YolsuzluğunKitabı - 1

KAMUALIMLARIKAMUALIMLARI

CHP.org.tr

1

İçindekiler ÖNSÖZ ...................................................................................................................4

1 İHALELEREİLİŞKİNULUSLARARASIİLKELERVERİSKLER ......................6

1.1 Uygulamaİlkeleri ..............................................................................................7

1.1.1 Saydamlıkİlkesi .................................................................................................7

1.1.2 BilgiEdinmeİlkesi ........................................................................................... 10

1.1.3 HesapVerilebilirlikİlkesi .............................................................................. 12

1.1.4 Eşitlikİlkesi ........................................................................................................ 13

1.1.5 Açıkİhaleİlkesi ................................................................................................ 14

1.1.6 KurumsalYönetimveProfesyonellikİlkesi ............................................ 19

1.2 İhaleSüreçlerineİlişkinRiskler ................................................................. 22

1.2.1 İhaleÖncesiRiskler ........................................................................................ 22

1.2.2 TeklifDeğerlendirmeSürecindeRiskler ................................................. 25

1.2.3 İhaleSonrasıRiskler ...................................................................................... 25

2 TÜRKİYE’DEKAMUALIMLARI ...................................................................... 28

2.1 Türkiye’deKamuAlımlarıMevzuatıTarihçesi ...................................... 32

2.2 4734SayılıKamuİhaleKanunu ................................................................ 34

2.3 AKPHükümetlerinceİhaleKanunundaYapılanDeğişiklikler ....... 36

2.3.1 ArsaKarşılığıGelirOrtaklığıModeli(TOKİÖrneği) ............................ 37

2.3.2 KamuİktisadiTeşkilatlarının(KİT)Harcamaları ................................. 38

2.3.3 GizlilikİçerisindeYürütülmesiGerekenİşler ......................................... 43

2.3.4 DiğerDeğişiklikler .......................................................................................... 44

3 KAMUİHALEKURUMUDENETİMSONUÇLARI ..................................... 46

3.1 DevletDenetlemeKurulu’nunKİK’leİligiliDenetimRaporu .......... 47

Önsöz

5

Kamununalım,satım,kiralama,ruhsatveimtiyazdevirişlemleriyolsuzlukvesuiistimalekarşıenaçıkalanlarıdır.Buişlemler;kamuvarlıklarınınrantaçevrilerek,özelşahıslaraaktarılmasıkonusundasiyasetçi,kamugörevlisiveişadamlarıtarafındankurulabilecekçıkargruplarınagenişimkanlaryaratabilmektedir.Yolsuzluğaelverişlibuortamınenolumsuzsonuçlarıkamuihalelerindegörülmektedir.

Kamuoyundaihalelerinteklifalmavedeğerlendirmedenibaretbirtürfiyatyarışmasıolduğuyönündegenelbirinanışvardır.Oysa,yarışmaaşamasıbuzdağınıngörünenyüzüdür.Asıldikkatedilmesigerekenihaleöncesivesonrasıaşamalardır.İhaleyekatılımınsınırlandırılması,istisnaialımyöntemlerinintercihedilmesi,maliyethesaplarınınyanlışyapılması,şartnamelerdebelirliürünveyafirmalarıntarifedilmesi,yerteslimivezeminetütlerindeusulsüzlükyapılması,eksikteminatlarınkabuledilmesi,katılımcılarıneşitorandabilgilendirilmemesi,ihalesonrasıişvefiyatartışlarınınuygulanması,yapılanişlerinkontroledilmemesi,ürünveişlerineksikteslimalınmasıgibitemelrisklerkamuihalelerininözenleüzerindedurulmasıgerekengrialanlarıdır.

İhaleyöntemikamununtümalım,satımvekiralamaişlemlerininortaközelliğiolupçalışmamızınilerleyenbölümlerindeAvrupaBirliği,DünyaTicaretÖrgütü,AvrupaEkonomikİşbirliğiTeşkilatı,UluslararasıParaFonuveDünyaBankasıgibikurumvekuruluşlartarafındankabuledilenilkelerdikkatealınarak,uygulamabazında4734sayılıKanunvediğermevzuataçısındankamualımlarıdeğerlendirilecektir.

Yolsuzluk düzeninin kırılamamasının sorumlusu siyasi iktidardır. Siyasetçi,

dokunulmazlık zırhıyla, bürokrat, memurların yargılanması

kanunuyla; işadamı ise, ticari sır bahanesiyle korunmaktadır. Bu

durumu değiştirecek yasaları çıkarmak siyasi iktidarın görevidir.

I. KamuAlımlarınaİlişkin Uluslararasıİlkeler veRiskler

7

1.1- Uygulama İlkeleriTBMMtarafından04.01.2002tarihindekabuledilerek01.01.2003tarihindeyürürlüğegiren4734sayılıKanunileuluslararasıuygulamalaraparalelolarakihalesistemimizegetirilentemelilkelerşöyledir:1

a-SaydamlıkveHesapVerilebilirlikİlkesi,

b-KaynaklarınEtkinKullanımıveProfesyonellikİlkesi,

c-Açıkİhaleİlkesi,

d-UluslararasıUygulamalaraUyumİlkesi.

4734sayılıKanunlagetirilentemelilkevehedeflerdendeanlaşılacağıgibikanun,ülkemizdekamuihalelerindekötüyönetim,israfveyolsuzluklarasonvermeyiamaçlayanveuluslararasıstandartlarauygunolarakhazırlanmışbiryasadır.Ancak,kanunda2003-2011yıllarıarasındayapılandeğişikliklersonucundabuilkelerinbüyükbölümüuygulanamazhalegetirilmiş,kanunamacınınaksine,yolsuzluklara,kötüyönetimevekaynakisrafınazeminhazırlamıştır.Budüşüncemizedayanakteşkiledentespitlerimizilerleyenbölümlerdeörneklerleaçıklanacaktır.

1.1.1- Saydamlık İlkesiSaydamlık,yolsuzluğakarşıenönemlikontrolmekanizmalarındanbirisidir.Kamualımlarınınyolsuzluğaenaçıkveensavunmasızalanolduğudüşünüldüğünde,kamuihalelerindesaydamlığınönemidahafazlanetlikkazanmaktadır.

Kamuihalelerindeetkinlik,verimlilik,ekonomiklikveçevreyesaygıilkelerininuygulanabilmesininilkkoşulu,ihalelerintümsüreçlerininsaydamolması,katılımcıadaylarınınvehalkınzamanındaveeksiksizbilgilendirilmesi,eşitliğinverekabetinsağlanmasıileişlemlerintarafsızvebağımsızdenetimidir.

İhalelerdesaydamlık,ihaleöncesiihtiyacıntespitindenbaşlamaküzere,şartnamelerinhazırlanması,ihalesüreciveuygulamasonrasıkontrol-denetimaşamalarınıntümündedikkatedilmesigerekenbirilkedir.

1 Söz konusu ilkeler kanunda açıkça sayılmadığından bu ilkeler CHP uzmanları tarafından kanunun maddeleri ve gerekçeleri incelenmek suretiyle tespit edilmiştir.

8

Kamuihalelerininheraşamasındaolmasıbeklenensaydamlıkilkesi,kamuyöneticileriiçinahlakibiröğütdeğil,aynızamanda4734sayılıKanun’un5.maddesigereğibirzorunluluktur.Bu.maddeninbaşlangıcında“...İdareler,bukanunagöreyapılacakihalelerde;saydamlığı,rekabeti,eşitmuameleyi,güvenirliği,gizliliği,kamuoyudenetimini,ihtiyaçlarınuygunşartlarlavezamanındakarşılanmasınıvekaynaklarınverimlikullanılmasınısağlamaklasorumludur...”hükmübulunmaktadır.

Kamuihalelerindesaydamlığısağlayanenönemlikoşullarınbaşında,yapılacakihalelerinkamuoyunaenetkinbirbiçimdeduyurulmasıgelmektedir.Busayedeihalekonusuişiyapmakisteyecektümpotansiyelfirmalarınihaledenhaberdarolmasıveihaleyemümkünolduğukadarçokfirmanınkatılmasısağlanarakrekabetortamınınoluşmasıtemelhedeftir.İhalelerdeserbestrekabetsayesinde,kamununenucuzfiyataenyüksekkaliteyialmasıamaçlanır.

Ancak,kanundaöngörülmüşolansaydamlıkilkesineyönelikhükümlerdenkaçınmakamacıylasonyıllardabirçokihaleistisnalarkapsamındayapılmaktadır.Kanunkapsamındayapılanihalelerdeisesonradanyapılandeğişiklersonucundasaydamlığısağlamakmümkünolmamıştır.

4734sayılıKanun’un63.maddesinegöre,yaklaşıkmaliyetieşikdeğerlerinaltındakalanihaleleresadeceyerliisteklilerinkatılmasıöngörülmektedir.EşikdeğerlerinABstandartlarınınçoküzerindeolması,üstüörtülübirbiçimdeyerlifirmalarınkorunmasıamacınıgüttüğüşeklindeaçıklanmaktadır.Birçokgelişmişülkeuygulamasındayerliüreticininzımnenvedolaylıolarakkorunmasınayönelikönlemlerbulunmaktaolup,Türkiye’nindekendiüreticilerinikorumakamacıylaönlemleralmasıdoğalkarşılanabilir.Ancak,AKPdönemindeyerliüreticilerikorumapolitikalarıeksikveyanlışyöntemlerleetkisizkalmıştır.

ABtarafındankamualımlarıileilgiliyayınlanan17no.ludirektifin16.maddesindemalvehizmetleriçin499.000avro,yapımişleriiçinise6.240.000avroeşikdeğeröngörülmüşveilansızihaleyapılmamasıtemelilkeolarakkabuledilmiştir.Bueşikdeğerlerülkemizuygulamasındakigibiilanzorunluluklarınıngevşetilmesiveyasaylagetirilenkontrolmekanizmalarınınortadankaldırılmasıiçinkonulmuşdeğerlerolmayıp,ABülkelerinde,sınırlarınetolarakbelirlenmişbirkaçistisnahalihariç,tümihalelerengenişkatılımısağlayacakşekildeilanedilmektedir.İhalelerinilanınasağlanantekkolaylık,biryıliçerisindeeşikdeğerlerinaltındakalanihalelerinönilanileduyurulmasıolupbuihalelerinyıllık

9

toplamtutarlarının750.000avroyugeçmemesigerektiğidehükümaltınaalınmıştır.

İhaleyolsuzluklarınıntamamınınortaközelliği,kamugörevlileriileyapımcıfirmalarınyaptıklarıgizlianlaşmalarla,ihalelerdefiyatınyükseltilmesivebuişlemlersonucundaortayaçıkanrantın,kamugörevlileri(bürokrat–politikacı)ileyapımcıfirmalararasındabölüşülmesidir.Yolsuzlukyapankamugörevlilerininortaksöylemiisekamuihalemevzuatındayeralanhükümlerdolayısıylahızlı,etkinveverimliihaleyapılamamasıdır.

Buaçıklamalardandaanlaşılacağıüzere,birihaledeyolsuzlukyapılabilmesininenkolayyolu,ihaleninrekabettenuzakgerçekleştirilmesi,planınparçasıolmayanbağımsızvetarafsızfirmalarınihaleyegirmelerininengellenerek,eşitmuameleverekabetilkesininilkaşamadaortadankaldırılmasıdır.

Buortamıyaratmanınenkolayyoluilansızpazarlıkusulüihale(Madde21/b)yadadoğrudanteminyöntemidir.Pazarlıkusulüihaledeidareihaleyekatılacakfirmalarıkendisibelirlemektevediğerfirmalarihaleyedavetedilmedikleriiçinbirriskoluşturmamaktadır.Doğrudanteminyöntemindeiseidare,işiyapacakfirmayıvefiyatıdoğrudankendisibelirlediğiiçinyolsuzluğunönündehiçbirengelbulunmamaktadır.Ancak,doğrudanteminyöntemininuygulamaalanlarıkanunlaçoksınırlandırıldığıiçinyolsuzlukfaillerininbuuygulamadolayısıylayakalanmavecezaalmariskiçokyüksektir.

Açıkihaledeyolsuzlukönündekienönemliengelihalenindoğasıgereğişeffafolması,buengelikaldırmanınenönemliaracıiseihaleninusulüneuygunolarakduyurulmamasıdır.Şeklenyapılanduyurulardaiseihaleniniçeriğineilişkinbilgiverilmemesi,ilanileihalearasınaçokkısazamandilimikonulması,ilandayanıltıcıbilgilerverilmesi,şartnameninkarışıkveuzunolması,yapılanişleilgiliolmayanşartlarönesürülmesi,yüksekteminatistenmesi,idareninsınırsıztakdiryetkisi,firmaveyamaltarifiaçıkihaleusulündeensıkrastlananyolsuzlukörnekleridir.

10

1.1.2- Bilgi Edinme İlkesiTemelbireyhaklarındanbiriolarakkabuledilenbilgiedinmehakkıbirçokülkedeolduğugibiülkemizdedeyasalteminataltınaalınmıştır.Bilgiedinmehakkıileidarelerüzerindebirkamuoyudenetimineolanaksağlanmaktadır.Doğalolarakusulsüzfaaliyetiçerisindeyeralanidarelerfaaliyetleriileilgilibilgilerikamuoyunaduyurmakkonusundadirençgösterirler.Bazıdurumlardasadecekamuoyudenetimideğil,devletinresmidenetimimkanlarıdazaafauğratılabilmektedir.ÖrneğinTopluKonutİdaresi(TOKİ),5018sayılıKanungereği2005yılındanitibarenSayıştaydenetiminetabiolmasıgerekirken,2005yılındabukanundayapılandeğişikliklekanunkapsamından,dolayısıylaSayıştaydenetimikapsamındançıkarılmış,ancak5yılsonra2010yılındaSayıştayKanunu’ndayapılandeğişiklikletekrardenetimkapsamınaalınmıştır.

Kamuadınabilgiedinmehakkınınetkinkullanılabilmesiancakbağımsızmedyakuruluşlarınınvarlığıilemümkündür.Medyakuruluşlarınınsiyasiveekonomikyaptırımlarileetkisizhalegetirilmesibilgiedinmesürecinizaafauğratır.İdarelerinhesapvermezorunluluğuortadankalkarveusulsüzişlemlerinönüaçılmışolur.Kamuoyununyeterlibilgilenememesinedeniylesonyıllardaülkemizdebirçokyolsuzluksoruşturmasıyakapatılmışyadasürüncemedebırakılmıştır.ÖrneğinYüksekDenetlemeKurulu’nun(YDK)TürkiyeKömürİşletmeleriKurumu’nda(TKİ)gerçekleştirilenkömüralımyolsuzluklarıylailgilisomuttespitlerisavcılıktarafından,eksikveyanlışdeğerlendirmeleredayananbilirkişiraporundabelirtilen“kamuyararı”sebepgösterilerektakipsizliklesonuçlandırılmıştır.

