PLANIRANJE BUDŽETSKIH IZDATAKA

GLAVNA SLUŽBA ZA REVIZIJU JAVNOG SEKTORA REPUBLIKE SRPSKE

78000 Banja Luka, Vuka Karadžića 4 Republika Srpska, BiH Tel: +387(0)51/247-408 Faks:+387(0)51/247-497 e-mail: [email protected]

Izvještaj revizije učinka

PLANIRANJE BUDŽETSKIH IZDATAKA

Broj: RU001-15

Banja Luka, jul 2016. godine

SADRŽAJ

1. UVOD..................................................................................................... 1

1.1. Pozadina i motivi revizije ........................................................................ 1

1.2. Svrha revizije i revizijska pitanja ............................................................ 2

1.3. Kriterijumi za ocjenjivanje ....................................................................... 3

1.4. Obim i ograničenja .................................................................................. 3

1.5. Izvori i metode ......................................................................................... 4

2. OPIS PREDMETA REVIZIJE ................................................................ 6

2.1. Pravna regulativa karakteristična za oblast ........................................... 6

2.2. Opis predmeta revizije, uloge i odgovornosti institucija ...................... 6

3. NALAZI .................................................................................................. 8

3.1. Srednjoročno planiranje .......................................................................... 8

3.1.1. Zasnovanost i usaglašenost smjernica za izradu u DOB ........................ 8 3.1.2. Prijedlozi prioriteta budžetskih korisnika ................................................. 9 3.1.3. Podrška fiskalnoj konsolidaciji i strategijama u DOB ............................ 10 3.1.4. Kontinuitet i stabilnost projekcija u DOB ............................................... 14

3.2. Godišnje planiranje ............................................................................... 18

3.2.1. Zahtjevi budžetskih korisnika u godišnjem planiranju ........................... 20 3.2.2. Usaglašavanje visine i strukture budžetskih izdataka .......................... 27 3.2.3. Odluke o visini i strukturi budžetskih izdataka ...................................... 28

4. ZAKLjUČCI .......................................................................................... 44

5. PREPORUKE ...................................................................................... 46

6. PRILOZI UZ IZVJEŠTAJ ..................................................................... 48

Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske

PLANIRANjE BUDžETSKIH IZDATAKA

Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske je, na osnovu Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske a u skladu sa ISSAI okvirom revizije za javni sektor, provela reviziju učinka „Planiranje budžetskih izdataka“.

Cilj ove revizije je bio da ispita da lu su i u kojoj mjeri Vlada, Ministarstvo finansija, ministarstva Vlade i ostali budžetski korisnici planiranje budžetskih izdataka, kao ključan upravljački instrument, uskladili sa principima efikasnosti i transparentnosti i kakva se poboljšanja u tom smislu mogu postići u narednom periodu.

Revizija je ispitivala planiranje kao proces kroz segmente srednjoročnog i godišnjeg planiranja i dokumente koji su rezultirali aktivnostima u okviru tih procesa.

Revizijom je obuhvaćen period od 2012. do 2018. godine, što uključuje planiranje pet srednjoročnih dokumenata, DOB za period 2012-2014. godina do DOB za period 2016-2018. godina, te četiri godišnja dokumenta, budžet za 2013. godinu do budžeta za 2016. godinu.

Rezultati ispitivanja prikazani su u ovom Izvještaju.

Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske je, u skladu sa odredbama Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske, dostavila Nacrt izvještaja Generalnom sekretarijatu Vlade, Ministarstvu finansija, Ministarstvu rada i boračko-invalidske zaštite, Ministarstvu zdravlja i socijalne zaštite, Ministarsvu industrije, energetike i rudarstva, Ministarstvu unutrašnjih poslova, Ministarstvu poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede i Agenciji za agrarna plaćanja.

Primjedbi na Nacrt izvještaja nije bilo.

Konačan izvještaj je dostavljen svim institucijama kojima se u skladu sa Zakonom o reviziji javnog sektora mora i treba dostaviti. Izvještaj će biti dostupan javnosti putem internet stranice Glavne službe za reviziju javnog sektora Republike Srpske, www.gsr-rs.org.

Izvještaj sadrži preporuke upućene Vladi Republike Srpske, Ministarstvu finansija, svim ministarstvima Vlade i budžetskim korisnicima, čijom implementacijom je moguće unaprijediti sistem planiranja budžetskih izdataka, povećati njegovu efikasnost i transparentnost.

Glavni revizor javnog sektora Republike Srpske donio je Odluku da se provede ova revizija. Reviziju je proveo revizijski tim u sastavu Rosa Umićević, vođa revizijskog tima i Darko Bilić, član revizijskog tima.

Glavni revizor

Dr Duško Šnjegota, s.r.

http://www.gsr-rs.org/


Izvještaj revizije učinka RU 001-15

LISTA SKRAĆENICA

ISSAI International Standards of Supreme Audit Institutions

RS Republika Srpska

GSRJS RS Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske

VRI Vrhovna revizijska institucija

NS RS Narodna skupština Republike Srpske

Vlada Vlada Republike Srpske

MF Ministarstvo finansija

Zakon Zakon o budžetskom sistemu Republike Srpske

KCV / KOV Konsolidovana Centralna Vlada / Konsolidovana Opšta Vlada

BI Budžetski izdaci

BK Budžetski korisnik

BP /BR Budžetski prihodi/ Budžetski rashodi

NFI/ FI

Nefinansijska imovina /Finansijska imovina

PZ/ IOD Primici od zaduživanja/ Izdaci za otplatu duga

BS/D Budžetski suficit (+) /deficit(-)

BLP Bruto lična primanja

B1/ B2/ B3 Izvorni godišnji budžet/ Rebalansirani/ Operativni

I1/I2 Instrukcija MF za budžetske korisnike broj 1/2

ZK I1 /ZK I2 Zahtjev budžetskih korisnika po Instrukciji MF broj 1/2

DOB Dokument okvirnog budžeta

POB Početno ograničenje budžeta

AAP Agencija za agrarna plaćanja

MUP Ministarstvo unutrašnjih poslova

MZSZ Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite

MRBIZ Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite

MIER Ministarstvo industrije energetike i rudarstva

FZO Fond zdravstvenog osiguranja

JLS Jedinica lokalne samouprave

JI Javne investicije



PREDGOVOR

Prema ISSAI okviru revizije, revizija javnog sektora podrazumijeva tri vrste revizije: reviziju finansijskih izvještaja, reviziju usklađenosti i reviziju učinka.1 Revizije učinka koje provode VRI su nezavisna, objektivna i pouzdana ispitivanja vlade, vladinih i drugih institucija javnog sektora odnosno programa, aktivnosti i procesa u nadležnosti vlade i vladinih institucija u pogledu ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Principi ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti mogu se definisati na sljedeći način:2

Princip ekonomičnosti podrazumijeva svođenje troškova resursa na najmanju moguću mjeru. Korišteni resursi trebaju biti na raspolaganju pravovremeno, u odgovarajućoj količini i uz odgovarajući kvalitet te po najboljoj cijeni.

Princip efikasnosti podrazumijeva najbolje moguće iskorištavanje raspoloživih resursa. Vezan je za odnos korištenih resursa i izlaznih vrijednosti ostvarenih u pogledu količine, kvaliteta i rokova.

Princip efektivnosti odnosi se na ispunjavanja postavljenih ciljeva i postizanje predviđenih rezultata.

Pored termina revizija učinka, u teoriji i praksi revizije pojavljuju se i drugi termini, kao revizija uspjeha/ uspješnosti, revizija ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti (revizija 3E) i revizija vrijednosti za novac. Pomenuti termini u revizijskoj terminologiji suštinski imaju isto značenje.

U osnovi, revizijom učinka daje se odgovor na sljedeća pitanja:

da li se rade pravi poslovi;

da li se poslovi rade na pravi način.

Revizija efektivnosti daje odgovor na pitanje da li se rade pravi poslovi, a revizija ekonomičnosti i efikasnosti da li se poslovi rade na pravi način.

Mandat revizije učinka po pravilu je regulisan zakonom koji tretira reviziju javnog sektora. Pravni osnov za provođenje revizije učinka sadržan je u odredbama Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske (u daljem tekstu Zakon). U odredbama zakona regulisano je da je Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske obavezna da vrši:

finansijsku reviziju;

reviziju učinka;

druge specifične revizije.

U dijelu koji se odnosi na reviziju učinka zakon reguliše sljedeće:

1 ISSAI 100 paragraf 22

2 ISSAI 300 paragraf 11

„Osnovni cilj revizije učinka je promocija ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti.

Ona takođe doprinosi odgovornosti i transparentnosti.“ ISSAI 300



„Glavna služba za reviziju, u skladu sa ovim zakonom i standardima revizije za javni sektor, sprovodi reviziju učinka, a na osnovu nadležnosti iz člana 13. ovog zakona. Revizija učinka je aktivnost Glavne službe za reviziju koja podrazumijeva ispitivanje aktivnosti, programa i projekata u nadležnosti Vlade Republike Srpske i institucija javnog sektora u pogledu ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Rezultate revizije učinka Glavna služba za reviziju prezentuje posredstvom konačnog izvještaja o sprovedenoj reviziji učinka. Vlada i revidirane institucije obavezni su da u roku od 60 dana od dana prijema konačnog izvještaja o sprovedenoj reviziji učinka sačine Akcioni plan za sprovođenje preporuka revizije učinka i da ga dostave Glavnoj službi za reviziju i nadležnom skupštinskom odboru radi praćenja sprovođenja datih preporuka“. Odredbe zakona koje se odnose na planiranje i pristup reviziji, implementaciju revizije, ovlašćenja za prikupljanje podataka i informacija i izvještavanje o reviziji, primjenjuju se kako na finansijsku reviziju tako i na reviziju učinka.

Institucije javnog sektora (Vlada RS, ministarstva, vladine agencije, jedinice lokalne samouprave, javna preduzeća, javne ustanove i drugi) u izvršavanju osnovnih funkcija utvrđenih zakonima i drugim propisima angažuju raspoložive resurse (personalne, materijalne, finansijske i druge).

Institucije javnog sektora koje izvršavaju povjerene im funkcije imaju javnu odgovornost za svoj rad prema Narodnoj skupštini Republike Srpske i javnosti uopšte. Javna odgovornost podrazumijeva da Narodna skupština Republike Srpske i javnost imaju pravo i potrebu da budu informisani o radu institucija javnog sektora. Narodna skupština Republike Srpske, poreski obveznici i javnost ispoljavaju interesovanje da li su resursi koje su institucije javnog sektora angažovale obavljajući osnovne funkcije, uključujući i budžetska sredstva, korišćeni uz uvažavanje principa ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Na ovaj zahtjev Narodne skupštine Republike Srpske i javnosti odgovor ne može u potpunosti dati finansijska revizija te je, u cilju ispunjavanja zahtjeva Narodne skupštine Republike Srpske i javnosti, potrebna revizija učinka. Ova revizija će nezavisno i profesionalno utvrditi da li se institucije javnog sektora prilikom izvršavanja osnovnih funkcija pridržavaju principa ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti.

Izvještaji revizije učinka, kao osnovni proizvod revizijskog procesa, su dobra osnova za promjene u organizaciji, načinu funkcionisanja i upravljanju resursima, zatim kvalitetnijim i korisnički orjentisanim uslugama, kao i za podizanje javne odgovornosti na viši nivo. Izvještaji revizije učinka su i u funkciji promovisanja dobrog upravljanja i javnosti rada institucija javnog sektora.

Upravljanje javnim sektorom podrazumijeva i unapređenje efikasnosti i efektivnosti rada javnih institucija. Reviziju učinka treba posmatrati kao institucionalni instrument upravljanja javnim sektorom. U uslovima kada raspolažemo oskudnim resursima i kada je evidentan jaz između raspoloživih resursa i potreba, a posebno u uslovima reformi u mnogim segmentima i strukturama javnog sektora, revizija učinka posebno dobija na značaju.



REZIME

Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske je provela reviziju učinka „Planiranje budžetskih izdataka“.

Ova revizija učinka se bavila problemom transparentnosti i efikasnosti planiranja budžeta, sa fokusom na planiranje budžetskih izdataka.

Cilj ove revizije je bio da ispita da lu su i u kojoj mjeri Vlada, Ministarstvo finansija, ministarstva Vlade i ostali budžetski korisnici planiranje budžetskih izdataka, kao ključan upravljački instrument, uskladili sa principima efikasnosti i transparentnosti i kakva se poboljšanja u tom smislu mogu postići u narednom periodu.

Revizija je ispitivala planiranje kao proces kroz segmente srednjoročnog i godišnjeg planiranja i dokumente koji su rezultirali aktivnostima u okviru tih procesa, njihovu zasnovanost, međusobnu usaglašenost i transparentnost. Ispitivano je planiranje budžeta RS, s fokusom na planiranje segmenta budžetskih izdataka kao cjeline ali i pojedinih njenih komponenti i segmenata, posmatranih kroz uzorak zasnovan na ekonomskoj i organizacionoj klasifikaciji.

U skladu sa ovim definisano je glavno pitanje sa kojim se bavila ova revizija, a koje glasi: Da li je planiranje budžetskih izdataka efikasno i transparentno?

Rezime nalaza, zaključaka i preporuka ove revizije dajemo u nastavku.

Izvršena ispitivanja u ovoj reviziji su rezultirala velikim brojem nalaza, sistematizovanih po segmentima srednjoročnog i godišnjeg planiranja a u okviru svakog od njih po ključnim planskim koracima, učesnicima u planiranju i dokumentima koje su kreirali i donosili.

Nalazi za srednjoročno planiranje pokazuju da okvirne budžetske projekcije i za nivo Konsolidovane Opšte Vlade i za nivo Konsolidovane Centralne Vlade, kroz promjene obima i strukture u trogodišnjem periodu svakog od posmatranih DOB, predstavljaju snažnu podršku finansijskoj konsolidaciji. U njima je uvijek planirano poboljšanje planiranog BS/D u okviru perioda i to na način da je uvijek projektovan rast budžetskih prihoda i istovremena stagnacija ili pad budžetskih rashoda sa neto NFI. Međutim, posmatra li se kretanje ovih pozicija budžeta za ukupan period i sve DOB zajedno kao period 2013-2018. godina, pokazatelji trenda postaju drugačiji i to zbog velikih promjena u projekcijama koje su se događale na prelazu iz jednog DOB u drugi. Time se umanjivao kontinuitet podrške već definisanim politikama i opredjeljenjima.

Projektovani okviri ukupnih budžetskih rashoda sa neto NFI, definisani u okviru usvojenog cjelovitog DOB na sjednici Vlade za svaki od trogodišnjih perioda, raspoređivani su po BK i predstavljali za svakog od njih POB. DOB-om definisani okviri bili su u prosjeku za petinu ili preko 400 miliona KM niži od ukupnog iznosa koji su planirali BK i dostavili kroz dokumente ZKI1. Ni u jednom od dokumenata nisu jasno definisani prioriteti ni način njihovog utvrđivanja pa time ni jasan način rasporeda ovog umanjenja po programima i pozicijama budžeta. U nedostatku istog, dokumentima ZKI2 se BK nisu uklapali u okvire POB nego zahtijevali proširenje okvira za više od jedne petine. Zahtijevani stepen proširenja bio je različit po pojedinim pozicijama i u pravilu uvijek veći tamo gdje je bilo veće umanjenje po POB u odnosu na ZKI1.

Nalazi za godišnje planiranje pokazuju da ono nije bilo adekvatno prezentovano javnosti i da nije dovoljno slijedilo okvire i odnose definisane DOB-om i godišnjim ekonomskim politikama. U posmatranom periodu su od ukupno četiri godišnja budžeta tri donešena po skraćenoj proceduri, bez prethodne forme nacrta dostavljene NS RS i javnosti na razmatranje. Preostali četvrti je Budžet za 2016.godinu, koji je kao materijal prošao zakonsku proceduru ali se njegovo planiranje i donošenje teško može smatrati transparentnim, s obzirom da je materijal koji su MF i Vlada uputili kao prijedlog značajno promijenjen u odnosu na onaj upućen kao nacrt.



Nalazi pokazuju da su u budžetima posmatranog perioda, izvornim i rebalansiranim, budžetski rashodi imali stalni trend rasta, znatno brži od rasta budžetskih prihoda, čime je ugrožavan očekivani trend finansijske konsolidacije što nije u skladu sa projekcijama iz DOB-a i definisanim politikama. Sa druge strane, trend planiranih komponenti i pozicija budžetskih rashoda i promjene strukture u pravcu jačanja pozicija BLP i transfera a relativnog pada pozicija subvencija, doznaka za socijalnu zaštitu i izdataka za NFI, ukazuje na nedostatak podrške definisanim sektorskim politikama i promjene neusklađene sa projekcijama iz DOB-a.

Generalni zaključak revizije planiranja budžetskih izdataka jeste nedovoljna efikasnost i transparentnost aktivnosti, informacija i dokumenata vezanih za procese srednjoročnog i godišnjeg planiranja.

Kako je ukupno planiranje budžeta sistemsko pitanje, kompleksno po broju glavnih koraka, obavezujućih propisa i rezultirajućih dokumenata, a posebno po broju uključenih institucija, njihovim ulogama i odgovornostima, data su tri zaključka u okviru navedenog generalnog.

Planiranje i odlučivanje o visini i strukturi budžetskih izdataka u prethodnom periodu je u najvećoj mjeri bilo istorijsko, bez dovoljne usmjerenosti na promjene po jasno definisanom odnosu cilj-rezultat-aktivnost-resurs-izdatak.

U cilju efikasnog planiranja budžetskih izdataka nije osiguran potreban nivo usaglašenosti oko ključnih sektorskih i programskih prioriteta između Vlade i Ministarstva finansija sa jedne i ministarstava sa druge strane, ali ni u okviru ministarstava između različitih resora i korisnika u njihovoj nadležnosti, što rezultira nedovoljnim uvažavanjem donesenih akata i neefikasnošću dijela resursa i aktivnosti angažovanih na kreiranju istih.

Planiranje i odobravanje budžetskih izdataka nije jedinstveno i sveobuhvatno s obzirom da usvojeni i objavljeni budžeti ne uključuju značajan dio istih, ni kroz opšti ni posebni dio budžeta, iako se finansiraju iz budžetskih sredstava i stavljaju na raspolaganje dijelu budžetskih korisnika.

Na temelju prezentovanih nalaza i iznesenih zaključaka, revizija daje preporuke Vladi, MF i BK o promjenama koje je potrebno činiti da bi planiranje budžetskih izdataka bilo dovoljno transparentno i efikasno i osiguralo ostvarenje definisanih ciljeva, fiskalne konsolidacije u prvom redu.

U cilju efikasnijeg i transparentnijeg planiranja i odobravanja budžetskih izdataka Vlada treba kao prvi korak i polaznu plansku osnovu definisati i objaviti jasne trogodišnje ciljeve i njihovu godišnju dinamiku sa ključnim planskim rezultatima po sektorima i resorima nadležnih ministarstava.

Ministarstvo finansija i Vlada trebaju predlagati Narodnoj skupštini planove budžetskih izdataka koji su sveobuhvatni i jedinstveni i koji podrazumijevaju propisane klasifikacije i planove budžetskih izdataka za sva ministarstva, objedinjene za sve budžetske korisnike u njihovoj nadležnosti, usaglašene po prioritetima i zasnovane na javno dostupnim i pravovremeno objavljenim programima rada.

Planiranje i odobravanje budžetskih izdataka u ministarstvima i ostalim budžetskim korisnicima koji nisu u nadležnosti ministarstva, treba u svakoj od faza i koraka uključivati usaglašavanje između nadležnih resora i predstavnika krajnjih primaoca sredstava i podrazumijevati punu dostupnost tih informacija kako bi se poboljšala transparentnost i povjerenje u dobro upravljanje javnim resursima.



1

1. UVOD

1.1. Pozadina i motivi revizije

Budžet RS predstavlja najvažniji dokument koji u toku jedne godine donosi NS RS. Kroz uravnoteženje procijenjenih budžetskih sredstava sa jedne i utvrđenih budžetskih izdataka sa druge strane, budžet je osnovni instrument kojim Vlada osigurava funkcionisanje svih segmenata društva u jednoj fiskalnoj godini, usmjeravajući se prema ciljevima što boljeg i kvalitetnijeg života svih građana. U namjeri podrške ostvarenju takvih ciljeva, kroz godišnje ekonomske politike se definišu specifične sektorske, radne i socijalne politike te mjere kojima se rad Vlade usmjerava upravo prema tim generalnim ciljevima.

Godišnji programi rada Vlade u cjelini i svakog od republičkih organa uprave predstavljaju operativne dokumente za provođenje i izvršavanje definisanih politika i mjera. Za njihovo provođenje ključna je adekvatna dodjela resursa, sa jedne strane ljudskih, a sa druge materijalnih, međusobno povezanih i optimalno uklopljenih. Upravo se ta i takva alokacija prezentuje u dokumentu godišnjeg budžeta RS kroz finansijske vrijednosti pojedinačnih pozicija budžeta.

U situaciji teškog ekonomskog stanja u RS i značajnog nedostatka budžetskih prihoda za pokriće svih očekivanja budžetskih korisnika i time otvorene potrebe za zaduživanjem, posebno je važno da se planiranju budžetskih rashoda u najvećoj mogućoj mjeri pristupa u skladu sa principima transparentnosti, pravovremenosti, ekonomičnosti i efikasnosti.3

Prisutne su brojne indikacije da ovi principi nisu uvijek i nisu zadovoljavajuće zastupljeni u praksama rada povodom planiranja i donošenja budžeta. U medijima su često prisutni komentari vezani za nivo transparentnosti budžeta.

Planiranje budžeta u cjelini i budžetskih izdataka kao jedne od njegove dvije uravnotežene strane, posmatrano kao postupak traženja najbolje moguće alokacije procijenjenih budžetskih sredstava, predstavlja ključan upravljački mehanizam Vlade i garanciju ostvarenja definisanih ciljeva i pravaca razvoja društva u cjelini.

Izvještaji revizije učinka GSRJS RS4 u većini zaključaka navode neostvarivanje definisanih razvojnih ciljeva, a i izvještaji finansijske revizije ukazuju na redovne prakse rebalansiranja budžeta u značajnoj mjeri ali pri samom kraju budžetske godine. Ovim rebalansima se povećava budžetski okvir ali i često smanjuje izvorno utvrđena pozitivna razlika između prihoda i rashoda. Sva ta kretanja se događaju u okolnostima neizmijenjenih politika, ciljeva i programa rada Vlade i budžetskih korisnika pojedinačno.

Takvo stanje upućuje na umanjenje uloge i značaja donošenja godišnjih budžeta i predstavlja u značajnoj mjeri odsustvo alokacije resursa zasnovane na jasnim ciljevima i politikama. Mogući razlog može biti i neefikasno planiranje, nedovoljno zasnovano na navedenim osnovama.

Navedene indikacije u izvještajima revizije jasno ukazuju da planiranje budžetskih izdataka nije uspješan upravljački mehanizam. Prisutno je stvaranje obaveza i iznad okvira definisanog budžetom a takve obaveze se onda naknadno pokrivaju izmjenama budžeta kroz rebalanse i realokacije.

Osnovna pretpostavka održivog ekonomskog rasta svakog društva i povećanja zaposlenosti jeste makroekonomska stabilnost, a jedan od ključnih mehanizama za njeno postizanje jeste uspješno upravljanje javnim finansijama. Najvažniji segment u tom okviru je proces upravljanja budžetom, upravljanje ukupnim sredstvima koja se zahvataju od

3 Ekonomska politika RS za 2015. godinu; Službeni glasnik RS broj 104/14

4 www.gsr-rs.org

http://www.gsr-rs.org/


2 Izvještaj revizije učinka RU 001-15

poreskih obveznika i njihovom najboljom mogućom preraspodjelom na javne usluge i potrebe građana. Uspostavljanje prihvatljivog nivoa ravnoteže između ove dvije strane budžeta podrazumijeva istovremeno definisanje gornje granice opterećenja poreskih obveznika, one koja neće ugroziti njihov opstanak, sa jedne strane i donje granice sredstava dovoljnih korisnicima budžeta za njihovo funkcionisanje, sa druge strane.

Kako su okviri budžetskih prihoda u visokoj mjeri pod uticajem vanjskih faktora, posebno u periodima ekonomske krize i recesije, upravljanje budžetskim izdacima zahtijeva adekvatno prilagođavanje takvim okvirima i iznalaženje rješenja za očuvanje makroekonomske stabilnosti. Glavna poluga takvog upravljanja svakako je planiranje, dugoročno i kratkoročno, koje završava donošenjem odgovarajućih odluka Vlade i NS RS.

Efikasnost i transparentnost planiranja obima i strukture budžetskih izdataka su od izuzetnog značaja za uspješnost upravljanja javnim finansijama i održanje makroekonomske stabilnosti u cjelini. Međutim, brojne indikacije ukazuju da planiranje nije u potrebnoj mjeri usklađeno sa ovim principima. Indikacije ukazuju da planske projekcije budžetskih rashoda često imaju brži rast od projekcija budžetskih prihoda što ugrožava očekivanu finansijsku konsolidaciju, ne vodi ka smanjenju zaduženosti i troškova kamata.

