論 著

4◆2015.10.06 第 362 期

曾冠球 ■淡江大學公共行政學系 副教授

壹

前言從效率導向觀點而言，創新對於任何

組織生存十分重要，尤其在競爭激烈的私部

門領域。反觀傳統刻板印象似乎認為政府部

門沒有創新必要，制度與組織文化多不鼓勵

創新。傳統官僚組織被 Max Weber 形容為

激勵公務同仁創新行為的概念分析

摘要

從效率導向觀點而言，創新對於任何組織生存十分重要，尤其在競爭激烈的私部門

領域。反觀傳統刻板印象似乎認為政府部門沒有創新必要，制度與組織文化多不鼓勵創

新，弔詭的是，實務上這類創新成果卻不勝枚舉。在此背景下，近年來有學者轉而關注

政府創新議題，比較遺憾的是，除了累積的經驗研究相對稀少外，多數研究同時獨漏了

對公共創新者行為進行探究。政府部門創新往往是由特定行動者加以發動——不論是基

層人員或中階主管；儘管先天上存在諸多阻礙政府組織創新之因素，但究竟哪些因素影

響與如何影響員工創新工作行為（innovative work behavior）卻是一個啟人疑竇的問題，

本文試圖整合相關文獻而後提出分析架構。

關鍵詞：政府創新、員工創新行為、創新行為概念架構

「鐵的牢籠」（Iron Cage），其奉行的價值—層級節制、專業化、非人化，和現代組

織中創新所揭櫫的彈性、調適力、創意、風

險承擔之間存在懸殊差異（Vigoda-Gadot et al., 2005: 57）。著名學者 Downs（1967: 204）表示：「官僚組織內部的創新性，不可避免地和官僚組織的其他特徵，如惰性

傾向、慣例化與僵化等特徵產生緊張關係與

不一致性」。某種角度而言，政府部門創新

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論　著

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困難來自於對風險和不確定性與生俱來的偏

見。從管理意識形態角度出發，由於政府部

門著重透過效率、管理課責與透明性來減少

浪費，學者從「演化經濟學」（an evolving

economy）角度質疑是一種「虛假」（false）

和「 靜 態 效 率 」（static efficiency）， 蓋

此舉無意間減少了「良善浪費」（good

waste），這不僅是創新的必要成本，也是一

種「動態效率」（dynamic efficiency），致

使公共服務本身面臨Pott（2009）所謂的「創

新赤字」（innovation deficit）隱憂。再就誘

因系絡而言，政府部門懲罰不成功創新有時

遠比獎勵成功創新更為積極，支持創意問題

解決文化不足，以及創新者個人不願踏入公

門服務等現象（Borins, 2001: 310），種種

因素當然不利於創新活動產生。

換言之，官僚體系中「多元價值競逐」、

「不對稱誘因」（asymmetric incentive）、

「風險資本」（venture capital）匱乏、「逆

選擇」（adverse selection）等特徵，致使政

府部門創新面臨很大挑戰。有關創新概念與

官僚體系看似水火不容的問題，若從個體層

次出發，傳統上創新很難稱得上是公僕之間

美德（Borins, 2001），這背後暗指公僕如何

能夠成功調和課責與中立性之傳統公共服務

價值，與風險承擔的企業精神與創新的新價

值兩者看似矛盾的關係（Zolnik and Sutter,

2010）；尤有甚者，學者對於創新者、公部

門企業家精神看法也南轅北轍，有認為他們

是偏好自我吹噓、躁進冒險的「不定時炸彈」

（loose cannons）與「規則破壞者」（rule

breakers），亦有認為其乃做出明智之舉的

「創業領袖」（enterprising leaders）（Borins,

2000c）。上述新、舊價值爭辯與調和的難

題，導致創新與官僚體系往往被視為「怪異

組合」（odd couple, Borins, 2001; Vigoda-

Gadot et al., 2005: 58）。

本文重點不在於公共行政多元價值衝

突與調和，而是強調政府創新就是一種普遍

趨勢；不管意識形態上究竟抱持支持或批判

的立場，政府部門組織創新（Altchuler and

Behn, 1997）或政策創新（Berry and Berry,

1999）業已是客觀存在的事實 1，問題是我

們對於蓬勃發展中現象瞭解多少。事實上，

儘管傳統官僚組織文化阻礙創新，弔詭的

是，每日卻有許多創新在政府組織內部發

生（van Duivenbodena and Thaens, 2008:

