Peru.fujimori

7/31/2019 Peru.fujimori

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Publicado en Coordinadora Agroforestal Indgena y Campesina del Per, Foro Ecolgico, Red Per deIniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local y USAID 2002, Desarrollo Sostenible y Descentralizadode la Amazona Peruana. I Encuentro Macro-regional de Organizaciones Indgenas y Campesinas, Lima,

Coordinadora Agroforestal Indgena y Campesina del Per, Foro Ecolgico, Red Per de Iniciativas deConcertacin para el Desarrollo Local y USAID.

1. Introduccin1.1.1. La relacin sociedad-naturaleza.1.1.2. La perspectiva de la ingeniera social.1.1.3. Cul debe ser el papel del derecho?

2. La dcada Fujimori en el desarrollo del discurso normativo para el manejo de recursosnaturales y el desarrollo amaznico.

2.1.1. Antecedentes histricos2.1.2. El contexto poltico y econmico de los 1990.2.1.3. Bases constitucionales.2.1.4. La legislacin ambiental de la dcada de 1990.2.1.5. La Ley de Promocin de la Inversin Privada en la Amazona.

3. Anlisis de la poltica normativa en la dcada Fujimori.3.1.1. Caracterizacin de la legislacin: sectorializacin, contradiccin, legislacin por

reglamento y debilidad institucional.3.1.2. Mitos e invisibilidades en el discurso normativo para el desarrollo amaznico.

4. A manera de conclusin

5. Bibliografa.

1 .- Bachiller en Derecho y Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per, 1989 y 1998, Maestro en CienciasSociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Ecuador, 1993.1


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La dcada de los 1990 se inici en medio de una profunda crisis econmica y poltica y un deteriorodel modelo de desarrollo con fuerte presencia del Estado.. Sin embargo, la principal propuestapara el desarrollo de la Amazona era la Ley 24994, Ley de Bases para el Desarrollo Rural de laAmazona, que propona un fuerte papel del Estado en la provisin de servicios que permitiera

fomentar la colonizacin de la regin. Durante sus dos perodos de gobierno Alberto Fujimori(1990-1995-2000) ofreci promover el desarrollo nacional a travs de la iniciativa privada. En 1997el gobierno logr aprobar en el Congreso la Ley de Promocin de la Inversin Privada en laAmazona la que se convertira en la respuesta de Fujimori al desarrollo amaznico. En este mismoperodo se ha dado el, que an es, ms importante desarrollo de la normatividad ambientalperuana, as se estableci una autoridad ambiental y se han desarrollado normativas ambientalesen los sectores y subsectores de la gestin pblica. Cules han sido las caractersticas de lanormatividad de la dcada de los 1990? Cul ha sido el impacto de esta normatividad sobre larealidad amaznica? Qu tareas estn pendientes para el desarrollo amaznico? Estas sernalgunas de las preguntas que buscamos responder en este documento.

Es conveniente revisar el papel del Estado en la conduccin poltica del desarrollo nacional. Lo que

sucede normalmente es que las polticas estatales y sus normas legales reflejan la tendencia deconstruir una base econmica capitalista, cuyas posibilidades de implementacin no se integranfcilmente con la realidad e impacta de manera desigual en los distintos sectores sociales. Lasposibilidades de articulacin a la economa nacional y desarrollo econmico que brinda la realidad yaqullas que se plantea el modelo econmico estatal son causantes directas de la destruccin de lanaturaleza. No es que los pobres destruyen el bosque sino que esas condiciones econmicas, queson inducidas por el modelo poltico y en las que se encuentran grandes sectores sociales, llevan alaprovechamiento descontrolado de recursos como nica base de subsistencia.

En este contexto la interaccin entre sociedad y naturaleza se presenta como una relacin en laque la sociedad explota la naturaleza en un grado tal que no garantiza su permanencia. Ello sedebe a que los parmetros legales e institucionales y sus formas de vinculacin con la sociedadfavorecen este proceso. El hecho, por ejemplo, que no se reconozca el control y manejo derecursos naturales por comunidades locales y se favorezca el acceso descontrolado de cualquierusuario con el argumento de que son recursos de la Nacin (Wahl 2001) y, por tanto, pertenecen atodos, es una poltica de estado a favor de la degradacin y el deterioro de los recursos. En talsentido, la distincin entre recursos naturales renovables y no renovables pierde sentido cuandoaquellos llamados renovables no pueden contar con condiciones objetivas que permitan surenovabilidad, lo cual no es posible por las caractersticas en las que se plantea esta relacin.

Desde el siglo XIX, como resultado del proceso de la expansin comercial (Braun n/d: 4) quearticul a nuestros pases en una estrategia de comercio internacional basada en las materiasprimas, han existido normas con relevancia ambiental. As se export, caucho, quinina y guano enunas condiciones y volmenes que destruyeron la base productiva. Esta preocupacin deriv en laexpedicin de normas de proteccin de los recursos naturales que no significaron nunca una

proteccin real de los mismos2

. Adems es claro que la burguesa comercial nunca vio afectados2 .- El funcionamiento de la legislacin no es un problema nuevo ni reciente, en 1897,Guillermo Billinghurst, en ese momento Vice-Presidente de la Repblica, se refera a laproblemtica forestal as: ...La intervencin del Estado en la conservacin y explotacin delos bosques (...) es, con referencia al Per, una necesidad imperiosa... (La) imprevisin (...) haocasionado al pas durante el ltimo tercio del siglo daos de tal magnitud que urge reac-cionar contra ella, no sea que nos empuje dentro del abismo a cuyo borde nos encontramosdetenidos providencialmente. ...la tendencia casi irresistible del legislador es crear a todo2


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sus intereses y cuando as fue movieron los hilos del poder poltico para que la ley se acate perono se cumpla o, mejor, an neutralizarla mediante otra ley3.

Porqu fracas esta legislacin? Dnde estaba el error? El principal error fue confiar elcumplimiento de la legislacin a la administracin pblica por s sola, prueba de ello es que hoypodramos condenar a muchos funcionarios por haberse coludido con intereses privados en

desmedro de los recursos naturales y la poblacin. Sucede que nuestros Estados no han reconocidolos derechos ciudadanos sino en el papel, no permitiendo el ejercicio de los mismos, sea por elargumento de que el pueblo no est preparado o porque es una materia demasiado tcnica. En elcampo jurdico ambiental esta accin ciudadana significa antes que sancin, prevencin. Si elciudadano no tiene derecho a accionar judicialmente entonces de qu vale saber que la ley prohbearrojar desechos txicos a los cursos de agua si no se puede exigir a la justicia que la industria quecausa el perjuicio cese de verter residuos qumicos al ro del cual se sirven varios poblados. Esdecir, que el complemento bsico de cualquier derecho que no sea programtico, es el poder exigirjudicialmente su respeto o cumplimiento. En la misma lnea de argumento debe entenderse elderecho de la poblacin a participar en la formulacin de la poltica ambiental. Este derecho esmucho ms rico y complejo que atender una audiencia pblica y poder hacer una pregunta. Hoy laparticipacin ciudadana se expresa en instrumentos como la veedura social y ambiental, laelaboracin de propuestas de poltica ambiental y el acceso a los beneficios.

Cuando el legislador se plantea un desarrollo normativo asume una postura instrumental, es decir,que concibe el valor del derecho como la capacidad de la norma legal para canalizar la consecucinefectiva de determinados objetivos sociales planteados por el legislador (Griffiths 1978: 5) . Desdeesta perspectiva la legislacin es importante ...porque el legislador puede usarla para guiar elproceso de cambio social. La ley es en primer lugar un instrumento para la ingeniera social. En loque atae al plano metodolgico esta corriente, al plantearse las consecuencias sociales de lalegislacin, lo que se pregunta es si la intencin del legislador se ha realizado y si no, por qu no;ello se basa en la idea de que lo normal es la efectivizacin de la intencin del legislador, por tantoslo estudia las interacciones del campo social para establecer las anomalas que interfirieron en larealizacin de la norma cuando sta no se cumpli (Griffiths 1991: 3). La postura instrumental noda cuenta de los intereses y contenidos implcitos en la legislacin, menos an en la poltica, portodo ello, no explicita las interacciones que se producen entre la poltica y la sociedad, las que a suvez son un elemento constitutivo de la relacin sociedad-naturaleza.

Griffiths (1978: 5) sugiere que para entender la interaccin entre derecho y sociedad es necesarioreconocer tres caractersticas:- El carcter fundamentalmente social del hombre. Tanto la gente que compone la sociedad

as como sus acciones individuales o colectivas tiene un carcter social, en tal sentido, elsupuesto de la relacin legislacin-individuo resulta simple y errneo.

