1

Uppkast – vinsamlegast vitnið ekki í greinina fyrr en endalegt grein liggur fyrir

Íslenskir stjórnmálamenn og þátttaka í samruna Evrópu: Sérstaða eða sérviska

eftir Baldur Þórhallsson prófessor í stjórnmálafræði við Háskóla Íslands

Útdráttur

Greinin leitast við að svara þeirri spurningu hvað skýri afstöðu íslenskra ráðmanna til þátttöku í Evrópusamrunanum frá því að þeir fóru fyrst að bregðast við samrunaþróuninni fyrir hálfri öld. Rannsakað er að hvaða marki sérstaða íslensk sjávarútvegs móti Evrópustefnu stjórnvalda með því að kanna tengsl þingmanna við greinina og mikilvægi greinarinnar í þjóðarbúskapnum. Jafnframt er skoðað hvort afstaða ráðamanna byggist á hugmyndum þeirra um alþjóðasamskipti og stöðu Íslands í alþjóðakerfinu. Í þessu sambandi er sérstaklega skoðað á hvaða hugmyndum utanríkisstefna Íslands hefur byggst og hvernig þær hafa haft áhrif á Evrópustefnu stjórnvalda. Áhersla stjórnvalda á sjálfsákvörðunarrétt Íslendinga í „eigin málum“ verður tekin fyrir sem og áhersla þeirra á tvíhliða samskipti í stað fjölþjóðasamskipta innan alþjóðastofnana. Því er haldið fram að þessir tveir þættir, þ.e. áhersla á sjálfsákvörðunarrétt (sem tengist „baráttunni“ og „stríðunum“ fyrir yfirráðum yfir landi og miðunum) og tvíhliða samskipti (sem byggir á takmarkaðri trú á getu smáríkis til áhrifa í fjölþjóðastofnunum og reynslu af utanríkissamskiptum) hafi haft mótandi áhrif á Evrópustefnu stjórnvalda. Þessir tveir þættir tengjast sjávarútveginum órjúfanlegum böndum. Sjávarútvegurinn er orðinn samofinn hugmyndum ráðamanna um sjálfsákvörðunarrétt og litið hefur verið þannig á að tvíhliða samskipti og tvíhliða lausir séu best til þess fallnar að tryggja grundvallarhagsmuni þjóðarinnar – sjálfsákvörðunarrétt í sjávarútvegi. Yfirráð Íslendinga yfir sjávarútveginum er orðið að tákni fyrir sjálfstæði þjóðarinnar.

2

Inngangur „Iceland is regarded as somewhat of an icon among EU-sceptics.“ (Miles 2004)

Stjórnmálamenn í Evrópu sem andsnúnir eru frekari samrunaþróun eða aðild að

Evrópusambandinu (ESB) líta með lotningu til starfsfélaga sinna á Íslandi vegna staðfestu

flestra þeirra að Ísland eigi ekki að gagna í ESB. Allt frá því að íslenskir stjórnmálamenn fóru

að bregðast við þróun mála í Evrópu til að tryggja viðskiptahagsmuni þjóðarinnar undir lok 6.

áratugar síðustu aldar hafa þeir verið tregir til að taka þátt í samrunaþróun Evrópu. Íslenskir

stjórnmálaflokkar, að undanskildum Alþýðuflokknum frá 1994 til 1999 og Samfylkingunni

frá 2002, hafa ekki verið fylgjandi inngöngu Íslands í ESB. Flokkarnir hafa annaðhvort

aðhyllst þá stefnu sem kölluð hefur verið „að bíða og sjá“ (Gunnar Helgi Kristinsson 1996)

eða hafa verið andsnúnir ESB-aðild. Yfirgnæfandi meirihluti evrópskra stjórnmálamanna er

hins vegar hlynntur aðild að sambandinu og styður frekari samrunaþróun. Árið 1996 studdu

92% ráðamanna ESB-ríkjanna fimmtán aðild að sambandinu og einungis 3% töldu aðildina

slæma. Auk þess töldu 9 af hverjum 10 stjórnmálamönnum að ESB-aðild hefði gagnast

viðkomandi ríki (EOS Gallup Europe 1996). Hér á landi hefur hið gagnstæða átt sér stað og

sem dæmi má nefna að á 10. áratug síðustu aldar voru það eingöngu þingmenn

Alþýðuflokksins sem mæltu opinberlega með aðild auk eins þingmanns Sjálfstæðisflokks.

Neikvæð afstaða íslenskra stjórnmálaflokka til ESB-aðildar hefur auk þessa ekki verið

samhljóma afstöðu áhrifamestu stjórnmálaflokkanna í nágrannaríkjunum. Í Noregi og

Danmörku hafa stærstu flokkanir, Hægriflokkurinn og Verkamannaflokkurinn, verið fylgjandi

aðild að ESB í hartnær hálfa öld. Áhrifamestu flokkar Svíþjóðar og Finnlands hafa einnig

verið fylgjandi aðild frá upphafi 10. áratugar síðustu aldar og á þetta jafnt við íhaldsflokkana,

jafnaðarmannaflokkana og miðflokkana (gömlu bændaflokkana) þótt íhaldsmenn hafi verið

ákafastir í stuðningi sínum við ESB-aðild (Svasand og Lindström 1996).

Spurningin sem hlýtur að vakna, sérstaklega með tilliti til ákafs stuðnings

stjórnmálamanna í Evrópu við Evrópusamrunann, er hvers vegna íslenskir stjórnmálamenn

hafa ekki verið eins viljugir til að taka þátt í samrunaþróun Evrópu. Tregðan til að taka þátt í

samrunaþróuninni á ekki einungis við um inngöngu Íslands í ESB heldur á hún einnig við um

efasemdir þeirra um ágæti þess að ganga í EFTA, EES og Schengen eins og síðar verður

rakið. Þessi saga spannar hálfa öld.1

1 Sjá ítarlega umfjöllun í Baldur Þórhallsson (ritstjóri) ,,Iceland and European integration: On the Edge“.

3

Hvað er það við íslenska stjórnmálamenn sem aðgreinir afstöðu þeirra til þátttöku í

Evrópusamrunanum frá starfsbræðrum þeirra í Evrópu? Byggir afstaða íslenskra

stjórnmálamanna á séríslenskum hagsmunum sem fara ekki saman við samrunaþróun Evrópu

eða byggir hún á sérkennum stjórnmálamannanna sjálfra? Leitað verður svara við þessum

spurningum með því að skoða annars vegar að hvaða marki hagsmunir sjávarútvegsins móta

afstöðu ráðamanna og hins vegar hvort það sé eitthvað í hugmyndum íslenskra

stjórnmálamanna um alþjóðasamskipti sem hjálpað getur til við að skýra afstöðu þeirra. Til

það kanna það síðarnefnda verður greint á hvaða grunni utanríkisstefna Íslands byggir, þ.e. á

hvaða þætti íslenskir stjórnmálamenn hafa lagt mesta áherslu við mótun utanríkisstefnunnar.

Tvö atriði verða sérstaklega tekin til athugunar. Annars vegar verður áhersla íslenskra

ráðamanna á sjálfsákvörðunarrétt þjóðarinnar og yfirráð yfir láði og legi skoðuð. Hins vegar

verður fjallað um hvaða afleiðingar þessar hugmyndir og reynsa af utanríkissamskiptum hafa

haft á samskipti Íslands við ríki í formi tvíhliðasamskipta og starfsemi í alþjóðastofnunum.

Áhrif sjávarútvegsins á Evrópustefnu stjórnvalda verða metin með því að kanna tengsl

þingmanna við sjávarútveg og bera tengslin saman við tengsl þingmanna við landbúnað og

iðnað. Markmiðið er að greina hvort tengsl ráðamanna, þ.e. þingmanna og ráðherra, við

sjávarútveg séu þess eðlis og það umfangsmikil að þau geti skýrt afstöðu þeirra til þátttöku í

samrunanum. Hagmunaaðilar í sjávarútvegi hafa lagt kapp á að tryggja sjávarafurðum greiðan

aðgang að mörkuðum ESB-ríkja og lagt áherslu á niðurfellingu tolla á íslenskum

sjávarafurðum og afnámi annarra viðskiptahindrana. Á sama tíma hafa þessir hagsmunaaðilar

verið á móti inngöngu í ESB, ef undan er skilin afstaða þeirra í upphafi 7. áratugarsins, og

talað ákaft fyrir sjálfsákvörðunarrétti Íslendinga í málefnum sjávarútvegsins og þannig lagst

alfarið gegn framsali á valdi í málaflokknum frá Reykjavík til Brussel og veiðum útlendinga í

fiskveiðilögsögunni. Hvaða áhrif hefur þessi afstaða hagsmunaaðila í sjávarútvegi haft á

Evrópustefnu stjórnvalda?

Greinin skiptist í sjö kafla að loknum inngangi. Í fyrsta lagi verður farið yfir skýringar

sem fræðimenn hafa sett fram um það hvers vegna íslensk stjórnvöld hafa verið treg til að

taka þátt í Evrópusamrunanum. Í öðru lagi verður fjallað um afstöðu þingmanna,

stjórnmálaflokka og stjórnvalda. Í þriðja lagi verður fjallað um afstöðu atvinnurekenda í

sjávarútvegi til þátttöku í Evrópusamrunanum og hún borin saman við afstöðu

stjórnmálaflokkana. Í framhaldi af þessu verður reynt að greina hvort að þrír ofangreindir

þættir, þ.e. sjávarútvegurinn og tengsl þingmanna við hann, áhersla ráðamanna á

sjálfsákvörðunarrétt þjóðarinnar og hugmyndir þeirra um alþjóðasamskipti geti skýrt afstöðu

4

þeirra. Í lokin verða niðurstöður teknar saman og metið hvernig þessir þættir spila saman við

mótun Evrópustefnu stjórnvalda.

Rannsóknir á afstöðu ráðamanna til þátttöku í Evrópusamrunanum

Margar ástæður hafa verið nefndar til sögunnar til að skýra tregðu íslenskra ráðamanna til

þátttöku í samrunaferli Evrópu. Ein algengasta ástæðan hefur verið óhagstæð

sjávarútvegsstefna ESB (Baldur Þórhallson og Hjalti Þór Vignisson 2004a; Úlfar Hauksson

2002; Gunnar Helgi Kristinsson 1996). Aðrar ástæður eru til að mynda: Viðskipta- og

efnahagstengsl við Bandaríkin fram á 7. áratugar síðustu aldar sem viðhélt hafastefnunni og

gerði landinu ekki kleift að taka þátt í samrunaþróun Evrópu á 6. og 7. áratugnum og tvíhliða

varnarsamningur milli ríkjanna sem leitt hefur til þess að ráðamenn telja ekki þörf á að taka

þátt í varnar- og öryggissamstarfi ESB (Baldur Þórhallson og Hjalti Þór Vignisson 2004b);

Smæð íslenskrar stjórnsýslu, þ.e. skortur á sérfræðiþekkingu og sögulega lítil áhersla á

langtímastefnumótun sem leiddi til takmarkaðar þekkingar og stefnumótunar í Evrópumálum

þar til undir miðbik og lok 10. áratugarins (Baldur Þórhallsson 2004a; 2002; 2001); Pólitísk

orðræða, sú hugmynd að íslenska þjóðin samanstandi af einni órjúfanlegri heild og megi ekki

afsala sér sjálfræði eða sjálfstæði sínu – allt tal um valdaframsal eru talin svik hina

órjúfanlegu heild þjóðarinnar. Þessi pólitíska orðræða sem einkennir íslensk stjórnmál gerir

stjórnmálamönnum mjög erfitt fyrir að hvetja til aðildar að ESB (Guðmundur Hálfdanarson

2004). Auk þessa hefur verið bent á að bakland flestra stjórnmálamanna hafi verið í

landsbyggðarkjördæmunum (vegna ójafnrar skiptingu atkvæða) þar sem hagsmunir

sjávarútvegs og landbúnaðar séu ríkjandi en mesta andstöðu við aðild að ESB er að finna í

þessum greinum. Samskipti íslenskra stjórnmálamanna hafi mest verið við ríki sem standi

utan kjarna ESB, þ.e. ríki sem eru annaðhvort ekki í ESB eða þar sem ríkjandi eru efasemdir

um ágæti Evrópusamrunans. Hugsjónin um sameinaða Evrópu hefur því ekki hlotið

hljómgrunn meðal íslenskra stjórnmálamanna. Að lokum byggi hugmyndir íslenskra

ráðamanna um utanríkissamskipti á hugmyndagrunni raunsæisstefnunnar (realism) sem

gengur út á samskipti sjálfstæðra ríkja sem leitast við að tryggja eiginhagsmuni sína (Gunnar

Helgi Kristinsson og Baldur Þórhallsson 2004).2

2 Sjá ítarlega umfjöllun í bókinni Iceland and European integration: On the Edge.

5

Afstaða stjórnmálaflokka til þátttöku í samrunaþróun Evrópu

Afstaða stjórnmálaflokka til aðildar Íslands að ESB hefur tekið nokkrum breytingum

síðastliðinn áratug. Sjálfstæðisflokkurinn markaði þá stefnu á landsfundi árið 1996 að Ísland

ætti ekki að sækja um aðild að ESB þótt flokkurinn útiloki ekki aðild um ókoma framtíð en

fram að þeim tíma aðhylltist flokkurinn „að bíða og sjá“-stefnuna. Afstaða forystumanna

flokksins gagnvart aðild að ESB hafði þó verið ljós um nokkurt skeið en flokkurinn tók ekki

af skarið um að ekki bæri að sækja um inngöngu fyrr en ljóst var að EES-samningurinn

virkaði og staða hans var tryggð, meðal annars vegna ákvörðunar Norðmanna að ganga ekki í

ESB (Baldur Þórhallsson 2004b). Davíð Oddsson, þáverandi formaður flokksins, talaði ávallt

gegn ESB-aðild og ný forystusveit hefur fylgt þeirri stefnu. Vinstrihreyfingin – grænt framboð

hefur eins og Sjálfstæðisflokkurinn alfarið lagst gegn aðild og þannig fetað í fótspor bæði

Alþýðubandalagsins og Kvennalistans.

