
controlat. Din punct de vedere juridic, recursul graţios reprezintă o condiţie
prealabilă folosirii acţiunii în contencios administrativ.
Controlul administrativ extern
Controlul ierarhic
În conţinut, controlul ierarhic este similar cu controlul intern, deosebirea constând
în faptul că subiectele controlului ierarhic sunt instituţii diferite, subiecte de drept
administrativ distincte, aflate pe poziţii deosebite în cadrul raportului juridic.
Procedural, controlul ierarhic se poate declanşa din oficiu sau pe baza unei
reclamaţii sau sesizări efectuate de către o persoană interesată împotriva activităţii
unei instituţii publice, prin declanşarea a ceea ce se numeşte recurs ierarhic.
Controlul extern specializat
Similar controlului ierarhic, controlul extern specializat este exercitat de structuri
externe organului controlat, dar neaflate în raporturi ierarhice cu acesta.
Controlul extern specializat este un control de legalitate, ce priveşte toate
aspectele actelor administrative, inclusiv al oportunităţii, nefiind un control axat pe
raporturi de subordonare; anularea nu poate interveni decât în cazurile prevăzute de
lege.
El se manifestă din oficiu sau la sesizare.
Controlul de tutelă administrativă
Problema tutelei administrative se poate pune numai în cazul acelor structuri
administrative între care nu există subordonare ierarhică, adică între un subiect din
sfera puterii executive şi unul din afara acestuia68.
68 Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administraţia publică locală din România, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p.273
43
B. Controlul judecătoresc
Administraţia publică este activitatea desfăşurată de organele executive pe baza
legii, în scopul organizării executorii şi pentru executarea în concret a legii.
Conformitatea cu legea a acestei activităţi este verificată, în ultimă instanţă, prin
controlul exercitat de organele judecătoreşti.
De asemenea trebuie nu în ultimul rînd menţionat faptul că de multe ori, organul
emitent sau cel ierarhic superior nu înlătură, în urma exercitării recursului graţios sau
recursului ierarhic, actele administrative emise cu încălcarea prevederilor legii, ceea
ce are drept urmare vătămarea drepturilor şi intereselor legitime ale celor
interesaţi.
Putem spune că această formă de control se constituie în ultimul mijloc pus la
dispoziţie celor vătămaţi, persoane fizice şi juridice, pentru apărarea drepturilor şi
intereselor legitime care au fost vătămate prin activitatea administraţiei publice.
În ceea ce priveşte obiectul controlului judecătoresc asupra activităţii de executare
şi executare în concret a legii, trebuie remarcat faptul că acesta se referă numai la
rezolvarea litigiilor care apar în legătură cu organizarea executării legii şi care se
formează ceea ce se numeşte contenciosul administrativ.
Controlul judecătoresc se exercită numai asupra actelor administrative şi asupra
celor asimilate acestora şi nu asupra altor activităţi ale organelor administraţei
publice.
Astfel, acest tip de control vizează actele administrative emise şi de autorităţi
aparţinând puterii legislative şi puterii judecătoreşti, supuse regimului de drept
administrativ.
În România, controlul judecătoresc vizează exclusiv legalitatea actelor supuse
controlului, nu şi oportunitatea sau eficienţa acestora69, este exercitat ulterior adoptării
sau emiterii actului administrativ şi se desfăşoară pe baza unei proceduri speciale.
Acest control este precedat de o procedură prealabilă în faţa organelor
administraţiei publice: recursul graţios, recursul ierarhic sau o jurisdicţie
administrativă specială, în cadrul căreia actul poate fi retras sau desfiinţat de către
organul emitent sau organul competent al administraţiei publice. 69 Emanuel Albu, Drept administrativ şi stiinţa administraţiei, Partea a II-a, Ed. Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2006, p. 101
44
MODULUL 6: Administraţia publică şi integrarea europeană
Uniunea Europeană este o organizaţie supranaţională care deţine o reţea
instituţională vastă dintre care amintim:
• Consiliul European, care reprezintă reuniunea la cel mai înalt nivel (şefi de
state şi de guverne);
• Consiliul Uniunii, care reprezintă interesele statelor membre prin reunirea în
formaţii distincte, după problemele tratate, a miniştrilor de resort ai guvernelor
naţionale şi care adoptă norme şi programe comune;
• Comisia Europeană, organ independent „păzitoare a tratatelor şi motor al
integrării europene”;
• Parlamentul European, care reprezintă popoarele din Uniune;
• Curtea de Justiţie, care controlează legalitatea actelor organelor comunitare
şi respectarea dreptului comunitar de către statele membre;
• Curtea de Conturi, „conştiinţa financiară a Comunităţile”, care controlează
legalitatea, fiabilitatea şi regularitatea conturilor şi a tuturor operaţiunilor bugetare.