- El carcter socialmente contingente de la comunicacin legal. Por un lado, la propia

trance, corrientes de inmigracin y fomentar, por todos los medios, el desarrollo de laagricultura, autorizando la devastacin de los montes naturales cuya importancia viene arecordarse cuando la obra de la destruccin se halla ya muy avanzada. Un rgimen forestaldebe comprender no solamente todas las leyes (...) (que) propendan a la conservacin yordenada explotacin de los bosques y riquezas naturales que estos contienen, sino tambin(...) las (...) que tienden a (...) la repoblacin. (Billinghurst 1897).3 .- A comienzos de este siglo, en Per, se expidi una norma para impedir el contrabando decaucho hacia el Brasil. Julio Csar Arana, barn del caucho y Senador de la Repblica logrla expedicin de una norma que sancionar a los denunciantes de contrabando por unequivalente al 1000% del monto del contrabando denunciado si la denuncia fuere falsa.3


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estructuracin del aparato estatal produce que el mensaje legal sea ledo e interpretadode modo que su sentido no sea el mismo en los distintos niveles del aparato estatal. Porotro lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene queatravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios.

- El pluralismo legal. La organizacin estatal es uno de varios campos donde se generan yproducen normas y decisiones que afectan el comportamiento de los actores sociales.

En consecuencia, la poltica es uno de los factores que influye en el comportamiento social, portanto, es uno de los determinantes de la relacin sociedad-naturaleza.

El derecho debe ser no el principio ordenador, el instrumento creador de la dinmica social quecoercitivamente ordena la realidad de acuerdo a los intereses del segmento dominante sino elresultado y sntesis de las demandas sociales dinmicamente articuladas, as como de lasposibilidades reales del medio natural de atender a las necesidades de la sociedad. La bsqueda dealternativas que permitan la articulacin de los intereses colectivos de los actores socialesinvolucrados en la problemtica nacional con la discusin, formulacin y desarrollo de una poltica yuna legislacin que no slo recojan el contexto social sino que lo involucren como elementodinmico de su desarrollo4. Pensamos que las bases para el desarrollo de este nuevo modelo se

hayan en la apertura de espacios que permitan que la sociedad se convierta en un conjunto deactores sociales organizados donde se procesen y articulen demandas que fluyan hacia lo poltico, yno que esta sea la expresin de una sociedad civil minoritaria y dominante, mientras que lasmayoras se hallan desarticuladas y sin capacidad de accin; es decir, esperamos que todos lossujetos sociales tengan la posibilidad de constituirse en interlocutores validos y legtimos entre si ycon el Estado. En definitiva consideramos indispensable modificar la actual relacin perversa entrepoltica, sociedad y naturaleza.

La normativa para el desarrollo de la Amazona ha estado marcado por una visin urbano-costera,inspirada en modelos occidentales. Esta situacin es resultado del centralismo y de la imposicin delos patrones estructurales de lo limeo (Landa 1989). As la visin de los polticos y de muchoslegisladores es la de una regin amaznica vaca, cuya necesidad de poblarse va unida al ingentepotencial de recursos agrcolas y ganaderos. Una evidencia pattica de ello la encontramos enCavero6:

"...Y vendr el nuevo Per, forjado por el mpetu creador de la tierra yhombre del valle amaznico. Surgir, como consecuencia de lasurgencias sociales provocadas por el aumento constante de lapoblacin. De una poblacin que pasa ya de los 20 millones, a loscuales hay que dar trabajo, alimentar y vestir. Entonces, se producir lagran marcha hacia los llanos amaznicos. All encontrarn tierras

frescas y vrgenes para trabajar y producir; un ambiente limpio y en elque no caben las impurezas; gentes sanas y sencillas, orgullosas de sumestizaje. Los llanos inmensos, las verdes praderas, los ros

4 .- Algunas leyes se hacen operativas cuando la gente dentro del grupo social afectado se halla en posicin de amenazar ypresionar por su aplicacin y refuerzo. Ellos deben conocer sus derechos y estar lo suficientemente organizados eindependientes para alcanzar y movilizar la fuerza coercitiva del Estado a fin de obtener este efecto (Moore 1973: 744).5.- Tomado de Soria 1990.6 .- Miguel Cavero Egzquiza, ex-Fiscal de la Nacin, diputado del Partido Aprista Peruano,por el departamento de Loreto durante el perodo 1985-1990.4


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caudalosos, las lluvias generosas, el sol que duele pero que no daa, lafauna repleta de ricas especies, forjaran la nueva raza, haciendocambiar el espritu y la mentalidad de los que all vayan..." (Cavero s/f:9).

Desde los inicios de la Repblica, el sector dominante concibi la necesidad de integrar la Amazona

al resto del pas, con el objeto de aprovechar su potencial de recursos naturales y humanos. Lasprimeras evidencias de ello las encontramos en las leyes de 2 de noviembre de 1832 y 24 de mayode 1845, las que priorizaron el uso agrcola del suelo, as como la movilizacin masiva de colonos ala regin. Esta actitud se mantuvo por un perodo de ms de 40 aos, en el que se dictaron casi 80normas.

Inicialmente se propuso reconocer el derecho de propiedad de los indgenas sobre los territoriosque ocupaban, con lo cual estos se convertan en sujetos de crdito y las tierras entraran almercado a travs de compraventas, hipotecas, arrendamientos y dems. Sin embargo,posteriormente se opt por declarar la propiedad del Estado sobre todas las tierras libres, de modoque pudieran ser otorgadas por ste a los particulares. Hacia 1890, el boom mundial del cauchoelev el valor del bosque hmedo tropical amaznico y su suelo, con los consiguientes litigios ydisputas, proponindose entonces dictar una legislacin especfica que garantizara el rgimen

extractivista.

Un segundo perodo estuvo caracterizado por un proceso colonizador articulado en base ainmigrantes europeos que luego de su arribo a la selva quedaban librados a su suerte. Esta opcinmostr deficiencias, sealando la existencia de conceptos errneos en su interior. La clase polticacomprendi tal situacin y plante la respuesta a travs de la "Primera Ley Orgnica de Terrenos deMontaa", de 21 de diciembre de 1898. Sin embargo, el alto valor del caucho prioriz la ordenacinde concesiones y la percepcin de tributos, quedando nuevamente postergada la formulacin deuna poltica amaznica que promoviera efectivamente los asentamientos poblacionales y eldesarrollo de actividades econmicas acordes con las necesidades de los pueblos y del Estado.Mientras tanto la poblacin nativa de la Amazona era objeto de despojos territoriales, secuestros,exterminio tanto directamente como a travs de la explotacin de su fuerza laboral. En siglospasados como en el presente estas verdades casi neolticas fueron el sustento de los procesos deinmigracin hacia la regin, con el consiguiente asentamiento de grupos humanos y el desarrollo deactividades agrcolas y ganaderas. Este proceso migratorio recibi el impulso estatal y privado atravs de una poltica vial que favoreci la construccin de la carretera Hunuco-Pucallpa en 1943 yla carretera Marginal de la Selva en los '60.

Sin embargo, el proceso migratorio no tuvo xito debido a la falta de infraestructura adecuada, allimitado apoyo financiero, y, fundamentalmente, a que los proyectos de asentamientospoblacionales y desarrollo ganadero no haban tomado en cuenta las condiciones ecolgicas de lasreas donde se ubicaron, lo cual produjo el agotamiento de la capacidad productiva del bosque ylos suelos, as como la imposibilidad de su recuperacin a mediano plazo.

La bsqueda de una legislacin forestal moderna y orgnica se inici en 1958 con la promulgacin

del Decreto Supremo No. 2 del 28 de febrero de 1958. Esta norma sirvi de base para la Ley deForestal y Fauna, Decreto Ley 14552, de 11 de julio de 1963, que regul la conservacin,proteccin y aprovechamiento de la flora y fauna, adems de establecer el Servicio Forestal y deCaza7.

7 .- Era en buena medida resultado de la influencia del gobierno norteamericano, quien atravs de los Convenios del 22 de setiembre de 1950, 22 de abril de 1952, y 10 de marzo de1955 y del establecimiento del Programa Cooperativo para el Desarrollo Forestal en virtuddel acuerdo del 31 de diciembre de 1955, que tena como objetivo entre otros "el5


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Iniciados los '60, el Estado insisti en priorizar la exoneracin tributaria como instrumento depoltica; as, se dict el Decreto Supremo No. 6 del 10 de enero de 1964. Este decreto exceptu delpago de todo tipo de tributos a aquellos habitantes de la Selva que realizaran por lo menos el 75%de sus actividades dentro de la regin, luego vendra la Ley 15600 que estableci la zona liberada ypromovi las actividades productivas y de servicios8.

Hacia 1963, el Arquitecto Belande present su proyecto de carretera " Marginal de la Selva ", conel objeto de unir a Cajamarca, Amazonas, San Martn, Hunuco, Ucayali, Pasco, Junn, Cusco yMadre de Dios. Este constitua un nuevo proyecto de asentamientos rurales que servira comoalternativa al candente problema agrario que por entonces se presentaba en la Costa y Sierra,habilitndose tierras a lo largo de su trazo. Esta propuesta se "convirti en el gran proyecto vial delos aos 60, no slo porque abrira el comercio de productos amaznicos sino tambin porquepermitira la marcha hacia el Este" (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental 1990; Soria 1990).