214），且不少創新活動可能深受「公共創新

獎」（public innovation award）設計所激發

與鼓舞（Borins, 2000b; Hartley and Downe,

2007），顯示政府部門創新實務與成果（Lonti

and Verma, 2003; Luke, Verreynne and

Kearins, 2010; Zolnik and Sutter, 2010）應

該與日俱增，這樣的實務發展趨勢非常值得

學界重視。也因此，近年來有不少學者轉而

關注政府創新主題，根據廣泛文獻回顧的結

果，除了少數例外（e.g. Light, 1998; Gabris,

Golembiewski and Ihrke, 2000）， 早 期

研究似乎以學者論述為主（e.g. Altchuler

and Behn, 1997; Albury, 2005; Kamarck,

2004; Vigoda-Gadot et al., 2005; Wilson,

1臺灣地方政府的垃圾費隨袋徵收、1999市民熱

線電話、地方節慶活動、自行車專用道設置、

公私協力、行政流程改造、地理資訊系統、電

子化服務等都是明顯例子，遑論其他大大小小、

規模不等的組織或管理創新實務。

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1989），或瞭解政府創新是如何產生及由

誰 發 動（e.g. Borins, 2001）、 創 新 挑 戰

（e.g. Borins, 2006; Manimala, Jose and

Thomas, 2006），然而，非常巧合的是，近

期有相當高比例研究則是聚焦在影響「組織

創新接受或擴散」的因素（e.g. Damanpour

and Schneider, 2008; Fernandez and Wise,

2010; Hansen, 2010; Moon and Norris,

2005; Roy and Séguin, 2000; Verhoest,

Verschuere and Bouckaert, 2007; Walker,

2006, 2007）。從這樣的文獻回顧過程中

可以發現，近十年來政府創新相關研究逐漸

受到公共行政與管理學界重視，遺憾的是，

相較於其他熱門研究議題，創新這個主題歷

年累積的經驗研究文獻仍屬稀少，國內學界

（少數例外如：孫本初，2003；陳啟光等

人，2006；魯炳炎，2009）在這方面研究

產能尤其不足，遂引發作者填補這塊研究缺

口的動機；另一明顯問題是，多數研究似乎

獨漏了對政府部門中個體層次的創新行為

（innovative behavior）進行探究。

本文認為瞭解「個體層級的創新行為」

與「組織層級的創新行為」應該具有同等重

要性，蓋沒有前者也就不會有後者產生。事

實上，政府部門創新往往是由特定行動者加

以發動，文獻證據顯示，公共管理創新的發

動者很多來自於充滿願景、願意承擔風險的

基層人員與中階主管（Borin, 2000a: 54），

這意味著除了高階文官以外，不少基層官僚

人員也在其工作崗位上展現出創新或企業家

行為（entrepreneurial behavior），因而引發

學者關注（e.g. Zampetakis and Moustakis,

2007），特別是在一個普遍公認缺乏創新氛

圍的政府部門中，為什麼有些機關人員仍堅

持理念並欣然致力於這類創新活動？什麼潛

在因素影響他們的創新工作行為？在創新執

行過程中遭遇到哪些組織挑戰？又是如何克

服障礙？在可見未來，若創新被視為每位組

織成員的責任（Borins, 2001: 317），這又

帶給政治任命者或高階文官什麼內部管理啟

示？

除了極少數例外（e.g. Choi and Chang,

2009; Palmer, 2005; Zampetakis and

Moustakis, 2007），典型政府部門員工創新

行為的研究甚為有限，相對地，近年來這類

研究卻在私部門領域大行其道（e.g. de Jong

and den Hartog, 2010; Scott and Bruce,

1994; Janssen, 2005; Yuan and Woodman,

2010），本文認為：倘若公、私部門同樣面

臨日益複雜的政策環境與服務對象遞增的需

求，那麼臺灣公共行政與管理學界便不應該

忽略這個成長中且具有高度「社會相關性」

（social relevance）的研究課題。進言之，

若能成功轉化私部門研究成果，對於吾人洞

悉政府部門員工創新行為與激勵管理應該

非常有幫助。著名的公共管理學者 Vigoda-

Gadot等人（2005: 58）曾表示：「非常令

人驚訝的是，在探討公共行政精進議題上，

創新主題向來只扮演微不足道的角色。此外，

企業管理中有關創新、企業精神，以及前瞻

性的知識汗牛充棟，長期以來卻殊少被廣泛

應用在公共管理領域」，這個看法與本文前

述文獻回顧結果是一致的。

綜上所述，儘管先天上存在諸多阻礙

政府創新之因素，但實務上這類創新成果卻

有增無減，其中不乏受到來自公共服務或創

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新獎項等制度安排的激勵；弔詭的是，相較

於私部門領域而言，迄今為止，有關政府創

新以及機關員工創新行為的研究成果仍屬少

見，國內研究幾乎完全闕如，這明顯有違公

共管理前瞻實務的發展趨勢，值得國內公共

行政與管理學界重視。在此情形下，本文擬

提出一概念架構，用以析探哪些因素影響與

如何影響政府部門員工創新行為。無疑地，

此一問題解謎將直接連結到公共管理改革的

核心議程（Borin, 2000b: 341）。

貳

政府創新的意涵與挑戰有關創新（innovation）可以簡單定義

為：所有的理念、實務或物件，只要被採

行者視為是新的，即可稱為創新（Rogers,

1995）。但有學者認為創新不能只停留在

理念層次，還必須付諸實踐。Altshuler and

Behn（1997: 7）就認為創新應該是「行

動上富有新意」（novelty in action），而

Mulgan and Albury（2003: 3）也表示創新

是指「可運作的新理念」。因此，反過來

說，當創新被發動卻未在採行組織中被實

際使用，無法達成創新與改善公共服務的

目 標（Damanpour and Schneider, 2008:

497），就稱不上是真正的政府創新。

政府組織創新的背景大體上源自於「新

公共管理」或「政府再造」的改革運動，其

起源於 1980年代的英國與紐西蘭，並逐步

擴散至包含美國在內之其他國家（Kamarck,

2004: 3）。政府組織創新並非以獲利為考

量，而在於創造某種「公共價值」（public

value）（Moore, 1995），或挑戰「盛行智識」

（prevailing wisdom）（Light, 1998: xvi）。

政府創新結果除了實現方案目標外，亦導致

需求遞增、服務、士氣與生產力改善，以及

成本降低（Borin, 2000a: 65-67）。政府創

新不僅可增進服務效率與減低成本、改善公

共服務結果，更重要的是增進公共價值、回

應公民期望與貼近使用者需求（Mulgan and

Albury, 2003: 5）。一項實證研究發現，從

公民角度出發，公部門創新與回應性、領導

力與願景密切相關。政府部門回應性愈高，

並展現出較佳領導力與願景，公民知覺的創

新程度也愈高，進而影響公民對於公部門的

信賴與滿意度（Vigoda-Gadot et al., 2008:

323）。

具體而言，政府組織創新有多種途徑，

Altshuler（1997: 52-62）指出政府創新的六

種途徑：「公民參與」、「顧客導向」、「消

費者選擇」、「民營化」、「公部門與私部

門競爭」，以及「績效標竿」。Borins（2006:

9）主張成功創新具有「使用系統途徑」、

「使用新科技」、「流程改善」、「公部門

外部組織或個人的參與」，以及「社區、公

民或行政人員的授能」等五大屬性。此外，

Kamarck（2004: 15-43）則表示，二十多年

來政府改革主要環繞「成本低廉的政府」、

「高品質政府」、「專業化政府」、「數位

化政府」、「較佳管制的政府」，以及「誠

實與透明化政府」等六大主軸。

惟不可否認的是，政府組織創新卻經

常被視為一種「非必須奢侈」（optional

luxury）或是一種「額外負擔」（added

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burden）來對待，主要理由在於：政府部門

被廣泛假定天生就比私部門缺乏創新意願。

私部門創新動機是維持或增進獲利能力的需

要，從而提供一種降低成本的誘因，擴大市

場佔有率，以及創造一種新產品與服務。相

對地，政府部門成功的創新可能帶給國家財

務上報酬，卻非參與創新的個人。且政府部

門傳統以來是財貨與服務壟斷性提供者，一

般員工並無太多誘因參與及投資創新。是

以，在欠缺競爭與誘因、風險規避的文化與

保守主義、缺乏回應和無意願進行變革的勞

動力之前提下，儘管政府部門有一些平行動

機，但內含價值卻與私部門有所歧異，同時

也較為複雜與難以衡量（Kamarck, 2004: 2;

Mulgan and Albury, 2003: 5-6）。

若干學者聚焦於公部門創新挑戰。

Albury（2005: 55）認為，政府部門創新阻礙

來自於：短期預算與規劃視野、欠缺積極風

險或變革管理能力、創新誘因不足、擁有技

術但面臨文化或組織安排的局限、過度仰賴

目前的高績效作為創新來源、對失敗計畫或

組織不願停損、風險規避的文化，以及服務

提供壓力與行政負擔等。Borins（2006: 4）

表示：官僚組織內部、政治環境，以及外部

環境都是政府部門創新阻礙來源。其中最大

阻礙可能來自於公部門內部，蓋創新可能連

帶改變了標準作業程序、職業模式，以及權

力結構等。故而，創新者面對此等阻礙宜慎

思以下問題：創新成本、資源多寡、創新的

法律命令、組織輸送創新能力、參與創新的

職業團體態度、運用新科技意涵、中央機關

反對、接觸標的團體困難度，以及公眾懷疑

與反對等。

官僚組織研究者 Wilson（1989: 221-

226）也主張：政府機關並不樂於接受創新，

蓋這與組織維持穩定的本質有所扞格。任何

組織多訂有標準作業程序以維持組織運作穩

定。組織創新過程肯定與既有規則或慣例產

生某種衝突，從而阻礙創新被組織採行的可

能。反之，當創新被組織接受之際，多半與

現有任務相去不會太遠，同時也不會危及特

定人士的核心利益，這說明了創新在政府部

門若非充滿挑戰，否則相關作為可能僅涉及

不痛不癢的「邊陲性變革」。Altshuler and Behn（1997: 29-31）表示，創新可能面臨「組織調適困境」（organizational-adaptation dilemma）；創新複製需要兩種調適，不只創新細節必須適合複製組織的需要，組織也