Dintre entităţile care nu au statut de instituţie amintim: Comitetul Economic şi
social, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi, Comitetul Regiunilor, Tribunalul de
Primă Instanţă, Comitetul Monetar etc.
Comunitatea Europeană trece printr-o fază în care nu se poate spune că vechile
state suverane mai există în forma clasică, dar nici nu se poate vorbi de o reală
integrare.
Două dintre cele mai importante caracteristici ale Comunităţii, ca administraţie
europeană sunt funcţia executivă şi imposibilitatea de a se autofinanţa, deoarece nu
are putere de a colecta taxe.
Legătura dintre birocraţiile naţionale şi cele transnaţionale este asigurată de
Comisia Europeană, aceasta dezvoltându-se prin cooperarea cu instituţiile naţionale şi
nu cu grupuri sociale sau cu electoratul.
Întâlnim trei modele administrative, cu caracteristice diferite în ceea ce priveşte
structurile lor ierarhice şi maniera lor de organizare şi cooperare.
Aceste modele sunt: modelul englez, modelul francez, modelul german.
45
Instituţiile europene odată create, au produs modificări, unele în direcţia
integrării, aletele în direcţia renaţionalizării.
Specialiştii au ridicat numeroase întrebări cu privire la modalităţile în care se
poate realiza o reală integrare europeană, politică, economică, culturală, etc.
A defini o administraţie ideală, o administraţie tip, care să însumeze doar
avantaje precum: raţionalitate, eficacitate, servire optimă a cetăţenilor, etc., nu poate
exista în mod real.
Se doreşte însă funcţionalitatea unui pachet de caracteristici comune diferitelor
administraţii europene care să determine o coerenţă internă a administraţiilor
naţionale, coerenţă ce poate să aspire către modelul european ideal.
În prezent se impune depistarea liniilor majore ale administraţiei publice ce se
conturează în jurul principiilor comune ţărilor europene.
Pentru a putea descifra elementele principale ale unei schiţe a modelului
european de administraţie publică, trebuie să supunem analizei factorii de
aderenţă dintre administraţiile publice europene.
Aceşti factori se grupează în două planuri şi anume: cel politic şi cel istoric.
Factorii de ordin politic
Din acest punct de vedere, modelul european trebuie considerat o variantă a
modelului occidental.
Filosofia acestui model occidental o reprezintă concepţia asupra raporturilor
dintre administraţie şi politică, deci o anumită apropiere de puterea politică bazată
pe democraţie electivă şi pluralistă şi pe principiul separării puterilor.
Factori de ordin istoric
Se cunoaşte asemănarea dintre evoluţia istorică(economică şi socială) a ţărilor
geografic apropiate şi confruntate cu evenimente asemănătoare.
După revoluţia industrială şi apariţia statului de bunăstare, societăţile europene au
cunoscut forme analoage de dezvoltare economică, socială şi culturală70:
- crearea unei administraţii „economice”, legate de intervenţiile economice ale
puterii publice;
- crearea unei administraţii „ de serviciu”(învăţământ, sănătate, cultură, etc.);
70 Ioan Alexandru, op.cit., 2007, p.453
46
- crearea unei administraţii legată de urbanizare;
- crearea unei administraţii specializate în noile probleme ale mediului
înconjurător, ale tehnologiilor avansate, etc.
Elementele unei posibile schiţe de model european al administraţiei publice trebuie
analizate în jurul următoarelor aspecte: structuri, mecanisme de acţiune, sisteme de
control.
A. În ceea ce priveşte asemănarea structurilor administraţiei publice, este dificil
de întâlnit instituţii comune, dar se observă o tendinţă de apropiere instituţională la
nivelul statelor europene.
