T.C.

KALKINMA BAKANLIĞI

ONUNCU KALKINMA PLANI (2014-2018)

KAMUDA STRATEJİK YÖNETİM ÇALIŞMA GRUBU

ÖN RAPOR

Ekim 2012

   

   

i  

İÇİNDEKİLER

İÇİNDEKİLER ............................................................................................................................ i TABLOLAR ............................................................................................................................. iii

1. GİRİŞ ..................................................................................................................................... 1 2. STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNİN ARKA PLANI VE GEREKÇESİ .......................... 6

3. STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT ................................ 9 3.1. Kanunlar .......................................................................................................................... 9

3.1.1. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu .......................................................... 9 3.1.2. Büyükşehir Belediye Kanunu ........................................................................... 11

3.1.3. İl Özel İdaresi Kanunu ...................................................................................... 11 3.1.4. Belediye Kanunu ............................................................................................... 12

3.1.5. KMYKK ile Bazı Kanun ve KHK’larda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ...................................................................................................................... 12

3.2. İkincil Düzey Mevzuat .................................................................................................. 13 3.2.1. Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında

Yönetmelik ........................................................................................................ 13 3.2.2. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik .... 14

3.2.3. Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ........................................................................................................ 15

3.2.4. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik ........................................................................................................ 15

3.2.5. İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliği ............. 16 3.3. Üçüncül Düzey Mevzuat .............................................................................................. 17

3.3.1. Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu ............................................. 17 3.3.2. Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi .............................................................. 17

3.3.3. Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği ............................................................... 17 3.3.4. Kamu İç Denetim Rehberi ................................................................................ 18

3.3.5. Performans Programı Hazırlama Rehberi ......................................................... 18 3.3.6. Kamu İç Kontrol Taslak Rehberi ...................................................................... 18

3.3.7. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Stratejik Planlara Dair Tebliğ ...................... 18 3.3.8. Performans Denetimi Taslak Rehberi ............................................................... 19

4. 5018 SAYILI KMYKK İLE KAMU İDARELERİ BİRİM/KİŞİLERE VERİLEN ROLLER VE SORUMLULUKLAR ................................................................................... 20

4.1. Sürecin Yönetiminden Sorumlu Merkezi İdarelere Verilen Roller ve Sorumluluklar . 20

   

   

ii  

4.2. Diğer Kamu İdarelerine Verilen Roller ve Sorumluluklar ........................................... 25

4.3. Birim ve Kişilere Verilen Roller ve Sorumluluklar ...................................................... 26 5. TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNİN GELİŞİMİ ...... 29

6. MEVCUT DURUM ANALİZİ VE UYGULAMADA YAŞANAN SORUNLAR ............ 35 6.1. Makro Boyutta Sorunlar ............................................................................................... 36

6.1.1. Sahiplenme ........................................................................................................ 36 6.1.2. Hesap Verebilirlik ............................................................................................. 37

6.1.3. Parçalı Bürokratik Yapı .................................................................................... 37 6.1.4. Bütçe Hazırlama Takvimi ................................................................................. 38

6.1.5. Bütçe ve Yatırım Kararlarında Stratejik Plana Uygunluk ................................ 39 6.1.6. İç Kontrol .......................................................................................................... 40

6.1.7. İç denetim .......................................................................................................... 40 6.1.8. Dış Denetim ...................................................................................................... 41

6.1.9. Üst Politika Belgeleriyle Stratejik Plan İlişkisi ................................................. 42 6.1.10. Stratejik Plan-Performans Programı-Bütçe İlişkisi ........................................... 42

6.1.11. Strateji Geliştirme Birimleri .............................................................................. 43 6.1.12. Faaliyet Raporlarının Niteliği ........................................................................... 44

6.2. Mikro Boyutta Sorunlar ................................................................................................ 44 6.2.1. Üst Yönetimin Desteği ...................................................................................... 44

6.2.2. Eğitim ve Danışmanlık İhtiyacı ........................................................................ 45 6.2.3. Planların Niteliği ............................................................................................... 45

6.2.4. İç ve Dış Katılımın Sağlanması ........................................................................ 47 6.2.5. Stratejik Plan-Performans Programı-Bütçe İlişkisi ........................................... 47

6.2.6. Kurumlar Arası Bilgi ve Deneyim Paylaşımı ................................................... 47 6.2.7. Stratejik Planların Karar Alma Süreçlerinde Kullanımı ................................... 48

6.2.8. İzleme Değerlendirme Sistemi Kurma .............................................................. 48 6.2.9. Kılavuzlar Arasında Dil Birliği ve Süreklilik Olmaması .................................. 48

6.2.10. Tek Kılavuz Kullanımı ...................................................................................... 49

   

   

iii  

TABLOLAR

Tablo 4.1: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Sürecin Yönetiminden Sorumlu Merkezi İdarelere Verilen Rol ve Sorumluluklar .................................................. 24

Tablo 4.2: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Diğer Kamu İdarelerine Verilen Rol ve Sorumluluklar ........................................................................................... 26

Tablo 4.3: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Birim/Kişilere Verilen Rol ve Sorumluluklar ........................................................................................................ 28

 

   

1  

1. GİRİŞ

Dünyada 1980’li yıllardan itibaren başta ekonomi ve teknoloji olmak üzere her alanda

yaşanan hızlı değişimler işletmelerle birlikte kamu kurum ve kuruluşlarını da etkilemiştir.

Değişen ekonomik, teknolojik, siyasi ve sosyal koşullar vatandaşların devletten

beklentilerinin de değişerek artmasına neden olmuştur. Vatandaşlar artık hizmetlerin

zamanında, kaliteli ve hızlı olarak sunulmasını istemeye başlamıştır. Dünyada yaşanan bu

gelişmeler Türk kamu yönetimi üzerinde değişme baskısı yaratmaya başlamıştır. Öte yandan,

1990’lı yıllara gelindiğinde ülkemizde ekonomide yaşanan krizlere bağlı olarak büyümenin

gerçekleştirilememesi, hatta bazı dönemlerde küçülme yaşanması, yüksek enflasyon oranları,

kapatılamayan ve büyüyen bütçe açıkları, yüksek işsizlik oranları, sık hükümet

değişikliklerinin yarattığı günlük ve kısa vadeli karar alma alışkanlığı, bütçelemede yaşanan

sorunlar, parlamentonun denetim fonksiyonunu yerine getirmemesi, mali kontrol ve dış

denetim sisteminin etkili çalışamaması gibi sorunlar gündemde bulunmaktaydı. Bu süreçte

Türk kamu yönetimi, bir yandan var olan yönetsel ve finansal çeşitli sorunlarla uğraşırken,

diğer yandan değişen koşulara uyum sağlama baskısını hissetmeye başlamış ve kamu

yönetiminde reform çalışmaları gündeme gelmiştir.

Kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmalarının gerekçesinin ve uygulanacak

yaklaşımların anlatıldığı Başbakanlık Raporunda yukarıda kısaca özetlenen sorunları ortadan

kaldırmaya yönelik sekiz temel ilke belirlenmiştir. Bunlar; (1) ihtiyaçlara uygunluk, (2)

katılımcılık ve çok ortaklılık, (3) halk odaklılık, (4) stratejik yönetime geçiş, (5) performansa

dayanma, (6) denetimde etkililik, (7) etik kurallar ve insana güven ile (8) hizmetlerin

yürütülmesinde yerindenliktir. Yeniden yapılanmada daha katılımcı, daha saydam, daha hesap

verebilir ve insan hak ve özgürlüklerine saygılı bir kamu yönetimi hedeflenerek kamu

hizmetlerinin adil, etkili, verimli, hızlı ve kaliteli sunumu amaçlanmıştır. Bu doğrultuda

piyasa araçlarını kullanan, sivil toplum örgütlerine ve bireye geniş bir alan tanıyan, yerel ve

yerinden yönetim yapılarını öne çıkaran, bilgi teknolojilerinden yararlanan, etkili çalışan,

yatay örgüt yapılarını ve yetki devrini gerektiren, hesap verebilen, çalışanlarını güçlendiren ve

yetkilendiren, katılımcı, stratejik yönetim anlayışına, performansa ve kaliteye dayanan bir

yönetim kamu yönetimi reformlarına yön verecek ana unsurlar olarak belirlenmiştir. Kamu

yönetiminde çerçevesi çizilen bu değişimi gerçekleştirmek amacıyla 2003 yılından itibaren

pek çok kanun yürürlüğe konulmuştur. Bu kanunların en önemlilerinden birisi 24.12.2003

 

   

2  

tarihli ve 25326 sayılı Resmi Gazete (RG)’de yayımlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi

ve Kontrol Kanunu (KMYKK)’dur. Bu kanunla kamuda stratejik yönetim modeli uygulamaya

konularak stratejik planlama kamu kuruluşları için zorunlu hale getirilmiştir. Ancak, Kanunun

tüm maddelerinin uygulanması 01.01.2006 tarihine ertelenmiştir. 5216 sayılı Büyükşehir

Belediyesi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu da

stratejik planlamanın ilişkilendirildiği diğer kanunlardır.

Türk kamu yönetiminde stratejik planlama genel yönetim kapsamındaki kamu

idarelerini kapsamaktadır. Başka bir ifadeyle, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri,

sosyal güvenlik kurumları, il özel idareleri ile nüfusu 50.000’in üzerinde olan belediyeler

stratejik plan hazırlamak zorundadır.

Ayrıca, 15.07.2007 tarihli ve 26675 sayılı RG’de yayımlanan 2007/12702 sayılı

Bakanlar Kurulu Kararı ile Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT)’nin de stratejik plan hazırlaması

gerekmektedir. Stratejik plan kanunda “kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını,

temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak

için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan” olarak tanımlanmaktadır.

Türk kamu yönetimi için öngörülen stratejik yönetim modelinin stratejik plan

hazırlama, uygulama ile izleme ve değerlendirme süreçlerinin kapsadığı altı bileşenden

oluştuğu söylenebilir. Bunlar; stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporu, iç

kontrol, iç denetim ve dış denetimdir. İdareler katılımcı yöntemlerle beş yıllık stratejik

planlarını hazırlamak zorundadır. Bu kapsamda geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını

oluşturmaları, amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptayarak, performanslarını önceden

belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmeleri ve bu sürecin izleme ve

değerlendirmesini yapmaları gerekmektedir.

Stratejik yönetim modelinin ikinci bileşeni olan performans programı, beş yıllık olarak

hazırlanan stratejik planların yıllık uygulama dilimlerini oluşturmaktadır. Kamu idareleri

stratejik planlarında belirledikleri amaç ve hedeflere dayanarak o yıl içinde ulaşmayı

öngördükleri hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için gerçekleştirecekleri faaliyet ve projeleri,

bunlara yönelik performans göstergelerini ve kaynak ihtiyaçlarını hesaplamaları

gerekmektedir. Faaliyet ve projelere dayalı olarak kaynak ihtiyacı ayrıntılı olarak

maliyetlendirildikten sonra, planın yıllık maliyeti, yani bütçe ortaya çıkmaktadır.

 

   

3  

Faaliyet raporu, stratejik yönetim modelinin üçüncü bileşenidir. Üst yöneticiler ve

bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri tarafından her yıl performans programlarına

dayalı olarak faaliyet raporları düzenlenmesi gerekmektedir. Kamu kurumlarının, stratejik

plan ve performans programları uyarınca yürüttükleri faaliyetlerini, belirlenmiş performans

göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumunu, meydana gelen sapmaların nedenlerini

faaliyet raporlarında açıklamaları zorunludur. Faaliyet raporlarının stratejik planların izleme

ve değerlendirme sonuçlarına dayalı olarak hazırlanması gerekmektedir.

Stratejik yönetim sürecinin önemli bileşenlerinden biri olan iç kontrol; idarelerin ve

yöneticilerinin kamu kaynaklarını mevzuata uygun, ekonomik, etkili ve verimli kullanmak

suretiyle stratejik planlarında belirlenen amaçlara ulaşma ve yetkili mercilere hesap vermeden

oluşan misyonlarını nasıl gerçekleştirebilecekleri, sonuçlardan nasıl emin olabilecekleri ve

nasıl ispatlayacakları konularında yeterli ve makul güvence sağlayan bir yönetim sistemidir

ve iç denetimi de kapsamaktadır. İç denetim kurumun faaliyetlerini geliştirmek ve değere

katmak amacıyla gerçekleştirilen bağımsız ve objektif bir güvence ve danışmanlık

faaliyetidir.

Dış denetim ise, Sayıştay tarafından mali ve uygunluk denetiminden oluşan düzenlilik

denetimi ile performans denetimi olmak üzere iki şekilde gerçekleştirilmesi beklenen denetim

faaliyetidir. Stratejik yönetim sürecinin tamamlayıcısı olan performans denetimi kamu

kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi,

faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesidir.

Yukarıda kısaca açıklanan stratejik yönetim modeli Türk kamu yönetiminde pilot

uygulamalar başlangıç alınacak olursa dokuz yıldır uygulanmaya çalışılmaktadır. Kamu

idarelerinde planlı hizmet sunumu, politika geliştirme, belirlenen politikaları somut iş

programlarına ve bütçelere dayandırma, uygulamayı etkili bir biçimde izleme ve

değerlendirme ile kamu kaynaklarını etkili, ekonomik ve verimli biçimde elde etme ve

kullanma, hesap verebilirlik ve mali saydamlık sağlamaya yönelik temel bir araç olarak

benimsenen “stratejik yönetim modeli”nin kâğıt üzerindeki kurgusu oldukça mantıklı

görünmektedir. Ancak Türk kamu yönetimindeki dokuz yıllık uygulamalar incelendiğinde

zaman içinde bazı konularda gelişmeler sağlanmasına karşın hem makro hem de mikro

boyutta pek çok sorunla karşılaşıldığı da yadsınamaz bir gerçektir.

 

   

4  

Bu çerçevede Onuncu Kalkınma Planı (2014-2018) hazırlık çalışmaları kapsamında

Kamuda Stratejik Yönetim Çalışma Grubu kurulmuştur. Grubun kuruluş amacı, ülkemizde

uygulanmakta olan stratejik yönetim sistemini tüm boyutlarıyla tartışmak, süreçte yaşanan

sorunları belirlemek, sistemin kamu yönetiminde etkili biçimde işlemesini sağlayacak çözüm

önerileri geliştirmek ve bu bağlamda kısa ve uzun dönemli uygulama stratejileri

oluşturulmasına yön verecek bir rapor hazırlamaktır. Grubun ilk toplantısına tartışma zemini

oluşturmak amacıyla bu ön rapor hazırlanmıştır. Raporun hazırlık aşamasında mevzuat

analizi, yüz yüze görüşme ve toplantı yöntemleri kullanılmıştır. Öncelikle başta 5018 sayılı

KMYKK olmak üzere stratejik yönetim süreciyle ilgili kanunlar, ikincil ve üçüncül düzey

mevzuat üzerinde yoğun bir inceleme yapılmıştır. Mevzuatın tüm aktörlere yüklediği görevler

ayrı ayrı belirlenmiştir. Bu süreçte kurumların internet siteleri detaylı olarak incelenmiştir.

Kalkınma Bakanlığı Kurumsal ve Stratejik Yönetim Dairesi Başkanı ve uzmanlarıyla

toplantılar yapılmıştır. Ayrıca Sayıştay Başkan Yardımcısı, Maliye Bakanlığı Strateji

Geliştirme Başkanı, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol (BÜMKO) Genel Müdürlüğü

Mali Yönetim ve Kontrol Dairesi Başkanı ile yüz yüze görüşmeler gerçekleştirilmiştir. Bu

görüşmelerde önceden hazırlanmış yapılandırılmış görüşme formu kullanılmıştır. Zaman

kısıtı nedeniyle yüz yüze görüşmelerin sayısı artırılamamıştır. Buradaki açığın çalışma grubu

toplantılarında ve sürecin izleyen bölümlerinde kapatılacağı düşünülmektedir. Çalışma grubu

toplantılarında belirlenecek sorunların ve geliştirilecek çözüm önerilerinin kamuda stratejik

yönetim sisteminin geleceği için önemli ipuçları vereceği ve bu kapsamda atılacak adımların

stratejik yönetim modelinin başarılı bir biçimde uygulanma olasılığını artıracağı açıktır.