Eksikbilgilendirmedendahavahimolanıyanlışyadayanıltıcıbilgilendirmedir.Kamuihalelerindeenyaygınkullanılanyöntem,ihaleyikazananbirfirmanınüzerindeçokihalegörünmemesiamacıyla,aynışirketortaklarınınfarklışirketlerkurmasıveihaleleribufarklışirketlerinalmasıyladaihalelerinadildağıtıldığıhavasınınyaratılmayaçalışılmasıdır.KurumlarınusulsüzihaleişlemlerinikarartmakonusundauyguladıklarıbirbaşkayöntemiseihalelerleilgilitoplubilgilerinsağlanabileceğitekadresolanKamuİhaleKurumu’na(KİK)bilgilerinaktarılmaması,eksikaktarılmasıveyaaktarılanbilgininmaddiformatınınbozularakelektronikortamdabilgilereulaşılmasınınimkansızkılınmasıdır.Bilgininmaddiformatınınbozulmasında;KİKnezdindetutulankamuihaleveritabanınaverigirişisırasındakurumdanyüksekmiktardaihalealmışfirmalarınisimveünvanlarındabazıharflerkasıtlıolarakyanlış

11

yazılmakta,busayedebufirmalarınisimlerigizlenmektedir.Örneğin,gerçekünvanıARTESolanbirfirmabirkayıttaATES,diğerindeARTAS,birdiğerindeiseKARTESolaraksistemegirilerekbirfirmayaait3ihaleninbilgisisaklanabilmektedir.

İhalelerleilgilitamvegüvenilirbilgiyeulaşmanınönündekibirdiğerengeliseKİK’inbilgilerisaklamasıveincelemeyeuygunbilgilerikamuoyuilepaylaşmamasıdır.Örneğin,birkurumunyaptığıihalelerleilgilisorgulamayapmakistendiğindeKİKbilgisistemindenenfazla500ihaleyeilişkinbilgialmakmümkünolabilmektedir.Buihalebilgilerininbüyükbirkısmıda“iptaledilmiş”,“işlemyapılmamış”ve“teyitalınmış”gibiaçıklamalarıtaşıyanvehiçbirdeğeriolmayanverilerdir.Budurumkarşısındaaltidaresorgulamasıyapılmayaçalışıldığındaaynıisimleonlarcaaltidareçıkmaktadır.Bütünbuzorluklaraşılıpihalehakkındabilgialınmayaçalışıldığındaaçıklananlistelerdeyeralanbilgilertektek“tıklanarak”ihalebilgilerineulaşılmaktadır.

Benzerşekilde,KİKkayıtlarındaşirketsorgulamasıdayapılamamaktadır.Örneğin,Türkiye’derüşvetverdiğinikabuledenSiemensveDeltaPineşirketlerininkamudanhangiihalelerialdığıbilgileriniKİK’inkamuoyuilebilgipaylaşmaküzerekurduğuinternetsitesindenöğrenmekmümkündeğildir.Dolayısıile4734sayılıKanunvediğerkanunlarınaçıkhükümlerinegörekamuoyunuaydınlatmakzorundaolanKİKbubilgileripaylaşmamaktadır.

4734sayılıKanun’un53.maddesinegörekurulanveihalelerleilgiligenişyetkilerledonatılanKİK,kanunagöreidarivemaliözerkliğesahip,bağımsızbirkurumoluphiçbirorgan,makam,mercivekişikurumunkararlarınıetkilemekamacıylaemirvetalimatveremez.Ancak,KİK’inkararorganıolanKamuİhaleKurulu’nun10üyesinden2’siDanıştayveSayıştay,2’sideTOBBveTİSKtarafındangösterilecekadaylararasındanatanırken,6’sıdoğrudansiyasiiktidartarafındanatanmaktadır.Budurumunetkileri,kurulunaldığıkararlaraveyayınladığıtebliğlereyansımaktadır.BununensomutörneğiKurulun,“ArsaKarşılığıGelirOrtaklığıModeli”niKamuİhaleKanunukapsamındançıkarması,busayede18milyarTL’yeyakınbirkaynağındenetimsizvekontrolsüzbirbiçimdeharcanmasınaizinvermesidir.

12

Kapsamdışıkalanihalelereilişkinkamuoyunahiçbirbilgiaçıklanmadığından,buharcamalarnadirenaçığaçıkarılanyolsuzluklarlagündemegelmektedir.Kamuihaledisiplinidışındagerçekleştirilenbuihalelerleilgiliyolsuzluklardahukukialtyapıdaoluşanboşluklarnedeniylesoruşturulamamaktadır.

1.1.3- Hesap Verilebilirlik İlkesiİlkeolarakkamukaynaklarınıharcamasürecindegörevalanyetkililerinhesapvermesorumluluğuönündebirengelbulunmamalıdır.Ancak,4734sayılıKamuİhaleKanunu’ndayapılandeğişikliklerileihalelereilişkinşikayetmekanizmasıkısıtlanırken,şikayetedilmedendavaaçılabilmesideengellenmişveKİK’indenetimyetkisiönemliölçüdesınırlandırılmıştır.Saydamlıkvehesapverilebilirlikilkeleriniortadankaldırmayayönelikbudeğişikliklerdenşikayethakkınınsınırlandırmasınailişkinbazılarıaşağıdayeralmaktadır:

• KİK’inincelemevedenetimyetkisisadeceşikayetolmasıhaliilesınırlandırılmıştır.BudurumdabasındabirihaleileilgiliyolsuzlukiddialarıçıksaveiddialarsomutdelilleredayansadahiKİKşikayetolmaksızınincelemeyapamamaktadır.

• Şikayetetmehakkısadeceihalesürecindekihukukaaykırıişlemveyaeylemlernedeniylebirhakkaybınaveyazararauğradığınıveyazararauğramasınınmuhtemelolduğunuiddiaedenadayveyaistekliileistekliolabilecekleretanınmıştır.Budurumkarşısındayolsuzluklarıtespitedenbirmüfettiş,milletvekili,basınmensubuveyasiviltoplumörgütüşikayettebulunamamaktadır.

• Şikayetveitirazenşikayetbaşvuruları,davaaçılmadanöncetüketilmesizorunluidaribaşvuruyolluhalinegetirilmiştir

• Şikayetedebilmekiçinşikayetçininidarehesabına,şikayetedilenihaleninbedelinegöre,1.000ile4.000TLarasındaparayatırmazorunluluğugetirilmiştir.Yani20milyonTL’ninüzerindebiryolsuzluğuşikayetetmeninbedeli4.000TL’dir.

• Şikayetlerinaçıkihalelerde10,pazarlıkusulüihalelerde5günlüksüreiçerisindeveherhalükardasözleşmeimzalanmadanönceyapılmasızorunludur.Yaniidareşikayetedileceğinianlarveihaledenhemensonrasözleşmeimzalarsaşikayethakkıortadankalkmaktadır.

13

2005-2009yıllarıarasındaKİKfaaliyetraporlarınınincelenmesisonucundayapılanşikayetlereilişkingrafikaşağıdayeralmaktadır.2

GRAFİK-1 2005 - 2009 YILLARI ARASINDA KİK’E YAPILAN ŞİKAYET BAŞVURULARI

Yukarıdayeralangrafiktenanlaşılacağıüzere,2008yılınınsonundayapılandeğişikliklersonrasındaKİK’eyapılanşikayetleryarıyarıyaazalmıştır.2009yılındaKİK’eyapılan2.954şikayetbaşvurusundan1.914’üyukarıdabelirttiğimizşekilşartlarınıtaşımadığıiçingörüşülmemiştir.Çağdaşülkelerdeyolsuzluklamücadeleveyönetiminiyileştirilmesikonularındaşikayetbaşvurularıveihbarlar(whistleblowing)özendirilirken,Türkiye’dekamuihalelerindeyolsuzluklarıvekaynakisraflarınıaçığaçıkaracakşikayetlerinönüneyasalengellerkonulmuştur.Butipdüzenlemeleryolsuzluğuntoplumiçindeyaygınlaşmasınınvetoplumuniçteniçeçürütülmesininsomutörnekleridir.

1.1.4- Eşitlik İlkesiKamuihalelerinigerçekleştirenkamugörevlileri,ihaleyekatılanadaylaraeşitdavranmakvehiçbirfirmayıkayırmamakzorundadır.Eşitlikilkesininenönemligerekliliklerindenbirisibilgieşitliğioluphiçbirfirmayadiğerfirmalarınteklifleri,ihalelerinyaklaşıkmaliyetleriveekspertizraporlarıgibigizlibilgilersızdırılmamalıdır.Bubilgilerinsızdırıldığıihalelerde,firmalarıntekliflerigeneldebirbirineyakınolmaktavebuteklifleridaretarafındanhazırlananasgarimaliyetinçokazüstündeolmaktadır.

İhaleninhemenöncesinde,ihalesırasındaveyaihalesonrasındaihaleyeesasşartlarındeğiştirilmesidebirbaşkaihaleyolsuzluğuyöntemidir.İhalelerdeheradayfirma,teklifleriniihaleöncesindeduyurulan

2 Kaynak: KİK – CHP uzmanlarının hesaplamaları

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0

ŞikayetSayıları

2005

2587

3857

47365592

2954

2006 2007

Yıllar

2008 2009

14

koşullarıverialarakhazırlar.Eğerbirihaleninşartlarındafirmalarlehineiyileştirmeleryapılacaksa,buiyileştirmelerinihaledenmakulbirsüreöncezeyilnamelerleyapılmasıvebudeğişikliklerintümfirmalaraduyurulmasıgerekmektedir.Aksitakdirderekabetortamıbozulmaktavekamununkaynaklarıhaksızyerebellifirmalaraaktarılmışolmaktadır.

1.1.5- Açık İhale İlkesiKamuihalelerinde,öncekibölümlerdebahsettiğimiztemelilkelerintamanlamıylauygulanabileceğiihaleyöntemiaçıkihaledir.Busebepleaçıkihaleusulü4734sayılıKanun’datemelihaleusulüolarakkabuledilmişolupbelliisteklilerarasındaihaleveyapazarlıkusulüihaleyöntemisadeceistisnaihalleriçinöngörülmüştür.Zorunluhallerdekullanılmaküzere,doğrudanteminusulüdebirsatınalmausulüolarakbenimsenmiştir.

Şeffafkamuihalelerinintemelsimgesiaçıkihaleusulüdür.Açıkusulleyapılmasıgerekenbirihalenin,kanundakiistisnalarkullanılarak,pazarlıkusulüihaleyöntemiyleyapılmasıyolsuzlukbelirtisidir.Pazarlıkusulüihalelerleilgiliiddialarvegerçeklerinbirkısmıaşağıdayeralmaktadır:

• “Pazarlıkusulüihaleninkamuyamaliyetiaçıkihaleyegöreçokdahaazdır”.Pazarlıkusulüihaledesadeceilanmasraflarıdüşüktür,bunakarşınaçıkihaleileoluşacakrekabetortamındasağlanacaktasarrufözelliklebüyükihalelerdeilanmasrafıilekarşılaştırılmayacakorandayüksektir.

• “Açıkihaledeyeterinceteklifçıkmayacağıiçinpazarlıkusulüihaleyapılmaktadır”.Eğerusulüneuygunaçıkihaleyapılmışolsapazarlıkusulündeteklifverenfirmalardadahilolmaküzerebirçokfirmaihaleyeteklifverebilir.

• “Pazarlıkusulüihaleaçıkihaleyegöreçokdahahızlıbirihaleusulüdür”.Aslındapazarlıkusulüihaleileaçıkihalearasındailansürelerindenkaynaklananenfazla15günlükbirsürefarkıbulunmaktadır.Hızlıyapılmasıbahanesiilebaşlananpazarlıkusulüihalelerinsonlandırılmasıiseçoğuzamanaylarsürmektedir.

15

• “Yapılanaçıkihaleiptaledildiğindeyeniihaleyapmakvakitalacağıiçinpazarlıkusulüihaleyapılmaktadır”.Bugerekçebaştayemek,temizlikvegüvenlikihaleleriolmaküzereuygulamadaençokistismaredilendurumlardanbirisidir.İdareönceiptaletmekamacıylaaçıkihaleyeçıkmakta,dahasonrasudansebeplerleihaleiptaledilerekkasıtlızamankaybettirilmekteve“ivedilikhali”ilerisürülerekpazarlıkusulüihaleyeçıkılmaktadır.Ama,yukarıdabahsedildiğiüzere,açıkihaleilepazarlıkusulüihalearasındaazbirsürefarkıvardır.

• “Pazarlıkusulüihaledeenazüçteklifalınmakta,busebepleenazaçıkihalekadarrekabetsağlanmaktadır”.Açıkihaledeidareilanaçıkmaktaveihaleyehangifirmalarıngireceğikonusundainisiyatifkullanamamaktadır.Pazarlıkusulüihaledeiseihaleyekatılacakfirmalarıidareseçmekteveihaleöncesifirmalarkendiaralarındagizlianlaşmalaryaparakihaledefiyatıkamualeyhineyükseltebilmektedir.Hatta,uygulamadabirçokpazarlıkusulüihaledeüçteklifbilealınmamaktadır.

• “Pazarlıkusulüihalede,özellikleyüksekteknolojigerektirenvekarmaşıkişlerdeaçıkihaleyapılmasıhalindeişiyapamayacakfirmalarınsadecefiyatıdüşürerekkazanmaşansıortadankaldırılmaktadır”.İşlerinyüksekteknolojiveyakarmaşıksüreçlerdenoluşmasıhalindeyapılmasıgereken,herkatılımcıyaaçıkolan“önyeterliliksistemliaçıkihale”veya“belirliisteklilerarasındaihale”uygulanmasıdır.

• “Yapılanihalelerkanundaöngörüleneşikdeğerlerinaltındaolduğuiçinpazarlıkusulüihaleyapılmasındasakıncayoktur”.Eğerbuihalelerenazyıldabirdefayapılıyorsaveeşikdeğerlerin(Kanundaöngörülendüşükveortamiktarlıalımlar)altındaisesorunyoktur.Ancak,buihaleleraçıkihaleolmasıgerekenbüyükbirihalenineşikdeğerleraltınadüşmesiamacıileparçalanarakyapılıyorsaburadaciddisorunlarvardemektir.

