SAMEINING SVEITARFÉLAGA Áhrif og afleiðingar
description
Transcript of SAMEINING SVEITARFÉLAGA Áhrif og afleiðingar
SAMEINING SVEITARFÉLAGA Áhrif og afleiðingar
Rannsókn á sameiningum sjö sveitarfélaga 1994 - 1998
Grétar Þór Eyþórsson og Hjalti JóhannessonRannsóknastofnun Háskólans á Akureyri
Þingvallastræti 23600 Akureyri
www.unak.is/rha
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Um rannsóknina
Fjármögnuð af félagsmálaráðuneyti Tekur til 7 sveitarfélaga sem sameinuðust
1994 og 1998 úr 37 sveitarfélögum Hefur staðið yfir frá haustinu 2000
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Um rannsóknina
Dr. Grétar Þór Eyþórsson stjórnmálafræðingur, forstöðumaður RHA er verkefnisstjóri
Annar starfsmaður Hjalti Jóhannesson landfræðingur
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Rannsóknarefnið Lýðræðið
• Íbúarnir– Áhrif á mál, aðgengi að fulltrúum, fækkun
fulltrúa• Fulltrúarnir
– Starfsumhverfi og breytingar vegna stækkunar• Með tilliti til svæða
– Eru einhver svæði (fyrrum sveitarfélög) sem vinna eða tapa á sameiningu?
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Rannsóknarefnið Rekstur og fjármál
• Stærðarhagkvæmni og skilvirkni?• Sparnaður?• Fjárhagsstaðan
Þjónustan– Umfang. Gæði.
• Félagsþjónustan• Grunnskólinn• Þjónustustig almennt
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Rannsóknarefnið Stjórnsýslan
• Fyrirkomulag og staðsetning• Samskipti fólksins við stjórnsýsluna• Fagmennska
Byggðaþróun• Þjónustustig sveitarfélaganna• Opinber grunngerð (innviðir)• Atvinnulíf
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Sveitarfélögin
Fjarðabyggð: Þrír þéttbýlisstaðir sameinast– Neskaupstaður, Eskifjörður og Reyðarfjörður (3)
Skagafjörður: Kaupstaður sameinast lítilli sjávarbyggð og mörgum minni dreifbýlishreppum– Sauðárkrókur, Skefilstaðahreppur, Skarðs-hreppur,
Staðarhreppur, Seyluhreppur, Lýtingsstaða-hreppur, Rípurhreppur, Viðvíkurhreppur, Hólahreppur, Hofshreppur og Fljótahreppur (11)
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Sveitarfélögin
Dalabyggð: Minni þéttbýlisstaður sameinast mörgum litlum dreifbýlishreppum– Laxárdalshreppur, Haukadalshreppur,
Suðurdalahreppur, Hvammshreppur, Fellsstrandarhreppur, Skarðshreppur, Skógarstrandarhreppur (7)
Vesturbyggð: Tvær minni sjávarbyggðir sameinast tveimur dreifbýlum hreppum– Patrekshreppur, Bíldudalshreppur,
Rauðasandshreppur og Barðastrandarhreppur (4)
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Sveitarfélögin
Árborg: Stærri kaupstaður sameinast tveimur minni sjávarbyggðum og dreifbýlishreppi– Selfoss, Stokkseyrarhreppur, Eyrarbakkahreppur
og Sandvíkurhreppur (4) Snæfellsbær: Tvær nærliggjandi sjávarbyggðir,
þar af önnur kaupstaður, sameinast tveimur dreifbýlishreppum– Ólafsvík, Neshreppur utan Ennis,
Breiðuvíkurhreppur og Staðarsveit (4)
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Sveitarfélögin
Borgarfjarðarsveit: Fjórir dreifbýlishreppar, þar af tveir með litlu þéttbýli, sameinast.– Andakílshreppur, Lundarreykjadals-
hreppur, Reykholtsdalshreppur og Hálsahreppur (4)
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Úrtak sveitarfélaga Endurspeglar:
– Sem flestar gerðir sameininga• Ólíkar landfræðilegar aðstæður
– Samsetningu sameiningarsvæða• Mismunandi fjöldi sveitarfélaga sem sameinast
– Bakgrunn sameiningar• Eining um sameininguna• Naumur meirihluti annarsstaðar• Óeining innan hins nýja sveitarfélags eftir sameiningu
– Tímaþátturinn• Bæði nýjar og eldri sameiningar gerðar eftir 1993
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Úrtak sveitarfélaga Rannsóknin tekur ekki til allra aðstæðna eða
