Régulation par contrat ou par agence? Promouvoir lefficience économique dans les services publics...
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Régulation par contrat ou par agence?
Promouvoir l’efficience économique dans les services publics fournis par le secteur privé
Définitions
Régulation: règles imposées par le secteur public aux agents privés Entre la gestion directe et les instruments indirects (taxes,
subventions)
Régulation économique: S’applique à organiser le fonctionnement du marché pour
les secteurs d'activité dans lesquels les conditions de marché favorisent la formation d’un « monopole naturel » Rendements d'échelle Exemples: services en ‘réseau’ comme la distribution
de l’eau, l’assainissement ou la distribution du gaz en ville
Monopoles: prix élevés, faible incitation à la performance, faible écoute du client
Est-ce que la régulation est nécessaire?
Concurrence par le marché : Promouvoir le développement des marchés compétitifs
dans certains segments du marché Fragmentation verticale
Ex. centrales électriques Fragmentation géographique
concurrence potentielle (‘contestabilité’ du marché)/concurrence à la marge
Problèmes potentiels L’accès à l’infrastructure Tarification
Régulation
Fonctions Contrôle des prix, quantité/qualité de production/service, Organiser la concurrence, intégration/fragmentation du
secteur
Concurrence pour le marché : Organiser périodiquement un appel d’offres pour attribuer
le segment à un opérateur, qui dispose d’un monopole pendant un certain temps
Concurrence par la comparaison « benchmarking »
Rôle du regulateur
Contexte
Modèles de régulation
Principes de la régulation
Régulation par agence (1)
Apparu aux Etats-Unis dans le transport – chemins de fer A l’origine les agences étaient perçues comme défenseurs de l’intérêt
public Puis critiquées comme promouvant les intérêts des entreprises
Retour sur investissement trop élevé Manque de concurrence
Retour dans les 1980s en Angleterre Privatisation et fragmentation: télécoms, électricité, gaz, eau et
assainissement Création des agences: Oftel, Ofgas, Ofwat
Indépendance Séparation entre le gouvernement et l’agence
Isolation contre les intérêts politiques Promouvoir la crédibilité de l’agence
Discrétion La loi spécifie des objectifs qui peuvent être interprétés par l’agence La loi spécifie un processus détaillé qui doit être suivit par l’agence
Régulation par agence (2)
Défaillances La capture du régulateur: les régulateurs publics tendent à
épouser le point de vue des entreprises, à accepter leurs arguments et à protéger leurs intérêts
Résultat: manque de concurrence, prix trop élevés Causes:
Asymétrie d'information: l’agence dépend des entreprises pour l’information sur les coûts, condition des actifs, projections de la demande
Contact: les régulateurs fréquentent les entreprises qu'ils supervisent
Recrutement « mutuel » Capture par les consommateurs est aussi possible
Remèdes Droit à l’accès à l’information Promouvoir le rôle des consommateurs
Regulation par agence: Exemple
Services eau et assainissement Spécificité des actifs Difficile à observer et vérifier Actifs de longue durée
Angleterre Reforme du secteur en 1989 22 monopoles privés locaux
(régionaux) crées Agence de régulation indépendante
(OFWAT) établie et chargée de la protection des consommateurs
Intégration verticale « de la source au robinet », « de la bonde à la rivière »
Une infrastructure à long-terme
20 ans pour construire un réservoir
600,000 km de pipes, plusieurs centaines de kilomètres ont plus de 100 ans d’âge
Seulement 30% de consommateurs ont des compteurs
Obligations d’Ofwat
Protection du consommateur
Qualité de service
Continuité de service Le financement doit être viable
Promouvoir la concurrence À la marge pour les grands consommateurs Concurrence par comparaison
Modification de ‘X’ tous les 5 ans « Periodic Review » Entreprises donnent les informations très détaillées à Ofwat Utilisation des modèles économétriques pour établir les
points de comparaison « benchmarks » Transparence: toutes les délibérations sont publiées
Résultats 1989-2009
Factures moyens en 2010 £100 moins chers grâce à la régulation
2,000
2,200
2,400
2,600
2,800
3,000
3,200
3,400
3,600
3,800
4,000
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Financial year to 31 March
1999 projection by companies
1994 final determination
Actual total operating
expenditure
Ministers' assumptions in
19892004
projection by companies
2004 final determination
1999 final determination
Calcul de la facture moyenne
PR09 (1)
Réduction de la facture moyenne de £3 d’ici à 2015 (en termes réels) Les entreprises ont demandé une augmentation de £31
en moyenne Ces prix permettent un programme d’investissement de
£22bn au total sur 5 ans Coût de capital: 4.5% après impôt; coût des fonds propres
7.1%
Une seule entreprise n’a pas accepté les tarifs fixés par Ofwat Bristol Water fait appel à la commission de concurrence
(Competition Commission)
PR09 (2)
Facture moyenne 2009-2010
£343
Modifications
Amelioration des services 21
Gains d’efficience -9
Autres coûts -15
Facture moyenne 2014-2015
£340
Régulation par contrat
Concurrence pour le marché Appel d’offres périodique Le gagnant a le droit au monopole pendant la durée du
contrat
Contrats de longue durée 15-30 ans selon le durabilité des actifs
Actifs spécifiques Non redéployables facilement vers d’autres clients ou
d’autres usages Propriété publique des actifs en fin du contrat (y compris
tous les investissements réalisés par le délégataire)
Régulation par contrat: les enjeux
Défaillances Risque de sous-investissement de l’opérateur