Raporda öncelikle Türk kamu yönetiminde stratejik yönetim sürecinin arka planı

incelenmiş ve stratejik yönetimin niçin ve ne amaçla uygulanmaya çalışıldığı irdelenmiştir.

Daha sonra sürece ilişkin yasal mevzuat (kanunlar, ikincil ve üçüncül düzenlemeler)

incelenmiştir. Süreçte yasal mevzuatın temelini oluşturan ve sürecin yönetiminden sorumlu

merkezi kamu idarelerine, diğer kamu idarelerine, birimlere ve kişilere çeşitli görevler veren

5018 sayılı KMYKK detaylı olarak incelenmiştir. Kanunun verdiği bu roller ve sorumluluklar

ayrı ayrı ortaya konulmuştur. Süreçte gelinen mevcut durumu analiz etmeden önce ülkemizde

stratejik yönetim sürecinin gelişimi kısaca incelenmiştir. Son bölümde ise mevcut durum

analizi bağlamında stratejik yönetim modelinin bütününü ilgilendiren makro nitelikli sorunlar

ile modelin uygulayıcıları olan kamu idarelerinin karşılaştıkları mikro boyutlu sorunlar ayrı

 

   

5  

ayrı incelenmiş ancak; stratejik yönetim sürecine ilişkin genel bir değerlendirme, raporun

sonraki aşamalarına bırakılmıştır.

 

   

6  

2. STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNİN ARKA PLANI VE GEREKÇESİ

Ülkemizde kamu sektöründe stratejik yönetimin dile getirildiği ilk yazılı metinlerden

biri 2000 yılında Kalkınma Bakanlığı tarafından, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlık

çalışmalarına ışık tutmak üzere hazırlanan “Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden

Yapılandırılması Özel İhtisas Komisyonu Raporu”dur. Bu raporun, kamu yönetimi reformu

çalışmalarına ilişkin olarak sunduğu çeşitli önerilerden biri, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma

Planı dönemi içinde kamu kurumlarının stratejik plan hazırlamalarına ve pilot projelerle

uygulanmaya başlanmasına yöneliktir.

Daha sonra, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı kapsamında, uluslararası kuruluşlarla

yürütülen projelerde bütçe sürecinin etkililiğini artırmak amacıyla kamu harcama yönetimine

yönelik çeşitli çalışmalar başlatılmıştır. Bu bağlamda, kuruluşların bütçe hazırlama ve

uygulama sürecinde mali disiplini sağlamak, kaynakları stratejik önceliklere göre dağıtmak,

bu kaynakların etkili kullanılıp kullanılmadığını izlemek ve bunun üzerine kurulu bir hesap

verme sorumluluğu geliştirmek temel başlıklar olarak ortaya çıkmıştır. Stratejik yönetimin

uluslararası kuruluşlarla yapılan çalışmalarda ilk kez gündeme gelmesi 12 Temmuz 2001

tarihinde Dünya Bankası ile imzalanan 1. Program Amaçlı Mali ve Kamu Sektörü Uyum

Kredi Anlaşması (PFPSAL-1) ile olmuştur. PFPSAL’ın içerdiği taahhütlerden biri kamu

yönetimi reformu kapsamında yapılması öngörülen “Kamu Harcama Yönetimi: Bütçe

Reformu”dur. Reformun önemli aşamalarından biri, kamu kurumlarında politika oluşturma

kapasitesinin güçlendirilmesi ve bu bağlamda stratejik planlamanın uygulanmaya

başlanmasıdır.

Tarihsel süreç içinde stratejik planlamaya vurgu yapılan metinlerden bir diğeri Ocak

2003’te 58. Hükümet tarafından hazırlanan Acil Eylem Planı (AEP)’dır. AEP’de öngörülen

faaliyetler arasında kuruluş düzeyinde stratejik planlama uygulamasına geçileceği yer

almaktadır. Bu faaliyet; “aşırı merkezi yapı içinde çalışan ve sık sık siyasi müdahalelere konu

olan kamu kuruluşları genel olarak politika üretme kapasitesinden yoksun hale gelmişlerdir.

Kuruluş düzeyinde stratejik planların hazırlanması sonucunda kuruluşlar varlık nedenlerini,

ulusal plan ve stratejiler çerçevesinde netleştirecek, politika ve önceliklerini ortaya

koyabilecek, performans göstergeleri geliştirmek suretiyle başarılarını ölçebileceklerdir.

Katılımcı bir anlayışla hazırlanacak olan bu planlarda dış ve iç müşteri memnuniyeti esas

alınacak, planlama sürecine ilgili tüm taraflar dahil edilecektir. Kuruluş stratejik planlarının

 

   

7  

hazırlanması sonrasında kuruluş bütçeleri bu planlara dayalı olarak oluşturulacaktır”

biçiminde açıklanmaktadır.

Yukarıda özetlenen gelişmelere paralel olarak 4 Temmuz 2003 tarihinde 2004 yılı

Programı ve Mali yılı hazırlık çalışmaları konulu Yüksek Planlama Kurulu kararı

yayınlanmıştır. Bu kararın “Kuruluş Düzeyinde Stratejik Planlama Çalışmaları” başlıklı

bölümünde kamu kesiminde yapılan reform çalışmaları kapsamında, kamu kuruluşlarının ilk

aşamada Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ve yıllık programlarda yer alan politikalar ve

makro hedefler çerçevesinde kendi stratejik planlarını hazırlamaları ve gelecek dönemlerde

kuruluş bütçelerini bu planda öngörülen kuruluş misyonu, vizyonu ve hedefleri doğrultusunda

oluşturmaları hedeflenmektedir denilmektedir. Bu hedef doğrultusunda 2004 yılı bütçesi

hazırlıkları çerçevesinde; Kalkınma Bakanlığının hazırladığı Stratejik Planlama Kılavuzunu

ilgili tüm kuruluşların bilgisi ve kullanımına sunacağı vurgulanmış; ayrıca, Kalkınma

Bakanlığının orta vadede bütün kuruluşlara yaygınlaştırmak üzere 2003 yılında sekiz pilot

kuruluşta stratejik planlama çalışmalarını başlatacağı belirtilmiştir. Pilot kuruluş düzeyinde

başlatılacak stratejik planlama çalışmalarının bir proje kapsamında ayrıntılandırılması ve

faaliyet programının belirlenmesi, faaliyetlerin yürütülmesi ve çalışmanın pilot kuruluşlar ile

işbirliği içinde sonuçlandırılmasından Kalkınma Bakanlığı yetkili ve sorumlu kılınmıştır.

Kalkınma Bakanlığına ayrıca, kuruluşlar tarafından yürütülecek pilot çalışmaları

yönlendirme, izleme, değerlendirme; çalışmaların sonuçlarına bağlı olarak Stratejik Planlama

Kılavuzunu güncelleme; yaygınlaştırma aşamasına yönelik olarak gerekli kurumsal ve

mevzuat düzenlemeleri ile diğer ilişkili faaliyetleri gerçekleştirme yetkisi de verilmiştir. Aynı

karar ile, belirlenen pilot kuruluşların stratejik planlarını 2005 yılı programına ve bütçe

teklifine baz oluşturacak şekilde en geç Haziran 2004 itibariyle tamamlamaları

öngörülmüştür. Kalkınma Bakanlığı tarafından incelenmesinden sonra Yüksek Planlama

Kurulunun onayına sunulacak olan bu planların, Maliye Bakanlığı tarafından yürütülmekte

olan performans esaslı bütçeleme çalışmalarına temel oluşturacağı ifade edilmektedir.

Yukarıda açıklanan YPK ile aynı ay içinde kabul edilen “Avrupa Birliği

Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı” ile “Avrupa Birliği

Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının Uygulanması,

Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı”nda (27.07.2003 tarih ve 25178

sayılı RG) yer alan “Bakanlıklar ve Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlamaya Geçiş”

başlığında; Kalkınma Bakanlığının stratejik planlama kılavuzu nihai taslağını hazırladığı ve

 

   

8  

pilot kuruluşlarda stratejik yönetim yaklaşımının pilot uygulamalar gerçekleştirildikten sonra

tüm kamu kuruluşlarına aşamalı olarak yaygınlaştırılacağı belirtilmektedir.

Kamu yönetiminde stratejik yönetim uygulama sürecinin arka planını oluşturan

yukarıdaki belgelerde görüldüğü üzere Türk kamu yönetiminde stratejik yönetim

uygulamasına başlanma gerekçeleri farklı biçimlerde, ancak benzer içeriklerle

açıklanmaktadır. Bu gerekçeler aşağıdaki gibi özetlenebilir:  

1. Türk kamu yönetiminde kuruluş ölçeğinde planlama işlevinin yeterli ölçüde

gelişememiş olması ve plan-program-bütçe ilişkisi ile bağlantısının kurulamamış

olması,

2. İdarelerin politika oluşturma ve maliyetlendirme kapasitesinin güçlendirilmesi,

orta/uzun vadeli ve somut hedeflere dayalı yönetim anlayışının geliştirilmesi,

sonuçlara ve performansa odaklanma, katılımcılık, şeffaflık ve hesap verme

sorumluluğunun hayata geçirilmesi,

3. İdarelerde amaç ve hedeflere dayalı yönetim anlayışı ve bütçelemenin geliştirilmesi,

kamu hizmetlerinin arzında yararlanıcı taleplerine duyarlılığın artırılması.

 

Aslında bu gerekçelerin kamu yönetiminde neden stratejik yönetim sorusunun cevabı

olarak verildiği ve kamuda stratejik yönetim uygulama sürecinin de çıkış noktasını

oluşturduğu söylenebilir. Kısaca, stratejik planlama uygulaması ile kamuda politika oluşturma

ve uygulama kapasitesinin artması amaçlanmaktadır. Bu çerçevede makro düzeyde, plan-

program-bütçe bağlantısının güçlendirilmesi, kamu yönetim ve harcama sisteminin

etkinleştirilmesi, sonuç odaklı ve somut hedeflere dayalı planlama anlayışının yerleştirilmesi,

mikro düzeyde ise, orta/uzun vadeli bakış açısının geliştirilmesi, sonuç odaklı ve hesap

verebilir bir yönetime temel oluşturulması, katılımcı yönetim ile kurumsal etkililiğin

artırılması, karar alma mekanizmalarının güçlendirilmesi, idarelerde stratejik bakış açısının

yerleştirilmesi, başarı ve başarısızlıkların denetimi ve sebeplerinin ortaya konulması,

idarelerin faaliyet alanlarıyla ilgili sistematik biçimde bilgi toplanması diğer amaçlar olarak

sayılabilir.

 

   

9  

3. STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT

Bu başlıkta ülkemizde stratejik yönetim sürecinin çerçevesini çizen yasal

düzenlemeler; kanunlar, ikincil ve üçüncül düzey mevzuat başlıkları altında kronolojik olarak

incelenmiştir.

3.1. Kanunlar

3.1.1. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu

24.12.2003 tarih ve 25326 sayılı RG’de yayımlanan 5018 sayılı KMYKK ile kamuda

stratejik planlama uygulamasının yasal altyapısı oluşturulmuş ve stratejik plan hazırlama

kamu idareleri için zorunlu hale getirilmiştir. Ancak, Kanunun tüm maddelerinin uygulanması

01.01.2006 tarihine ertelenmiştir.  

5018 sayılı KMYKK’nın 3/n maddesinde stratejik plan; Kamu idarelerinin orta ve

uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans

ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren planı

ifade eder şeklinde tanımlanmaktadır.  

Kanunun “Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme” başlığını taşıyan

dokuzuncu maddesinde ise, kamu idarelerine; Kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat

ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını

oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden

belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek, bu sürecin izleme ve değerlendirmesini

yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlamak; bütçeleri ile program ve

proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans

göstergelerine dayandırmak ve bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon,

stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlamak

zorunluluğu getirilmiştir.  

Kanunun yine aynı maddesinde, Kalkınma Bakanlığı; stratejik plan hazırlamakla

yükümlü olacak kamu idareleri için ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin

saptanmasında ve stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine

yönelik usul ve esasların belirlenmesinde yetkili kılınmıştır. Kamu idarelerinin bütçelerinin

 

   

10  

stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğunu sağlama ve idarelerin bu

çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları

belirleme konusunda da Maliye Bakanlığı yetkilendirilmiştir.  

KMYKK’nın “Bakanlar” başlığını taşıyan 10. maddesinde Bakanlar; hükümet

politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili ve ilişkili

kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun

olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve

işbirliğini sağlamaktan sorumlu tutulmuşlardır. Ayrıca Bakanlar; kamu kaynaklarının etkili,

ekonomik ve verimli kullanılması konusunda Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisi

(TBMM)’ne karşı sorumlu tutularak, idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları,

yükümlülükleri ve yıllık performans planları konusunda her malî yılın ilk ayı içinde

kamuoyunu bilgilendirme ile de görevlendirilmişlerdir.  

“Üst yöneticiler” başlığını taşıyan 11. maddede üst yöneticiler, bakanlıklarda

müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde

belediye başkanı olarak tanımlanmıştır. Üst yöneticiler; idarelerinin stratejik planlarının ve

bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans

hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından,

sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve

kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve

kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve KMYKK’da belirtilen görev ve

sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı

sorumlu tutulmuşlardır.  

Kanunun “Bütçe ilkeleri” başlığını taşıyan 13. maddesinde; bütçelerin hazırlanması,

uygulanması ve kontrolünde şu ilkelere uyulması gerektiği ifade edilmektedir: Bütçeler,

kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde,

idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre

hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir. Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki

yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir.  

Aynı kanunun “faaliyet raporları” başlığını taşıyan 41. maddesinde; üst yöneticilere ve

bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerine, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde,

her yıl faaliyet raporu hazırlama, üst yöneticiye, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan

 

   

11  

birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet

raporunu düzenleyerek kamuoyuna açıklama görevleri verilmiştir.  

3.1.2. Büyükşehir Belediye Kanunu

10.07.2004 tarihinde yürürlüğe giren 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunuyla

büyükşehir belediyelerine stratejik plan hazırlama yükümlülüğü getirilmiştir. Büyükşehir

belediyeleri yerel yönetimler seçimlerinden sonra altı ay içinde stratejik plan hazırlamak

zorundadır. Kanun ile büyükşehir belediyesinin görev yetki ve sorumlulukları arasına

büyükşehir belediyesinin stratejik planını ve buna uygun olarak bütçesini hazırlamak görevi

eklenmiştir. Aynı kanunla, büyükşehir belediye başkanına da belediyeyi stratejik plana uygun

olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun

olarak bütçeyi hazırlamak ve uygulamak, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans

ölçütlerini belirlemek, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak

görevi verilmiştir. Ayrıca, büyükşehir belediyesinde genel sekreter ve yardımcılarının,

hizmetlerin yürütülmesini mevzuat hükümlerine, belediyenin amaç ve politikalarına, stratejik

planına ve yıllık programlarına uygun olarak sağlama görevi bulunmaktadır.  

 

3.1.3. İl Özel İdaresi Kanunu

22.02.2005 tarihinde kabul edilen 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununa göre, il özel

idareleri de yerel yönetimler seçimlerinden sonra altı ay içinde stratejik plan hazırlamak

zorundadır. Bu Kanuna göre, il genel meclisinin görev ve yetkileri arasında; stratejik plan ile

yatırım ve çalışma programlarını, il özel idaresi faaliyetlerini ve personelinin performans

ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek bulunmaktadır. Encümen, stratejik plan ve yıllık çalışma

programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip il genel meclisine görüş bildirmek zorundadır.