Iz dokumenata dostupnih javnosti nije moguće uvijek prepoznati na čemu su zasnovane te promjene u projekcijama budžeta, posebno rashoda i rezultata i kakve to posljedice ima po finansijsku stabilnost i ukupno stanje, posmatrano iz dugoročne perspektive. Upravo to predstavlja ključni motiv za provođenje revizije učinka u oblasti planiranja budžetskih izdataka.

1.2. Svrha revizije i revizijska pitanja

Ova revizija učinka se bavila problemom transparentnosti i efikasnosti planiranja budžeta, sa fokusom na planiranje budžetskih izdataka. Prema Zakonu5 budžetske izdatke čine budžetski rashodi, izdaci za nefinansijsku imovinu, i izdaci za finansijsku imovinu i otplatu dugova.

Problem kojim se bavila ova revizija učinka jeste planiranje budžetskih izdataka kao cjeline ali i njihovih komponenti i segmenata, posmatranih kroz uzorak zasnovan na ekonomskoj i organizacionoj klasifikaciji.

Svrha izvršenih ispitivanja jeste davanje odgovora na pitanje u kojoj mjeri su Vlada, MF i BK svoje planiranje, kao ključan upravljački instrument, uskladili sa dva navedena principa upravljanja i kakva se poboljšanja u tom smislu mogu postići u narednom periodu.

U skladu sa ovim definisano je glavno pitanje sa kojim se bavi ova revizija, a koje glasi:

DA LI JE PLANIRANjE BUDžETSKIH IZDATAKA EFIKASNO I TRANSPARENTNO?

U okviru ovog glavnog pitanja revizija je svoja ispitivanja usmjerila na sljedeća tri pitanja:

Da li je srednjoročno planiranje dinamike i strukture budžetskih izdataka jasno povezano sa definisanim strateškim ciljevima i politikama Vlade za pripadajući period?

Da li se projektovani obim i struktura budžetskih izdataka, posmatrano u kontinuitetu trogodišnjih dokumenata okvirnog budžeta, značajnije mijenjaju i na čemu se zasnivaju takve promjene?

Da li se u godišnjem planiranju i odlučivanju o visini i strukturi budžetskih izdataka dovoljno uvažavaju srednjoročno definisana ograničenja i strukture i transparentno podržavaju godišnje ekonomske politike po sektorima?

5 Zakon o budžetskom sistemu RS, Član 6 stav 2 (Sl.gl. RS broj 121/12, 52/14 i 103/15)



3

1.3. Kriterijumi za ocjenjivanje

Za ocjenu i zaključivanje o nalazima proisteklim iz provedenih ispitivanja, revizija je koristila više kriterijuma, zavisno od pitanja i vrste nalaza.

Generalni kriterijumi u ovoj reviziji svakako su osnovni ciljevi i principi definisani Zakonom, Strategijama i godišnjim ekonomskim politikama kojima je ključna podrška upravo alokacija sredstava kroz budžet.

Princip efikasnosti podrazumijeva da proces planiranja pravovremeno osigura najbolju moguću alokaciju budžetskih sredstava, u potpunosti zasnovanu na definisanim razvojnim ciljevima, programima i rezultatima princip transparentnosti da informacije o tome budu u dovoljnoj mjeri i pravovremeno dostupne javnosti, da budu prezentovane na jednostavan način i da tako jačaju povjerenje javnosti u plansku alokaciju javnih resursa. Referentnim sektorskim strategijama i propisima su značajnim dijelom predodređeni okviri dijela budžetskih izdataka ali su njihove godišnje granice uslovljene fiskalnim ciljevima i potrebnom konsolidacijom. Imajući to vidu, jasno je da planirano kretanje budžetskih izdataka treba slijediti jasno definisan odnos prema planskom kretanju budžetskih prihoda. U Programu6 rada Vlade je naglašena fiskalna konsolidacija kao jedna od ključnih pretpostavki za razvoj stabilne i održive ekonomije.

Iz ovog dokumenta izveden je kriterij ove revizije da planiranjem budžetskih izdataka treba osigurati izbalansiran budžet i fiskalnu konsolidaciju koja će u najvećoj mjeri značiti smanjenje javnih rashoda a samo u određenoj mjeri i povećanje prihoda. Relevantnost takvog kriterija potvrđuje i izjava MF da se „mora provesti trogodišnja snažna fiskalna konsolidacija i promijeniti trend kretanja javnog duga, jer bez toga će u dugoročnom periodu, taj dug rasti do te mjere da će postati problem za samo finansiranje“7.

Srednjoročno planiranje budžetskih izdataka kao proces i kroz akte koje generiše treba u najvećoj mogućoj mjeri odražavati dugoročno definisane ciljeve, politike i razvojne pravce društva, jasno podržavati definisane prioritete u trogodišnjem periodu i kontinuirano, jasno prezentovano i obrazloženo činiti to dostupnim svim zainteresovanim stranama i ukupnoj javnosti.

Godišnje planiranje kao proces i kroz akte koje generiše treba u najvećoj mogućoj mjeri u kontinuitetu slijediti projekcije iz DOB, po obimu i strukturi, uz jasno argumentovana i obrazložena eventualna odstupanja uzrokovana promjenama politika i prioriteta. Istovremeno, ovo planiranje treba u punoj mjeri i jasno pokazivati koji će programi biti finansirani, koje aktivnosti će preduzimati zaposleni u javnoj upravi, čime će one rezultirati i koji je njihov doprinos ostvarenju definisanih godišnjih politika.

1.4. Obim i ograničenja

U ovoj reviziji učinka su vršena ispitivanja i prikupljane informacije u vezi sa planiranjem budžetskih izdataka kroz procese srednjoročnog i godišnjeg planiranja.

Revizijom obuhvaćeni period uključuje pet uzastopnih srednjoročnih dokumenata, DOB za period 2012-2014, 2013-2015, 2014-2016, 2015-2017 i 2016-2018. godina, te četiri uzastopna godišnja dokumenta, Budžet za 2013. godinu do Budžeta za 2016. godinu.

Detaljnija ispitivanja, fokusirana na strukturu i dinamiku pozicija budžeta, na korake u planiranju i na proces usaglašavanja vršena su za 2013, 2014. i 2015. godinu, i kroz dokumente DOB i kroz godišnje budžete.

6 Program rada Vlade 2014-2018. godina, u okviru Ekspozea mandatarke Željke Cvijanović

7 http://lat.rtrs.tv/vijesti/vijest.php?id=154142

http://lat.rtrs.tv/vijesti/vijest.php?id=154142



U reviziji planiranja budžetskih izdataka su obuhvaćeni subjekti koji učestvuju u pripremi, planiranju, usaglašavanju i odlučivanju o visini i strukturi budžetskih izdataka, definisani kao uzorak. MF je obuhvaćeni subjekt revizije koji po obimu i sadržaju ukupnih planskih aktivnosti, po nadležnostima i odgovornostima za planiranje posmatrano u cjelini, raspolaže sa najvećim brojem relevantnih informacija. Obim i struktura budžetskih izdataka koje je MF predlagalo Vladi a Vlada NS RS i o kojima su odlučivali ovi subjekti, nisu značajnije mijenjani pa ovi koraci ukupnog procesa nisu detaljnije ispitivani.

Iako je predmet revizije planiranje budžetskih izdataka, za kvalitetno ispitivanje istog bilo je neophodno po određenim pitanjima posmatrati paralelno i planirana budžetska sredstva, posebno budžetske prihode kao njihov značajan segment. Sagledavanjem planiranih budžetskih rashoda uporedo sa planiranim budžetskim prihodima je osiguran uvid u mogući zajednički uticaj njihovog odnosa na očekivani stepen konsolidacije ali i pouzdaniji uvid uticaja planiranja samih budžetskih rashoda, posmatranih pojedinačno. Posmatrano je planiranje strukture budžetskih izdataka, sagledavano kroz komponente uslovno definisane kao administrativna, socijalna i razvojna. Ove su komponente posmatrane kroz pet pozicija budžetskih izdataka i to: troškovi bruto ličnih primanja kao administrativna, subvencije izdaci za NFI kao razvojna, doznake za socijalnu zaštitu i dio transfera kao socijalna komponenta.

Detaljnija ispitivanja planiranja svake od navedenih komponenti budžeta i grupa budžetskih izdataka vršena su na uzorku koga čini pet BK i to: Ministarstvo unutrašnjih poslova, Agencija za agrarna plaćanja, Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva, Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite i Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite.

Revizija se nije bavila detaljno i sveobuhvatno sa pitanjem godišnjeg planiranja jednog dijela ukupnih budžetskih izdataka, onog koji se u skladu sa članom 3. Zakona o izvršenju budžeta RS za svaku od posmatranih godina finansira u okviru budžetskih fondova 02, 03, 04. i 05. Ovaj dio izdataka je posmatran u segmentu srednjoročnog planiranja jer tu i jeste sastavni dio te faze ukupnog procesa ali ne i u godišnjem planiranju jer taj dio nije uključen u budžete koje razmatra i usvaja NS RS. Iz tog razloga je u reviziji i obuhvaćen detaljnije samo u poglavlju vezanom za srednjoročno planiranje. Zbog nužnosti povezivanja ova dva segmenta planiranja, neophodni podaci u poglavlju izvještaja o godišnjem planiranju su preuzeti iz dokumenata MF, definisanih kao Konsolidovani izvještaj o izvršenju budžeta, u kojima se izvještava o ostvarenju i ovog dijela budžetskih izdataka, dijelu za koji je naglašeno da se „ne planira“.

1.5. Izvori i metode

U svrhu davanja odgovora na postavljena pitanja u ovoj reviziji su prikupljani podaci, informacije i dokumenti iz više različitih izvora.

Saznanja i informacije o budžetu i o planiranju budžetskih izdataka kao njegovom segmentu, o značaju, principima i praksama zemalja u okruženju su sticana iz regulative, objavljenih istraživanja i dostupnih dokumenata vezanih za ovu oblast. U tu svrhu pribavljene su brojne dostupne studije, istraživanja, analize, objave budžeta i pisanja medija.

Za davanje odgovora na pitanja definisanosti i koherentnosti razvojnih i fiskalnih ciljeva prikupljane su informacije iz dostupnih strategija, programa rada, godišnjih planova i politika, kako na ukupnom nivou tako i na nivou sektora i njihovih segmenata pojedinačno.

Za pitanja zasnovanosti planova, načina planiranja i usaglašavanja korišteni su dokumenti preuzeti od subjekata revizije, upitnici kreirani u reviziji koje su popunjavali subjekti revizije kao i brojni intervjui i razgovori sa učesnicima u procesu. Predstavnike subjekata revizije sa kojima su vršeni razgovori, najavljeni ministrima, činili su pomoćnici ministara za pojedine resore, sekretari i rukovodioci nadležnih odjeljenja u resoru kao i odjeljenja i



5

odsjeka za finansije te stručni saradnici zaduženi za određene konkretne segmente planiranja i komponente budžeta.

Potrebne informacije i saznanja o funkcionisanju pojedinih segmenata sistema pribavljane su putem intervjua i razgovora sa predstavnicima institucija.

Informacije su pribavljane i uvidom u akte, dokumente i pojedinačne evidencije subjekata revizije, posmatranjem određenih aktivnosti u okviru subjekata, odnosa i komunikacije između subjekata po određenim problemima i pitanjima.

Pribavljeni podaci su statistički obrađivani i zajedno sa prikupljenim dokumentima i zabilješkama sa intervjua analizirani korištenjem metoda adekvatnih za svako pojedinačno pitanje i problem.



2. OPIS PREDMETA REVIZIJE

2.1. Pravna regulativa karakteristična za oblast

Planiranje i usvajanje budžeta, kao najvažnijeg akta kojeg donosi NS RS, u cjelini i budžetskih izdataka kao jedne od njegove dvije uravnotežene strane, predstavlja zahtjevan i složen proces kojim se obezbjeđuje funkcionisanje društva u toku jedne godine.

Proces planiranja budžeta je regulisan pravilima i procedurama sadržanim u Zakonu o budžetskom sistemu RS. Ovim zakonom uređeni su budžetski sistem RS, priprema, planiranje, način izrade, donošenje i izvršenje budžeta RS, budžeta opština, gradova i fondova, zaduživanje i otplata duga, računovodstvo, izvještavanje i kontrola budžeta Republike, opština, gradova i fondova.

Zakonom je takođe definisan i način pripreme budžeta u skladu sa standardnim budžetskim klasifikacijama. Priprema i izrada budžeta zasniva se na DOB koji sadrži makroekonomske projekcije i prognoze budžetskih sredstava i izdataka za sljedeću godinu i naredne dvije fiskalne godine. Budžet se priprema i donosi prema budžetskom kalendaru, a eventualni rebalans budžeta se sprovodi po postupku identičnom postupku za donošenje budžeta.

Zakonom o izvršenju budžeta8 propisuje se način izvršenja budžeta – ukupnih budžetskih izdataka po korisnicima u skladu sa budžetom za tekuću godinu.

2.2. Opis predmeta revizije, uloge i odgovornosti institucija

Predmet revizije učinka, u skladu sa iskazanim opredjeljenjima Vlade u Ekonomskim politikama i sektorskim strategijama i akcionim planovima u određenim oblastima , su aktivnosti nadležnih institucija, prije svega MF i budžetskih korisnika u procesu planiranja budžeta, sa fokusom na planiranju budžetskih izdataka.

Istraživani su preduslovi i pretpostavke za efikasno i transparentno upravljanje navedenim procesima u najboljem javnom interesu, a koji trebaju biti obezbjeđeni od strane Vlade i nadležnih ministarstava i institucija. Takođe na terenu su istraživane posljedice, efekti i ishodi postojećeg načina regulisanja ove oblasti.

U procesu planiranja budžeta i budžetskih izdataka najvažniju ulogu ima MF, čije su nadležnosti i odgovornosti definisane Zakonom o republičkoj upravi („Sl. glasnik RS“ broj 118/08, 11/09, 74/10 i 86/10).

Dio nadležnosti i odgovornosti pojedinih resora u okviru MF, akoje su povezane sa planiranjem budžeta po resorima su:

Resor za budžet i javne finasnije priprema propise kojima se uređuje način izrade, donošenja i izvršenja Budžeta Republike, budžeta gradova i opština i finansijskih planova vanbudžetskih fondova; vrši studijsko-analitičke i druge poslove koji se odnose na pripremu i izradu budžeta, analizu prihoda, primitaka i rashoda budžeta; radi na pripremi instrukcija i smjernica za izradu zahtjeva budžetskih korisnika; izrađuje i ažurira uputstva budžetskim korisnicima, opštinama, gradovima i vanbudžetskim fondovima, koja sadrže set pravila i procedura po kojima će se postupati u procesu pripreme budžeta; razvija budžetski kalendar i definiše procedure budžetiranja, učestvuje u izradi DOB za srednjoročni period, čiji je sastavni dio srednjoročni budžetski okvir kao i okvir javne potrošnje, koji integriše bitne makroekonomske faktore, prihode i rashode, politike i prioritete Vlade, te srednjoročne ciljeve fiskalne politike; vrši pregled i procjenu

8 Prilog 1 Lista referenci – popis akata



7

budžetskih zahtjeva i daje preporuke i mišljenja, priprema i izrađuje nacrt godišnjeg budžeta, priprema i izrađuje prijedlog godišnjeg budžeta; pokreće inicijative i izrađuje rebalans budžeta u skladu sa zakonskim propisima; sarađuje sa resorom trezora, s ciljem dobijanja podataka neophodnih u procesu pripreme i izrade budžeta; izrađuje kvartalne i po potrebi mjesečne planove potrošnje u saradnji sa budžetskim korisnicima, analizira i prati izvršenje; daje mišljenja na prijedloge zakonskih i podzakonskih akata sa aspekta potrebnih finansijskih sredstava i mogućnosti finansiranja iz budžeta Republike; daje saglasnost na prijedloge rješenja o realokaciji planiranih sredstava unutar i između budžetskih korisnika.

Resor za makroekonomsku analizu i politiku utvrđuje makroekonomske pretpostavke i vrši procjene javnih prihoda za potrebe izrade određenih dokumenata Ministarstva (Budžeta, DOB za srednjoročni period i dr.); nosilac je aktivnosti u izradi Ekonomske politike i Ekonomsko-fiskalnog programa za RS; analizira efekte zakonskih i drugih normativnih akata i mjera ekonomske, fiskalne i socijalne politike na makroekonomska i fiskalna kretanja; predlaže mjere od interesa za ostvarivanje ciljeva usvojene ekonomske, fiskalne i socijalne politike.

Resor za trezor upravlja i kontroliše novčanim prilivom i odlivom, prati, analizira i projektuje gotovinske tokove; izrađuje periodične izvještaje i godišnji finansijski izvještaj za budžet RS, kao i konsolidovane izvještaje u skladu sa važećim zakonskim propisima; učestvuje u pripremi i izradi budžeta.

Resor za računovodstvo i reviziju učestvuje u kreiranju obrazaca konsolidovanih i drugih posebnih finansijskih izvještaja (uključujući i specijalne bilanse); učestvuje u pripremi konsolidovanih finansijskih izvještaja budžetskih korisnika, fondova i kontrolisanih entiteta javnog sektora; nadgleda i kontroliše proces pripreme pojedinačnih finansijskih izvještaja korisnika prihoda budžeta.

Resor za upravljanje dugom učestvuje u pripremi i izradi budžeta i trogodišnjeg dokumenta okvirnog budžeta.

Priprema i izrada budžeta zasniva se na DOB-u koji sadrži makroekonomske projekcije i prognoze budžetskih sredstava i izdataka za sljedeću godinu i naredne dvije fiskalne godine Naime, srednjoročni okviri rashoda, odnosno, DOB se priprema svake godine i prikazuje srednjoročne makroekonomske pretpostavke i projekcije, srednjoročne fiskalne projekcije, prioritete potrošnje, te gornje granice rashoda za narednu budžetsku godinu i preliminarne procjene za sljedeće dvije godine i dio je srednjoročnog okvira planiranja budžeta u „deset koraka“.

Planiranje budžeta RS u „deset koraka“ prikazuje proces srednjoročnog planiranja i izrade budžeta s jasnim, logičnim i integrisanim rokovima, te odražava visok stepen međusobne zavisnosti različitih koraka unutar budžetskog procesa - svaki korak zavisi od različitih aktera/institucija koji trebaju obezbijediti relevantne informacije, dati preporuke i/ili donijeti odluke u svim ključnim fazama procesa, u skladu sa budžetskim ciklusom.

Detaljan opis planiranja i izrade budžeta po koracima i nosiocima aktivnosti kao i rokovima dat je u Metodologiji9 o načinu pripreme i donošenja budžeta RS.

9 Metodologija o načinu pripreme i donošenja budžeta Republike Srpske

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/PPP/Pages/Dokument_okvirnog_budzeta.aspx

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/PPP/Pages/Splash.aspx

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/PPP/Pages/Splash.aspx

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Documents/%d0%9c%d0%b5%d1%82%d0%be%d0%b4%d0%be%d0%bb%d0%be%d0%b3%d0%b8%d1%98%d0%b0%20%d0%be%20%d0%bd%d0%b0%d1%87%d0%b8%d0%bd%d1%83%20%d0%bf%d1%80%d0%b8%d0%bf%d1%80%d0%b5%d0%bc%d0%b5%20%d0%b8%20%d0%b4%d0%be%d0%bd%d0%be%d1%88%d0%b5%d1%9a%d0%b0%20%d0%b1%d1%83%d1%9f%d0%b5%d1%82%d0%b0%20%d0%a0%d0%a1.pdf



3. NALAZI

Planiranje budžeta i budžetskih izdataka u okviru toga se kao planski proces odvija a njime rezultirajući akti donose na temelju Zakona i seta podzakonskih akata, uz skoro cjelogodišnje trajanje i angažovanost znatnih ljudskih i materijalnih resursa na svim nivoima republičke uprave. Stalnost ovakvih aktivnosti prisutna je dijelom iz razloga tako definisane procedure koja kreće u februaru a završava krajem godine. Međutim, značajan uticaj na efikasnost procesa ima i činjenica vršenja značajnih izmjena prethodno definisanih srednjoročnih projekcija i godišnjih budžeta. Odluke o izmjenama se ne donose pravovremeno, s mogućnošću uticaja na buduće bolje projekcije, već krajem perioda kada su te mogućnosti minimalne i većim dijelom pokriće za kretanja obima i strukture budžetskih izdataka koja nisu dovoljno slijedila definisane okvire i odnose.

3.1. Srednjoročno planiranje

Srednjoročno planiranje budžeta, kao složen i dugotrajan proces, rezultira odlukom Vlade o usvajanju DOB za naredne tri godine. Samim DOB-om je definisano da on postavlja strateške okvire i gornje granice resursa za tri godine, da predstavlja osnovu za godišnje planiranje, unutar definisanih granica i da pri tome uobziruje važeće zakone i politike kao i izvjesne izmjene istih. Strateški okvir i gornje granice resursa za trogodišnji period se definišu za RS u cjelini, Konsolidovana Opšta Vlada. U okviru ukupnih projekcija za Konsolidovanu Opštu Vladu definisani su pojedinačni okviri za četiri nivoa-grupe entiteta i to za centralnu Vladu, jedinice lokalne samouprave, fondove i JP za Puteve i Autoputeve. Nalazi koji slijede odnose se na Konsolidovanu Centralnu Vladu a samo u manjem dijelu, u cilju objektivnijeg sagledavanja i šireg konteksta, prezentovan je dio nalaza i pokazatelja koji se odnose na Konsolidovanu Opštu Vladu i ostale nivoe.

3.1.1. Zasnovanost i usaglašenost smjernica za izradu u DOB

Period planiranja i donošenja DOB u posmatranim trogodišnjim periodima karakteriše značajna stalnost relevantne regulative, ciljeva i pravaca iz sektorskih strategija za prioritetne oblasti i segmente kao i kontinuitet u opredjeljenjima Vlade definisanim kroz programe rada i politike.

U nedostatku dugoročne vizije i sveobuhvatne strategija razvoja, za srednjoročno planiranje budžetskih izdataka u ovom periodu je moguća osnova bio značajan broj sektorskih strategija i Program rada Vlade za period 2014-2018. godina. Iz programa rada Vlade i brojnih izjava njenih članova jasno je naglašena nužnost fiskalne konsolidacije kao ključne pretpostavke stabilnog razvoja i neophodnost izbalansiranog budžeta. Jasan cilj i mjerljiv rezultat potreban za njegovu realizaciju svakako je projekcija trenda BS/D utvrđenog u svakom od DOB.10

Jedan od generalnih ciljeva Vlade, definisan kao makroekonomska stabilnost i naglašavan kroz dokumente srednjoročnog planiranja, kroz ove planske dokumente i projekciju prihoda i rashoda, može se prepoznati u uvijek izraženom planu izlaska iz zone budžetskog deficita i ostvarenja značajnog nivoa suficita u zadnjoj godini trogodišnjeg planskog perioda. Time su projekcije za zadnju godinu perioda uvijek osiguravale značajan rast kapaciteta za finansiranje izdataka za otplatu duga i relativno smanjenje zavisnosti o zaduženjima.11

10

Prilog broj 3 11

Prilog broj 3



9

Sa druge strane, iz postojećih sektorskih strategija, posebno onih za oblast poljoprivrede, industrije i zapošljavanja i njima pripadajućih propisa, programa i akcionih planova, jasno se definiše obim i struktura sredstava potrebnih za uspješnu realizaciju istih.

3.1.2. Prijedlozi prioriteta budžetskih korisnika

Prijedlog prioriteta za izradu DOB je prvi planski dokument za naredni trogodišnji period kojeg izrađuju BK i kojeg su dužni dostaviti MF do kraja aprila tekuće godine. Izradi ovog dokumenta prethodi Instrukcija o načinu i elementima izrade DOB koju svim BK dostavlja MF, (I1).

Instrukcije o načinu i elementima izrade DOB nisu u posmatranom periodu svojim sadržajem u potpunosti odražavale očekivano a što je podrazumijevalo jasno usmjeravanje BK kako i na kojim polaznim osnovama da načine dokument prijedlog prioriteta za srednjoročni period koji slijedi. Iako obimnog sadržaja, zbog velike zastupljenosti uopštenih konstatacija, citiranja propisa istih iz godine u godinu i opisa potrebe izrade i svrhe ovakvog dokumenta, one ne pružaju konkretne elemente za izradu DOB, potrebne a nepoznate BK u toj fazi planiranja. Ove instrukcije nisu BK ponudile generalne okvire i pravce u kojima se mogu kretati njihovi zahtjevi i u okviru kojih trebaju definisati svoje prioritete, fiskalne smjernice i politike Vlade, specifične za predmetni planski period.

Između ostalog, instrukcije ne obavezuju BK na kontinuitet sa prethodnim DOB, na nužnost uvažavanja već definisanih ograničenja za prve dvije godine tekućeg DOB kao zadnje dvije prethodnog DOB ali i na mogućnost iskazivanja i argumentovanja promjena u ciljevima, prioritetima i okolnostima nastalim u međuvremenu.