Unul din principalii factori este cel al relansării autonomiei locale. În unele state
această autonomie fusese redusă, din considerente financiare. În alte state apariţia
autonomiei locale a fost strâns legată de stabilirea sau apariţia democraţiilor.
Schimbările politice relativ recente în ţările din Europa de Est au condus la
dezvoltarea autonomiei colectivităţilor locale şi instituţiilor locale existente.
Un alt punct comun al autorităţilor administraţiei publice din statele europene
contemporane il constituie multiplicarea structurilor de decizie.
Nu în ultimul rând trebuie menţionată şi apariţia autorităţilor administrative
independente în diverse domenii, ca element comun. Astfel au apărut în domenii
precum:
-Cel al drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului;
-Al activităţilor economice;
-Al activităţilor administrative noi.
B. În privinţa asemănării mijloacelor de acţiune ne vom referi doar la
mijloacele umane şi cele juridice, mijloacele financiare nefăcând obiectul analizei
suportului de curs de faţă.
În ceea ce priveşte funcţia publică, ca mijloc uman, nu toate statele împărtăşesc
aceeaşi concepţie cu privire la aceasta.De exemplu, cazul Marii Britanii, în care nu
este reţinut conceptul de funcţie publică şi este preferat cel de civil service sau civil
servant.
În ceea ce priveşte accesul la funcţia publică, observăm proceduri diferite.
47
Utilizarea concursului de recrutare se aplică atunci când este conformă
sistemului meritului, principiului non-discriminării politice, ideologice, religioase,
etc.
El se aplică în diferite state dintre care amintim: Franţa, Germania, Spania, etc.
Dar concursul nu este singurul mod de recrutare al agenţilor publici, în plus,
concursul intern şi promovarea în carieră fiind caracteristice ţărilor în care se
aplică modelul închis, de carieră.
În alte ţări se aplică modelul deschis, al specializării funcţiei publice, cum ar fi:
Marea Britanie, Olanda.
Mijloacele juridice
Şi în cazul acestor mijloace întâlnim asemănări şi deosebiri. Cea mai mare parte a
statelor este adepta ideii conform căreia administraţia publică, în calitatea sa de
depozitară a puterii publice, trebuie să utilizeze actul unilateral, simbol al
prerogativelor sale.
Din acet motiv administraţia publică este supusă unui drept special, derogator de
la dreptul comun, şi supusă unui judecător special, judecătorul administrativ.
Există şi ţări în care administraţia publică nu dispune de prerogative maxime, ea
supunându-se prin urmare judecătorului ordinar, cum este cazul Marii Britanii.
C. Asemănarea sistemelor de control
Necesitatea supunerii administraţiei publice controlului, nu este pusă la îndoială,
coespunzând ideii conform căreia într-un stat de drept administraţia este supusă
regulii dreptului.
Dintre toate formele de control unul este extrem de important şi anume: controlul
jurisdicţional.
Controlul jurisdicţional se realizează cu ocazia şi în cadrul soluţionării unui litigiu
în care se pune problema ilegalităţii unui act administrativ, emis sau adoptat în cadrul
activităţii organelor administraţiei publice. Această activitate de jurisdicţie poate fi
realizată de către organe, comisii etc, specializate, din cadrul sistemului administraţiei
publice sau de către organe jurisdicţionale administrative.
În ceea ce priveşte colectivităţile locale, el îmbracă fie forma unui control de
tutelă(asupra actelor sau persoanelor), fie a unui control de tip juridic(cazul
controlului prefectoral în Franţa).
48
ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE:
• Identificaţi principalele tipuri de structuri din punct de vedere al modului
în care sunt ordonate elementele unui sistem şi a relaţiilor ce se stabilesc
între acestea?
• Formulaţi condiţiile existenţei unei autonomii locale?
• Realizaţi o analiză comparativă între modelul centralizat şi cel
descentralizat de furnizare a serviciilor publice?
• Descrieţi modelul de agenţie din Maria Britanie?
• Prezentaţi elemente de specificitate ale structurii administraţiei federale din
SUA?
• Prezentaţi elemente de specificitate ale structurii administraţiei locale din
Italia?