Vali, il özel idaresini stratejik plana uygun olarak yönetmek, il özel idaresinin kurumsal

stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, il özel idaresi faaliyetlerinin ve

personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek,

bunlarla ilgili raporları meclise sunmak zorundadır. Valinin ayrıca; mahalli idareler genel

seçimlerinden itibaren altı ay içerisinde; kalkınma planı ve programları ile varsa bölge planına

uygun olarak stratejik plan ve ilgili olduğu yılbaşından önce de yıllık performans planını

hazırlayıp il genel meclisine sunması gerekmektedir. Valinin stratejik yönetimle ilgili bir

 

   

12  

diğer görevi de stratejik plan ve performans hedeflerine göre yürütülen faaliyetleri,

belirlenmiş performans ölçütlerine göre hedef ve gerçekleşme durumu meydana gelen

sapmaların nedenlerini açıklayan yıllık faaliyet raporunu hazırlamaktır.  

 

3.1.4. Belediye Kanunu

5393 sayılı Belediye Kanunu 03.07.2005 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu Kanuna

göre, nüfusu 50.000’nin üzerinde olan belediyelerin yerel yönetimler seçimlerinden sonra altı

ay içinde stratejik plan hazırlamaları gerekmektedir. 5393 sayılı Belediye Kanununda

belediye meclisine; stratejik plan ile yatırım ve çalışma programlarını, belediye faaliyetlerinin

ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek görevi de verilmektedir.

Belediye encümeni ise; stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı

inceleyip belediye meclisine görüş bildirmek zorundadır. Belediye başkanının görev ve

yetkileri arasına; belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin

kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, belediye

faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve

değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak, görevleri eklenmiştir. Belediye

başkanı ayrıca; yerel yönetimler genel seçimlerinden itibaren altı ay içerisinde; kalkınma planı

ve programı ile varsa bölge planına uygun olarak stratejik plan ve ilgili olduğu yılbaşından

önce de yıllık performans planını hazırlayıp belediye meclisine sunmak zorundadır.  

Kanun çıktığında nüfusu 50.000’in üzerinde 205 belediye bulunmaktaydı. 2007 nüfus

sayımı sonuçları ve “Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması ve Bazı

Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” (22 Mart 2008 tarih ve 26824 sayılı RG)

çerçevesinde bu sayı 243’e çıkmakla birlikte 2011 yılı başı itibariyle stratejik plan

hazırlamakla yükümlü 251 belediye bulunmaktadır.  

3.1.5. KMYKK ile Bazı Kanun ve KHK’larda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun

Kamu idarelerinde stratejik yönetim anlayışının hayata geçirilmesine yönelik örgütlenmenin

oluşturulması amacıyla 22.12.2005 tarihinde çıkartılan “5436 sayılı KMYKK ile Bazı Kanun

ve KHK’lerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” ile kamu idarelerinde strateji

geliştirme birimleri kurulması öngörülmüştür. Başkanlık, müdürlük ve daire başkanlığı

 

   

13  

biçiminde örgütlenmesi öngörülen strateji geliştirme birimlerine idarenin stratejik plan ve

performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi

çalışmalarını yürütmek görevi verilmiştir.  

 

3.2. İkincil Düzey Mevzuat

3.2.1. Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik

18.02.2006 tarihli ve 26084 sayılı RG’de “Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma

Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıştır. Yönetmelik strateji geliştirme

birimleri (SGB)’nin görevlerini “stratejik yönetim ve planlama”, “performans ve kalite

ölçütleri geliştirme”, “yönetim bilgi sistemi” ve “mali hizmetler” olmak üzere dört fonksiyon

kapsamında yerine getireceğini belirtmektedir.

Yönetmeliğe göre, strateji geliştirme birimlerinin stratejik yönetim ve planlama

fonksiyonu kapsamında yürütecekleri görevler şunlardır: İdarenin stratejik planlama

çalışmalarına yönelik bir hazırlık programı oluşturmak, idarenin stratejik planlama sürecinde

ihtiyaç duyulacak eğitim ve danışmanlık hizmetlerini vermek veya verilmesini sağlamak,

stratejik planlama çalışmalarını koordine etmek, idare faaliyet raporunu hazırlamak, idarenin

misyonunun belirlenmesi çalışmalarını yürütmek, idarenin görev alanına giren konularda,

hizmetleri etkileyecek dış faktörleri incelemek, yeni hizmet fırsatlarını belirlemek, etkililik ve

verimliliği önleyen tehditlere karşı önlemler almak, kurum içi kapasite araştırması yapmak,

hizmetlerin etkililiğini ve yararlanıcı memnuniyetini analiz etmek ve genel araştırmalar

yapmak, idarenin üstünlük ve zayıflıklarını belirlemek, idarenin görev alanıyla ilgili

araştırma-geliştirme faaliyetlerini yürütmek, idare faaliyetleri ile ilgili bilgi ve verileri

toplamak, tasnif ve analiz etmek.

SGB’lerin performans ve kalite ölçütleri geliştirme fonksiyonu kapsamında yerine

getirmeleri gereken görevler; idarenin görev alanına giren konularda performans ve kalite

ölçütleri geliştirmek, idarenin yönetimi ile hizmetlerin geliştirilmesi ve performansla ilgili

bilgi ve verileri toplamak, analiz etmek ve yorumlamak, idarenin ve/veya birimlerin

belirlenen performans ve kalite ölçütlerine uyumunu değerlendirerek üst yöneticiye

sunmaktır.  

 

   

14  

SGB’lerin yönetim bilgi sistemi fonksiyonu kapsamında; yönetim bilgi sistemlerine

ilişkin hizmetleri varsa ilgili birimlerle işbirliği içinde yerine getirme, yönetim bilgi

sisteminin geliştirilmesi çalışmalarını yürütme, istatistikî kayıt ve kalite kontrol işlemlerini

yapma görevleri bulunmaktadır.  

Mali hizmetler fonksiyonu kapsamında SGB’lerin yerine getirmeleri gereken görevler

ise şunlardır: idarenin bütçesini, performans programını ve mali istatistikleri hazırlamak, iç

kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında

çalışmalar yapmak, ön malî kontrol görevini yürütmek.  

 

3.2.2. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik

17.03.2006 tarihli ve 26111 sayılı RG’de yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmelik,

kamu idarelerinin performans programlarına uygun olarak hazırlamak zorunda oldukları

faaliyet raporlarına ilişkin esasları düzenlemektedir. Raporlar hazırlanırken idarelerin

sorumluluk, doğruluk ve tarafsızlık, açıklık, tam açıklama, tutarlılık ve yıllık olma ilkelerine

uymaları gerekmektedir. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçeli idareler,

sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin üst yöneticilerinin idarenin faaliyet raporunu,

idarenin faaliyet sonuçlarını gösterecek şekilde hazırlaması gerekmektedir. İdare faaliyet

raporları, üst yöneticiler tarafından izleyen mali yılın en geç Nisan ayı sonuna kadar

kamuoyuna açıklanır. Bu raporların birer örneği aynı süre içerisinde Sayıştaya ve Maliye

Bakanlığına gönderilir. Mahalli idarelerce hazırlanan idare faaliyet raporlarından, il özel

idarelerinin faaliyet raporları Mart ayı toplantısında vali veya genel sekreter tarafından il

genel meclisine; belediyelerin faaliyet raporları Nisan ayı toplantısında belediye başkanı

tarafından belediye meclisine; mahalli idare birliklerinin faaliyet raporları ise, Nisan ayında

birlik başkanı tarafından birlik meclisine sunulur. Üst yöneticiler, idare faaliyet raporlarının

içeriğinden ve raporlarda yer alan bilgilerin doğruluğundan ilgili Bakana; mahalli idarelerde

ise meclislerine karşı sorumludur.  

 

 

   

15  

3.2.3. Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında

Yönetmelik

26.05.2006 tarihinde yürürlüğe giren bu Yönetmelik kamu idarelerinin stratejik

yönetim sürecinin aşamalarını göstermektedir. Kamu idareleri beş yıllık stratejik planlarını

hazırlarken bu aşamalara uymak zorundadır. Yönetmeliğe göre stratejik planlama süreci;

hazırlık çalışmaları, stratejik planların hazırlanması, planın değerlendirilmesi, stratejik

planlara son şeklinin verilmesi, stratejik planların sunulması, performans programının

hazırlanması ve performans göstergelerinin belirlenmesi olmak üzere yedi aşamadan

oluşmaktadır. Yönetmelikte ayrıca, stratejik plan hazırlamakla yükümlü kamu idareleri için

2006 yılından başlayarak 31.01.2009 tarihine kadar sürecek aşamalı bir geçiş takvimi yer

almaktadır. Bu takvime göre 17 idareye 31.12.2006, 31 idareye 31.03.2007, 60 idareye

31.01.2008, 40 idareye de 31.01.2009 tarihine kadar stratejik planlarını tamamlamaları için

süre verilmiştir.  

 

3.2.4. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik

Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik

5.7.2008 tarihli ve 26927 sayılı RG’de yayımlanmıştır. Kamu idareleri, stratejik planlarıyla

uyumlu olarak, bir mali yılda yürütülecek faaliyetlerini; faaliyet ve proje bazında kaynak

ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren performans programı şeklinde

hazırlamak zorundadır. Performans programı idare bütçesinin ve faaliyet raporunun

hazırlanmasına esas teşkil eder. Kısaca, performans programı, stratejik planların yıllık

uygulama dilimini oluşturmaktadır. Yönetmelikte, performans programı bir kamu idaresinin

program dönemine ilişkin öncelikli stratejik amaç ve hedeflerini, performans hedeflerini, bu

hedeflere ulaşmak için yürütecekleri faaliyetler ile bunların kaynak ihtiyacını ve performans

göstergelerini içeren program olarak tanımlanmaktadır. Genel bütçe kapsamındaki kamu

idareleri ile özel bütçeli idareler, performans programlarını bütçe teklifleri ile birlikte Maliye

Bakanlığına ve Kalkınma Bakanlığına göndermek zorundadır. Performans programları; kamu

idarelerinin bütçe tekliflerine ilişkin olarak, Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığında

yapılan bütçe görüşmelerinde değerlendirilmektedir. Genel bütçe kapsamındaki kamu

idareleri ile özel bütçeli idareler, performans programlarını; Merkezi Yönetim Bütçe Kanun

Tasarısının TBMM’ye sunulmasından sonra Tasarıda yer alan büyüklüklere göre revize

 

   

16  

ederek, idare bütçe tasarısının görüşülmesinden en geç üç gün önce Plan ve Bütçe

Komisyonunun bilgisine sunmak zorundadır. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile

özel bütçeli idarelerin, Merkezi Yönetim Bütçe Kanunuyla belirlenen bütçe büyüklüklerine

göre nihai hali verilen performans programları; bakanlıklarda Bakan, diğer idarelerde ise ilgili

Bakan veya üst yönetici tarafından Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanır.

Yukarıda sayılan bu yönetmeliklerden başka sürecin özellikle mali yönetim boyutuyla

ilgili Maliye Bakanlığı tarafından birçok yönetmelik hazırlanarak yürürlüğe konulmuştur.

Bunlar arasında stratejik yönetim sistemi bağlamında en dikkat çeken düzenleme İç Kontrol

ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliğidir.

3.2.5. İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliği

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliği 31.12.2005 tarihli

3. Mükerrer 26040 sayılı RG’de yayımlanmıştır. Yönetmeliğin amacı; “idarenin amaçlarına,

belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir

şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam

olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini

sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem, süreç ile iç denetimi

kapsayan malî ve diğer kontroller bütününü” olarak tanımlanan iç kontrol ile “idarelerin gelir,

gider, varlık ve yükümlülüklerine ilişkin malî karar ve işlemlerinin; idarenin bütçesi, bütçe

tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, harcama programı, finansman programı, merkezi yönetim

bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluğu ve kaynakların etkili, ekonomik

ve verimli bir şekilde kullanılması yönlerinden yapılan kontrol olarak” tanımlanan ön mali

kontrol faaliyetlerinin yürütülmesine ilişkin ilke, iş, işlem ve süreçleri belirlemektir. İdarelerin

stratejik planlarında yer alan hedeflere ulaşmalarını kolaylaştıracak iç kontrole ilişkin yönetim

standartları daha sonra bu yönetmeliğe dayanarak geliştirilmiştir. Yönetmelik ile üst

yöneticiler iç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesinden, harcama yetkilileri ise görev

ve yetki alanları çerçevesinde, idari ve mali karar ve işlemlere ilişkin olarak iç kontrolün

işleyişinden sorumlu tutulmuşlardır.

 

   

17  

3.3. Üçüncül Düzey Mevzuat

Bu kapsamda pek çok tebliğ ve kılavuz yayımlanmıştır. Aşağıda bunlardan stratejik

yönetim süreciyle ilgili olduğu düşünülen bazıları üzerinde durulmuştur.

3.3.1. Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu

Kamu idarelerince hazırlanacak stratejik planların genel çerçevesini çizmek ve hazırlık

sürecinde idarelere yol göstermek amacıyla Kalkınma Bakanlığı Haziran 2003’te “Kamu

İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu”nu hazırlamıştır. Kılavuz, pilot kuruluşlardan

alınan uygulamaya ilişkin geri bildirimlerden yararlanılarak Haziran 2006’da güncellenmiştir.

 

3.3.2. Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi

Stratejik yönetim sürecinde stratejik planlardan sonra, planlarla bütünlük içinde

hazırlanması gereken performans esaslı bütçeler için Maliye Bakanlığı BÜMKO Genel

Müdürlüğü tarafından Aralık 2004’te “Performans Esaslı Bütçeleme Rehber Taslağı”

hazırlamıştır.

3.3.3. Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği

Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan bu tebliğ 26.12.2007 tarihli ve 26738 sayılı

RG’de yayımlanmıştır. Kamu İç Kontrol Standartları, idarelerin, iç kontrol sistemlerinin

oluşturulmasında, izlenmesinde ve değerlendirilmesinde dikkate almaları gereken temel

yönetim kurallarını göstermekte ve tüm kamu idarelerinde tutarlı, kapsamlı ve standart bir

kontrol sisteminin kurulmasını ve uygulanmasını amaçlamaktadır.

Kamu İç Kontrol Standartları, uluslararası standartlar ve iyi uygulama örnekleri

çerçevesinde, iç kontrolün; kontrol ortamı, risk değerlendirmesi, kontrol faaliyetleri, bilgi ve

iletişim ile izleme bileşenleri esas alınarak, tüm kamu idarelerinde uygulanabilir düzeyde

olmasını sağlamak üzere genel nitelikte düzenlenmiştir. Toplam 18 standart ve bu standartlara

ait 79 şarttan oluşmaktadır.

 

   

18  

3.3.4. Kamu İç Denetim Rehberi

Rehber, İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından hazırlanmış ve 07.04.2008 tarih

ve 5 sayılı Kurul Kararıyla onaylanmıştır. İdarelerin iç denetim sürecinin çerçevesini çizmek

ve iç denetim uygulamasına ilişkin ilkeleri belirlemek amacıyla hazırlanmıştır. Kısaca iç

denetim yapacak olan iç denetçilere yol gösteren bir rehberdir. İç denetim faaliyeti; uygunluk,

performans, mali, bilgi teknolojileri ve sistem denetimi uygulamalarını kapsamaktadır. Her iç

denetim faaliyeti ise; planlama, denetimin yürütülmesi, raporlama ve izleme sürecinden

oluşmaktadır.

3.3.5. Performans Programı Hazırlama Rehberi

Stratejik planların yıllık uygulama dilimlerini oluşturan ve planlarla bütçeler arasında

bağ kurulması amacıyla hazırlanan performans programlarının hazırlanması aşamasında kamu

idarelerine yol göstermek ve yardımcı olabilmek amacıyla Maliye Bakanlığı BÜMKO Genel

Müdürlüğü tarafından Temmuz 2008’de hazırlanmıştır.