U takvim okolnostima BK pristupaju izradi prijedloga prioriteta po “vlastitom viđenju” ukupnih mogućnosti finansiranja planiranih aktivnosti, zasnovanih na referentnim propisima i razvojnim dokumentima. BK to čine po neujednačenim pristupima ali svi i uvijek uz projekcije znatno iznad budžeta odobrenog za tekuću godinu i iznad ograničenja definisanog i dostavljenog im za isti period prethodnog DOB.

U namjeri planiranja budžeta i u programskom formatu, instrukcija za BK broj 1 za izradu DOB 2012-2014. godina sadrži u okviru pregleda prioriteta šest tabela, 0 do 5, razdvajajući procjene troškova po programima na postojeće programe, nove prijedloge visoko prioritetne potrošnje, prijedloge ušteda po programima a zatim sažete i konsolidovane projekcije istih po ekonomskoj klasifikaciji i izvorima finansiranja.Takve informacije služe MF za pripremu sveobuhvatnog srednjoročnog budžeta i za prijedlog raspodjele sredstava po najvišim ekonomskim i socijalnim prioritetima i za određivanje gornje granice rashoda za svakog BK.

Dokument BK definisan kao Prijedlog prioriteta za izradu DOB nije kao takav prepoznatljiv i po svom sadržaju i strukturi. Po sadržaju je to prijedlog ukupnih izdataka klasifikovanih po programima i izvorima finansiranja

Izvori finansiranja predloženih budžetskih izdataka navedeni u dokumentu kao budžet i ostali izvori nisu unaprijed i u potpunosti jasni BK i usaglašeni sa MF te se kasnije u procesu i mijenja odnos i struktura ovih izvora.

Iako su izdaci klasifikovani po programima, prioritetni programi nisu navedeni niti su rangirane grupe rashoda pripadajuće navedenim programima. Obrazloženja prijedloga su vrlo raznoliko strukturirana. Osnovna i svima zajednička karakteristika je da se pozivaju na opšte propise, u pravilu nepromijenjene u odnosu na prethodni period a ne na specifičnosti njihove nužne i potrebne primjene u planskom periodu.

BK uz svaki od prijedloga budžetskih izdataka po programu navode specifične ciljeve, rezultate i učinak ali uz vrlo neujednačen pristup u smislu definisanosti, mjerljivosti i



jasnoće za svaki od ovih pokazatelja. Iz sadržaja i strukture zahtjeva BK nije uspostavljen jasan odnos i veza cilj-rezultat-resurs-rashod.

3.1.3. Podrška fiskalnoj konsolidaciji i strategijama u DOB

Izrada DOB za MF predstavlja složen proces balansiranja između visine budžetskih izdataka ukupno iskazane u dostavljenim zahtjevima BK i vlastite procjene budžetskih prihoda zasnovanih na makroekonomskim i fiskalnim procjenama ali i procjena Direkcije za ekonomsko planiranje i Uprave za indirektno oporezivanje te potvrđivanje moguće vrijednosti rezultata u odnosu na ranije iskazana opredjeljenja.

DOB se odnosi ukupno na sve nivoe vlasti i subjekte koji raspolažu sa budžetskim sredstvima u RS, definiše vrijednosti projektovanih sredstava i izdataka ukupno ali i za svaki od nivoa pojedinačno. Uz projekcije budžetskih prihoda, budžetskih rashoda i neto NFI, strukturiranih po ekonomskoj klasifikaciji, u DOB su opisane i određene politike vezane za pojedine pozicije, data obrazloženja i navedeni određeni elementi i parametri korišteni za projekcije. Ipak, značajan dio projekcija nije obrazložen i argumentovan jasnim i mjerljivim planskim osnovama, elementima i korisnicima, posebno imajući u vidu značajne međusobne odnose u finansiranju između četiri nivoa-grupe entiteta obuhvaćene u okviru Konsolidovane Opšte Vlade, kao i njihove zajedničke korisnike sredstava.

Okvirne budžetske projekcije za Konsolidovanu Opštu Vladu, kroz promjene obima i strukture u trogodišnjem periodu svakog od posmatranih DOB, ukazuju na snažnu podršku finansijskoj konsolidaciji. U njima je uvijek planirano smanjenje deficita i prelazak u zonu suficita u trećoj godini DOB i to na način da je uvijek projektovan rast budžetskih prihoda i istovremena stagnacija ili pad budžetskih rashoda sa neto NFI.

U DOB 2014-2016. godina za Konsolidovanu Opštu Vladu su projektovani relativni odnosi u kretanju budžetskih prihoda i budžetskih rashoda značili rast rezultata za 577 miliona KM. Takva promjena je predstavljala kretanje od iznosa deficita u 2014. godini od 379 miliona KM do suficita u 2016. godini od 198 miliona KM.12 Promjena je planirana na način da se u trogodišnjem periodu povećaju budžetski prihodi za 209 miliona KM a smanje budžetski rashodi sa neto NFI za 368 miliona KM. Smanjenje budžetskih rashoda sa neto NFI je planirano uz relativnu stagnaciju budžetskih rashoda ali uz smanjenje izdataka za NFI za više od 300 miliona KM. Trend i strukturu ovih promjena po nivoima vlasti i korisnicima pokazuje slijedeća slika.

12

Prilog broj 2



11

Slika broj 1_Trend BP i BR sa neto NFI za KOV u DOB 2014-2016. godina

Izvor: MF; DOB Republike Srpske za period 2014-2016. godina

Projektovanom padu ukupnih budžetskih rashoda sa NFI za Konsolidovanu Opštu Vladu su najviše trebale doprinositi promjene na nivou Konsolidovane Centralne Vlade i JP Putevi i Autoputevi, iako na različite načine. Ovim DOB je za nivo Konsolidovane Centralne vlade projektovan pad budžetskih rashoda sa neto NFI za 134 miliona KM uz istovremeni rast budžetskih prihoda za 101 milion KM. Kod JP Putevi i Autoputevi je projektovan pad budžetskih rashoda sa neto NFI za čak 300 miliona KM ali i pad budžetskih prihoda za 44 miliona KM. Ostala dva nivoa Konsolidovane Opšte Vlade, jedinice lokalne samouprave i vanbudžetski fondovi su manje uticali na ukupne promjene, ali i oni uz značajno poboljšanje rezultata, uz projekcije rasta budžetskih rashoda sa neto NFI ali znatno sporijim od rasta budžetskih prihoda.

U DOB za Konsolidovanu Opštu Vladu najveće učešće imaju pozicije za nivo Konsolidovane Centralne Vlade, skoro jednu polovinu i skladu sa tim značajno određuju ukupna kretanja planskih projekcija. Uz to, značajan je nivo transfera koji se sa nivoa Konsolidovane Centralne Vlade usmjerava na ostale nivoe, posebno vanbudžetske fondove i JLS. To daje dodatni značaj planiranju na nivou Konsolidovane Centralne Vlade i indirektnom uticaju u određivanju i godišnjih budžetskih okvira ostalih nivoa.

Segment DOB koji se odnosi na Konsolidovanu Centralnu Vladu, posmatran pojedinačno za svaki od četiri trogodišnja dokumenta u periodu 2013-2018. godina jasno ukazuje na promjene ka finansijskoj konsolidaciji i podršku sektorskim strategijama. U okviru svakog od DOB je projektovano poboljšanje rezultata i to kao posljedica istovremeno projektovanog pada budžetskih rashoda sa neto NFI i rasta budžetskih prihoda.13 Pad budžetskih rashoda sa neto NFI u okviru DOB se kretao do 11% ili preko 200 miliona KM a projektovani rast budžetskih prihoda kretao se do 9% ili do 160 miliona KM. Zajedno posmatrane ove projekcije su rezultirale u svakom DOB poboljšanjem rezultata koji je iz deficita u prvoj godini vodio ka značajnom suficitu u trećoj godini planskog perioda, na što jasno ukazuje grafikon koji slijedi.

13

Prilog broj 3



Slika broj 2_Dinamika projektovanih BP i BR sa neto NFI za KCV u četiri DOB

Izvor: MF; Četiri DOB Republike Srpske za period 2013-2018. godina

Posmatraju li se ukupno sva četiri DOB, evidentno je blago povećanje projekcija budžetskih rashoda sa neto NFI. Ove su projekcije za 2018. godinu veće za 3% ili za 57 miliona KM u odnosu na 2013. godinu. Kako je istovremeno povećanje projekcija budžetskih prihoda iznosilo 16% ili 265 miliona, rezultirajući BS/D je u projekcijama poboljšan za 207 miliona KM.

Najveće planske promjene i najveći doprinos konsolidaciji je evidentan iz DOB 2015-2017. godina s obzirom da je projektovan pad budžetskih rashoda sa neto NFI za 11% ili za 215 miliona KM i istovremeni rast budžetskih prihoda za 3% ili za 51 milion KM. Time je u ovom DOB projektovana visoka pozitivna promjena rezultata koja je iznosila više 266 miliona KM.

Ispitivanja pokazuju da su okviru trenda projekcija ukupnih budžetskih rashoda sa neto NFI u svakom od DOB evidentne značajne razlike posmatrano po komponentama i određenim pozicijama. Značajan dio tih pozicija, dijelom grupisan i posmatran po komponentama ukazuje na zasnovanost značajnog dijela projekcija istih na sektorskim strategijama i programima. U nedostatku takvih dokumenata za određene oblasti, evidentno je da su kroz sam DOB kao srednjoročni dokument definisana Vladina usmjerenja i politike prema tim oblastima. Slika koja slijedi prikazuje trend projekcije pet pozicija a tri glavne komponente budžeta u četiri DOB u periodu 2013-2018. godina.



13

Slika broj 3_Projekcije pozicija komponenti i BR u četiri uzastopna DOB


Posmatrano u okviru svakog od četiri DOB, projekcije svih posmatranih pozicija najčešće pokazuju trend stagnacije. Značajnije promjene su evidentne kod transfera i neto NFI. Projekcije transfera imaju porast do 3% u okviru svakog DOB osim za period 2015-2017. godina u kojem projektovan pad od 15%. Projekcije neto NFI imaju relativno visok pad u okviru svakog od četiri DOB a najveći u periodu 2015-2017. godina kada je iznosio 63%.

Međutim, posmatra li se kretanje navedenih pozicija budžeta za ukupan period i sva četiri DOB zajedno kao period 2013-2018. godina, pokazatelji trenda postaju znatno drugačiji i to zbog velikih promjena u projekcijama koje su se događale na prelazu iz jednog DOB u drugi. Time se umanjivao kontinuitet podrške već definisanim politikama i opredjeljenjima. Posmatrano kao odnos projekcija vrijednosti pozicija za 2018. i 2013. godinu, povećani su transferi i BLP a umanjene subvencije, socijalna zaštita i neto NFI. Uz istovremeno povećanje projektovanih budžetskih prihoda za 16% i budžetskih rashoda sa neto NFI za 3%, povećani su projektovani transferi za 20% i BLP za 5% a umanjene projektovane subvencije za 16%, socijalna zaštita za 3% i neto NFI za 54%.

Projektovani okviri ukupnih budžetskih rashoda sa neto NFI, definisani u okviru usvojenog cjelovitog DOB na sjednici Vlade za svaki od trogodišnjih perioda, raspoređuju se po BK i raspoređeni iznos MF dostavlja svakom od njih pod nazivom početno budžetsko ograničenje (POB). Utvrđivanje POB za svakog BK i dostavljanje istog predstavlja odnos i odgovor Vlade na dokument BK pod nazivom prijedlog prioriteta za izradu DOB (ZKI1) kao zadnji korak u srednjoročnom planiranju ali istovremeno i prvi korak u godišnjem planiranju.

Iako su BK u svojim ZKI1 planirali i dostavili MF prijedlog plana za sve pozicije budžetskih rashoda sa NFI i u tom obliku definisane granice u okviru DOB, BK se dostavlja samo ukupan iznos POB. U svim posmatranim godinama je iznos POB, posmatran i ukupno i po svakom BK, predstavljao značajno umanjenje onoga što su BK planirali i zahtijevali svojim dokumentom ZKI1. U prosjeku za sve posmatrane godine svakog DOB, iznos po POB utvrđenih budžetskih rashoda sa NFI je u odnosu na planove BK po ZKI1 značio umanjenje od 21% ili 419 miliona KM. Posmatrano po godinama, umanjenje je bilo relativno ujednačeno i kretalo se od 25% u 2013. godini do 20% u 2014. godini.



Posmatra li se pozicijama i komponentama budžeta, stepen umanjenja planiranih budžetskih rashoda po POB u odnosu na planove BK po ZKI1 visoko varira, na što ukazuje slika koja slijedi.

Slika broj 4_ Indeksi vrijednosti pozicija budžeta po POB i po ZKI1

Izvor: MF; Popunjeni upitnici po zahtjevu GSRJS RS

U odnosu na prosječno umanjenje ukupnih budžetskih rashoda sa izdacima za NFI u POB prema ZKI1 od 21%, viša od toga su umanjenja izvršena na pozicijama izdataka za NFI (80%) subvencija (46%) i doznaka za socijalnu zaštitu (22%) a niža od toga su umanjenja izvršena na pozicijama BLP (85) i transfera (12%). Uz ovakve razlike u relativnom odnosu POB i ZKI1 nisu ponuđena obrazloženja i argumenti koji bi BK bili i dodatna instrukcija u fazama planiranja koje slijede ali i idućim godinama. Ovo je bilo nužno posebno imajući u vidu da su planirani budžetski rashodi sa izdacima za NFI, dostavljeni MF kroz ZKI1, osim po ekonomskoj, klasifikovani su i po programskoj klasifikaciji kod značajnog dijela BK, da su iz toga proizašli određeni odnosi i povezanost rashoda po programima i unutar programa, a koji su POB znatno izmijenjeni.

Iako utvrđeni iznosi POB i njihov odnos prema dostavljenim zahtjevima BK nisu popraćeni jasnim definisanjem prioritetnih programa Vlade i sa tim povezanih budžetskih izdataka, niti su adekvatno obrazloženi, varijabilnost odnosa POB i ZKI1 po pozicijama ukazuje na prioritetne grupe rashoda, posebno imajući u vidu ujednačenost ovih pokazatelja po godinama. Kako je u svim posmatranim DOB, posmatrano za prvu godinu istog, dosta ujednačeno umanjenje pojedinih grupa rashoda u svim godinama, ovi odnosi ukazuju na pouzdane indikatore neformalno potvrđenih prioriteta u definisanju i kreiranju DOB.

3.1.4. Kontinuitet i stabilnost projekcija u DOB

Planiranje i izrada svakog DOB znači za svakog BK, MF i Vladu da oni u tom procesu, između ostalog, preispituju i redefinišu projekcije za prve dvije godine tog DOB, definisane kao zadnje dvije godine prethodnog. Kako se projekcije budžetskih izdataka u DOB definišu svake godine za slijedeće tri godine, a DOB donosi svake godine, slijedi da kontinuitet i stabilnost ovih projekcija u velikoj mjeri ovisi o promjeni regulative vezane za



15

određena prava i promjenama nastalim eventualnim usvajanjem novih strategija, akcionih planova, programa i politika u međuvremenu.

U posmatranom periodu nisu prisutne promjene u navedenim dokumentima i opredjeljenjima koje bi uticale na značajnije promjene u potrebnim sredstvima za podršku ostvarenju programa i ispunjavanju zakonskih obaveza.

Međutim, u posmatranim DOB su se projekcije budžetskih rashoda znatno mijenjale i po obimu i po strukturi a na što ukazuje slika koja slijedi.

Slika broj 5_Dinamika BR i BP sa neto NFI za istu godinu u uzastopnim DOB


Ispitivanja pokazuju da su u svakom sljedećem DOB značajno povećavani iznosi projekcija budžetskih rashoda sa neto NFI za istu godinu, definisani u prethodnom DOB i da je to vršeno za svaku od posmatranih godina. Tako su projekcije budžetskih rashoda sa neto NFI za 2015. godinu, definisana u DOB 2013-2015. godinu već u sljedećem DOB povećane za 43 miliona KM a u sljedećem za dodatnih 182 miliona KM, što je ukupno povećanje za 225 miliona KM ili za 13%. Kako su istovremene promjene na poziciji budžetskih prihoda značile ukupno smanjenja za 43 miliona KM (2%), projektovani rezultat je pogoršan za 268 miliona KM, kretajući se od suficita od 49 miliona KM do deficita od 219 miliona KM. Približno po obimu vršene su promjene i za 2016. godinu za koju je ovo proširenje ograničenja iznosilo 171 milion KM (10%) a u istovremeno smanjenje budžetskih prihoda za 18 miliona KM (1%).

U okviru značajnih povećanja projekcija budžetskih rashoda (121 milion KM) i izdataka za NFI (104 miliona KM) za 2015. godinu, kroz tri uzastopna DOB, vršena su i povećanja i smanjenja, zavisno od pozicije. U okviru budžetskih rashoda, povećanja su izvršena na pozicijama rashoda za BLP i transfera a na pozicijama subvencija i doznaka za socijalnu zaštitu vršena su smanjenja. Trend i ovih promjena po pozicijama budžetskih rashoda za 2015. i 2016. godinu prikazuje slijedeći grafikon.



Slika broj 6_ Promjene pozicija BR i neto NFI za istu godinu u uzastopnim DOB


Posmatrane promjene projekcija za istu godinu u tri uzastopna DOB, ukupno za budžetske prihode i budžetske rashode sa neto NFI ali i po pozicijama budžetskih rashoda pojedinačno ne ukazuju na kontinuitet u podršci određenim, već definisanim politikama i ciljevima. Na to ukazuju paralelno posmatrane promjene po kojima su uz pad budžetskih prihoda za 43 miliona KM istovremeno projektovan rast na pozicijama transfera (78 miliona KM) i BLP (20 miliona KM) i pad na pozicijama subvencija (18 miliona KM) i socijalne zaštite (2 miliona KM). Navedenim promjenama, nedovoljno argumentovananim, značajno je promijenjen hod ka fiskalnoj konsolidaciji, ugrožen projektovani suficit i projektovana podrška privrednom razvoju i socijalnom napretku.

U DOB za Konsolidovanu Centralnu Vladu su projekcije svih budžetskih pozicija, utvrđenih po ekonomskoj klasifikaciji i budžetskih prihoda i budžetskih izdataka, prezentovane samo u ukupnom iznosu, bez evidentne i obrazložene strukture i klasifikacije po budžetskim fondovima. Elementi za moguću strukturu i po ovom osnovu postoje i poznati su MF s obzirom da su kao takvi evidentni iz dokumenata koje dostavljaju BK povodom izrade DOB. Ispitivanja revizije, fokusirana na ovakvu strukturu projektovanih budžetskih pozicija iz DOB za Konsolidovanu Centralnu Vladu, pokazuju da projekcije po ovim fondovima ne odražavaju srazmjeran odnos i da fondovi pojedinačno vrlo različito utiču na visinu i strukturu ukupnih pozicija iskazanih u DOB.

Učešće fondova 02-05, u ukupnim projekcijama pripadajućih pozicija za 2015. godinu, u DOB 2015-2017. godina, u ukupnim budžetskim rashodima iznosi 8% a u okviru toga varira između 3% učešća u rashodima za BLP do 92% učešća u izdacima za NFI. Istovremeno, njihovo projektovano učešće u budžetskim prihodima iznosi 12% a u primicima od NFI 100%. Kao rezultat navedenih odnosa, fondovi 02-05 čine više od pola projektovanog deficita u ovoj godini (53%). Ovi pokazatelji, zajedno sa onima koji se odnose na Fond 01, jasno upućuju na povezanost pojedinih pozicija budžetskih izdataka sa pojedinim fondovima ali i na nepouzdanost usljed njihovog sagledavanja izvan cjeline, samo po jednoj od ovih struktura.

U istom DOB posmatrano, projekcije za naredne dvije godine znače u cjelini prelazak u zonu suficita ali uz istovremeni suficit na Fondu 01 i deficit na ostalim fondovima. I u ostalim periodima su karakteristične projekcije koje na ostalim fondovima znače u pravilu



17

deficit i njegovo znatno sporije poboljšanje u odnosu na Fond 01. Naredna slika ukazuje na visoke razlike u strukturi budžetskih izdataka posmatranoj po fondovima.

Slika broj 7_Struktura pozicija BR sa neto NFI po budžetskim fondovima

Izvor: MF; DOB Republike Srpske za period 2015-2017. godina

Ovakva strukturiranost rashoda i BS/D po fondovima ima visoko neuravnotežen uticaj i u okviru pozicija računa finansiranja. U projekcijama DOB 2015-2017. godona za 2015. godinu u poziciji primitaka od zaduživanja je skoro podjednako učešće Fond 01 i Fond 02-05, po jednu polovinu, ali se pozicija izdataka za otplatu dugova u cjelini odnosi na Fond 01.

U DOB se poseban segment odnosi na javne investicije ali sa strukturom koja se teško može povezati sa projekcijama iz Programa/Plana javnih investicija i njegovim segmentom koji definiše izvore finansiranja. Projekcije javnih investicija koje su planirane za finansiranje na teret budžeta, bilo iz tekućih budžetskih prihoda ili zaduženja nisu klasifikovane na taj način.

Kao i budžetski rashodi, ni projekcije javnih investicija nemaju kontinuitet u DOB koji slijede jedan drugog niti jasno obrazloženu osnovanost za promjene i proširenja obima za istu godinu. Iako su promjene značajne, nije prezentovan uticaj koji će one imati na budžete tekućeg perioda ali i perioda koje će obuhvatati DOB koji slijede.

Povećanje projekcija javnih investicija u DOB kreće se za istu godinu i do tri puta a i do dvostruko već u prvoj narednoj godini, na što ukazuje slika koja slijedi.



Slika broj 8_ Promjene pozicija JI za istu godinu u uzastopnim DOB


3.2. Godišnje planiranje

Godišnje planiranje se, kao segment ukupnog planiranja BI, u najvećoj mjeri treba zasnivati na srednjoročnim projekcijama iz DOB i trendu ključnih projekcija u njemu definisanih. Kako je godina donošenja godišnjeg budžeta istovremeno i prva godina DOB, na odnosima njihovih vrijednosti se prepoznaje povezanost i utemeljenost godišnjeg planiranja na srednjoročnom. Sa druge strane, u kreiranju godišnjih budžeta značajan uticaj imaju i godišnje ekonomske politike, definisane za budžetsku godinu ali nakon usvajanja DOB. Upravo iz toga slijedi mogućnost određenog diskontinuiteta u ovim odnosimai određena odstupanja, vezana za specifičnosti i prioritete politika definisanih u svakoj od godina pojedinačno.

U planiranju i donošenju godišnjeg budžeta definisana je procedura koja teži visokoj transparentnosti, dostupnosti i mogućnosti uticaja na njegovo kreiranje za najširi krug BK, partnera, poslanika NS RS, nevladinog sektora i javnosti uopšte. Međutim, u posmatranom periodu su od ukupno četiri godišnja budžeta tri donešena po skraćenoj proceduri, bez prethodne forme nacrta dostavljene NS RS i javnosti na razmatranje.

Iako je Budžet za 2016. godinu kao materijal prošao zakonsku proceduru donošenja, njegovo se planiranje i donošenje teško može smatrati transparentnom, s obzirom da je materijal koji su MF i Vlada uputili kao prijedlog značajno promijenjen u odnosu na onaj upućen kao nacrt. Promjene su se odnosile i na formu i visinu budžeta u cjelini ali i na strukturu budžetskih sredstava, budžetskih izdataka i budžetskih korisnika, a riječ o kratkom vremenskom periodu. U tom periodu od oko mjesec dana mijenjani su propisi koji bitno utiču na obim i strukturu i korisnike budžeta, na organizaciju ukupnih budžetskih aktivnosti, broj korisnika i način njihovog finansiranja. Između ostalog, zbog ovih razloga je iznos budžetskih izdataka u prijedlogu povećan u odnosu na nacrt za više od 900 miliona KM i u visokoj mjeri promijenio strukturu budžetskih pozicija, učinivši je teško uporedivom sa prethodnim godinama. Ove promjene nisu detaljno i adekvatno obrazložene, posebno vezano za uključivanje Fonda PIO kao BK, uticaj koji to ima na budžetske prihode, budžetske rashode i BS/D kao i efekte i uticaj koji će to imati na



19

ostale BK. Evidentno je da takve promjene propisa od visokog značaja za transparentno i efikasno planiranje budžetskih izdataka nisu pravovremeno pripremljene, analizirane, testirane i objavljene i nije ostavljeno vrijeme da ukupan proces planiranja za ovu godinu bude u svim fazama zasnivan na poznatoj regulativi.

U posmatranom periodu nije bilo značajnijih izmjena u formi budžeta a ni strukturi izuzev za 2016. godinu, kao zakonskog akta usvajanog za svaku od godina pa tako ni u formi i strukturi budžetskih izdataka. Korištena forma i struktura budžeta nisu precizno definisani Zakonom ali je u okviru takve regulative izgrađena ujednačena praksa koja, generalno posmatrano, slijedi praksu objavljenih budžeta i strukture budžetskih izdataka zemalja u okruženju. Ta praksa podrazumijeva dva dijela budžeta, opšti i posebni dio budžeta i u svakom iskazanu strukturu budžetskih izdataka po definisanoj klasifikaciji.