• “İdaretarafındanöngörülmeyenolaylarortayaçıktığındanveihaleyihızlasonuçlandırmakgerektiğindenpazarlıkusulüihaleyiuygulamaktanbaşkaçarekalmamıştır”.Kamuidarelerininpazarlıkusulüihaleyebaşvurmalarınınenönemligerekçelerindenbirisibudur.Ancak,örneğinbirhastaneidaresininherseneyapılanyemekalımihalesinesözleşmeninsongününekadarbaşlamamasıvesözleşmeninsongünündebuihaleninhızla(pazarlıkusulüile)yapılmamasıhalindehastalarınyemeksizkalacağınıönesürerekaçıkihaledenvazgeçmesi,aynıtipbahaneleresığınılarakyapımıaylarsürecekkonutihalelerindeidareceöngörülmeyenolaylarınyarattığıivediliktenbahsedilerekaçıkihaleyerinepazarlıkusulüihaleyeçıkılmasıhukukenihaleyefesatkarıştırılmasıdır.

Uluslararasıtecrübelergöstermiştirkiaçıkihaleusulütümihaleilkelerininuygulanmasıaçısındandiğerihaleusullerindenüstündür.Budurumbilimselaraştırmalarladakanıtlanmıştır.BunlardanençarpıcıolanıTOBBÜniversitesitarafındangerçekleştirilenvesonuçlarıEkim2008yılındayayınlananaraştırmadır.3Araştırmakapsamında,Türkiye’de2005,2006ve2007yıllarında4734sayılıKanunkapsamındagerçekleştirilenveKİK’ebilgiverilentümihaleverilerikullanılmış,verilerinbelirlibirfonksiyonçerçevesinderegresyonanalizinetabitutulmasısonucundayapılanihalelerderekabetarttıkça(katılımcısayısı)fiyatındüştüğütespitedilmiştir.UluslararasıalandaTOBBÜniversitesi’nintespitleriileaynıyöndesonuçlaraulaşanonlarcaçalışmabulunmaktadır.

4734sayılıKanunuyarıncaidareler,ihaleyeçıkmadanönceyaptırılacakişinyaklaşıkmaliyetinihesaplamakzorundadır.Kamuihalelerinderekabetortamınınsağlanıpsağlanmadığınailişkinenönemligöstergehesaplananyaklaşıkmaliyetlerileihaledeoluşanfiyatlararasındaki(SözleşmeBedeli/YaklaşıkMaliyet–SB/YM)oransalilişkidir.Buoransalilişkikamuoyunda“kırımoranı”olarakbilinmektedir.Örnekolarak,maliyeti100TLtutarındahesaplanmışbirihaledefiyat80TLolarakgerçekleşmişse,sözleşmebedelininyaklaşıkmaliyeteoranı%80,kırımoranıise%20olarakgerçekleşmişdemektir.İhalederekabetortamıarttıkçakırımoranıdayükselmektedir.

KİK’in2005-2009yıllarıarasındayayınlananfaaliyetraporlarınınincelenmesinden,ihaletürlerinegöreoluşanSözleşmeBedeli/YaklaşıkMaliyet’eilişkinverileraşağıdakitablodabulunmaktadır.4

Tablo 1: İhale Usullerine Göre Sözleşme Bedeli / Yaklaşık Maliyet Tablosu

2005 2006 2007 2008 2009 OrtalamaAçık İhale 22 17 17 18 21 19

Belirli İstekliler Arasında İhale 18 9 12 19 39 19Pazarlık Usulü İhale 11 9 10 9 7 9

3 Public Procurement Auctions and Competition in Turkey - Bedri Kamil Onur Taş, Rasim Özcan and İlke Onur4 Kaynak: KİK Faaliyet Raporları – CHP Uzmanlarının Hesaplamaları

16

17

Butablonunincelenmesindendegörüleceğiüzere,2005-2009yıllarıarasındagerçekleştirilenihalelerde,açıkihalevebelirliisteklilerarasındaihaleusulündeortalamakırımoranı%19olarakgerçekleşmişken,pazarlıkusulüihalelerdebuoranortalama%9olarakgerçekleşmiştir.Özetle,pazarlıkusulüihalelerdekırımoranıaçıkihaleleregöreyaklaşıkikikatı(ortalama10puan)dahayüksekgerçekleşmiştir.Pazarlıkusulüihalelerinbirçoğundayaklaşıkmaliyetlerinkasıtlıolarakyüksekgösterildiğidenetimraporlarıilekesinleşmiştir.5Bubilgiışığındaaçıkihaleilepazarlıkusulüarasındahesaplananortalama10puankırımfarkınınminimumolduğu,fiilenburakamınhesaplanandançokdahayüksekolduğutahminedilmektedir.

2003-2010yıllarıarasındagerçekleştirilenihalelerdenKİKkayıtlarınayansıyanyaklaşık116milyarTL’likihaleninpazarlıkusulüveyabuusuldençokdahaazrekabetçiolandoğrudanteminveyaistisnalaryöntemiyleharcandığıdüşünüldüğünde,eniyihesaplamalarladahisadeceihaleusulününyanlışseçimindendolayıyaklaşık12milyarTL’likbirkamuzararınayolaçıldığınısöylemekyanlışolmayacaktır.

4734sayılıKanun’un“Temelİlkeler”başlıklı5.maddesi4.fıkrası...“ Bukanunagöreyapılacakihalelerdeaçıkihaleusulüvebelliisteklilerarasındaihaleusulütemelusullerdir.Diğerihaleusullerikanundabelirtilenözelhallerdekullanılabilir...”denilmektedir.YukarıdayeralanmaddehükmüneaykırıolarakaçıkihaleusulüyerinepazarlıkusulüihaleyapılmaksuretiyleidareceseçilmişfirmalardışındadiğeradayfirmalarınihaleyeteklifvermesineengelolunmasıTürkCezaKanunu’nun235.maddesindeihaleyefesatkarıştırmafiillerindenbiriolaraktanımlanan“...İhaleyekatılmayeterliğineveyakoşullarınasahipolankişilerinihaleyeveyaihalesürecindekiişlemlerekatılmalarınıengellemek...”suçunuoluşturmaktadır.

5 Pazarlık usulü ihalelerde, başta TOKİ ihaleleri olmak üzere, kömür alım ihalelerinde ve çeşitli yapım ihalelerinde yaklaşık maliyetlerin olduğundan çok yüksek gösterildiği denetçi raporları ile tespit edilmiştir.

Tablo 2: İhale Usullerine Göre Sözleşme Bedeli / Yaklaşık Maliyet Tablosu

Yıllar Açık İhaleBelirli

İstekliler Arasında

Pazarlık Doğrudan Temin İstisnalar TOPLAM

2003 3.782.727 68.530 768.015 981.321 - 5.600.593

2004 12.088.592 149.801 1.638.886 2.198.076 - 16.075.355

2005 20.321.544 297.334 1.789.191 4.327.189 3.949.481 30.684.739

2006 26.616.826 350.648 2.341.528 4.775.107 4.939.347 39.023.456

2007 46.022.130 1.639.357 5.154.233 5.009.306 8.153.266 65.978.292

2008 59.413.067 1.348.718 7.417.953 4.989.299 10.746.259 83.915.296

2009 45.850.538 983.017 6.629.237 4.806.070 7.955.974 66.224.836

2010 46.749.203 2.242.063 5.299.921 5.866.929 9.352.169 69.510.285

TOPLAM 260.844.627 7.079.468 31.038.964 32.953.297 45.096.496 377.012.852

Türkiye’de2003-2010tarihleriarasındagerçekleştirilenkamualımlarınınincelemesindenyukarıdakitablodayeralansonuçlaraulaşılmıştır.6

Türkiye’de4734sayılıKanunkapsamındagerçekleştirilerekKİK’ebilgiverilenihalelerintoplamtutarı377milyarTL’dir.Buihalelerden261milyarTL’likkısmıaçıkihaleusulüileyapılmışken,116milyarTL’likkısmıise(%31)eksikrekabetkoşullarıaltındagerçekleştirilmiştir.

Türkiye’dekamuihalelerindesuiistimaleenaçıkdüzenleme4734sayılıKanun’un21/bmaddesindeöngörülenistisnaialımyöntemidir.Bumaddeyegöre;doğalafetler,salgınhastalıklar,canveyamalkaybıtehlikesigibianivebeklenmeyenveyaidaretarafındanöncedenöngörülemeyenolaylarınortayaçıkmasıüzerineihaleninivediolarakyapılmasınınzorunluolmasıhalindeidarenindavetedeceğienazüçfirmaileilansızihaleolarakyapılmasıöngörülmüştür.Maddede“doğalafetler,salgınhastalıklar,canveyamalkaybıtehlikesigibianivebeklenmeyen”hallernetolaraktanımlandığındanbuhükmünkötüyekullanılmasısonderecezordur.BunarağmenTOKİ’ninyaptığıbazıkonutlarıdepremkonutuymuşgibigösteripbuistisnahükmündenyararlandığıbilinmektedir.

6 Kaynak: Kamu İhale Kurumu Yıllık Faaliyet Raporları – CHP Uzmanlarının Hesaplamaları

18

19

Kanunun21/bmaddesindeasılkötüyekullanılangerekçe“idaretarafındanöncedenöngörülemeyenolaylar”hükmüaltındagizlidir.Kamukurumlarınınbirçoğu,rekabettenuzakyapmakistedikleriihalelerinbüyükbirkısmınıbuhükmedayanarakgerçekleştirmişlerdir.Sözkonusuihalelerşirketvesözleşmebazındaayrıntılıincelendiğindebuihaleleringeneldeaynışirketlereverildiğianlaşılmaktadır.

21/bmaddesiiledüzenlenen,“...doğalafetler,salgınhastalıklar,canveyamalkaybıtehlikesigibianivebeklenmeyenveyaidaretarafındanöncedenöngörülemeyenolaylarınortayaçıkmasıüzerineihaleninivediolarakyapılmasınınzorunluolması...”halindeyapılacakihalelereilişkindüzenlemeAvrupaBirliğihukukunda18no.ludirektifin31/1/cmaddesindedüzenlenmiştir.AvrupaBirliği,bumaddeninkötüyekullanımınıönlemekamacıylabuhükmünuygulanmasında“kaçınılmazhallerdeveidareceöngörülmeyenolaylar”,“kaçınılmazhallerinortayaçıkmasındaidareninherhangibireylemiveyaişlemibulunmaması”ve“kaçınılmazolaylarınilansürelerinibekleyemeyecekkadaracilolması”gibişartlarkoymuştur.4734sayılıKanun’daisehiçbirönkoşulolmaksızınidarenintakdirinebağlıolaraköngörülmeyenhallerdebuistisnaiihaleyöntemininkullanılmasınaizinverilmektedir.

1.1.6- Kurumsal Yönetim ve Profesyonellik İlkesi4734sayılıKanun’unilkyayınlananhalindekamununihtiyaçlarınınuygunşartlardavezamanındakarşılanması,doğruvetutarlımaliyetlerinbelirlenmesivebusayedekaynaklarınverimlikullanılmasıöngörülmüştür.Bukurallarınuygulanmasındankaçınılması,kamununkaynaklarınınözelfirmalaraaktarılmasıriskineyolaçacaktır.

Türkiye’de 4734 sayılı Kanun kapsamında gerçekleştirilerek KİK’e bilgi verilen ihalelerin to-

plam tutarı 377 milyar TL’dir. Bu ihalelerden 116 milyar TL’lik kısmı

(% 31) eksik rekabet koşulları altında gerçekleştirilmiştir.

Kamukaynaklarınınekonomik,etkinveverimlikullanılabilmesiiçinkamuihaleleriniyapangörevlilerinplanlama,satınalma,projeveriskyönetimigibikonulardauzmanveetikdeğerleriyüksekbireylerarasındanseçilmesigerekmektedir.Buamaçla,kamusatınalmauzmanlığıadıaltındaprofesyonelbirmeslekgrubuoluşturulmalıdır.

İhalelerdegörevlendirilenpersonel,görevlerinilayıkıylayerinegetirmelerinisağlayacakyetkilerledonatılmalıvebağımsızlıklarınıgölgeleyecekbaskıvetelkinlerekarşıkorunmalıdır.Kamusatınalmauzmanlarınınbağımsızlığınıvetarafsızlığınıkorumanınenönemliyolu,bupersonelinmaaşveözlükhaklarının,görevleriningerektirdiğiyetkivesorumluluklarauygunolarakdüzenlenmesidir.

Kamuihalelerindekurumsalbaşarınınbirbaşkakoşuluiyibirplanlamayapılmasıdır.Buplanlamamakrodüzeydekalkınmaplanlarıveyıllıkprogramlarlayapılmaktavebütçeilesomutlaşmaktadır.Kamusatınalmalarınınplanlananamaçlarauygunluğunukontroledenmekanizmalarınbaşında5018sayılıKamuMaliYönetimiveKontrolKanunuileBütçeKanunlarıgelmektedir.Bütçekontrolüilekurumlarınödenekleriolmadanihaleyeçıkarakkamuyuöngörülmeyenyüklerinaltınasokmalarıveödenekyetersizliğindenyıllarcatamamlanamayanprojelerebaşlamalarınınengellenmesibeklenir.

Kurumlarınayrıcamakropolitikalaravebütçeyeuygunolarakanalitikincelemeyeelverişlisatınalmaplanıhazırlamalarıvebuplanıkamuoyuilepaylaşmalarıdagerekmektedir.Busatınalmaplanlarıkurumlarınyapacağıharcamalarınyerindelikaçısındandenetimineimkanvereceğigibiuygulananpolitikalarınmaliyetihakkındadabilgiverir.

Uluslararasıuygulamalarincelendiğinde,kamuihalelerindeetkinliğiartırmakamacıylagelişmişülkelerkamualımlarınıelektronikkamusatınalmasistemiileyapmaktadırlar.Elektronikkamusatınalmasistemiasılitibariilebirkurumsalkaynakplanlaması(ERP-EnterpriseResourcePlanning)sistemininparçasıolupihalenintümsüreçlerişeffafbirbiçimdeinternetüzerindenyürütülmekte,ihaleilanı,şartnameler,teklifalma,değerlendirme,sonuçlandırma,faturalandırmaveödemeinternetüzerindenyapılmaktadır.Elektronikkamualımsistemisayesindeihaledetambirşeffaflıksağlanmaktadır.Ülkemizde2002yılındayasalaşanElektronikKamuAlımSistemi,tahminedileceğiüzere,hiçkullanılmamıştır.