Uno de sus principales efectos fue la promocin de un movimiento migratorio veloz ydescontrolado, que gener asentamientos rurales y urbanos en zonas como el Alto Mayo y elHuallaga Central." (Ibd) El valle del Huallaga es una muestra clara de como estos imprevisionesdeterminaron que los pobladores del lugar inicien la bsqueda desordenada de alternativas ms

rentables. As, el cultivo de la coca con fines de produccin de cocana encontr las condicionesadecuadas para florecer. El narcotrfico no slo ofreci buenos precios sino que adems garantizslidos sistemas de comercializacin. Hoy, la situacin ha tomado las dimensiones de un problemaeconmico, social y delictivo.

El 24 de junio de 1974 se promulg la Ley de Comunidades Nativas y de Promocin Agropecuariade las Regiones de Selva y Ceja de Selva, Decreto Ley 20653, con el objeto de reconocer ypromover los derechos de las comunidades nativas as como ordenar los asentamientos humanos.Se buscaba instaurar una estructura comunal en los pueblos indgenas y socializar la tenenciaprivada de la tierra.

Un avance significativo en la legislacin, lo dio la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Decreto Ley21147 promulgada el 13 de mayo de 1975. Este instrumento estableci por vez primera el carcterde bienes de dominio pblico para los recursos forestales y de fauna silvestre. Adems de ello,constituy el primer cuerpo normativo que unific orgnicamente las normas sobre manejo derecursos forestales, vida silvestre y reas naturales protegidas. Durante sus 25 aos de vigenciapodemos considerar esta Ley como la ms importante norma para la conservacin de la vidasilvestre. En 1978 se promulg la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva yCeja de Selva, la que derog al Decreto Ley 20653. Ello signific un cambio radical en laperspectiva de la legislacin forestal, dando paso a la apertura de la explotacin de los bosquesnacionales por los particulares, promoviendo la empresa privada y relegando las reivindicaciones delas comunidades nativas.

En el frente externo, Brasil haba logrado plasmar la primera etapa de su proyecto amaznico,asentando miles de familias en la regin, para disipar la atencin sobre el mismo propuso la firma

de un tratado regional. Sin embargo, cabe tener presente lo dicho por un dirigente de la diplomaciabrasilera sobre el particular:"La aspiracin de las naciones del Pacfico, de integrar sus

establecimiento progresivo de un Servicio Forestal en el Per". Vase Decreto Supremo 2del 28 de febrero de 1958.8 .- "Hasta la fecha este dispositivo representa para los habitantes de la regin (especialmentede zonas urbanas) el instrumento de promocin ms importante que han "recibido" delGobierno Central." SPDA 1990.6


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respectivas regiones amaznicas al resto del territorio de suspases, con miras a canalizar su produccin amaznica hacia elPacfico - va la Marginal de la Selva y las carreteras que cruzan losAndes en direccin este - oeste es antagnica a la aspiracinbrasilea de integrar esas regiones amaznicas al resto del espacioamaznico controlado por el Brasil, haciendo del Ocano Atlntico

la salida natural de lo producido en el rea. Este antagonismo escompensado por la aspiracin de los pases del Pacfico de teneruna salida al Ocano Atlntico (...). Brasil esta interesado enentrelazar su red vial con la Marginal de la Selva, de manera deneutralizar la accin de sus vecinos destinada a canalizar laproduccin de sus territorios amaznicos hacia el Pacfico. Paraestos efectos nos interesa la conexin con la Marginal de la Selvaen los siguientes puntos: Arauca, Villavicencio, Puerto Assis, PuertoPutumayo, Tarapoto, Pucallpa, Puerto Maldonado, Rurrenabaque ySanta Cruz. Brasil tambin est interesado en conectar susprincipales centros de produccin con los mercados de sus vecinosamaznicos, as como con los puertos de estos en el Pacfico. Apesar del indudable antagonismo que existe entre la intencin que

inspir la Marginal de la Selva (versin contempornea de la lneade Tordesillas) y la filosofa bandeirante que inspira el trazado de lared vial brasilea, es indiscutible que existe una grancompatibilidad de intereses entre el Brasil y sus vecinosamaznicos. La tarea de la diplomacia brasilea es precisamente lade identificar las reas en las que existen conflictos de intereses demanera de poder superarlos, en lugar de pretender encubrirlosrecurriendo a artificios retricos". (Da Silveira)

El 3 de julio de 1978 se firm en Brasilia el Tratado de Cooperacin Amaznica entre los pases dela cuenca. Este hecho signific el triunfo de la tesis individualista de la soberana, garantizando lahegemona brasilera sobre la regin. Desde su creacin la Secretaria Pro Tempore era rotatoria, anhoy Bolivia la ocupa, pero pronto est se convertir en Secretara Permanente con sede en Brasilia.Este cambio fue motivado, aparentemente, por que Brasil quera contrarrestar la fuerte influenciade la Unin Europea en la agenda de la Secretara.

El doce de julio de 1979 se promulg la nueva Constitucin Poltica del Per, la misma que concedaun trato especial y preferente a la regin amaznica. Un conjunto de artculos constitucionalessugeran el inicio de una nueva etapa en lo que a poltica amaznica se refera, sin embargo, elregreso del belaundismo al poder favoreci el continuo proceso migratorio y la repostulacin deldesarrollismo colonizador.

La promulgacin del Decreto Legislativo No. 2, Ley de Promocin y Desarrollo Agrario, el 18 denoviembre de 1980, es la ms clara expresin de tal poltica. No slo se insista en los incentivos ala produccin y los servicios sino que se extienda lo ya establecido, tanto en la Ley 15600 como en

el Decreto Ley 21147, adems de modificarse las disposiciones del Decreto Ley 22175, que habanrestringido la participacin de los particulares en el aprovechamiento directo de los recursosforestales y las tierras. Para promover y "organizar" los procesos de asentamiento rural se crearonlos Proyectos Especiales en Selva, a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo. Pese a ello, elproceso migratorio mantuvo un alto nivel de espontaneidad.

Por su parte Brasil iniciaba el primer gran paso dentro de su moderna poltica amaznica: LaIntegracin Vial. " Para ello, se estudiaron varias rutas a travs de Bolivia, Chile, Ecuador, Colombiay Per. En este ltimo caso, las alternativas planteadas giraban en torno a Porto Assis (Brasil) -

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Iapari (Per) y Cruzeiro do Sul (Brasil) - Pucallpa (Per)" (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental1990; Soria 1990)).

Con tal objeto el gobierno brasileo promovi el encuentro presidencial de 16 de octubre de 1979,entre Figueiredo y Morales Bermdez, el acuerdo de integracin vial de 26 de junio de 1981 y elencuentro presidencial de 3 de julio de 1987, entre Sarney y Garca, establecindose entonces el

"Programa de Accin de Puerto Maldonado". Este ltimo instrumento inici el "Programa deDesarrollo de las Comunidades Peruano-Brasileas". El proyecto importa no slo a la regin sinotambin a los intereses de los colosos econmicos modernos, Japn y Estados Unidos deNorteamrica.

Con fecha 21 de enero de 1989, se promulg la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de laAmazona Peruana Ley 24994, que hace suyos los conceptos de migracin, colonizacin, naturalezainagotable y relegacin de los pueblos indgenas. La promulgacin de esta Ley recibi el inmediatorechazo de los pueblos de nuestra Amazona, as como del pas entero. El arcasmo de esta ley eratan evidente que adems de basarse en conceptos errneos repeta ms de diez normas legales delsiglo XIX.

Adicionalmente y ajena a cualquier planteamiento oficial, nuestra regin amaznica sufra el

impacto negativo de tres plagas: el narcotrfico, el terrorismo y la corrupcin. Esta problemticaabre nuevos frentes para la accin del Estado y cuestiona directamente los "logros" de ms de 200aos de colonizacin amaznica. An en la actualidad siguen vigentes falsas "verdades" como lariqueza inagotable de los suelos, las bondades de la regin para la agricultura y la ganadera, lacapacidad ilimitada de regeneracin del bosque, las aguas y los suelos que lamentablementemotivan y justifican este continuo "saqueo amaznico".

Durante los dos primeros aos del gobierno de Alan Garca (1985-1990) Per experiment unprograma heterodoxo de estabilizacin que aceler la actividad econmica y estimul laproduccin (Cruz Saco 1995: 194). En 1987, un numero de eventos indicaron el fin del xito delprograma. La propuesta del gobierno para nacionalizar el sector bancario ahuyent el apoyo delsector privado, el principal aliado de la 'heterodoxia' de Garca. Como resultado de una moratoriadecretada en 1985 para el no pago de la deuda externa, los desembolsos del Banco Mundial sedetuvieron en 1987 (WB 1995 c: 1). Aislado en los frentes interno y externo, el gobierno Garcamanejo muy mal las finanzas del pas acelerando la crisis. Garca quera mantener el modelo dedesarrollo con fuerte participacin del Estado y se rehus a combatir la crisis econmica travs dela reestructuracin del mercado. Garca y su partido pagaron un alto precio en las elecciones de1990 (Weyland 1996: 8). La debacle econmica de la administracin Garca produjo una reduccindel producto bruto interno a 8.3% en 1988 y 11.9% en 1989, mientras que la inflacin se elev de1,722% en 1988 a 7,650% en 1990 (NACLA 1996: 16-17). Este es el contexto econmico en el queAlberto Fujimori fue electo presidente.