3.3.6. Kamu İç Kontrol Taslak Rehberi

Rehber, AB tarafından finanse edilen ve 1 Nisan 2009 tarihinde başlayan Eşleştirme

Projesi kapsamında hazırlanmıştır. Proje, Mali Yönetim ve Kontrol Merkezi Uyumlaştırma

Birimi (MYK MUB) olarak BÜMKO Genel Müdürlüğü ile Birleşik Krallık Sayıştayı ve

Hazinesi tarafından ortaklaşa yürütülmüştür. Süreçte Başbakanlık ve Maliye Bakanlığı

Strateji Geliştirme Başkanlıkları ile Kalkınma Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığı Strateji

Geliştirme Daire Başkanlıkları pilot kuruluşlar olarak yer almıştır. Taslak Rehber, kamu iç

kontrol standartlarının uygulanması konusunda kamu idarelerine daha fazla rehberlik yapmak

amacıyla, iç kontrol bileşenleri çerçevesinde hazırlanmıştır ve uygulama adımları ile

örneklerini de içermektedir.

3.3.7. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Stratejik Planlara Dair Tebliğ

Bu tebliğ, Kalkınma Bakanlığı tarafından 12 Haziran 2011 seçimlerinden sonra

stratejik planların yenilenme ve yeni kurulan, birleştirilen veya yapısı değiştirilen bakanlıklar

 

   

19  

ve kamu idarelerinin stratejik plan hazırlama sürecine ve bu süreçte uyulması gereken genel

hususlara ilişkin olarak hazırlanmış ve 28.07.2011 tarihli ve 28008 sayılı RG’de

yayımlanmıştır.

3.3.8. Performans Denetimi Taslak Rehberi

6085 sayılı Sayıştay Kanununda Sayıştay denetiminin, düzenlilik ve performans

denetimini kapsadığı belirtilmektedir. Kanunda performans denetimi, “hesap verme

sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet

sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilir” biçiminde tanımlanmaktadır. Stratejik

yönetim sürecinde dış denetim bağlamında performans denetimi yapması öngörülen

Sayıştayın uygulayacağı denetim metodolojisini ortaya koymak amacıyla AB ve Dünya

Bankası projeleri ile Sayıştay denetçilerinden oluşan bir komisyonun ön hazırlık

çalışmalarının sonucunda Mayıs 2012’de söz konusu rehber hazırlanmıştır.

 

   

20  

4. 5018 SAYILI KMYKK İLE KAMU İDARELERİ BİRİM/KİŞİLERE VERİLEN

ROLLER VE SORUMLULUKLAR

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu incelendiğinde kanunun

kurumlara, idarelere, birimlere ve kişilere çeşitli roller yüklediği ve ayrı ayrı pek çok

sorumluluklar verdiği görülmektedir. Aşağıda bu rol ve sorumlulukların neler olduğu ortaya

konulmaya çalışılmıştır.

4.1. Sürecin Yönetiminden Sorumlu Merkezi İdarelere Verilen Roller ve Sorumluluklar

KMYKK’nın dokuzuncu maddesiyle Kalkınma Bakanlığı; stratejik plan hazırlamakla

yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine,

stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve

esasların belirlenmesine yetkili kılınmıştır. Aynı maddeye göre ayrıca Kalkınma

Bakanlığının; Maliye Bakanlığı ve ilgili kamu idaresi ile birlikte kuruluşların bütçelerinde yer

alacak performans göstergelerinin belirlenmesine katkı sağlaması gerekmektedir. Bu madde

uyarınca Kalkınma Bakanlığı yukarıda açıklandığı üzere “Kamu İdareleri İçin Stratejik

Planlama Kılavuzu”nu hazırlamış ve “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve

Esaslar Hakkında Yönetmelik”i yayımlamıştır. Yönetmeliğe göre kamu idarelerinin, stratejik

planlarını değerlendirilmek üzere stratejik planın kapsadığı dönemin ilk yılından önceki yılın

Ocak ayı sonuna kadar Kalkınma Bakanlığına göndermesi gerekmektedir. Stratejik planların

Kalkınma Bakanlığında hangi kriterlere göre inceleneceği Yönetmeliğin 13. maddesinde yer

almaktadır. Planlar bu maddede yer alan kriterlere göre değerlendirilmekte ve üç ay içinde

ilgili idareye değerlendirme raporu gönderilmektedir. Stratejik planların kalitesinin artması

açısından Bakanlığın değerlendirme raporları önem taşımaktadır.

Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine

uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı

bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirleme yetkisi KMYKK’nın dokuzuncu maddesiyle

Maliye Bakanlığına verilmiştir. Aynı maddeye göre Maliye Bakanlığının, Kalkınma

Bakanlığı ve ilgili kamu idaresi ile birlikte kuruluşların bütçelerinde yer alacak performans

göstergelerinin belirlenmesine katkı sağlaması gerekmektedir. Bu madde uyarınca yukarıda

açıklandığı üzere Maliye Bakanlığı; “Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi” ile “Performans

 

   

21  

Programı Hazırlama Rehberi”ni hazırlamış ayrıca, “Kamu İdarelerince Hazırlanacak

Performans Programları Hakkında Yönetmelik”i yayımlamıştır.

5018 sayılı Kanunun bütçe ilkeleri başlığını taşıyan 13. maddesinde bütçelerin

kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde,

idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre

hazırlanması, uygulanması ve kontrol edilmesine; ayrıca bütçelerin stratejik planlar dikkate

alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülmesi ve değerlendirilmesine

vurgu yapılmaktadır.

Kanunun 16. maddesi Maliye Bakanlığını merkezî yönetim bütçe kanunu tasarısının

hazırlanmasından ve bu amaçla ilgili kamu idareleri arasında koordinasyonun sağlanmasından

sorumlu tutmuştur. Merkezî yönetim bütçesinin hazırlanma süreci; Bakanlar Kurulunun en

geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar (Mayıs ayının sonuna kadar ibaresi 26.09.2011

tarihli ve 659 sayılı KHK ile değiştirilmiştir) toplanarak kalkınma planları, stratejik planlar ve

genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve

gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Kalkınma

Bakanlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlamaktadır. Orta vadeli

program, aynı süre içinde Resmî Gazetede yayımlanmaktadır. Orta vadeli program ile uyumlu

olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleriyle birlikte hedef açık ve

borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı

tarafından hazırlanan orta vadeli malî planın en geç Eylül ayının onbeşine kadar (Haziran

ayının onbeşine kadar ibaresi 26.09.2011 tarihli ve 659 sayılı KHK ile değiştirilmiştir)

Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanması ve Resmî Gazetede yayımlanması

gerekmektedir. Bu doğrultuda, kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını

hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye

Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Kalkınma

Bakanlığınca hazırlanarak en geç Eylül ayının onbeşine kadar (Haziran ayının sonuna kadar

ibaresi 26.09.2011 tarihli ve 659 sayılı KHK ile değiştirilmiştir) Resmî Gazetede

yayımlanması gerekmektedir.

Kanunun faaliyet raporları başlığını taşıyan 41. maddesi uyarınca Maliye Bakanlığının

idarelerden gelen birim faaliyet raporlarından yararlanarak, merkezi yönetim kapsamındaki

idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının bir mali yıldaki faaliyet sonuçlarını gösteren genel

 

   

22  

faaliyet raporunu hazırlaması, raporu kamuoyuna açıklaması ve bir örneğini de Sayıştaya

göndermesi gerekmektedir. Aynı maddeyle idarelerin faaliyet raporlarında yer alacak

hususlar, raporların hazırlanması, ilgili idarelere verilmesi, kamuoyuna açıklanması ve bu

işlemlere ilişkin süreler ile diğer usul ve esasların belirlenmesine ilişkin yetki İçişleri

Bakanlığı ve Sayıştayın görüşünün alınması koşuluyla Maliye Bakanlığına verilmiştir. Bu

maddeye dayanarak Maliye Bakanlığı “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları

Hakkında Yönetmelik”i yayımlamıştır ve her yıl genel faaliyet raporu hazırlamaktadır.

Kanun; 41. maddeyle İçişleri Bakanlığını da mahalli idarelerce gönderilen faaliyet

raporlarını esas alarak mahalli idareler genel faaliyet raporunu hazırlayıp kamuoyuna

açıklamak ve raporu Sayıştay ile Maliye Bakanlığına göndermekle yükümlü tutmuştur.

Bakanlık her yıl bu madde uyarınca mahalli idareler genel faaliyet raporu hazırlayarak

belirtilen kurumlara göndermektedir.

Sayıştayın aynı madde uyarınca, mahallî idarelerin raporları hariç idare faaliyet

raporlarını, mahallî idareler genel faaliyet raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim

sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle TBMM’ye sunması

gerekmektedir. Kanunun 43. maddesiyle Sayıştay; dış denetim raporları, idare faaliyet

raporları ve genel faaliyet raporunu dikkate alarak merkezî yönetim kapsamındaki kamu

idareleri için genel uygunluk bildirimi hazırlamak ve kesin hesap kanun tasarısının

verilmesinden başlayarak en geç yetmiş beş gün içinde TBMM’ye sunmakla

görevlendirilmiştir. Bu bağlamda Sayıştay her yıl genel uygunluk bildirimi hazırlayarak

TBMM’ye göndermektedir.

5018 sayılı Kanunun 55. maddesinde iç kontrol “Kamu malî yönetiminin bir unsuru

olarak iç kontrol, kamu idarelerinin malî işlem ve faaliyetlerine ilişkin tüm gelir, gider, varlık

ve yükümlülüklerinin amacına ve mevzuatına uygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için

uygulanan malî yönetim, harcama öncesi kontrol ile harcama sonrası iç denetim faaliyetleri”

olarak tanımlanmaktadır. Kanunun aynı maddesi mali yönetim ve iç kontrol süreçlerine ilişkin

standartlar ve yöntemlerin Maliye Bakanlığınca; iç denetime ilişkin standartlar ve yöntemlerin

ise İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenmesi, geliştirilmesi ve

uyumlaştırılmasını hükme bağlanmıştır. Aynı zamanda Maliye Bakanlığı ve İç Denetim

Koordinasyon Kurulundan sistemlerin koordinasyonunu sağlamaları ve kamu idarelerine

rehberlik hizmeti vermeleri de beklenmektedir.

 

   

23  

Kanunun dış denetim başlıklı 68. maddesinde, Sayıştay tarafından yapılacak dış

denetimin mali ve uygunluk denetiminden oluşan düzenlilik denetimi ile performans denetimi

olmak üzere iki şekilde gerçekleştirileceği hükme bağlanmıştır. Performans denetimi aynı

maddede kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının

belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi

olarak tanımlanmaktadır. Aynı tanım 6085 sayılı Sayıştay Kanununda da yer almaktadır.

Sayıştay, Kanununa dayanarak denetim yönetmeliği çıkarmıştır. Ayrıca Sayıştay, hem

KMYKK’nın 68. maddesine hem de Sayıştay Kanununa dayanarak kendisine verilen

performans denetimini gerçekleştirmeye yönelik “Performans Denetimi Taslak Rehberi”ni

hazırlamıştır.

KMYKK’nın 41. maddesi uyarınca TBMM’nin Sayıştayın sunduğu raporlar ve

değerlendirmeler çerçevesinde kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin

olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşmesi

beklenmektedir. Ancak, bu madde aşağıda uygulamada yaşanan sorunlar başlığında

değinileceği üzere yerine getiril(e)memektedir. Yukarıda açıklanan stratejik yönetim sürecine

ilişkin mevzuat uyarınca stratejik yönetim sürecinin yönetiminden ve koordinasyonundan

sorumlu kamu idarelerine verilen roller, görevler ve sorumluluklar Tablo 4.1’de

gösterilmiştir.  

                                     

 

 

   

24  

Tablo 4.1: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Sürecin Yönetiminden Sorumlu Merkezi İdarelere Verilen Rol ve Sorumluluklar

MERKEZİ İDARELER ROLLER/SORUMLULUKLAR TBMM • Sayıştayın sunduğu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde kamu

kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşmek

Kalkınma Bakanlığı • Stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerini ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimi tespit etmek

• Stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasları belirlemek

• Kamu idarelerinin stratejik planlarını değerlendirip görüş bildirmek • Orta vadeli programı hazırlamak ve yayımlamak • Yatırım Genelgesi ve Eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberini

hazırlamak ve yayımlamak

Kalkınma Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı

• İdarelerin bütçelerinde yer alacak performans göstergelerini ilgili kamu idaresiyle birlikte belirlemek

Maliye Bakanlığı • Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğunu incelemek

• İdarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemek

• Orta vadeli mali planı hazırlamak ve yayımlamak • Bütçe Çağrısı ve Eki Bütçe Hazırlama Rehberini hazırlamak ve

yayımlamak • Genel faaliyet raporunu hazırlamak ve raporu kamuoyuna açıklamak • Genel faaliyet raporunun bir örneğini Sayıştaya göndermek • Faaliyet raporlarında yer alacak hususlar, raporların hazırlanması,

ilgili idarelere verilmesi, kamuoyuna açıklanması ve bu işlemlere ilişkin süreler ile diğer usul ve esasları belirlemek

• Mali yönetim ve iç kontrol süreçlerine ilişkin standart ve yöntemleri belirlemek, geliştirmek ve uyumlaştırmak

• Sistemlerin koordinasyonunu sağlamak ve kamu idarelerine rehberlik yapmak

İçişleri Bakanlığı • Mahalli idareler genel faaliyet raporunu hazırlamak ve kamuoyuna açıklamak

• Raporu Sayıştay ile Maliye Bakanlığına göndermek

Sayıştay • Genel uygunluk bildirimini hazırlamak ve TBMM’ye sunmak • Dış denetim bağlamında performans denetimi yapmak

İç Denetim Koordinasyon Kurulu

• İç denetime ilişkin standart ve yöntemleri belirlemek, geliştirmek ve uyumlaştırmak

• Sistemlerin koordinasyonunu sağlamak ve kamu idarelerine rehberlik yapmak

 

 

   

25  

4.2. Diğer Kamu İdarelerine Verilen Roller ve Sorumluluklar

KMYKK’nın dokuzuncu maddesi uyarınca kamu idarelerinin; kalkınma planları,

programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin

misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak,

performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin

izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan

hazırlamaları hükme bağlanmıştır. Ayrıca kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen

düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak

tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine

dayandırmak zorundadır.

İlaveten, kamu idareleri, yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak

ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren yıllık performans programını

hazırlamakla yükümlü tutulmuşlardır. Kamu idarelerinin bütçelerini, stratejik planlarında yer

alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak

hazırlamaları performans göstergelerinin bütçelerinde yer alması ve performans

denetimlerinin bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirilmesi öngörülmüştür. Bu madde

uyarınca KMYKK’ya ekli (I), (II) ve (IV) sayılı cetvelde yer alan kamu idareleri stratejik plan

ve planların yıllık uygulama dilimini oluşturan performans programı hazırlamaktadır.  

5018 sayılı Kanunun 17. maddesi uyarınca kamu idarelerinin stratejik planları ile

Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini

gerekçeli olarak hazırlamaları ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak en geç Eylül ayı

sonuna kadar Maliye Bakanlığına göndermeleri gerekmektedir. Ayrıca, kamu idarelerinin

yatırım tekliflerini, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Kalkınma Bakanlığına vermeleri

aynı maddede hükme bağlanmıştır.  

Kanunun 41. maddesiyle kamu idarelerine; ilgili idare hakkındaki genel bilgilerle

birlikte; kullanılan kaynakları, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların

nedenlerini, varlık ve yükümlülükleri ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların

faaliyetlerine ilişkin bilgileri de kapsayan malî bilgileri; stratejik plan ve performans programı

uyarınca yürütülen faaliyetleri ve performans bilgilerini içerecek şekilde idare faaliyet raporu

hazırlama zorunluluğu getirilmiştir.

 

   

26  

Yukarıda açıklanan mevzuat uyarınca diğer kamu idarelere verilen roller ve

sorumluluklar Tablo 4.2’de özetlenmiştir.