20

21

Birkamuihalesininbaşarılıolabilmesiiçinihalekonusuişinmaliyetinindoğruvetutarlıhesaplanmasıgerekmektedir.Maliyetlerinolmasıgerekeninaltındahesaplanmasıhalinde,ihaleyeuygunteklifgelmemesiveyaihaleyialanfirmalarınzararetmemekamacıylakalitedenödünvermesisonucuortayaçıkacaktır.Maliyetlerinolmasıgerekendenyüksektutulmasıhalindeisekamukaynaklarıhebaedilmişolmaktadır.

Uluslararasıtecrübelergöstermiştirki,yapımişlerindeidarelerceyeterlietütvefizibiliteçalışmalarıyapılmadanönprojeileihaleyeçıkılmasınedeniyleyatırımmaliyetlerigerçekçibirbiçimdebelirlenememektedir.Busebeplerleişlerinöngörülenbedellerinüzerindevedahauzunsüredetamamlanmasınınönünegeçmekamacıyla4734sayılıKanunileyapımişlerininuygulamaprojeleriolmadanihaleedilmemesiveödeneğiolmayanhiçbirihaleyeizinverilmemesiöngörülmüştür.

Etkinveverimlibirihaleiçinolmazsaolmazkabuledilenbuilkeler,4734sayılıKanun’aeklenenbirmaddeileTOKİiçingeçersizhalegetirilmiştir.Busayede,inşaatyapılacakarsalarınmülkiyetsorunuçözülmeden,gereklikamulaştırmalaryapılmadan,imaraltyapısıhazırlanmadanveenönemlisiÇevreselEtkiDeğerlendirmesi(ÇED)yapılmadanbirçokihaleyeçıkılmıştır.

4734 Sayılı Kanun’un 68/c maddesideğiştirilerek TOKİ’nin

kamulaştırma, mülkiyet, arsa temini, imar işlemleri ve uygu-lama projesine ilişkin şartlara

tabi olmaksızın ihaleye çıkmasına imkan verilmiştir.

1.2- Kamu Alımlarında İhale Süreçlerine İlişkin Risklerİhaleişlemlerianahatlarıylaaşağıdakisüreçlerdenoluşur:

Yukarıdasayılanihalesüreçlerindenyarışmaaşaması,yaygınkanınınaksine,ençoközenilenveusulsüzlüklerinenazolduğuaşamadır.İhalelerdeasıldikkatedilmesigereklialanlar(grialanlar)ihaleöncesivesonrasındayeralanevrelerdir.Aşağıda,kamununihaleihtiyacınıntespitiaşamasından,kesinkabulaşamasınakadargeçensüreçteortayaçıkabilecektemelyönetselriskleranalizedilecektir.

1.2.1- İhale Öncesi Risklerİhaleyapılmadanönceihtiyaçlardoğruolaraktespitedilmelidir.Kamuihtiyacınıntespitedilmesisırasındagerekliaraştırmalaryapılmalı,işlemlerdoğruplanlanmalıvebuişiçinyeterliödenekhazırlanmalıdır.İhtiyacınyanlıştespiti,hatalıplanlama,ödenekayarlanmaksızınihaleyeçıkılması,ihalekonusuişleminbelirlibiryatırımprogramınınparçasıolmaması,ihaleöncesiaşamadakarşılaşılanbaşlıcayönetselrisklerdir.

• Şartnamelerin ve İhale Belgelerinin Hazırlanması• İhalenin İlan Edilmesiİhtiyacın

Tespiti

Yarışma

YarışmaSonrası

• Sözleşmenin Uygulanması ve Kontrol Edilmesi• İhale Bedelinin Ödenmesi

• Tekliflerin Hazırlanması• Tekliflerin Değerlendirilmesi• Sözleşme Aşaması

22

23

İhtiyaçtespitaşamasında,açıkverekabetçiihaleusullerindenkurtulmakamacıylaişinparçalarabölünmesisuretiylekamuihalemevzuatındaöngörüleneşikdeğerlerinaltındakalınarakrekabetçiihaleleryapılmasınınengellenmesi,buaşamadasıklıklakarşılaşılanbiryöntemdir.Ayrıca,mevcutstoklarınveihtiyaçduyulanmiktarıntespitindeakılcıdavranılmayarakgereksizmalzemelerinsatınalınmasıdauygulamadaortayaçıkanbirbaşkaistismardır.

Kamununkaynaklarıkullanılırkenplanlamanınihtiyaçlarauygunyapılmamasıvebiralanagereğindenfazlayatırımyapılırkendiğerihtiyaçlarınortadabırakılmasıbirbaşkarisktir.

AKPdönemiyukarıdayeralanistismarlarınzenginörnekleriiledoludur.Sözkonusudönemdekamukaynaklarıülkeekonomisinintemelihtiyaçlarınagöredeğil,ihaletrafiğininyönetiminegöreharcanmıştır.ÖrneğinAKP,GAPprojelerindekullanılmakamacıylaİşsizlikSigortasıFonu’ndanbütçeyeaktardığıkaynaklarıGAP’aharcamakyerinekarayollarıprojelerineusulsüzolarakaktarmaktadır.7İhaleöncesirisklereyukarıdabelirtilenlerdışındayenivegörülmemişrisklerdeAKPtarafındandünyayolsuzlukliteratürünehediyeedilmiştir.Bunlardanbirincisiişyaptırıldıktansonraihaleyapılmasıdır.(Bakınız:ÖrnekOlay1)

ÖrnekOlay1:İstanbulBüyükşehirBelediyesi’ndeİşYapıldıktanSonraİhaleYapılması

İhalesi 19.01.2009’da yapılmış, sözleşmesi ise 26.01.2009’da imzalanmış bir yol yapım işi ile ilgili olarak 23.01.2009 tarihinde (yani sözleşme tarihinden 3 gün önce) yerinde yapılan incelemede; işin aslında % 80’inin tamamlandığı, buna ilişkin olarak müteahhit firmaya 8,5 milyon TL hakediş ödemesi de yapıldığı tespit edilmiştir. Yani şirket, ihale yapılmadan önce işi neredeyse tamamlamıştır.

Kamu ihaleleri ile ilgili tecrübeler göstermiştir ki,

ihalelere ilişkin riskler küçük hatalardan, bilgisizlikten veya kasıtlı ve organize işlemlerden

kaynaklanabilmektedir.

7 Mart 2011 sonu itibarıyla yaklaşık 9,4 milyar TL kaynak İşsizlik Sigorta Fonu’ndan bütçeye aktarılmış ve bu kaynaklar kanunda öngörülen amacın aksine, Karayolları Genel Müdürlüğü’ne aktarılmıştır.

AKPdönemininbirbaşkayolsuzlukyöntemide,hiçihaleyapılmaksızındoğrudansözleşmeyapılarakmalvehizmetalınmasıveyakamumallarınınkiralanmasındagörülmektedir.(Bakınız:ÖrnekOlay2)

İhaleyapılmadanönceişindoğrutanımlanması,yapımişlerindeuygulamaprojelerininhazırlanması,malalımlarındaihtiyacayönelikşartlarkoyulmasıvehizmetalımlarındaişinnetolaraktanımlanmasıesastır.Ayrıca,hazırlananmaliyethesaplarındakullanılacakmalzemelerinözelliklerininnetolaraktanımlanmasışeffafbirihaleiçinşarttır.İhaleöncesindeişineksiktanımlanması,belirlibirfirmanınmalınıntarifedilmesi,ihaleiçingereksizkoşullarilerisürerekrekabetinengellenmesigibirisklerinbuaşamadadikkatealınmasıgerekmektedir.AKPdönemindeyapılanihalelerbuaçıdandasınıftakalmıştır.(Bakınız:ÖrnekOlay3.)

ÖrnekOlay2:TürkiyeKömürİşletmeleri’nin(TKİ)İhalesizOlarakKömürMadeniKiralaması

TKİ Genel Müdürlüğü’nce kamuya ait kömür ocakları önce ihalesiz olarak çeşitli özel firmalara kiralanmış, ardından aynı firmalardan yine ihalesiz olarak piyasa fiyatının çok üzerinde milyarlarca dolarlık kömür satın alınmıştır.

ÖrnekOlay3:TarımBakanlığı’nınEtİthalatı

İhaleye çıkılmadan önce rekabetin ortadan kaldırılmasına bir diğer örnek de Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın gerçekleştirdiği et ithalatında ortaya çıkmıştır. Bu ihale, 4734 sayılı Kanun’un acil işler için öngördüğü pazarlık usulüyle yapılmıştır. İhale yurt dışından canlı hayvan ithalatı ile ilgili olup şartnameye göre yaklaşık 4.500 canlı hayvanın 10 gün içerisinde Ankara’ya teslimi istenmiştir. Bu durum karşısında ihaleye teklif veremeyen firmalar “... işin doğası gereği bu şartı gerçekleştirmenin fiilen mümkün olmadığını, bu durumda ihaleyi alan firmanın ihaleyi kazanacağını bilerek günler öncesinden hayvanları gümrüğe getirmiş olması gerektiğini...” belirtmiştir. Yani, ihaleyi kazanacak firma önceden belirlenmiş, bu firma hayvanları önceden gümrüğe taşımış ve diğer firmaların rakip olmasını engelleyecek süre şartı ihaleye konulmuştur. Oysa, bu ihaleye 10 günlük süre şartı yerine 20 günlük süre şartı konulsa, diğer firmaların da ihaleye teklif verme şansı doğacak ve bu sayede rekabet ortamı sağlanmış olacaktı.

24

25

1.2.2- Teklif Değerlendirme Sürecinde Risklerİhaleaşamasındayapılacakistismarlarınrekabetekatılanfirmalartarafındankolaylıklatespitveşikayetekonuedilmesiihtimalibulunduğundanbuaşamayolsuzlukriskininenazolduğuaşamadır.Bunedenle,yarışmaaşamasıtelevizyonkanallarındancanlıyayınlananihalelerdeönemliyolsuzluklardahasonraortayaçıkmaktadır.

Teklifaşamasındaihaleninyöntemiyolsuzlukriskininenönemlibelirleyicisidir.Busafhadarekabetiengelleyiciistisnaialımyöntemleri(pazarlıkusulü,doğrudantemin)kanunlardaöngörülenkoşullaroluşmadankesinliklekullanılmamalıdır.Bilindiğiüzere,istisnaiihaleyöntemlerindeihalelerçoğunluluklakamuyaduyurulmamakta(ilansızihale),buihaleleresadeceidarelertarafındandavetedilenfirmalarkatılmaktadır.Buyüzdenrekabetortamıoluşmadığıgibifirmalarınaralarındaanlaşarakihalesırasındadanışıklıdövüşilekamuyuzararauğratmaolasılığıbulunmaktadır.AKPtarafından2003-2010yıllarıarasındagerçekleştirilenihalelerinyaklaşık%31’i(yaklaşık116milyarTL)istisnalarkapsamındagerçekleştirilmiştir.

İhalesırasındagerçekleşmeolasılığıbulunanbirdiğerriskiseihaleileilgiligizlikalmasıgerekenbilgilerin(maliyethesapları,diğerfirmalarıntekliflerigibi)bazıfirmalarasızdırılmasıdır.Budurumdabilgisızdırılanfirmadiğerfirmalarakarşıavantajsağlamışolmaktadır.

1.2.3- İhale Sonrası RisklerKamuihalelerininenkapalı,kontroledilmesivehesapsorulmasıenzoralanı,busebepleyolsuzlukvesuiistimaleenaçıkaşamasıihalesonrasıişlemlerdir.Busüreçteeksikvekalitesizmalzemeninkabuledilmesi,planveprojedeğişikliğiilefirmalaraavantajsağlanması,işvefiyatartışlarıileihaleninkapsamınıngenişletilmesiveusulsüzödemeyapılmasıihalesonrasıişlemlerdekienönemlirisklerdir.

Ülkemizdedepremdeyıkılankamubinaları,yapıldıktanhemensonrabozulankarayollarıveçökenmetroistasyonlarıburiskleringerçekleşmesisonucuortayaçıkanvehalkımızınartıkkanıksadığısonuçlardır.

İhalesonrasıyolsuzluklaraensıkTOKİprojelerinderastlanılmaktaolupbunlarınenacımasızı,ikibüyükdepremyaşamışolanSakaryailimizdegerçekleştirilenbirprojedeortayaçıkmıştır.Sözkonusuprojede,ihale

öncesiyapılanzeminetütçalışmalarısonucuforekazıkuygulamasızorunlugörülmüşken,yapımcıfirmatarafındantekraryapılanzeminetüdüsonucunda,çokdahaucuzolan,ancakdepremdeyıkılmatehlikesitaşıyanradyetemeluygulamasınageçilmiştir.Özetle,ihalepahalıamasağlamolanforekazıkuygulamasısözüilealınmış,ödemelerbunagöreyapılmış,ancakihaleyialanmüteahhitforekazıkyerineçokdahaucuzolanradyetemelilebinalarıyapmıştır.

Ülkemizin%66’sınındepremfayhattındaolduğugerçeğihatırlanacakolursa,kasıtlıolarakyapılanbuuygulamalarınsadeceihaleyefesatkarıştırmasuçuoluşturmayacağıaçıktır.Yolsuzluk,bunedenlerdenötürütoplumunbaşındakienönemlibeladır.Rantyaratmahırsıbuprojedemüteahhidevekamugörevlilerinehaksızparalarkazandırmışolabilir.Ancak,olasıbirdepremdemasuminsanlarınhayatınınriskeatılmasınınsorumlusu,buyolsuzluklarıyapanveyagözyumansiyasiiktidardır.

İhalesonrasındayolsuzluklarınbudereceyoğunolmasınınsebeplerindenbirdiğeriisekamuihalemevzuatınınyetersizlikleridolayısıylasözleşmelerinuygulanmasınınağırlıklıolarakticarethukukuveborçlarhukukugibiözelhukukhükümlerinegöreyürütülmesiveözelhukukadayalıticarisırkavramıiçerisindeyolsuzluklarınkolaylıklagizlenmesidir.