• Identificaţi autorităţile administraţiei publice locale din România. Realizaţi
o scurtă analiză a competenţelor şi a funcţiunilor acestora?
• Realizaţi o scurtă analiză a regimului juridic a funcţiei şi funcţionarului
public din Germania?
• Realizaţi o scurtă descriere a regimului juridic al actului administrativ?
• Descrieţi pe scurt categoriile „autorilor controlului”, asupra derulării
activităţii economico-sociale a administraţiei publice?
• Realizaţi o descriere a principalelor caracteristici ale Ombudsmanului în
România?
• Creionaţi principalele caracteristici ale unui posibil model european de
administraţie publică?
49
Anexe 1
Bibliografia completă a cursului
• Alain Delcamp, Le Sénat et la Décentralisation, Ed. Economica, Paris 1991 • Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996 • Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Ed. ATLAS LEX, 1993 • André de Laubadére, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traité de droit administratif, tome I, 14e edition, L.G.D.J., Paris • Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, ed. a III-a, Institutul de Arte Grafice „Eminescu” S.A., Bucureşti • Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. a 3-a, Editura All Beck, Curs universitar, Bucureşti, 2001 • Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Ed. a 4-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2005 • Cezar Corneliu Manda, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005 • Chantal Millon Delsol, L’Etat subsidiaire, P.U.F., Call Leviathan, L.G.D.J. Paris, 1992 • Charles Cadoux, Droit Constitutionnel et institutions politiques, Cujas, Paris, 1975 • Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 3e edition, Economica, Paris, 1990 • Charles Debbasch, Les structures administratives, PUF, Ediţia a 3-a, 1985 • Constantin Bacoyannis, Le principe constitutionnel de libre administration des collectivites teritoriales, Economica Presses Universitaires D’Aix-Marseille, Paris, 1993 • Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administraţia publică locală din România, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999 • Cristian Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice. Teoria generală a instituţiilor politice, vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1997 • Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. II,Ed. All Beck, Bucureşti, 2004 • Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999 • Danielle Bossaert, Christopf Demmke, Koen Nomden, Robert Polet, Funcţia publică în Europa celor cinsprezece.Noi tendinţe şi evoluţii, Editura Economică, Bucureşti, 2002 • Emanuel Albu, Drept administrativ şi stiinţa administraţiei, Partea a II-a, Ed. Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2006 • Emile Durkheim, Regulile metodei sociologice, Bucureşti, Ed. Cultura Naţională, 1924 • Francis Fukuyama, Construcţia statelor. Guvernarea şi ordinea mondială în secolul XXI, ANTET, 2004 • Frederic Baudine-Culliere, Principe de subsidiarité et administration locale, L.G.D.J., Paris 1995
50
• Ioan Alexandru şi colaboratorii, Drept administrativ, Ed. Omnia Braşov, 1999 • Ioan Alexandru, Administraţia publică-Teorii, realităţi, perspective, Ediţia a IV-a revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007 • Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994 • Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, Tratat I, Ed. Europa Nova, Bucureşti, 1996 • Ion V. Gruia, Descentralizarea administrativă, „Revista de Drept Public”, anul I, Bucureşti, 1926 • Jacques Chevallier, Science administrative, P.U.F., 3e edition, Paris, 2002 • Luciano Vandeli, La cellule de base de toutes les democraties, în: Pouvoirs, Revue Francaise D’Etudes Constitutionnelles et Politiques • Marcel Prélot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, 11e edition, Dalloz, Paris, 1990 • Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Creştină Dimitrie Cantemir, Bucureşti, 1994 • Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ed. a IV-a, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „E. Mârvan”, 1934 • Pierre Pactet, Institutions politiques et droit constitutionnel, Masson, Paris, 1983 • Ştefan Costea, Introducere în sociologia contemporană, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1985 • Traian Herseni, Sociologie, Ed. Ştiinţifică şi Eciclopedică, Bucureşti, 1982
51
Anexa 2
• Referinţe biografice : CEZAR CORNELIU MANDA – Licenţiat în fizică
şi drept, absolventul Studiilor postuniversitare administrative din cadrul
SNSPA, doctor în drept, lector.univ. dr. la Facultatea de administraţie
publică, autor al mai multor lucrări de specialitate din domeniul dreptului, dar
şi al ştiinţelor administrative.