Tablo 4.2: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Diğer Kamu İdarelerine Verilen Rol ve Sorumluluklar

DİĞER İDARELER ROLLER/SORUMLULUKLAR Merkezi Yönetim Kapsamındaki Kamu İdareleri ile Sosyal Güvenlik Kurumları

• Stratejik plan hazırlamak ve planı Kalkınma ve Maliye Bakanlıkları ile Sayıştaya ve TBMM’ye göndermek, kamuoyuna açıklamak

• Performans programı hazırlamak ve planı bütçe teklifleriyle birlikte Maliye Bakanlığı ile Kalkınma Bakanlığına göndermek

• Faaliyet raporu hazırlamak ve raporu Maliye Bakanlığı ile Sayıştaya göndermek, kamuoyuna açıklamak

• Bütçe gelir-gider tekliflerini Maliye Bakanlığına göndermek • Yatırım tekliflerini Kalkınma Bakanlığına göndermek

Büyükşehir Belediyeleri

• Stratejik plan ile stratejik plana uygun olarak bütçe ve faaliyet raporu hazırlamak

İl Özel İdareleri • Stratejik plan ile stratejik plana uygun olarak bütçe ve faaliyet raporu hazırlamak

Belediyeler (nüfusu 50.000’in üzerinde olan)

• Stratejik plan ile stratejik plana uygun olarak bütçe ve faaliyet raporu hazırlamak

4.3. Birim ve Kişilere Verilen Roller ve Sorumluluklar

5436 Sayılı kanunun 15. maddesinin ikinci fıkrasına göre Strateji Geliştirme

Başkanlıkları, daire başkanlıkları ve müdürlükler 5018 sayılı kanunun 60. maddesinde sayılan

görevleri yapacaklardır. Bu görevler arasında; idarenin stratejik plan ve performans

programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi çalışmalarını

yürütmek ile izleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini, stratejik plan ve

yıllık performans programına uygun olarak hazırlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara

uygunluğunu izlemek ve değerlendirmek bulunmaktadır.

KMYK Kanunun 10. maddesi Bakanları; hükümet politikasının uygulanması ile

bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların stratejik planları ile

bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve

uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan

sorumlu tutmaktadır. Ayrıca, Bakanlar kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli

 

   

27  

kullanılması ile hukuki ve mali konularda Başbakana ve TBMM’ye karşı sorumludur.

İlaveten Bakanların; idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve

yıllık performans programları konusunda her malî yılın ilk ayı içinde kamuoyunu

bilgilendirmeleri gerekmektedir. Bu maddede hükme bağlanan sorumluluk siyasi bir

sorumluluktur.

Kanunun üst yöneticiler başlığını taşıyan 11. maddesinde; bakanlıklarda müsteşar,

diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye

başkanı üst yönetici olarak tanımlanmaktadır. Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının

ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans

hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından,

sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve

kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve

kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve

sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı

sorumludurlar. Üst yöneticilerin bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî

hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirmeleri hükme bağlanmıştır.

5018 sayılı kanunda iç denetim; “kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve

geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip

yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel

güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti” olarak tanımlanmaktadır. İç denetimin iç

denetçiler tarafından yapılacağı vurgulanmakta ve 64. maddede iç denetçinin görevleri

sayılmaktadır. Bu görevler arasında; kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması

bakımından incelemeler yapmak ve önerilerde bulunmak ile idarenin harcamalarının, malî

işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara,

stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunu denetlemek ve değerlendirmek

bulunmaktadır. Yasal mevzuat uyarınca stratejik yönetim sürecine ilişkin olarak birim ve

kişilere verilen roller ve sorumluluklar Tablo 4.3’te yer almaktadır.

 

   

28  

Tablo 4.3: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Birim/Kişilere Verilen Rol ve Sorumluluklar

BİRİM/KİŞİ ROLLER/SORUMLULUKLAR Strateji Geliştirme Birimleri

• İdarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarını konsolide etmek

• İzleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini hazırlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara uygunluğunu izlemek ve değerlendirmek

Bakanlar • Bakanlıklarının stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanmasını ve uygulanmasını sağlamak, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliği yapmak

• İdarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve yıllık performans programları konusunda kamuoyunu bilgilendirmek

• Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali konularda Başbakana ve TBMM’ye karşı sorumlu olmak

Üst Yöneticiler • İdarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanmasını ve uygulanmasını sağlamak

• Sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamak, kayıp ve kötüye kullanımını önlemek

• Malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişini gözetmek ve izlemek • İç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesini sağlamak

Vali • İl özel idaresini stratejik plana uygun olarak yönetmek, il özel idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, hazırlamak, uygulamak ve bunlarla ilgili raporları meclise sunmak

• Stratejik plan ve yıllık performans planı hazırlayıp il genel meclisine sunmak • Yıllık faaliyet raporu hazırlamak, İçişleri Bakanlığı ve Sayıştaya göndermek,

kamuoyuna açıklamak İl Özel İdaresi Genel Sekreteri

• İl özel idaresi hizmetlerini il genel meclisi ve il encümeni kararlarına, il özel idaresinin amaç ve politikalarına, stratejik plan ve yıllık çalışma programına göre düzenlemek ve yürütmek

Büyükşehir Belediye Başkanı

• Belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi hazırlamak ve uygulamak, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak

Belediye Başkanı • Belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi hazırlamak ve uygulamak, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak

• Belediyenin faaliyet raporunu hazırlamak, meclise sunmak, raporun bir örneğini İçişleri Bakanlığına göndermek ve kamuoyuna açıklamak

Büyükşehir Belediyesi Genel Sekreter ve Yrd.

• Hizmetleri belediyenin amaç ve politikalarına, stratejik planına ve yıllık programlarına uygun olarak yürütmek

İl Genel Meclisi • Stratejik plan ile yatırım ve çalışma programlarını, il özel idaresi faaliyetlerini ve personelin performans ölçütlerini görüşmek ve karara bağlamak

İl Encümeni • Stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip il genel meclisine görüş bildirmek

Belediye Meclisi • Stratejik plan ile yatırım ve çalışma programlarını, belediye faaliyetlerini ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek

Belediye Encümeni • Stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip belediye meclisine görüş bildirmek

İç Denetçiler • Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması bakımından incelemeler yapmak ve önerilerde bulunmak

• İdarenin harcamalarının, malî işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunu denetlemek ve değerlendirmek

 

   

29  

5. TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNİN GELİŞİMİ

Ülkemizde stratejik planlama çalışmalarının başlangıcı Maliye Bakanlığınca 2001

yılında “Sürekli Kalite Geliştirme ve Kamu Bütçeleme Sisteminin Yeniden Yapılandırılması

Projesi” kapsamında pilot çalışmalar yapılmasına dayanmaktadır. 2002 Mali Yılı Bütçe

Kanunu öngörülen altı pilot kurumdaki faaliyet ve/veya projede performansa dayalı

bütçeleme sisteminin uygulanmaya başlanacağını belirtmiştir. Bu kurumlardaki faaliyet

ve/veya projeler şunlardır:  

1. MEB Yurtdışı Bursları

2. TÜSSİDE’ye Yardım ve İşçi Ücretleri

3. Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı Süne ve Kımıl Mücadelesi Projesi

4. KGM Kaza Kara Noktalarının İyileştirilmesi ve İzlenmesi Projesi

5. SHÇEK Seyranbağları Huzur Evi Yaşlı Bakım ve Rehabilitasyon Merkezi

Hizmetleri

6. ODTÜ Yayın ve Kütüphanecilik Hizmetleri

 

Bu kurumların adı geçen faaliyet ve/veya projelerde performansa dayalı bütçeleme

sistemine başlayabilmeleri için önce stratejik plan hazırlamaları gerekmekteydi. Ancak,

stratejik planlar kurumsal nitelikte oldukları ve o süreçte stratejik planın ne olduğu ve nasıl

hazırlanacağına ilişkin yeterli bilgi birikimi bulunmadığından, stratejik planlar ve kaynak

ihtiyaç planları hazırlanmasına karşın, süreçte önemli bir gelişme sağlanamadığı söylenebilir.  

Aynı yıl Mayıs ayında İçişleri Bakanlığı, “İyi Yönetimin Geliştirilmesi” konu başlığı

ile mülki ve yerel idarelere gönderdiği yazıda, “Bürokratik Kültürden Vatandaş Odaklı Kamu

Hizmeti Kültürüne Geçiş Programı” adıyla kapsamlı bir programın uygulamaya konulduğunu

belirtmiştir. Bu program kapsamında; Bakanlık merkez ve taşra birimleri ile valilik,

kaymakamlık ve yerel yönetimlerin; yürüttükleri kamu hizmetlerinin sunumunu ve personelin

performansını geliştirmek için, vatandaşların beklenti ve ihtiyaçlarını da dikkate alarak ve

katılımcı bir anlayışla hedeflerini belirleyecek ve bu hedeflere ulaşmak üzere “stratejik

planlar” yapacakları; belirlenen stratejilerin “eylem planlarına” dönüştürülerek uygulamaya

konulacağı öngörülmüştür. Ancak, bu yazıda belirtilen stratejik plan hazırlama faaliyetinin

 

   

30  

yine ne olduğu ve nasıl hazırlanacağı ayrıntılarıyla bilinemediği için uygulama aşamasına

geçilememiştir.  

Başarı sağlanamadığı söylenebilen bu girişimlerden sonra, 4 Temmuz 2003 tarihinde

2004 yılı Programı ve Mali yılı hazırlık çalışmaları konulu Yüksek Planlama Kurulu kararı

yayınlanmıştır. Kararda, Kalkınma Bakanlığının orta vadede bütün kuruluşlara

yaygınlaştırmak üzere, 2003 yılında sekiz pilot kuruluşta stratejik planlama çalışmalarını

başlatacağı öngörülmüştür. Belirlenen pilot kuruluşlar şunlardır:  

1. Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı

2. DİE Başkanlığı (TÜİK)

3. Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü

4. Karayolları Genel Müdürlüğü

5. Hacettepe Üniversitesi

6. Denizli İl Özel İdaresi

7. İller Bankası Genel Müdürlüğü

8. Kayseri Büyükşehir Belediyesi

 

Pilot kuruluşlarda stratejik planlama çalışmaları devam ederken 24.12.2003 tarihli ve

25326 sayılı RG’de yayımlanan 5018 sayılı KMYKK ile kamuda stratejik planlama tüm kamu

kurumları için zorunlu hale getirilmiştir.  

Pilot kuruluşların bir kısmında stratejik planlama çalışmaları halen sürerken Kalkınma

Bakanlığı, kamu idarelerinde stratejik plana geçiş için bir takvim oluşturulması ve bu takvim

doğrultusunda stratejik plan hazırlamakla yükümlü kamu idarelerinin yıllar itibariyle

yaygınlaştırılması yöntemini benimsemiştir. 26.05.2006 tarihli RG’de yayımlanan “Kamu

İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” hükümlerine

göre, dört yıllık bir geçiş takvimi çerçevesinde birinci gruba giren 17 kamu idaresi

31.12.2006, ikinci gruba giren 31 kamu idaresi 31.03.2007, üçüncü grupta yer alan 60 kamu

idaresi 31.12.2008, dördüncü gruptaki 40 kamu idaresi de 31.12.2009 tarihine kadar stratejik

planlarını hazırlamıştır.  

KMYKK ile, kamu yönetiminde kuruluş düzeyinde stratejik planlama çalışmalarının

yürütülmesinde Kalkınma Bakanlığı yetkili ve sorumlu kılındığı için, Bakanlık tarafından

çeşitli faaliyetler gerçekleştirilmiştir. Bu faaliyetler aşağıda özetlenmektedir:  

 

   

31  

• Haziran 2003’te “Kamu İdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzu” hazırlanmıştır.

Kılavuz pilot kuruluşlardan elde edilen uygulamaya ilişkin geri bildirimlerden

yararlanılarak Haziran 2006’da güncellenmiştir.

• Temmuz 2005’te Kalkınma Bakanlığının resmi talebiyle TÜİK tarafından “Stratejik

Yönetim Araştırması” gerçekleştirilmiştir. Araştırma, kamu idarelerinde yönetim

süreçleri, yönetim kalitesi ve kurumsal kapasite düzeyi ile yöneticilerin stratejik

yönetim yaklaşımı ve yönetsel etkinlik konusundaki düşünce ve algılarını

belirlemek amacıyla yapılmıştır.

• Mayıs 2006’da “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar

Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıştır.

• Ağustos 2007’de strateji geliştirme birimlerinin görevlerini yeterli ve etkili düzeyde

yerine getirmekte karşılaştıkları sorunların belirlenmesi amacıyla Başbakanlık,

Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığının ortak

çalışmalarıyla “Strateji Geliştirme Birimleri Araştırması” yapılmıştır.

• 2011 yılında Sabancı Üniversitesi Yönetici Geliştirme Merkezi ile birlikte Sosyal ve

İktisadi Araştırma Projeleri Programı kapsamında “Kamu Kesiminde Stratejik

Yönetimin Gerektirdiği Yönetsel Kapasite İhtiyaç Analizi ve Kapasite Gelişim

Programlarının Oluşturulması Projesi” gerçekleştirilmiştir.

• 2011 yılında “Stratejik Planlama ve Politika Geliştirmede Katılım” adlı proje,

Birleşik Krallık Stratejik Program Fonu kapsamında Türkiye Ekonomi Politikaları

Araştırma Vakfı yürütücülüğünde ve katılımcılık konusunda İngiltere’de uzman bir

sivil toplum kuruluşu olan INVOLVE’un işbirliği ile gerçekleştirilmiştir. Projenin

amacı, kamu idarelerince yürütülen stratejik plan çalışmalarının katılımcılık

boyutuna ilişkin bir değerlendirme çerçevesi oluşturmak, katılımcılığın ve

kalitesinin artırılmasına yönelik kapasite geliştirmektir.

• Kamu yönetiminde stratejik yönetim ve stratejik planlamaya ilişkin bir internet

portalı oluşturulmuştur (www.sp.gov.tr). Portalda stratejik yönetimle ilgili mevzuat,

uygulamalar, idarelerin stratejik planları ve konuyla ilgili araştırma ve yayınlara yer

verilmektedir.

• Stratejik planlama ile ilgili kuruluşlara eğitim verilmekte, rehberlik ve danışmanlık

hizmeti sunulmaktadır.

 

   

32  

• Kamu idarelerince hazırlanan stratejik planların incelenmesi ve idarelere görüş

bildirilmesi çalışmaları devam etmektedir.

Stratejik yönetim süreci kapsamında yerel yönetimlerin de incelenmesi gerekmektedir.

Yukarıdaki bölümde açıklandığı üzere, ilgili kanunlarla büyükşehir belediyelerine, nüfusu

50.000’in üzerindeki belediyelere ve il özel idarelerine stratejik plan hazırlama yükümlülüğü

getirilmiş; yerel yönetimlere ilk stratejik planlarını hazırlamaları için ilgili oldukları

kanunların yürürlüğe giriş tarihinden itibaren bir yıl süre verilmiştir. Buna göre; il özel

idareleri 4 Mart 2006 ve belediyeler 13 Temmuz 2006 tarihine kadar ilk stratejik planlarını

hazırlamakla yükümlü tutulmuşlardır. 205 belediye ve 81 il özel idaresinin büyük çoğunluğu

belirtilen tarihlerde hazırlık çalışmalarını tamamlamıştır. Belediyeler ve il özel idareleri yerel

yönetimler seçimlerinden sonra altı ay içinde stratejik plan hazırlamak zorunda oldukları için

29 Mart 2009 seçimlerinden sonra ikinci kez stratejik plan hazırlamıştır. Planların bir kısmı

güncellenmiş bir kısmı ise yenilenmiştir. Böylece, Türk kamu yönetiminde ikinci kez stratejik

plan hazırlayan ilk kuruluşlar 243 belediye ve 81 il özel idaresi olmuştur.  