Framsóknarflokkurinn sem ætíð hafði verið mótfallinn inngöngu í ESB breytti hins vegar

stefnu sinni árið 2001 og tók upp að bíða og sjá-stefnuna undir forystu Halldór Ásgrímssonar.

Í utanríkisráðherratíð Halldórs reyndi hann að færa flokkinn enn nær ESB-aðild en tókst ekki

vegna andstöðu innan flokksins. Halldór stuðlaði hins vegar að síendurtekinni Evrópuumræðu

í þjóðfélaginu með hinum ýmsu útspilum í ræðu og riti (til dæmis í formi ítarlegra skýrslna

um Evrópumál á vegum utanríkisráðuneytisins) um ágæti Evrópusamrunans. Það er ekki

hægt að túlka málflutning Halldórs um Evrópumál öðruvísi en sem stuðning við aðild Ísland

að ESB þótt hann hafi aldrei formlega lýst því yfir að hann styddi inngöngu í sambandið. Nýr

formaður flokksins, Jón Sigurðsson, virðist hins vegar hafa tekið þá afstöðu að drepa málinu á

dreif innan flokksins, líklega í þeim tilgangi að reyna að jafna þann djúpstæða ágreining sem

er innan flokksins um ESB-aðild. Frjálslyndi flokkurinn hefur einnig fylgt að bíða og sjá-

stefnunni, a.m.k. formlega þótt lítil hrifning virðist vera meðal forystusveitar flokksins

varðandi huganlega inngöngu í ESB.

Samfylkingin var nokkurn tíma að móta sér stefnu gagnvart ESB vegna þess ágreinings

sem ríkti innan hennar um hvert stefna bæri. Flokkurinn tók þó af skarið árið 2002 og markaði

þá stefnu að sækja eigi um aðild en hafði fram að því fylgt að bíða og sjá-stefnunni. Hins

vegar hefur flokkurinn ekki lagt sérstaklega áherslu á þessa stefnumörkun og forðaðist að

halda stefnunni að kjósendum í aðdraganda þingkosninganna árið 2003 (Baldur Þórhallsson

2004c).

Um 1990 töldu allir stjórnmálaflokkarnir, að Alþýðuflokkinum undanskildum, tvíhliða

samning við ESB vera ákjósanlegri kost en aðild að EES. Flokkarnir höfðu efasemdir um

6

þátttöku Íslendinga í fjórfrelsi ESB, þ.e. frjálsu flæði vöru, þjónustu, fjármagns og fólks.

Alþýðuflokkurinn var aftur á móti hlynntur frelsinu að undanskildum þáttum sem vörðuðu

sjávarútveginn.3 Megináhersla flokkanna var á tollfrjálsan aðgang að mörkuðum ESB en þeir

höfnuðu alfarið að í staðinn kæmi aðgangur að miðunum í kringum landið og erlendum

fjárfestingum í sjávarútvegi. Allir flokkar að undanskildum Alþýðuflokknum voru hlynntir

höftum á innflutningi landbúnaðarafurða en ósammála um rétt erlendra aðila til að fjárfesta í

landsvæði hérlendis og hvort opna ætti vinnumarkaðinn fyrir borgunum ESB-ríkja. Flokkarnir

voru einnig hikandi við að koma á fót stofnunum í tengslum við EES-samninginn – enn að

Alþýðuflokknum undanskildum. Þeir stjórnmálaflokkar sem voru í ríkisstjórn á tímabilinu frá

1988 til 1993, á meðan samningaferlinu um EES stóð, tóku hins vegar þá afstöðu að fylgja

Norðurlöndunum eftir og taka þátt í samningunum. Alþýðuflokkurinn tók hins vegar upp

samstarf við Sjálfstæðisflokkinn eftir kosningar árið 1991 til að tryggja EES-samningnum

brautargengi þar sem forystumenn Framsóknarflokks og Alþýðubandalags ásamt einstökum

þingmönnum flokkanna höfðu snúist öndvert gegn samningnum í kosningum en meginefni

hans lá þá fyrir.

Íslensk stjórnvöld hikuðu einnig við að taka þátt í Schengen-samstarfinu sem hófst um

miðjan 10. áratuginn. Þáverandi forsætisráðherra var í raun ætíð á móti þátttöku í Schengen

(viðtal við embættismann(a)) en ákveðið var taka þátt í samstarfinu eingöngu til að tryggja

ferðafrelsi Íslendinga innan Norðurlandanna enda var talið að Íslendingar myndu ekki sætta

sig við takmörkun á því ferðafrelsi sem þeir höfðu búið við (Davíð Oddsson 18. október 2002;

Þuríður B. Ægisdóttir 2006).

Íslensk stjórnvöld íhuguðu ekki þann möguleika að taka þátt í fyrstu skrefum

Evrópusamrunans á 6. áratugnum, meðal annars vegna þess að efnahagslegir hagsmunir

landsins, frjáls verslun með sjávarafurðir, var ekki á dagskrá við stofnun Kola- og

stálbandalags Evrópu (ECSC) né stofnun Efnahagsbandalags Evrópu (EEC-ESB)4. Auk þess

þurftu Íslendingar ekki að taka þátt í áformum um öryggis- og varnarsamstarf innan Evrópu

(the European Defence Community) vegna tvíhliða varnarsamnings við Bandaríkin. Íslensk

stjórnvöld tóku hins vegar þátt í viðræðum um fríverslunarsvæði meðal aðildarríkja

Efnahagssamvinnustofnunar Evrópu (OEEC) á árunum 1957 til 1959. En þær viðræður sigldu

í strand vegna ágreinings Breta og Frakka (Alþingistíðindi B 1959, 561–562).

3 Sjá ítarlega umfjöllun í Ólafur Þ. Stephensen, Áfangi í Evrópuför (1996) og Baldur Þórhallsson og Hjalti Þór Vignisson (2004d). 4 Efnahagsbandalag Evrópu (EBE) verður nefnt Evrópusambandið (ESB) til einföldunar.

7

Á 7. áratugnum óttuðustu íslensk stjórnvöld, eins og önnur ríki Vestur-Evrópu sem stóðu

utan ESB, um viðskipti sín við ríki ESB og leituðu leiða að tryggja aðgang að mörkuðum

þeirra. Ráðamenn áttu frumkvæði að því að bæta viðskiptakjör sjávarútvegsins á 7.

áratungum (Baldur Þórhallsson og Hjalti Þór Vignisson 2004c). Ekkert varð hins vegar af

aðkomu Íslands að samrunaþróun ríkja Evrópu fyrr en með aðildinni að EFTA árið 1970, tíu

árum eftir að það var stofnað. Markmið stjórnvalda með EFTA-aðildinni var að gera

viðskipasamning við ESB en undirbúningur að viðskiptasamningi milli EFTA og ESB var þá

þegar hafinn. Samningurinn var undirritaður tveimur árum síðar og tryggði útflytjendum

sjávarafurða hagstæð kjör á markaði ESB-ríkja en tók ekki gildi fyrr en árið 1976 vegna

deilna við Breta um útfærslu fiskveiðilögsögunnar. Fram eftir miðjum 7. áratugnum höfðu

íslenskir ráðamenn haft verulegar efasemdir um ágæti aðildar að EFTA (Baldur Þórhallsson

og Hjalti Þór Vignisson 2004c). Íslenskum stjórnvöldum stóð hins vegar ekki til boða að taka

þátt í viðræðunum um stofnun EFTA þar sem bresk stjórnvöld voru andsnúin því að bjóða

þeim til viðræðnanna vegna útfærslu fiskveiðilögsögunnar árið 1958, skömmu áður en

viðræðurnar hófust (Einar Benediktsson 2003).

Hins vegar íhugaði ríkisstjórnin vandlega kosti og galla þess að ganga í Evrópusambandið

á árunum 1961 til 1963 eftir að Bretland, Danmörk, Noregur og Írland sóttu um aðild að

bandalaginu. Ríkisstjórnin stóð fyrir ítarlegu samráði við innlenda hagsmunaaðila sem allir

lýstu því yfir, að undanskildu Alþýðusambandi Íslands (ASÍ) og síðar Bændasamtökunum

(sem fyrst í stað voru fylgjandi aðild), að sækja bæri um aðild. Hún ráðfærði sig einnig við

nágrannaríki, aðildarríki og stofnanir ESB um hvað Íslendingum stæði til boða með inngöngu

í bandalagið. Fullur vilji virðist hafa verið hjá stjórnvöldum að ganga í ESB. En eftir viðræður

við fulltrúa ESB og aðildarríkja bandalagsins komst ríkisstjórnin að þeirri niðurstöðu að of

margar hindranir stæðu í vegi fyrir fullri aðild fyrir lítið ríki eins og Ísland. Þetta var sama

niðurstaða og fengist varðandi hugsanlega þátttöku í fríverslunarsvæði Evrópu sem rætt var

um á árunum 1957 til 1959. Auk þess höfðu athuganir íslenskra ráðamanna á viðhorfi innan

framkvæmdastjórnar ESB á þeim tíma leitt í ljós að erfitt hefði verið fyrir Ísland að ná fram

samningsmarkmiðum sínum með öllum þeim undanþágum sem talin var þörf fyrir. Það sem

talið var standa í vegi fyrir aðild að ESB var vanþróaður landbúnaður og iðnaður, reglur ESB

um jafnan rétt til vinnu og atvinnurekstrar vegna smæðar landsins, viðskipti við ríki Austur-

Evrópu og langur tími sem áætlaður var til að afnema verndartolla. Auk þess var ríkisstjórnin

ekki tilbúin til að veita erlendum aðilum rétt til veiða innan fiskveiðilögsögunnar.

Ríkisstjórnin ákvað hins vegar að sækja um auka aðild að ESB. En höfnun Frakka á inngöngu

Breta í bandalagið kom í veg fyrir stækkun þess og ekkert varð því úr að Ísland sækti

8

formlega um auka aðild að bandalaginu. Þær hindranir sem íslensk stjórnvöld töldu standa í

vegi fyrir ESB-aðild voru einnig taldar standa í vegi fyrir aðild að EFTA fram yfir miðjan 7.

áratuginn (Baldur Þórhallsson og Hjalti Þór Vignisson 2004c).