La primera prioridad del gobierno Fujimori fue estabilizar la economa, de-regular los mercados yredirigir la economa hacia el mercado global. Fujimori se enfrentaba con la necesidad de

reestructurar la economa peruana, largamente influenciada por el modelo de desarrollo dirigidopor el Estado que haba sido introducido a comienzos de los 1970. En agosto de 1990, el presidenteAlberto Fujimori lanz un severo programa de ajuste estructural para estabilizar la economaperuana y re-insertar al pas al sistema financiero internacional. El programa tenia el apoyo delBanco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, quienes aceptaron los esfuerzos peruanos paraacordar un programa de pago de la deuda externa (World Bank 1995 c: 1). La correccin de losprecios subsidiados, las tasas de cambio fuertemente distorsionadas y otras medidas colateralesprodujeron un serio shock econmico que increment la inflacin a 398% para el mes desetiembre de 1990 (Gonzles de Olarte 1993: 52). En los aos siguientes el gobierno Fujimori sera

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exitoso en reducir la inflacin, reinsertar al Per al mercado financiero yen hacer crecer laeconoma con ciertos altibajos9.

El primer desarrollo normativo constitucional sobre la Amazona lo trajo la Constitucin Poltica de1979, la que en su artculo 120, sealaba que El Estado impulsa el desarrollo de la Amazona. Le

otorga regmenes especiales cuando as se requiere. Una institucin tcnica y autnoma tiene a sucargo el inventario, la investigacin, la evaluacin y el control de dichos recursos. En virtud de estanorma se cre el Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana, como organismoespecializado para el conocimiento de la regin y sus caractersticas productivas, sociales y deconservacin y su potencial de desarrollo sostenible. Esta Constitucin contena adems otrosnueve artculos relativos a la Amazona, especialmente el artculo 159, inciso 4, que sealaba que elEstado debe dar normas que cuidando el equilibrio ecolgico desarrollen el potencial agrarioamaznico (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental 1990: 36; Soria 1990).

Con el cambio del modelo institucional del desarrollo dirigido por el Estado en la dcada de 1970hacia la privatizacin del desarrollo en la dcada de 1990, se produjo una reduccin del marconormativo con el fin de flexibilizar el acceso a los recursos naturales. En relacin a la Amazona laConstitucin de 1993 slo contiene el articulo 69 que seala que el Estado promueve el desarrollo

sostenible de la Amazona peruana con una legislacin adecuada. Es decir, una reiteracin delprincipio establecido en el artculo 120 de la Constitucin de 1979, pero sin el importante aporte delmarco institucional autnomo del IIAP.

En trminos ambientales, el artculo 2, numeral 22 de la Constitucin peruana de 1993 estableceque toda persona tiene derecho a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y aldescanso, as como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida. Laconsagracin de este derecho se encontraba ya presente en la Constitucin de 1979 con un textosimilar. Esta consagracin del derecho al ambiente es el principio constitucional primordial para elderecho ambiental. El reconocimiento constitucional de este derecho permite la defensa del mismoa travs de las garantas constitucionales as como el desarrollo legislativo a nivel de polticassectoriales.

El texto constitucional tambin hace un detalle de algunos derechos de tipo ambiental. Porejemplo, declara a los recursos naturales como patrimonio de la Nacin y reconoce el derechosoberano del Estado en su explotacin dejando a la ley el fijar las condiciones de su utilizacin y desu otorgamiento a particulares (artculo 66). Este principio de soberana es concordante con elprincipio de soberana reconocido en las Declaraciones de Estocolmo y Ro. Igualmente, se declaraen la Constitucin que el estado determina la poltica nacional del ambiente, promueve el uso

9 .- A comienzos de 1991, el gobierno acompa el programa de estabilizacin con unprograma de reformas estructurales para liberalizar el comercio exterior, de-regular elmercado, privatizar las empresas pblicas y abrir los monopolios estatales a la competencia(Gonzales de Olarte 1993: 67-69). La reactivacin de la economa ocurri de maneracontinua durante el segundo semestre de 1992 con el producto bruto interno creciendo a5.6% en 1993 y 13% en 1994 (World Bank 1997 c: 2). El severo pero exitoso manejo de laeconoma redujo la inflacin a 40% en 1993, 24 % en 1994 y 11% en 1995. A comienzos de1993 el Banco Mundial reinici los prstamos al Per y estos totalizaron US $ 2 billones en1995 (World Bank 1997 c: 1). En 1993 Per creci al 7% anual, 13% en 1994 y 6.8% en1995, reducindose a 2.8 en 1996, alcanzando un repunte a 7.3% en 1997 y cayendo a 1.8%en 1998 (USEIA 2000 c: 6). En 1997, la inflacin alcanz su nivel ms bajo en 23 aos(USEIA 2000 c: 6). Para 1999 Per tenia una poblacin de 24.8 millones de personas con uningreso per capita de US$2460 y un ndice de pobreza del 49%.9


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sostenible de sus recursos naturales (artculo 67) y est obligado a promover la conservacin de ladiversidad biolgica y de las reas naturales protegidas (artculo 68). Como se puede observar setrata de principios generales de dogmtica jurdica a partir de los cuales es necesario un desarrollolegislativo particular.

Buena parte de la legislacin sobre manejo de recursos naturales se origin en la dcada de 1970cuando se dict la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, la Ley de Aguas, la Ley de Reforma Agraria ylas Leyes de Comunidades Nativas, en estos textos se defina a los recursos naturales comopatrimonio de la Nacin y se asignaba un rgimen de manejo con fuerte presencia del Estado. Laexperiencia de manejo y los principios legales consagrados en esta legislacin sirvieron deinspiracin al constituyente de 1979, lo cual qued plasmado en el texto constitucional de aquelentonces. Al darse la Constitucin Poltica de 1993 el contexto econmico y social del pas habavariado. Se haba reducido la presencia del Estado en la economa y se favoreci la existencia de unmercado libre de restricciones y subsidios. Al mismo tiempo, el sustento doctrinario de la legislacinsobre manejo de recursos naturales haba cambiado de una propuesta de conservacin de recursosnaturales que exista en la dcada de 1970 a una propuesta de integracin de la conservacindentro del desarrollo y la promocin del desarrollo sostenido como poltica del Estado. Como partede este proceso se dict el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales el 7 de setiembre

de 199010.

El Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales propuso las bases para el diseo de unapoltica ambiental slida en los diferentes sectores de las actividades productivas y de servicios. ElCdigo reafirm el principio constitucional establecido en la Constitucin de 1979 del derechoirrenunciable de la persona a gozar de un ambiente saludable, ecolgicamente equilibrado yadecuado para el desarrollo de la vida, as como, a la conservacin del paisaje y la naturaleza.

El Cdigo consagr el principio de prevencin, es decir, que la proteccin ambiental no se limita arestaurar daos sino se orienta a la planificacin a fin de evitar posibles daos ambientales. Este esun principio de singular relevancia para el diseo de la poltica ambiental y el trazado de objetivos ymetas. La prevencin de la contaminacin supone el desarrollo de una serie de actividades y laimplementacin de mecanismos que operen para evitar, reducir y minimizar los impactosambientales. Igualmente, se establece el principio de control en la fuente y el principiocontaminador pagador, por medio del cual el titular de la actividad productiva o de servicios esresponsable por la contaminacin que sta pueda generar. La participacin de las personas en ladefinicin de la poltica ambiental y el consiguiente derecho a ser informadas de las medidas oactividades que puedan afectar la salud humana o el ambiente es otro de los principiosconsagrados por el Cdigo.