İhaleyialanfirmalarındahasonrabuişleritaşeronfirmalaradevretmesidebirdiğerriskolarakkarşımızaçıkmaktadır.İhaleileilgilişartlarıtaşımayanvegeneldeçokdüşükkarmarjlarıileçalışanbufirmalar,kamuihalelerindeönemlibirkontrolriskidir.Nitekim,AKPdönemindeihalelerieksikrekabetortamındaalanfirmalar,çoğuzamanişlerimaliyetineyakınfiyatlarlataşeronfirmalaradevretmektedir.Böyleceihalefiyatıyladevirfiyatıarasındakifarkihaleyialanfirmalarlehinehaksızkazançyaratmaktadır.Budurum,tıpkıOsmanlıdönemindevarolanmültezimusulünebenzerbirsistemortayaçıkarmışveihalelerinikincielpiyasasınıyaratmıştır.

İhalesonrasıişlemlerderiskleriazaltmakveşeffaflığısağlamakiçinbelirlibüyüklüktekiihalelerinihalesonrasındadaKİKtarafındanheryönüileincelenmesigerekmektedir.

Örneğin,Polonya’da20milyonavronunüzerindekiyapımişlerininve10milyonavronunüzerindekimalvehizmetalımlarınıntamamınınihalesonrasındaPolonyaKamuİhaleDairesitarafındandenetlenmesivedenetimsonuçlarınınkamuyaaçıklanmasıyasalbirzorunluluktur.Oysa

26

27

ülkemizdeAKPhükümeti,KİK’inre’senincelemeyetkisini2008yılındayapılanyasadeğişikliğeileortadankaldırmıştır.YasaylagetirilentümengelleraşılarakKİK’eşikayetedilmişveKurumtarafındaniptaledilmişolmasınarağmeniptalkararlarıumursanmadantamamlanmışihalelerdevardır.(Bakınız:ÖrnekOlay4)

ÖrnekOlay4:İstanbulBüyükşehirBelediyesi’ninOtobüsAlımİhalesi

13 Ekim 2004’te 350 solo tip otobüs ile 100 adet körüklü ve 30 adet çift katlı otobüs alımı ihalesi yapıldı. İhaleye Mercedes, MAN Türkiye A.Ş. ve BMC firmaları katıldı. İhalede BMC 52 milyon 465 bin avro ile en düşük teklifi verirken, Mercedes 76 milyon 300 bin lira teklif sundu.

* MAN ve BMC ihalede değerlendirme dışında tutuldu ve ihale Mercedes’e verildi.

* BMC’nin değerlendirme dışı tutulmasının nedeni, otobüslerin ergonomik olmadığı, alçak tabanlı otobüs konseptine uymadığı yönündeydi.

* 18 Ocak 2005’te BMC ihale sonucuna İETT’ye itirazda bulundu. Ancak “ivedilik ve kamu yararı bulunması nedeniyle ihale işlemlerine” devam edilmesi kararı alındı.

* 27 Mayıs 2005’te BMC bu kez de Kamu İhale Kurumu’na başvurdu. KİK henüz kararını vermeden, İETT’yle Mercedes el sıkışıp sözleşme yaptı. KİK ise ihale sürecini iptal etti. Otobüsler alındı. İETT’nin KİK’in kararını iptal girişimleri reddedildi.

İhalesonrasındagerçekleşebilecekriskleriazaltmakamacıylaOECDtarafındanaşağıdayeralankontrolmekanizmalarıkurulmasıönerilmektedir:

• Sözleşmesonrasıgerçekleşmesimuhtemelyolsuzlukvesuiistimalolaylarırisktabanlıelealınmalıveriskleregöreenetkinkontrolmekanizmalarıdüzenlenmelidir.

• Sözleşmeşartlarının,fiyatınveişinmiktarınındeğişmesineyöneliksıkıkurallarkonulmalıdır.

• Sözleşmekonusuişlerzamanındakontroledilmelidir.

• Sözleşmeninöngörüldüğüşekildevezamanındatamamlanamamasınailişkinkamununveihaleyialanşirketlerinsorumluluklarınetolarakbelirlenmelidir.

• Sözleşmekonusuişlemlerinvebuişlemlereilişkinbelgelerinyurttaşlarvesiviltoplumörgütleritarafındanincelenmesineizinverilmelidir.

28

29

II. Türkiye’de KamuAlımları

Kamuihalelerinidüzenleyenyasalmetinler,kamukesimiharcamahukukununbütçemetinleriileberaberenönemlibelgeleriarasındayeralmaktadır.BütçeKanunumetnivediğerilgilimalimevzuat(vergikanunları,bütçeuygulamatalimatlarıvb.)gelirlerintoplanmasıveharcamalarınyapılmasıileilgilitemelilkelerivebunlarınayrıntılarınıbelirlerken,ihalekanunlarıkamuhizmetiningörülmesindeihtiyaçduyulanmalvehizmetlerinsatınalınmasındavegerekduyulanyapımveinşaatişlerinin(ağırlıklıolaraksermayegiderleri)yerinegetirilmesindedayanakolanilkelerivebunlarailişkinolarakuygulanacakkurallarıbelirler.

Kamuihaleleribirçokyöndenhükümetleriçinkritikönemesahipfaaliyetlerdensayılır.Birbaşkadeyişle,kamualımlarıhemekonomikhemdeyönetişimaçısındanbazıözelliklersergiler.OECDtahminlerinegöre,kamualımlarınakonuolanişlemlerinhacmi,ülkeGSYH’larınınortalama%15’inetekabületmektedir.Buyönüilekamualımlarıiçinönemlimiktardakamukaynağıtahsisedilmektedir.

Türkiye’de2003-2010yıllarıarasında4734sayılıKanunkapsamındagerçekleştirilerekKİK’ebilgiverilenihalelerintoplamtutarı377milyarTL’dir.Buihalelerin261milyarTL’likkısımaçıkihaleusulüileyapılmışken116milyarTL’lik(%31)kısımeksikrekabetkoşullarıaltında,istisnayöntemleriilegerçekleştirilmiştir.

Türkiye’de2003-2010tarihleriarasındagerçekleştirilenkamualımlarınınincelemesindenaşağıdakitablodayeralansonuçlaraulaşılmıştır.8

KİK tarafından açıklanan kamu alımlarına ilişkin rakamların

eksik ve bilgilerin içeriğinin yanlış olduğu yönünde güçlü kanıtlar

bulunmaktadır

8 Kaynak: Kamu İhale Kurumu Yıllık Faaliyet Raporları – CHP Uzmanlarının Hesaplamaları

30

31

Tablo 3: 2003 - 2010 Yılları Arasında 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu Kanun Kapsamında Gerçekleştirilen Kamu Alımları Tablosu (1.000 TL)

Yıllar Açık İhaleBelirli

İstekliler Arasında

Pazarlık Doğrudan Temin İstisnalar TOPLAM

2003 3.782.727 68.530 768.015 981.321 5.600.5932004 12.088.592 149.801 1.638.886 2.198.076 16.075.3552005 20.321.544 297.334 1.789.191 4.327.189 3.949.481 30.684.7392006 26.616.826 350.648 2.341.528 4.775.107 4.939.347 39.023.4562007 46.022.130 1.639.357 5.154.233 5.009.306 8.153.266 65.978.292

2008 59.413.067 1.348.718 7.417.953 4.989.299 10.746.259 83.915.296

2009 45.850.538 983.017 6.629.237 4.806.070 7.955.974 66.224.8362010 İlk Altı Ay 46.749.203 2.242.063 5.299.921 5.866.929 9.352.169 69.510.285

TOPLAM 260.844.627 7.079.468 31.038.964 32.953.297 45.096.496 377.012.852

Yukarıdayeralantablodakamuyaaçıklananrakamlarlagerçekrakamlararasındakifarklarağırlıklıolarakaşağıdakisebeplerdenkaynaklanmaktadır:

• KamuİhaleKanunu’nunilkyayınlandığıyıllarda(2003-2006)kurumlarihaleleriniKİK’ebildirmegereklerinitamanlamıylayerinegetirmemiştir.

• BazıkurumlarihaleyapmalarıgerektiğihaldeihaleyapmayarakdoğrudansözleşmeyöntemiileKİK’inbilgisidışındaalımyapmaktadır.ÖrnekolarakTKİ’ningerektermiksantrallardakullanılmak,gereksefakiraileleredağıtılmaküzereheryılmilyarlarcaTLtutarındakömüraldığıvebualımlarınıKİK’ebildirmediğidenetimraporlarıiletespitedilmiştir.

• 4734sayılıKanunkapsamıdışındatutulanbazıkurumlaralımlarınıKİK’ebildirmemektedir.BukapsamdasadecearsakarşılığıgelirortaklığımodeliçerçevesindeTOKİ,BayındırlıkveİskanBakanlığıvebelediyelerinyaklaşık50milyarTLtutarındakiyapımişleriniKİK’ebildirmediğitahminedilmektedir.Aynışekildeyaklaşık30milyarTLtutarlıSavunmaSanayiMüsteşarlığıharcamalarıdaKİK’ebildirilmemiştir.

• DünyaBankasıveIMFtoplantısıorganizasyongiderleri,yatırımdesteklemeajansınıngiderleri,İstanbulKültürBaşkentiçerçevesinde

yapılanharcamalargibibirçokharcamaözelkanunlardayeralanhükümlerdolayısıylaKİK’ebildirilmemektedir.

• KİT’lerinalımlarınınbüyükbölümükanundanistisnaedildiğigibi,istisnakapsamındaolmayanalımlarınbüyükbirkısmıdaKİK’ebildirilmemiştir.Örneğin,2009yılındaDPTrakamlarınagöreyaklaşık8,5milyarTL’lıkmalvehizmetsatışhasılatıolanKİT’lerinaynıyılKİKkayıtlarında8,5milyarTLkamualımıgörünmektedir.ÜstelikDPThesaplamasındaKİTsayılmayanTOKİ,KİKtarafındanKİTsayılmaktadır.

• Belediyelerin,BelediyeİktisadiTeşebbüsleri(BİT)aracılığıylagerçekleştirdiğiihalelerinbüyükbölümüKİK’ebildirilmemektedir.

• Uluslararasıanlaşmalar(nükleerenerjiihaleleri,boruhatlarıyapımihalelerigibi)veyurtdışıfinansmanileyapılanharcamalarKİK’ebildirilmemektedir.

• İhalenumarasıalarakihaleyapanbazıidarelerihalesonuçlarınıKİK’ebildirmemektedir.

Yukarıdayeralanaçıklamalardandaanlaşılacağıüzere,Türkiye’denekadarkamukaynağınınmal,hizmetveyapımişlerineharcandığıkonusundasağlıklıbirfikiredinmekmümkündeğildir.BubilgilerEtikveSaydamlıkkonuluçalışmamızınilkbölümlerindeyeralanetik,saydamlık,bilgiedinmehakkı,denetimvehesapvermesorumluluğukavramlarınailişkinyapılanaçıklamalarlabirleştirildiğinde,AKPdönemindekamukurumlarının,yolsuzluklasonuçlananusulsüzvehukukdışıuygulamalarasıkçabaşvurduklarıanlaşılmaktadır.

2.1- Türkiye’de Kamu Alımları Mevzuatı Tarihçesi Ülkemizde,kamualımlarınıdüzenleyenilkyasalmetinCumhuriyet’inilkyıllarındaçıkarılan661sayılıMüzayede,MünakaşaveİthalatKanunu’dur.Dahasonra1934yılından1983yılınakadaryaklaşık50yılyürürlüktekalan2490sayılıArtırmaEksiltmeveİhaleKanunuyürürlüğegirmiştir.2490sayılıKanun,katıkurallarınedeniilezamaniçindeistisnataleplerininartmasınayolaçmışve1983yılındakaldırılarakyerine2886sayılıDevletİhaleKanunuyürürlüğegirmiştir.

2002yılısonunakadarülkemizdekamununtümalım,satım,yapım,vekiralamaişleri2886sayılıDevletİhaleKanunu’nagöreyapılmıştır.2886sayılıKanundahaöncekikanunlargibikamualımlarınınyanısıra,satım

32

33

vekiralamaişlemlerinidedüzenlemiştir.Bukanun,malvehizmetalımlarıileyapımişlerineaynıağırlıktaönemvermemiştir.Yapımişlemlerineözelağırlıkverilirken,malveözelliklehizmetalımlarıileilgilidüzenlemeeksikveyetersizkalmıştır.

2886sayılıKanunbirçokkamuidaresinikapsamamışolmasıdolayısıylabukurumlarınayrıihalemevzuatlarıortayaçıkmıştır.Kanununönemlisayılabilecekeksiklerindenbirdiğeriise“tahminibedel”üzerindeneksiltmeyapılarak“uygunbedel”üzerindensözleşmeyapılmasıdır.TahminibedelinbulunmasıileilgiliobjektifkriterlerbuKanun’dayeralmamıştır.

2886sayılıKanununuygulamasında,birtaraftaMaliyeBakanlığıdiğertaraftaBayındırlıkveİskanBakanlığı’nınbulunduğuikibaşlıbirsistemortayaçıkmış,MaliyeBakanlığımalvehizmetalımlarındayetkiliyken,BayındırlıkveİskanBakanlığıağırlıklıolarakyapımişlemlerindensorumluolmuştur.Ayrıca,kamununmalalımlarındaDevletMalzemeOfisi(DMO)birnevimerkezisatınalmabirimigibihareketetmiştir.

2886sayılıKanun’datümihaleusulleriiçinilanzorunluluğuolmaması,ilanzorunluluğuhallerindesürelerinçokkısaolması,ihalesonuçlarınınaçıklanmamasıve“karnesistemi”gibibürokratikoligarşiyeyolaçanbirsisteminönünüaçması,değişenvegelişenihtiyaçlaracevapverememesiveuluslararasıuygulamalarlaçelişmesigibinedenlerlekamuihalesistemindeköklüdeğişiklikihtiyacıdoğmuştur.

1999yılındaTürkiye’ninAB’yeadayülkeolarakkabuledilmesisonucundakamualımlarıkonusundakimevzuatuyumunun,ABKomisyonutarafındanyayınlanan“KatılımOrtaklığıBelgesi”neparalelolarakhazırlananülkemevzuatınınABmüktesebatınauyumamacıylayapılacakdeğişiklikveyeniliklerideiçerenulusalProgram’daortavadedetamamlanmasıöngörülmüştür.

Bunagöreyapılançalışmalarsonucunda,hazırlananKamuİhaleKanunuTasarısı,TBMMtarafından04.01.2002tarihinde,KamuSözleşmeleriKanunuTasarısıda05.01.2002tarihindeyasalaştırılarak01.01.2003tarihiitibariileyürürlüğegirmiştir.