Öte yandan, merkezi idareler ve yerel yönetimler için zorunlu olan stratejik planlama

çalışması, 19 Ekim 2007 tarihli ve 26675 sayılı RG’de yayınlanan 12702 sayılı Bakanlar

Kurulu Kararıyla KİT’ler için de zorunlu hale getirilmiştir. Bu Karara göre; 233 sayılı Kamu

İktisadi Teşebbüsleri hakkında Kanun Hükmünde Kararname’ye tabi KİT’ler ile bağlı

ortaklıkları ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanuna tabi olup

sermayesinin %50’sinden fazlası kamuya ait olan kuruluşlar 2009-2013 yılları arasını

kapsayan beş yıllık stratejik planlarını Kalkınma Bakanlığı tarafından hazırlanan kılavuza

uygun şekilde düzenleyerek Hazine Müsteşarlığı, Kalkınma Bakanlığı ve ilgisine göre

Özelleştirme İdaresi Başkanlığına göndereceklerdir. Kararın yayımlandığı tarihte 233 sayılı

Kararnameye bağlı 22 adet KİT, 4046 sayılı Kanuna bağlı yedi adet KİT bulunmaktaydı.

Kısaca, toplam 29 KİT’e 15.07.2008 tarihine kadar stratejik planlarını hazırlamaları için süre

verilerek KİT’ler de stratejik planlama kapsamına alınmıştır.  

12 Haziran 2011 tarihinde yapılan genel seçimler sonrasında bazı bakanlıklar stratejik

planlarını yenilemiştir. 633 ve 645 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameler ile yeni kurulan,

birleştirilen ve yapısı değiştirilen bakanlıklar ve kamu idarelerinin, stratejik planlarını “Kamu

İdarelerinde Hazırlanacak Stratejik Planlara Dair Tebliğ”de yer alan plan dönemleri için

belirlenen takvime uygun olarak hazırlamaları istenmiştir.  

 

   

33  

Stratejik yönetim sürecinin ikinci aşaması planların ne kadarlık bir kaynakla

uygulamaya konulabileceğini belirlemek başka bir ifadeyle bütçe oluşturmaktır. İdarelerin

stratejik planları ile bütçelerinin ilişkisinin kurulabilmesi için performans esaslı bütçeleme

sisteminin uygulanması benimsenmiştir. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda

belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri

faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemeye Maliye

Bakanlığı/BÜMKO Genel Müdürlüğünün yetkili kılınmasından ötürü Bakanlık bu kapsamda

çeşitli çalışmalar gerçekleştirmiştir. Bu çalışmaların en önemlilerine aşağıda değinilmiştir.  

• Aralık 2004’te “Performans Esaslı Bütçeleme Rehber Taslağı” hazırlanmıştır.

• Ekim 2005’te “İç Denetim Koordinasyon Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları

Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıştır.

• Aralık 2005’te “İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar

Yönetmeliği” yayımlanmıştır.

• Şubat 2006’da “Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında

Yönetmelik” yayımlanmıştır.

• Mart 2006’da “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında

Yönetmelik” yayımlanmıştır.

• Temmuz 2006’da “İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik”

yayımlanmıştır.

• Aralık 2007’de “Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği” yayımlanmıştır.

• Nisan 2008’de “Kamu İç Denetim Rehberi” yayımlanmıştır.

• Temmuz 2008’de “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları

Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıştır.

• Temmuz 2009’da da “Performans Programı Hazırlama Rehberi” hazırlanmıştır.

• Kamu İç Kontrol Rehberi hazırlanmıştır.

 

Bu süreçte Maliye Bakanlığı çeşitli uluslararası projeler gerçekleştirmiştir. Bunlardan

en dikkat çekenleri, “Türk Kamu İç Mali Kontrol Sisteminin Uluslararası Standartlar ve AB

Uygulamaları ile Uyumlaştırma Projesi” ile “Türkiye’de Kamu Mali Yönetim ve Kontrol

Sisteminin Güçlendirilmesi” projeleridir. Bakanlık ayrıca idarelere yönelik çeşitli (mali

 

   

34  

yönetim ve kontrol, performans programı hazırlama, iç kontrol risk yönetimi, iç kontrol

sistemi ve kamu iç kontrol standartları gibi) eğitim faaliyetleri düzenlemektedir.  

Türk kamu yönetiminde stratejik yönetim uygulama süreci bir bütün olarak

değerlendirildiğinde merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik

kurumları, belediyeler, il özel idareleri ve KİT’lerin stratejik plan hazırlama yükümlülüğü

kapsamında bulundukları görülmektedir. 243 belediye ve 81 il özel idaresi ikinci kez stratejik

planlarını hazırlayan ilk kamu kuruluşlarıdır. “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin

Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”e göre, ilk grupta yer alan 17 kamu idaresinin 2007–

2011 dönemini kapsayan planlarının süresi bittiği için bu idareler de ikinci kez stratejik plan

hazırlamıştır. İkinci grupta yer alan ve planları 2008-2012 yıllarını kapsayan 31 kamu

idaresinin de ikinci stratejik planlarını hazırlamaları beklenmekle birlikte 2011 yılının Haziran

ayında gerçekleştirilen genel seçimlerin Yönetmeliğe göre stratejik plan yenileme

koşullarından birini oluşturması nedeniyle daha çok sayıda kamu idaresinin yeni planlarını

hazırlaması beklenmektedir.

 

   

35  

6. MEVCUT DURUM ANALİZİ VE UYGULAMADA YAŞANAN SORUNLAR

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu mali yönetimi reformu

çerçevesinde mali yönetim süreçleri yeniden tanımlanmıştır. Kanunun getirdiği en önemli

yenilik Kanuna ekli (I), (II) ve (IV) sayılı cetvellerde yer alan kamu kuruluşları için stratejik

planlamayı zorunlu hale getirmesidir. Stratejik planlar kıt kaynakların etkili, ekonomik ve

verimli kullanımını sağlayan araçlar olarak değerlendirilebilir. KMYKK’da stratejik planlar

bütçeleme sürecinin temel dokümanı olarak kabul edilmekte ve bütçelerin idarelerin stratejik

planlarına dayanması gerekmektedir.

İdarelerin stratejik planları ile bütçelerinin ilişkisinin kurulabilmesi için performans

esaslı bütçeleme sisteminin uygulanması benimsenmiştir. Bütçe sürecinde idarelerin stratejik

planlarının yıllık uygulama dilimlerini gösteren performans programları, planların

uygulamaya konulmasını gerçekleştiren önemli bileşenlerden biridir. Stratejik planların ne

ölçüde uygulandığının hesabının verildiği faaliyet raporları bu sistemin önemli bir diğer

bileşenidir. Ülkemizde uygulanan stratejik yönetim süreci idareler düzeyinde orta-uzun vadeli

planlama, çok yıllı bütçeleme, performans göstergeleri belirleme ve faaliyetleri belirlenen

performans göstergelerine göre izleme, değerlendirme ve raporlamayı kapsamaktadır. Bu

süreçte stratejik planların başarılı bir biçimde uygulanabilmesi için etkili biçimde işleyen iç

kontrol sisteminin kurulmuş olması oldukça önemlidir. Kaynakların ekonomiklik, etkililik ve

verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek amacıyla yapılan

bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti olarak tanımlanan iç denetim ise

sürecin vazgeçilmez diğer bir bileşeni olarak kabul edilebilir. Sürecin son bileşeni ise

Sayıştay tarafından gerçekleştirilmesi öngörülen dış denetimdir. Kısaca, altı yıldır (pilot

kuruluşlar başlangıç olarak kabul edilecek olursa dokuz yıldır) uygulanmakta olan stratejik

yönetim sürecinin genel olarak stratejik planın hazırlanması, uygulanması ile izlenmesi ve

değerlendirilmesi süreçlerini kapsadığı ve bu alt süreçlerinin de stratejik plan, performansa

dayalı bütçe, faaliyet raporu, iç kontrol, iç denetim ve dış denetim olmak üzere altı bileşeninin

olduğu söylenebilir. Bileşenlerin birbirini tamamlaması öngörülen süreç, kâğıt üzerinde

oldukça iyi kurgulanmış görünmektedir. Ancak uygulamada bu bileşenler kapsamında hem

makro hem de mikro boyutta çeşitli sorunlar yaşandığı sürecin tüm aktörleri tarafından kabul

edilen bir gerçektir. Bu sorunlara aşağıda değinilmektedir.

 

   

36  

6.1. Makro Boyutta Sorunlar

Süreçte makro boyutta yaşanan sorunlar stratejik yönetim sürecine dâhil tüm merkezi

ve yerel yönetim birimlerini etkilemektedir. Makro boyutta yaşanan sorunlar aşağıdaki

başlıklarda yer almaktadır:

6.1.1. Sahiplenme

Tüm kamu yönetimi reformlarında olduğu gibi stratejik yönetim süreci de siyasi, idari

ve kuruluş düzeyinde sahiplenmeyle hayata geçirilebilir. Siyasi düzeyde sahiplenme

olmayınca idari ve kuruluş düzeyinde sahiplenmenin de istenen biçimde gerçekleşmesi

beklenemez. Ülkemiz uygulamalarında stratejik yönetim sürecinde her düzeyde sahiplenme

sorunu yaşanmaktadır. Ancak özellikle siyasi düzeyde sahiplenmenin eksikliği önemli ölçüde

hissedilmektedir. 5018 sayılı Kanunda da belirtildiği üzere TBMM’nin Sayıştayın sunduğu

raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına

ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşmesi

beklenmektedir. Meclisin bütçe vereceği ve bütçesini onaylayacağı idarenin önceki yıla

ilişkin faaliyet raporunu ve o yıla ilişkin performans programını incelemesi gerekmektedir.

Performans programları yönetici açısından o yıl için yapılacakların gösterildiği bir çeşit

sözleşmedir. Performans programlarına dayanarak hazırlanan faaliyet raporları ise idarenin

performans düzeyini başka bir ifadeyle sözleşmedekilerin ne kadarının yerine getirildiğini

gösteren hesap verme belgeleridir. Kısaca, faaliyet raporları stratejik planların ne ölçüde

hayata geçirildiğinin hesabının verildiği belgelerdir. Sayıştayın sunduğu raporlarla birlikte

stratejik yönetime ilişkin bu belgelerin Meclisin bütçe hakkı bağlamında hesap sorma adına

incelenmesi ve Plan ve Bütçe Komisyonundaki bütçe görüşmelerinde öncelikle dikkate

alınması gerekmektedir. Ancak, Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının TBMM’de

görüşülmesi sırasında görüşme takviminin yoğunluğunun da etkisiyle sürecin hesap sorma ve

hesap verme boyutu göz ardı edilmektedir. Kısaca mecliste hesap verme sistemi

işletilmemekte ve stratejik yönetim süreci sahiplenilmemektedir.

 

   

37  

6.1.2. Hesap Verebilirlik

TBMM’de hesap verebilirlik sistemi işlemeyince zincirin diğer halkalarını oluşturan

Başbakan, Bakan, müsteşar ve üst düzey yönetici arasında da işlememektedir. 5018 sayılı

Kanunla Bakanlar kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve

mali konularda Başbakana ve TBMM’ye karşı sorumlu tutulmuştur. İdarelerinin stratejik

planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve

performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanmasını ve uygulanmasını

sağlama görevi de üst yöneticilere verilmiştir. KMYKK 5/b maddesinde kamu maliyesi kamu

görevlilerinin hesap verebilmelerini sağlayacak şekilde uygulanır denilmektedir. Bu bağlamda

süreçte zincirin halkalarında yer alan aktörlerin birbirlerinden hesap sormaları

beklenmektedir. Örneğin; Bakanların müsteşarlarından, müsteşarların da genel müdürlerden

idari sorumluluğun yerine getirilmesi boyutunda faaliyet raporları üzerinden hesap sormaları

önemlidir. İdari faaliyetlerin denetlenmesi ve hesap sorulması aslında stratejik yönetim

yaklaşımının da temelini oluşturmaktadır. Bu nedenle ülkemizde stratejik yönetim sürecinde

yaşanan pek çok sorunun altında hesap verebilirlik sisteminin işlememesi yatmaktadır. Kısaca

sistem, yöneticilerde yeterince sorumluluk oluşturmamakta, bu da stratejik planların

uygulanmasını olumsuz yönde etkilemektedir.

6.1.3. Parçalı Bürokratik Yapı

Stratejik yönetim sürecinde yer alan stratejik plan, performansa dayalı bütçe, faaliyet

raporu, iç kontrol, iç denetim ve dış denetimden oluşan altı bileşenin uygulanmasına ilişkin

sorumluluklar birden fazla kuruma verilmiş bulunmaktadır. Stratejik planlama boyutu

Kalkınma Bakanlığı, performansa dayalı bütçe ve performans programı boyutu Maliye

Bakanlığı/BÜMKO Genel Müdürlüğü, faaliyet raporu boyutu Maliye Bakanlığı, iç kontrol

boyutu Maliye Bakanlığı/BÜMKO Genel Müdürlüğü, iç denetim boyutu Maliye Bakanlığı İç

Denetim Koordinasyon Kurulu ve dış denetim boyutu da Sayıştayla ilişkilendirilmiştir. Bu

çok parçalı bürokratik yapı uygulamada başta koordinasyon olmak üzere çeşitli sorunlar

yaşanmasına sebep olmaktadır. Ayrıca kurumlar arasında stratejik yönetim anlayışına ilişkin

bakış açısı farklılıkları da sürecin işleyişini olumsuz etkilemektedir. Her kurum sürece

kendilerine verilen sorumluluklar çerçevesinde bakmakta stratejik yönetim sürecinin bütünü

gözden kaçırılmaktadır. Sürece sadece mali yönetim ve kontrol gözlüğüyle bakmak idarelerin

 

   

38  

yönetim sisteminin geliştirilmesini engellemekte ve sürecin kapsamını daraltmaktadır. Süreci

bir yönetim sistemi olarak kabul edip bütün bileşenleriyle ele alan, bu bileşenlerin

birbirleriyle koordineli biçimde uyumlaştırılmasından, uygulama stratejilerinin

belirlenmesinden ve sistemin kamu yönetiminde etkili biçimde işlemesinden doğrudan

sorumlu olacak bir üst yapının eksikliği hissedilmektedir. Dokuzuncu Kalkınma Planında yer

alan kamu kurum ve kuruluşlarında stratejik yönetime geçişin değişim yönetimi yaklaşımıyla

gerçekleştirileceği vurgusu kapsamında değişimin yönetilmesinden de sorumlu olacak reform

sahibi olarak nitelendirilebilecek böyle bir yapının oluşturulması önemli bir noktadır. Sürece

bütüncül bir bakış açısıyla bakan ve sorunları sistem yaklaşımı çerçevesinde ele alan böyle bir

üst yapının oluşturulması hem kamu yönetimi reformlarında görülen heyecan kaybını ortadan

kaldıracak hem de reformların uygulayıcıları olan kamu idarelerinde motivasyon etkisi

yapacaktır. Ayrıca dinamik bir süreç olan stratejik yönetim sürecine ilişkin deneyimlerden

elde edilen geri bildirimlerden yararlanarak gerekli olan değişikliklerin bu yapı içinde

bütüncül bir bakış açısıyla gerçekleştirilmesi de mümkün olacaktır.

6.1.4. Bütçe Hazırlama Takvimi

5018 sayılı Kanunun 16. maddesi 26.09.2011 tarihli 659 sayılı KHK’nın 17.

maddesiyle değiştirilmiştir. Bu değişiklikle bütçe hazırlama takviminde Orta Vadeli Program

(OVP)’ın yayım tarihi Mayıs ayından Eylül ayının ilk haftasına, Orta Vadeli Mali Plan

(OVMP)’ın yayım tarihi ise Haziran ayından Eylül ayının ortasına alınmıştır. Ancak

uygulamada bu tarihlere uyulmadığı gözlenmektedir. Örneğin; 2011-2013 dönemi OVP

08.10.2010’da, OVMP 10.10.2010’da; 2012-2014 dönemi OVP 07.10.2011’de, OVMP

11.10.2011’de yayımlanmıştır. 2012- 2014 dönemini kapsayan OVP 07.10.2012’de, OVMP

09.10.2012’de yayımlanmıştır. Bütçe sürecini başlatan bu belgelerin yayımlanma tarihlerinin

hemen hemen anayasa gereğince bütçenin TBMM’ye sunulması gereken tarihe denk geldiği

söylenebilir. Bu nedenle bütçe görüşmeleri sıkışık bir takvimle yapılmakta ve sahiplenme

başlıklı birinci maddede de üzerinde durulduğu üzere Sayıştayın sunduğu raporlarla birlikte

idarelerin faaliyet raporlarının Meclisin bütçe hakkı bağlamında hesap verebilirlik adına

incelenmesi yapılamamaktadır.

