2008年全球非政府組織國際學術研討會「非政府組織與聯合國千禧年發展目標」

在富裕城市中消除飢餓—香港非政府組織消除貧窮人士飢餓的工作回顧

黃洪博士香港中文大學

香港亞太研究所公民社會研究中心副主任

江詠詩女士循道衛理觀塘社會服務處

計劃統籌主任(社區食物銀行)

香港中文大學

公民社會研究中心• 剛於本年年初成立• 通過建立資料庫及提供技術支援，幫

助學界及社會人仕對大中華地區的公民社會進行研究。

• 促進公民社會的公共意識，強化非政府組織的能力，並鼓勵在政策方面的創新

• 本中心計畫於2009年前建立以下各個資料庫– 公文紀錄– 調查資料– 集體行動資料庫– 非政府組織檔案

中心網址:www.cuhk.edu.hk/centre/ccss

黃洪副主任(學術研究)

電郵 hwong@cuhk.edu.hk

千禧年發展目標(MDGs)• 目標一:「 消滅極端貧窮和饑餓」• 在1990至2015年間，將每天以不到一美元維生的人口減半，並將挨餓的人口減半。

• 在1990年到2004年間，處於極度貧困的人口比例從三分之一左右下降到五分之一以下。

• 收入不平等狀況正在擴大，成為東亞地區受到特別關注的問題，在這一地區，最貧困人口的消費份額在1990年到2004年間急劇下降。

• 香港正是在東亞地區中，收入不平等擴大最快的地區之一，而香港有關的消滅極端貧窮和饑餓的經驗亦可以為其東亞以及新興經濟國家帶來啟示

香港: 富裕中的貧窮• 在八十年代中至九十年代末，

香港經濟出現高速的發展，人均本地生產總值由1985年的74,524元增至2004年的187,657 港元(約24,000 美元)。

• 表面上貧窮問題並不困擾這個富裕的都市。可是在繁華的背後，香港社會存在著的嚴重的不平等及財富分配的不均。

• 貧窮問題並沒有隨經濟發展而減退，反而在九七年亞洲金融風暴後出現嚴重惡化的趨勢。

一百二十五萬人生活在貧窮線之下

• 在九十年代中有超過六十萬人即百分之十至十五的人口生活在貧困之中。

• 二十世紀開始，貧窮人口的比例上升至百分之十五至二十之間，有多達一百二十五萬人生活在貧窮線之下。

政府的對策

• 設立「綜合社會保障援助計劃」(綜援)。• 向有需要的個人及家庭提供經濟援助，使他們的入息達到一定水平，以應付生活上的基本需要

• 理論上，領取綜援人士可以應付基本的生活開支包括食物、住屋、衣履等，所以其溫飽問題應可以解決，而不會出現飢餓及赤貧問題。

不再安全的安全網

• 回顧九十年代，政府多次削減綜援

• 綜援不單沒有消除香港的貧窮，而且連為社會人士提供「安全網」或「應付生活的基本需要」的標準亦達不到，

• 大量非綜援及領取綜援人士均生活在赤貧之中，生活未能達到溫飽的水平。

綜援人士的飢餓問題

• 香港天主教正義和平委員會等（2000）的調查發現，超過一半（54.2%）的受訪綜援受助者表示，其家庭成員每天花於飲食的費用是25元或以下，在15元或以下的亦有兩成半（23.6%）。

• 為了減低食物開支，絕大部份受訪綜援兒童（84.8%）會盡量購買便宜的食物（香港社區組織協會，2004）。

• 有約三成的綜援家庭表示，他們會買同類食物中最便宜的種類、買質素差一點的食物，又會等街市收巿或超級市場提供特價時才買（香港天主教正義和平委員會等，2000；香港社區組織協會，2004）