4734sayılıKamuİhaleKanunu’nunyürürlüğegirmesiilekamuharcamasıgerektirenişlerilekamuharcamasıgerektirmeyenişler(satım,kiralamavetrampabenzerigeliryaratanişler)ayrıştırılmışve4734sayılıKanun

yalnızcakamuharcamasıgerektirenişlemleridüzenlemiştir.4734sayılıKanun’unyürürlüğegirmesiile2886sayılıDevletİhaleKanunu’nunkamuharcamasıgerektirenişlemlereilişkinhükümleriortadankalkmış,ancaksatım,kiralamavetrampagibigeliryaratanişlemlereilişkinhükümleriyürürlüktekalmıştır.

4735sayılıKamuSözleşmeleriKanunu’nunyürürlüğegirmesiilede2886sayılıKanun’unkamualımsözleşmeleriileilgilihükümleriortadankalkmışveoluşturulanyeniyapıileihalevesözleşmedüzenlemeleriuluslararasıdüzenlemelereparalelolarak“kaynakkanun”bazındaayrılmıştır.Yapılanbudüzenlemelersonucunda2886sayılıKanun’unuygulamaalanıkamuyagelirgetiriciişlemleridüzenlemeklesınırlandırılmışvekamunungelireldeetmesineilişkinyasalaltyapıdahiçbiriyileşmeyegidilmemiştir.

2.2- 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu TBMMtarafından04.01.2002tarihinde,kabuledilerek01.01.2003tarihindeyürürlüğegiren4734sayılıKanunilegetirilenyeniliklerinanabaşlıklarışöyledir:9

a-Kamuharcamasıgerektirenişlemlerilekamuharcamasıgerektirmeyenişlemlerayrılmıştır.

b-KamuihalemevzuatıDünyaTicaretÖrgütü,ABveDünyaBankasıuygulamalarınauyumluhalegetirilmiştir.

c-Uluslararasıuygulamalaraparalelolarakdanışmanlıkhizmetiihaleleriiçinözeldüzenlemelergetirilmiştir.

d-İhalelerdesaydamlık,eşitmuamele,rekabet,güvenilirlik,gizlilikvekamuoyudenetiminisağlayacakmekanizmalaroluşturulmuştur.

e-Saydamlıkilkesinipekiştirmekamacıyla;ihalelerinisteklilerinyanısırahazırbulunanherkesönündeaçıkolarakyapılmasıveihaledışıkalanveyateklifiuygungörülmeyenisteklilerintalepetmesihalindeyazılıolarakgerekçelerinbildirilmesiöngörülmüştür.

f-İhtiyaçlarınuygunşartlardavezamanındakarşılanması,doğruvetutarlımaliyetlerinbelirlenmesivebusayedekaynaklarınverimlikullanılmasıöngörülmüştür.

9 4734 sayılı Kanun ile getirilen yenilikler bu Kanunun maddeleri ve gerekçeleri incelenmek suretiyle tespit edilmiştir.

34

35

g-İhalelerdeyukarıdayeralanilkelerisağlamakamacıylaaçıkihaleusulütemelusulkabuledilmişveistisnaihallerdebelliisteklilerarasındaveyapazarlıkusulleriöngörülmüştür.Zorunluhallerdekullanılmaküzerebirihaleusulüolmamakkaydıyladoğrudanteminusulübirsatınalmausulüolarakbenimsenmiştir.

h-İhaleninhemenöncesinde,ihalesırasındaveyaihalesonrasındaşartlardadeğişiklikyapılmasızorunluhallerlesınırlandırılmıştır.

i-Yapımişlerindeidarelerceyeterlietütvefizibiliteçalışmalarıyapılmadanönprojeileihaleyeçıkılmamasıöngörülmüştür.

j-Yatırımmaliyetleriningerçekçibirbiçimdebelirlenmemesisebebiileişlerinöngörülenbedellerinüzerindevedahauzunsüredetamamlanmasınınönünegeçmekamacıylayapımişlerininuygulamaprojeleriolmadanihaleedilmemesiveödeneğiolmayanhiçbirihaleyeizinverilmemesiöngörülmüştür.

k-“TahminiBedel”uygulamasıyerineobjektifölçüveusulleredayanan“YaklaşıkMaliyet”uygulaması,“KarneSistemi”yerine“İşBitirmeBelgesi”getirilmiştir.

l-YineyukarıdayeralanilkelerihayatageçirmekamacıylaKİKoluşturulmuş,bukurumun;bağımsızolarakihalelerleilgilişikayetleriincelemesi,yapılacakihalelerdemevzuatauygunluğun,şeffaflığınverekabetinsağlamasıamaçlanmıştır.

2002yılında,AKPiktidarındanönceçıkarılan4734sayılıKamuİhaleKanunuilekurulankamuihalesistemimizdeöngörülendeğişikliklerinenönemlinedenibaştaABolmaküzereuluslararasıuygulamalaraparalelliksağlanmasıydı.Busayedeuluslararasıkabulgörmüşsaydamveyolsuzluklardanarındırılmışkamuihalesistemikurulmuşolacaktı.Ancakaşağıdaaçıklanacağıüzere,AKPhükümetleridönemindeKanunmaddelerindeyapılan40ayrıdeğişikliklekamuihalesistemibirçokaçıdanişlevsizhalegetirilmiştir.

Kanunun66.maddesindebukanundayapılacakdeğişikliklerinancakyinebukanunahükümkonulmaksuretiyleyapılacağıdüzenlenerek,tekildüzenlemelerlekanunkapsamınındeğiştirilmesininönünegeçilmesiamaçlanmıştır.BunarağmenAKPbumaddeyiyoksayarak2002-2010yıllarıarasında40değişikkanuniletoplam70maddelik4734sayılıKanun’un43maddesinideğiştirmiştir.

Kanundayapılandeğişikliklerin10tanesiKanun’unkapsamınısınırlamayayönelik“İstisna”maddesininkapsamınıngenişletilmesiileilgilidir.Yapılandeğişikliklersiyasaliktidarınmeclisgrubunundakafasınıkarıştırmışolmalıki,4734sayılıKanun’unİstisnalarbaşlıklı3.maddesine2007ve2008yıllarındaikiadet“k”fıkrasıeklenmesineyolaçacakusulhatalarıyapılmıştır.

Yapılandeğişiklikler,budönemiçerisindetespitedilenyolsuzluklarilebirliktedeğerlendirildiğinde,değişikliklerinbirbölümününortayaçıkanyolsuzluklarıaklamakveKİK’teyapılanincelemelerinvemahkemedegörülendavalarınseyrinideğiştirmekamacınıtaşıdığıanlaşılmaktadır.

2.3- AKP Hükümetlerince İhale Kanununda Yapılan DeğişikliklerAKPöncelikliolarak4734sayılıKanun’unyürürlüğegirdiği2003yılından2010yılınakadarmaddelerdeyapılandeğişikliklerleyüksekmiktardakaynakharcayankurumlarıbukanunkapsamıdışınaçıkarmıştır.

AKPdöneminde,baştakamununenönemliharcamalarınınyapıldığıenerji,su,ulaştırma,telekomünikasyonsektörlerindefaaliyetgösterenkurumvekuruluşlarolmaküzerebirçokkurumvesektörkanunkapsamındançıkartılmıştır.Kanundanistisnaedilenkamualımlarınınyasalbirdayanağıolmayıpbualımlarıntamamıkurumlartarafındanyayınlananyönetmeliklerileyürütülmektedir.Hatta,bazıkurumlaristisnaalımlarıileilgiliolarakuzunbirsüreyönetmelikdeyayınlamayarak,tamamenkuralsızvedayanaksızolarakkamualımlarınıgerçekleştirmiştir.Kurumlarınhiçbirdüzenlemeolmaksızınihaleyaptıklarızamandiliminitespitetmeninenkolayyolu,bukonuyailişkinyayınladıklarıyönetmeliklerinyürürlülüktarihiileistisnalarınkabuledildiğitarihinkarşılaştırılmasıdır.

KamuihalesistemininistisnalardanarındırılarakABmüktesebatınauygunbiryapıyakavuşturulmasıiçin;

• İdarelertarafındangerçekleştirilecekmal,hizmetveyapımişialımlarıiletasarımyarışmaları,

• Sektörelalımlar;enerji,su,ulaştırmavepostahizmetlerisektörlerindefaaliyetgösterenidareveyakuruluşlarınsektörelfaaliyetlerineilişkinmal,hizmetveyapımişialımlarıiletasarımyarışmaları,

36

37

• İmtiyazihaleleri;İlgilikanunlarındaimtiyazusulününuygulanmasınınöngörüldüğüişlerinihaleleri,

• Yaklaşıkmaliyetieşikdeğereeşitveüzerindeolanve%50’sindenfazlasıidarelertarafındansübvanseedilenbazıyapımişleriilebuişlerleilgilimühendislikvemimarlıkhizmetalımları,

• İmtiyazsahibitarafındangerçekleştirilecekyaklaşıkmaliyetieşikdeğereeşitveüzerindekiyapımişleriihaleleri,

4734sayılıKanunkapsamınaalınmalıdır.

Yukarıdayeralanmaddelerdesayılanişlemlerdenilkidışındahiçbirişuanitibariile4734sayılıKanunkapsamındaolmayıp,buişlemlersonderecedağınıkvekamuidarelerinegenişyetkilervegizlilikimkanısağlayanbiryapıiçerisindegerçekleştirilmektedir.Buşekildekamukaynaklarınınyolsuzluklarakonuedilmesininönündehiçbiryasalengelbulunmamaktadır.

4734sayılıKanun’dayapılandeğişikliklerlekanunkapsamıdışınaçıkarılankurumlar,sektörlerveişlemlereilişkintespitlerimizaşağıdayeralmaktadır.

2.3.1- Arsa Karşılığı Gelir Ortaklığı Modeli (TOKİ Örneği)4734sayılıKanunhükümlerineaçıklamagetirmekamacıylaKamuİhaleKurulutarafındançıkarılan2004YılıKamuİhaleGenelTebliği’nde;“...Kamuyaaittaşınmazmallarınkamuharcamasıyapılmasınıgerektirmeyenvebütçedenödenekkullanımısözkonusuolmayankatve/veyaarsakarşılığıinşaatyapımişleri4734sayılıKanunkapsamındayeralmamaktadır...”hükmübulunmaktadır.

Ancakbutebliğhükmü4734sayılıKanunhükümlerineaykırıoluparsakarşılığıinşaatyapımişlerinin,kamuharcamasıyapılmasınıgerektirmeyenişlemlerdenkabuledilmesimümkündeğildir.ÇünkübuuygulamadaTOKİ,yapılaninşaatlariçinaynibirbedel(arsabedelikadar)ödemekte,karşılığındayapımişlerinisatınalmaktadır.Budurumda,TOKİ’nin“ArsaSatışıKarşılığıGelirOrtaklığıModeli”çerçevesindegerçekleştirdiğifaaliyetlerinin4734sayılıKamuİhaleKanunukapsamındaolmasıgerekirken,AKPiktidarı,Kanun’unyolsuzluklarıengellemekiçinöngördüğükontrolmekanizmalarındankurtulmakverantaktarmatrafiğinidahakolayyönetmekamacıylaarsakarşılığıgelirortaklığımodeliniKanunkapsamıdışınaçıkarmıştır.10

10 Daha fazla bilgi için bakınız: CHP TOKİ Raporu

2.3.2- Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin (KİT) Harcamaları4734sayılıKanun’unAKPtarafından30.07.2003tarihindedeğiştirilen3/gmaddesinegöreKİT’lerinvebunlarıniştiraklerininticarivesınaifaaliyetleriçerçevesinde,doğrudanmalvehizmetüretimineveyaanafaaliyetlerineyönelikihtiyaçlarınınteminiiçinyapacakları,hazinegarantisiveyadoğrudanbütçenintransfertertibindenaktarmayapmaksuretiylefinanseedilenlerdışındakiyaklaşıkmaliyetivesözleşmebedeli5.372.854TL’yiaşmayanmalveyahizmetalımlarıkanundanistisnasayılmıştır.Yani,KİTyöneticileri5,3milyonTL’ninaltındakitümalımlarlailgiligerekihaleyönetmeliklerigibiyasaldüzenlemelerigerekseihalelerleilgilitümişlemleriyapmayetkisiniellerindebulundurmaktadır.

ÖzelleştirmekapsamındakikuruluşlardahilKİT’lereilişkin2010yılıitibarıylatopluverileraşağıdabulunmaktadır:11

Tablo 4: Özelleştirme Kapsamındaki Kuruluşlar Dahil KİT’lere İlişkin Toplu Veriler

2009 2010(1) 2011 (2)

ToplamPersonelSayısı(Kişi) 200.510 189.048 169.541ToplamPersonelHarcamaları(3) 8.082 8.151 8.204MalveHizmetSatışHasılatı(3) 82.854 87.633 71.682GörevZararıTahakkukları(3) 1.914 3.003 2.559İşletmeFaaliyetKâr–Zararı(3) 7.059 7.939 3.388FaizÖdemeleri(3) 771 639 707DönemKâr–Zararı(3) 5.805 5.233 3.034FaktörGelirleri(3) 8.772 6.906 4.656TemettüÖdemeleri(3) 1.265 631 916SabitSermayeYatırımları(3) 4.463 7.210 7.774BütçeveFonTransferleri(3) 5.446 6.387 6.4021Gerçekleşmetahmini-2Program-3Carifiyatlarla,milyonTL

Yukarıdakitablonunincelenmesindendeanlaşılacağıgibi,TürkiyeMilliGeliri’ninyaklaşık%6’sıtutarındamalvehizmetKİT’lertarafındanüretilmektedir.2011yılıiçerisindeKİT’lerin72milyarTLcivarındamalvehizmetsatışıolacağıtahminedilmektedir.ÜlkemizekonomisiaçısındansondereceönemliolanKİT’lerinmalvehizmetüretmekamacıylayaptığıalımlarınönemlibirkısmı4734sayılıKanun’un3/gmaddesiuyarıncakapsamdışınaçıkarılmıştır.KİT’lerinbirerticarişirketolmasısebebiileiktisadifaaliyetlerininbelirlibirserbestiiçerisindegerçekleştirmeihtiyacı11 Kaynak: DPT, Hazine Müsteşarlığı

38

39

bulunmaklabirlikte,buihtiyaçuluslararasıuygulamalarınvestandartlarınaksinebirbaşıboşlukyaratmamalıdır.