Atvinnurekendur í sjávarútvegi og stjórnmálaflokkar á einu máli

Samtök atvinnurekenda í sjávarútvegi og allir stjórnmálaflokkar eru á einu máli um að

yfirráð Íslendinga yfir sjávarauðlindinni þurfi að vera skýr og varanleg og að ekki komi til

greina að heimila veiðar erlendra fiskiskipa innan 200 míla fiskveiðilögsögunnar. Þetta á jafnt

við um afstöðu Sjálfstæðisflokksins sem er andvígur aðild að ESB og afstöðu

Samfylkingarinnar sem vill sækja um aðild að sambandinu. Flokkarnir eru hins vegar

misbjartsýnir á það hvort hægt verði að ná hagstæðum aðildarsamningi við ESB hvað

sjávarútveginn varðar.5

Landssambands íslenskra útvegsmanna (LÍÚ) hafnar alfarið aðild að ESB en hefur verið

umhugað um að tryggja hagstæð viðskiptakjör á markaði sambandsins. Landssamband

íslenskra útvegsmanna telur að EES-samningurinn tryggi þennan aðgang en með inngöngu í

ESB myndi forræðið yfir fiskimiðunum glatast (Sveinn Hjörtur Hjartarson 6. október 2000).

Á aðalfundi LÍÚ árið 2002 gerði þáverandi framkvæmdastjóri sambandsins, Kristján

Ragnarsson, grein fyrir eftirfarandi ástæðum þess að Ísland gæti ekki gengið í ESB:

Íslendingar myndu vera algerlega áhrifalausir innan sambandsins, mikil hætta yrði á

kvótahoppi, Ísland myndi ekki lengur semja sjálft við þriðju ríkin um nýtingu sameiginlegra

stofna og að Íslendingar ættu ekki samleið með evrunni vegna annars konar efnahagslífs hér á

landi miðað við önnur ríki Evrópu (Kristján Ragnarsson 11. nóvember 2002). Nokkru áður

hafði Kristján lýst því yfir að hann sæi ekki fram á að hin sameiginlega sjávarútvegsstefna

ESB yrði breytt þannig að hún yrði ásættanleg fyrir Íslendinga og í því sambandi sagðist hann

ekki geta „hugsað þá hugsun til enda að ákvörðun um rétt til veiða í okkar lögsögu, hvað við

veiðum og hvernig við nýtum afla færist til Brussel“ (Aldarhvörf 2000). Afstaða LÍÚ

gagnvart aðild að ESB stendur óhögguð en núverandi framkvæmdastjóri, Friðrik J.

Arngrímsson, hefur hins vegar talað fyrir einhliða upptöku evrunnar hér á landi (Friðrik J.

Arngrímsson mars 2006).

5 Sjá ítarlega umfjöllun um afstöðu flokkanna til þátttöku í Evrópusamvinnunni og hvernig hún tengist sjávarútvegi í bókinni Iceland and European integaration: On the Edge.

9

Íslensk stjórnvöld hafa ætíð hafnað kröfum ESB um að greiða fyrir hagstæðari

viðskiptakjör á markaði ESB með veiðiheimildum. Þeim tókst að semja sig frá þessari kröfu í

tengslum við viðskiptasamninginn við ESB í upphafi 8. áratugarins en samþykktu mjög

takmörkuð skipti á kvóta í EES-samningnum. Stjórnvöld hafa einnig alfarið hafnað kröfum

ESB um að heimila borgurum ESB-ríkja að fjárfesta í sjávarútveginum. Þessi krafa kom

síðast fram í viðræðum um niðurfellingu á tollum í nýjum aðildarríkjum ESB sem komið var

á með inngöngu þessara ríkja í ESB árið 2004. Evrópusambandið gerði þetta að frávíkjanlegri

kröfu en stjórnvöldum tókst að semja sig frá henni (Morgunblaðið 10. apríl 2003).

Í stefnuskrám flokkanna og yfirlýsingum forystumanna þeirra kemur skýrt fram að

sjávarútvegsmálin og hugsanleg aðild Íslands að hinni sameiginlegu sjávarútvegsstefnu ESB

er lykilþáttur í afstöðunni til aðildar að ESB. Hvers konar valdaframsali í málefnum

sjávarútvegsins frá Reykjavík til Brussel er alfarið hafnað. Tengingin við sjálfsákvörðunarrétt

Íslendinga yfir eigin auðlindum og sjálfstæðisbaráttuna er skýr. Þetta kemur einkar skýrt fram

í ummælum fyrrverandi sjávarútvegsráðherra Sjálfstæðisflokksins, Árna M. Mathiesen, þegar

hann segist ekki geta hugsað sér að fara í „bænaferðir til báknsins í Brussels og semja um það

sem Íslendingar hafa nú þegar full yfirráð yfir … það þýðir að við þyrftum að fara í gegnum

öll landhelgisstríðin a.m.k. einu sinni á ári í Brussel“ (Aldarhvörf 2000). Tortryggnin í garð

valdaframsals í lykilatvinnuvegi þjóðarinnar til yfirríkjastofnana ESB kemur einnig skýrt fram

í máli fyrrverandi utanríkisráðherra, Halldórs Ásgrímssonar, þegar hann segir að ekkert sé að

því að sammælast með öðrum ríkjum ESB um markmið og meginreglur í sjávarútvegsmálum

en að þrjátíu manna ráðherraráð, þar sem fulltrúar kæmu frá fjölmörgum landluktum ríkjum,

hefði lokaákvörðun um ákvarðanir um heildarafla á Íslandsmiðum sé hins vegar ekki

ásættanlegt (Halldór Ásgrímsson 18. janúar 2002). Stefna Framsóknarflokksins er og í takt

við stefnu annarra flokka en mikilvægasti þátturinn í utanríkisstefnu þjóðarinnar er að mati

flokksins að „standa vörð um óskorað forræði þjóðarinnar yfir auðlindum hafsins“

(Framsóknarflokkurinn mars 2003). Af ofansögðu er ljóst að það sjónarmið er algjörlega

ráðandi, bæði meðal forystumanna atvinnurekenda í sjávarútvegi og ráðamanna, að

Íslendingar geta ekki átt það undir öðrum komið hvort þeir einir sitji að nýtingu

auðlindarinnar umhverfis landið.

10

Áhrif sjávarútvegs á Evrópustefnu stjórnvalda:

Tengsl þingmanna við atvinnugreinar

Sjávarútvegurinn er enn lykilatvinnuvegur landsmanna. Hann vegur enn mjög þungt í

hagkerfinu hvort sem litið er til útflutnings, þjóðarframleiðslu eða atvinnuþátttöku í greininni

eins sjá má í töflu 1. Dregið hefur töluvert úr mikilvægi greinarinnar hvað þessa þætti varðar

en afkoma fyrirtækja í sjávarútvegi hefur áhrif á allt atvinnulífið og þá sérstaklega þau

fjölmörgu fyrirtæki sem eru í viðskipta- og eignatengslum við sjávarútveginn

(Samkeppnisstofnun 2001). Í upphafi síðasta áratugar var áætlað að hlutur sjávarútvegs og

þeirra atvinnugreina sem þjónuðu honum væri verið allt að 35 til 40% af landsframleiðslu

(Sigurður Snævarr 1993). Hagsmunaaðila í sjávarútvegi verður því að skilgreina mun betur en

einungis þá sem starfa eingöngu innan greinarinnar. Þegar haft er í huga hversu sjávarafurðir

hafa verið stórt hlutfall af vöruútflutningi landsmanna (tafla 1) þarf það ekki að koma á óvart

að Evrópustefnan hefur fyrst og fremst miðast við að tryggja sjávarafurðum sem besta

samkeppnistöðu á markaði ESB.

Tafla 1. Framlag sjávarútvegs til þjóðarbúskapsins

Ár Hlutfall

af vinnuafli

Hlutfall af lands-

framleiðslu

Útflutningur sjávarafurða

sem hlutfall af heildar-

vöruútflutningi

Útflutningur sjávarafurða sem hlutfall af heildar- útflutningi vöru og

þjónustu

1940 20,2 28,2 95,1 95,1 1950 16,2 - 89,8 65,9 1960 16,3 - 91,0 61,8 1970 14,4 15,7 77,2 48,1 1980 14,4 16,5 74,9 59,2 1990 10,4* 14,3 75,5 55,8 2000 8,2 9,4 63,7 41,2 2005 6,1 6,8 56,7 38,5**

Heimild: Upplýsingar frá 1940 til 1980 auk útflutnings sjávarafurða sem hlutfall af heildarvöruútflutningi 1990 og 2000 eru fengnar frá Þjóðhagsstofnun 25. júlí 2002. Aðrar upplýsingar þ.e. frá 1990 eru fengnar frá Hagstofu Íslands 22. nóvember 2006. Upplýsingar um hlutdeild einstakra atvinnugreina í landsframleiðslu eru ekki fáanlegar fyrir 1950 og 1960. *Upplýsingar frá árinu 1991. ** Upplýsingar frá árinu 2004.

Ýmsar rannsóknir gefa til kynna að samspil stjórnmálaflokka og atvinnugreina hafi

verið afar sterkt á Íslandi (Ólafur Ragnar Grímsson 1978; Gunnar Ágúst Gunnarsson 1989;

Gunnar Helgi Kristinsson og fleiri 1991). Atvinnustefna á Íslandi hefur verið mótuð af

greinabundnu samráði frekar en heildarsamráði milli atvinnurekenda, launþega og ríkisins

11

(Gunnar Helgi Kristinsson og fleiri 1991; Gunnar Ágúst Gunnarsson: 1989).

Hagsmunasamtök í þessum greinum voru mjög öflug og nátengd ríkisvaldinu. Þau mótuðu

starfsskilyrði sinna greina að miklu leyti sjálf (Gunnar Helgi Kristinsson og fleiri 1991;

Kristinn Hugason 2002; Halldór Jónsson 1990). Löggjafarvaldið hefur haft sterk ítök í

framkvæmdarvaldinu á Íslandi og leikið lykilhlutverk í stefnumótun í atvinnumálum.

Þingflokkarnir eru til dæmis mun sterkari hvað stefnumótun varðar en þingflokkarnir á hinum

Norðurlöndunum (Gunnar Helgi Kristinsson og fleiri 1991). Í þessu ljósi er sérstaklega

áhugavert að kanna tengsl þingmanna við atvinnugreinar til að meta áhrif atvinnugreinanna á

stefnumótun stjórnvalda í Evrópumálum. Ingebritsen (1998) heldur því fram að náin tengsl

séu milli leiðandi atvinnugreina á Norðurlöndunum og stjórnvalda og að þessi nánu tengsl

hafi gert hagsmunasamtökunum kleift á að móta Evrópustefnu stjórnvalda í hverju landi fyrir

sig. Þannig hafi hagsmunaaðilar í landbúnaði í Danmörku og iðnaði í Svíþjóð og Finnlandi

stuðlað að inngöngu þessara ríkja í ESB en hagsmunaaðilar í sjávarútvegi á Íslandi komið í

veg fyrir inngöngu. Jafnframt hafi olíuauður Norðmanna gert þeim kleift að standa utan

sambandsins. Ingebritsen sýnir hins vegar ekki fram á að þessi tengsl séu fyrir hendi hér á

landi og því er áhugavert að kanna hvort svo sé til þess að meta að hvaða marki

hagsmunaaðilar í sjávarútvegi geta haft áhrif á Evrópustefnuna.

Til að meta tengsl stjórnvalda við sjávarútveginn hefur verið farin sú leið að kanna tengsl

þingmanna við atvinnugreinina á þeim sjö tímabilum (kjörtímabilum) sem tekist hefur verið á

um Evrópumálin á Íslandi.6 En mest hefur verið tekist á um Evrópumál á eftirfarandi tímum:

1957–59 fríverslunarsvæði í Vestur-Evrópu, 1961–1963 ESB, 1967–1970 EFTA, 1994–1995

ESB, eftir að Alþýðuflokkurinn tók upp þá stefnu að sækja ætti um aðild, 1995–2001

Schengen, 2001–2002 ESB en þá var harkalega tekist á um Evrópumálin (sjá ítarlega

umfjöllun í Baldur Þórhallsson 2004b). Tengsl þingmanna við sjávarútveginn eru síðan borin

saman við tengsl þeirra til iðnað og landbúnað til að hægt sé að meta hvort sjávarútvegurinn,

sem hin leiðandi atvinnugrein, sé líklegri til að móta afstöðu þingmanna til þátttöku í

samvinnuþróun Evrópu.