El Cdigo en su afn de prevenir y planificar antes que reparar recomend incorporar la polticaambiental dentro de los planes de desarrollo y utilizar los estudios de impacto ambiental comomecanismos de la planificacin para el desarrollo. Estos estudios contienen una descripcin de la

10.- El 7 de setiembre de 1990, el recin electo gobierno de Alberto Fujimori aprob el primer Cdigo del Medio Ambientey los Recursos Naturales del Per mediante Decreto Legislativo 613. En las semanas siguientes a su aprobacin el Cdigo

dio lugar a un debate pblico sobre si las provisiones que dicho Cdigo haba establecido eran adecuadas para un pasexperimentando difciles condiciones polticas y econmicas como era el caso del Per en 1990. Representantes del sectorempresarial criticaron las regulaciones del nuevo cdigo y expresaron su preocupacin acerca del reducido plazo de seismeses para adecuarse a los nuevos estndares. En los primeros das de su vigencia El Comercio y Expreso se alinearon en lacrtica cerrada al Cdigo, columnas como la de Alfonso Baella Tuesta, cuya empresa de publicidad haba producido lacostosa campaa publicitaria de la Southern Peru Copper Corporation, la empresa responsable de los mayores hechos decontaminacin en el Per, daban eco a la preocupacin de los mineros. Expreso public unos furibundos artculos bajo elnombre o seudnimo de una periodista desconocida defendiendo los intereses empresariales en desmedro del ambiente y lasociedad. Por su parte, El Peruano, diario relanzado durante el aprismo bajo la direccin de Horacio Gago, abri las puertasa los ambientalistas para formar un frente comn con La Repblica, principal diario de izquierda, en defensa del Cdigo. La

pgina de opinin del Peruano ofreci un espacio permanente para el debate entre las diferentes posiciones.10


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actividad propuesta y de los efectos directos o indirectos previsibles en el ambiente fsico y social acorto y largo plazo as como la evaluacin tcnica de los mismos. Es importante sealar que losestudios de impacto ambiental tienen un carcter pblico y, por tanto, se encuentran a disposicindel pblico en general para su consulta.

El Cdigo estableci normas de planificacin ambiental y medidas de seguridad, principios para la

educacin ambiental y participacin ciudadana, normas sobre proteccin del patrimonio natural, ladiversidad gentica y los ecosistemas, normas sobre la explotacin de recursos mineros yenergticos, normas sobre poblacin, salud, limpieza y prevencin de desastres, as comosanciones administrativas y penales.

Desde que se dict el cdigo ambiental de 1990, el estado peruano inici un proceso deestablecimiento de polticas ambientales en los diferentes sectores productivos y de servicios, almismo tiempo que asumi compromisos internacionales que refuerzan la incorporacin de lavariable ambiental en el desarrollo. As se dict un conjunto de legislacin sobre manejo derecursos naturales que inclua:

1. La Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario, Decreto Legislativo 653, de 1de agosto de 1991

2. Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, Decreto Legislativo 757,3. la Ley 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente,4. Ley de la Inversin Privada en el Desarrollo de las Actividades Econmicas de las Tierras

del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas Ley 26505, 18 de juliode 1995,

5. Reglamento de la Ley 26505 DS 11-97-AG, de 13 de junio de 19966. la Ley 26786, Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental para Obras y Actividades, de 13 de

mayo de 19977. la Ley 26821, Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales,

de 26 de junio de 19978. la Ley 26834, Ley de reas Naturales Protegidas, de 4 de julio de 1997, y9. la Ley 26839, Ley sobre la Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad

Biolgica, de 16 de julio de 1997.Dentro del nuevo rgimen de manejo de los recursos naturales, el estado peruano dict la Ley26821, Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales11. Esta leynorma el rgimen de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, estableciendocondiciones y modalidades de otorgamiento a particulares. Para esto ltimo estableci el derechoreal de uso y disfrute de los recursos naturales. As la ley promueve y regula el aprovechamiento derecursos naturales, estableciendo un marco para la inversin privada. La ley trajo consigo unrgimen de participacin ciudadana mediante el cual los ciudadanos tienen derecho a serinformados y a participar en la definicin y adopcin de polticas de conservacin y uso sostenible

11 .- Qu es un recurso natural? Es todo componente de la naturaleza susceptible de seraprovechado por el ser humano para la satisfaccin de sus necesidades que tenga un valoractual o potencial en el mercado. En tal sentido, sern recursos naturales las aguas, el suelo,el subsuelo y las tierras, la diversidad biolgica, los recursos hidrocarburferos,hidroenergticos, elicos, solares y geotrmicos, la atmsfera y el espectro radioelctrico, ylos minerales, entre otros. Los recursos naturales como tales son patrimonio de la nacin. Elotorgamiento del derecho de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se realizaen armona con el inters nacional, el bien comn y dentro de los lmites de ley. Los frutos yproductos de estos, obtenidos de acuerdo a la ley, son del dominio de los titulares de losderechos otorgados sobre los recursos naturales.11


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de los recursos naturales. Igualmente, la ley reconoci los derechos de peticin e iniciativa. Encierto modo es un desarrollo de los derechos constitucionales a la informacin y a la participacin,los mismos que tambin se encuentran reconocidos en el Cdigo del Medio Ambiente y losRecursos Naturales.

La ley estableci como responsabilidad del estado el promover el aprovechamiento sostenible de

los recursos naturales, a travs de leyes especiales, las polticas de desarrollo sostenible, lageneracin de la infraestructura de apoyo a la produccin, el fomento del conocimiento cientficotecnolgico, la libre iniciativa y la innovacin productiva. La ley trajo como una novedad laZonificacin Ecolgica y Econmica del pas, la que es un instrumento de ordenamiento territorial ytiene por fin evitar conflictos por superposicin de ttulos y usos inapropiados de los recursosnaturales y el espacio. La idea era la de conciliar los intereses nacionales de la conservacin delpatrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

A fin de evitar conflictos intersectoriales relativos a las concesiones sobre recursos naturales la leypropuso usar mecanismos de coordinacin intersectorial, el registro pblico de concesiones y otrosderechos sobre los recursos naturales y encarg a las leyes especiales determinar la prelacin dederechos, los procedimientos e instancias administrativas para la resolucin de conflictos sobre lagestin de recursos naturales, igualmente, estableci la obligacin de supervisar el manejo

sostenible de los recursos naturales.

Las comunidades campesinas y nativas tienen derecho al libre acceso, sin exclusividad, sobre losrecursos naturales del entorno adyacente a sus tierras a fin de cubrir sus necesidades desubsistencia y usos rituales. El beneficio puede terminar si el estado otorga los recursos naturalesen concesin. Los derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales seotorgan a los particulares de acuerdo a las modalidades establecidas en las leyes especiales. Estaley establece que el aprovechamiento de los recursos naturales por los particulares da lugar a unaretribucin econmica que se determina con criterios econmicos, sociales y ambientales. Estaretribucin econmica es distinta al canon por explotacin de recursos naturales, el que se rige porsus leyes especiales. Esta ley encarga que cada ley especial sobre el aprovechamiento de losrecursos naturales por los particulares precisa las condiciones, trminos, criterios y plazos sobre elotorgamiento de los mismos, incluyendo los mecanismos de retribucin econmica al estado, elmantenimiento del derecho de vigencia, las condiciones para su inscripcin en el registro as comola posibilidad de cesin entre particulares. Es decir, la Ley Orgnica para el AprovechamientoSostenible de los Recursos Naturales es una norma que establece principios en cuanto alaprovechamiento de los recursos naturales por los particulares y deja a las leyes especiales laregulacin especfica de cada caso.

La concesin del aprovechamiento de los recursos naturales otorga al titular el derecho de uso ydisfrute del recurso natural concedido, correspondiendo a ste la propiedad de los frutos yproductos a extraerse. La concesin puede ser a plazo fijo o indefinido siendo irrevocable mientrasel titular cumpla con la obligaciones de ley. La concesin es un bien incorporal registrable quepuede ser objeto de disposicin, hipoteca, cesin y reivindicacin. Los recursos naturales debenaprovecharse en forma sostenible, lo que implica el manejo racional de los recursos naturales

considerando su capacidad de renovacin, evitando la sobre explotacin y obligndose a lareposicin cualitativa y cuantitativa segn sea el caso. En el caso de recursos no renovables esteaprovechamiento consiste en la explotacin eficiente de los mismos bajo el principio de sustitucinde valores o beneficios reales, evitando o mitigando el impacto negativo sobre otros recursos delambiente.

El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales tiene como condiciones: el utilizar elrecurso natural de acuerdo al ttulo del derecho, para los fines que fueron otorgados, garantizandoel mantenimiento de los procesos ecolgicos esenciales, cumplir con las disposiciones legales,

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cumplir con realizar evaluaciones de impacto ambiental y planes de manejo de los recursosnaturales, cumplir con la retribucin econmica correspondiente y mantener al da el derecho devigencia.

La Ley 26786, Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental para Obras y Actividades, de 13 de mayo1997, modific el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, estableci laresponsabilidad de la autoridad sectorial para informar al Consejo Nacional del Ambiente sobre lasactividades que pudieran exceder los niveles permisibles, las mismas que deban presentar estudiosde impacto ambiental. Igualmente, la autoridad sectorial propondra al Consejo Nacional delAmbiente las regulaciones sobre contenido, procedimiento y dems relativas a los estudios deimpacto ambiental.

En trminos institucionales, el Consejo Nacional del Ambiente es el organismo rector de la polticanacional ambiental, ste debe planificar, promover, coordinar, controlar y velar por el ambiente y elpatrimonio natural de la Nacin. Este tiene facultades para establecer la poltica ambiental nacionalde cumplimiento obligatorio, coordinar y concertar las acciones de los sectores y de los organismosdel gobierno central, as como las de los gobiernos regionales y locales, en asuntos ambientales, afin de que stas guarden armona con las polticas establecidas. El Consejo Nacional del Ambientepuede establecer criterios y patrones generales de ordenamiento y calidad ambiental, as como

coordinar con los sectores para fijar los lmites permisibles de contaminacin.