gerða sameininga– Reynt að spanna fjölbreytnina– Fjármagn setur skorður
Er ekki bein samanburðarrannsókn Hver sameining er sérstök Hliðstæður til utan sveitarfélaganna 7
– Dæmi gæti verið Dalabyggð og Húnaþing vestra
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Aðferðafræði Skoðanakannanir meðal íbúa allra sveitarfélaganna
– Stórt úrtak miðað við íbúafjölda– Áhersla á að ná til íbúa gömlu sveitarfélganna– Byggt á yfir 1100 svörum
Viðtöl við sveitarstjórnarmenn og embættismenn (55) Póstkönnun meðal sveitarstjórnarmanna og
embættismanna (88) Annað efni og efni útgefið/unnið af sveitarfélögunum
sjálfum í tengslum við sameiningarnar
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Niðurstöður
Almennar niðurstöður– Lýðræði– Rekstur og fjármál– Þjónusta– Stjórnsýsla– Byggðaþróun
Helstu niðurstöður í einstökum sveitarfélögum
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Lýðræðið
Íbúarnir– Minni áhrif á málefni– Erfiðara aðgengi að kjörnum fulltrúum
Fulltrúarnir– Sammála upplifun íbúanna að mestu– Þróun frá persónupólitík til málefnabaráttu– Ákvarðanir umdeildari en áður– Mun umfangsmeira starf sveitarstjórnarmannsins
en áður
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Lýðræðið
Svæði (gömlu sveitarfélögin)– Hallar á jaðarsvæðin lýðræðislega
• Í meiri mæli skoðun fólks á stærri jaðarsvæðunum – Lítil breyting í kjörnunum– Fólk upplifir að vald hafi þjappast saman í
þjónustu og stjórnsýslukjörnunum• Þetta er einkanlega skoðun fólks í stærri
jaðarbyggðunum
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Þjónusta
Mest áhrif á þjónustu í litlum dreifbýlum sveitarfélögum
Hærra og jafnara þjónustustig á sameiningarsvæðunum í heild
Erfitt að ná fullri jöfnun þjónustu á fámennum og afskekktum svæðum– Því er oft erfitt að ná sama þjónustustigi í
dreifbýli og þéttbýli
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Félagsþjónusta
Var vart til staðar í litlu landbúnaðar-sveitarfélögunum
Félagsleg úrlausnarefni þar koma upp á yfirborðið í kjölfar sameiningar– Nálægðin minnkar– Fámenn svæði verða hluti af stærri heild
Fagleg úrlausn mála stendur öllum til boða
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Grunnskólinn
Algengt er að þeir sem vilja hagræða beini spjótum sínum að mjög fámennum skólum
Í skólamálum reynir því oft mjög á hið svæðisbundna lýðræði
Skólamál eru sérstaklega viðkvæm þar sem dreifbýli og þéttbýli hafa sameinast
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Grunnskólinn
Dreifbýlið fær beinan aðgang að sérhæfðari kennurum
En... kröfur um hagræðingu beinast einkum að litlu fámennu skólunum í dreifbýlinu
Í þremur sveitarfélaganna er ágreiningur um skólamál hvað mest áberandi af afleiðingum sameiningar, þegar litið er til þjónustu Dalabyggð, Vesturbyggð og að e-u leyti Skagafjörður
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Rekstur - Fjármál
Sameining sveitarfélaga er ekki endilega leið til að bæta stöðu sveitarsjóðs
Aukin útgjöld til stóru málaflokkanna, þ.e. félagsþjónustu og skólamála
Einhver hagræðing næst þó, en hún fer oftar en ekki beint í að bæta þjónustuna
Niðurstaðan er þó yfirleitt bætt búsetuskilyrði!
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Rekstur - Fjármál Skilvirkari rekstur í mörgum tilfellum, en...
– Reynsla sumra er að fólkið vill fá þjónustustig eins og það var hæst fyrir verð eins og það var lægst!
– Í minnstu sveitarfélögunum kemur upp þjónustuþörf sem ekki var sýnileg áður – ”nýr” kostnaður verður því til
– Stjórnsýslufyrirkomulag sem byggt er upp með lýðræðisleg sjónarmið í huga getur verið dýrt – það er dýrt að standa vörð um svæðalegt lýðræði í stjórnsýslu!