Þingmenn eru taldir hafa tengsl við atvinnugreinarnar ef þeir hafa starfað í eitt ár eða

lengur í viðkomandi grein eða hafa menntun í atvinnugreininni eins og til dæmis

stýrimannapróf, búfræðipróf eða iðnmenntun. Þeir sem starfað hafa hjá kaupfélögunum og

samvinnuhreyfingunni eru taldir hafa tengsl við landbúnað og sjávarútveg þar sem reksturinn

6 Tekið er mið af tengslum þeirra þingmanna sem kjörnir eru til Alþingis, þ.e. ekki er tekið tillit til varaþingmanna sem e.t.v. hafa tekið sæti kjörinna þingmanna á kjörtímabilinu.

12

náði yfir bæði þessi svið. Upplýsinga um störf og menntun þingmanna var aflað í

alþingismannatali og á heimasíðu Alþingis. Vera má að þótt þingmaður teljist hafa tengsl við

tiltekna atvinnugrein séu tengslin ekki umtalsverð. Það ber hins vegar að hafa í huga að erfitt

er að afla nákvæmra gagna um tengsl þingmanna við atvinnugreinar, til dæmis eru þeir

þingmenn sem eiga hluti í sjávarútvegs- og iðnfyrirtækjum ekki teknir með í þessari

samantekt þar sem ógjörningur er að afla þeirra upplýsinga. Það er því varla um vanmat á

tengslunum að ræða og eru þó líklega vanmetin ef eitthvað er. Upptalning þingmanna á eigin

störfum er talin vænlegasta leiðin til að meta tengsl þeirra við viðkomandi greinar enda ætti

aðkoma þeirra að þessum greinum að koma fram í þessari upptalningu þar sem þingmenn telja

sér það nær undantekningarlaust til tekna að hafa tengsl við þessar atvinnugreinar.

Tafla 2. Tengsl þingmanna við einstakar atvinnugreinar á þeim kjörtímabilum

þar sem Evrópumál hafa verið í brennidepli.

Kjörtímabil Hlutfall þingmanna með tengsl við

sjávarútveg

Hlutfall þingmanna með tengsl við

landbúnað

Hlutfall þingmanna með tengsl við

iðnað

1956–1958 38,5 36,6 11,5 1959b–1963 33,3 25,0 9,6 1967–1971 38,3 26,7 11,6 1987–1991 23,7 28,6 12,7 1991–1995 17,7 23,8 16,1 1995–1999 28,5 15,8 14,3 1999–2003 27,0 12,7 14,3 Heimild: Vigdís Jónsdóttir og fleiri 1996; Althingi 2002.

Tafla 2 sýnir tengsl þingmanna við einstaka atvinnugreinar á þeim kjörtímabilum þegar

Evrópumál hafa verið áberandi í stjórnmálaumræðunni. Þegar þessar tölur eru greindar yfir

tíma sést að staða sjávarútvegs og landbúnaðar á þingi hefur löngum verið mun sterkari en

staða iðnaðar. Tengsl þingmanna við sjávarútveginn eru sérstaklega athyglisverð í fyrstu

þremur lotum Evrópuumræðunnar en jafnframt er athyglisvert að tengslin eru enn umtalsverð.

Tengsl þingmanna við landbúnað fram að miðjum 10. áratugnum eru þónokkur en koma hins

vegar ekki á óvart. Það sem vekur hins vegar athygli eru dvínandi tengsl þingheims við

landbúnaðargeirann á allra síðustu árum og það að tengsl þingmanna við sjávarútveg aukast

frá miðjum 10. áratug borið saman við áratuginn þar á undan. Tengsl þingmanna við iðnað

hafa haldist nokkuð stöðug frá upphafi Evrópuumræðunnar. Það athyglisverða er hins vegar

að tengsl þingmanna við iðnað eru áþekk tengslum þeirra við landbúnað frá miðjum 10.

áratugnum, þ.e. í þremur síðustu lotum Evrópuumræðunnar.

13

Myndir 1–3 sýna tengsl þingmanna eftir stjórnmálaflokkum við atvinnugreinarnar. Það

sem vekur sérstaka athygli er að allir flokkar á tímabilinu, að undanskildri Vinstri

hreyfinguninni – grænu framboði, hafa þónokkur tengsl við sjávarútveginn eins og mynd 1

sýnir. Það sem vekur athygli eru stöðug tengsl þingmanna Sjálfstæðisflokksins við

sjávarútveg á þessum sjö tímabilum þar sem 26–37% þingmanna hafa tengsl við

atvinnugreinina. Einnig er athyglisvert að yfir helmingur þingmanna Framsóknarflokksins

hafði tengsl við sjávarútveginn á fyrstu þremur tímabilunum, þ.e. fram til ársins 1971.

Tengslin hafa hins vegar dalað nokkuð á fjórða tímabilinu árið 1987 og einungis tveir

þingmenn flokksins af tólf hafa tengsl við sjávarútveginn árið 1999. Þingmenn

Alþýðubandalagsins og Alþýðuflokksins hafa nokkur tengsl við sjávarútveginn sérstaklega

framan af en tengslin minnka eftir því sem líður á öldina hjá Alþýðubandalaginu og verða

sveiflukenndari hjá Alþýðuflokknum.

Mynd 1. Hlutfall þingmanna eftir flokkum með tengsl við sjávarútveg á sjö kjörtímabilum.

0

10

20

30

40

50

60

56-5

8

59-6

3

67-7

1

87-9

1

91-9

5

95-9

9

99-0

3

Independence Party

%

56-5

8

59-6

3

67-7

1

87-9

1

91-9

5

95-9

9

99-0

3

Progressive Party

56-5

8

59-6

3

67-7

1

87-9

1

91-9

5

95-9

9

People's Alliance

56-5

8

59-6

3

67-7

1

87-9

1

91-9

5

95-9

9

SDP SDA

99-0

3

LGM*

99-0

3

Heimild: Vigdís Jónsdóttir og fleiri 1996; Althingi 2002. Independence Party: Sjálfstæðisflokkurinn. Progressive Party: Framsóknarflokkurinn. People’a Alliance: Alþýðubandalagið. SDP: Alýðuflokkurinn. SDA: Samfylkingin. LGM: Vinstri hreyfining grænt framboð.

Það ber hins vegar að hafa í huga að tengsl Alþýðuflokksins við sjávarútveginn eru annars

konar en tengsl Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks við greinina þar sem þingmenn

Alþýðuflokksins koma úr röðum sjómanna en eru ekki eigendur eða framkvæmdastjórar

fyrirtækja í sjávarútvegi eins og raunin er hjá hinum tveimur flokkunum. Þingmenn

14

Alþýðubandalagsins með tengsl við sjávarútveg koma flestir úr röðum sjómanna en þó eru

undantekningar frá þessu. Þónokkur hópur þingmanna hins nýstofnaða flokks

Samfylkingarinnar hefur tengsl við sjávarútveg eða 30% en tengslin við hann eru meira í takt

við tengsl Alþýðuflokksins við greinina en annarra flokka.

Þegar skoðuð eru tengsl þingmanna við landbúnað sker Framsóknarflokkur sig úr þó

dregið hafi úr tengslum þingmanna flokksins við landbúnað, sjá mynd 2. Nokkur hópur innan

þingflokks Sjálfstæðisflokksins hefur einnig tengsl við landbúnað en það dregur einnig úr

þessum tengslum eftir því sem líður á öldina og tengsl þingmanna Sjálfstæðisflokks við

sjávarútveg eru mun meiri en við landbúnað. Það er einnig athyglisvert að tengsl

Alþýðuflokks og síðar Samfylkingarinnar við landbúnað fyrirfinnast ekki og tengsl

Alþýðubandalagsins við landbúnað eru óveruleg, en þingmenn þessara flokka hafa haft

talsverð tengsl við sjávarútveginn eins og áður hefur komið fram.

Mynd 2. Hlutfall þingmanna eftir flokkum með tengsl við landbúnað á sjö kjörtímabilum.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

56-5

859

-63

67-7

187

-91

91-9

595

-99

99-0

3

Independence Party

%

56-5

859

-63

67-7

187

-91

91-9

5

95-9

999

-03

Progressive Party

56-5

859

-63

67-7

187

-91

91-9

595

-99

People's Alliance

56-5

859

-63

67-7

187

-91

91-9

595

-99

SDP SDA

99-0

3

LGM*

99-0

3

Heimild: Vigdís Jónsdóttir og fleiri 1996; Althingi 2002. Independence Party: Sjálfstæðisflokkurinn. Progressive Party: Framsóknarflokkurinn. People’a Alliance: Alþýðubandalagið. SDP: Alýðuflokkurinn. SDA: Samfylkingin. LGM: Vinstri hreyfining grænt framboð.

Tengsl þingamanna við iðnað eru mjög sveiflukennd eftir tímabilum hjá öllum flokkum

eins og sjá má á mynd 3. Hins vegar hafa þingmenn úr öllum flokkum tengsl við iðnað á

fyrstu tveimur kjörtímabilum 10. áratugarins og ákveðinn stöðugleiki virðist ríkja hvað

tengslin varða hjá Sjálfstæðisflokknum allan áratuginn. Tengsl Framsóknarflokksins við iðnað

15

dala nokkuð á áratugnum en nokkur hópur úr þingliði flokksins hafa tengsl við iðnað á öllum

þeim tímabilum sem um ræðir.Þrír stærstu flokkarnir hafa mjög áþekk tengsl við iðnað á kjör-

Mynd 3. Hlutfall þingmanna eftir flokkum með tengsl við iðnað á sjö kjörtímabilum.

0

10

20

30

40

56-5

8

59-6

3

67-7

1

87-9

1

91-9

5

95-9

9

99-0

3

Independence party

%56

-58

59-6

3

67-7

1

87-9

1

91-9

5

95-9

9

99-0

3

Progressive Party

56-5

8

59-6

3

67-7

1

87-9

1

91-9

5

95-9

9

People's Alliance56

-58

59-6

3

67-7

1

87-9

1

91-9

5

95-9

9

SDP SDA

99-0

3

LGM*

99-0

3

Heimild: V Jónsdóttir og fleiri 1996; Althingi 2002. Independence Party: Sjálfstæðisflokkurinn. Progressive Party: Framsóknarflokkurinn. People’a Alliance: Alþýðubandalagið. SDP: Alýðuflokkurinn. SDA: Samfylkingin. LGM: Vinstri hreyfining grænt framboð.

tímabilinu 1999 til 2003. Alþýðuflokkurinn hafði veruleg tengsl við iðnað um 1960 og 1970

þar sem yfir 30% af þingmönnum flokksins hafa tengsl við iðnað. Þessi tengsl eru alveg

horfin 1987 en þá má finna tengsl milli iðnaðar og þingmanna Alþýðubandalagsins í fyrsta

skipti. Það verður hins vegar að hafa í huga að þingmenn Alþýðuflokksins og

Alþýðubandalagsins eru nokkuð færri en þingmenn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks

sem gerir fyrrnefndu flokkanna viðkvæmari fyrir breytingar, þ.e. hlutfall þingmanna með

tengsl við atvinnugreinarnar getur sveiflast meira á milli kjörtímabila.

Þegar litið er á samsetningu þingnefnda með tilliti til hvort nefndarmenn eru með tengsl

við ákveðnar atvinnugreinar birtist athyglisverð mynd. Tafla 3 sýnir tengsl þingmanna í

landbúnaðarnefnd, sjávarútvegsnefnd og iðnaðarnefnd við viðkomandi greinar.

16

Tafla 3. Tengsl þingmanna í landbúnaðarnefnd, sjávarútvegsnefnd og iðnaðarnefnd Alþingis við greinarnar.

Kjörtímabil Hlutfall þingmanna

í sjávarútvegsnefnd með tengsl við

sjávarútveg

Hlutfall þingmanna í landbúnaðarnefnd með tengsl við landbúnað

Hlutfall þingmanna í iðnanarnefnd með tengsl við iðnað

1956–1958 30 70 22,2 1959–1963 60 60 30 1967–1971 71,4 53,3 24,4 1987–1991 57,1 50 23,1 1991–1995 33,3 55,5 22,2 1995–1999 44,4 44,4 33,3 1999–2003 55,5 22,2 11,1

Heimild: Vigdís Jónsdóttir og fleiri 1996; Althingi 2002.