El Consejo Directivo del Consejo Nacional del Ambiente est integrado por tres representantes delsector pblico, dos del sector empresarial uno de los gobiernos regionales y uno de los gobiernoslocales. El Consejo Directivo del Consejo Nacional del Ambiente se instal en junio de 1995avocndose a la formulacin de un plan estratgico para el diseo de una poltica institucionalsobre el ambiente. Este plan define una readecuacin tcnico normativa del sector pblico, unarelacin clara con el sector privado a fin de conducir a una concertacin de polticas, plazos y metasde adecuacin ambiental y una creciente promocin de las inversiones en proyectos de desarrollosostenible (Consejo Nacional del Ambiente s/f)

El Plan Estratgico del Consejo Nacional del Ambiente establece como misin institucional elpromover el desarrollo sostenible propiciando un equilibrio entre el desarrollo socioeconmico, lautilizacin de los recursos naturales y la conservacin del ambiente. Este plan estratgico establececomo metas generales el desarrollo del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, la formulacin ypuesta en marcha del Plan Nacional de Accin Ambiental, la implantacin del Sistema Nacional deInformacin Ambiental, la creacin del Fondo Nacional Ambiental, la puesta en marcha de laevaluacin de impacto ambiental transectorial, el desarrollo de la capacidad ambiental tcnica,cientfica y educadora y la promocin de apoyo poltico, ciudadano y de la cooperacin internacional(Consejo Nacional del Ambiente s/f).

Con el objeto de responder a los problemas ambientales el estado peruano ha asignadocompetencias ambientales a cada sector de la actividad pblica. Este conjunto de organismospblicos se encarga de establecer las polticas y mecanismos reguladores, as como de lafiscalizacin y el control. El avance en el cumplimiento de estas tareas ha sido diverso en los

diferentes sectores. As se han identificado algunos problemas en este modelo de organizacininstitucional:

1. En primer lugar cada ministerio se constituye en juez y parte del control ambiental, puespromueve la produccin y a su vez cautela que estas actividades generen impactosambientales tolerables. Si la percepcin del sector es que la dimensin ambiental constituye unobstculo a la produccin su compromiso con el control y la fiscalizacin ambiental sermnimo.

2. Otro problema de la organizacin sectorial del Estado en la funcin ambiental es que las

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decisiones de los sectores generalmente son particulares y no consideran los inters de losotros sectores comprometidos por la actividad, lo que da lugar a contradicciones y a lasuperposicin de funciones.

3. Otro problema es que debido a la naturaleza sectorial de la gestin estatal el espacio, que esuno solo, puede en la realidad reflejar un conjunto de superposiciones jurisdiccionales que nohacen sino complicar la ya difcil tarea del manejo ambiental. As, por ejemplo, sobre una

misma rea puede existir una concesin minera, otra forestal, otra turstica, otra de usoagrcola y as sucesivamente lo que solo contribuye a generar ms conflictos en vez decontribuir a un ordenamiento ambiental del espacio12.

4. Finalmente, otro problema es la debilidad institucional con limitada capacidad ejecutiva deplaneamiento, gestin y solucin de problemas.

En 1989, un proyecto de ley presentado por el loretano Senador acciopopulista Donadio, seconvirti en la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazona Peruana, Ley 24994. Estanorma contena disposiciones similares a normas del siglo XIX que promovan la colonizacin. Unacomparacin de textos legales de 1853 a 1893 con la Ley 24994 arrojaba un balance decoincidencias voluntaristas que evidenciaban el desconocimiento de la compleja realidad ambiental,social, poltica y econmica de la Amazona peruana (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental

1990: 37; Soria 1990).

COMPARACIN DE PROPUESTAS NORMATIVAS

Normas Siglo XIX

Art. 10 Art.15 y 16 D.S. del 15-4-1853 y art. 1 de D.S.20-5-1868

Art. 17 Art. 5, D.S. 15-4-1853 y art. 1 de D.S. del20-5-1868.

Art. 21 Art. 9, Ley 21-12-1898

Art. 24 Art. 15, D.S. 15-4-1853; art. 4 Ley del 14-10-1893y art. 3 D.S. 20-5-1868

Art. 26 Art. 4, D.S. 20-5-1868

Art. 30 Art. 20, D.S. 15-4-1853

Art. 41 Art. 6, Ley 14-10-1893.

Tomado de Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (1990: 37) y Soria (1990: 14).

La Ley 24994, reflejaba una concepcin equivocada de la regin como un espacio vaco, el que eranecesario llenar y reemplazar ordenadamente. Ante su aprobacin las organizacionesrepresentativas de las poblaciones indgenas amaznicas y ONGs ambientales se unieron para

iniciar una campaa por la derogacin de la Ley 24994, lo que finalmente se logr mediante una de12.- El caso de la servidumbre minera.- Al solicitarse el otorgamiento de una concesin minera parte de las tierras puedenestar destinadas a otro uso en cuyo caso la ley propone que se establezca una servidumbre del titular del predio en favor delconcesionario minero. El problema es que el mecanismo establecido en el Texto nico Ordenado de la Ley General deMinera (DS 014-92-EM), en el artculo 7 de la Ley 26505 modificada por la Ley 26570 y en el artculo 3 del DS 017-96-AG no favorecen el logro de un acuerdo consensual entre el inversionista minero y el titular de la tierra. En efecto por mediode este mecanismo se convoca a un comparendo formal donde no se garantiza la negociacin de los intereses de ambas

partes y se concluye con una valorizacin del terreno por parte de un perito del Consejo Nacional de Tasaciones. Valorizadoel terreno, el titular minero consigna el monto en favor del titular del predio y de este modo se perfecciona una servidumbreen favor de la concesin minera y sin necesidad de negociacin y acuerdo con el titular del predio.14


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las disposiciones finales del Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Per, DecretoLegislativo 613.

La Ley de Promocin de la Inversin Privada en la Amazona fue producto de un, complejo perodefectuoso, proceso de discusin y debate, que gener un norma con vacos, debilidades y hastaerrores. Como muchos proyectos comenz con una visin ms o menos integral y termin siendo

una propuesta muy modesta de incentivos tributarios para fomentar la inversin privada. En granmedida era una respuesta de carcter coyuntural, aprobada bajo intensa presin del poderejecutivo sobre el legislativo, para tratar de complacer a la poblacin amaznica entre quienesAlberto Fujimori haba perdido popularidad. Finalmente, se promulg una ley que no provea lasbases econmicas, sociales, ambientales, polticas e institucionales que permitieran el desarrollosostenible de la Amazona peruana (Foro Ecolgico 1999).

Por un lado, la ley no recogi el conocimiento de la realidad econmica, social, ambiental y culturalde la Amazona, menos an recogi las opiniones de las organizaciones pblicas y privadas de laAmazona, as como tampoco las propuestas de los estudiosos y expertos en temas amaznicos. Lanueva ley se concentr en el corto plazo con un tpico perfil de ley tradicional y centralista,careciendo de una visin estratgica de largo plazo para la Amazona.

Si comparamos la Ley de Promocin de la Inversin Privada en la Amazona con la Ley de Basespara el Desarrollo Rural de la Amazona de 1989, quizs el balance podra favorecer a la primera;sin embargo, ms all de los incentivos tributarios, lo que predomina son las limitaciones y suscarencias, entre ellas las siguientes :

1. No era una ley de promocin del desarrollo sostenible de la Amazona.2. Si bien la ley sealaba principios claves de desarrollo sostenible como la conservacin de la

diversidad biolgica, la promocin del desarrollo sostenible y el respeto de la identidad y losderechos de las organizaciones sociales y nativas, esos principios no haban sido consideradosen la parte normativa. De modo que haba un desencuentro entre los principios quesupuestamente actuaran como sustento del articulado y las normas propiamente dichas.

3. La ley no hizo ninguna referencia a la zonificacin econmica y ecolgica, lo que plantea enconsecuencia el riesgo de que las concesiones a otorgar se convirtieran en un proceso delotizacin indiscriminada de la Amazona peruana.

4. La ley no incentiva, por ejemplo, la reforestacin, el ecoturismo, el turismo cientfico, laapicultura, la produccin orgnica de diversos especies, que sabemos son rentables.

5. La ley no establece normas sobre cmo debe articularse la educacin, la ciencia, la tecnologa ylas investigaciones para producir el desarrollo sostenible.

6. No existe garanta de que se respete el conocimiento que las culturas nativas tienen de ladiversidad biolgica, su comprensin de la dinmica de funcionamiento del bosque, as como suuso de tecnologa apropiada para aprovechar los recursos naturales sin destruir la Amazona.

En general, no aborda con claridad, ni el desarrollo urbano, ni el desarrollo rural que deberan serprivilegiados por la ley (Foro Ecolgico 1999).