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
StjórnsýslaÞrenns konar fyrirkomulag
– Dreifð stjórnsýsla með miðlægri aðalskrifstofu• Vesturbyggð, Skagafjörður, Snæfellsbær, Árborg
– Algerlega dreifð stjórnsýsla (án aðalskrifstofu)• Fjarðabyggð
– Samþjöppun stjórnsýslu á einn stað• Dalabyggð og Borgarfjarðarsveit
Val á fyrirkomulagi fer eftir samsetningu sameiningar og stærð hins nýja sveitarfélags
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Stjórnsýsla Dreifð stjórnsýsla með miðlægri aðalskrifstofu
– Getur boðið heim átökum um staðsetningu aðalskrifstofu
Algerlega dreifð stjórnsýsla– ”Flókið” segja sumir– ”Óþarft” segja embættismenn– ”Við leggjum þetta niður eftir fyrsta kjörtímabilið”
segja sumir fulltrúar– Er dýrara– En íbúarnir eru ánægðir með fyrirkomulagið!
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Stjórnsýsla
Samþjöppun stjórnsýslu á einn stað– Heppilegast í minni sveitarfélögum þar sem
dreifingu verður vart við komið– Engin sjáanleg átök um þessa skipan!
Trúlega er þó dreifð stjórnsýsla ein af forsendum þess að sameiningar séu samþykktar í kosningum
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Stjórnsýsla Tilhneiging til að bæjarskrifstofur stórs
bæjarfélags yfirtaki stjórnsýslu í hinu nýja sveitarfélagi– Aðlögunarvandamál fyrir bæjarskrifstofur sem
”yfirtaka” nýja og framandi málaflokka Íbúar dreifbýlishreppa sem ekki hafa haft
stjórnsýslu eiga gjarnan erfitt með að rata í hinu nýja ”skrifræði”– Margir hafa t.d. snúið sér til gamla
oddvitans síns til að fá ráðleggingar
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Byggðaþróun Hærra þjónustustig á svæðunum sem heildum
– Bætt þjónusta er leið til jákvæðrar byggðaþróunar Þjónustuframboð sveitarfélaganna hefur mikla
þýðingu fyrir byggðaþróun að mati íbúanna– Fólkið telur þá þætti sem eru á könnu sveitarfélaganna
skipta hvað mestu fyrir byggðaþróunina Betri forsendur fyrir stuðningi við atvinnulífið
með uppbyggingu og viðhaldi grunngerðar– Veitur, hafnir, ferðaþjónusta– Helst ummerki í Dalabyggð og Snæfellsbæ
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Mikilvægi þjónustu sveitarfélaga
Hversu miklu skipta neðantaldir þættir fyrir byggðaþróunina?
4,77
3,98
4,56 4,51
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
5
Góðir skólar Menning og afþreying Góð þjónusta Öflugt sveitarfélag
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Byggðaþróun
Sameiningin í Fjarðabyggð var forsenda þess að Norsk Hydro ámálgaði svo stórt álver– Reyðarfjarðarhreppur var of lítill einn og sér!
Þó er erfitt að finna merki um áhrif á atvinnulíf og byggðaþróun fyrr en á öðru kjörtímabili– Uppbygging sem þessi á sér stað yfir lengra
tímabil
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Byggðaþróun
Ummerki um hærra þjónustustig sjást mjög fljótt– Tölur um þjónustu og ekki síst útgjöld
tala sínu máli! Áhrif á grunngerð og atvinnuuppbygg-
ingu sjást betur í eldri sameiningunum
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
ÁrborgEnginn einn þáttur stendur uppúr Helst óánægja á Stokkseyri og Eyrarbakka
– Beinist að lýðræði og jafnræði í þjónustuMeiri ánægja í Sandvíkurhreppi og á
SelfossiNokkur ánægja með þróun skólamálaÁnægja með þjónustuskrifstofurStokkseyri og Eyrarbakki myndu fella
sameiningu í kosningum
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Borgarfjarðarsveit Ákveðin tvískipting í viðhorfum milli “efri” og
“neðri” byggðanna Eining um staðsetningu skrifstofu sveitarfélagsins Íbúar upplifa litlar breytingar á þjónustuþáttum Hækkaðar tekjur vegna Jöfnunarsjóðs Ekki verið farið út í neinar umdeildar aðgerðir Faglegri stjórnsýsla og þjónusta Öll gömlu sveitarfélögin kysu með sameiningu í