Innan landbúnaðarnefndar og sjávarútvegsnefndar hafa tengsl nefndarmanna við þær

atvinnugreinar sem starfssvið nefndanna nær yfir verið afar sterkt en iðnaðarnefnd sker sig

nokkuð frá að þessu leyti. Á fjórum kjörtímabilum af þeim sjö sem um ræðir hefur yfir

helmingur þingmanna í sjávarútvegsnefnd tengsl við sjávarútveginn. Um eða yfir helmingur

þingmanna í landbúnaðarnefnd hefur tengsl við landbúnað allt fram til þingkosninganna 1995.

En íslensk stjórnvöld hafa alla tíð kappkostað að halda landbúnaðarmálum fyrir utan

viðskiptasamninga við önnur ríki og verið mjög svo treg til að heimila innflutning á

landbúnaðarafurðum. Það sem vekur athygli er að á meðan þingmönnum með tengsl við

sjávarútveg fjölgar í hlutaðeigandi nefnd á 10. áratugnum fækkar þeim þingmönnum sem hafa

tengsl við landbúnað innan landbúnaðarnefndar.

Möguleikar þingmanna með tengsl við sjávarútveg og landbúnað til að hafa áhrif á stefnu

þingsins verða að teljast umtalsverðir. Þetta á sérstaklega ef möguleikar þeirra eru bornir

saman við þá hlutfallslega fáu þingmenn sem hafa tengsl við iðnaðinn og hugsanleg áhrif

þeirra í þinginu. Iðnaðurinn hefur að þessu leyti ekki bætt stöðu sína innan þingsins á meðan

möguleikar sjávarútvegsins til áhrifa fara síst dvínandi, sérstaklega ef haft er í huga aukið

hlutfall þingmanna með tengsl við sjávarútveginn innan sjávarútvegsnefndar á allra síðustu

árum. Hins vegar getur fækkun þingmanna með tengsl við landbúnaðinn á þingi og veikari

tengsl milli greinarinnar og þingmanna innan landbúnaðarnefndar bent til þess að möguleikar

landbúnaðarins til áhrifa innan þingsins fari minnkandi.

Auk þessa hafa allir meginstjórnmálaflokkar á þeim tímabilum sem um ræðir talsverð

tengsl við sjávarútveg og tengjast honum enn. Þingmenn Sjálfstæðisflokks og

Framsóknarflokks hafa haft veruleg tengsl bæði við sjávarútveg og landbúnað og athygli

17

vekur að tengsl þingmanna Sjálfstæðisflokksins við sjávarútveg haldast nokkuð stöðug. Annar

hvor flokkurinn eða báðir hafa setið í öllum ríkisstjórnum sem myndaðar hafa verið frá 1956

ef undan eru skildar tvær minnihlutastjórnir Alþýðuflokksins sem sátu í stuttan tíma.

Möguleikar sjávarútvegsins til að hafa áhrif á stefnumótun stjórnvalda varðandi þátttöku í

Evrópusamrunanum verða því að teljast umtalsverðir.

Áhersla á sjálfsákvarðanatökurétt: Sjávarútvegurinn sem tákn sjálfstæðis

Meginmarkmið íslenskrar utanríkisstefnu alla 20. öldina var að tryggja

sjálfsákvörðunarrétt yfir landinu og miðunum ásamt því að stuðla að bættum markaðsaðgengi

fyrir sjávarafurðir á erlenda markaði. Stjórnmálaflokkar deildu þessum markmiðum og greindi

einungis á um leiðir að settu marki. Sjálfsákvörðunarréttur var lykilatriði í stefnumótun í

utanríkismálum, byggður á arfleið sjálfstæðisbaráttunnar. Íslensk stjórnvöld leituðu leiða til

að viðhalda fullum yfirráðum yfir landi og legi til að geta tekið eigin ákvarðanir án afskipta

annarra eins og um útfærslu fiskveiðilögsögunnar og efnahags-, viðskipa- og varnarsamskipti

við Bandaríkin. Þannig gátu þau viðhaldið einarðri afstöðu sinni í samningaviðræðum við

önnur ríki.

Þessi áhersla á sjálfsákvörðunarrétt Íslandinga í eigin málum hefur mótað afstöðu

ráðamanna til þátttöku í Evrópusamrunanum. Aðild að yfirríkjastofnunum ESB var andstæð

þessu grundvallaratriði utanríkisstefnunnar að mati flestra stjórnmálamanna ef undan er skilin

hugmyndin um að sækja um aðild að ESB á árunum 1961 til 1963, stefna Alþýðuflokksins um

miðjan 10. áratuginn og nú síðast stefna Samfylkingarinnar. Fyrsti valkostur stjórnvalda við

að tryggja hagstæð viðskiptakjör á Evrópumarkaði hefur ætíð verið viðskiptasamningar við

ESB og einstök ríki álfunnar án þátttöku í samrunaþróuninni – sérstaklega yfirþjóðlegum

stofnunar hennar. Þannig hefur afstaða ráðamanna til mikilvægis sjálfsákvörðunarréttar

einkennt Evrópustefnu stjórnvalda í hálfa öld. Þessi valmöguleiki hefur hins vegar ekki alltaf

verið fyrir hendi og því hafa stjórnvöld þurft að taka þátt í Evrópusamrunanum og ganga í

EFTA – til að tryggja viðskiptasamning við ESB, EES og Schengen.

Krafan um full yfirráð yfir eigin málum hefur mótað Evrópustefnu stjórnvalda að því

marki að haldið er heljartaki í sjálfákvörðunarrétt þjóðarinnar í sjávarútvegsmálum og aðra þá

málaflokka sem ekki falla undir EES og Schengen. Ef einhver minnsti vafi á er um að

tilteknar reglugerðir eða málaflokkar ESB heyri ekki undir EES er afstaða íslenskra

stjórnvalda nær alltaf að láta þær ekki ná til EES. Þetta gengur í berhögg við afstöðu norskra

stjórnvalda sem vilja nær undantekningarlaust taka upp allar ESB-gerðir (viðtal við

18

embættismann(b)). Stefnumörkun stjórnvalda er skýr – tryggja skal viðskipti við ríki Evrópu

án þess að láta af hendi þann sjálfsákvörðunarrétt sem íslenskir ráðamenn telja sig hafa tryggt

með EES-samningnum og Schengen-samningnum.

Sjálfstæðisbarátta Íslendinga er sögð sem saga sætra sigra eftir langa baráttu um yfirráð

yfir landinu og í kjölfarið fylgdu þorskastríð um yfirráð yfir miðunum sem lauk ekki fyrr en

árið 1976 með viðkenningu nágrannaríkja á útfærslu fiskveiðilögsögunnar í 200 sjómílur.

Sjálfsákvörðunarréttur Íslendinga í sjávarútvegsmálum var grundvallaratriði í stefnumótun í

landhelgismálunum rétt eins og yfirráð yfir landsvæðinu á fyrri hluta 20. aldar. Nýhafnar

atvinnuhvalveiðar Íslendinga bera þess glöggt vitni hversu mikla áherslu stjórnvöld leggja á

sjálfsákvörðunarréttinn yfir auðlindum hafsins og að Íslendingar ráði málefnum hafsins án

utanaðkomandi íhlutunar.

Það sama á við um Evrópustefnu stjórnvalda þar sem grunnur hennar byggist á því að

tryggja yfiráð yfir miðunum og auðlindum þeirra. Ekki kemur til greina að heimila veiðar

ESB-ríkja í fiskveiðilögsögunni í staðinn fyrir bættan markaðsaðgang fyrir sjávarafurðir og

frjálsar fjárfestingar borgara ESB-ríkja í sjávarútvegi. Sjálfsákvörðunarréttur Íslendinga yfir

miðunum og auðlindum þeirra er orðið að tákni fyrir sjálfstæði þjóðarinnar. Ófrávíkjanleg

yfirráð Íslendinga yfir málefnum sjávarútvegsins er orðin hluti af ímynd sjálfstæðis.

Stjórnmálamenn geta framselt vald í öðrum greinum atvinnulífsins, að landbúnaðinum

undanskildum, svo lengi sem þeir viðhalda sjálfstæði í sjávarútvegsmálum. Þeir eru þó mjög

tregir til að viðurkenna að þeir hafi látið af hendi ákvarðanatökuvald í málaflokkum sem falla

undir EES og Schengen. Ráðamenn seldu almenningi aðild að EES sem og EFTA með því að

fullyrða að tekist hefði að tryggja markaðsaðgang að mörkuðum ESB án framsals valds til

yfirþjóðlegra stofnana. Aðild að Schengen var sögð tryggja ferðafrelsi Íslendinga á

Norðurlöndunum, sem og hún gerði, en jafnframt ítrekuðu ráðamenn að aðildinni fylgdi ekki

framsal á sjálfsákvörðunarrétti (Sólveig Pétursdóttir 1999; Stefán Eiríksson 2004). Þessi

lagatúlkun er byggð á því að Íslendingar taka sjálfstæða ákvörðun um það hvort þeir yfirtaki

ESB-reglur sem falla undir Schengen. Það sama á við um reglur ESB sem falla undir EES-

samninginn en Alþingi getur formlega samkvæmt EES-samningnum hafnað upptöku þeirra.

Eftirmála þess ef Alþingi hafnar upptöku þessara reglna, hvort sem er innan EES eða

Schengen, er hins vegar sleppt þar sem það gæti þýtt ógildingu aðildar Íslands að þessum

samningum þar sem grundvallaratriði þeirra beggja er einsleitni, þ.e. að sömu reglur gildi á

öllu EES- og Schengen-svæðinu. Auk þess hefur Ísland ekki ákvörðunarvald í Schengen, þ.e.

má ekki greiða atkvæði, þar sem eingöngu er heimild til að taka þátt í ákvarðanatökuferlinu

(decision-shaping) en ekki taka formlega ákvörðun um reglurnar (decision-making). Einnig

19

hafa EFTA-og EES-ríkin mjög takmarkaðan möguleika að hafa stefnumótandi áhrif á reglur

ESB sem gilda á EES-svæðinu vegna stofnanauppbyggingar EES-samningsins og þeirra

valdatilfærslu sem orðið hefur á milli stofnana ESB síðan samningurinn var undirritaður.

Flestum stjórnmálamönnum er einfaldlega illmögulegt að viðurkenna að þeir hafi flutt

vald frá Alþingi til stofnana ESB í Brussel. Orðræða íslenskrar stjórnmálaumræðu um

sjálfstæði og fullveldi landsins gerir þeim þetta nær ókleift (Guðmundur Hálfdanarson 2004)

en vaxandi fjöldi fræðimanna telur að orðræða geti skýrt vilja eða tregðu ríkja til að taka þátt í

Evrópusamrunanum (sjá til dæmis Guðmund Hálfdanarson 2004; Wæver 2002; Tiilikainen

1998; Marcussen og fleiri 1999). Forystumenn Samfylkingarinnar eiga einnig erfitt með að

viðurkenna að boðaðri aðild þeirra að ESB fylgi valdaframsal. Þetta á sérstaklega við

sjávarútvegsmál en að mati flokksins er aðild ekki talin koma til greina nema Íslendingar nái

að tryggja yfirráð yfir auðlindum hafsins. Líklegt er hins vegar talið að hagstæður

aðildarsamningur náist við ESB (sjá Baldur Þórhallsson og Hjalta Þór Vignisson 2004a).

Sjálfsákvörðunarréttur í sjávarútvegsmálum er orðinn að órjúfanlegum hluta sjálfstæðis hvort

sem litið er til andstæðinga eða fylgismanna aðildar Íslands að ESB.

Sýn ráðamanna á alþjóðakerfið, reynsla og raunveruleiki:

Hagsmunir tryggðir með tvíhliða samskiptum

Utanríkisstefna Íslands ber þess vitni að áhersla hefur verið lögð á tvíhliða samstarf við

nágrannaríki frekar en fjölþjóðasamstarf innan alþjóðastofnana. Áherslan á tvíhliða samskipti

á sér sögulegar rætur og má rekja allt aftur til sjálfstæðisbaráttunnar. Einhliða aðgerðir

stjórnvalda við útfærslu fiskveiðilögsögunnar og sigrar í þorskastríðunum í kjölfarið auk

náinnar samvinnu við Bandaríkin styrkti stjórnvöld í þeirri trú að þau gætu tryggt hagsmuni

landsins með einhliða aðgerðum og tvíhliða samskiptum.