Opšti dio budžeta pa i njegov segment budžetski izdaci, kao i budžeti zemalja u okruženju, strukturiran je iz dva dijela-računa: računa prihoda i rashoda i računa finansiranja. Pripadajući rezultati po svakom od ovih računa jednake apsolutne vrijednosti ali sa suprotnim predznakom potvrđuju uravnoteženosti ali i jasnu sliku vezano za pitanja finansijske stabilnosti i zaduživanja. Iz tog je razloga je, za razliku od perioda koji je prethodio revidiranom, uvijek neophodno planiranje budžetskih izdataka i njihovu strukturu pratiti kroz ova dva računa i uvijek ih posmatrati naspram pripadajućih pozicija budžetskih sredstava.

U okviru svakog od navedena dva računa opšteg dijela budžeta, posmatrana odvojeno, budžetski izdaci su klasifikovani po grupama i podgrupama. Međutim, načinom i nivoima te klasifikacije nisu prezentovane informacije putem kojih bi se jasno prepoznale osnovne komponente budžetskih rashoda, ključni korisnici i veće grupe krajnjih primaoca budžetskih sredstava, te odnos vrijednosti istih prema vrijednostima prethodnog perioda. Za razliku zemalja u okruženju, struktura budžetskih izdataka, a posebno budžetskih rashoda, pruža znatno manje informacija, posebno onih vezanih za pozicije transfera, doznaka i subvencija. Ove tri pozicije čine više od 40% budžetskih rashoda i u posebnom dijelu budžeta su podijeljene na veći broj BK, zavisno od njihove nadležnosti. Na taj način je otežano uočavanje strukture po glavnim komponentama i po glavnim grupama primaoca budžetskih sredstava, pripadajućih jednoj od komponenti, razvojnoj ili socijalnoj prije svega.

U posebnom dijelu budžeta su budžetski izdaci, posebno u dijelu budžetskih rashoda i izdataka za NFI, a za razliku od zemalja okruženja, klasifikovani samo po organizacionom principu. Iako BK već dostavljaju svoje zahtjeve klasifikovane i strukturirane u najvećoj mjeri i po programskoj klasifikaciji, u konačnim budžetima još uvijek nisu budžetski izdaci klasifikovani i po programskom formatu.

U posebnom dijelu budžeta nisu iskazani niti objavljeni ukupni budžetski rashodi i izdaci za NFI u zbirnom iznosu po ministarstvima, iznosu koji bi uključivao sve niže organizacione jedinice BK koji su u nadležnosti svakog od ministarstava ili Vlade u cjelini.

Zasnovanost godišnjih budžeta na DOB i njihova povezanost

Objavljeni godišnji budžeti u posmatranom periodu po svojoj formi, sadržaju i vrijednosti glavnih pozicija nisu jasno i prepoznatljivo povezani sa pripadajućim DOB i teško su uporedivi. Dio u DOB projektovanih budžetskih izdataka, određenih namjena i izvora finansiranja nije uključen u budžet koji razmatra i donosi NS RS i koji, u skladu sa tim ne prolazi proceduru otvorenu prema javnosti.

U procesu planiranja, kroz zahtjeve koje dostavljaju MF, BK planiraju ukupne budžetske rashode i izdatke za NFI potrebne za funkcionisanje sektora za koji su nadležni i za čije resurse imaju odgovornost, klasifikovane po izvorima finansiranja a grupisane u dva osnovna dijela, budžet i ostali izvori. Međutim, u daljnjoj budžetskoj proceduri, od Vlade ka



NS RS i javnosti, obuhvata se samo jedan dio, dio finansiran iz Fonda 01, u izvejštajima MF naveden kao “budžet u užem smislu”, i koji je u cjelini raspoređen u posebnom dijelu kroz organizacionu klasifikaciju. Drugi dio ukupnih budžetskih izdataka kojima upravljaju BK u toku godine, kojeg čine budžetski rashodi i izdaci za NFI finansirani iz budžetskih fondova 02, 03, 04. i 05, u izvještajima MF naveden kao ”dio koji se ne planira“, nije razmatran kroz cjelovitu budžetsku proceduru i nije sadržan u posebnom dijelu budžeta, u okviru pozicija budžetskih izdataka za svakog BK.

Iz objavljenih DOB, njihovog sadržaja i obrazloženja nije moguće prepoznati ova dva segmenta budžetskih izdataka niti se naglašava mogućnost njihovog razdvajanja i drugačijeg tretiranja u planiranju godišnjih budžeta. Time se gubi kontinuitet planiranja pojedinih pozicija budžetskih izdataka i ujednačenost metodologije srednjoročnog i godišnjeg planiranja. Ovaj dio ukupnih budžetskih izdataka svakog BK, neuključen u usvajane godišnje budžete, u najvećoj se mjeri odnosi na pozicije izdataka za NFI a zatim i na dio rashoda za BLP i materijalne troškove.

Iako navedeni dio ukupnih budžetskih izdataka dijela BK, izvršavan kroz budžetske fondove 02-05, nije obuhvaćen cjelovitom planskom procedurom i nije uključen u objavljeni budžet, taj dio se, jednako kao i prvi, izvršava i evidentira u GKT a MF izvještava o njegovom izvršenju u okviru izvještavanja o izvršenju budžeta. Prema tom izvještaju MF, i ovaj drugi dio budžetskih izdataka se u najvećem dijelu finansira iz budžeta, dijelom kroz sufinansiranje a najvećim dijelom kroz kreditna zaduženja čiji se povrat sa pripadajućim kamatama u narednim budžetskim godinama planira u uključuje u budžet posmatran kao Fond 01. Budžetski izdaci evidentirani na fondovima 02-05 i iskazani i obrazloženi u Konsolidovanom izvještaju o izvršenju budžeta za 2014. godinu iznosili preko 300 miliona KM. Istovremeno je iskazan deficit ovih fondova od 156 miliona KM, koji predstavlja 85% ukupnog deficita konsolidovanog budžeta. O odlučivanju o budžetima nekih prethodnih godina i pozicijama budžetskih izdataka u njima čije su posljedice tekući anuiteti i refinansirajuće zaduživanje, NS RS i javnost nije imala priliku biti informisana a NS RS priliku da odlučuje o tome.

Iako je i u budžetskom sistemu zemalja u okruženju poznat pojam namjenskih prihoda i njima finansirajućih budžetskih izdataka, po sadržaju dosta sličnih ovima koji se finansiraju kroz fondove 02-05, pojam namjenskih prihoda i upravljanja njima nije definisan Zakonom o budžetskom sistemu RS. Kako pojam fond u ovom Zakonu ima drugo značenje, sve ukazuje da se, za sve specifičnosti određenih budžetskih izdataka kod dijela BK i sa tim povezanih klasifikacija, podrazumijeva da su dio jedinstvenog sistema planiranja i odlučivanja o budžetskim izdacima a ne izvan toga.

3.2.1. Zahtjevi budžetskih korisnika u godišnjem planiranju

Nakon usvajanja DOB, njegovog objavljivanja i dostavljanja drugim nivoima vlasti uključenim u projekcije DOB, pokreću se slijedeći koraci u proceduri izrade godišnjeg budžeta. S obzirom da u DOB definisana visina budžetskih izdataka već predstavlja preliminarni nacrt za prvu godinu, u daljnjoj proceduri sagledavaju se, u međuvremenu nastale nove okolnosti i definisane politike i kroz proceduru usaglašavanja sa svim učesnicima u procesu pokušava doći do najbolje strukturiranih budžetskih izdataka.

S obzirom na visoku složenost procesa godišnjeg planiranja po broju procedura, učesnika, korisnika i zainteresovanih strana, ispitivanja revizije su vršena grupisanjem u pet ključnih koraka. Po svakom od njih je analiziran rezultirajući dokument, povezan sa učesnikom-kreatorom i BK. Planirane vrijednosti definisane dokumentima ZK I1 i ZK I2, vezane su za prvi i treći korak i za BK kao kreatore istih. POB je planirana vrijednost vezana za MF i Vladu kao kreatore a B1 i B2 su usvojene vrijednosti budžetskih pozicija koje po prijedlogu Vlade donosi NS RS, objavljene kao budžet (B1) i rebalans (B2). Ispitivanja su pokazala da je između ovih pet i u okviru njih bio određeni broj međukoraka



21

ali da oni nisu značajnije uticali na promjene vrijednosti pozicija kroz proces planiranja. Između ostalog, pokazalo se da Vlada ni u jednoj od posmatranih godina nije značajnije mijenjala dostavljene prijedloge budžetskih dokumenata niti je NS RS značajnije mijenjala prijedloge Vlade. Uvažavajući tu činjenicu, dinamika planiranih vrijednosti je prezentovana na navedeni način, kako i prikazuje slika koja slijedi.

Slika broj 9_Dinamika promjena u planiranju BR po koracima-dokumentima

Izvor: MF; popunjeni upitnici po zahtjevu GSRJS RS

Generalno posmatrano, prethodne slike ukazuju na značajne razlike u visinama planiranih budžetskih rashoda sa izdacima zaNFI od koraka do koraka. Trend prosjeka za sve posmatrane godine, njegova reprezentativnost i visoka usklađenost sa svakom od godina ukazuju na ponavljanje istih praksi planiranja i odnosa planskih vrijednosti zavisno od koraka i kreatora. Evidentno visoke promjene i razlike posmatrane po koracima i učesnicima ukazuju na nedovoljnu usaglašenost BK, MF i Vlade oko glavnih ciljeva, politika i prioriteta na kojima se zasniva godišnje planiranje. Ona se podjednako odnosi i na pitanja sektorskih politika i na pitanje fiskalne konsolidacije kao centralno, posebno evidentno između vrijednosti koje planiraju BK i koje uglavnom potpisuju ministri i vrijednosti koje kreira Vlada. Potrebni nivo usaglašenosti i nije moguće postići u okolnostima nejasno definisanih ciljeva, neiskazanih mjerljivo i nedefinisanih prioriteta. Akt sa takvim sadržajem nije objavljen ni u jednoj od posmatranih godina. Ipak, posmatrano iz perspektive nadležnosti Vlade i ministarstava pojedinačno, ovo ukazuje na nejasno definisanu ulogu i odgovornost ministara za efikasnost i transparentnost planiranja, imajući u vidu da su sa jedne strane u svim godinama dostavljali budžetske zahtjeve, ZKI1 i ZKI2, sa određenim planskim vrijednostima a onda u svakoj godini, kao članovi Vlade, donosili odluke o njihovom visokom umanjenju. Time su prethodni planski koraci i dokumenti činjeni manje korisnim, dijelom i suvišnim za konačno odlučivanje.

Vezano za prvi korak u godišnjem planiranju i sa obavještavanjem BK o relevantnim informacijama iz usvojenog DOB, MF dostavlja BK Instrukciju o načinu i elementima izrade nacrta budžeta za sljedeću godinu, I2. Ove instrukcije, zajedno sa popratnim obavještenjem ministra finansija, po svojoj formi i sadržaju ne razlikuju se značajnije od I1. Osim obaviještenja o POB za svakog BK, u I2 se ne naglašavaju mjerljivi ciljevi i sa njima povezani prioriteti za tu godinu niti se prepoznaju pozicije budžetskih izdataka koje se umanjuju i za koje komponente su one vezane.

Iako je MF utvrdilo gornje granice budžetskih rashoda i izdataka za NFI i ukupno i po ekonomskoj klasifikaciji, BK nisu dostavljene granice istih. Na taj je način BK ostavljena mogućnost da u okviru ukupnog iznosa sami utvrde prioritete i planiraju strukturu



troškova. Osim toga, BK je data mogućnost da „ukoliko je neophodna realizacija reformskih procesa, kao i zadataka i aktivnosti za koje nisu dovoljna sredstva iskazana gornjom granicom rashoda, iste je potrebno posebno iskazati u obliku Aneksa/Obrazloženja uz budžetski zahtjev. Ovim se značajno narušava značaj i obaveznost uvažavanja POB i ukupnih projekcija definisanih istim i šalje poruka o nedovoljnoj integrisanosti i jedinstvenosti sistema planiranja i nedovoljnoj usaglašenosti oko prioriteta. Reformski procesi bi trebali biti prethodno usvojeni na Vladi i poznati time svakom ministru a sredstva za njih time uključena u definisani iznos POB, bilo kao zamjena za umanjenje na nekim drugim pozicijama i programima ili kao nužno uvećanje koje podrazumijeva uključenost u POB.

U svim posmatranim godinama su BK uz zahtjeve po instrukciji dva (ZKI2) najčešće dostavljali i Anekse, dodatne zahtjeve za plansku godinu. Ukupno posmatrano, zahtjevi BK su u prosjeku za sve godine za više od jedne petine bili veći od iznosa definisanog POB. Posmatrano po godinama, to proširenje okvira u odnosu na POB su BK u najvećoj mjeri zahtijevali u planiranju budžeta za 2013. godinu (32%) a najniže proširenje zahtijevano je planiranju budžeta za 2015. godinu (10%). Međutim, zahtjevi BK za proširenjem POB posmatrani po strukturi, po grupama rashoda, pokazuju značajno odstupanje u odnosu na prosjek i visoke međusobne razlike. U odnosu na vrijednosti definisane POB, relativno najniže proširenje zahtijevano je na poziciji rashoda za BLP (6%), znatno više na poziciji subvencija ( 41%) a najviše na poziciji izdataka za NFI (blizu četiri puta).

Međutim, prethodno navedeni odnosi ZKI2 i POB, kao rezultat prvog koraka u godišnjem planiranju, mogu ukazivati i navoditi na pogrešne zaključke ukoliko se nebi posmatrali i analizirali uporedo sa rezultatima prethodnog koraka, odnosom POB i ZKI1. Korelaciju ova dva parametra prikazuje slika koja slijedi.

Slika broj 10_Korelacija indeksa POB/ZKI1 i indeksa ZKI2/POB

Izvor: MF; Popunjeni upitnici po zahtjevu GSRJS RS

Kako se iz prethodne slike jasno uočava, a ispitivanja revizije pokazuju da postoji čvrsta korelacija posmatranih odnosa kroz indekse. Korelacija ukazuje da su zahtjevi BK kroz ZKI2 bili veći od POB za one pozicije koje je MF kroz POB više umanjilo i obrnuto.

Ispitivanja pokazuju da BK, posebno za pojedine grupe rashoda, i nakon utvrđivanja POB, nisu sve svoje planirane rashode u ZKI2 svodili u definisane okvire nego da su „istrajavali“ na iznosima planiranim kroz ZKI2, pozivajući se često na referentne propise i strategije i štiteći tako planiranu efikasnost, posmatranu kao odnos trošak-rezultat.



23

Struktura zahtjeva BK po komponentama budžeta iz uzorka BK

Posmatraju li se ZKI2 u godišnjem planiranju po komponentama i po BK iz uzorka, potvrđuje se dijelom konstatovana korelacija ali je evidentna i značajna varijabilnost posmatraju li se iste komponente i pozicije unutar njih po različitim BK.

Rashodi za bruto lična primanja

Posmatrano pojedinačno po BK i vrstama rashoda, na rashodima za BLP odstupanja od utvrđenog okvira kod svih BK i po ZKI1 i ZKI2 najveća su u 2013. godini. ZKI1 umanjivani su POB-om i preko 50%. Što su BK u ZKI1 tražili veća sredstva za BLP to im je MF više umanjivalo njihove zahtjeve kroz POB, da bi BK u ZKI2 i dalje insistirali u velikoj mjeri na svom početnom iznosu što pokazuje i grafikon ispod. Najveće razlike u planiranju prisutne su tokom cijelog perioda kod AAP, a najmanje kod MUP-a.

Slika broj 11_Korelacija indeksa POB/ZKI1 i indeksa ZKI2/POB_Uzorak


Velike razlike između planiranih vrijednosti po godinama i po korisnicima posljedica su različitog načina u planiranju i utvrđivanju visine rashoda između BK i MF, a i između samih BK.

MF visinu rashoda za LP utvrđuje i definiše POB na osnovu analize na bazi podataka koje budžetski korisnici dostavljaju svaki mjesec nakon obračunate plate a u skladu sa važećim zakonskim propisima (Zakon o platama zaposlenih u javnim službama, Zakon o platama zaposlenih u organima uprave Odluka o utvrđivanju cijene rada)

MF budžetski okvir na poziciji rashoda za bruto plate za godinu za koju se donosi Budžet utvrđuje na osnovu postojećeg broja zaposlenih, zadnje poznate bruto plate uvećane za procjene potrebnih sredstava za minuli rad. Takođe se prati podatak izvršenja na ovoj poziciji za prethodni period. Posmatrano na uzorku MF je POB za 2014. godinu se odredilo na osnovu Budžeta 2013. godine uvećano za minuli rad.

BK rashode za BLP planiraju u skladu sa Zakonom o platama, Posebnim kolektivnim ugovorima za zaposlene u organima uprave, postojećoj sistematizaciji i Planom kadrova.

Visina i način planiranja rashoda na ovoj poziciji razlikuju se u ZKI1 i ZKI2.

U ZKI1 BK rashode za LP planiraju po sistematizaciji i punoj popunjenosti radnih mjesta. ZKI1 je uvijek veći od POB koji utvrdi MF dok u ZKI2 visina rashoda za BLP se utvrđuje u skladu sa ukupnim budžetskim okvirom za tog BK. Obračun plata se vrši u skladu sa



koeficijentima utvrđenim Zakonom o platama i kolektivnim ugovorom za zaposlene u organima uprave.

MUP i MIER rashode za LP planiraju na bazi postojećeg broja radnika, a množi se zakonom utvrđenim koeficijent sa brojem izvršilaca i cijenom rada zavisno od platne grupe, uvećani za minuli rad.

MRiBIZ i MZiSZ planiraju rashode za BLP na bazi kadrovskog plana kojim se definiše broj i struktura zaposlenih u skladu sa raspoloživim sredstvima, ali bez jasnih elemenata o broju radnika, visini osnovice i koeficijentima.

AAP rashode za BLP u ZKI1 planira na osnovu sistematizovanog broja zaposlenih, stručne spreme, koeficijenta za obračun plate i cijene rada dok u ZKI2 na bazi postojećeg broja.

Zajedno sa ZKI2 BK dostavljaju i Plan kadrova MF za godinu za koju se donosi Budžet koji bi trebalo da bude osnova za planiranje rashoda za LP za naredni fiskalni period. Međutim, MF nakon usvajanja Budžeta, daje Mišljenje na Nacrt kadrovskog plana budžetskog korisnika i saglasno je sa istim ukoliko iznos sredstava potreban za realizaciju Nacrta kadrovskog plana odgovara iznosu sredstava koji je planiran u Budžetu RS za tu godinu na poziciji rashoda za BLP zaposlenih.

Iz Mišljenja MF na nacrte kadrovskih planova BK iz uzorka za 2015. i 2016. godinu uočava se da je u svim kadrovskim planovima planirano povećanje broja radnika i visine potrebnih sredstava na poziciji rashoda za BLP u svakoj godini i kod svakog BK.

Subvencije

Ispitivanja na planiranju subvencija posmatranom po BK iz uzorka pokazuju razlike u pristupima. Planovi AAP, iskazani kroz ZKI2, ukazuju na iznose jednake onima iz POB, osim u 2013. godini ali je MF u određivanju budžetskog okvira za ovu vrstu rashoda umanjivalo planirane iznose po ZKI1 u prosjeku oko 40%.

Slika broj 12_Dinamika subvencija po koracima u planiranju_2013-2015

Izvor: MF; popunjeni upitnici po zahtjevu GSRJS RS, budžeti RS

POB za subvencije MIER MF je definisalo uz velike razlike po godinama tokom posmatranog perioda. Iz grafikona iznad se jasno vidi da POB za 2014. godinu MF utvrdilo na osnovu sredstava planiranih na ovoj poziciji u B1 2013. godine, a POB 2015. godine na osnovu B1 2014. godine.



25

MF određuje visinu ograničenja za subvencije u skladu sa procjenom prihoda u budžetu, a na osnovu prethodnog planskog perioda, odnosno budžeta, dok AAP i MIER u skladu sa važećim zakonskim propisima i sektorskim strategijama. AAP visinu sredstava za subvencije planira na osnovu Zakona o obezbjeđenju i usmjeravanju sredstava za podsticanje razvoja poljoprivrede i sela koji definiše da se sredstva za podsticaje za poljoprivredu obezbjeđuju iz budžeta RS u visini od najmanje 6% domaćih prihoda što na godišnjem nivou iznosi oko 100 miliona KM.

Doznake za socijalnu zaštitu

Posmatrani ZKI2 za poziciji doznaka za socijalnu zaštitu na uzorku po BK ukazuju na razlike u odnosu na definisani POB. Kod MZiSZ ovi su bili u okviru POB, podjednako u svim godinama. Međutim, kod MRiBIZ su ovi zahjevi bili u prosjeku iznad definisanog POB za 8%, uz visoku varijabilnost po godinama i posebno veliku razliku zahtijevanu po ZKI2 za 2013. godinu.



MF utvrđuje visinu POB-a na osnovu visine sredstava koja su planirana na tim pozicijama u budžetu prethodne godine, a na osnovu zahtjeva ministarstava. BK svoje zahtjeve određuju u skladu sa važećim zakonskim propisima u ovoj oblasti, ali sa nejasno definisanim elementima kao što su broj korisnika određenog prava, visina osnovice, struktura i slično. Kod određivanja visine potrebnih sredstava za doznake prisutna je netransparentnost u planiranju. Na osnovu dostupnih podataka ne može se jasno odrediti način utvrđivanja iznosa, da li postoje i koji su kriteriji za dodjelu, da li se smanjuje broj korisnika prava, da li se smanjuju prava po korisniku, da li se mijenja visina osnovice, koeficijenti.

U strukturi doznaka MRiBIZ tekuće doznake za borački dodatak, porodične, lične i civilne invalidnine koje imaju najveće učešće u ukupnim doznakama i koje čine zajedno preko 200 miliona KM svih doznaka ministarstva, prilično su ujednačeni u ZKI1 i ZKI2 i ne odstupaju od utvrđenog okvira MF po godinama, dok su razlike prisutne na drugim pozicijama rashoda, prije svega na poziciji rashoda za program socijalnog zbrinjavanja



radnika i kapitalnih doznaka za stambeno zbrinjavanje PPB i RVI, te tekućih doznaka za zdravstvenu zaštitu boraca, RVI, PPB i CŽR.14

Slika broj 14_Dinamika doznaka MRiBIZ po dva programa_2013-2015

Izvor: MRiBIZ; popunjeni upitnici po zahtjevu GSRJS RS, budžeti RS

Kod ovih pozicija izražene su velike oscilacije i razlike po godinama i koracima u planiranju.

Rashodi MZiSZ za doznake odnose se na doznake ustanovama socijalne zaštite koji svoje zahtjeve planiraju na osnovu broja korisnika smještenih u ustanovama socijalne zaštite.

Transferi

ZKI1 za transferima MF je umanjivalo MRiBIZ u prosjeku oko 10% neravnomjerno po godinama, a MZiSZ uz izražene visoke oscilacije. U 2015. godini. MF je odredilo POB u iznosu većem za 50% od zahtjeva MZiSZ, a na osnovu sredstava odobrenih u Budžetu 2014. godine na toj poziciji. ZKI2 za budžetskim sredstvima za transferima u posmatranom periodu u prosjeku su veći za više od 20% od ograničenja MF uz izražene oscilacije po godinama.

14

Prilog 8



27



Izražene su oscilacije i značajna odstupanja od utvrđenih vrijednosti kroz proces planiranja po godinama kao i neujednačenost u planiranju između MF i BK. Kod MZiSZ zahtjevi veći i do 60%, a kod MRiBIZ i do 45% u odnosu na POB.

MF određuje budžetski okvir na pozicijama transfera na osnovu visine rashoda na ovoj poziciji u budžetu prethodne godine, dok BK na osnovu dostavljenih zahtjeva institucija koje sufinansiraju. U svojim zahtjevima institucije nisu detaljno obrazlagale svoje potrebe za traženim sredstvima. Visina transfera Zavodu za zapošljavanje određuje se prema zahtjevu Zavoda za zapošljavanje, a na osnovu kojeg je MRiBIZ planiralo na toj pozicij u budžetu svake godine isti iznos od 60 miliona KM.

U strukturi transfera MZiSZ visinu transfera jedinicama lokalne samouprave određuju lokalne zajednice putem centara za socijalni rad. Transfer Fondu zdravstvenog osiguranja za zdravstveno osiguranje MZiSZ planira na osnovu zahtjeva FZO za potrebnim sredstvima. Iako u 2014. godini MZiSZ nije planiralo sredstva na ovoj poziciji u prvobitnom ZKI2, nakon zahtjeva FZO, u kojem se navodi da je FZO zbog manjeg ostvarenja prihoda u odnosu na planirane suočen sa problemom održivosti i stabilnosti finansiranja zdravstvene zaštite, potrebno dodatnih 15 miliona KM. Sredstva u ovom zahtjevu odnose se na reformu zdravstvenog sektora i unapređenje rada u zdravstvu nabavkom opreme a ne za zdravstveno osiguranje.

GSRJS RS je u svojim izvještajima o reviziji finansijskih izvještaja FZO dala primjedbe da se finansiranjem troškova iz oblasti reforme i unapređenja uslova rada u zdravstvu krše odredbe Zakona o zdravstvenom osiguranju RS prema kojem je obaveza Fonda da osiguranim licima obezbijedi zdravstvenu zaštitu na svim nivoima, a obaveza osnivača je da finansira opremanje zdravstvenih ustanova iz svoje nadležnosti kao i investiranje u objekte.