KİKtarafındanyayınlananyıllıkfaaliyetraporlarınınincelenmesinden,4734sayılıKanun’un3.maddesindebelirtilenistisnalarkapsamındagerçekleştirilenalımlarailişkinaşağıdakibilgilereulaşılmıştır:12

Tablo 5: 4734 Sayılı Kanun’un 3. maddesinde Belirtilen İstisnalar Kapsamında Gerçekleştirilen Alımlar Tablosu (1.000 TL)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 ToplamMadde 3/a 27.559 125.909 46.939 60.795 50.558 71.117 382.877Madde 3/b 373.854 1.587.221 2.121.727 2.454.276 2.963.129 1.808.118 11.308.325Madde 3/c 1.978 57.734 1.670.611 119.468 82.992 258.185 2.190.968Madde 3/d 25 2.456 3.768 2.368 1.976 557 11.150Madde 3/e 60.515 304.772 34.240 35.445 50.742 70.039 555.753Madde 3/f 29.417 96.488 261.476 136.561 150.982 127.006 801.930Madde 3/g 1.162.970 2.542.571 3.615.798 7.218.378 4.135.623 5.694.155 24.369.495Madde 3/h 95 201 - 0 0 28.122 28.418Madde 3/ı 3.949 207.748 302.377 571.321 397.184 1.186.523 2.669.102Madde 3/j 454 3.116 3.535 6.202 1.107 470 14.884Madde 3/k - - - 0 52.698 96.803 149.501Madde 3/l - - - 58 690 748

Diğer 2.288.665 11.131 92.796 141.444 68.925 10.385 2.613.346Toplam 3.949.481 4.939.347 8.153.267 10.746.208 7.955.974 9.352.170 45.096.497

Tablonunincelenmesindenanlaşılacağıüzere,2005-2009yıllarıarasında45milyarTLtutarındakamualımı4734sayılıkanunkapsamıdışındagerçekleştirilmişolup,bualımların24milyarTL’likkısmı3/gkapsamındaKİT’leresağlananistisnalarçerçevesindegerçekleştirilmiştir.

4734sayılıKanunu’nun5.maddesihükümlerinegörekurumlareşikdeğerlerinaltındakalmakamacıylamalveyahizmetalımlarıileyapımişlerinikısımlarabölemezler.Ancak,uygulamadabukuralauyulmadığıvekurumlarınihalelerinibölerekKanunkapsamıdışınaçıkmaeğilimigösterdiğitespitedilmiştir.Busayedeistisnalimitininüzerindekiişlemler(4734sayılıKanunkapsamındaolanişlemler)parçalanarakistisnakapsamınaalınmaktavekanununkötüniyetiengelleyecekhükümlerigeçersizkılınmaktadır.

4734sayılıKanun’untümkontrolmekanizmalarınıdevredışıbırakan

12 Kaynak: KİK Yıllık Kamu Alımları Raporları, CHP uzmanlarının hesaplamaları

buistisnamaddesi,KİT’lerinalımileilgilidüzenlemelerinikendiyayınladıklarıyönetmeliklerebırakmaktadır.Buyönetmeliklerincelendiğinde,ihalelereilişkinbirkaçhususdışındasınırlayıcıbirdüzenlemetaşımadıklarıveöngörülmeyentümdurumlardakurumyönetimleriniyetkilendirdiklerianlaşılmaktadır.Budurumuluslararasıyönetimvedenetimilkelerinintemelinioluşturan“görevlerinayrılığı(segregationofduties)”ilkesineaykırıdır.Çünküihaleyiyapan,yöneten,onaylayan,kontroledenvedüzenlemeyiyapankurumunvekişilerinaynıolmasıönemlibiryolsuzlukriskioluşturmaktadır.

Buülkeninyurttaşlarınınvergileriilefinanseedilen45milyarTLtutarındakibirkaynağıntümuluslararasıilkevestandartlaraaykırıolarakyolsuzluklaraaçıkhalegetirilmesihukukenvesiyasetenkabuledilebilirbirdurumdeğildir.

Yukarıdabelirtilenyolsuzlukriskibirçokkamualımındagerçekleşmiştir.KİT’lerinihaleleriincelendiğindeistisnalarkapsamındagerçekleştirilenalımlardarekabetortamınınoluşmadığı,benzerkonuluihalelerinçoğuzamanaynıfirmalaraverildiğitespitedilmiştir.BudurumsomutolarakÇAYKUR,TMOveTKİgibiKİT’lerinnakliyeihalelerindegörülmektedir.(Bakınız:ÖrnekOlay5)

13 Kaynak: Kamu İhale Kurumu

Mevcut durumda İhale Kanun’u kapsamı dışında bırakılan KİT’lerin

Yöneticileri ihalelerle ilgili hem düzenleme hem de icra yetkisine

sahiptir. Bu durum yolsuzlukla mücadelenin temelini oluşturan

“görevlerin ayrılığı” ilkesine aykırıdır.

40

41

KİT’leresağlananbuistisnanınbirdiğeristismarıbelediyelereaitBİT’lerdeortayaçıkmaktadır.Belediyeler,istisnahükümlerindenyararlanamadığındanihalelerini4734sayılıKanun’ungenelhükümlerinegöreyapmakdurumundadır.Ancak,bazıbelediyeleraçtıklarıihalelereistisnakapsamındaolanBİT’lerininkatılmasınısağlayarak,ihaleyikazananbuBİT’lerüzerindenkamukaynaklarınıdenetimsizvekontrolsüzbirbiçimdeharcamaktadır.

KanunlatanınanbuistisnaenyoğunbiçimdeAnkaraveİstanbulBüyükşehirBelediyeleritarafındankullanılmıştır.Tablo6’daAnkaraBüyükşehirBelediyesi’nin4734sayılıKanunkapsamıdışınaçıkmakamacıylabelediyeşirketlerineverdiğiyüzlerceihaledenontanesiörnekolarakverilmiştir.13

ÖrnekOlay5:ToprakMahsulleriOfisinin(TMO)DenizTaşımaİhaleleri

Pazarlık usulü ihalede istekli olabilecek firmalardan yalnızca davet edilenler ihaleye katılabilmektedir. Bu sebeple pazarlık usulünün sadece ivedi ve öngörülemeyen hallerde kullanılması gerekmektedir.

Kamu İhale Kurumu kayıtlarına göre TMO tarafından pazarlık usulüyle gerçekleştirilen 13 deniz taşıma ihalesinin tamamını tek bir denizcilik şirketi almıştır. Gerçekleştirilen bu ihaleler sonucunda Şirkete toplam 73,6 milyon TL bedel ödenmiştir.

Ülkemizde denizcilik sektöründe hizmet veren yüzlerce şirket varken TMO’nun, rekabete kapalı ihalelerine sürekli aynı gemicilik firmasını davet ederek sözleşme imzalaması, ihalelerde rekabeti ortadan kaldırmıştır.

Tablo 6: Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin Kendi Şirketlerine Verdiği İhaleler

İhale Kayıt No. İşin Tanımı Geçerli Teklif Sayısı

Teklif Sayısı

İhaleyi Kazanan Firma

Sözleşme Bedeli

2009/189721 Ankara Parklarıyeşil Alanları ... 2 2 ANFA ANKARA ALTINPARK İŞL. LTD. ŞTİ.

(06******05) 519.387.455

2009/147197 Ankara Parkları Yeşil Alanları... 1 1 ANFA GÜVENLİK HİZMETLERİ LTD. ŞTİ

(06******84) 202.964.049

2008/7346 Ankara Parkları Refüjleri Yeşi... 1 1 ANFA ANKARA ALTINPARK İŞL. LTD. ŞTİ.

(06******05) 147.933.129

2007/62963 Pompa İst.Depo ve Su Alma Yap.... 2 2 ANKARA BETON BORU SANAYİ VE TİCA-

RET LİMİTED ŞİRKETİ (38******06) 130.341.734

2009/6467 Ankara Parkları Yeşil Alanları... 1 1 ANFA ANKARA ALTINPARK İŞL. LTD. ŞTİ.

(06******05) 116.585.886

2009/172140 Ankara Mücavir Alanlarında Bet... 1 4 BELBETON BETON ELEMAN. SAN. ÜRETİM

VE. TİC. AŞ. (16******53) 96.650.364

2007/186613 3356 Adet Şoför ve 180 Ade... 1 1 BUGSAŞ BAŞKENT ULAŞIM VE DOĞALGAZ

HİZ. PROJE TAAH. A.Ş (00******52) 75.803.520

2005/225236 Makine İkmal Müdürlüğü İdari B... 5 5 BELKO KÖMÜR VE ASFALT İŞL. SAN. TİC.

LTD. ŞTİ.(16******53) 47.355.000

2009/189587 Ankara Büyükşehir Belediyesi M... 1 1 BELPLAS ANKARA TERMOPLASTİK A.Ş.

(16******28) 41.797.254

2006/150659 2500 Adet Şoför Hizmet Alımı 1 1 BUGSAŞ BAŞKENT ULAŞIM VE DOĞALGAZ

HİZ. PROJE TAAH. A.Ş (00******52) 40.500.000

YukarıdayeralantablonunincelenmesindenanlaşılacağıüzereAnkaraBüyükşehirBelediyesi10ihalede1,5milyarTLkaynağı,istisnakapsamındakibelediyeşirketlerineaktarmıştır.

4734sayılıKanun’daistisnasağlananbirdiğeralaniseenerji,su,ulaştırmavetelekomünikasyonsektörlerindefaaliyetgösterenteşebbüsveişletmelerinyapacağıalımlarlailgilidir.Budurum,özelliklebualandafaaliyetgösterenBİT’ler,belediyelerinbağlıkuruluşları(yol,su,enerji,iletişimvb.)ileKİT’lerüzerindenciddibiryolsuzlukriskiyaratılmasıanlamınagelmektedir.Zira,ülkemizdeKİT’lerinyanısırabelediyelerinkanunlakendilerineverilmişgörevlerininçoğukendilerinebağlıiktisaditeşebbüsleraracılığıileyürütüldüğüiçinkanunkapsamıdışındakalabilecekalımmiktarıoldukçaönemliboyutlaraulaşmaktadır.

42

43

İstisnalarailişkin30.07.2003tarih4964sayılıKanun’un2.maddesigerekçesinde“...AvrupaBirliğidirektiflerindeenerji,su,ulaştırmavetelekomünikasyonsektörlerindefaaliyetgösterenkuruluşlar,yapımişleriilemalvehizmetalımlarınailişkindirektiflerinkapsamıdışındatutulmuş,bunlarıntabiolacaklarıihaleusullerisektörelfaaliyetlerindoğasınauygunolarakayrıdirektiflerdebelirlenmiştir.ABmüktesabatınauyumtaahhüdününsonucuolaraksözkonusukuruluşların4734sayılıKanunkapsamındançıkarılmasıgerekmektedir...”açıklamasıyeralmaktadır.

Ancak,buaçıklamagerçeğiyansıtmamaktadır.Çünkü,AB’deenerji,su,ulaştırmavetelekomünikasyonsektörlerindefaaliyetgösterenkuruluşların,yapımişleriilemalvehizmetalımları,genelkamualımlarınıdüzenleyen18no.luDirektifinkapsamıdışındatutulmuş,ancakbualanTürkiye’deolduğugibikontrolsuzbırakılmamış,ayrıbirdirektifle(17no.luDirektif)düzenlemealtınaalınmıştır.

ABmüktesabatıgerekçegösterilerekyapılanbudüzenlemeileeldeedilenihaleserbestisinintemelamacıKİT’lerveBİT’lerdeyapılanihalelerinşikayetkapsamındanvedolayısıylaKİKdenetimindençıkarılmasıdır.AKP’ninABmevzuatınıgerekçegösterekyaptığıbudeğişiklikler,ABtarafındanheryılyayınlananilerlemeraporlarındaeleştirilmişveüyelikönündekiengellerdenbiriolarakkabuledilmiştir.AB’ninheryılhazırladığıilerlemeraporlarının5.FasılBaşlığındakamualımlarıileilgiliolarakülkemizolumsuzdeğerlendirilmeleremaruzbırakılmıştır.Bukonudason5yıldıryapılandeğerlendirmelerdehiçbirilerlemesağlanamadığıbelirtilmekteolupeleştirilerikibaşlıktatoplanabilir:

• Yapılanyasaldüzenlemelerleyüksekmiktarlıihalelergerçekleştirenbirçokkamukurumu4734sayılıkanunkapsamıdışındabırakılmıştır.

• KamuihalelerindevarolaneşikdeğerlerABortalamasınınçoküstündedir.

2.3.3- Gizlilik İçerisinde Yürütülmesi Gereken İşlerÜlkelerinsavunmasına,ulusalgüvenliğineveyaistihbaratişlerineilişkingizlilikleyürütülmesigerekenişlerinolmasıdoğalolarakkarşılanmaktadır.Ancak,bugizliliğinyetkisınırlarıvesorumlularınınbelirlenmişolmasıyineevrenselkabulgörmüşbirkuraldır.4734sayılıKanun’un3/bmaddesibuihtiyacıdüzenlemişolup,kanununözgünhalindezatensonderecegenişolaraktanımlanmışolanbuistisna2008yılındaçıkarılanve4734sayılıKanun’dadeğişiklikleryapan5812sayılıKanun’latamamendenetimsizhalegetirilmiştir.

Kanunilkhaliyle“...gizlilikiçindeyürütülmesigerektiği,herbirihaleiçinihaleyetkilisinceonaylanan;uçak,helikopter,gemi,denizaltı,tank,panzer,roket,füzegibiaraç,silah,silahmalzemeveteçhizatıvesistemleriveharpmalzemeleriilebunlarınaraştırma-geliştirme,eğitim,üretim,modernizasyon,yazılımvemühimmatihaleleriilebunlarlailgiliseferstokları,bakım,işletmeveidameyeyönelikmalvehizmetler,devletgüvenliğiveistihbaratıkapsamındakihizmet,malzeme,teçhizatvesistemalımları...”şeklindekapsamıbelirlerkenyapılandeğişiklikle“...gizlilikiçindeyürütülmesigerektiğineilgilibakanlıktarafındankararverilen...”hükmüilegizlilikkavramınınsınırlarınıilgiliBakanıninisiyatifinebırakmıştır.

2005-2010yıllarıarasındakikamualımlarıincelendiğinde4734sayılıKanun’un3/bmaddesikapsamındaTürkiye’de11,3milyarTLtutarındadenetimetabiolmayanharcamayapıldığıanlaşılmaktadır.