une durée trop courte du contrat ne lui garantit pas de pouvoir récupérer les montants investis pendant la période d’exploitation du service
les bénéfices de ses efforts d’investissement reviendraient au nouvel exploitant dans la situation où il ne serait pas reconduit au terme du contrat
⇒ l’utilisation des contrats de longue durée qui s’alignent avec la durée de vie des équipements
investissements cycliques (élevés pendant les premières années du contrat puis diminuant progressivement à mesure que l’échéance du contrat se rapproche)
Régulation par contrat: les enjeux (2)
Concurrence Problèmes de l’appel d’offres
« Malédiction du vainqueur » Risque d’ententes Problèmes du renouvellement : prime à l’entreprise déjà
en place Nombre d’opérateurs potentiels – manque de concurrence
dans les marchés des services publics La position et les choix de l’élu face aux entreprises La réalité de la concurrence à travers le nombre d’offres La réalité de la concurrence à travers le contenu des
offres, notamment en termes de prix. Dans les deux tiers des cas en France, la collectivité n’obtient
qu’une ou deux offres (Annales des Mines juillet 2003) Option de passer en régie
Régulation par contrat: les enjeux (3)
Incomplétude des contrats Est-ce que les services attendus sont contratualisable? Est-ce que les services à rendre peuvent être bien
définis? Impossible d’écrire un contrat qui couvre tous les
circonstances possibles
Opportunisme Les contractants tentent de profiter de l’incomplétude des
contrats pour se comporter de manière opportuniste et ainsi récupérer une partie plus importante des bénéfices
Modification du contrat Comment assurer un résultat équitable si le contrat doit
être renégocier?
Regulation par contrat
Exemple: Système de gestion déléguée – l’eau et l’assainissement en France
Publique Privé
Régie directe et régie autonome
Opération, investissementbudget séparé pour régie autonome
Gérance InvestissementSuivre une procédure stricte pour choisir l’entrepriserémunération est en partie déterminée par résultats d’exploitationSpécification des moyens
Service (relevé des compteurs, facturation des usagers etc)rémunération fixe accordée par la collectivite
Affermage/concession
Spécification des objectifsRapport annuel du maire
Rapport annuel du délégataireRémunération déterminée (« substantiellement liée ») par résultats d’exploitation
Gestion déleguée en France (1)
La collectivité (communauté ou le syndicat des communes) définit les règles générales qui gouvernent le service contrôle les prix, prestations organise la concurrence, choisir le délégataire, négocier le
contrat contrôler les firmes qui accèdent au marché est responsable pour la continuité du service de
l’approvisionnement de l’eau
Loi Sapin : oblige les collectivités à se soumettre à une procédure de
publicité et de mise en concurrence
Gestion déleguée en France (2)
Rétribution directe de l’entreprise par les usagers et non une rémunération par l’autorité publique Délégataire prend le risque commercial
Contrat d’objectifs et non de moyens La mission déléguée est le plus souvent complexe et impossible
à décrire de manière complète par les moyens à mettre en œuvre
Les objectifs peuvent être plus facile à observer ex. le taux de pertes dans le réseau d’eau
Access aux informations Les données sur les investissement sont souvent très imprécises La Cour des Comptes: « le délégant devrait toujours pouvoir
obtenir du délégataire un tableau des dotations constituées et de leur emploi. En son absence, le délégant ne peut contrôler la réalisation des renouvellements »
Gestion déleguée en France (3)
Spécificités (contrats asymétriques) L’autorité délégante a le droit de mise en régie provisoire si
les fautes du délégataire présentent une gravité marquée, en particulier en matière de continuité et d’exécution de service. La gestion du service est alors aux frais et à la charge du délégataire.
La déchéance du concessionnaire dans le cas de faute lourde. Elle se traduit par la résiliation unilatérale du contrat sans qu’il y ait besoin de saisir le juge administratif.
L’autorité délégante a le droit de modification unilatérale du contrat (un principe des contrats administratifs) pour des motifs d’intérêt public, sous réserve d’en compenser le délégataire.
Loi Barnier (1995): rapport annuel du maire sur le prix et la qualité du service public; durée maximale de 20 ans
Loi Mazeaud (1995): rapport annuel du délégataire
Agence ou contrat?
Points communs L’autorité publique garde le contrôle et la responsabilité
pour l’approvisionnement des services publics
Enjeux communs Asymétrie d’information
Conditions des actifs Investissement nécessaire Efficience opérationnelle
Renforcer la concurrence Concurrence « à la marge » dans le système
Britannique Concurrence par le renouvellement des contrats dans
le système français
Agence et contrat
La plupart des systèmes sont effectivement des hybrides entre la régulation par agence et la régulation par contrat
Comment rendre la régulation plus efficace: Pénalités en cas de mauvaise performance Promouvoir le rôle des usagers
Etablir/utiliser les commissions consultatives des services publics
Concurrence Marchés ouverts aux entreprises étrangères Possibilité de passer en régie
PFI
Le PFI en Angleterre ressemble la régulation par contrat à la française Prix fixé sur la durée du contrat L’autorité délégataire est responsable de… La communauté fixe le prix, impose les exigences,
contrôle l’opération etc. Pas d’agence de régulation au niveau national
Est-ce qu’il faut introduire la régulation dans les PFI? à l’anglaise ou à la française?