3.2.2. Usaglašavanje visine i strukture budžetskih izdataka

Ispitivanja revizije pokazuju da proces usaglašavanja visine i strukture budžetskih izdataka između različitih učesnika i u svakoj od faza planiranja nije formalizovan i nije dokumentovan. Isto je i stanje u okviru BK složenije organizacije i strukture kada su pitanju različiti resori, različiti programi i namjene sredstava. Stiče se utisak o neusaglašenim i nedovoljno argumentovanim osnovama za definisanje usaglašenih



planskih vrijednosti. Stiče se utisak i o nejasnoj ili neprihvaćenoj odgovornosti svakog učesnika za posljedice, i to sa jedne strane i od jednog dijela njih za posljedice zbog eventualne nedovoljnosti sredstava koja bi ugrozila funkcionisanje oblasti za koju su nadležni a sa druge strane, od drugog dijela njih od posljedica prekomjernosti koja bi ugrozila ciljeve finansijske konsolidacije. U jedinstvenom procesu planiranja je evidentno istrajavanje BK na svojim zahtjevima i potrebama, bez nužnog uvažavanja ukupnih mogućnosti budžeta u cjelini i istovremeno utvrđivanje plana po kriteriju Vlade i MF, po vlastitim osnovama, elementima i procijenjenim mogućnostima budžeta u cjelini, bez potrebnog stepena uvažavanja zahtjeva BK, često egzaktno utvrđenih primjenom važećih sektorskih propisa.

Proces usglašavanja nije formalizovan ali nije dovoljno ni praktikovan i dokumentovan u okvirima svakog od ministarstva, posebno onih sa više resora i nadležnih sektora i sa više organizacionih jedinica ili BK u okviru svoje nadležnosti. To je pitanje, imajući u vidu posmatrani uzorak BK, posebno naglašeno u MRBIZ i MZSZ.

Iako se nakon dostavljanja ZKI2 u MF održavaju radno-konsultativni sastanci sa BK oko usaglašavanja visine i strukture budžetskih izdataka, u njima najčešće učestvuju predstavnici odjeljenja za finansije i ishod sastanaka nije jasno usaglašen prijedlog. Prijedlog budžeta RS, sa prijedlogom budžeta za svakog BK u okviru organizacione klasifikacije, MF dostavlja uoči sjednice Vlade, elektronskim putem, na adrese kabineta ministara i načelnika odjeljenja za finansije tog BK.

3.2.3. Odluke o visini i strukturi budžetskih izdataka

Obim i struktura budžeta u cjelini kao i budžetskih izdataka kao segmenta istih, koje je donosila NS RS nisu značajnije odstupali od prijedloga Vlade a prijedlozi Vlade su u potpunosti slijedili prijedloge MF.

Dinamika usvojenih budžeta, njihovih rebalansa i operativnih budžeta za sve posmatrane godine ukazuje na trend rasta ukupnog okvira ali i na značajnu promjenu strukture, kako na strani budžetskih izdataka tako i na strani budžetskih sredstava. Najveći uticaj na promjene ovog okvira imale su pozicije segmenta finansiranja. U okviru ukupnih budžetskih izdataka, najveći i natprosječan rast imala je pozicija izdataka za finansijsku imovinu i izdataka otplatu duga, pozicija koja je najviše uticala na ukupan trend promjena, kako se i vidi iz slike koja slijedi.



29

Slika broj 16_Uporedni trend i struktura BI

Izvor: MF, Popunjeni upitnici po zahtjevu GSRJS RS, budžeti RS

U budžetima posmatranog perioda, izvornim i rebalansiranim, budžetski izdaci su imali stalni trend rasta. U odnosu na usvojeni budžet za 2013. godinu, usvojeni nacrt budžeta za 2016. godinu (bez PIO, zbog uporedivosti), budžetski izdaci su porasli za 263 miliona KM ili za 14%. U okviru ovog ukupnog, najbrži je porast na pozicijama izdataka za otplatu duga i izdataka za FI koji zajedno iznosi 29% ili 137 miliona KM. To je više od polovine ukupne promjene budžetskog okvira i ono što pomjera strukturu sve više u pravcu zavisnosti od zaduživanja. Istovremeni porast primitaka od zaduživanja i od FI je iznosio 52% ili 191 milion KM.15

Porast budžetskih rashoda sa izdacima za NFI u posmatranom je periodu iznosio 127 miliona KM ili 9%, što je znatno više od porasta budžetskih prihoda (72 miliona KM) i istovremeno znatno brže (5%). Navedenim relativnim odnosom u promjenama budžetskih prihoda i budžetskih rashoda je ugrožen očekivani trend finansijske konsolidacije i pogoršan rezultat za 55 miliona KM ili za 55%. Za isti je iznos pogoršano neto finansiranje. Podaci ukazuju da je rast neto zaduživanja od 87 miliona KM u dijelu od 55 miliona KM posljedica bržeg rasta budžetskih rashoda od rasta budžetskih prihoda a u dijelu od 32 miliona KM je posljedica bržeg rasta izdataka za otplatu dugova koji se refundiraju (48%) od rasta primitaka za otplaćene dugove koji se refundiraju (15%). Kako je segment finansiranja pa i pripadajući dio budžetskih izdataka predmet istovremene revizije učinka na temu upravljanja dugom, u ovoj reviziji nisu vršena detaljnija ispitivanja ovih pozicija ali svakako je važno u ispitivanju planiranja ostalih pozicija budžetskih izdataka imati u vidu njihovu povezanost i međuuticaj, posebno posmatrajući to u određenom vremenskom razmaku.

Navedeni ukupan planirani porast budžetskih rashoda sa izdacima za NFI u posmatranom periodu je najvećim dijelom planiran u 2014. godini i to kroz rebalans, povećanjem istih za

15

Prilog broj 6



122 miliona KM (budžetski rashodi za 71 a izdaci za NFI za 51). Ovim rebalansom je rezultat pogoršan za 186 miliona KM, na način da je izvornim budžetom planiran suficit od 90 miliona KM a rebalansiranim budžetom deficit od 96 miliona KM. Ovo je jedini usvojeni budžet u posmatranom periodu u kojem je planiran deficit ali čije su posljedice očigledne u godinama koje slijede. Iako je ovaj rebalans uslijedio neposredno nakon velikih poplava i njima načinjenih šteta, struktura rashoda koji su rebalansirani ne ukazuje na visoku direktnu povezanost istih a što je evidentno iz nalaza koji slijede u poglavlju o rashodima posmatranim po ekonomskoj klasifikaciji i komponentama budžetskih izdataka. Ovaj visoko planirani porast ukupnih budžetskih rashoda u 2014. godini je vezan za rebalansirani budžet na pozicijama rashoda za BLP i transfere.

U periodu nakon 2014. godine su budžetski rashodi imali drugačiji planski trend. Odluke o budžetima su značile usporeniji rast budžetskih rashoda, relativno niži od rasta budžetskih prihoda, što je značilo u godišnjim budžetima lagani rast suficita. Međutim, ovi pozitivni trendovi u relativnom rastu ukupnih budžetskih rashoda i suficita nisu rezultirali očekivanim istovremenim pozitivnim uticajem na smanjenje zaduženosti. Razlog je u okviru računa finansiranja gdje je sve više rasla negativna razlika po osnovu indirektnih, refundirajućih kredita, između izdataka za otplatu ovih kredita i primitaka po refundacijama istih, a što pokazuju uporedni trendovi ovih planskih pozicija na slici koja slijedi.

Slika broj 17_ Uporedni pregledi kretanja pozicija budžeta

Izvor: MF; Popunjeni upitnici po zahtjevu GSRJS RS, budžeti RS

Izdaci za nefinansijsku imovinu

Izdaci za NFI ili investicije predstavljaju jednu od pozicija razvojne komponente budžeta čija se vrijednost u godišnjim budžetima kretala oko 50 miliona KM i imala višestruko niže učešće u ukupnim budžetskim rashodima sa izdacima za NFI od zemalja u okruženju. Planirani iznosi i njihova struktura u godišnjim budžetima nije jednostavno uporedivo sa projekcijama istog iz DOB i Programa javnih investicija. Kao obiman i detaljan planski dokument, Program javnih investicija obuhvata investicije po svim sektorima i po svim izvorima finansiranja, samo je dio njih finansiran iz budžeta, sa pozicija prihoda ili finansiranja, a onda je samo jedan dio tog dijela obuhvaćen usvojenim godišnjim budžetom, po dinamici koju prikazuje sljedeća slika.



31

Slika broj 18_Dinamika planiranih izdataka za NFI na Fondu 01


Preostali značajan dio izdataka za NFI ne prolazi transparentnu proceduru planiranja, predlaganja i odlučivanja kao i ostale pozicije budžeta a finansira se sa pozicije primitaka od zaduživanja u okviru Fonda 05. U okviru godišnjeg izvještavanja o izvršenju konsolidovanog budžeta, MF izvještava o ovim izdacima okviru Fonda 05 i ministarstva u čijoj je nadležnosti upravljanje istima, ali kao o stavkama koje se “ne planiraju budžetom”. Prema takvom izvještaju za 2014. godinu izdaci za NFI iznosili su 137 miliona KM a primici od zaduživanja za te namjene 101 milion KM. Najveći dio ovih izdataka, preko 60 miliona KM, odnosi se na investicije u nadležnosti MZiSZ.

Uz navedena pitanja komlikovanosti planiranja i iskazivanja izdataka za NFI dodatno je i što se dio ukupnih javnih investicija obuhvaćenih budžetom, u okviru organizacione klasifikacije planira u okviru segmenta ostala budžetska potrošnja, na poziciji javnih investicija. U posmatranom periodu se ova pozicija u izvornim budžetima kretala oko 20 miliona KM. Njenu je konkretnu namjenu utvrđivala Vlada svojim odlukama o prioritetima naknadno, po donošenju budžeta.

Međutim, ispitivanja pokazuju da je za oko tri četvrtine iznosa planiranog na poziciji javnih investicija, bila poznata i namjena i korisnik i ranije, prije donošenja same odluke o budžetu. Taj poznati iznos sadržan je i u Programu javnih investicija i DOB a odnosi se na Generalni sekretarijat Vlade kao korisnika i na administrativni centar Vlade kao investicioni objekat. Suštinski, ovdje nije riječ o investiciji već otplati anuiteta po zaduženju iz prethodnog perioda a ne posmatranog.

Za preostalu trećinu B1 planiranih na ovoj poziciji u svakoj od godina je Vlada donosila veći broj odluka o namjeni i korisniku. Ovim odlukama Vlade su u nekim godinama i značajno povećavana ukupna sredstva za javne investicije ali su vršene i značajne realokacije sa već definisanih namjena. Kako je značajan dio ovih promjena i realokacija vršen i na samom kraju godine, evidentno je da su time pokrivani već ostvareni a neplanirani ili nedovoljno planirani izdaci a ne utvrđivanje prioriteta i alokaciju za buduće finansiranje istih. Dijelom vršenih realokacija su, kroz nekoliko odluka u toku jedne godine, smanjivani alocirani iznosi na poziciji Administrativnog centra Vlade i usmjeravani na druge korisnike. U 2014 i 2015. godini su se iznosi ovih realokacija kretali oko 2 miliona KM. Novoutvrđene namjene i korisnici tih pozicija javnih investicija, utvrđivani i krajem godine, često su bili oni klasifikovani za finansiranje u okviru Fonda 05 kao i projekti JLS planirani za finansiranje iz njihovih, lokalnih prihoda. Pored toga, na ovaj su način



alocirana sredstva i za projekte JLS planirane za finansiranje kroz indirektna kreditna zaduženja budžeta RS, kredite čiji su otplatni anuiteti ukuljučeni u godišnje budžete RS u okviru računa finansiranja, na pozicijama primitaka od otplata kredita i izdataka za otplatu kredita koji se refundiraju. Razlika po ovim pozicijama je sve više negativna i ima sve veći negativan uticaj na ostvarenje finansijske konsolidacije.

Navedeni način planiranja i odlučivanja Vlade o namjeni i korisnicima na poziciji javnih investicija u godišnjem budžetu jasno ukazuje na “preplitanje” u finansiranju, na alociranje sredstava po namjenama i izvorima finansiranja uz višestruke odnose između grupa pozicija u budžetu, u okviru samog Fonda 01, između različitih fondova u okviru budžeta ali i između različitih nivoa vlasti. Kako to sve nije uvijek planirano i odobreno kroz redovnu budžetsku proceduru, umanjuje se mogućnost jasnog uvida u ukupnu odobrenu vrijednost i finansijsku konstrukciju za svaki od ovih investicionih projekata ali i mogućnost jednostavne kontrole izvršenja istih.

Planiranje i odobravanje strukture budžeta po komponentama

Kako transparentni budžeti uvijek pružaju javnosti jasnu sliku, između ostalog i o tome koliko su razvojni, koliko socijalni a koliko administrativni, revizija je ispitivala i ovu dimenziju planiranja i odobravanja budžetskih izdataka, posebno usmjerenu na strukturu budžetskih rashoda po ovim komponentama. Struktura budžetskih rashoda, ovako posmatrana, nije jednostavno prepoznatljiva a nije u tom smislu ni kroz obrazloženje detaljnije tretirana. Međutim, iz načina prezentovanja godišnjih ekonomskih politika, iz načina strukturiranja budžetskih rashoda po programima i iz načina ekonomskog klasifikovanja istih, moguće je, s dovoljnom pouzdanošću, prepoznati trend i strukturu budžeta i po ovim komponentama.

Indikatore strukture budžeta, posmatrane po generalnim komponentama, revizija je posmatrala kroz četiri pozicije budžetskih rashoda i to: Rashodi za bruto lična primanja (BLP), subvencije, doznake za socijalnu zaštitu i transfere. Ove pozicije čine 88% ukupnih budžetskih rashoda. U posmatranom periodu, kao što pokazuje slika koja slijedi, ove komponente budžeta i grupe rashoda, nisu imale isti smjer kretanja niti istu dinamiku.

Slika broj 19_ Trend komponenti budžeta kroz B1 u periodu 2013-2016. godina


Generalno gledano, trend i smjerovi kretanja komponenti budžeta posmatranih kroz izvorne budžete, nisu u potrebnoj mjeri slijedili generalna opredjeljenja i politike. Trend svake pojedinačno ali i njihov međusobni odnos ne ukazuju na usklađenost sa



33

projekcijama iz DOB niti na potrebnu podršku definisanim godišnjim ekonomskim politikama. Ipak, svaka od ovih komponenti je složena i zahtijevala je ispitivanje po strukturi i na uzorku.

Rashodi za bruto lična primanja (BLP)

Rashodi za BLP su posmatrani kao administrativna komponenta u planiranju budžeta. Kod većine BK je ona u programskom klasifikovanju budžetskih izdataka posebno iskazana, klasifikovana kroz poseban program pod nazivom administrativne usluge ili u okviru ostalih programa kao posebna administrativna komponenta.

Vezano za ovu komponentu postoje jasna opredjeljenja i godišnje ekonomske politike u smislu budućeg trenda i dinamike strukture. Međutim, ni u jednom dokumentu ova opredjeljenja nisu jasno navedena u okviru godišnjih operativnih ciljeva, nisu mjerljivo iskazana kroz pokazatelje plana kretanja ukupnog broja zaposlenih, nije obrazloženo planirano kretanje najniže cijene rada, kretanje strukture zaposlenih po platnim razredima i sa tim u vezi planirano napredovanje u službi. U planskim dokumentima i politikama nije jasno naglašeno kretanje dijela rashoda za BLP, dijela koga ne čine bruto plate, ali koji značajno utiču na ukupnu stavku i koji značajno varira po BK. Svaki od ovih elemenata je zasebna politika i odnos u okviru generalnog opredjeljenja i može značajno, ali sa drugačijim efektima i posljedicama uticati na ukupno kretanje.

Posmatrano po godinama i po izmjenama u toku svake od godina, na poziciji rashoda za BLP je uvijek planiran porast. Međutim, takav rast nije projektovan ni jednim od posmatranih DOB a u godišnjim ekonomskim politikama je u kontinuitetu naglašavana potreba smanjenja ovih troškova. U izvornim projekcijama i planovima je kretanje rashoda za BLP uvijek imalo ili usporeniji rast ili brži pad u odnosu na kretanje ukupnih budžetskih rashoda i još naglašeniji takav odnos prema kretanju budžetskih prihoda, posebno imajući u vidu da se kretanje budžetskih prihoda u dobroj mjeri može posmatrati kao rezultat rada zaposlenih na koje se planirana BLP odnose. Ispitivanja pokazuju da je taj rast bio brži od referentnih pozicija, a to ukazuje na pad planirane efikasnosti. Iako pozicije nisu detaljnije obrazložene, iz uporednog praćenja obrazloženja MF datih uz saglasnost na Kadrovske planove BK, slijedi da su toku godine vršena zapošljavanja iznad broja navedenog u obrazloženju i usklađenog sa odobrenim budžetom.

Dinamiku planiranog kretanja rashoda za BLP za posmatrani period prikazuje slika koji slijedi.

Slika broj 20_Dinamika rashoda za BLP u budžetima RS




Posmatrano na uzorku rashoda evidentne su promjene u strukturi i visini rashoda po godinama kroz B1 i B2 istih u odnosu na ZKI2. ZKI2 za budžetskim sredstvima za BLP kao i sredstva utvrđena u B1 svake godine su u porastu, da bi kroz B2 dodatno povećavala i približila prvobitno traženim iznosima BK.

Iako je u 2013. godini došlo je do pada rashoda za BLP usljed smanjenja plate svim BK za 10%, u B2 iste godine djelimično su uvećani. U 2014. godini u B2 su dodatno povećani i vraćeni na nivo prije pomenutog smanjenja. U 2015. godini rashodi za BLP nisu se značajno mijenjali u B2 u odnosu raniji period.

Na grafikonima ispod jasno se vidi da se kod svih BK iz uzorka rashodi za BLP tokom posmatranog perioda povećavaju kako u B1 tako i dodatno kroz B2 ali uz različite dinamike po korisnicima. Kada posmatramo odnos B2 2015/ B1 2013 najmanje su porasle plate MUP-a (13%), najviše kod AAP za 60%. Kod MZiSZ povećane za 40%. Nakon usvajanja Budžeta za 2014. godinu posebna jedinica za Projekte u zdravstvu priključena je MZiSZ pa je zbog toga u B2 došlo do velikog povećanja na ovoj poziciji.

Kada posmatramo po apsolutnim iznosima plate MUP-a su povećane za 18 miliona KM dok svih ostalih BK zajedno iz uzorka za 1,4 miliona KM.

Slika broj 21_Dinamika rashoda za BLP_2013-2015_Uzorak



35


Subvencije

Planiranje subvencija je posmatrano kao razvojna komponenta i podrška realizaciji za donešene Sektorske strategije, akcione planove i mjerljivo izkazani rezultati za posmatrani srednjoročni period. Posebno jasni ciljevi i očekivani rezultati definisani su u dokumentima usmjerenima na jačanje konkurentnosti sektora industrije i poljoprivrede.16

Međutim, ispitivanja pokazuju da su budžetom odobreni rashodi za subvencije, ukupno posmatrani, imali trend pada u posmatranim godinama, pri čemu značajan pad za područje industrija a stagnaciju za područje poljoprivrede, kako se i jasno uočava iz slike koja slijedi.

Slika broj 22_Dinamika subvencija u budžetima RS

Izvor: MF; Popunjeni upitnici po zahtjevu GSR JS RS, budžeti RS

16

Strategija razvoja industrije; Strategija razvoja poljoprivrede



Generalno posmatrano, planirani trend ove razvojne komponente budžeta nije u potrebnoj mjeri slijedio kontinuitet projekcija iz DOB i bio podrška godišnjim ekonomskim politikama. Planiranje subvencija za poljoprivredu pokazuje nedovoljnu početnu usaglašenost MF i Vlade sa jedne i nadležnog Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede sa druge strane i visoke razlike u svakoj od posmatranih godina, zasnovanu dijelom i na konfliktnosti propisa na kojima se zasniva planska alokacija sredstava. I pored Zakona o obezbjeđenju i usmjeravanju sredstava za podsticanje razvoja poljoprivrede i sela koji predviđa da se sredstva za podsticaje za poljoprivredu obezbjeđuju iz budžeta Republike u visini od najmanje 6% domaćih prihoda što na godišnjem nivou iznosi oko 100 miliona KM u svim ovim godinama je prisutna visoka neusklađenost odobrenih sredstava sa zakonskom obavezom a da nije ništa učinjeno kako bi taj problem bio adekvatno prevaziđen. Kod određivanja visine sredstava primjenju se odredbe i planirani iznosi utvrđeni Odlukom o usvajanju budžeta i članom 22. Zakona o izvršenju budžeta, ukoliko su drugim zakonima propisani novčani izdaci razlikuju od planiranih iznosa u budžetu RS.

Problem je vremenom i uvećavan i komplikovan prilikom donošenja Akcionog plana kojim je uvećana podrška poljoprivredi kroz subvencije od 2010. godine. Nejasno je kako su ovi dokumenti, i pored konfliktnosti u regulisanju jedinstvenog pitanja podsticaja, bili usvajani na Vladi, posebno imajući u vidu članove 18 i 19 Zakona koji obavezuju na usaglašenost i usklađenost prava iz predloženih propisa i drugih akata sa budžetskim okvirom i projekcijama za naredne dvije godine datim u DOB. Ovo je posebno naglašeno povodom usvojenih propisa i odluka povodom donošenje budžeta za 2016. godinu i značajnih izmjena koje osim brojnih direktnih uticaja imaju visok indirektan uticaj na budžetsku poziciju subvencija za poljoprivredu.

I pored strategija i akcionih planova u ovim oblastima u kojima se jasno definišu ciljevi i mjere, kao i opredjeljenja Vlade RS izražena u ekonomskim politikama svake godine, ne postoji dovoljna podrška u Budžetu RS za te namjene.

Iako je u posmatranim godinama značajno rastao plan budžetskih prihoda, subvencije za poljoprivredu su u B1 imale ujednačen trend i nisu se mijenjale kroz B2. Subvencije za poljoprivredu AAP su uvijek planirane u B1 u istom iznosu od 60 miliona KM.

Slika broj 23_Dinamika subvencija u budžetima_uzorak


S druge strane, sredstva planirana u budžetu za podsticaje u posmatranom periodu značajno su smanjena kod MIER u odnosu na 2013. godinu kada su iznosila 20 miliona



37

KM, u B1 2014. godine nisu ni planirana. U B1 2015. godine planirana u iznosu od 1,5 milion KM, a kroz B2 dodatno umanjena.

Odluku o ukidanju subvencija MIER, Vlada i MF obrazlažu opredjeljenjem u Ekonomskoj politici za 2014. godinu u kojoj se navodi da će se direktnim podsticajima iz budžeta nastaviti pružati podrška privredi za investicije i novo zapošljavanje, što će u kombinaciji sa uvođenjem neoporezivog dijela dohotka značajno rasteretiti privredu, povećati likvidnost i konkurentnost.17

Doznake za socijalnu zaštitu

Doznake za socijalnu zaštitu, posmatrane kao socijalna komponenta budžeta, iako planirane i odobravane kao jedinstvena pozicija u opštem dijelu budžeta, predstavaljaju vrlo kompleksnu grupu budžetskoh rashoda. Iako je socijalna zaštita generalno u nadležnosti MZSZ, sredstva klasifikovana kao socijalna zaštita planirana su i odobravana u okviru više ministarstava, većeg broja BK koji su u nadležnosti tih ministarstava i po namjeni usmjeravana ka velikom broju različitih grupa primaoca sredstava. Nedostatak jedinstvene strategije i regulative ali i dugoročnih planova za specifična prava i kategorije korisnika iz ove oblasti ostavljaju prostora za različitost pristupa u planiranju sredstava za podršku očekivanom stanju u ovoj oblasti. Godišnje ekonomske politike vezane za ovu oblast generalno u svim godinama podjednako naglašavaju jačanje socijalne sigurnosti, bez evidentnih mjerljivih pokazatelja mjere tog jačanja po pojedinim grupama prava i njihovim korisnicima.

Kako prikazuje sljedeća slika, ova je komponenta budžeta, u cjelini posmatrana, imala planirani trend pada ali neujednačeno po pojedinim namjenama i korisnicima.

Slika broj 24_ Dinamika doznaka za socijalnu zaštitu u budžetima RS


Kao što prethodna slika pokazuje, planirani trend pada rashoda za socijalnu zaštitu evidentan je i prilikom usvajanja svakog izvornog budžeta ali i prilikom rebalnsa i dodatno prilikom definisanja operativnog budžeta. Ovakav trend nije zasnovan na DOB budući da u njima nije projektovan pad već zadržavanje visine ove pozicije u svakom od njih posmatrano pojedinačno. Jedinstvenost ove kompleksne pozicije u opštem dijelu budžeta

17

Ekonomska politika RS za 2014. godinu



sa jedne a visoka brojnost klasifikovanih pozicija u posebnom dijelu sa druge, ne odražavaju potrebnu transparentnost i jasnoću razgraničenja grupa korisnika prava i pripadajuće svrhe i namjene istih. Posmatrano zajedno sa obrazloženjem prijedloga, nejasan je procijenjeni trend broja i strukture prava koja će se finansirati, trend broja i strukture korisnika po svakom od tih prava, trend visine pojedinačnih prava i njihove adekvatnosti i dovoljnosti u odnosu na osnovnu svrhu i cilj iz perspektive samog primaoca.