Tablo 7: 4734 Sayılı Kanun’un 3/b Maddesi Kapsamında 2005-2010 Yılları Arasında Gerçekleştirilen Alımlara İlişkin Tablo (1.000 TL)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 Toplam

Madde 3/b 373.854 1.587.221 2.121.727 2.454.276 2.963.129 1.808.118 11.308.325

2.3.4- Diğer Değişiklikler4734sayılıKanun’agetirilenistisnalarözüitibarıylasiyasirantriskitaşımaktadır.Siyasirantriski,dahaçokihalemevzuatınındışınaçıkılarakveyaiçindekalınmaklaberaberbumevzuatıngenelvekısıtlayıcıhükümlerinetabiolmadanistisnahükümlerindenyararlanılarakyapılanihalelerleilintiliolanrisklerdir.

Siyasirantınençarpıcıörneği,KİKGenelTebliği3.2.2maddesiileidarelerarasıkaynakaktarmamaddesikapsamınadahiledilenBaşbakanlıkTanıtmaFonuharcamalarıileilgilidir.Sözkonusumaddehükmünegöre,BaşbakanlıkTanıtmaFonuKuruluBaşkanlığıtarafından4734sayılıKanunkapsamındabulunmayanbirkuruluşaaktarılankaynağın4734sayılıKanunhükümlerinegörekullanılmasızorunluluğubulunmamaktadır.BudurumdaKanun’daöngörülmemişözelkuruluşlaraaktarılanparalarınkontrolsüzbirbiçimdeharcamasınaimkansağlanmıştır.

44

45

Ayrıca,40değişikkanunlagetirilenistisnalarındaönemlibirbölümüsiyasirantriskiiçinegirmektedir.Bukanunlarlatanınanistisnalarınbirkısmıaşağıdayeralmaktadır:

• 2009yılındaİstanbul’dayapılanDünyaBankasıveIMFtoplantılarınınorganizasyongiderleri,

• Spormüsabakalarımüşterekbahisoyunlarınınözelkesimeverilmesinedairihaleişlemleri(5738sayılıKanun),

• VakıflarGenelMüdürlüğü’nünVakıflarKanunuçerçevesindeyapacağıdanışmanlıktürühizmetalımları(5737sayılıKanun),

• GençlikveSporGenelMüdürlüğü’nünoluşturacağıözelhesaptanyapılacakharcamalar(5764sayılıKanun),

• TürkiyeYatırımDestekAjansı’nınsözkonusukanundanmuaftutulması(5523sayılıKanun),

• İstanbul2010KültürBaşkentiAjansı’nınsözkonusukanundanmuaftutulması(5706sayılıKanun),

• TÜRKSATA.Ş.nin4734sayılıKanun’danmuaftutulması(5189sayılıKanun),

• Sağlıktesislerininkiralamakarşılığıyaptırılması(5396sayılıKanun).

BukapsamdadikkatiçekenbirdüzenlemedeDMOüzerindenyapılanalımlardır.İdareler,kanunkapsamındakarşılamalarıgerekenihtiyaçlarınıDMO’dansiparişetmeyebaşlamış,DMOdaalımlarıistisnakapsamındayaptığıiçindolaylıyoldanbirçokidareninihalerejiminetabiolmamasısonucuortayaçıkmıştır.

III. KamuİhaleKurumu DenetimSonuçları

47

3.1- Devlet Denetleme Kurulu’nun KİK’le İlgili Denetim RaporuCumhurbaşkanlığı’nabağlıolarakçalışanDevletDenetlemeKurulu,kamualımlarıveihaleleriileilgilidüzenlemevedenetlemeuygulamalarınıdiğerülkeörneklerinidekapsayacakşekildeayrıntılıolarakelealmışveKİK’in2006,2007ve2008yıllarındagerçekleştirdiğifaaliyetveişlemlerinidenetlemiştir.

Yapılandenetimlersonucunda17.02.2010tarih2010/9sayılı367sayfalıkbirrapordüzenlenmiştir.Sözkonusurapordayapılantespitvedeğerlendirmelerbuçalışmadayerverilengörüşlerlebüyükölçüdebenzerliktaşımaktadır.Sözkonusurapordabelirtilentespitvegörüşlerinbazılarıburapordanalındığışekliyleaşağıdayeralmaktadır:

KamuİhaleMevzuatı’nınABmüktesebatınauyumlaştırılmasıçalışmalarıbiranöncetamamlanmalıdır.4734sayılıKanun’aatıfyapılmaksızındiğerKanunlarlayapılandeğişikliklersisteminbütünlüğünüvekontrolünübozmaktadır.Ayrıca,sıksıkKanundeğişikliğinegidilmesi,uygulayıcılarınmevzuattakibinizorlaştırmaktadır.Buitibarla,KamuİhaleMevzuatıileilgiliyasaldeğişikliklereilişkintaslakların,mevzuata,sosyal,ekonomikveticarihayata,çevreyeveilgilikesimlereetkilerininneolacağınıgöstermeküzerehazırlananöndeğerlendirmelerinsağlıklıveetkinbirşekildeyapılmasınınvebuçerçevede,kamualımlarıileilgilitemelmevzuatdüzenlemesiolan4734sayılıKanun’danistisnagetirendüzenlemelerintekrargözdengeçirilerekgereksizistisnahükümlerininortadankaldırılmasınınuygunolacağıdeğerlendirilmektedir.(Sayfa361–Tespit1)

Kamu-özelsektörortaklıkları,farklısektörlerdefarklımodellerleuygulamaalanıbulmaktavefarklıusul,esasvemevzuathükümlerinekonuolmaktadır.Buitibarla,kamuözelsektörortaklığıileilgilimodellerinvemevzuatıngözdengeçirilerekABmüktesebatıileuyumlu,rekabetveşeffaflıkilkelerinigözetengenelbirKanunçıkarılmasınınuygunolacağıdüşünülmektedir.(Sayfa361–Tespit2)

Kamualımlarıiçerisindebelediyealımlarınınulaştığıboyutdikkatealınarak;belediyelerinçoğunlukhissesinesahipolduklarışirketlerinSayıştaydenetiminetabikılınmasıveşirket-belediyeilişkilerininyenidengözdengeçirilmesiuygunolacaktır.(Sayfa361–Tespit5)

4734SayılıKanun’da,kurumvekurulungörevleriyeterinceayrıştırılamamıştır.Kurula,uzmanlığıileoluşturulmaamacıveşeklinehizmetetmeyenidarigörevlerverilmiştir.Ayrıca,mutlakakurultarafındangörülmesigerekenhizmetlerindekurulungörevleriarasındasayılmadığıgörülmektedir.Buitibarla,KamuİhaleKurumuileKamuİhaleKurulu’nun

ÖrnekOlay7:KamuİhaleKurumuKayıtlarınınDeğiştirilmesi

KİK kayıtlarının eksik ve yanlış olduğu çalışmamızın önceki bölümlerinde belirtilmişti. Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu bu yanlışlığın aynı zamanda kasıtlı olduğunu tespit etmiştir. Bu tespit aşağıda yer almaktadır.

“Kamu Satınalma Platformu” olarak adlandırılan veri toplama yönteminin; çeşitli eksiklikleri ve zafiyetlerinin bulunduğu ve sicil tutma ve yasaklıları izleme görevlerinin tam olarak yapılmasının temin edilemediği görülmüştür. Bu itibarla, son kullanıcı tarafından sisteme veri girilirken otomatik olarak tutarlılık sorgulamasının yapılması ve yanlış ya da hayali kayıt girilmesinin önlenmesi amacıyla sistem/veri tutarlılık kontrollerinin geliştirilmesi gerekmektedir. Öte yandan, konu ile ilgili olarak raporun üçüncü bölümünde ayrıntısı verilen hususlar hakkında sorumluluğun ve sorumluların belirlenmesi amacıyla kurum başkanlığınca inceleme ve soruşturma yapılması gerekmektedir. (Sayfa 363 – Tespit 14)

ÖrnekOlay6:KamuİhaleKurumu’nunAynıKonudaFarklıKararlarVermesi

Merkezi hükümet kuruluşları özellikle CHP’li belediyelerle ilgili ayrımcılık yapmaktadır. Bu durumun en somut örneği KİK tarafından sürekli iptal edilerek tamamlatılmayan İzmir Metrosu’dur.

Bu defa KİK’in kararlarında ayrımcılık yapıldığı Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu tarafından tespit edilmiştir. Bu tespit aşağıda yer almaktadır

Kurul kararları üzerinde yapılan incelemede, bazı kararların; usul kurallarına uyulmadan alındığı, aynı somut olaylara dayandığı halde birbirleri ile çeliştiği ve aynı kavramın farklı tarzda ve farklı hukuki sonuç doğuracak şekilde tanımlandığı tespit edilmiştir. Bu itibarla, kurul kararlarında hukuka uygunluğu ve tarafsızlığı sağlayacak nitelikte istikrar sağlanmalıdır. (Sayfa 362 – Tespit 12)

48

49

görevveyetkilerininfonksiyoneltasnifetabitutularakayrıayrıbelirlenmesininuygunolacağıdeğerlendirilmektedir.(Sayfa362–Tespit7)

Kurul,biribaşkan,biriikincibaşkanolmaküzereonüyedenmeydanagelmekte,üyelerçeşitlibakanlıkvekuruluşlaratanınankontenjanlarçerçevesindeBakanlarKurulu’ncaatanmaktadır.Kurumvekuruluşlarakontenjantanınmışolmasınarağmenkurulüyeleriatanırkenbukontenjanlarıngetirilişamacınıngözetilmediği,örneğinSayıştay’abirüyelikhakkıverildiğihaldeşuanfiilenüçSayıştayuzmandenetçisininkuruldagörevyapmaktaolduğugörülmektedir.Öteyandan,Kurulunüyesayısınınçiftsayışeklindebelirlenmişolmasıvesayınınçokluğukararalmasüreciniolumsuzyöndeetkileyebilecekunsurlarolarakdeğerlendirilmektedir.Buitibarla,kurulunoluşumu,üyesayısıvenitelikleriileatamavekontenjanuygulamalarıyenidenelealınmalıdır. (Sayfa362–Tespit8)

İkincibaşkanınseçimininkurulabırakılmışolmasınedeniylekurumiçindeçalışmaahengininolumsuzetkilendiğivekurulilebaşkanarasındayetkiçatışmasıdoğurduğugörüldüğündenbaşkanıatamayayetkilimakamınikincibaşkanıdaatamasınınuygunolacağıdeğerlendirilmektedir.(Sayfa362–Tespit9)

Kurulüyelerininyapamayacaklarıişleridüzenleyenmaddedeki“telifücretikarşılığıbilimselamaçlıyayınyapabilir,ücretkarşılığıdersverebilir”hükmü,kurulüyelerinintarafsızlığınıtartışılırhalegetirebileceğindenveözerlikstatüsüneuygungörülmediğindensözkonusuhükmünyenidengözdengeçirilmesigerektiğidüşünülmektedir.(Sayfa362–Tespit10)

AKP, ihalelerle ilgili yolsuzlukları ortaya çıkaracak şikayetlerin

önünü kesmek amacıyla şikayetçilerden ücret alınmasını

öngören yasa çıkarmıştır. Yasaya haklı çıkılan şikayetlerden

alınan ücretlerin geri ödenmesi ile ilgili herhangi bir hüküm

konulmamıştır. Cumhurbaşkanı sorumlulardan bu durumun

düzeltilmesini istemiştir.

4734SayılıKanun’un62.maddesinin(i)bendiuyarıncakurumtarafındanyapılandeğerlendirmelersonucundauygunbulmakararlarındaolduğugibiuygunbulmamaişlemlerinindekurulkararınabağlanmasınınuygunolacağıdüşünülmektedir.(Sayfa363–Tespit13)

KanunveİnsanKaynaklarıYönetmeliği’ndebelirlenmişusullereaykırıolarakyapılanatamavegörevlendirmeişlemlerineve“kurumhizmetleriningerektirdiğiaslivesürekligörevlerinmeslekpersonelivediğerpersoneleliyleyürütüleceği”hükmüneaykırılıkteşkiledendiğeruygulamalarasonverilmelidir.(Sayfa363–Tespit16)

KurumunmeslekietikilkelerineaykırıhareketettiğibelirlenenpersonelileilgiliolarakKurumBaşkanlığıncaincelemeyapılaraketikkomisyonunasevkişlemlerisağlanmalıdır.(Sayfa363–Tespit18)

KurumunyönetimdönemihesabındanalınanverilerileKamuİhaleKurumuKamuAlımlarınıİzlemeveBilgiHizmetleriDairesiBaşkanlığı’ndaneldeedilenverilerışığındahesaplanmışolanbağıtlanansözleşmelerdenalınmasıgerekenkurumpaylarıarasındaönemlibirfarkbulunduğugörülmektedir.Bunedenle,KamuİhaleKurumu’nunyoksunolduğugelir2006,2007ve2008yılıiçintoplam13.404.745TLgibibüyükbirmiktaraulaşmaktadır.Buitibarla,KamuİhaleKanunukapsamındabağıtlanansözleşmelerüzerindenalınmasıgerekenKurumpayınıneksiktahsiledilipedilmediğininMaliyeBakanlığı’ncaveyakurumbaşkanlığıncaaraştırılmasıvesonucunagöreişlemyapılmasıgerekmektedir.(Sayfa364–Tespit20)

Kurumayapılanitirazenşikayetbaşvurularıöncesindetahsiledilenbaşvuruücretlerinin,lehinekararverildiğitakdirdebaşvurusahibineiadeedilmesiyönündebirdüzenlemeyapılmalıdır.(Sayfa364–Tespit21)

Kurumunhizmetalımihalelerindeşartnamelere,hizmetsunucusununçalıştırdığıişçilerileidareyi,işmahkemeleriönündekarşıkarşıyagetirecekhükümlerkonulmamalı,KamuİhaleTebliği’ninbukonudakiaçıklamalarınariayetedilmelidir.(Sayfa364–Tespit22)

Kurumunhizmetvermekteolduğubinanınkirasözleşmesindekidüzenlemeler,MaliyeBakanlığı’ncaçıkarılanKamuİdarelerininTaşınmazKiralamalarınaİlişkinGenelgehükümleriçerçevesindeyenidengözdengeçirilmelidir.(Sayfa364–Tespit24)

50

Notlar:

Benimiçinyandaşyok,sadecevesadecevatandaşvar.Veistisnasızhervatandaşbuülkeninzenginliğindenhakettiğipayıalmalı.

Hervatandaşrahatbirnefesalmalı.İştebenbunainanırım.

CHPvarsa,herkesiçinvar.

Kemal KILIÇDAROĞLUCumhuriyet Halk Partisi Genel Başkanı