領取綜援長者的飢餓

• 香港明愛社區發展服務（2001）的調查發現，有大約六成半（64.3%）的受訪綜援長者為節省金錢，而選擇進食較差的食物。

• 有三成多（32.4%）受訪的綜援受助長者表示，因為不夠錢，故此減少吃新鮮食物。

• 有一成半（14.5%）的受訪綜援長者表示每天只吃兩餐，當中有四成表示這是為了省錢（香港明愛社區發展服務，2001）。

非領取綜援家庭

• 黃洪與李劍明(2002)的香港貧窮線研究以住戶人均開支3750元作為香港的貧窮線。據推算，香港共有44萬9千住戶非綜援住戶生活低於香港貧窮線,佔香港所有住戶的28%。

• 有四分一(23.8%)即十萬七千戶貧窮戶曾「因節省金錢而等街市快關門時才買菜」；

• 有6.8%即三萬戶「在過去一星期內有最少有一餐唔夠食」。以香港這樣富裕的社會，仍然存在有三萬多有飢餓問題的住戶，情況令人震驚。

香港食物救助的發展歷史

• 歷史上香港的赤貧及飢餓問題曾非常嚴重, 尤以在二次大戰時，大量由大陸來港的難民，令問題非常突顯。

• 不同的非政府組織亦會根據本身的理念、能力及目標來推行不同的食物援助辦法。

• 中國傳統的濟貧文化加上宗教的習俗如盂蘭節派平安米，在不少民間社團廣泛存在，

同鄉會及街坊會: 「平安米」• 在五十年代便有派米的做

法。每年盂蘭節期間，一些街坊組織多是潮州人的地區組織都會派米，其原意是為先人消災解難，那些一袋袋的米，稱之為「平安米」，任何人都可以排隊領取。

• 派米之舉可能本用來救濟貧民和乞丐。現在的對象則以老人家為主。

西方基督教文化的傳播

• 教會人道主義和關愛精神推動教會推行食物援助計劃，包括引入海外捐助的食物而向貧窮兒童派發奶粉、麪粉等基本食物，

• 亦向會向露宿者派發熱食滿足其基本需要。

政府與志願機構合作開展食物救濟

• 50年代，香港的志願機構亦以救濟工作為主。

• 當年的志願機構獲得海外救濟組織的資助，與政府一同照顧難民的基本需要，是為志願組織與政府合作的開始。

• 當時華民政務司轄下的社會局（現時的社會福利署）每日供應2,000頓熱飯給有需要的人士。自五十代代至六十年代，

• 香港政府的社會福利署則設有中央廚房，為貧民及天災災民提供必要的食物援助。

香港社會服務聯會（社聯）

• 於1947年正式成立，前身為1937年成立的緊急救濟聯會，負責協調救濟工作。社聯設立中央救濟記錄系統之目的是以免不法之徒在不同機構重複獲取救濟物品,是為民間食物救濟趨向制度化。

• 當香港漸趨穩定，社聯便開始發展其他福利服務，並且為兒童推出營養餐及補助計劃，協助貧困家庭獲得食物與所需營養。

• 可見食物援助計劃是五十年代香港志願組織的主要工作

70 年代: 政府設立公共援助

• 經歷了1996年及1997年兩次暴動，香港政府改變了「自由放任」的管治方針，開始大力推動不同的社會政策包括社會保障制度，以加強殖民地政府管治的合法性。

• 港府於1971年，開始設立公共援助(公援)計劃，受助人首次可獲政府發放現金援助，然而有關金額只包括食物開支，這亦替代了過去的熱飯的實物援助。

80-90年代:制度化社會保障成型

• 公援在九十年代前曾作出改善，以滿足公援受助人不同的需要。

• 1994年，公共援助計劃改稱為綜合社會保障援助(綜援)計劃。

• 由七十年代至九十年代，食物實物援助的方法無論在非政府機構以及政府兩方面均大幅減少,貧窮人士最大的保障改由政府提供的制度化社會保障計劃, 亦由實物保障轉變為現金保障。