En general la legislacin de este perodo ha estado caracterizada por un conjunto de factores(sectorializacin, contradiccin, legislacin por reglamento, debilidad institucional y operativa) quela afectan en relacin a cmo se organiza la normativa y su aparato institucional, sin que por ellosea negativo per se. Lo que si es perverso es el conjunto de mitos e invisibilidades que emergendel discurso normativo.

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Para entender cul es la problemtica que afecta la normativa sobre recursos naturales debemosconsiderar al menos cuatro tipos de conflictos en la legislacin:

a) Muchas veces existe una contradiccin a nivel de textos legales tanto en la propia Constitucin

como entre sta y las leyes sectoriales y mas an entre estas mismas normas. Por un lado, existecontradiccin entre los enunciados productivos y los de conservacin. Mientras que, por otro lado,las leyes muestran ambigedad legislativa en su texto, a la par que evidencian en qu medida lapoltica estatal ha menospreciado las funciones, por ejemplo, del bosque y el sentido integral delmanejo de los recursos naturales. Hoy nos encontramos en un proceso de transicin entre estemodelo caduco y confuso hacia una nueva legislacin que se encargue con claridad de conciliar losobjetivos de conservacin con los de crecimiento econmico.

b) Un segundo problema es la antitecnicidad de la legislacin en el sentido de que las leyes nosiempre contienen todas las disposiciones que son necesarias, por lo cual se recurre a legislarmediante el reglamento con el objeto de suplir tales vacos, o peor an contradecir o frenar laaplicacin de la ley. Sin embargo, el sentido del reglamento es el de ordenar y facilitar laimplementacin de las normas legales. Tal el caso de la legislacin forestal donde el reglamento

que debera dar viabilidad y mecanismos de ejecucin, intenta sustituir las carencias de la Ley. Encierto modo es el problema que tuvo la legislacin ambiental cuando se introdujo los programas deadecuacin y manejo ambiental ya que el cdigo ambiental no los mencionaba. De acuerdo a ladoctrina jurdica el reglamento no puede ir ms all de lo que establece la ley sino que debelimitarse a facilitar la implementacin del texto de la misma.

c) Un tercer problema se constata en las contradicciones entre la poltica de conservacin, porejemplo impulso a la creacin de reas protegidas, y el fomento del crecimiento econmico.Mientras, por un lado, la Ley de reas Naturales Protegidas seala la necesidad de conservar elpatrimonio de reas naturales protegidas por el estado a fin de proteger muestras representativasde nuestros ecosistemas, por otro lado, la gran mayora de las reas protegidas se encuentran conconflictos con titulares de actividades productivas tales como, explotacin petrolera, minera yforestal. Muchas veces el propio Estado ha asumido una doble actitud al enfrentarse losdepartamentos responsables por la conservacin de reas protegidas con los departamentos queautorizan y facilitan el desarrollo de actividades hidrocarburferas, por ejemplo.

d) Un cuarto factor que afecta el cumplimiento de la legislacin es la debilidad institucional yoperativa para la implementacin de la Ley por parte de los organismos estatales debido a lacarencia de recursos humanos y fsicos. Por ejemplo, la utilizacin de sustancias txicas para lapesca por parte de colonos e indgenas, as como la utilizacin de dinamita para la pesca sonactividades que estn prohibidas y sancionadas por ley, sin embargo, no hay presencia derepresentantes de la autoridad competente, en las zonas donde ocurren estos hechos, por lo quela ley queda en letra muerta. Otro caso es el de la actividad forestal donde se da el caso que lamayora del personal de supervisin y monitoreo est ubicado en reas urbanas cuando deberanestar controlando las reas de produccin, pero no cuentan con transporte adecuado (motos,

botes, helicpteros y dems) para hacer una efectiva labor de fiscalizacin y control.

Los verdaderos problemas de la legislacin estn en su visin de quienes participan del procesonormativo y poltico, quienes son los sujetos para los que se legisla y que la ley busca promover,quienes son los excluidos de dicho proceso y como quedan articulados a la accin del Estado. Asse han podido identificar los siguientes mitos e invisibilidades en el discurso normativo para eldesarrollo amaznico en la dcada Fujimori

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En general la legislacin asume que el espacio sobre el que se va a entrar a regular es un espaciovaco, sin actores, sin intereses en conflicto, sin tensiones entre los varios actores, sin tensionesentre el hecho jurdico y la norma. En tal sentido, el discurso normativo est plagado de propuestasvoluntaristas que no tienen sustento en una experiencia prctica de cmo operan las relacionesentre los mltiples actores involucrados. Esta aproximacin tiene como consecuencia que quienes

desarrollan el discurso normativo asumen una postura instrumental, es decir, asumen que lo normales que la norma se cumpla y cuando ello no ocurre entonces se trata de una disfuncin irregular.Cuando en realidad bien podra ser que la norma no se cumple porque sus supuestos no se ajustana la realidad que se pretende regular.

Uno de los elementos que afecta a la gobernabilidad en el manejo de los recursos es lasectorializacin de las competencias administrativas mientras que la variacin estacional en lascondiciones del entorno obligan a los habitantes del medio rural a una diversificacin de estrategiasque permitan el aprovechamiento integrado de los recursos del medio natural13, en su mayor partebosques y aguas continentales.

El acceso de los actores al espacio de formulacin, revisin e implementacin de la legislacin esun acceso diferenciado en funcin de, al menos:

Nivel de instruccin y formacin acadmica;Capacidad de manejo de recursos econmicos; yProximidad a los centros urbanos de decisin poltica.

Los espacios locales de toma de decisiones reproducen en mucho formas de relacin feudales opre-capitalistas que distan mucho del discurso de los derechos humanos, en particular, de losderechos civiles y polticos.

Las sociedades amaznicas reproducen formas de relaciones polticas estamentarias y prebendariaspropias del populismo. En este tipo de contextos la discriminacin social se reproduce comodiscriminacin poltica. As, por ejemplo, mientras existe una divisin entre medianos capitalistas,pequeos capitalistas, colonos, indgenas, entre otros, en el medio poltico la representacin polticaest bsicamente compuesta de medianos y pequeos capitalistas antes que por colonos eindgenas. Salvo en distritos de fuerte presencia indgena se han elegido representantes polticosindgenas..

Adicionalmente las elites regionales reproducen, en el eje capital departamental distritos, elcentralismo de la capital hacia los departamentos, reiterndose la concentracin del ingreso en lacapital departamental fenmeno que agudiza la pobreza en las regiones mas perifricas de lafrontera amaznica.

13 .- Como la mayora de las poblaciones amaznicas, los habitantes de Infierno practican una diversidad de estrategiaseconmicas como resultado de una adaptacin directa a la irregularidad e impredecibilidad de las condiciones ambientales y

econmicas en la regin (Hiraoka 1985; Padoch & Jong 1990; Coomes 1992; Coomes & Barham 1999). Esta diversificacinde estrategias es muy comn entre las familias nativas y ribereas, no as en las de los migrantes andinos. Las variacionesanuales en el ambiente (estacionalidad de frutos, niveles en el ro, etc) obligan a los comuneros a distribuir estacionalmentesus actividades econmicas, as como a diversificar su produccin para satisfacer sus necesidades a lo largo el ao. Dentrodel universo de posibles actividades econmicas, las ms importantes incluyen agricultura en bajo y en terra firme, sistemasagro-forestales, caza, pesca, recoleccin de castaa, extraccin de palmito, produccin de carbn, extraccin de aguaje ycrianza de animales, entre otros. La mayora de las familias practican, hasta cierto punto, todas o la mayora de estasactividades pero varan en el esfuerzo que le dedican y la importancia que le dan a cada una. Recientemente el turismo y laartesana se han convertido en actividades importantes para diferentes familias de la comunidad (Stronza 1999; Piana 2000).La importancia relativa de cada actividad depende de la estacin del ao y de la estrategia que la familia ha decidido seguir

para esa estacin o ao en particular. (Summers y Pinedo 2001: 8).17


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El funcionamiento del sistema capitalista no es necesariamente homogneo en todo el pas. Si bienel sistema capitalista es hegemnico e integra y aprovecha la presencia de economasmercantilistas y de subsistencia, estas existen y operan reproduciendo las condiciones que lespermiten coexistir con el mercado capitalista.

As, mientras la normativa con orientacin al mercado capitalista habla de mecanismos financieros yde crdito para promover la industria, la necesidad del registro pblico de propiedad, la importanciade sistemas contables y de auditora, etc., en el espacio de la economa mercantilista continuaoperando las redes de habilitacin, el intercambio y la propiedad comunal. De manera que sihiciramos un mapa de la distribucin geogrfica de las diversas economas tendramos comoconsecuencia la coexistencia de los tres tipos de economa antes mencionados cuyos bordes seranreas de coexistencia de ambas economas donde un nico actor social tendra diferentescomportamientos segn la diferente naturaleza de la relacin en la que est involucrado.

Por un lado, la propia estructuracin del aparato estatal produce que el mensaje legal sea ledo einterpretado' de modo que su sentido no sea el mismo en los distintos niveles del aparato estatal.