Hin viðtekna söguskoðun um tilkomu sjálfstæðis Íslands byggir á því Íslendingar tryggðu

sér sjálfir, að eigin frumkvæði og áræði, sjálfstæði án utanaðkomandi aðstoðar. Lítið tillit er

tekið til alþjóðlegra áhrifa á aukið sjálfstæði landsins7 og að aðrar smáþjóðir í Evrópu fengu

sjálfstæði á svipuðum tíma. Lagaþrætur Íslendinga við Dani um aukið sjálfstæði sem spannaði

100 ára tímabil hafa auk þessa sett mark sitt á utanríkisstefnu Íslands á lýðveldistímanum. Í

fyrsta lagi hika íslensk stjórnvöld ekki við að marka sér einarða afstöðu til að tryggja

7 Sjá til dæmis umfjöllun í Guðmundur Hálfdanarson 2001a og 2001b.

20

sérhagsmuni þjóðarinnar og fylgja henni fast eftir í samningaviðræðum. Þetta á til dæmis við

um samningaviðræður stjórnvalda við Bandaríkin um brottför hersins að lokinni síðari

heimsstyrjöldinni og varnarsamninginn frá 1951 (Pétur J. Thorsteinsson 1992), útfærslu

fiskveiðilögsögunnar og þær samningaviðræður sem fylgdu í kjölfarið (Guðni Th.

Jóhannesson 2002), allar samningaviðræður um bætt viðskiptakjör á markaði Evrópu og

hvalamálið. Í öðru lagi öðluðust Íslendingar smám saman aukið sjálfstæði í tvíhliða viðræðum

við Dani án þess að alþjóðastofnanir kæmu þar við sögu (en sem dæmi má nefna að

Sameinuðu þjóðirnar sköpuðu ramma fyrir sjálfstæði margra nýlendna eftir síðari

heimsstyrjöldina og í Eystrasaltslöndunum þakka flestir breytingum í alþjóðakerfinu og

utanaðkomandi aðstoð sjálfstæði).

Auk þessa var lýðveldinu komið á fót með einhliða yfirlýsingu íslenskra stjórnvalda í

andstöðu við dönsk stjórnvöld og hornsteinn lagður að lýðveldisstofnuninni í tvíhliða

viðræðum við Bandaríkin árið 1941 þegar íslensk stjórnvöld fengu Bandaríkin til þess að heita

stuðningi við fullt sjálfstæði landsins (Svanur Kristjánsson 2001; Roosevelt 1941). Stjórnvöld

hafa allar götur síðan lagt ríka áherslu á tvíhliða samskipti við Bandaríkin hvað varðar varnir

og viðskipti sem og efnahagsaðstoð allt fram undir 1970. Áhersla hefur verið lögð á góð

samskipti við ráðamenn í Washington og lítil áhersla verið lögð á að taka virkan þátt í störfum

NATO (Valur Ingimundarson 1996; 2001). Tvíhliða varnarsamningar við Bandaríkin hafa

nær ætíð, þó með tveimur undantekningum, verið fyrsti valkostur íslenskra stjórnvalda.

Íslenskir ráðamenn hafa trúað því að þeir geti með tvíhliða samskiptum við bandaríska

ráðamenn haft áhrif á stefnu Bandaríkjanna gagnvart Íslandi. Trú þeirra á að lítið ríki eins og

Ísland gæti látið til sín taka innan fjölþjóðastofnunar eins og NATO virðist ekki hafa verið

fyrir hendi. Þar réðu stóru herveldin ferðinni en með því að koma á nánum tengslum við

ráðamenn í Washington innan ramma tvíhliða samskipta ríkjanna væri hægt að tryggja

hagsmuni Íslendinga í varnarmálum. Núverandi stjórnvöld virðast einnig vera á þeirri skoðun

að ekkert geti komið í staðinn fyrir tvíhliða varnarsamskipti við Bandaríkin, hvorki aukin

þátttaka Íslands í starfi NATO né ESB á sviði varnar- og öryggismála.

Utanríkissamskipti íslenskra stjórnvalda hafa einnig verið í formi tvíhliða samskipta ef

litið er austur til Evrópu. Þetta á bæði við um samskiptin við nágrannaþjóðirnar á

Norðurlöndum, en samvinna þeirra á vettvangi Norðurlandaráðs byggir á milliríkjasamstarfi

og á allt öðrum grunni en yfirríkjasamvinna ESB, sem og við Bretland hvort sem varðar

viðskipti eða deilur um útfærslu fiskveiðilögsögunnar. Áhersla íslenskra stjórnvalda á tvíhliða

samskipti og samninga við Evrópusambandið virðist því vera „rökrétt“ framhald á

árangursríkri tvíhliða samvinnu Íslendinga frá stofnun lýðveldis. En íslensk stjórnvöld hafa

21

alla tíð frá því að þau fóru fyrst að bregðast við samrunaþróun Evrópu frekar kosið tvíliða

samninga við ESB heldur en beina þátttöku í samrunaþróuninni.

Aðildin að EFTA kom að stórum hluta til vegna væntinga um tvíhliða viðskiptasamning

við ESB í kjölfarið. Tuttugu árum síðar, um 1990, töldu íslenskir stjórnmálaflokkar, að

Alþýðuflokknum undanskildum, enn ákjósanlegra að gera tvíhliða samning við ESB en að

taka þátt í fjölþjóðasamningaviðræðum EFTA-ríkjanna annars vegar og ESB hins vegar.

Framsóknarflokkurinn og Alþýðubandalagið létu þó tilleiðast og samþykktu að taka þátt í

viðræðunum eftir að EFTA-ríkin höfðu samþykkt að fríverslun með fisk yrði eitt af

aðalsamningsmarkmiðum þeirra gagnvart ESB. Forystumenn flokkanna snérust hins vegar

gegn þeim niðurstöðum sem lágu fyrir í viðræðunum í aðdraganda kosninganna 1991 og

töluðu ákaft gegn samningum. En Sjálfstæðisflokkurinn sem hafði verið fylgjandi tvíhliða

viðskiptasamningi við ESB breytti um stefnu að loknum kosningum til að tryggja sér

stjórnarsetu.

Nánari samvinna ESB-ríkja innan Schengen og vilji hinna Norðurlandaþjóðanna til að

taka þátt í þeirri samvinnu knúði íslensk stjórnvöld einnig til að bregðast við og fylgja

ríkjunum eftir, af mjög svo takmörkuðum áhuga af hálfu Davíðs Oddssonar, þáverandi

forsætisráðherra (viðtal við embættismann(a)). En þegar íslensk stjórnvöld hófu þátttöku í

samvinnu ríkjanna sem nú fer fram innan ramma Schengen var um milliríkjasamstarf að ræða

sem í dag hefur verið fært undir stofnanir ESB. Þessi grundvallarbreyting á samstarfinu var

illa séð af hálfu forsætisráðherra sem lagði allt kapp á að tryggja sem mest yfirráð Íslendinga

yfir þeim málum sem féllu undir Schengen og að þurfa ekki að lúta vilja ríkja og stofnana

ESB (viðtal við embættismann(a)).

Íslenskum stjórnmálamönnum hefur frá stofnun lýðveldisins tekist með tvíhliða

samskiptum að tryggja hagstæð viðskiptakjör á erlenda markaði og varnir landsins. Þeir hafa

því ekki séð ástæðu til að taka virkan þátt í fjölþjóðasamvinnu innan alþjóðastofnana til að

tryggja grundvallarhagsmuni þjóðarinnar sem mörg önnur smáríki sjá sem grundvöll fyrir

eigin árangri á alþjóðavettvangi. Íslenskir ráðamenn hafa þannig, þar til nýlega, ekki séð neina

knýjandi ástæðu til að taka virkan þátt í störfum alþjóðastofnana eins og EFTA, NATO,

Sameinuðu þjóðanna (SÞ), Evrópuráðinu, Alþjóðabankans og ESB. Íslensk stjórnvöld tóku til

dæmist mjög takmarkaðan þátt í störfum EFTA fyrstu árin (Einar Benediktsson 2003) og allt

fram undir lok 10. áratugar síðustu aldar hunsuðu þau kröfur Bandaríkjanna og annarra

NATO-ríkja um að taka virkan þátt í störfum bandalagsins (Bailes og Baldur Þórhallsson

2006). Stjórnvöld sýndu einnig mjög takmarkaðan áhuga á því að taka virkan þátt í störfum

SÞ þrátt fyrir að hafa Norðurlöndin sem fyrirmynd að velheppnuðu starfi smáríkja innan

22

stofnana SÞ (Jakobsen 2005). Íslensk stjórnvöld tóku hins vegar virkan þátt í umræðum um

málefni hafsins á vettvangi SÞ og lögðu kapp á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri í

þeim viðræðum sem leiddu til Hafréttarsáttmála SÞ (Gunnar G. Schram 2001; 1982) enda um

brýnasta hagsmunamál stjórnvalda að ræða. Stjórnvöld hikuðu hins vegar ekki við að taka

einhliða ákvarðanir um útfærslu fiskveiðilögsögunnar og leysa ágreiningsefni sem upp komu í

kjölfarið við nágrannaríki í tvíhliða viðræðum. Stjórnvöld voru ekki tilbúin að bíða eftir

almennri viðurkenningu alþjóðakerfisins á stækkandi lögsögu ríkja (Guðni Th. Jóhannesson

2002) .

Utanríkisstefna Íslands hefur byggst á að tryggja beina efnahagslega hagsmuni, með

útfærslu fiskveiðilögsöunnar og viðskiptasamningum um útflutning á sjávarfangi, og varnir

með því að viðhalda nánum tengslum við Bandaríkin. Áhersla stjórnmálamanna á tvíhliða

samskipti og tvíhliða lausnir í samskiptum ríkja í stað virkrar þátttöku í fjölþjóðlegri

samvinnu innan alþjóðastofnana bendir til annarrar sýnar á alþjóðakerfið borið saman við sýn

ráðamanna á hinum Norðurlöndunum til kerfisins. Þeir hafa lagt ríka áherslu á

fjölþjóðastofnanir sem vettvang til að tryggja eigin hagsmuni og leysa deiluefni sem upp

kunna að koma í samskiptum ríkja (Archer 2003). Þetta á orðið einnig við um afstöðu flestra

þeirra til ESB þótt almenningur í löndunum haldi þeim frá fullri þátttöku í

Evrópusamvinnunni (Svasand og Lindström 1996). Auk þessa hafa íslensk stjórnvöld lagt

mjög svo takmarkaða áherslu á önnur alþjóðamál en þau sem varða beint íslenska hagsmuni –

þar til nýlega – en þetta sker sig einnig frá stjórnvöldum á hinum Norðurlöndunum sem í

meira en hálfa öld hafa lagt ríka áherslu á þróunaraðstoð, friðargæslu, mannréttindi o.s.frv.

(Archer 2003; Jakobsen 2005).

Tvennt skýrir áherslu íslenskra stjórnvalda á tvíhliða samskipti og tvíhliða lausnir. Annars

vegar virðast íslenskir ráðamenn ekki hafa haft trú á því að þeir gætu haft áhrif innan

alþjóðastofnana. Hins vegar byggðu utanríkissamskipti Íslands frá stofnun

utanríkisþjónustunnar á tvíhliða samskiptum og þar á undan beinum milliliðalausum

samskiptum við dönsk stjórnvöld. Spyrja má hvers vegna íslenskir ráðamenn hefðu átt að

eyða kröftum í reyna að hafa áhrif innan alþjóðastofnana sérstaklega í ljósi þess að tvíhliða

samskipti voru að skila tilætluðum árangi. Hvers vegna ætti ríki að taka virkan þátt í starfi

alþjóðastofana sem það trúir ekki að það geti haft áhrif á? Þetta viðhorf, um getuleysi smáríkis

til áhrifa innan fjölþjóðastofnana, hefur haft mótandi áhrif á utanríkisstefnuna þó það hafi

smám saman látið undan síga frá miðjum 10. áratug síðustu aldar. En frá þeim tíma hefur

Ísland tekið mun virkari þátt í starfi alþjóðastofnana eins og Evrópuráðsins, NATO, SÞ og

Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar og lagt til breytingar á EES-samningnum (Baldur Þórhallsson

23

2005). Fyrrnefnda viðhorfið er hins vegar enn áberandi í allri umræðu um utanríkismál og

kemur til dæmis skýrt fram í því að margir telja að Ísland, sem smáríki, geti ekki varið

hagsmuni sína innan ESB, hvað þá haft nokkur áhrif inna veggja stofnana sambandsins

(Davíð Oddsson 25. janúar 2002).