OVP ve OVMP’nin yayım tarihlerinin değiştirilmesi uygulamada başka sorunlara da

yol açacağı düşünülmektedir. İdarelerin OVP ve OVMP ile belirlenen sınırlar içinde kendi

 

   

39  

kurumsal önceliklerini belirledikleri stratejik planlarından da yararlanarak bütçelerini

hazırlamaları gerekmektedir. Ancak uygulamada bütçe teklifleri idarelerden Temmuz ayı

içinde yani OVP ve OVMP yayımlanmadan istenmektedir. Böylece idareler OVP ve

OVMP’den yararlanmadan başka bir ifadeyle hükümetin rotasını gösteren orta vadeli bir

perspektif olmadan bütçe hazırlamak zorunda kalmaktadır. Bu da OVP, OVMP, stratejik plan

ve bütçe ilişkisinin kurulmasını engellemektedir. Ayrıca idarelerden bütçe teklifleriyle birlikte

aynı tarihte performans programı da istenmektedir ancak uygulamada idarelerin programı

göndermedikleri söylenmektedir. Bu sürecin takibi ve yaptırımı bulunmamaktadır. İdareler

bütçe kanun tasarısı Meclise sunulduktan sonra tasarıda yer alan büyüklüklere göre

performans programlarını revize etmeleri gerektiğinden iki kez iş yapmama eğiliminde

oldukları ifade edilmektedir.

6.1.5. Bütçe ve Yatırım Kararlarında Stratejik Plana Uygunluk

5018 sayılı Kanuna göre idarelerin bütçe tekliflerini stratejik planlarına uygun olarak

hazırlamaları gerekmektedir. Stratejik yönetim sisteminin mantığı da bunu gerektirmektedir.

Ancak Maliye Bakanlığının hazırladığı Bütçe Hazırlama Rehberinde bütçelerin stratejik plana

uygun olmasına ilişkin vurgu bulunmamaktadır. Kamu idarelerinin bütçelerini hizmet

öncelikleri ve performans hedeflerini dikkate alarak OVMP ekinde yer alan ödenek teklif

tavanları dâhilinde hazırlayacakları ifade edilmektedir. Kalkınma Bakanlığı Yatırım Programı

Hazırlama Rehberinde idarelerin yatırım tekliflerini stratejik planlarında ve performans

programlarındaki amaç, hedef ve performans göstergelerine dayandıracakları ve projelerini

stratejik plan ve performans programı ile ilişkilendirerek teklif edecekleri vurgulanmaktadır.

Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmeliğin 7.

maddesinin 2. fıkrasına göre “performans programlarının kamu idarelerinin bütçe tekliflerine

ilişkin olarak Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığında yapılan bütçe görüşmelerinde

değerlendirilmesi” gerekmektedir. Ancak uygulamada hem Maliye Bakanlığındaki bütçe

görüşmelerinde hem de Kalkınma Bakanlığındaki yatırım kararlarında stratejik planın

uygulama dilimlerini oluşturan performans programlarının temel alındığı söylenemez. Kısaca

stratejik planlar ve performans programları kaynak tahsisine ilişkin süreçlere entegre

edilememiştir.

 

   

40  

6.1.6. İç Kontrol

Stratejik yönetim sürecinin önemli bileşenlerinden biri olan iç kontrol; idarelerin ve

yöneticilerinin kamu kaynaklarını mevzuata uygun, ekonomik, etkili, verimli kullanmak

suretiyle stratejik planlarında belirlenen amaçlara ulaşma ve yetkili mercilere hesap vermeden

oluşan misyonlarını nasıl gerçekleştirebilecekleri, sonuçlardan nasıl emin olabilecekleri ve

nasıl ispatlayacakları konularında yeterli ve makul güvence sağlayan bir yönetim sistemdir. İç

denetimi de kapsayan iç kontrol sistemi, üst yöneticilerin faaliyet raporlarıyla birlikte

imzalamaları gereken İç Kontrol Güvence Beyanını inanarak imzalamalarını sağlayacak bir

sistemdir. Çünkü iç kontrol sadece mali karar iş ve işlemleriyle sınırlı olmayıp idarenin tüm iş

ve işlemlerini de kapsamaktadır. İç kontrol sisteminin idarelerde uygulanabilmesi için

uluslararası modeller incelenerek 18 standart ve 79 genel şarttan oluşan kamu iç kontrol

standartları belirlenmiştir. İdarelerin kontrol ortamı, risk değerlendirme, kontrol faaliyetleri,

bilgi ve iletişim ile izleme olmak üzere beş başlıkta özetlenen bu standartlara uygun bir yapı

oluşturmaları beklenmektedir. Maliye Bakanlığı kamu idarelerinden, iç kontrol sistemlerinin

kamu iç kontrol standartlarına uyumunu sağlamak üzere yapılması gereken çalışmaların

belirlenmesini ve buna dayanarak uyum eylem planı hazırlamalarını istemektedir. Bu amaçla

Kamu İç Kontrol Standartları Uyum Eylem Planı Rehberi yayınlamıştır. Bu süreçte ayrıca

Maliye Bakanlığı tarafından uygulamaya ilişkin mevzuat da oluşturulmuştur. Bakanlık

tarafından idarelerde konuyla ilgili farkındalık yaratmaya ve sistemi kavratmaya yönelik

çeşitli eğitimler verilmesine karşın, idarelerde tutarlı, kapsamlı ve standart bir iç kontrol

sisteminin kurulması, işletilmesi ve gözetilmesine yönelik olarak istenen düzeyde ilerleme

sağlanamadığı söylenebilir. İç kontrol bileşeni bağlamında üst düzey yöneticiler açısından

sahiplenme sorunu yaşandığı bir gerçektir.

6.1.7. İç denetim

Uygulamada iç kontrolle karıştırılan iç denetim faaliyeti; uygunluk denetimi,

performans denetimi, mali denetim, bilgi teknolojisi denetimi ve sistem denetiminden

oluşmaktadır. İç denetim idarenin gelir, gider ve mal varlıklarıyla yükümlülüklerinin

mevzuata ve amacına uygun olarak yapılıp yapılmadığının harcama sonrasında tespiti

amacıyla yapılmaktadır. İç denetim faaliyetinin sertifikalı iç denetçiler eliyle sistematik,

sürekli ve disiplinli biçimde gerçekleştirilmesi gerekmektedir. İç denetim koordinasyon

 

   

41  

Kurulunun 2004 yılında kurulmasıyla pek çok ikincil ve üçüncül düzey yasal düzenleme

gerçekleştirilmiştir. İç denetçilere yönelik eğitim ve sertifikalandırma faaliyetleri

gerçekleştirilmiş ve idarelere iç denetçi atamaları yapılmıştır. İç denetçi alımında ve iç

denetim birimlerinin kurulmasında ilerlemeler kaydedilmiştir. Ancak stratejik planların

uygulanmasını sağlayacak, üst yönetimi destekleyici bir iç denetim sistemi kurma konusunda

idarelerde yeterli bir yapı oluşturulduğunu söylemek güçtür. İç denetim ve teftiş kurulları

arasındaki görev, yetki ve sorumluluk dağılımının net bir şekilde ortaya konulmaması hala bir

sorun olarak sürmektedir. İdarelerde klasik denetim anlayışının çizdiği bakış açısının hakim

olduğu ve iç denetim kültürünün idarelerde istenen nitelikte yerleşemediği de gözlenmektedir.

Üst yöneticilerin faaliyet raporlarıyla birlikte imzalamaları gereken İç Kontrol Güvence

Beyanında “bu güvence üst yönetici olarak sahip olduğum bilgi ve değerlendirmeler, iç

kontroller, iç denetçi raporları ile Sayıştay raporları gibi bilgim dâhilindeki hususlara

dayanmaktadır” ifadesi yer almaktadır. Uygulamada iç kontroller ile iç denetim raporlarının

bu beyana gereken biçimde katkı sağlamadığı ve yöneticilerin beyanlara rutin bir imza atma

faaliyeti olarak baktıkları görülmektedir.

6.1.8. Dış Denetim

Sayıştayın stratejik yönetim sisteminin kamu yönetiminde istenen nitelikte ve

bütünlükte işlemesinde tamamlayıcı bir rolü olduğu söylenebilir. 5018 sayılı Kanun uyarınca

idarelerin hazırlamaları gereken belgeler ile kurmaları gereken sistemlerin yerine getirilme

durumunu, bir başka ifadeyle stratejik yönetim sisteminin uygulanma derecesini ortaya

koymak ve işlerliğini artırmak açısından Sayıştayın hayati bir role sahip olduğu ifade

edilmektedir. Örneğin uygulamada stratejik plan hazırlamak zorunda olan bir idare plan

hazırlamazsa süreçte hiçbir aşamada bu sorgulanmamaktadır ve yaptırımı bulunmamaktadır.

Sayıştayın ilk etaptaki rolünün stratejik yönetim sürecine işlerlik kazandırmak olduğu ifade

edilebilir. Sayıştay tarafından yapılacak performans denetimi kamu idarelerinin belirlenen

hedef ve göstergelere ulaşma düzeyidir. İdarelerin performansı ölçülürken idarelerce

belirlenmiş hedef ve göstergeler veri olarak alınmak suretiyle faaliyet raporundaki sonuçlara

ulaşılıp ulaşılmadığı araştırılacaktır. Stratejik yönetim sürecinde dış denetim bağlamında

performans denetimi de yapması öngörülen Sayıştayın uygulayacağı denetim metodolojisini

ortaya koymak amacıyla AB ve Dünya Bankası projeleri ile Sayıştay denetçilerinden oluşan

 

   

42  

bir komisyonun ön hazırlık çalışmalarının sonucunda Mayıs 2012’de Performans Denetimi

Taslak Rehberi hazırlanmıştır. Ancak rehber, 12 Temmuz 2012 tarihli RG’de yayımlanan

6353 sayılı Kanunun 45. maddesiyle 6085 sayılı Sayıştay Kanununun denetimin genel esasları

başlıklı 35. maddesine eklenen fıkra nedeniyle halen uygulamaya konulamamıştır. Sayıştayın

yapacağı performans denetiminin hayata geçirilememesi stratejik yönetim sürecinin gelişimini

olumsuz yönde etkilemektedir.

6.1.9. Üst Politika Belgeleriyle Stratejik Plan İlişkisi

Kamu idarelerinin stratejik planlarını kalkınma planı, hükümet programı, OVP,

OVMP, yıllık program gibi üst politika belgeleri ile diğer ulusal, bölgesel ve sektörel plan ve

programlara uygun olarak hazırlaması ve bu belgelerle ilişki kurması gerekmektedir. Ancak

idarelerin dikkate almaları gereken çok fazla belge bulunmaktadır ve bu belgeler birbirleriyle

yeterince bütünleşmemiştir. Ayrıca bu belgeler kuruluş düzeyinde stratejik planlamaya girdi

oluşturacak biçimde tasarlanmamıştır. Kısaca, stratejik planlarla ilişki kurulması istenen

belgeler sayı olarak fazla ve birbirleriyle entegre değildir. Ayrıca planlara girdi oluşturacak

özelliğe de sahip değildir. Sonuç olarak stratejik planların kalkınma planı ve programların

uygulama aracı olması gerektiği bakış açısının, hem süreci yönlendiren kurumlarda hem de

idarelerde bulunmadığı söylenebilir. Bu bakış açısının oluşmasını sağlayacak yapının da

kurulmadığı -sadece idarelerden stratejik planlarını üst politika belgeleriyle uyumlu

hazırlanmaları istendiği- gözden kaçırılmaması gereken bir noktadır.

6.1.10. Stratejik Plan-Performans Programı-Bütçe İlişkisi

Konuyla ilgili yasal mevzuatta performans programlarının stratejik planları esas

alması, bütçelerin de performans programlarına uygun olarak hazırlanması gerektiği ifade

edilmektedir. Ancak uygulamada performans programlarının stratejik planlardan

yararlanılmadan, plandaki amaç ve hedeflerle ilişki kurulmadan hazırlandığı gözlenmektedir.

Bu ilişkinin kurulmasını sağlayacak bir yapı da bulunmamaktadır. Örneğin; stratejik planlama

kılavuzu ile performans programı hazırlama rehberi arasında bile bu ilişkiyi kurmayı

sağlayacak bütünlük yoktur. İki belge de birbirinden kopuk biçimde aralarında kavram

birlikteliği olmadan hazırlanmıştır. Süreçte yönlendirici kurumlar arasında var olduğu ifade

edilen koordinasyon sorununun belgelere de yansıdığı görülmektedir. Aynı sorun performans

 

   

43  

programı ile bütçe ilişkisinin kurulmasında da yaşanmaktadır. Uygulamada performans

programı olmadan bütçe hazırlanabildiği, performans programlarının bütçe-yatırım

kararlarında değerlendirilmediği söylenebilmektedir. Kısaca stratejik plan, performans

programı ve faaliyet raporlarının bütçe sürecine entegre edilemediği, 5018 sayılı

KMYKK’nın istediği belgelerin üretildiği ancak sürecin hala klasik bütçe mantığıyla sürdüğü

söylenebilir. Süreç; 5018 sayılı Kanuna göre tasarlamak, 1050 sayılı mülga Muhasebeyi

Umumiye Kanununa göre yapmak biçiminde özetlenebilir.

6.1.11. Strateji Geliştirme Birimleri

Strateji geliştirme birimleri 5436 sayılı Kanunla Başbakanlık ve bakanlıklarda strateji

geliştirme başkanlıkları, ekli (1) sayılı cetvelde yer alan idarelerin merkez teşkilatlarında

strateji geliştirme daire başkanlıkları ve (2) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin merkez

teşkilatlarında strateji geliştirme müdürlükleri biçiminde kurulmuştur. Mahalli idarelerde de

SGB’lerin kurulması aynı Kanunun 15. maddesiyle hüküm altına alınmıştır. Buna göre; 5018

sayılı Kanunun 60. maddesinin birinci fıkrasında mali hizmetler birimine verilen görevler

“mahalli idarelerde ilgili mevzuatlarında yer alan hükümler çerçevesinde kurulacak birimler

tarafından yerine getirilir” denilmektedir. Uygulamada birçok belediyede strateji geliştirme

birimi kurulmamasına rağmen bazılarında strateji geliştirme şube müdürlükleri kurulduğu

görülmektedir. Strateji geliştirme birimi bulunmayan belediyelerde stratejik planların

hazırlanmasının koordinasyonunun genellikle mali hizmetler birimleri tarafından yerine

getirildiği görülmektedir. Ülkemizde kamu yönetimi reformu kapsamında uygulanması

öngörülen stratejik yönetim sürecinde strateji geliştirme birimlerine önemli görevler

verilmiştir. Bunlar stratejik yönetim ve planlama, performans ve kalite ölçütleri geliştirme,

yönetim bilgi sistemi ve mali hizmetler başlıklarıyla özetlenebilir. İdarelerde değişimin

öncüsü olmaları beklenen SGB’lerin çeşitli sorunlarının bulunduğu yapılan araştırmalarla

ortaya konmuştur. Araştırmalarda mevzuata uyum ve etkili uygulama konusunda yeterince

ilerleme sağlanamadığı, en önemli sorunlarının nitelik ve nicelik olarak personel yetersizliği

olduğu, SGB’lerin ana fonksiyonları konusunda eğitim ihtiyacının yüksek olduğu, APK ve

Bütçe Dairesi Başkanlıklarının devamı olarak algılandıkları, SGB yöneticilerinin liderlik

kapasitesinin yükseltilmesine ihtiyaç duyulduğu, strateji geliştirmeden ziyade mali işlere

 

   

44  

odaklı çalıştıkları belirlenmiştir. Kısaca SGB’lerin kurumsal kapasitelerinin beşeri ve idari

açıdan geliştirilmesi ihtiyacının bulunduğu söylenebilir.