dag
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Dalabyggð Uppbygging grunngerðar
– Hitaveita, hafnargerð, ferðaþjónusta Miklar deilur vegna niðurlagningar
Laugaskóla– Hagræðing í skólamálum hefur mætt andstöðu
á ákveðnum svæðum Þrjú sveitarfélög hlynnt sameiningu, fjögur
myndu fella
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Fjarðabyggð Stjórnsýslufyrirkomulag dreift á bæina þrjá
– En valdið þjappað á Neskaupstað segja hinir! Þjónustuþættir breytast minnst hér
– Þéttbýli með þjónustu fyrir sameiningu Sameiningin hafði þýðingu vegna álvers Eskfirðingar og Reyðfirðingar myndu fella
sameiningu– Þó erfitt að finna þeirri óánægju stað í viðhorfum til
þjónustu og stjórnsýslu
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Skagafjörður Titringur vegna hagræðingaráforma í
skólamálum Niðurlagning þjónustufulltrúa Mörg sveitarfélög í sameiningu
– Samkennd, eða “ídentítet” Skagfirðinga því mikilvægt
Tvö sveitarfélög af 11 myndu fella sameiningu, þar af annað á jöfnu
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Snæfellsbær Eina sveitarfélagið sem varð til eftir
kosningarnar 1993 Næststærsta sveitarfélagið varð miðstöð
stjórnsýslu– Urgur í íbúum þess stærsta vegna þess
Áhersla á einingu í öllu sveitarfélaginu– Uppbygging í dreifbýli– Engar mótsagnakenndar breytingar
Uppbygging þjónustuþátta Sameiningin samþykkt allsstaðar – aftur!
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Vesturbyggð Ekki það sveitarfélag sem kosið var um 1993 Gríðarleg óánægja meðal Bílddælinga
– Beinist að lýðræði, þjónustuþáttum og stjórnsýslu Hagræðing í skólamálum valdið deilum
– Meira í dreifbýlinu Erfiður fjárhagur frá byrjum aftrað því að hægt
hafi verið að nýta tækifæri sameiningarinnar t.d. til uppbyggingar á þjónustu
Sameining eingöngu samþykkt á Patreksfirði – 95% Bílddælinga myndu fella hana!
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Að lokum Lengra milli fólksins og fulltrúanna en áður
– Spurning hvort fulltrúarnir hafi ekki meiri raunverulegri völd en áður
Í skólamálum koma átök um svæðalegt lýðræði hve skýrast fram – Það er tilhneiging í nýjum sveitarfélögum til að hagræða á kostnað fámennu skólanna
Dreifð stjórnsýsla er gjarnan dýrari – hún er þó oft herkostnaður frjálsra sameininga– Dæmin sýna að íbúar eru oft ánægðir með slíka
tilhögun
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Að lokum
Samkennd og samheldni á því svæði sem myndar nýtt sveitarfélag virðist skipta máli
Ekki hefur gefist vel að ”rugga bátnum” of mikið, a.m.k. fyrsta kjörtímabilið
Ekki búast við beinum hagnaði af því að sameina sveitarfélög – ef einhver verður fer hann sjálfkrafa í þjónustuna
Það er tilhneiging til þess að þjónustustigið verði eins og það var best áður!
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Kannanir á fylgi við sameiningu
Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002
Kannanir á fylgi við sameininguSveitarfélag % með Sveitarfélag % meðAndakílshreppur 83 Neskaupstaður 75Lundarreykjadalshreppur 89 Eskifjörður 32Reykholtsdalshreppur 70 Reyðarfjörður 49Hálsahreppur 70 Patrekshreppur 54Fljótahreppur 73 Bíldudalshreppur 5Hofshreppur 74 Rauðasandshreppur 30Hólahreppur 56 Barðastrandarhr. 39Lýtingsstaðahreppur 50 Laxárdalshreppur 79Rípurhreppur 62 Haukadalshreppur 100Sauðárkrókur 75 Hvammshreppur 44Skarðshreppur 100 Fellsstrandarhreppur 100Skefilst.hreppur 75 Skarðshreppur 25Seyluhreppur 42 Suðurdalahreppur 43Staðarhreppur 63 Ólafsvík 56Selfoss 74 Neshreppur 53Eyrarbakkahreppur 40 Breiðuvíkurhreppur 63Stokkseyrarhreppur 42 Staðarsveit 92Sandvíkurhreppur 71