90年代末：新保守主義抬頭,綜援制度改變

• 九七年亞洲金融危機後，綜援失業個案及單親個案上升，政府在1998年建議對健全有工作能力的人士大幅削減綜援。

• 新的政策目標「我們應鼓勵和協助有工作能力的就業年齡健全人士自力謀生;向他們發於綜援金，只應是暫時性的援助, 並非長期庇護。」

不再安全的安全網

• 1999年政府決定推行自力更生計劃及削減人數較多家庭的金額政府

• 2003年再削減綜援和高齡津貼的標準金額11.1%。

• 這進一步令綜援人士的生活壓力增加。加上收緊領取資格，如新來港人士由居港一年改為居港七年方有資格領取，令綜援這個安全網不再安全，赤貧及飢餓問題再次在香港湧現。

非政府機構食物援助再次出現

• 為回應有關問題，香港非政府機構創立食物銀行，再次出現食物的實物援助制度。

• 聖雅各福群會在2003年12月正式成立眾膳坊（People’s Food Bank），為本港貧困人士提供短暫的免費食物援助。

• 在2004年後香港其他的非政府機構紛紛開設食物銀行或類似的食物援助計劃。到目前為止大約有十個不同項目, 分佈於全港各區，為不同社群提供食物銀行的計劃。

拾落穗者—社區食物銀行

• 循道衛理觀塘社會服務處基於香港的貧富懸殊情況持續惡化，及聖經信仰的教導及教會對貧窮人的承擔，決定在觀塘開展「拾落穗者—社區食物銀行」的工作，為未能應付三餐溫飽的貧窮人士或家庭提供緊急的食物援助。

• 溫飽是基本人權, 尊重每一位到食物銀行取食物人士的尊嚴，故並不採取嚴苛的審查作為篩選方法，期望能實踐一個建基於信任的制度。

社區食物銀行的特點

• 食物銀行並非取代政府的責任，拒絕將民間自救互助的努力被理解為政府削減對貧窮人的援助及改善政策的藉口。

• 「對窮人的關懷並不應成為政府縮減對窮人承擔的藉口」

• 其他食物銀行計畫的援助期由兩星期至八星期，而社區食物銀行的援助期可長達六個月。

社區食物銀行的特點

• 專職的社工 +志工的參與• 加強社區中「連結社會資本 bonding social

capital」(過來人與受助人)及「橋樑社會資本 bridging social capital」(受助人與義工)的作用。

• 社區食物銀行的另一特性是計畫視作為機構介入貧窮的入手點，目的是希望透過接觸貧窮人士，掌握構成貧窮及饑餓問題的成因，以進行有關政策的倡議工作。

使用者及成效研究

• 瞭解食物銀行的服務使用者的需要，• 掌握其收入來源、消費模式，以至現行服務對改善其生活質素的作用。

• 鼓勵服務使用者參與研究和調查。以便機構掌握其貧窮狀況以及計畫的成效及影響。

• 社區食物銀行在2006年3月至08年1月間向當時接受服務而服務使用期為一個月以上的受助者發出參加研究的邀請，共成功訪問了64名計畫的受助人，成功率達94.1%

被訪對象特性

• 有三成半(34.5%)被訪者為男性,六成半(65.5%)為女性。

• 年齡方面，有四成(39.1%)被訪者年齡為60歲及以上，有兩成被訪者為51-60歲，30歲以下的被訪者只有6.3%。受助家庭的戶主多以年長人士為主。

• 有六成(60.9%)被訪者為已婚人士，有近兩成(18.8%)為喪偶，有一成半(15.6%)為離婚或分居人士，而未婚人士只佔4.7%。

被排斥在勞動力市場外

• 有四成多(41.9%)被訪者為失業人士，有三成半(35.5%)為退休人士，有一成半(17.7%)為家務勞動者，而就業人士只佔5.8%其中3.2%從事每週工作少於30小時的兼職工，只有1.6%有全職工作。