6.1.12. Faaliyet Raporlarının Niteliği

Faaliyet raporlarının ilgili yönetmeliğe göre hazırlanması ve ilgili mali yıla ilişkin

idare faaliyet raporlarının üst yöneticiler tarafından izleyen mali yılın Nisan ayı sonuna kadar

kamuoyuna açıklanması ve ilgili kurumlara gönderilmesi gerekmektedir. Mahalli idarelerce

hazırlanan idare faaliyet raporlarından; il özel idarelerinin faaliyet raporları Mart ayı

toplantısında vali veya genel sekreter tarafından il genel meclisine, belediyelerin faaliyet

raporları Nisan ayı toplantısında belediye başkanı tarafından belediye meclisine, mahalli idare

birliklerinin faaliyet raporları ise Nisan ayında birlik başkanı tarafından birlik meclisine

sunulması öngörülmüştür. İl özel idarelerinin faaliyet raporlarının Mart ayı sonuna kadar;

belediyelerin faaliyet raporları ile mahalli idare birliklerinin faaliyet raporlarının ise Nisan ayı

sonuna kadar üst yöneticileri tarafından kamuoyuna açıklanması beklenmektedir. Bu

raporların birer örneği aynı süreler içinde Sayıştaya ve İçişleri Bakanlığına gönderilmesi

gerekmektedir. Uygulamada idareler tarafından farklı nitelikte faaliyet raporları hazırlandığı

gözlenmektedir. Raporların performansı yansıtan dokümanlar olması gerekirken idarenin

tanıtım kılavuzu niteliğinde, performans programına dayanmayan kısaca stratejik yönetim

sürecinin amacına hizmet etmeyen raporlar hazırlanmaktadır. Bunda faaliyet raporu

hazırlanmasına ilişkin yol gösterici bir kılavuzun bulunmamasının payı olabileceği

söylenebilir. Ancak en önemli sebebinin stratejik yönetim sürecinde faaliyet raporlarının

bağlayıcılığının olmaması ve kullanılmamasının olduğu ifade edilebilir.

6.2. Mikro Boyutta Sorunlar

Yukarıda üzerinde durulan makro boyuttaki sorunların çoğu uygulamada idarelere de

yansımakta ve mikro boyutta sorunlara yol açmaktadır. Bu sorunlar aşağıda özetlenmiştir.

6.2.1. Üst Yönetimin Desteği

Stratejik yönetim uygulamalarında siyasi ve idari düzeyde olduğu gibi kuruluş

düzeyinde de sahiplenme sorunu bulunmaktadır. Özellikle ilk stratejik planlarda üst

 

   

45  

yöneticilerin stratejik yönetim yaklaşımına olan inançsızlığı nedeniyle idarelerdeki

çalışmalara destek vermemeleri ve sahiplenmemeleri belge olmaktan öteye gitmeyen planlar

hazırlanmasına yol açmıştır. Yapılan araştırmalar stratejik yönetim sürecinin başarıyla

uygulanamamasının ardında yatan nedenlerin başında sürecin yöneticiler tarafından

desteklenmemesinin geldiğini göstermektedir. Bu nedenle kamu yöneticilerinin kamu

yönetimi reformları kapsamında uygulamaya konan yeni yaklaşım ve yöntemlerin gerektirdiği

yönetici özelliklerine sahip olmaları çok önemlidir. Uygulamada bu niteliklere sahip

yöneticilerin bulunduğu idarelerde iç ve dış katılımın sağlandığı, çalışanların süreci

sahiplendiği ve değişime direncin daha kolay yönetilebildiği gözlenmektedir. Bu noktada,

kamu idarelerinde yönetsel ve beşeri kapasitenin stratejik yönetim anlayışı doğrultusunda

geliştirilmesinin ve klasik yönetim kültürünü değiştirmeye yönelik merkezi olarak

düzenlenecek eğitim programlarının gerçekleştirilmesinin önemi büyüktür.

6.2.2. Eğitim ve Danışmanlık İhtiyacı

Kamu idareleri stratejik planlama zorunluluğu ile karşılaştıklarında stratejik planların

idarelere ne tür katkılar sağlayacağı, ne işe yaracağı, nasıl hazırlanacağı konusunda yeterli

bilgiye sahip bulunmamaktaydı. Özellikle belediyeler ve il özel idareleri ilk planlama

döneminde kısa sürede stratejik plan hazırlamak zorunda kalmışlardır. Bu süreçte,

firmalardan/kişilerden niteliği tartışılacak eğitimler aldıkları, bu firmalardan aynı zamanda

danışmanlık hizmeti de almak zorunda kaldıkları, hatta bazılarının planlarının bu firmalar

tarafından hazırlandığı bir gerçektir. Danışmanlık alamayan yerel yönetim birimlerinin

planlarının kendilerine özgü olmadığı ve birbirine oldukça benzer planların hazırlandığı

görülmüştür. Bu süreçte tüm kamu idarelerinin kapasitelerini geliştirmek için yeterli sayıda ve

nitelikte kamu ya da özel eğitim ve danışmanlık kurumlarının bulunmayışı idarelerin

önündeki önemli sorunlardan biri olmuştur. Bu sorunun halen sürmekte olduğu

söylenebilmektedir.

6.2.3. Planların Niteliği

İl özel idareleri, belediyeler ve stratejik planlamaya ilişkin yönetmelik ekinde yer alan

ilk iki gruptaki idareler ikinci stratejik planlarını hazırlamışlardır. İdarelerin planlarının bir

kısmının istenen niteliklere sahip, bir kısmının vasat, bir kısmının ise oldukça zayıf nitelikte

 

   

46  

ve uygulanabilirliği bulunmayan planlar olduğu Kalkınma Bakanlığının da ifade ettiği bir

gerçektir. Hazırlanan stratejik planların niteliği ile yöneticilerin sürece bakış açısı arasında

yakın bir ilişki bulunduğu söylenebilir. Uygulamada yöneticilerin stratejik yönetim

konusundaki bilgi düzeyi ve yönetim tarzı planların kalitesinde belirleyici rol oynamıştır.

Özellikle doğru oluşturulmuş hazırlık programı ve takvimi sürecin iyi yönetilmesinde önemli

bir paya sahiptir. Ayrıca nitelikli ve yeterli eğitim alınması da planların niteliğini etkilemiştir.

Stratejik planlamanın kendine özgü birbiriyle karıştırılan çeşitli kavramlardan oluşması

sürecin öğrenme boyutunu zorlaştırmıştır. GZFT analizi, paydaş analizi gibi analizleri yapma

ve analiz sonuçlarını plana yansıtma idarelerin önemli sorunlardan biridir. Amaç, hedef ve

strateji kavramlarının aralarındaki farkların net olarak bilinmemesi, birbirinin yerine

kullanılması, doğru biçimde belirlenmemesi de idarelerde gözlemlenen sorunlardandır.

Hedeflerin ölçülebilir olarak belirlenmesi, ölçülebilir değilse performans göstergelerinin

belirlenmesi konusu da yine plan hazırlama sürecinde idarelerin yaşadıkları önemli

problemlerdendir. Planların bölümleri arasında ilişki ve bağlantı kurulamaması stratejik

planların bütününü etkileyen temel sorunlar arasındadır. Yukarıda makro boyutlu sorunlar

kısmında da değinildiği üzere idarelerin stratejik planlarının üst politika belgeleriyle ilişkili

olmaması en çok zorlandıkları ve/veya göz ardı ettikleri konular arasında gündeme

gelmektedir.

Merkezi kamu idarelerinin ve KİT’lerin stratejik planlarının Kalkınma Bakanlığı

tarafından değerlendirilmesi ve sonucun raporlanması planların kalitesinin artmasında katkı

sağlayan bir süreçtir. Bu bağlamda yerel yönetimlerin stratejik planlarının değerlendirme

kapsamında olmaması önemli bir eksikliktir. Bakanlıktan gelen raporlar doğrultusunda

idarelerin stratejik planlarında bazı değişiklikler yaptıkları ifade edilmektedir. Bu sürecin

daha etkili işletilmesi bağlamında idareleri değerlendirme ve izlemede kullanılacak standart

bir araç/dokümanın bulunmaması eksikliktir. Kalkınma Bakanlığının süreçte daha aktif ve

yönlendirici rol alması ve stratejik planlara ilişkin hazırladığı değerlendirme raporlarının

stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkisini sorgular nitelikte olmasının da

uygulamadaki önemli sorunlar arasında sayılan plan-program-bütçe ilişkisinin kurulmasında

olumlu katkı sağlayabileceği düşünülmektedir. Ayrıca, değerlendirme raporları doğrultusunda

değişikliklerin ne derece yapıldığının izlenmesi ve idareleri bağlayacak kural veya

yaptırımların da bulunması sürecin istenen nitelikte işlemesini kolaylaştıracaktır. Bu süreçte

idarelerin stratejik planlarının kalite açısından sınıflandırılması, yetersiz planlara sahip

 

   

47  

idarelere kendilerinden talep gelmeksizin Kalkınma Bakanlığı tarafından konuyla ilgili eğitim

ve danışmanlık hizmeti sunulması da stratejik yönetim kültürünün yerleşmesi açısından

önemli görülmektedir.

6.2.4. İç ve Dış Katılımın Sağlanması

Çalışanların stratejik yönetim sürecine katılımı planın sahiplenmesini sağlayacak kilit

faktörlerden biridir. Plan tüm birimlerin katılımı, işbirliği ve desteği ile hazırlanırsa,

sahiplenme ve başarı da oluşacaktır. Bu ortamı sağlayacak olan kişi yöneticidir. Ülkemiz

uygulamalarında en çok karşılaşılan sorunlardan birinin iç ve dış katılımı sağlama olduğu

araştırmalardan görülmektedir. Bunda katılım için gereken ortamın idareler ve yöneticiler

tarafından oluşturulamamasının yanında toplumsal düzeyde özellikle de kamu idareleri

düzeyinde katılımcılık kültürünün gelişmemiş olmasının da payı olduğu söylenebilmektedir.

6.2.5. Stratejik Plan-Performans Programı-Bütçe İlişkisi  

Performans programları stratejik planların uygulanabilmesini sağlayacak en önemli

belgelerdir. Bu nedenle performans programlarının mutlaka stratejik planlara dayalı olarak

hazırlanmaları gerekir. Bütçelerin de performans programlarındaki amaç ve göstergelere

dayanması bir başka gerekliliktir. Ancak uygulamada kamu idarelerinin en çok zorlandıkları

konuların başında stratejik plana dayalı performans programı hazırlama ve bunu

maliyetlendirerek bütçe oluşturma gelmektedir. Bunun nedenleri makro sorunlar kısmında

aynı başlıkta açıklanmaya çalışılmıştır. Ayrıca, performans göstergelerinin de bütçede yer

alması uygulamada yerine getiril(e)meyen bir diğer noktadır.  

 

6.2.6. Kurumlar Arası Bilgi ve Deneyim Paylaşımı

Stratejik yönetim sürecinin uygulandığı altı yıllık zaman diliminde hem merkezi hem

de yerel yönetim birimlerinde konuyla ilgili bilgi birikimi ve deneyim oluştuğu söylenebilir.

Ancak bunlar yeterince paylaşılamamaktadır. İdarelerin ve yöneticilerin süreçte yaşanan

hataların tekrarlanmaması için bilgi, tecrübe ve iyi uygulamaları bilme ihtiyaçları

kaçınılmazdır. Ülkemizde bu ihtiyacı karşılayacak bir ortam veya bu ortamı yaratacak

sorumlu bir kurum bulunmamaktadır. İyi uygulama örneklerinin ve öğrenme süreçlerinin

 

   

48  

paylaşılacağı, karşılaşılan sorunların ve çözüm yollarının tartışılacağı, ortak aklın

kullanılabileceği, hatta kıyaslama çalışmalarının yapılabileceği ve elektronik ortamda da

faaliyet gösterecek böyle bir yapının bulunmaması önemli bir eksikliktir.

6.2.7. Stratejik Planların Karar Alma Süreçlerinde Kullanımı

Uygulamada stratejik yönetim sürecine ve stratejik planlamanın önemine ilişkin

farkındalığın oluşmaya başlamasına karşın stratejik planların hala idarelerin karar alma

süreçlerinde başvuru kaynağı olarak kullanılmadığı söylenebilir. Başka bir ifadeyle kamu

idarelerinde stratejik planlamayı temel alan bir yönetim anlayışı yerleşmemiştir. Bunda

yukarıda açıklanan çeşitli makro ve mikro boyuttaki sorunlar neden olmaktadır. Üstelik böyle

bir yönetim anlayışı kamu örgüt kültüründe ve iş yapma alışkanlıklarında değişimi

gerektirmektedir. Bu ise oldukça zor ve zaman alan bir süreçtir ve mutlaka kararlılık

gerektirmektedir.

6.2.8. İzleme Değerlendirme Sistemi Kurma

Stratejik planlama sürecinin en önemli aşamasını oluşturan ve “Başarımızı nasıl izler

ve değerlendiririz?” sorusunun cevabını oluşturan izleme ve değerlendirme süreci

uygulamada sorunlu aşamalardan biridir. İzleme ve değerlendirme faaliyetini sistematik

olarak yerine getirecek sistemlerin idarelerde henüz istenen nitelikte oluşturulmadığı

gözlenmektedir. Oluşturulmaya çalışılan iç denetimi de kapsayan iç kontrol sisteminin izleme

ve değerlendirme sistemine olumlu etkisinin olabileceği ve süreçlerin uyumlaştırılabileceği

söylenebilir.

6.2.9. Kılavuzlar Arasında Dil Birliği ve Süreklilik Olmaması

İdarelerin stratejik yönetim sürecinde hazırlamaları gereken stratejik plan ve

performans programına ilişkin rehberler arasında makro sorunlarda da değinildiği üzere dil

birliği bulunmamaktadır. Söz konusu kılavuz ve rehberlerin birbirlerinden kopuk olarak

hazırlandığı görülmektedir. Örneğin; Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzunda

hedeflerin ölçülebilir olarak belirlenmesi, eğer mümkün olamıyorsa hedefe ulaşma durumunu

izlemek ve ölçmek amacıyla girdi, çıktı, sonuç, kalite ve verimlikten oluşan performans

 

   

49  

göstergeleri belirlenmesi istenmektedir. Performans Programı Hazırlama Rehberinde ise

performans hedefi belirlenmesi istenmektedir. Plandaki hedef kavramı burada performans

hedefine dönüşmektedir. Ayrıca hedeflere ulaşma düzeyini ölçmek, izlemek ve

değerlendirmek için performans göstergesi belirlenmesi istenmektedir. Stratejik Planlama

Kılavuzunda ise stratejik planlarda yer alacak performans göstergelerinin belirlenmesi

hususuna vurgu yapılmaktadır. Kısaca iki temel rehberin hem birbirini izleyen aşamalara

sahip olarak hazırlanmadıkları hem de dil birlikteliği göstermedikleri söylenebilir. Bu durum

kavramlar arasındaki farklılıkları öğrenme ve bunu doğru biçimde plana yansıtma sorunu

yaşayan kamu idarelerinin işini daha da zorlaştırmaktadır.

6.2.10. Tek Kılavuz Kullanımı

Kamu idareleri için stratejik planlamayı zorunlu hale getiren yasal mevzuatın çok

farklı büyüklüğe, niteliğe, faaliyet alanına, bütçe yapısına sahip kamu idarelerinin hepsini

aynı mevzuat içinde değerlendirdiği görülmektedir. Bu bağlamda uygulamada benzer faaliyet

alanlarına ve benzer işlevlere sahip kamu idareleri için farklı kılavuz kullanımının tercih

edilmediği ve tüm idareler için aynı rehberin önerildiği görülmektedir. Farklı kılavuz

kullanımı (belediyeler, il özel idareleri, üniversiteler gibi) idarelerin daha nitelikli ve

uygulanabilir planlar hazırlamalarına katkı sağlayabileceği düşünülmektedir. Hatta bu süreçte

diğer rehberlerle dil birlikteliği sağlanması ve rehberin basitleştirilmesi de düşünülebilecek

diğer bir husustur.