Posmatrana na uzorku dijela prava klasifikovanih kao socijalna zaštita, ispitivanja pokazuju značajnu varijabilnost i razlike u odnosu na trend ukupnog nivoa ove komponente. Ispitivanja na uzorku BK pokazuju da se tokom posmatranog perioda u B1 smanjuju planirana sredstva za socijalnu zaštitu koja se dodatno umanjuju kroz B2. U odnosu na početak perioda doznake su smanjene u B2 2015. godine za 10% ili 20 miliona KM, od čega se 11 miliona KM odnosi na godišnji borački dodatak, koji u B2 za tu godinu nije planiran kao rashod tekuće godine. U ukupnoj strukturi doznaka MRiBIZ pojedine pozicije su iste svake godine, dok se druge smanjuju uz oscilacije po godinama.

Tekuće doznake za borački dodatak, porodične, lične i civilne invalidnine svake godine su utvrđene u budžetu u istom iznosu i rebalansom se značajnije ne mijenjaju.

Promjene u ukupnoj strukturi doznaka posljedica su promjena i smanjenja sredstava na drugim pozicijama rashoda, prije svega na poziciji rashoda za program socijalnog zbrinjavanja radnika i kapitalnih doznaka za stambeno zbrinjavanje PPB i RVI. Izdvajanja za ove namjene smanjuju se tokom posmatranog perioda uz izražene visoke oscilacije.18

Slika broj 25_ Dinamika doznaka za socijalnu zaštitu_Uzorak_po BK

Izvor: Upitnici MRiBIZ_Pregled 4

18

Prilog 8



39

Izvor: Upitnici MRiBIZ_Pregled 4 Izvor: Upitnici MZiSZ_Pregled 4

Sredstva za program socijalnog zbrinjavanja radnika smanjena za 10 miliona KM do kraja perioda, dok su kapitalne doznake za stambeno zbrinjavanje povećane kroz B2 2014. godine za 8 miliona u odnosu na sredstva planirana u B1 što je uzrokovalo i ukupan rast doznaka MRiBIZ. Od 2015. godine u budžetu se više ne planiraju sredstva za stambeno zbrinjavanje PPB i RVI.

U 2014. godini NS RS je donijela Odluku19 o dugoročnom zaduživanju RS za potrebe MRiBIZ u iznosu od 25 miliona KM za finansiranje Programa potpunog stambenog zbrinjavanja PPB i RVI od I do IV kategorije, čijom realizacijom bi se završio ovaj projekat i oslobodila sredstva u budžetu za druge namjene.

Sredstva koje MZiSZ dodjeljuje socijalnim institucijama u posmatranom periodu se ne mijenjaju i iznose 3,2 miliona KM svake godine i u B1 i u B2. Ovakav trend ne ukazuje da je podržana ekonomska politika koja naglašava potrebu efikasnijeg modela održivosti ustanova socijalne zaštite i potrebu za promjenu modela pružanja usluga.

Transferi

Transferi su u posmatranim godinama predstavljali multikomponentnu poziciju budžeta i značajno promjenjivu po strukturi korisnika i namjena iz godine u godinu. U skladu sa ovim, potrebni, dugoročno definisani višedimenzionalni ciljevi nisu utvrđeni a definisane godišnje ekonomske politike koje zahtijevaju podršku iz budžeta su dosta uopšteno definisane.

Iako su transferi po definiciji i suštinskoj klasifikaciji usmjereni na institucije vlasti sa jasno definisanim nadležnostima ali i izvorima finansiranja istih a sa svrhom da pomognu njihovo funkcionisanje u situcijama nedovoljnosti namjenskih izvora, po sadržaju planiranom u posmatranom periodu, oni to nisu uvijek niti u najvećoj mjeri. Međutim, iz klasifikacije sadržane u opštem dijelu budžeta i priloženih obrazloženja to nije lako prepoznatljivo zbog analitičnosti transfera i grupisanosti po pravima i korisnicima-primaocima. Sa drude strane, u posebnom dijelu budžeta su planirane složene, mnogostruke i zamršene transakcije koje se odnose na transfere i za jednu te istu namjenu i obavezu Vlade kakva je, između ostalih, obaveza uplate doprinosa za neosigurana lica.

19

Službeni glasnik RS broj 17/14



U planiranju transfera nije prezentovano da li se sredstva odobravaju na osnovu direktnih obaveza Vlade po utvrđenim zakonskim pravima pojedinaca ili ustanova ili se sredstva odobravaju po osnovu zahtjeva institucija i procijenjene potrebe pomoći istima u izvršavanju prava u njihovoj nadležnosti. U tom smislu je važno koji elementi i kriterijumi se koriste u procesu usaglašavanja i odobravanja u smislu prioriteta zaštite postojećih prava ili finansiranja dodatnih. Ovao je posebno važno u utvrđivanju obaveza po dodatnim pravima i definisanju izvora njihovog finansiranja, a u smislu jasnog otklanjanja mogućnosti namirenja štetnih posljedica lošeg planiranja i upravljanja dijelom institucija korisnika transfera.

Slika broj 26_Dinamika transfera u budžetima RS


Kao što pokazuje prethodna slika, planirani transferi su u posmatranom periodu imali trend rasta, kako kroz izvorne budžete tako i rebalansirane i operativne budžete. Posebno visok porast planiran je u 2014. godini kada je iznosio 60 miliona KM. Kako je ova pozicija kompleksna po broju korisnika, krajnjih primaoca koristi i namjenama, evidentne su i visoke razlike u kretanju svake od tih pozicija klasifikovanih u posebnom dijelu budžeta.

Isti trend zadržan je i na uzorku kojim je obuhvaćeno preko 90% svih transfera u Budžetu RS, sa različitim trendovima po BK i vrstama transfera. Iako se transferi planirani u B1 u prvoj i poslednjoj godini posmatranog perioda nisu značajnije mijenjali kroz B2 porasli su do kraja perioda za 40 miliona KM u velike promjene u 2014. godini.



41

Slika broj 27_Dinamika transfera_2013-2015_Uzorak_ukupno


Po strukturi transfera i po BK prisutni su različiti trendovi i nujednačenost i neosnovanost u planiranju. Kod BK iz uzorka prisutna su značajna odstupanja u visini sredstava na ovoj poziciji i po strukturi i po godinama.

Slika broj 28_Dinamika transfera_2013-2015_Uzorak_po BK


U okviru transfera kod MRiBIZ i MZiSZ prisutni su različiti načini u planiranju po pojedinim pozicijama transfera po godinama. Dok kod pojedinih pozicija u okviru transfera visina utvrđenih vrijednosti oscilira iz godine u godinu, kod drugih se ne mijenja značajnije po godinama.

Transfer Zavodu za zapošljavanje za zdravstveno osiguranje nezaposlenih lica svake godine se u B1 utvrđuju u istom iznosu od 60 miliona KM i ne mijenja se u B2. Iako statistički podaci pokazuju da se broj nezaposlenih smanjuje što bi trebalo imati za posljedicu i smanjenje izdvajanja sredstava iz budžeta po ovom osnovu traženi i odobreni iznosi značajno ne odstupaju tokom posmatranog perioda.



Slika broj 29_Dinamika transfera_2013-2015_po vrstama rashoda po BK

Izvor: Upitnik MRiBIZ_Pregled 4 Izvor: Upitnik MZiSZ_Pregled 4

Transferi MZiSZ JLS namijenjeni za sufinansiranje socijalne zaštite stagniraju, nakon povećanja u 2014. godini i ne mijenjaju se značajnije kroz B2. Ovi rashodi planiraju se bez jasnih elemenata o kretanju broja lica u stanju socijalne potreba, njihovom obuhvatu, pojedinačnom iznosu i strukturi i usaglašenosti kapaciteta i rokova isplate sa JLS. Nejasni su i načini podrške sektorskim politikama za ovu oblast, navedeni kao bolje ciljanje socijalnih grupa i veća kontrola namjenske upotrebe sredstava.

Transferi FZO MziSZ obezbjeđuje iz dva izvora, za zdravstveno osiguranje i za unapređenje uslova rada u zdravstvu bez jasne podjele o namjeni tih sredstava. Po ova dva osnova prisutna su različita kretanja u B1 i B2 po godinama.

Slika broj 30_Dinamika transfera_2013-2015_po vrstama rashoda_MZiSZ

Izvor: Upitnik MZiSZ_Pregled 4

Dok se u planiranju transfera za zdravstveno osiguranje uočavaju visoke oscilacije po godinama, kod transfera za unapređenje uslova rada, nakon povećanja u 2014. godini. prisutan je ujednačen trend i u B1 i B2 do kraja posmatranog perioda. U B2 2014. godine



43

odobreno 15 miliona KM za zdravstveno osiguranje iako nisu planirana sredstva u B1 te godine, a na osnovu zahtjeva FZO u kojem stoji da se tražena sredstva u ovom zahtjevu odnose se na reformu zdravstvenog sektora i unapređenje uslova rada u zdravstvu, a ne za zdravstveno osiguranje, o čemu je više bilo riječi u poglavlju 3.2.1 Po ova dva osnova FZO je iz B1 2015. godine odobreno ukupno 22 miliona KM.



4. ZAKLjUČCI

Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske je izvršila reviziju učinka na temu planiranja budžetskih izdataka sa namjerom da ispita da li je ono efikasno i transparentno. U okviru tog glavnog pitanja revizija se bavila pitanjem oblika, načina i zasnovanosti planiranja, načina i transparentnosti usaglašavanja planskih pozicija te stepenom integrisanosti i sveobuhvatnosti ukupnog sistema planiranja.

Osnovni zaključak koji revizija izvodi na temelju prezentovanih nalaza o planiranju budžetskih izdataka jeste nedovoljna efikasnost i transparentnost aktivnosti, informacija i dokumenata vezanih za procese srednjoročnog i godišnjeg planiranja.

Kao dva ključna principa upravljanja, efikasnost i transparentnost su osim u propisima uvijek naglašavani i kroz godišnje ekonomske politike, u okviru ciljeva fiskalne konsolidacije i reforme javnog sektora. Planiranje budžetskih izdataka, kao proces ali kao i upravljački instrument, ima dodatnu obavezu za primjenom ovih principa i njihovom promocijom.

Kako je ukupno planiranje budžeta sistemsko pitanje, kompleksno po broju glavnih koraka, obavezujućih propisa i rezultirajućih dokumenata, a posebno po broju uključenih institucija, njihovim ulogama i odgovornostima, nužno je u okviru navedenog generalnog zaključka razmotriti više dimenzija i perspektiva.

4.1 Planiranje i odlučivanje o visini i strukturi budžetskih izdataka u prethodnom periodu je u najvećoj mjeri bilo istorijsko, bez dovoljne usmjerenosti na promjene po jasno definisanom odnosu cilj-rezultat-aktivnost-resurs-izdatak.

Iako je kroz veliki broj razvojnih dokumenata i izjava naglašena snažna potreba za promjenama postojećeg stanja u smislu veće efikasnosti u korištenju javnih resursa i fiskalne konsolidacije, u revidiranom periodu je godišnje planiranje i odobravanje budžetskih izdataka rezultiralo nastavkom trenda obima i strukture iz prethodnih perioda a ne trendom koji bi slijedio projekcije iz DOB. Postojanje značajnog broja sektorskih strategija i politika i kroz DOB srednjoročno jasno iskazanih fiskalnih ciljeva je bila dovoljna osnova da se u godišnjim budžetima načine potrebne promjene u alokaciji i budu najbolja podrška takvim ciljevima i politikama.

Sa druge strane, evidentan visoki rast budžetskih izdataka na poziciji izdataka za otplatu dugoročnih kredita iz prethodnih perioda, znatno brži od rasta budžetskih prihoda, dodatno zahtijeva preispitivanje planskog obima i strukture budžetskih rashoda i izdataka za nefinansijsku imovinu i utvrđivanje jasnih relativnih odnosa glavnih komponenti budžeta, međusobno usaglašenih i sa najvećom mogućom sinergijom. Revizija je pokazala da je to činjeno u procesu definisanja projekcija svakog DOB ali i značajno poništavano kroz promjene na prelazu iz jednog u drugi DOB i diskontinuiteta projekcija u godišnjem budžetu prema projekcima iz prethodnih DOB za istu godinu.

4.2 U cilju efikasnog planiranja budžetskih izdataka nije osiguran potreban nivo usaglašenosti oko ključnih sektorskih i programskih prioriteta između Vlade i Ministarstva finansija sa jedne i ministarstava sa druge strane, ali ni u okviru ministarstava između različitih resora i korisnika u njihovoj nadležnosti, što rezultira nedovoljnim uvažavanjem donešenih akata i neefikasnošću dijela resursa i aktivnosti angažovanih na kreiranju istih.

Iako prvi planski dokument u procesu planiranja budžetskih izdataka nosi naziv Prijedlog prioriteta za izradu Dokumenta okvirnog budžeta, jasan i usaglašen prijedlog prioriteta nije



45

formalno usvojen niti učinjen dostupnim učesnicima procesa planiranja i odlučivanja, zainteresovanim stranama i javnosti.

Praćenje planiranih pozicija po ključnim koracima i relativnim odnosima vrijednosti iste pozicije utvrđene u Ministarstvu finansija i ministarstvima, jasno ukazuje na postojanje neformalno definisanih prioriteta, posmatrano po ključnim komponentama i pozicijama budžetskih rashoda. U tom smislu je relativno najveća usaglašenost bila oko rashoda za bruto lična primanja i transfera a najmanja oko subvencija i izdataka za investicije. Međutim, takvi prioriteti, posmatrani kroz promjene u odnosu ciljevi-rezultati-resursi ne ukazuju na pozitivnu korelaciju i planski rast efikasnosti.

Pored navedenog, planiranje i odobravanje budžetskih izdataka za određene namjene i prava nije po utvrđenim vrijednostima uvijek adekvatno onima koje jasno slijede iz referentnih propisa, strategija i programa. Kako se to na značajnom dijelu pozicija ponavlja iz godine godinu a da se ne pokreću postupci i ne pronalaze rješenja za usklađivanjem takvih akata, posljedice po budžet su višestruke. Neuvažavanje razvojnih dokumenata čija realizacija u visokoj mjeri zavisi od adekvatne podrške u budžetu rezultira nedovoljnom efikasnošću aktivnosti i značajnih resursa angažovanih na njihovoj izradi, donošenju i praćenju. Sa druge strane postoji rizik umanjene efikasnosti dijela dodijeljenih sredstva u smislu donje granice istih za mogućnost uticaja na promjenu stanja i njegovo prevođenje u željeno. Ovo je posebno naglašeno kod subvencija namijenjenih podizanju nivoa konkurentnosti domaćih proizvođača na zajedničkom putu povećanja izvoza i svih pozitivnih, multidimenzionalnih efekata koje to povećanje izvoza donosi.

4.3 Planiranje i odobravanje budžetskih izdataka nije jedinstveno i sveobuhvatno s obzirom da usvojeni i objavljeni budžeti ne uključuju značajan dio istih, ni kroz opšti ni posebni dio budžeta, iako se finansiraju iz budžetskih sredstava i stavljaju na raspolaganje dijelu budžetskih korisnika.

Nepotpuno iskazivanje budžetskih izdataka u opštem i posebnom dijelu budžeta, po organizacionoj klasifikaciji, ima višestruke posljedice. Prva među njima je svakako umanjenje transparentnosti i efikasnosti ukupnog procesa planske alokacije a posebno umanjenje mogućnosti utvrđivanja jasne odgovornosti za upravljanje javnim novcem i efektivnost činjene alokacije.

Nepotpunim planiranjem i odobravanjem budžetskih izdataka je pružena mogućnost nepouzdanom utvrđivanju i odobravanju budžetskog rezultata i definisanju pouzdanog stepena konsolidacije a umanjena mogućnost pouzdanog izvještavanja o istom i pravilnog evidentiranja stanja duga imajući u vidu jasnu matematičku povezanost ovih varijabli.

Nepotpuno planiranje i objavljivanje budžetskih izdataka ne pruža mogućunost pouzdanog poređenja njihove strukture i strukture budžeta u cjelini sa budžetim zemalja u okruženju, navodi na pogrešne zaključke i interpretacije. Uz dio i drugih elemenata koji utiču na razlike u strukturi budžeta pojedinih zemalja, ovo je jedan od najznačajnijih, a ima za posljedicu da učešće rashoda za bruto plate u poziciji budžetskih rashoda sa izdacima za nefinansijsku imovinu u Republici Srpskoj za 2015. godinu iznosi 45%, u Srbiji 22% a u Sloveniji 11%.



5. PREPORUKE

Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske je izvršila reviziju učinka na temu planiranja budžetskih izdataka sa ciljem da ispita da li je ono i u kojoj mjeri usklađeno sa principima efikasnosti i transparentnosti.

Primjena ovih principa, naglašavana kroz brojne propise, politike i programe rada entiteta ukupne javne uprave, u planiranju budžetskih izdataka ima i dodatnu obavezu promocije istih, povezanu sa najvećim stepenom zainteresovanosti svih građana za pitanja alokacije budžetskih sredstava. U tom smislu princip efikasnosti podrazumijeva da proces planiranja osigura najbolju moguću alokaciju budžetskih sredstava, u potpunosti zasnovanu na definisanim razvojnim ciljevima i programima i tako podrži njihovu realizaciju i razvoj zajednice. Princip transparentnosti dodatno podrazumijeva da informacije o planskoj alokaciji budžetskih sredstava budu pravovremeno dostupne javnosti s mogućnošću uticaja na promjene, da informacije budu prezentovane na jednostavan način i da tako jačaju povjerenje građana u ovaj važan proces.

Izvršena ispitivanja u ovoj reviziji, prezentovani nalazi i zaključci pokazuju da revidirane institucije, odgovorne za planiranje budžetskih izdataka nisu u potrebnoj mjeri postupale u skladu sa principima efikasnosti i transparentnosti. Konstatovani nedostaci i njihovi uzroci ukazuju na sistemski karakter istih i ukazuju na značajan prostor za poboljšanja.

Za moguća poboljšanja planiranja budžetskih izdataka revizija daje preporuke za promjene u ukupnom procesu ali i formi i sadržaju dokumenata koji se kroz procrs kreiraju i usvajaju. Preporuke podrazumijevaju integrisan pristup promjenama, po nivoima i redosljedu uz naglašenost nužne jasne razgraničenosti uloga i odgovornosti u vršenju promjena.

5.1 U cilju efikasnijeg i transparentnijeg planiranja i odobravanja budžetskih izdataka Vlada treba kao prvi korak i polaznu plansku osnovu definisati i objaviti jasne trogodišnje ciljeve i njihovu godišnju dinamiku sa ključnim planskim rezultatima po sektorima i resorima nadležnih ministarstava.

Vladin dokument sa navedenim sadržajem, pravovremeno objavljen, posebno je neophodan u uslovima nedostatka Strategije razvoja Republike Srpske i brojnih sektorskih strategija ali i uslovima postojanja dijela strategija i propisa koji nisu revidirani i usklađeni sa budžetskim. Revizija je pokazala da dio planskih koraka, aktivnosti i dokumenata nije dovoljno efikasan i transparentan upravo iz razloga nedostatka jasnih sektorskih ciljeva, međusobno usalašenih ciljeva i javno prezentovanih po prioritetima, definisanih prije pristupanja budžetskih korisnika utvrđivanju svojih finansijskih planova. To potvrđuju velike razlike, i po obimu i strukturi budžetskih izdataka, između dokumenata koje kreiraju Ministarstvo finansija i budžetski korisnici, često po vlastitim, neusaglašenim osnovama a time stvaraju prostor za kasnije pritiske na izmjene definisanog.

5.2 Ministarstvo finansija i Vlada trebaju predlagati Narodnoj skupštini planove budžetskih izdataka koji su sveobuhvatni i jedinstveni i koji podrazumijevaju propisane klasifikacije i planove budžetskih izdataka za sva ministarstva, objedinjene za sve budžetske korisnike u njihovoj nadležnosti, usaglašene po prioritetima i zasnovane na javno dostupnim i pravovremeno objavljenim programima rada.

Jedinstvenost i sveobuhvatnost planiranja i odobravanja budžetskih izdataka u budžetu i planu svakog budžetskok korisnika može osigurati definisanje pravih prioriteta i njihovu realizaciju. Revizija je pokazala da ovakvo planiranje u segmentu srednjoročnog i odsustvo u segmentu godišnjeg ima za posljedicu nemogućnost punog upravljanja i



47

istrajavanja na definisanim okvirima i kretanju ka fiskalnoj konsolidaciji. Odsustvo sveobuhvatnosti budžeta je značajan prostor za netransparentnost alokacije ukupno raspoloživih resursa i netransparentnost odgovornosti za ukupnu efikasnost istih.

Nedostaci vezani za sveobuhvatnost i jedinstvenost odobrenih budžetskih izdataka najviše doprinose nedovoljnoj transparentnosti, posebno u dijelu investicija koje se finansiraju iz kreditnih zaduženja ali i time povezanih značajnih meterijalnih troškova ali i rashoda za bruto lična primanja. Alokacije za ove namjene, bez pune procedure i dokumenata utvrđenih za ostale budžetske izdatke, nosi visok rizik po pitanju odabira prioritetnih i onih sa najvećim efektima po građane

5.3 Planiranje i odobravanje budžetskih izdataka u ministarstvima i ostalim budžetskim korisnicima koji nisu u nadležnosti ministarstva, treba u svakoj od faza i koraka uključivati usaglašavanje između nadležnih resora i predstavnika krajnjih primaoca sredstava i podrazumijevati punu dostupnost tih informacija kako bi se poboljšala transparentnost i povjerenje u dobro upravljanje javnim resursima.

U uslovima već definisanih generalnih ciljeva Vlade i datih okvira, ministarstva trebaju, po prethodno formalizovanoj proceduri, definisati okvire i prioritete po sektorima i budžetskim korisnicima za koje su nadležni. Proces usaglašavanja na ovom nivou i utvrđivanje najbolje moguće raspodjele podrazumijeva mjerljive pokazatelje po svakom operativnom cilju, njegovu povezanost sa generalnim ciljevima Vlade, ključne aktivnosti planirane za pripadajući period i potrebne resurse, te elemente po kojima će biti utvrđivana njihova vrijednost u budžetu. Ispitivanja su pokazala da planiranje nije zasnovano na ovim elementima i da je planiranje u najvećoj mjeri odgovornost odjeljenja za finansije, sa nedovoljnom uključenošću nadležnih resora.

Vođa revizorskog tima

Rosa Umićević, s.r.

Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске


6. PRILOZI UZ IZVJEŠTAJ

Prilog broj 1

Lista referenci – popis akata

1. Zakon o Vladi RS („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 101/08)

2. Zakon o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12)

3. Zakon o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 101/04, 42/05, 118/05, 98/13)

4. Zakon o budžetskom sistemu RS („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 121/12, 52/14, 103/15)

5. Zakon o izvršenju budžeta RS za 2016. („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 110/15)

6. Zakon o izvršenju budžeta RS za 2015. („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 119/14, 103/15)

7. Zakon o izvršenju budžeta RS za 2014. („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 107/13, 65/14)



10. Odluka o usvajanju Budžeta RS za 2016. („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 110/15)





15. Odluka o usvajanju Rebalansa budžeta RS za 2015. („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 103/15)




19. Zakona o obezbjeđenju i usmjeravanju sredstava za podsticanje razvoja poljoprivrede i sela („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 84/12)

20. Zakon o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 106/09, 44/15)

21. Zakon o dječijoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 4/02, 17/08, 1/09)

22. Zakon o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 37/12)

23. Zakon o zdravstvenom osiguranju zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 18/99, 51/01, 70/01, 51/03, 57/03, 17/08, 1/09, 106/09)

24. Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 124/11, 82/13)

25. Zakon o pravima boraca, vojnim invalidima i porodicama poginulih boraca odbrambeno otadžbinskog rata („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 124/11, 82/13)

26. Zakon o zaštiti civilnih žrtava rata („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 24/10)

27. Zakon o platama zaposlenih u javnim službama („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 31/14)



49

28. Zakon o platama zaposlenih u organima uprave („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 31/14)

29. Zakon o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 30/10, 102/12)

30. Uredba o boračkom dodatku („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 52/13, 53/14)

31. Uredba o stambenom zbrinjavanju PPB i RVI („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 134/11, 73/08, 18/11)

32. Odluka o utvrđivanju cijene rada („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 32/14)

33. Akcioni plan za realizaciju Ekonomske politike RS za 2016. godinu

34. Ekonomska politika RS za 2016. („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 110/15)





39. Dokument okvirnog budžeta RS za period 2016-2018. godina





44. Pravilnik o budžetskim klasifikacijama, sadržini računa i primjeni kontnog plana za korisnike prihoda budžeta Republike, opština, gradova i fondova ("Službeni glasnik Republike Srpske", broj 90/10)

45. Pravilnik o finansijskom izvještavanju za korisnike prihoda budžeta Republike , opština, gradova i fondova ("Službeni glasnik Republike Srpske",broj 16/11 i 126/11)

46. Pravilnik o načinu izrade i sadržaju kadrovskog plana u republičkim organima uprave („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 43/09)

47. Metodologija o načinu pripreme i donošenja budžeta Republike Srpske, MF

48. Konsolidovani izvještaj o izvršenju budžeta RS za period 01.01-31.12.2015. godine




52. Izvještaj o reviziji Konsolidovanog godišnjeg finansijskog izvještaja za korisnike budžeta RS za period 01.01-31.12.2014. godine



55. Izvještaj o reviziji finansijskih izvještaja MF za period 01.01-31.12.2015, GSRJS RS



58. Izvještaj o reviziji finansijskih izvještaja AAP za period 01.01-31.12.2015.

59. Izvještaj o reviziji finansijskih izvještaja AAP za period 01.01-31.12.2014.

60. Izvještaj o reviziji finansijskih izvještaja MZiSZ za period 01.01-31.12.2015.

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Pravilnik%20o%20finansijskom%20izvjestavanju.pdf

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/PAO/Documents/Izmjene%20finansijskog%20pravilnika%20o%20izvjestavanju%2c%20SG%20126-11.pdf

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Documents/%d0%9c%d0%b5%d1%82%d0%be%d0%b4%d0%be%d0%bb%d0%be%d0%b3%d0%b8%d1%98%d0%b0%20%d0%be%20%d0%bd%d0%b0%d1%87%d0%b8%d0%bd%d1%83%20%d0%bf%d1%80%d0%b8%d0%bf%d1%80%d0%b5%d0%bc%d0%b5%20%d0%b8%20%d0%b4%d0%be%d0%bd%d0%be%d1%88%d0%b5%d1%9a%d0%b0%20%d0%b1%d1%83%d1%9f%d0%b5%d1%82%d0%b0%20%d0%a0%d0%a1.pdf



61. Izvještaj o reviziji finansijskih izvještaja MZiSZ za period 01.01-31.12.2014.

62. Izvještaj o reviziji finansijskih izvještaja MRiBIZ za period 01.01-31.12.2014.

63. Izvještaj o reviziji finansijskih izvještaja MUP-a za period 01.01-31.12.2014.

64. Strategija razvoja energetike do 2030, prijedlog

65. Sektorska strategija razvoja industrije 2009-2013

66. Strategija podsticanja izvoza RS 2009-2013

67. Strategija razvoja malih i srednjih preduzeća i preduzetništva u RS 2011-2013

68. Strategija naučnog i tehnološkog razvoja RS 2012-2016

69. Strategija razvoja poljoprivrede RS do 2015.

70. Akcioni plan za realizaciju Strategije razvoja poljoprivrede 2007-2016

71. Strateški plan ruralnog razvoja RS 2009-2015, Nacrt

72. Strateški plan razvoja poljoprivrede i ruralnih područja RS 2016-2020, prijedlog

73. Razvojni program RS 2007-2010

74. Strategija zapošljavanja RS 2011-2015, prijedlog

75. Informacija o realizaciji Strategije zapošljavanja RS 2011-2015 za period 2011-2012

76. Strategija reforme javne uprave, BiH



51

Prilog broj 2

Dinamika i struktura pozicija budžeta za KOV i nivoe entiteta pojedinačno u DOB 2014-2016. godina

DOB 2014-2016 (u milionima KM)

Opis

2014 2016 PROMJENA: 2016-2014

KCV JLS Fondovi JP Put.

i Autop.

KOV KCV JLS Fondovi JP Put.

i Autop.

KOV KCV JLS Fondovi JP Putevi i

Autoputevi KOV

1 BP 1.684 545 1.667 124 3.703 1.785 592 1.726 80 3.912 101 47 59 -44 209

2 BR sa NNFI 1.813 528 1.662 396 4.082 1.679 555 1.656 96 3.714 -134 27 -6 -300 -368

Raz. BS/D (-Neto finansiranje) -129 17 5 -272 -379 106 37 70 -16 198 235 20 65 256 577

2.1 Rashodi za BLP 666 189 33 4 892 666 190 33 3 892 0 1 0 -1 0

2.2 Transferi 296 20 228 44 304 26 227 47 8 6 -1 3 0

2.3 Neto Izdaci za NFI 99 43 22 327 492 61 68 22 32 184 -38 25 0 -295 -308

Izvor: MF, DOB Republike Srpske za period 2014-2016. godina



Prilog broj 3.

Tabela 2: Projekcije budžetskih pozicija za KCV u DOB za četiri perioda u razdoblju 2013-2018.godina

DOB_2013-2015 DOB_2014-2016 DOB_2015-2017 DOB_2016-2018

2013 2014 2015 2014 2015 2016 2015 2016 2017 2016 2017 2018

1 2 5 6 7 10 11 12 15 16 17 18 19 20

1 BP 1.661,4 1.741,2 1.786,0 1.683,8 1.706,4 1.784,9 1.742,6 1.778,5 1.794,0 1.766,8 1.848,3 1.926,8

2 BR 1.631,1 1.621,1 1.625,8 1.714,5 1.703,7 1.617,8 1.746,5 1.695,7 1.667,7 1.768,4 1.763,4 1.771,7

2.1 Naknade za rad zaposlenih 709,0 709,0 709,0 666,1 665,6 665,8 729,1 728,3 728,7 733,8 739,5 744,7

2.2 Robe i usluge 113,2 109,4 109,7 148,2 144,8 144,1 143,3 136,6 136,3 156,5 154,3 152,5

2.3 Kamate 92,7 92,5 93,7 86,5 89,7 90,2 86,8 110,0 122,5 102,3 114,6 127,0

2.4 Subvencije 116,7 116,7 116,7 117,5 117,2 117,2 98,5 98,7 94,6 102,8 98,6 98,6

2.5 Transferi 282,5 287,5 289,4 295,8 297,8 304,1 363,1 342,0 308,9 334,9 336,9 339,1

2.6 Doznake za SZ 250,0 250,0 250,0 254,5 253,0 253,0 247,8 246,7 245,7 243,1 243,1 243,1

2.7 Ostali rashodi 66,9 55,9 57,3 145,9 135,7 43,4 77,9 33,5 31,1 94,9 76,6 66,7

3 BB S/D (1-2) 30,3 120,1 160,2 -30,7 2,7 167,1 -3,9 82,8 126,3 126,3 126,3 126,3

4 Neto NFI 154,0 122,0 111,2 98,6 76,6 61,5 215,4 187,4 79,5 82,2 147,6 70,9

5 BR sa Neto NFI 1.785,1 1.743,1 1.737,0 1.813,1 1.780,3 1.679,3 1.961,9 1.883,1 1.747,2 1.850,6 1.911,0 1.842,6

6 B S/D (1-5) -123,7 -1,9 49,0 -129,3 -73,9 105,6 -219,3 -104,6 46,8 -83,8 -62,7 84,2

Izvor: MF; DOB Republike Srpske za četiri perioda u razdoblju 2013-2018. godina



53

Prilog broj 4

Dinamika pozicija budžeta za KVC po budžetskim fondovima u DOB 2015-2017. godina

DOB 2015-2017 (u milionima KM)

2015 2016 2017

Ukupno Fond 01 Ostali

fondovi Ukupno Fond 01 Ostali

fondovi Ukupno Fond 01 Ostali

fondovi

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

A B. PRIHODI I PRIMICI OD NFI* 1.750,7 1.525,7 225,0 1.787,2 1.576,5 210,7 1.801,8 1.649,7 152,1

1 B. Prihodi 1.742,6 1.525,7 216,9 1.778,5 1.576,5 202,0 1.794,0 1.649,7 144,3

2 Primici od NFI 8,1 0,0 8,1 8,7 0,0 8,7 7,8 0,0 7,8

B B. RASHODI I IZDACI ZA NFI 1.970,0 1.629,0 341,0 1.891,9 1.585,2 306,7 1.755,1 1.566,8 188,3

1 B. Rashodi 1.746,5 1.611,9 134,6 1.695,8 1.573,3 122,5 1.667,8 1.555,0 112,8

1.1 Bruto plate i naknade zaposlenih 729,1 707,5 21,6 728,3 706,1 22,2 728,7 706,1 22,6

1.2 Robe i usluge 143,3 99,0 44,3 136,6 94,4 42,2 136,3 94,6 41,7

1.3 Kamate 86,8 58,6 28,2 110,0 82,3 27,7 122,5 97,3 25,2

1.4 Subvencije 98,5 98,5 0,0 98,7 98,7 0,0 94,6 94,6 0,0

1.5 Doznake na ime SZ 247,8 247,6 0,2 246,7 246,5 0,2 245,7 245,5 0,2

1.6 Transferi 363,1 335,7 27,4 342,0 320,1 21,9 308,9 292,0 16,9

1.7 Ostali rashodi 77,9 65,0 12,9 33,5 25,2 8,3 31,1 24,9 6,2

2 Izdaci za NFI 223,5 17,1 206,4 196,1 11,9 184,2 87,3 11,8 75,5

Bruto budžetski Suficit/Deficit -3,9 -86,2 82,3 82,7 3,2 79,5 126,2 94,7 31,5

Neto primici NFI -215,4 -17,1 -198,3 -187,4 -11,9 -175,5 -79,5 -11,8 -67,7

Budžetski Suficit/Deficit -219,3 -103,3 -116,0 -104,7 -8,7 -96,0 46,7 82,9 -36,2

FINANSIRANjE

A PRIMICI 880,1 571,3 308,8 870,8 564,5 306,3 813,9 604,8 209,1

1 Primici od FI* 1,3 0,0 1,3 1,2 0,0 1,2 0,9 0,0 0,9

2 Primici od zaduživanja 749,7 442,2 307,5 720,6 415,5 305,1 660,4 452,2 208,2

3 Primici od ref. otplaćenih zajmova 129,1 129,1 0,0 149,0 149,0 0,0 152,6 152,6 0,0

B IZDACI 659,3 468,0 191,3 764,5 555,8 208,7 858,1 687,7 170,4

1 Izdaci za FI 190,6 0,4 190,2 205,8 0,4 205,4 167,4 0,4 167,0

2 Izdaci za otplatu dugova 345,2 344,1 1,1 414,4 411,1 3,3 542,5 539,1 3,4

3 Izdaci za otplatu dugova koji se ref. 123,5 123,5 0,0 144,3 144,3 0,0 148,2 148,2 0,0

Neto primici od FI -189,3 -0,4 -188,9 -204,6 -0,4 -204,2 -166,5 -0,4 -166,1

Neto zaduživanje 404,5 98,1 306,4 306,2 4,4 301,8 117,9 -86,9 204,8

Neto primici od zajmova koji se refundiraju

5,6 5,6 0,0 4,7 4,7 0,0 4,4 4,4 0,0

NETO FINANSIRANjE 220,8 103,3 117,5 106,3 8,7 97,6 -44,2 -82,9 38,7



Prilog broj 5

Izvor. Upitnici MF

PREGLED BROJ 3_RS__Dinamika i struktura pozicija budžeta za 2016. godinu

R.br. Konto OPIS

2016_IZVORNI BUDžET (B1)

Zahtjevi korisnika DOB_(I1)

Početna ograničenja budžeta (POB)

Zahtjevi korisnika (I2_BZ1)

Nacrt dostavljen Vladi

Nacrt dostavljen NS RS

Prijedlog dostavljen NS RS

1 2 3 4 5 6 7 8 9

A B. PRIHODI i PRIMICI za NFI

1.640.175.000 1.653.127.000 1.653.127.000 2.468.103.000

B B. RASHODI i IZDACI za NFI 2.002.558.100 1.618.122.100 1.984.038.429 1.608.735.100 1.608.735.100 2.457.422.500

1 B. RASHODI 1.867.841.400 1.600.588.400 1.895.006.779 1.558.080.400 1.558.080.400 2.405.362.800

1.1 41 TEKUĆI RASHODI 1.512.517.400 1.250.888.000 1.444.248.410 1.236.209.400 1.236.209.400 2.270.503.500

1.1.1 411 Rashodi za lična primanja 762.382.900 710.150.300 741.299.525 708.669.200 708.669.200 722.628.700

1.1.2 412 Rashodi za robe i usluge 141.447.800 102.709.500 127.066.470 90.201.800 90.201.800 101.966.200

1.1.3 413 Rashodi finansiranja 76.118.600 72.374.100 75.987.800 71.520.800 71.520.800 78.761.000

1.1.4 414 Subvencije 179.768.500 102.844.500 146.571.500 102.620.000 102.620.000 98.720.000

1.1.5 415 Grantovi 72.736.000 19.832.000 78.972.560 20.825.000 20.825.000 21.155.000

1.1.6 416 Doznake za socijalnu z._ 1 280.063.600 242.977.600 274.350.555 242.372.600 242.372.600 243.072.600

1.1.7 417 Doznake za socijalnu z._ 2 0 0 0 0 0 1.004.200.000

1.2 48 TRANSFERI 355.324.000 321.367.200 450.758.369 318.689.000 318.689.000 127.039.000

1.3 BUDžETSKA REZERVA 28.333.200 3.182.000 3.182.000 7.820.300

2 51 IZDACI za NFI 134.716.700 17.533.700 89.031.650 50.654.700 50.654.700 52.059.700

FINANSIRANjE 569.825.000 554.694.000 554.694.000 658.897.000

1.3 61 IZDACI za FI 400.000 300.000 400.000 400.000 400.000 400.000

1.4 62 IZDACI za OTPLATU DUGOVA 602.550.000 591.577.900 618.168.253 598.685.900 598.685.900 669.177.500

1.4.1 Za hartije od vrijednosti 242.770.000 242.770.000 260.372.100 257.587.000 257.587.000 266.587.000

1.4.2 Za dugove u zemlji 59.028.900 59.028.900 60.018.000 53.577.200 53.577.200 123.853.300

1.4.3 Za dugove iz inostranstva 93.638.000 93.638.000 98.675.700 92.978.300 92.978.300 92.978.300

1.4.4 Za preuzete dugove 56.993.000 56.993.000 58.822.000 56.996.500 56.996.500 56.996.500

1.4.5 Za dugove koji se refundiraju 139.148.000 139.148.000 129.409.300 137.546.900 137.546.900 128.762.400

1.4.6 Ostalo_OPP 10.972.100 0 10.871.153 0 0 0



55

Izvor. Upitnici MF


R.br. Konto OPIS

2015_IZVORNI BUDžET (B1) 2015_REBALANSIRANI BUDžET

(B2) 2015_OPERATIVNI BUDžET (B3)







Zahtjevi budžetskih korisnika

Prijedlog dostavljen Vladi


Realokacije nakon reb. _povećanje

Realokacije nakon reb. _umanjenje

OPERATIVNI BUDžET

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

A B. PRIHODI i PRIMICI za NFI 1.525.742.000 - - 1.588.613.000 1.608.900.000 1.608.900.000

B B. RASHODI i IZDACI za NFI 2.047.329.605 1.629.028.700 1.799.258.819 - - 1.555.711.100 1.619.377.294 1.572.660.602 1.572.660.600 7.480.508 10.570.507 1.567.259.280

1 B. RASHODI 1.956.675.036 1.611.912.500 1.767.900.622 - - 1.539.046.300 1.570.600.787 1.545.352.302 1.545.352.300 7.480.508 9.670.997 1.541.442.599

1.1 41 TEKUĆI RASHODI 1.568.004.120 1.234.094.500 1.365.474.424 - - 1.213.212.800 1.242.962.387 1.218.327.702 1.218.663.200 1.725.990 7.000.785 1.209.947.705

1.1.1 411 Rashodi za lična primanja 759.794.122 707.465.700 735.110.967 - - 701.597.000 719.117.850 704.484.500 704.494.500 2.270.005 705.686.300

1.1.2 412 Rashodi za robe i usluge 134.086.827 99.053.600 110.834.716 - - 87.789.400 108.237.337 98.696.002 98.721.500 1.401.612 99.501.278

1.1.3 413 Rashodi finansiranja 58.569.224 58.569.900 61.200.100 - - 61.200.100 59.015.600 59.015.600 59.015.600 3.676.430 57.713.670

1.1.4 414 Subvencije 196.424.500 98.464.500 117.944.500 - - 99.844.500 99.508.100 99.208.100 99.508.100 538.420 94.093.600

1.1.5 415 Grantovi 88.015.922 22.916.400 72.124.190 - - 19.814.200 25.211.600 25.111.600 25.111.600 324.378 22.172.435

1.1.6 416 Doznake za socijalnu z._ 1 331.113.525 247.624.400 268.259.951 - - 242.967.600 231.871.900 231.811.900 231.811.900 515.930 230.780.422

1.2 48 TRANSFERI 388.670.916 335.753.000 399.426.198 - - 322.833.500 325.287.400 324.673.600 324.388.100 5.754.518 330.962.194

1.3 BUDžETSKA REZERVA 0 42.065.000 3.000.000 - - 3.000.000 2.351.000 2.351.000 2.301.000 2.670.212 532.700

2 51 IZDACI za NFI 90.654.569 17.116.200 31.358.197 - - 16.664.800 48.776.507 27.308.300 27.308.300 899.510 25.816.681

FINANSIRANjE - -

1.3 61 IZDACI za FI 400.000 400.000 300.000 - - 300.000 450.000 400.000 400.000 400.000

1.4 62 IZDACI za OTPLATU DUGOVA 470.566.624 467.571.300 485.278.894 - - 476.988.900 521.882.339 510.042.400 510.042.400 6.907.819 3.817.800 508.123.639

1.4.1 Za hartije od vrijednosti 185.945.363 185.945.400 203.033.000 - - 203.033.000 203.303.000 203.303.000 203.303.000 269.435 203.303.000

1.4.2 Za dugove u zemlji 55.413.516 55.413.600 43.533.900 - - 43.533.900 51.716.100 51.716.100 51.716.100 3.817.800 51.716.100

1.4.3 Za dugove iz inostranstva 55.197.506 55.197.500 57.723.000 - - 57.723.000 64.011.000 64.011.000 64.011.000 1.263.545 64.011.000

1.4.4 Za preuzete dugove 47.472.226 47.472.200 48.772.000 - - 48.772.000 52.485.000 52.485.000 52.485.000 3.713.000 52.485.000

1.4.5 Za dugove koji se refundiraju 123.542.668 123.542.600 123.927.000 - - 123.927.000 125.274.800 125.274.800 125.274.800 1.347.800 125.274.800

1.4.6 Ostalo_OPP 2.995.345 0 8.289.994 - - 0 25.092.439 13.252.500 13.252.500 314.039 11.333.739




Izvor. Upitnici MF

R.br. Konto OPIS














OPERATIVNI BUDžET

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

A B. PRIHODI i PRIMICI za NFI 1.544.569.000 - - 1.620.458.000 1.540.574.000 1.540.574.000 1.596.902.722


1 B. RASHODI 1.821.033.171 1.505.274.000 1.728.307.726 - - 1.501.205.300 1.661.850.162 1.543.370.200 1.557.018.000 6.330.162 16.022.143 1.527.448.247

1.1 41 TEKUĆI RASHODI 1.514.418.902 1.188.758.800 1.350.582.541 - - 1.202.489.300 1.266.707.112 1.209.212.700 1.209.171.000 4.973.217 13.456.767 1.198.861.962

1.1.1 411 Rashodi za lična primanja 726.254.109 646.062.200 697.209.156 - - 659.609.000 707.855.743 693.208.300 694.095.100 151.987 693.943.113

1.1.2 412 Rashodi za robe i usluge 130.222.585 96.567.700 113.448.878 - - 104.575.900 105.789.800 94.591.500 94.163.000 2.377.655 96.154.673

1.1.3 413 Rashodi finansiranja 49.234.665 49.234.700 52.295.120 - - 52.639.200 45.599.800 45.599.800 45.599.800 557.380 45.042.420

1.1.4 414 Subvencije 206.440.000 117.508.000 149.498.000 - - 108.048.000 132.162.293 98.234.900 98.234.900 250.000 98.484.900

1.1.5 415 Grantovi 92.164.488 24.991.600 70.545.520 - - 26.023.100 28.697.100 25.498.100 25.463.100 2.345.562 27.696.953

1.1.6 416 Doznake za socijalnu z._ 1 310.103.055 254.394.600 267.585.867 - - 251.594.100 246.602.376 252.080.100 251.615.100 12.747.399 237.539.904

1.2 48 TRANSFERI 306.614.269 277.800.200 377.725.185 - - 296.716.000 395.143.050 327.667.000 344.847.000 1.356.945 328.151.661

1.3 BUDžETSKA REZERVA 38.715.000 - - 2.000.000 6.490.500 3.000.000 2.565.376 434.624

2 51 IZDACI za NFI 83.689.931 26.358.200 66.312.698 - - 29.200.100 62.468.313 71.696.400 79.950.100 297.485 79.622.140

FINANSIRANjE 473.031.000 419.542.000 592.426.000 615.426.000 572.162.147

1.3 61 IZDACI za FI 600.000 150.000 400.000 - - 500.000 500.000 500.000 500.000 400.000

1.4 62 IZDACI za OTPLATU DUGOVA 490.053.186 485.817.800 513.595.657 - - 509.094.600 541.577.426 517.433.400 518.531.900 18.694.923 8.705.458 524.936.969

1.4.1 Za hartije od vrijednosti 137.618.130 137.618.100 176.202.880 - - 176.202.900 176.010.200 176.010.200 176.010.200 417.530 176.427.730

1.4.2 Za dugove u zemlji 45.829.051 45.829.100 38.479.000 - - 38.929.000 36.883.200 36.883.200 36.883.200 15.640.333 51.992.033

1.4.3 Za dugove iz inostranstva 135.630.826 135.630.800 133.736.000 - - 133.736.000 130.063.000 130.063.000 130.063.000 2.195.425 132.258.425

1.4.4 Za preuzete dugove 47.555.577 47.555.600 46.806.500 - - 46.806.500 46.237.800 46.237.800 46.237.800 441.635 46.679.435

1.4.5 Za dugove koji se refundiraju 116.483.731 116.483.300 113.420.200 - - 113.420.200 109.573.300 109.573.300 109.573.300 6.016.260 100.504.144

1.4.6 Ostalo_OPP 6.935.871 2.700.900 4.951.077 - - 0 42.809.926 18.665.900 19.764.400 2.689.198 17.075.202



57

Izvor. Upitnici MF


R.br. Konto OPIS














OPERATIVNI BUDžET

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

A B. PRIHODI i PRIMICI za NFI - - 1.585.444.000 1.585.444.000


1 B. RASHODI 1.884.456.315 1.459.598.000 1.853.967.952 - - 1.462.058.700 1.503.181.789 1.458.536.646 1.458.411.816 3.693.031 7.935.377 1.432.431.653

1.1 41 TEKUĆI RASHODI 1.594.275.469 1.200.467.100 1.559.797.342 - - 1.184.713.700 1.218.963.394 1.181.188.446 1.180.477.116 3.693.031 4.221.177 1.164.123.450

1.1.1 411 Rashodi za lična primanja 761.252.649 709.030.300 754.234.739 - - 642.044.400 668.273.746 656.661.700 656.639.400 874.271 655.765.129

1.1.2 412 Rashodi za robe i usluge 156.239.365 95.391.800 144.812.283 - - 104.397.100 110.357.435 97.204.330 97.729.416 806.143 96.161.379

1.1.3 413 Rashodi finansiranja 0 0 52.326.227 - - 43.573.100 45.409.059 45.908.900 45.408.900 3.346.906 39.085.594

1.1.4 414 Subvencije 224.870.000 116.735.000 205.594.450 - - 114.200.000 116.320.739 112.720.700 112.320.700 704.144 112.981.385

1.1.5 415 Grantovi 94.859.000 29.347.000 89.398.808 - - 25.673.500 38.257.499 29.034.900 29.275.900 943.326 29.451.183

1.1.6 416 Doznake za socijalnu z._ 1 357.054.455 249.963.000 313.430.835 - - 254.825.600 240.344.916 239.657.916 239.102.800 1.239.418 230.678.779

1.2 48 TRANSFERI 287.180.846 240.933.900 289.170.610 - - 274.345.000 282.218.395 276.974.200 277.460.700 3.644.200 268.204.203

1.3 BUDžETSKA REZERVA 3.000.000 18.197.000 5.000.000 - - 3.000.000 2.000.000 374.000 474.000 70.000 104.000

2 51 IZDACI za NFI 90.873.539 15.730.000 96.736.846 - - 18.988.400 32.589.277 21.264.270 21.388.984 2.067.348 19.300.076

FINANSIRANjE - -

1.3 61 IZDACI za FI 240.000 235.000 600.000 - - 150.000 152.000 152.000 152.000 52.000

1.4 62 IZDACI za OTPLATU DUGOVA 412.150.946 430.982.100 464.602.167 - - 463.802.900 571.685.609 465.047.084 465.047.200 6.895.274 585.580 458.660.528

1.4.1 Za hartije od vrijednosti 120.112.166 122.112.100 123.766.243 - - 123.767.000 194.759.568 123.764.600 123.764.600 122.464.600