• 不計算退休人士，被訪者過去兩年其平均失業月數為17.4月。

• 多以長期被排除在勞動力市場之外的人士為主，是其貧窮及處於飢餓的基本原因。

家庭入息

• 一半(48%)受助人正在領取綜合社會保障援助，有兩成(21.2%)接受傷殘津貼，而有一成(9.1%)領取高齡津貼。

• 在17名有工作收入的被訪者中，其每月收入平均只有600元，

• 46名領取政府津貼的受助人的每月綜援、高齡津貼及傷殘津貼的收入平均是3,208元

家庭每月入息

• 以全家所有入息計算，其平均每月收入只有4,173元，中位收入是3,400元。以人均家庭入息計算，平均數是1,569元，而中位數是1,500元。

未接受食物援助前生活狀況

• 六成(58.3%)表示「一星期內最少有一餐唔夠食」，而多倫多食物銀行服務使用者只有33.3%表示出現同樣情況，

• 有近四成(38.6%)被訪者要「經常等街市快收檔時才買菜」，

• 只有近三成(28.3%)被訪者表示「大多數餐中有魚和肉」

• 三成(30.5%) 表示「經常有食新鮮水果」。

收入不足導至食物質量及數量下降

• 可見由於面對赤貧的情況，受助家庭在接受食物銀行的服務前，

• 由於收入不足而必須壓縮食物的開支，其家庭食物的數量與質量均出現嚴重不足的情況

接受服務前後住戶人均食物開支的變化

人均在家

用膳食物

開支

人均外出

用膳食物

開支

人均食物

開支

使用計劃後

人均在家用

膳食物開支

節省

平均數 Mean 439.33 101.62 525.06 239.47

中位數 Median 387.50 .00 466.67 250.00

Std. Deviation 282.161 249.979 386.048 199.499

收入增加一倍首先增加那方面的開支

• 有近三成半 (34.5%)受訪者會增加食物，• 有近三成(27.3%)會增加教育，• 有一成半會增加住屋(14.5%)和處理債務

(12.7%)，• 另各有一成會增加耐用物品如傢俱、電器

(10.9%)，醫療(9.1%)，衣履(9.1%)及儲蓄(9.1%)。

經濟改善的程度

• 有兩成三(23.3%)被訪者認為有很大改善，• 有兩成八 (28.3%)表示有改善, 有三成三

(33.3%)表示一半半,有6.7%表示很少改善，有8.3%認為沒有改善。

• 表示有改善的被訪者比例大幅高於很少及沒有改善的被訪者，可見計劃能對被訪者的經濟狀況有明顯的改善，但亦有三分一表示改善程度只是一半半，所以改善的程度並不算太高。

食物銀行作用

• 提供食物的援助，節省其食物開支，• 亦能節省醫療及處理債務等緊急的開支項目，

• 但食物援助未能協助其應付長遠的脫貧開支如教育的需要。

• 食物銀行亦未能提供其他的津貼如交通、參加社區活動的津貼，令受助人減少社會排斥的情況。

非政府機構資源有限

• 但由於非政府機構的資源有限，未能滿足貧窮受助人各方面的需要。要協助貧窮人士真正脫貧, 所須龐大的資源以及需要政策長期的支持及配合，必須有政府的參與。

政府不承擔有關責任

• 食物銀行受助人應該不是領取政府綜援協助的人士。但現實是有一半食物銀行受助人正在領取綜援，兩計劃出現大量的重疊。

• 社會福利署亦主動介紹受助人來機構救助，可見政府綜援制度的漏洞造成了香港赤貧問題仍然嚴重，

• 市民的食物基本需要未能被滿足，現需要由非政府機構的食物銀行，向社會人士及商界募捐，才能滿足其基本需要。

起點已不是終點

• 為赤貧人士提供食物援助是全球各地非政府組織的共同承擔，

• 非政府機構須令計劃不成為政府削減對貧窮人的援助及延遲改善政策的藉口

• 在富裕地區的非政府組織有多一項責任，便是要同時注視政策倡議及維護人權公義的工作，改善地區貧富懸殊的情況，令受助人能夠真正長期脫貧。

回應貧窮的根本原因

• Second Harvest Food Bank Network的總裁Robert Forney所說單純建造更多及更大的食物銀行並未能回應及解決飢餓問題的長期及根本原因。

• 反而非政府機構應合力協助貧窮人士面對飢餓的基本原因包括: 貧窮、失業、無家、缺乏醫療等等

謝謝!