Por otro lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene que atravesarun espacio social plagado de normas e intereses propios. En consecuencia, ambos factores operande manera que se produce una distancia entre la lectura del discurso normativo que se realiza alnivel ms alto de la autoridad central, en relacin al nivel ms elemental de la autoridad local.

Adems de que lo social influye en el derecho, est el impacto de lo geogrfico expresado en ladistancia y el paisaje. Mientras en algunos casos se trata el espacio como si este fuera homogneo,en otros casos se reconoce una sucesin de tres homogeneidades la costa, la sierra y la selva.Cuando en realidad en la Amazona, adems de las diferencias entre lo urbano y lo rural, se dan lasdiferencias entre diferentes espacios regionales al interior de la regin amaznica. Estascondiciones representan una variedad de ecosistemas, as como una variedad de frentes deexpansin de la sociedad nacional, como el productivo extractivo, el ambiental, y el religioso.

Becker (n/d: 12) seala que la gestin del territorio es, fundamentalmente, una practicaadministrativa de gobernabilidad, que tiene por objeto el control de las dimensiones de espacio ytiempo. Es decir, la gestin del territorio es una prctica de poder. Seala igualmente que si bienhay una construccin del espacio desde la hegemona del poder y al amparo de los intereses delcapital, en la dimensin local es posible plantear un contrapoder, una estrategia de resistencia queimplica asimismo una construccin del espacio, como lo ejemplariza el caso de los indgenas enregiones como la selva central.

Una caracterstica de la legislacin sobre manejo de recursos naturales es el hecho que se ignora alpequeo productor, sea este agrcola, minero, forestal, pesquero o pecuario. En general la gran

mayora de las normas estn orientadas a promover empresas de gran escala. Incluso cuando sehabla de pequeos productores, como el caso de la minera, se refiere mas bien a medianosmineros que utilizan maquinarias mineras mientras que no se considera el caso de los verdaderospequeos productores mineros como es el caso de la minera artesanal.

Un actor central en los conflictos socio-ambientales o en las propuestas de organizacin del espaciode acuerdo a un ordenamiento territorial es el gobierno local, sin embargo, las polticas de manejode recursos naturales generalmente pasan por alto a los gobiernos locales. Adicionalmente, es

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necesario considerar que el gobierno local tiene una profunda deformacin que le permite ser unente muy bueno para el manejo de la problemtica urbana pero una muy mala tradicin de manejodel espacio rural como es el caso de municipios rurales con gran presencia de comunidadesindgenas.

Con contadas excepciones la legislacin no considera en sus propuestas de desarrollo regional lasoportunidades existentes para las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indgenas enaislamiento voluntario. Estos actores no aparecen en las estrategias de desarrollo regional o, entodo caso, sus prioridades estn supeditadas a las prioridades de crecimiento econmico de lasburguesas regionales. Al mismo tiempo, si bien la legislacin no impide que estos actores actenbajo las formas del mercado capitalista, son las diferencias culturales las que restringen lasposibilidades de xito de estos actores en un medio an extrao y hostil para ellos.

Como resultado de una visin instrumental del derecho el incumplimiento de la norma es vistocomo una disfuncin del sistema que requiere correccin a travs del mercado o las normas. Sinembargo, estas disfunciones son muchas veces la expresin de una mala integracin de elementosprecapitalistas en una economa de mercado que se presentan con tal regularidad que son, en

efecto, una forma de relacin social que requiere ser reconocida adecuadamente en la normativa sise espera que esta sea relevante para las condiciones de manejo de los recursos naturales o de laimplementacin de polticas de desarrollo sostenible en la regin.

Las estrategias de manejo comunitario de recursos naturales no son reconocidas por la legislacin ymas bien esta pone en peligro la existencia de aquella en el medio rural 14. La expansin de lanormatividad que promueve el libre mercado sobre el medio rural amaznico pone en riesgo lasformas comunitarias de manejo de recursos naturales.

4) A modo de conclusin

El derecho, y en particular su formulacin como poltica ambiental, debe ser resultado y sntesis de

las demandas sociales dinmicamente articuladas, as como de las posibilidades reales del medionatural de atender a las necesidades de la sociedad.

Para ello nada mejor que las estrategias de participacin abierta, bsqueda de dialogo y cabildeotransparente de intereses legtimos y, mejor aun, si ello ocurre como parte de una experiencia deconcertacin multisectorial que involucra a todos los actores que operan en la realidad.

La dcada Fujimori confirma nuestra afirmacin anterior cuando vemos que, durante ese perodo,tanto los problemas que caracterizan a la normativa as como los mitos e invisibilidades que en ellaocurren hubieran sido, en buena medida, superados con las estrategias antes propuestas. Unaexperiencia cercana que demuestra esta posibilidad es el caso de las mesas de concertacininiciadas bajo la administracin de Valentn Paniagua (2000-2001).

En particular, debe resaltarse el caso de la Comisin Especial Multisectorial para las ComunidadesNativas, que busc corregir una serie de problemas normativos y de poltica que afectan a las

14.- ...funcionarios del Ministerio de Pesquera, llevados a la comunidad por la ONG, informaron a los comuneros quesegn las leyes nacionales los lagos son de propiedad pblica y como tales la comunidad no tena autoridad para excluir aforneos de su uso. Esto deslegitim el sistema de manejo local y desempoder a la poblacin. La capacidad para hacercumplir las reglas decay debido a que pescadores comerciales tanto locales como forneos apelaron a las leyes estatales

para desconocer y desobedecer las normas locales, incluso aquellas que se haban elaborado como parte del proyecto de laONG. Esta situacin desalent a la poblacin de El Chino de continuar con el manejo, pues perdi sentido invertir tiempo yrecursos en el manejo si los beneficios estaban al alcance de todos. Todo ello llev a la casi desaparicin del sistema demanejo. (Summers y Pinedo 2001 16).19


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comunidades nativas. Lamentablemente la Comisin Nacional de Pueblos Andinos Amaznicos yAfroperuanos-CONAPAAA, creada recientemente por el actual gobierno, no ha dado todava lospasos necesarios para evaluar la implementacin de los acuerdos establecidos en el Plan de Accinpara las Comunidades Nativas.

Otra experiencia que se deriva de este nimo concertador; aunque se encuentra en proceso demaduracin, es el caso de la Mesa de Dilogo y Concertacin Forestal impulsado por el Ing. AlvaroQuijandria, Ministro de Agricultura, con el objeto de promover negociaciones y acuerdos entre todoslos actores involucrados con el sector forestal para implementar la nueva Ley Forestal y de FaunaSilvestre Ley 27308.

En todos estos casos que tienen ntima relacin con las posibilidades de promover un proceso dedesarrollo sostenible, el derecho ambiental se presenta como una herramienta muy efectivavinculada a los instrumentos de derechos humanos disponibles para la accin civil. Esto lo hemospodido apreciar durante la segunda mitad de la dcada de 1990, cuando el pas atraves un procesode institucionalizacin y desarrollo de la legislacin ambiental, aun a pesar de los mitos einvisibilidades que afectaron a esta legislacin.

La institucionalizacin de las materias ambientales, es decir el proceso de creacin de una autoridadambiental y la asignacin de responsabilidades ambientales especficas a diferentes sectores de la

burocracia, ha hecho posible que hoy el Estado asuma la responsabilidad de intervenir directamenteen el control sobre ciertos problemas ambientales no legislados previamente, como en el caso delsector energa, preparando las condiciones legales e institucionales para hacer el monitoreo yevaluacin, adems de supervisar el cumplimiento de la ley; incorporacin de Estudios de Impacto

Ambiental, promulgacin de regulaciones, introduccin de estndares y lmites permisibles, yregulacin de un proceso debido para la revisin y apelacin de casos ambientales.

En resumen, la dcada de 1990 marc una tendencia a favor de regulaciones ambientales msdetalladas y estrictas. Esto fue verdad incluso en el caso de 1991, cuando el gobierno de Fujimoriaboli y modific una tercera parte del Cdigo Ambiental. Cabe resaltar que esta legislacinambiental que estableci una serie de principios importantes careci, sin embargo, de normasamplias que favorecieran la participacin ciudadana, la vigilancia social, la descentralizacin y latransparencia en la gestin pblica.

Adems, hasta el momento el desarrollo ms significativo de la poltica ambiental ha ocurrido atravs de un acercamiento sectorial, es decir, que cada Ministerio es responsable de la entrada envigor y vigilancia de la legislacin ambiental de la actividad que regulan. Todava hace falta utilizaruna perspectiva holstica que permita crear una institucin ambiental central como eje para laadministracin de una sistema ambiental que atraviese todos los sectores del Estado.

Finalmente, un simple repaso a los complejos y variados conflictos socio-ambientales que afectan ala Amazona y en general a todas las regiones del pas, nos indica la necesidad de contar conmarcos legales que establezcan puentes slidos entre los modelos de desarrollo sostenible quedeseamos a futuro, y la necesidad de resolver progresivamente los problemas actuales quepresentan las diferentes dimensiones de la relacin sociedad naturaleza en el Per.

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