Inn í þessa umræðu fléttast átök um áherslur í utanríkismálum, þ.e. hvort einblína eigi eins

og áður á beina hagsmuni þjóðarinnar eða líta á hagsmuni í víðara samhengi og vinna þannig

að alþjóðamálum almennt sem munu koma þjóðinni síðar að notum. Þetta kemur einna

skýrast fram í deilunum um það hvort Ísland eigi að halda til streitu framboði sínu til

Öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna. Þessar deilur sýna klárlega tvö ólík sjónarmið um þátttöku

í alþjóðastarfi. Annars vegar er það hið hefðbundna viðhorf er byggist á efnahagslegum ábata

af öllum alþjóðasamskiptum með lítilli eða engri trú á að Ísland geti haft áhrif innan

alþjóðastofnana (Davíð Oddsson 25. janúar 2002) og hins vegar það viðhorf að Ísland hafi

fulla getu til að taka virkan þátt í samstarfi innan alþjóðasamfélagsins og beri í raun skyldur

gagnvart öðrum ríkjum á þeim vettvangi (Geir H. Haarde 2006a; Geir H. Haarde 2005). Geir

H. Haarde forsætisráðherra telur til dæmis að með sæti í Öryggisráðinu gæti Ísland átt

möguleika á að hafa áhrif á ákvarðanir sem varða alþjóðasamfélagið og að íslensk stjórnsýsla

sé ekki of lítil til að takast á við aðild að ráðinu (Geir H. Haarde 2005; Geir H. Haarde

2006b).8

Einnig hefur umræðan um kostnað vegna hugsanlegrar aðildar að ESB og vegna framboðs

og hugsanlegrar setu í Öryggisráðinu verið áberandi og tengist hvort líta beri á hagsmuni

Íslands í þröngu eða víðu samhengi. Davíð Oddsson og Halldór Ásgrímsson tókust til dæmist

harkalega á um það hversu mikla fjármuni íslenska ríkið myndi þurfa að greiða kæmi til

aðildar að ESB árið 2002 og hvor lét vinna sína skýrsluna til stuðnings sínum málflutningi.

Íslensk stjórnvöld hafa alfarið verið á móti því að greiða fyrir uppbyggingu á vanþróuðum

svæðum ESB á meðan Norðmenn hafa verið viljugri að samþykkja þessa kröfu ESB innan

EES, meðal annars vegna fyrirsjáanlegra framtíðarmarkaða á þessum svæðum (viðtal við

embættismann(b)).

Í umræðunni um utanríkismál er tekist á um það hvort Ísland eigi að halda í þá

utanríkisstefnu sem mörkuð var á fyrstu áratugum lýðveldisins og byggði á áherslu á beina

efnahags- og varnarhagsmuni sem greitt var úr, í flestum tilfellum, með tvíhliða samskiptum

við nágrannaríki eða skilgreina hagmuni sína með víðtækari hætti og taka í vaxandi mæli

virkan þátt í starfi fjölþjóðastofnana. Reynsla íslenskra ráðamanna af alþjóðasamskiptum

8 Sjá ítarlega umfjöllun í Baldur Þórhallsson Hefur Ísland valið sér nýja stærð í alþjóðakerfinu? (2006).

24

hefur verið í formi árangursríkra tvíhliða samskipta og tvíhliða lausna þegar deilur hafa komið

upp við nágrannaríki. Tvíhliða samvinna tryggði þannig hvoru tveggja í senn hagstæð

viðskiptakjör og varnir – grundvallarhagsmuni Ísland í alþjóðakerfinu. Kenningar í

smáríkjafræðum geta ekki tekið sem gefnum hlut að hagsmunir smáríkis séu best komnir

innan fjölþjóðastofnana og að þau eigi í meiri erfiðleikum með að tryggja efnahags- og

varnarhagsmuni með tvíhliða samskiptum við nágrannaríki. Það sama á við kenningar um

ástæður þess að ríki taka þátt í Evrópusamrunanum. Þær geta ekki tekið því sem sjálfgefnu að

smáríki séu best komin undir verndarvæng stofnana ESB. Ísland hefur getað valið að hvaða

marki það tekur þátt í Evrópusamvinnunni. Íslenskir ráðamenn hafa orðið að bregðast við

samruna Evrópu til að tryggja aðgang að markaði sambandsins en fyrsti valkostur þeirra hefur

nær ætíð verið að reyna að byggja samvinnu við ESB á tvíhliða samskiptum.

Samantekt

Í inngangi var þeim spurningum varpað fram hvort afstaða íslenska stjórnmálamanna

til þátttöku í Evrópusamrunanum byggðist á séríslenskum hagsmunum tengdum sjávarútvegi

og tengslum ráðamanna við hann eða hugmyndum þeirra um alþjóðasamskipti og stöðu

Íslands í alþjóðakerfinu.

Hagsmunir sjávarútvegsins mótuðu utanríkisviðskiptastefnu Íslands alla 20. öldina

enda byggði afkoma þjóðarinnar nær eingöngu á útflutningi sjávarafurða langt fram eftir

öldinni. Þótt draga tæki úr mikilvægi sjávarútvegs eftir miðja öldina var sjávarútvegurinn

samt sem áður langmikilvægasta atvinnugreinin og voru hagsmunir hans fyrst og fremst

hafðir í huga við hagstjórnina. Þessi sérstaða íslenska hagkerfisins mótaði viðhorf ráðamanna

til þátttöku í Evrópusamrunanum enda átti hún sér ekki hliðstæðu í Evrópu.

Það sem ýtti enn frekar undir hagsmunagæslu ráðamanna fyrir sjávarútveginn voru

náin tengsl stórs hluta þingmanna við greinina. Athygli vekur að tengsl þingmanna við

sjávarútveginn eru enn umtalsverð og mun meiri en tengsl þingmanna við landbúnað og

iðnað. Tengslin eru til staðar í nær öllum flokkum og sérstaka athygli vekur að um þriðjungur

þingmanna Sjálfstæðisflokksins hefur tengsl við sjávarútveg. En Sjálfstæðisflokkurinn hefur

flokka lengst setið í ríkisstjórn á lýðveldistímanum. Ætla má að hagsmunaaðilar í

sjávarútveginum séu í góðri aðstöðu að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við þingmenn

sem þekkja vel til greinarinnar. Auk þess má ætla að í raun þurfi atvinnurekendur í

sjávarútvegi ekki mikillar hagsmunagæslu við þar sem þónokkur hluti þingheims er líklegur

25

til að hafa hagsmuni sjávarútvegsins að leiðarljósi við stefnumótun. Stjórnvöld hafa starfað

náið með atvinnurekendum í sjávarútvegi að allri opinberri stefnumörkun í greininni og er

afstaða stjórnmálaflokka til inngöngu í ESB samhljóma afstöðu LÍÚ hvað sjávarútveginn

varðar – nær eingöngu er deilt um hvort hægt sé að ná hagstæðum aðildarsamningi með

undanþágum frá sameiginlegri sjávarútvegsstefnu sambandsins. Stjórnvöld hafa lagt kapp á að

tryggja sjávarútveginum hagstæð kjör á markaði Evrópusambandsins og hafa að sama skapi

kosið að ganga ekki í sambandið af ótta við að sjávarútvegurinn beri skarðan hlut frá borði.

Afstaða stjórnmálamanna til inngöngu í ESB verður hins vegar ekki slitin frá þeirri

áherslu sem lögð hefur verið á sjálfsákvörðunarrétt Íslendinga í „eigin“ málum sem hefur haft

mótandi áhrif á utanríkisstefnuna allan lýðveldistímann. Hugmyndir stjórnmálamanna um að

Íslendingar einir eigi að ráða yfir landi og miðum eiga rætur að rekja til

sjálfstæðisbaráttunnar. Baráttuandi hennar fleytti stjórnvöldum áfram við útfærslu

fiskveiðilögsögunnar og lauk sjálfstæðisbaráttu ekki fyrr en með sigri í síðasta þorskastríðinu

árið 1976. Í sjálfstæðisbaráttunni eftir miðbik 20. aldarinnar gengu þannig kröfur um yfirráð

yfir sjávarauðlinni lykilhlutverki. Röksemdarfærslan byggðist enn á ný á því að Íslendingar

hefðu aldrei undirgengist erlent vald og ef einhverjir stjórnmálamenn hugðust falla frá ýtrustu

kröfum í landhelgismálunum átti þeir á hættu að vera sakaðir um svik við land og þjóð.

Lýðveldisstofnun árið 1944 var því ekki lokaáfanginn á langri för í átt til sjálfstæðis heldur

yfirráðin yfir auðlindum hafsins. Sjálfsákvörðunarréttur Íslendinga yfir miðunum og þeim

auði sem þau sköpuðu varð þannig að tákni fyrir sjálfstæði þjóðarinnar. Þessi áhersla á

sjálfsákvörðunarrétt Íslendinga í málefnum hafsins hefur mótað afstöðu ráðamanna til

þátttöku í Evrópusamrunanum. Krafan um full yfirráð yfir eigin málum hefur mótað

Evrópustefnu stjórnvalda og leitt til stefnumörkunar sem byggist á því að tryggja viðskipti við

ríki Evrópu, helst með tvíhliða viðskiptasamningum, án þess að láta af hendi

sjálfsákvörðunarrétt yfir auðlindum hafsins.

Áhersla stjórnmálamanna á sjálfsákvörðunarréttinn nær ekki eins sterkt til annarra

sviða efnahagslífsins, að landbúnaðarmálum undanskildum eins og iðnaðar og þjónustu, þar

sem þessar greinar hafa ekki sömu tengingu við hugmyndina um full yfirráð yfir landi og

miðum. Íslenskir ráðamenn gátu því samþykkt aðild að EES, mjög treglega þó að

forystumönnum Alþýðuflokksins undanskildum, þar sem tákn sjálfstæðisins – yfirráð yfir

sjávarútveginum – var að fullu fyrir hendi.

Ráðamenn hafa litið þannig á að íslenskum hagsmunum sé best borgið í

alþjóðakerfinu í tvíhliða samskiptum frekar en með virkri þátttöku í fjölþjóðasamstarfi innan

alþjóðastofnana. Reyna íslenskra ráðamanna af alþjóðasamskiptum gaf til kynna að þeim

26

farnaðist vel að tryggja hagsmuni landsins með tvíhliða samvinnu eins og við Dani, önnur

Norðurlönd, Bretland og Bandaríkin. Sú hugmynd að lítið ríki eins og Ísland myndi eiga erfitt

uppdráttar innan alþjóðastofnana virðist enn frekar hafa ýtt undir áherslu stjórnvalda á tvíhliða

samskipti og tvíhliða lausnir. Þegar stjórnvöld stóðu frammi fyrir því að þurfa að bregðast við

samrunaþróun Evrópu til að tryggja markaðsaðgang fyrir sjávarafurðir var þeirra fyrsta val

tvíhliða samskipti og hefur verið allar götur síðan. Sá valkostur hefur hins vegar ekki alltaf

verið fyrir hendi og stjórnvöld hafa fundið sig knúin til að fylgja samrunaþróuninni og taka

þátt í henni til að tryggja hagsmuni landsmanna.

Það valdaframsal sem fylgt hefur aðild Íslands að EES og Schengen hefur hins vegar

ýtt undir hugmyndina að sjálfstæði landsins felist í yfirráðum yfir auðlindum hafsins.

Stjórnvöld hafa ríghaldið í sjálfsákvörðunarréttinn í sjávarútvegi og ekkert bendir til að það

muni breytast á næstunni. Þótt aðrar atvinnugreinar vegi sífellt þyngra í hagsæld Íslendinga þá

er sjávarútvegurinn enn samofinn hugmyndum ráðamanna um sjálfstæði í eigin málum.

Hugmyndir ráðamanna um alþjóðasamskipti og áhersla á sjálfsákvörðunarrétt Íslendinga í

sjávarútvegi eru því líkleg til móta Evrópustefnu stjórnvalda enn um sinn.