1.4.2 Za dugove u zemlji 29.256.168 31.256.698 38.606.168 - - 30.161.900 31.514.592 26.614.600 26.614.600 192.300 21.375.500

1.4.3 Za dugove iz inostranstva 121.538.046 121.538.000 124.103.971 - - 124.104.000 120.215.372 120.215.400 120.215.400 585.580 118.129.820

1.4.4 Za preuzete dugove 47.454.089 47.454.100 47.837.032 - - 47.837.000 46.777.405 46.777.400 46.777.400 46.277.400

1.4.5 Za dugove koji se refundiraju 91.721.566 91.721.600 92.984.102 - - 92.983.000 87.284.826 87.284.900 87.284.900 585.580 85.070.480

1.4.6 Ostalo_OPP 2.068.911 16.899.602 37.304.651 - - 44.950.000 91.133.846 60.390.184 60.390.300 6.117.394 65.342.728



Prilog broj 6


R.br. Konto OPIS

2016_IZVORNI BUDžET (B1)

Zahtjevi korisnika (DOB_I1)

Početna ograničenja budžeta (DOB)

Zahtjevi korisnika (I2)




1 2 3 4 5 6 7 8 9

1 411 Ras. za lična primanja_RS 762.382.900 710.150.300 741.299.525 708.669.200 708.669.200 722.628.700

1.1 AAP 1.030.600 788.800 1.007.700 794.300 794.300 794.300

1.2 MRiBIZ 2.630.900 2.574.100 3.028.000 2.622.100 2.622.100 2.622.100

1.3 MIER 2.411.100 2.192.100 0 2.178.100 2.178.100 2.298.100

1.4 MZiSZ 1.867.500 1.779.700 2.071.600 1.829.700 1.829.700 1.829.700

1.5 MUP 157.068.000 153.665.500 157.716.400 155.623.500 155.623.500 155.623.500

1.6 Ostali 597.374.800 549.150.100 577.475.825 545.621.500 545.621.500 559.461.000

2 414 Subvencije_RS 179.768.500 102.844.500 146.571.500 102.620.000 102.620.000 98.720.000

2.1 AAP 94.584.000 60.000.000 98.412.000 60.000.000 60.000.000 60.000.000

2.2 MRiBIZ 0 0 0 0 0 0

2.3 MIER 25.000.000 1.500.000 0 1.500.000 1.500.000 0

2.4 MZiSZ 2.100.000 2.100.000 2.100.000 2.100.000 2.100.000 2.100.000

2.5 Ostali 58.084.500 39.244.500 46.059.500 39.020.000 39.020.000 36.620.000

3 415 Grantovi_RS 72.736.000 19.832.000 78.972.560 20.825.000 20.825.000 21.155.000

4 416 Doznake za socijalnu zaštitu_RS 280.063.600 242.977.600 274.350.555 242.372.600 242.372.600 243.072.600

4.1 AAP 0 0 0 0 0 0

4.2 MRiBIZ 243.912.700 224.743.400 239.400.000 224.043.400 224.043.400 224.743.400

4.3 MIER 2.000 2.000 0 2.000 2.000 2.000

4.4 MZiSZ 3.600.000 3.200.000 3.300.000 3.300.000 3.300.000 3.300.000

4.5 Ostali 32.548.900 15.032.200 31.650.555 15.027.200 15.027.200 15.027.200

5 48 TRANSFERI_RS 355.324.000 321.367.200 450.758.369 318.689.000 318.689.000 127.039.000

5.1 AAP 0 0 0 0 0 0

5.2 MRiBIZ 269.425.000 255.904.000 372.682.002 255.920.000 255.920.000 64.920.000

5.3 MIER 680.000 630.000 0 630.000 630.000 630.000

5.4 MZiSZ 36.500.000 30.500.000 28.661.000 28.660.000 28.660.000 28.660.000

5.5 Ostali 48.719.000 34.333.200 49.415.367 33.479.000 33.479.000 32.829.000

Izvor. Upitnici MF



59


R.br. Konto OPIS

2015_IZVORNI BUDžET (B1) 2015_REBALANSIRANI BUDžET (B2) 2015_OPERATIVNI BUDžET (B3)












OPERATIVNI BUDžET

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

1 411

Ras. za lična primanja_RS 759.794.122 707.465.700 735.110.967 - - 701.597.000 719.117.850 704.484.500 704.494.500 2.270.005 705.686.300

1.1 AAP 996.122 729.400 802.330 - - 778.800 794.600 793.000 793.000 1.183 793.000

1.2 MRiBIZ 2.671.234 2.488.000 2.652.070 - - 2.549.100 2.686.200 2.652.000 2.652.000 8.575 2.652.000

1.3 MIER 2.253.000 2.024.000 2.252.979 - - 2.182.100 2.187.500 2.172.500 2.172.500 14.550 2.172.500

1.4 MZiSZ 2.207.010 1.800.000 1.895.410 - - 1.769.700 1.929.200 1.785.000 1.795.000 2.108 1.795.000

1.5 MUP 153.455.613 153.000.000 156.383.490 - - 153.423.500 157.723.500 154.823.500 154.823.500 116.667 154.823.500

1.6 Ostali 598.211.143 547.424.300 571.124.688 - - 540.893.800 553.796.850 542.258.500 542.258.500 2.383.988 543.450.300

2 414 Subvencije_RS 196.424.500 98.464.500 117.944.500 - - 99.844.500 99.508.100 99.208.100 99.508.100 538.420 94.093.600

2.1 AAP 93.960.000 60.000.000 60.000.000 - - 60.000.000 60.000.000 60.000.000 60.000.000 60.000.000

2.2 MRiBIZ 0 0 0 - - 0 0 0 0 0

2.3 MIER 25.000.000 0 1.500.000 - - 1.500.000 1.000.000 1.000.000 1.000.000 330.000 0

2.4 MZiSZ 24.900.000 2.100.000 2.100.000 - - 2.100.000 2.100.000 2.100.000 2.100.000 2.100.000

2.5 Ostali 52.564.500 36.364.500 54.344.500 - - 36.244.500 36.408.100 36.108.100 36.408.100 208.420 31.993.600

3 415 Grantovi_RS 88.015.922 22.916.400 72.124.190 - - 19.814.200 25.211.600 25.211.600 25.211.600 324.378 22.172.435

4 416 Doznake za socijalnu zaštitu_RS 331.113.525 247.624.400 268.259.951

- - 242.967.600 231.871.900 231.811.900 231.811.900 515.930 230.780.422

4.1 AAP 0 0 0 - - 0 0 0 0 0

4.2 MRiBIZ 271.660.544 228.964.400 232.951.960 - - 224.733.400 214.073.700 214.073.700 214.073.700 676.758 214.152.910

4.3 MIER 2.000 2.000 2.000 - - 2.000 2.000 2.000 2.000 2.000

4.4 MZiSZ 27.100.000 3.625.000 3.200.000 - - 3.200.000 3.200.000 3.200.000 3.200.000 1.165.548 2.034.452

4.5 Ostali 32.350.981 15.033.000 32.105.991 - - 15.032.200 14.596.200 14.536.200 14.536.200 27.140 14.591.060

5 48 TRANSFERI_RS 388.670.916 335.753.000 399.426.198 - - 322.833.500 325.287.400 324.673.600 324.388.100 5.754.518 330.962.194

5.1 AAP 0 0 0 - - 0 0 0 0 0

5.2 MRiBIZ 307.772.612 255.880.000 306.975.561 - - 255.904.000 255.904.000 255.904.000 255.904.000 255.904.000

5.3 MIER 630.000 630.000 680.000 - - 630.000 960.000 960.000 960.000 330.000 960.000

5.4 MZiSZ 32.482.050 48.400.000 43.734.000 - - 32.234.000 32.834.000 32.534.000 32.598.500 2.503.094 35.101.594

5.5 Ostali 47.786.254 30.843.000 48.036.637 - - 34.065.500 35.589.400 35.275.600 34.925.600 2.921.424 38.996.600



Izvor. Upitnici MF


R.br. Konto OPIS














OPERATIVNI BUDžET

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

1 411 Ras. za lična primanja_RS 726.254.109 646.062.200 697.209.156 - - 659.609.000 707.855.743 693.208.300 694.095.100 151.987 693.943.113

1.1 AAP 948.538 530.000 649.056 - - 673.000 773.885 713.400 733.400 5.000 728.400

1.2 MRiBIZ 2.480.478 2.314.000 2.514.798 - - 2.359.000 2.551.592 2.483.000 2.533.000 2.533.000

1.3 MIER 2.210.500 1.907.000 2.052.993 - - 1.949.000 2.066.000 1.999.000 2.029.000 2.029.000

1.4 MZiSZ 1.680.550 1.340.000 1.505.571 - - 1.345.300 1.783.824 1.745.300 1.745.300 4.500 1.749.800

1.5 MUP 136.695.002 136.695.000 139.129.156 - - 143.173.000 153.708.229 153.710.000 153.710.000 690.000 153.020.000

1.6 Ostali 582.239.041 503.276.200 551.357.582 - - 510.109.700 546.972.213 532.557.600 533.344.400 538.514 533.882.914

2 414 Subvencije_RS 206.440.000 117.508.000 149.498.000 - - 108.048.000 132.162.293 98.234.900 98.234.900 250.000 98.484.900

2.1 AAP 99.882.000 60.000.000 60.000.000 - - 60.000.000 93.927.480 60.000.000 60.000.000 60.000.000

2.2 MRiBIZ 0 0 0 - - 0 0 0 0 0

2.3 MIER 25.000.000 20.000.000 25.000.000 - - 10.000.000 0 0 0 0

2.4 MZiSZ 20.800.000 2.500.000 2.100.000 - - 2.100.000 2.100.000 2.100.000 2.100.000 2.100.000

2.5 Ostali 60.758.000 35.008.000 62.398.000 - - 35.948.000 36.134.813 36.134.900 36.134.900 250.000 36.384.900

3 415 Grantovi_RS 92.164.488 24.991.600 70.545.520 - - 26.023.100 28.697.100 25.498.100 25.463.100 2.345.563 27.696.953

4 416 Doznake za socijalnu zaštitu_RS 285.803.055 254.394.600 267.585.867 - - 251.594.100 246.602.376 252.080.100 251.615.100 12.747.399 237.539.904

4.1 AAP 0 0 0 - - 0 0 0 0 0

4.2 MRiBIZ 245.511.600 233.981.600 245.511.600 - - 230.983.600 226.762.421 233.232.600 232.732.600 11.961.166 219.454.100

4.3 MIER 3.000 3.000 2.000 - - 2.000 2.000 2.000 2.000 2.000

4.4 MZiSZ 29.000.000 3.200.000 3.585.000 - - 3.625.000 3.625.000 3.200.000 3.200.000 437.787 2.762.213

4.5 Ostali 11.288.455 17.210.000 18.487.267 - - 16.983.500 16.212.955 15.645.500 15.680.500 0 348.447 15.321.591

5 48 TRANSFERI_RS 306.614.269 277.800.200 377.725.185 - - 296.716.000 395.143.050 327.667.000 344.847.000 1.356.945 328.151.661

5.1 AAP 0 0 0 - - 0 0 0 0 0

5.2 MRiBIZ 232.559.000 225.404.000 301.619.400 - - 237.404.000 320.694.800 251.814.000 252.314.000 252.314.000

5.3 MIER 847.000 630.000 1.410.000 - - 630.000 830.000 830.000 830.000 700.000 130.000

5.4 MZiSZ 29.526.971 22.527.000 36.273.140 - - 28.734.000 37.700.000 43.734.000 43.734.000 307.787 43.896.903

5.5 Ostali 43.681.298 29.239.200 38.422.645 - - 29.948.000 35.918.250 31.289.000 47.969.000 1.749.158 31.810.758



61


R.br. Konto OPIS














OPERATIVNI BUDžET

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

1 411 Ras. za lična primanja_RS 761.252.649 709.030.300 754.234.739 - - 642.044.400 668.273.746 656.661.700 656.639.400 874.270 655.765.130

1.1 AAP 1.205.821 550.000 799.435 - - 497.000 585.000 585.000 585.000

1.2 MRiBIZ 3.063.600 2.493.000 3.063.600 - - 2.314.000 2.380.630 2.330.000 2.330.000

1.3 MIER 2.714.500 2.128.000 2.827.540 - - 2.431.000 1.907.000 1.907.000 3.700 1.903.300

1.4 MZiSZ 1.695.000 1.443.000 1.636.000 - - 1.278.000 1.358.000 1.358.000 25.933 1.332.067

1.5 MUP 152.580.000 152.580.000 152.580.000 - - 136.695.000 144.831.992 141.830.000 141.830.000

1.6 Ostali 599.993.728 549.836.300 593.328.164 - - 498.829.400 517.211.124 656.661.700 508.629.400 844.637 507.784.763

2 414 Subvencije_RS 224.870.000 116.735.000 205.594.450 - - 114.200.000 116.320.739 112.720.700 112.320.700 704.144 112.981.385

2.1 AAP 108.000.000 60.000.000 108.000.000 - - 60.000.000 60.000.000 60.000.000 60.000.000

2.2 MRiBIZ 0 0 0 - - 0 0 0 0

2.3 MIER 27.500.000 20.000.000 27.500.000 - - 20.000.000 19.600.000 19.600.000 19.600.000

2.4 MZiSZ 25.670.000 2.500.000 2.900.000 - - 2.500.000 2.500.000 2.500.000 2.500.000

2.5 Ostali 63.700.000 34.235.000 67.194.450 - - 31.700.000 34.220.739 112.720.700 30.220.700 704.144 30.881.385

3 415 Grantovi_RS 94.859.000 29.347.000 89.398.808 - - 25.673.500 38.257.499 29.034.900 29.275.900 943.325 29.451.183

4 416 Doznake za socijalnu zaštitu_RS 357.054.455 249.963.000 313.430.835 - - 254.825.600 240.343.916 239.657.916 239.102.800 1.239.418 230.678.779

4.1 AAP 0 0 0 - - 0 0 0 0 0

4.2 MRiBIZ 279.088.000 228.800.000 275.789.600 - - 234.981.600 219.869.421 219.869.400 1.414.308 212.435.372

4.3 MIER 5.000 5.000 5.000 - - 3.000 3.000 3.000 1.907

4.4 MZiSZ 43.900.000 4.000.000 4.000.000 - - 3.200.000 4.200.000 3.200.000 2.968.403

Ostali 34.061.455 17.158.000 33.636.235 - - 16.641.000 16.271.495 239.657.916 16.030.400 174.890 15.273.097

5 48 TRANSFERI_RS 287.180.846 240.933.900 289.170.610 - - 274.345.000 282.218.395 276.974.200 277.460.700 3.644.200 268.204.203

5.1 AAP 0 0 0 - - 0 0 0 0 0

5.2 MRiBIZ 226.795.000 198.440.000 227.155.000 - - 224.404.000 228.404.000 225.404.000 3.581.701 212.855.130

5.3 MIER 1.760.000 700.000 1.760.000 - - 0 1.100.000 1.030.000 0 1.030.000

5.4 MZiSZ 21.749.952 19.800.000 23.233.524 - - 21.734.000 20.734.000 19.884.000 0 24.487.949

5.5 Ostali 36.875.894 21.993.900 37.022.086 - - 28.207.000 31.980.395 276.974.200 31.142.700 62.499 29.831.124



Prilog broj 7

Izvor. Upitnici MZiSZ

Pregled broj 4_MZiSZ_2015. godina

2015_IZVORNI BUDžET (B1) 2015_REBALANSIRANI (B2) 2015_OPERATIVNI (B3)

Procjene potreba (zasnovanost na

regulativi /programima)

Zahtjev dostavljen MF po Instrukciji 2

Konačan B1

Procjene zasnovane na

regulativi /programima

Zahtjev dostavljen

MF

Konačan B2

Zahtjevi za realokacijama

nakon rebalansa

Odobrene realokacije

nakon rebalansa

Izvršene realokacije

nakon rebalansa

Konačan B3

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

1 416 DOZNAKE ZA SOCIJALNU ZAŠTITU

3.200.000 3.200.000 3.200.000 3.200.000 3.200.000 3.200.000 -1.165.548 -

1.165.548 -

1.165.548 2.034.452

1.1 4163 Doznake socijalnim institucijama 3.200.000 3.200.000 3.200.000 3.200.000 3.200.000 3.200.000 -1.165.548 -1.165.548 -1.165.548 2.034.452

1.2 Ostalo

2 48 TRANSFERI 43.734.000 43.734.000 32.234.000 35.239.594 32.834.000 32.598.500 2.641.094 2.641.094 2.641.094 35.239.594

2.1 4813 Transfer jedinicama lokalne samouprave - socijalna zaštita

18.000.000 18.000.000 18.000.000 19.878.316 18.600.000 18.364.500 1.513.816 1.513.816 1.513.816 19.878.316

2.2 4815

Transfer fondu za zdravstveno osiguranje za unapređenje uslova rada u zdravstvu

7.000.000 7.000.000 7.000.000 8.127.278 7.000.000 7.000.000 1.127.278 1.127.278 1.127.278 8.127.278

2.3 4815 Transfer Fondu za zdravstveno osiguranje

15.000.000 15.000.000 3.500.000 3.500.000 3.500.000 3.500.000 - - - 3.500.000

2.4 4815 Transfer Fondu dječije zaštite 2.000.000 2.000.000 2.000.000 2.000.000 2.000.000 2.000.000 - - - 2.000.000

2.5 4821

Transferi za sufinansiranje projekata finansiranih iz sredstava međunarodnih finansijskih i nefinansijskih institucija

1.734.000 1.734.000 1.734.000 1.734.000 1.734.000 1.734.000 - - - 1.734.000

2.6 Ostalo - - -



63



Procjene potreba

(zasnovanost na regulativi

/programima)

Zahtjev dostavljen MF po Instrukciji 2

Konačan B1



Zahtjev dostavljen MF

Konačan B2


nakon rebalansa


nakon rebalansa


nakon rebalansa

Konačan B3

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

1 416 DOZNAKE ZA SOCIJALNU ZAŠTITU 3.585.000 3.585.000 3.625.000 3.625.000 3.625.000 3.200.000 -437.787 -437.787 -437.787 2.762.213

1.1 4163 Doznake socijalnim institucijama 3.200.000 3.200.000 3.200.000 3.200.000 3.200.000 3.200.000 -437.787 -437.787 -437.787 2.762.213

1.2 4169

Doznake za projekte i programe u skladu sa Zakonom o igrama na sreću 385.000 385.000 425.000 425.000 425.000 0 0 0 0 0

2 48 TRANSFERI 43.273.140 28.621.769 28.734.000 33.734.000 33.734.000 43.734.000 307.786 307.786 307.786 43.896.902

2.1 4813 Transfer jedinicama lokalne samouprave - socijalna zaštita 18.799.769 17.887.769 18.000.000 18.000.000 18.000.000 18.000.000 307.786 307.786 307.786 18.307.786

2.2 4815

Transfer fondu za zdravstveno osiguranje za unapređenje uslova rada u zdravstvu 7.000.000 7.000.000 7.000.000 7.000.000 7.000.000 7.000.000 0 0 0 7.000.000

2.3 4815 Transfer Fondu za zdravstveno osiguranje 0 0 0 0 0 15.000.000 0 0 0 15.000.000

2.4 4815 Transfer Fondu dječije zaštite 2.000.000 2.000.000 2.000.000 7.000.000 7.000.000 2.000.000 0 0 0 2.000.000

2.5 4821 Transferi za sufinansiranje projekata Svjetske banke 15.473.371 1.734.000 1.734.000 1.734.000 1.734.000 1.734.000 0 0 0 1.589.116

2.6 Ostalo Izvor. Upitnici MZiSZ





Procjene potreba

(zasnovanost na regulativi

/programima)

Zahtjev dostavljen

MF po Instrukciji 2

Konačan B1



Zahtjev dostavljen

MF

Konačan B2


nakon rebalansa


nakon rebalansa


nakon rebalansa

Konačan B3

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

1 416 DOZNAKE ZA SOCIJALNU ZAŠTITU 4.000.000 4.000.000 3.200.000 3.750.000 3.750.000 3.200.000 0 0 0 2.968.403

1.1 4163 Doznake socijalnim institucijama 4.000.000 4.000.000 3.200.000 3.750.000 3.750.000 3.200.000 0 0 0 2.968.403

1.2 Ostalo 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

2 48 TRANSFERI 19.733.524 19.733.524 19.734.000 19.334.000 19.334.000 24.884.000 569.351 569.351 569.351 24.487.948

2.1 4813 Transfer jedinicama lokalne samouprave - socijalna zaštita 16.000.000 16.000.000 16.000.000 15.600.000 15.600.000 16.150.000 569.351 569.351 569.351 16.719.351

2.2 4815

Transfer fondu za zdravstveno osiguranje za unapređenje uslova rada u zdravstvu 0 0 0 0 0 5.000.000 0 0 0 5.000.000

2.3 4815 Transfer Fondu za zdravstveno osiguranje 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

2.4 4815 Transfer Fondu dječije zaštite 2.000.000 2.000.000 2.000.000 2.000.000 2.000.000 2.000.000 0 0 0 2.000.000

2.5 4821 Transferi za sufinansiranje projekata Svjetske banke 1.733.524 1.733.524 1.734.000 1.734.000 1.734.000 1.734.000 0 0 0 768.597

2.6 Ostalo 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Izvor. Upitnici MZiSZ



65

Prilog broj 8

Pregled broj 4_Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite_analitika rashoda

MRiBIZ_B1_Rashodi za BLP, doznake i transfere

K-to Vrsta rashoda God.

ZKI1 POB (MF) ZKI2 B1

1 2 3 4 5 6 7

416 Tekuće doznake za odlikovane borce

2014 2.900.000 2.800.000 2.800.000 2.900.000

2015 2.900.000 2.900.000 2.800.000 2.900.000

2016 4.000.000 2.900.000 2.900.000 2.900.000

416 Tekuće doznake za borački

dodatak

2014 49.262.400 49.262.400 49.262.400 49.138.000

2015 49.262.400 50.000.000 49.262.400 52.000.000

2016 57.083.700 52.000.000 52.000.000 52.000.000

416 Tekuće doznake za

porodične invalidnine

2014 84.889.200 84.389.200 84.389.200 85.443.800

2015 84.889.200 85.500.000 84.889.200 85.500.000

2016 85.500.000 85.500.000 85.500.000 85.500.000

416 Tekuće doznake za lične

invalidnine

2014 68.730.000 68.230.000 68.230.000 69.984.400

2015 68.730.000 70.000.000 68.730.000 69.984.000

2016 69.984.000 69.984.000 69.984.000 69.984.000

416 Tekuće doznake za civilne

invalidnine

2014 6.450.000 6.450.000 6.450.000 6.485.000

2015 6.450.000 6.490.000 6.450.000 6.485.000

2016 6.485.000 6.485.000 6.485.000 6.485.000

416 Otpremnine po članu 182.

Zakona o radu

2014 3.000.000 2.000.000 2.000.000 2.000.000

2015 4.000.000 2.000.000 2.000.000 2.000.000

2016 4.000.000 2.000.000 1.300.000 2.000.000

416 Kapitalne doznake za

stambeno zbrinjavanje PPB i RVI od I do IV kategorije

2014 9.000.000 5.000.000 5.000.000 2.168.000

2015 2.500.000 2.200.000 2.500.000 0

2016 17.300.000 0 0 0

416 Program socijalnog

zbrinjavanja radnika

2014 15.000.000 13.000.000 13.000.000 10.000.000

2015 15.000.000 7.000.000 13.000.000 3.000.000

2016 3.000.000 3.000.000 3.000.000 3.000.000

416 Tekuće doznake za

zdravstvenu zaštitu boraca, RVI, PPB i CŽR

2014 5.200.000 1.990.000 1.990.000 1.990.000

2015 5.200.000 2.000.000 1.990.000 1.990.000

2016 5.500.000 2.000.000 1.990.000 2.000.000

4815 Transfer Fondu PIO 2014 156.000.000 156.000.000 156.000.000 170.000.000

2015 156.000.000 190.000.000 156.000.000 190.000.000

2016 198.200.000 190.000.000 190.000.000 0

4815 Transfer Zavodu za zapošljavanje za ZO

nezaposlenih lica

2014 65.000.000 61.000.000 61.000.000 61.000.000

2015 65.000.000 60.000.000 61.000.000 60.000.000

2016 62.000.000 60.000.000 60.000.000 60.000.000

4815

Transfer Zavodu za zapošljavanje za podsticaj zapošljavanja nezaposlenih

i djece poginulih boraca

2014 1.000.000 1.000.000 1.000.000 1.000.000

2015 1.000.000 1.000.000 1.000.000 1.000.000

2016 1.000.000 1.000.000 1.000.000 1.000.000

4815

Transfer Zavodu za zapošljavanje - AP za sprovođenje Strategije

zapošljavanja

2014 10.100.000 7.000.000 7.000.000 5.000.000

2015 8.000.000 4.500.000 7.000.000 4.500.000

2016 7.500.000 4.500.000 4.500.000 3.500.000

Izvor: Upitnici MRiBIZ, MF, Budžet RS

PLANIRANJE BUDŽETSKIH IZDATAKA

Documents

Transcript of PLANIRANJE BUDŽETSKIH IZDATAKA