27

Heimildir Aldarhvörf (2000). Heimildaþáttur Ríkissjónvarpsins, sýndur 6. nóvember. Sjávarútvegur á tímamótum - umheimurinn; Ísland og ESB. Í Úlfar Hauksson (2002). Gert út frá Brussel?, Reykjavík: The Icelandic University Press. Alþingi (2002). Þingmenn og embætti. Sótt http://www.althingi.is Alþingistíðindi B (1959). Archer, C., (2003). The Nordic States Contribution to the International System. Í Seppä, T.Touminen, K. Vesa, U. og Väyrynen, T. (Ritstj.), Studying the World and Changing It (bls. 217-229). Tampere: Tampere Peace Research Institute. Bailes, A.J.K og Thorhallsson, B. (2006). Iceland and the European Security and Defence Policy. Í Bailes A.J.K. (Ritstj.). The Nordic Countries and the European Security and Defence Policy (bls.328 – 341). Oxford University Press: Oxford. Baldur Þórhallsson (2001). Möguleikar íslensku stjórnsýslunnar til að takast á við aðild að Evrópusambandinu. Í Eiríkur Bergmann Einarsson (Ritstj.), Ísland í Evrópu (bls 30-54). Reykjavík: Samfylkingin. Baldur Þórhallsson (2002). Consequences of Small Administration: The Case of Iceland. Current Politics and Economics of the European Union, 11(1), 61-76. Baldur Þórhallsson (Ritst.) (2004). Iceland and European integration: On the Edge. London: Routledge. Baldur Þórhallsson (2004a). Shackled by smallness: a weak administration as a determinant of policy choice. Í Baldur Þórhallsson (Ritstj.), Iceland and European Integration: On the edge (bls.161-184). London: Routledge. Baldur Þórhallsson (2004b). Approaching the question: domestic background and conceptual framwork. Í Baldur Þórhallsson (Ritstj.), Iceland and European Integration: On the edge (bls. 1-20). London: Routledge. Baldur Þórhallsson (2004c). Towards a new theoretical approach. Í Baldur Þórhallsson (Ritstj.), Iceland and European Integration: On the edge (bls. 1-20). London: Routledge. Baldur Þórhallsson (2005). What feature determine international activities of small states? The international approach of Iceland until the mid 1990s. Stjórnmál og stjórnsýsla – veftímarit, 1(1), 105-154. Sótt 20. nóvember 2006 Http://www.stjornmalogstjornsysla.is/images/stories/fg2005/baldur.pdf. Baldur Þórhallsson (2006) Hefur Ísland valið sér nýja stærð í alþjóðakerfinu? Í Úlfar Hauksson (Ritstj.) Rannsóknir í félagsvísindum VII ( bls. 627 – 643). Reykjavík: Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands. Baldur Þórhallson og Hjalti Þór Vignisson (2004a). ,,Life is first and foremost saltfish”. Í Baldur Þórhallsson (ritstjóri), Iceland and European Integration, on the edge (bls. 68 – 99).

28

London: Routledge. Baldur Þórhallsson og Hjalti Vignisson (2004b). The special relationship between Iceland and the United States of America. Í Baldur Þórhallsson (Ritstj.), Iceland and European Integration: On the edge (bls. 103-127). London: Routledge. Baldur Þórhallsson og Hjalti Vignisson (2004c). The first steps, Iceland´s policy on European integration from the foundation of the republic to 1972. Í Baldur Þórhallsson (Ritstj.), Iceland and European Integration: On the edge (bls. 22-37). London: Routledge. Baldur Þórhallsson og Hjalti Vignisson (2004d). A controversial step: membership of the EEA. Í Baldur Þórhallsson (Ritstj.), Iceland and European Integration: On the edge (bls. 38-49). London: Routledge. Davíð Oddsson (25. janúar 2002). Ávarp forsætisráðherra á aðalfundi Samtaka atvinnulífsins. Sótt 27.mars 2006 http://forsaetisraduneyti.is/radherra/raedur-og-greinar/nr/365. Davíð Oddsson (18.október, 2002) á ráðstefnu Lögfræðingafélags Íslands í Svartsengi. Einar Benediktsson (2003). Iceland and European Development: A Historical Review from a Personal Perspective. Reykjavík: Almenna bókafélagið. EOS Gallup Europe (1996). The European Union ,,A View from the Top” Sótt 20.apríl 2003 Http://europa.eu.int/comm/public_opinion/archives/top/top.pdf. Framsóknarflokkurinn ( 12. mars 2003) Ályktunakafli um stjórnsýslu og umheiminn samþykktur. Sótt 12.mars 2003 http://www.framsokn.is Friðrik J. Arngrímsson (2006). Hún snýst nú samt. Sótt mars 2006 Http://www.liu.is/news.asp?id=375&news_ID=472&type=one. Geir H. Haarde (2005). Ræða á landsfundi Sjálfstæðisflokksins. Sótt 9.febrúar 2006 http://www.xd.is/xd/modules/100/print.aspx?id=160490&ownertype =1&ownerid=30327&position=0. Geir H. Haarde (9. mars 2006 a). Rétt að fara í átak til að upplýsa almenning, Viðtal í Morgunblaðinu. Geir H. Haarde ( 2006b). Viðtal. Ríkisútvarpið. Rás 1. 9.mars Guðmundur Hálfdanarson (2001a). Íslenska þjóðríkið: uppruni og endimörk. Reykjavík: Hið íslenska bókmenntafélag. Guðmundur Hálfdanarson (2001b) Icelandic Nationalism: A Non-Violent Paradigm? Í Guðmundur Hálfdanarson og Ann Kaherine Isaacs (Ritstj.) Nations and Nationalities in Historical Perspective (bls 1- 14). Edizioni Plux: Unniversita di Pisa.

29

Guðmundur Hálfdanarson (2004). Discussing Europe: Icelandic nationalism and European integration. Í Baldur Þórhallsson (Ritstj.), Iceland and European Integration: On the edge (bls. 128-144). London: Routledge. Guðni Th. Jóhannesson (2002). Tíu spurningar. Hugleiðingar um þorskastríðin. Í Erla Hulda Halldórsdóttir (Ritstj.) Íslenska söguþingið: 30. maí - 1. júní: Ráðstefnurit II. Reykjavík: Sagnfræðistofnun Háskóla Íslands. Gunnar Ágúst Gunnarsson (1989) Industrial Policy in Iceland 1944-1974: Political Conflicts and Sectoral Interests. Óbirt doktorsritgerð: London School of Economics and Political Science. Gunnar G. Schram (1982). Efnahagslögsagan og landgrunnið. Reykjavík: Fjölrit Gunnar G. Schram (2001). Hafréttur. Reykjavík: Háskólaútgáfan Gunnar Helgi Kristinsson (1996). Iceland and the European Union: Non-decision on Membership. Í Lee Miles (Ritstj.), The European Union and the Nordic States (bls. 150 - 168) London: Routledge Gunnar Helgi Kristinsson, Halldór Jónsson og Hulda Þóra Sveinsdóttir (1992) Atvinnustefna á Íslandi 1959-1991, Reykjavík: Háskóli Íslands, Félagsvísindastofnun. Gunnar Helgi Kristinsson og Baldur Þórhallsson (2004). The Euro-Sceptical Political elite. Í Baldur Þórhallsson (Ritstj.), Iceland and European Integration, on the edge (bls. 150). London: Routledge. Gunnar Helgi Kristinsson, Halldór Jónsson og Hulda Þóra Sveinsdóttir (1992) Atvinnustefna á Íslandi 1959-199., Reykjavík: Háskóli Íslands, Félagsvísindastofnun. Halldór Ásgrímsson (18.janúar 2002) Sjávarútvegsstefna Evrópusambandsins. Sótt 29. júlí 2002 http://utanrikisraduneyti.is/interpro/utanr/utanrad.nsf/pages/front. Halldór Jónsson (1990). Ákvarðanataka í sjávarútvegi. Samfélagstíðindi, 10. Ingebritsen, C. (1998). The Nordic States and European Unity. Itchace: Cornell University Press Jakobsen, P.V. (2005) Nordic Approaches to Peace Operations: A New Nordic Model in the Making. London: Routledge. Kristinn Hugason (2002). Markmið og árangur í stjórnun fiskveiða: Rannsókn í stefnugreiningu, Óbirt meistararitgerð: Háskóli Íslands, Félagsvísindadeild. Kristján Ragnarsson ( 2002).Ræða formanns LÍÚ á aðalfundi 11.nóvember. Sótt 21.mars 2003 <http://liu.is/template1.asp?Id=371&sid=109&topid=338 Marcussen, M., Risse, T., Engelmann-Martin, D., Knopf H.J. og Roscher K. (1999). Constructing Europe? The Evolution of French, British and German Nation State Identities. Journal of European Public Policy 6, 614-33.

30

Miles, Lee (2004), Foreword. Í Baldur Þórhallsson (Ritstj.), Iceland and European Integration: On the edge (bls. xii-xiii). London: Routledge. Morgunblaðið (10 April 2003) ‘Greiðslur endurskoðaðar eftir fimm ár’, Morgunblaðið. National Economic Institute (14 December 2001) Historical Statistics 1901-2000. Sótt 25. júlí 2002 HTTP: <http://www.ths.is/rit/sogulegt/english.htm>

Ólafur Ragnar Grímsson (1978). Network parties. Óútgefið rit: Háskóli Íslands. Ólafur Þ. Stephensen (1996). Áfangi í Evrópuför. Reykjavík: Háskólaútgáfan. Pétur J. Thorsteinsson (1992). Utanríkisþjónusta Íslands og utanríkismál: Sögulegt yfirlit 1. Reykjavík: Hið íslenska bókamenntafélag. Roosevelt, F.D. (7 July 1941). Message sent by the President of the United States in response to a message from the Prime Minister of Iceland. Sótt 29.ágúst 2005 http://www.ibiblio.org/pha/policy/1941/410707a.html. Samkeppnisstofnun (2001). Stjórnunar- og eignartengsl í íslensku atvinnulífi. Sótt 15.janúar 2003 http://www.samkeppnisstofnun.is/utgafa/index.htm. Sigríður Snævarr (1993) Haglýsing Íslands. Reykjavík: Heimskringla Sólveig Pétursdóttir (1999). Ræða á Alþingi um Schengen samstarfið. 7. desember. Sótt 24.ágúst 2005 af Http://www.althingi.is/altext/125/12/r07222821.sgml Stefán Eiríksson (2004). Deeply involved in the European project: membership of Schengen. Í Baldur Þórhallsson (Ritstj.), Iceland and European Integration, on the edge (bls. 51-52). London: Routledge Svanur Kristjánsson (2001) Forsetinn og utanríkisstefnan: Bandaríkjaför Sveins Björnssonar árið 1944. Ný Saga, 13, 4-16. Svasand, L. og Lindström, U. (2006). Scandinavian political parties and the European Union. Í John Gaffney (Ritstj.) Political Parties and the European Union (bls. 205-219). London: Routledge. Sveinn Hjörtur Hjartarsson (6. október 2000) ESB og forræðið yfir fiskimiðunum. Fiskifréttir. Sótt http://liu.is/news.asp?ID=375&type=one&news_id=156&menuid= Tiilikainen, T. (1998). Europe and Finland: Defining the Political Identity of Finland in Western Europe. Aldershot: Ashgate. Úlfar Hauksson (2002). Gert út frá Brussel. Reykjavík: Háskóli Íslands. Valur Ingimundarson (1996). Ísland í eldlínu kalda stríðsins: samskipti Íslands og Bandaríkjanna 1945-1960. Reykjavík: Vaka-Helgafell.

31

Valur Ingimundarson (2001). Uppgjör við umheiminn: samskipti Íslands, Bandaríkjanna og NATO 1960-1974: íslensk þjóðernishyggja, vestrænt samstarf og landhelgisdeilan. Reykjavík: Vaka-Helgafell. Vera Jónsdóttir ofl.(1996). Alþingismannatal 1945 – 1995. Reykjavík: Skrifstofa Alþingis. Viðtal við embættismann í íslenska utanríkisráðuneytinu (a) (október 2006). Viðtal við embættismann í íslenska utanríkisráðuneytinu (b) (október 2006). Wæver, O. (2002). Identity, Communities and Foreign Policy: Discourse Analysis as Foreign Policy Theory. Í Hansen, L.og Wæver, O. (Ritstj.) European Integration and National Identity: The Challenge of the Nordic States (bls. 20-50). London: Routledge. Þuríður B. Ægisdóttir (2006). Hefur borgaralegt öryggi aukist með inngöngu í Schengen? Óbirt BA – ritgerð: Háskóli Íslands, Félagsvísindadeild.

.