要使自己適合創新的核心特徵。創新複製的

失敗，往往出於複製者忽略「組織系絡」。

就此而言，創新可能性較少取決於創新能否

改善複製機關的績效，更多是決定在創新能

否與組織結構、文化與慣例相契合。

參

影響公務同仁創新行為的因素影響組織創新因素很多，取決於研究

分析層次而有不同焦點。例如，針對組織創

新（Walker, 2007）與個人創新（Yuan and Woodman, 2010）議題，研究者便聚焦於不同面向與變數，大致來說，相關文獻多區

分環境、組織、個人，以及創新屬性等不同

層 次 與 面 向（Damanpour and Schneider, 2008; Walker, 2007; Lee, 1998; Baldridge and Burnham, 1975; Fernandez and Wise,

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2010），以探究哪些因素影響組織或個人創新。

不同學科背景對於創新主題關懷重點

不同，如組織社會學聚焦於創新生產與創新

抗拒組織的系絡與結構屬性；組織經濟學則

偏好從規模、市場競爭、資源，以及組織寬

裕角度分析組織創新（Sabet and Klingner,

1993: 253）。理論觀點也引導出不同的

問 題 意 識（Birkinshaw, Hamel and Mol,

2008），如「制度觀點」（an institutional

perspective）聚焦在新管理理念與實務形

成的社經條件；「流行觀點」（a fashion

perspective）聚焦在管理理念的使用者與

提供者之間的動態交流；「文化觀點」（a

cultural perspective）聚焦在組織對於新的管

理實務引介會產生何種反應；「理性觀點」（a

rational perspective）聚焦在創新者如何改善

組織效能。四種觀點皆可運用在組織層次，

後兩者同時可用於個人層次的變革推動者行

為解釋 2。

2有趣的是，許多研究共同指出正當性、象徵

性、流行或壓力對於公共組織創新深具解釋

力。舉例而言，如 Frumkin and Galaskiewicz (2004) 表示，公部門組織比起企業和非營利組織更容易受制於模仿、規範與強制的壓力所

影響。Trappenburg (2004) 發現「制度同型主義」(institutional isomorphism) 較適合作為南非地方政府採行績效管理實務的理論解釋，

此 與 Verhoest, Verschuere and Bouckaert (2007) 認為公共組織創新行為背後旨在尋求「正當

性 」(legitimacy)，Roy and Séguin (2000: 449) 主張公共組織追求效率目標以成為同型化 (isomorphic)，以及 Jun and weare (2010) 發現外環境壓力主導電子化政府創新採行的結論不謀

而合。此外，Halvorsen等人 (2005: 60-64) 表示，公、私部門誘因結構有很大差異性，包括組織

根據文獻回顧結果，有關個體層次創

新行為之相關研究，多從互動學派觀點，

探討個人與組織層次變數之交互作用與

影 響（Choi and Chang, 2009; Scott and

Bruce, 1994; Palmer, 2005; Janssen, 2005;

Zampetakis and Moustakis, 2007; Pierce

and Delbecq, 1977），其近似於組織創新

文化觀點主張的：「變革代理人固然重要，

但會受制於權力關係與傳統」、「執行者固

然重要，但創新過程的多元參與者觀點不容

忽視」（Birkinshaw, Hamel and Mol, 2008:

827-828），這意味著個人屬性未必是引導創

新行為的主要因素，尚須仰賴組織層級文化、

制度與管理的適當支持 3。 以下將說明本文選

取的重要變數、理論基礎與潛在因果關係。

一、員工創新行為

「創新行為」指個人行動致力於在任

何組織層級（如個人、團體、組織）產生、

引介與應用有益的新奇事物。此等有益的新

奇事物可能包含新產品理念或科技的發展、

行政流程變革，目的在改善工作關係，或將

新理念與科技應用在工作流程中，以便大

幅提升其效率與效能（Kleysen and Street,

2001: 285）。有學者（Kanter, 1988，轉引

自 Scott and Bruce, 1994: 581-582）把創新

視為一種多階段過程，主張創新在不同階段

如何生存與成功、目標清晰度、多元性與變動

性等，導致以經濟途徑來理解誘因與理性經濟

行為可能面臨許多限制，因此建議以「社會—政治觀點」來研究公部門創新過程較為適當。

3例如，Luke, Verreynne and Kearins (2010) 研究發現，紐西蘭國營企業創新與企業型活動的促

因包括：彈性文化、人力投資、建立品牌、知

識應用與移轉。

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有不同活動與不同個人行為，亦即，創新者

優先對問題加以認可並提出相關理念或對策；

其次，創新者尋求對理念的支持並試圖建立

支持者聯盟；最後，創新者將創新原型或模

型生產出來，使之可以被感觸或經驗到、使

之可以被擴散、大量生產、轉化為生產使用，

或制度化。換言之，創新至少包含理念產生、

聯盟建立，以及執行與應用等主要階段。

與此相關者，「創意行為」（creative

behavior）則專指產生新穎和有用理念的行

為（Amabile, 1988）。比較起來，創新行

為和創意行為兩者看似相近名詞之差異在

於，後者只有涉及理念的發想，但前者除了

強調理念產生之外，尚涉及到理念執行甚至

必須產生某種有益結果（de Jong and den

Hartog, 2010: 24）。整體而言，創意行為

可以被視為創新行為的某種類型（Yuan and

Woodman, 2010: 324），故創新行為的探討

範圍理論上較創意行為寬廣許多。

二、組織系絡知覺

(一)管理支持

管理者態度與支持對於引導組織相關

變革與創新具有重要影響。基本上，創新

從理念發想到成功執行，主管支持扮演重

要角色。然而，有研究指出主管可能窮於

應付例行業務，創新等同使其偏離業務正

軌，這類創新專案因而未必符合主管的最大

利 益（Manimala, Jose and Thomas, 2006:

53）。Grady（1992: 159-160, 169）建議正

視管理者在創新發展過程的角色，對於理解

政府機關如何以較有創意方式解決公共政策

問題甚為重要，這背後涉及建立一個創新活

動的支持性氣候、鼓勵組織成員接受環境考

驗積極創新，以及獎勵對創新有功成員之貢

獻等作為。換言之，管理者應該致力於營造

一種組織氣候，使員工預期可以獲得主管支

持而後樂於提出新的理念，這涉及到管理者

必須克服對公共服務自滿心態、對員工進行

賦能，以及開放溝通鼓勵同仁提出好的理念

（Zegans, 1992: 151）。從誘因系絡角度—

諸如創新盈收（bottom-line）的意義、創新

失敗的政治意涵，公、私部門有很大差異，

故相較於私部門而言，公部門創新其實更需

仰賴政治承諾與鼓舞人心的領導力（Pott and

Kastelle, 2010: 124-126）。

在實證研究方面，有關組織科技與行政

創新相關研究，普遍強調管理支持會影響創

新採行與接受（Moon and Norris, 2005; Lee,

1998）。公部門身處較為複雜環境，面對

的是政治不確定性、預算限制、競爭的利害

關係人，以及私部門少有的正當程序限制，

故而，一位具備企業家型與風險承擔的高階

管理者是推動組織創新非常關鍵之因素。

Moon and Bretschneider（2002: 288-289）

研究指出，高階管理者企業家型領導風格對

於組織 IT創新層次非常重要。McAdam and

Donaghy（1999）從員工觀點出發，調查發

現公部門欲推動成功的業務流程再造必須有

高階主管的支持與承諾。

儘管研究主題並非全然一致，West and

Berman（1997: 457）建議管理者應該在管

轄權範圍內營造開放與客觀的組織氣候，這

樣比較有助於提高行政創意。從員工角度來

看，多期望其領導者是可信的（credible），

這隱含誠實、能幹、前瞻、開放，以及風

險承擔等特質，主管具備此等特質將對公

◆ 11

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共組織創新與績效產生直接影響（Gabris,

Golembiewski and Ihrke, 2000）。 對 此，

Damanpour and Schneider（2008） 發 現

除了創新屬性外，管理者屬性深深地影響創

新採行；兩位學者進一步指出管理者在創新

推廣的角色是：「運用社會影響力影響他人

意見、態度與行為；對組織成員進行賦能並

動員，而非強制所屬成員接受；以系統性

或全觀性變革過程參與組織，而非僅侷限

於由上而下的過程」（p.513）。Janssen

（2005）同樣發現，管理者支持決定員工創

新理念能否得以被發展、保護和應用；類似

看法也被其他學者所證實，支持管理與領導

力對於組織創新行為的正向影響（Hansen,

2010; Pärna and von Tunzelmannb, 2007:

121; Borins, 2006: 314-315）。整體而言，

本文將管理者視為組織層級的制度化行動者

（institutionalized actors），其具有資源分

配能力足以影響組織成員的創新行為。

(二)資源提供

許多研究把寬裕資源（slack resources）

與組織績效與創新畫上等號。基本上，寬裕

資源並侷限於金錢，其他包括時間、人力、

辦公空間，甚至新穎的電腦系統都可能有

助於激發組織產生創新理念（Light, 1998:

19）。寬裕是指「資源可以被用來進行便

宜（discretionary）投資的程度」（Light,

1998: 15）；至於寬裕資源可以被界定為「整

體資源與整體必要支出之間的差異」（Cyert

and March, 1963: 42）。具體來說，相較

於一個資源稀少且預算管控嚴格的專案，資

源寬裕的專案比較容易被核准（Cyert and

March, 1963: 188-189）。在實證研究方面，

Nystrom, Ramamurthy and Wilson（2002）

針對美國七十家醫院進行調查，發現組織系

絡中的寬裕資源與創新之間具有正向關係。

Fernandez and Wise（2010）針對美國公立

學校學區 H-1B visas 的創新採行發現，管理

者擁有的資源寬裕程度足以顯著影響創新的

發動、執行以至於成效的展現。整體而言，

創新必須提供相當內部資源作為後盾，但公

部門在這方面努力往往不及私部門。對此，

Borins（2001: 316）建議，政府部門最好能

夠設立一筆基金來支持創新，特別是業務機

關應該說服預算控制機關（如主計處）將這

筆預算視為適當支出；否則，預算控制機關

也應該設立專款支持所有政府部門創新。

(三)學習氛圍

基本上，組織學習有兩個重要面向，其

一是外部環境條件；另一是組織的基本學習

過程面向，又可稱為「吸收能力」（absorptive

capacity），強調成功的組織必須具備指

認、吸收與利用環境知識，唯有強化組織的

知識基礎方能提升其長期生存能力（Pärna

and von Tunzelmannb, 2007: 110）。公部

門經常吸取不同政府部門被公認為成功的創

新（Berry and Berry, 1999: 171），政策與

管理知識移轉與應用則被認為有助於創新

活 動（Luke, Verreynne and Kearins, 2010:

149）。跨國研究結果指出，公部門創新服

務有賴廣泛的管理與組織改善，外部學習

與諮商則是扮演成功的公共服務創新積極

角 色（Pärna and von Tunzelmannb, 2007:

122）。在具體做法上，鼓勵組織成員廣泛閱

讀、出席會議與工作坊、參與專業網絡，以

及透過內部研討會分享學習心得等都有助於

論 著

12◆2015.10.06 第 362 期

強化組織學習（Borins, 2001: 317）。反過

來說，當個人有機會接觸各種不同的經驗與

觀點，比較樂於檢視自身心智模式，同時進

行必要修正，如此將可避免侷限於狹隘的知

覺框架，有研究證實建立在學習導向的人力

資源管理實務非常有助於組織創新（Shipton

et al., 2006: 5, 20）。與此相關者，學者也

發現那些深具創新活力的組織（surviving

innovation organization）往往努力朝學習型

組織方向努力，其開放地鼓勵員工決定個人

學習需求並提供資源以利達成目標。換言之，

這些組織不會強迫所屬員工學習特定知識，

重點在於如何創造「學習社群」（community

of learning），這意指所有組織成員都具有學

習責任，差別只是透過正式課程或非正式的

談話而已（Light, 1998: 204-207）。從這個

角度來看，學習仰賴的是一種組織情境，透

過這種情境可以將學習塑造成為一種關鍵產

物。基此，學習氛圍與相關訓練活動安排將

有助於激發員工創新行為。

(四)協力

協力對於組織創新很重要，特別是在公

共政策環境日益複雜的年代。協力對象包含

組織內、外部利害關係人，不論是針對公、

私與非營利組織研究結果，都指向協力可增

進跨域活動、專業交流、擴大視野，而後有

助於提振組織績效。例如，針對政府與非營

利組織創新的最佳實務進行研究後，Light

（1998: 78）發現，所有具有創新活力的組

織都會參與建立夥伴關係的若干活動，不論

是分享資訊減少浪費，分享資源降低成本，

或共同參與集體規劃。就協力結果而言，政

府組織中利害關係人參與資訊系統規劃與發

展過程之程度與效能便可能影響 IT創新接

受（Kamal, 2006: 215）。IBM公司（2008:

2）研究報告也指出，聰明企業目前已經尋找

連結社群的方式，不只包括員工，也包括消

費者、夥伴和其他「防火牆以外人士」，以

便開發內部與外部知識並運用這樣知識加速

創新。該公司調查發現，創新理念除了來自

於員工（41%）之外，其他依序是企業夥伴

（38%）、消費者（37%）、顧問（21%），

以及競爭者（20%）等。顯然地，除了傳統

內部員工外，其他潛在利害關係人對於組織

創新貢獻亦不容忽視。換言之，以人員為導

向的協力（people-focused collaboration），

將有助於資訊在一起工作的團體成員之間流

通，促使工作更加開放、快速也更具有成本

效益（IBM, 2008: 9）。

對此，Nambisan（2008: 6）建議透過

協力創新轉變公部門，他創造「網絡導向的

協力創新」（a network-based collaborative

innovation）之詞彙，指涉外部導向創新與

問題解決，即仰賴利用外部網路與社群的

資源與能力，以便擴大或提升創新速度與

創新結果。在此概念下，公部門應該致力

於扮演包含「創新整合者」（innovation

integrator）、「創新尋找者」（innovation

seeker）、「 創 新 領 袖 」（innovation

champion），以及「創新激發者」（innovation

catalyst）等四種角色。儘管可能面臨一些爭

議與挑戰（如針對創新公共價值進行課責），

但協力創新的主要價值是將創新週期開放給

多元行動者共同參與，甚至提高公共創新的

社會—政治支持度（Bommert, 2010: 29）。

在個體層次上，本文認為協力經驗將擴大外

◆ 13

論　著

2015.10.06 第 362 期

部接觸，增進資訊分享，並刺激新理念產生，

因而有助於提高創新行為。

(五)職場形象

個人內在工作興趣會正面影響個人創

造力。由於產生新理念就是創新行為的要

素，內在興趣因素對於員工創新可能具有

解釋力。然而，創新是充滿風險的努力。

投入職場上創新行動可能帶給員工一些利

益與成本，其超越了內在愉悅感（Janssen

et al., 2004）。在創新研究中，有關社會

政治過程在個人層級研究中日益受到重視

（Janssen, 2005: 573; Yuan and Woodman,

2010: 325）。例如，印象管理（impression

management）理論家便指出，人們會透過一

種過程以試圖影響自己在他人心中形象。事

實上，職場中印象管理行為非常普遍，員工

可能採取許多不同策略以建立良好形象，其

中公民資格行為（organizational citizenship

behavior） 就 是 一 例（Bolino, 1999: 84-

85）。除此之外，某種情況下，員工創新

行為亦可視為一種足以影響職場上他人對自

己好感與否的策略。基本上，印象管理可以

區分為兩種模式：defensive 與 assertive。

前者用來保護個人已建立的社會形象；它受

到負面情感狀態所驅動，這種情感狀態是因

為知覺上威脅到某人社會形象。後者是用來

改善個人社會形象；它受到自我強化動機所

驅動，這背後肇因於當事人認為有機會塑造

他人對自己良好印象所使然（Tetlock and

Manstaed, 1985: 61）。實證研究方面，

Yuan and Woodman（2010）運用印象管理

理論，考驗員工這類情感狀態對其創新行為

可能產生之影響，其研究發現員工在意潛在

形象風險與不良的社會印象將負向影響創新

性，亦即，社會政治考量對員工創新具有顯

著影響。

(六)員工—組織依存關係

由於創新行為並非必要行為，既未規定

在相關法令中，亦非員工正式角色行為，縱

使員工沒有致力於從事創新行為，也不致違

反任何法令或契約規定。換言之，由於創新

行為純屬便宜的（discretionary）或角色外

（extra-role）行為，員工是否投入這類行為

及其投入程度多寡，取決於員工內在動機以

及對心理契約（psychological contract）實

踐情形的知覺（Ramamoorthy et al., 2005:

143）。換言之，員工付出若能適當換取組織

回報，他們可能比較願意從事創新行為。

心理契約指涉「受組織塑造而產生的

個人信念，其關係到個人與其組織之間交換

協定的條款」（Rousseau, 1995: 9）。員

工行為大致包含「經濟交易」（economic

exchange） 與「 社 會 交 易 」（social

exchange）兩種類型。經濟交易指正式交

易的契約，其用來明定雇傭條件以及在計算

基礎下什麼是被交換的精確本質。相對地，

社會交易並未明確界定未來義務，其並未

明定未來貢獻回報的精確本質，這樣的關係

是建立在個人信賴交易各造會長期公平處

理其義務，並允許交易各造透過便宜、角色

外行動進行互惠（Janssen, 2000: 289）。

Rousseau（1995: 198）進一步指出，員工

面對「交易契約」（transactional contract）

與「關係契約」（relational contract）可能

產生不同反應。在交易契約模式下，員工對

組織缺乏忠誠度、不打算長期留任該組織，

論 著

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也無意承擔額外責任。相反地，在關係契約

下，員工對組織比較具有忠誠度、非常仰賴

組織、對組織懷有較多承諾，比較願意和組

織共同打拼，同時成員也高度社會化。Organ

（1990）建議員工偏好將其與雇主關係界定

為社會而非經濟交換。當努力是以一種社會

交換關係進行公平回報，員工會樂意透過創

新活動這類便宜行為進行互惠，而此等行為

將超越契約訂定的工作成果。

相關實證研究方面，Janssen（2000:

299）驗證了職場公平知覺會干擾員工創新

行為。從社會交換角度而言，當員工付出

受到組織公平對待，他們比較樂意透過創新

方法克服工作環境遭遇的挑戰；反之，他

們若受到不公平對待，為了避免持續被剝

削，他們將傾向減少便宜的創新工作行為。

Ramamoorthy 等人（2005）研究發現，員

工的公平知覺會透過心理契約創新義務知覺

而進一步影響其創新行為。此外，Scott and

Bruce（1994: 600）驗證了監督者—部屬

關係品質會影響創新行為，特別是高品質的

二元關係所給予部屬更多自主性與裁量權，

將有助於激發其創新行為。儘管上述研究指

出職場公平知覺以及領導者—成員關係的重

要，但並未明確指出何種協定類型較有助於

改善組織績效（Dabos and Rousseau, 2004:

53）。換言之，本文將進一步探究主管與部

屬實際交換之承諾對於組織創新行為可能產

生的影響。

三、個人屬性

(一)專業主義

創新障礙很大程度來自於政府內部官僚

體系，特別是官僚人員的工作態度（Borins,

2000: 60）。專業主義帶給組織的優勢包

括：經驗豐富性、自信、注入外部新理念、

跨域活動頻繁、專業主義標準，以及超越現

況之心理承諾等，此等要素皆有助於激發創

新（Pierce and Delbecq, 1977: 30）。從民

眾角度來看，當官僚專業主義程度較高，公

共服務系統會被認為比較創新，其結果是較

有能力回應服務輸送的複雜請求以及遞增的

回應性。公共管理者的品質、技能與訓練及

其對工作的理解程度和對職責的承諾，學者

發現對公部門個人、團體與組織層級之績效

具有正面影響（Terry, 1998; Vigoda-Gadot,

2008: 311）。實證研究發現，專業官僚對

工作關係的管理偏好與知覺、變革過程角

色、例行工作優先性，以及揚棄傳統官僚角

色與組織創新採行具有顯著相關（Hansen,

2010）。此外，Sabet and Klingner（1993:

263）從組織觀點分析專業主義與創新採行

之間關係，研究發現大致顯示，公共人事主

管專業主義程度愈高，機關愈有可能推動政

策創新，且這類創新政策可能較為激進，類

似專業主義與創新之間關係也被 Damanpour

（1991: 569）所驗證，因此本文推論專業主

義將有助於促進員工創新行為。

(二)創意問題解決風格

問題解決風格可以定義為員工「在解

決問題或管理變革時，為了澄清、產生理念

或準備行動，其所偏好的計劃與執行產生與

聚焦方式，具有一致性個別差異」（Selby,

Treffinger and Isaksen, 2002）。Jabri

（1991）曾把問題解決風格概念化為兩種獨

立的思考模式：associative 與 bisociative。

前者乃植基在習慣基礎上，或依循一套例規、

◆ 15

論　著

2015.10.06 第 362 期

恪遵規則與學科界線，以及運用理性與邏輯，

這代表「系統式問題解決風格」（systematic

problem-solving style），系統問題解決者是

在已建立的方法或程序內部作業，其比較可

能產生傳統問題解決方式。相對地，後者特

徵是同時辯證思考不同領域，不會特別關注

既定規則與學科界線，以及特別強調想像力

與直覺，可稱之為「直覺式問題解決風格」

（intuitive problem-solving style）。有關何

種問題解決方式較為理想並無定論，這取決

於任務或工作環境而定。Scott and Bruce

（1994: 587, 601）就表示，真正的創新者是

能夠使用一種適合於特定創新週期階段的風

格者。Staw（1990）描述一種創造力的演化

模式，其強調結合各種廣泛途徑分析問題的

重要性，這樣概念就是指「創意問題解決風

格」（Palmer, 2005: 36）。基於本文目的，

問題解決風格專指創意問題解決風格而言。

四、個人背景

根據文獻回顧結果，組織成員背景可能

直接或間接影響創新行為。例如，儘管研究

主題不全然相同，Mack, Green and Vedlitz

（2008: 246）研究結果顯示，年齡、性別

與教育並不會影響企業家行為；Zampetakis

and Moustakis（2007: 33）則發現部門主

管的企業家行為高於非部門主管；但資深員

工表現在企業家行為得分上並未比新進同仁

來得高；此外，性別與教育和企業家行為

之間關係則不明顯，尚有待進一步驗證。

Damanpour and Schneider（2008: 510,

514）發現，相較於年齡與性別而言，管理

者的教育與年資正向影響組織創新採行，這

意味著加強管理者專業、知識能力、管理經

驗將有助於組織創新。此外，Baldridge and

Burnham（1975: 167）發現，性別與年齡並

非個人創新行為的重要決定因素。這些發現

並不一致，本文仍將進一步加以驗證，以瞭

解對創新行為之直接或間接影響。

初步而言，有關創新者專業化程度、問

題解決風格等屬性，將透過對較高層次組織

系絡的知覺，包括：主管支持、資源提供、

學習氛圍、協力經驗、職場形象、員工—組

織依存關係，以及人口統計變項（如性別、

教育、職等、年資、主管 /非主管職務等）中

介，而決定其創新行為的表現（參見下圖1）。

組織系絡知覺

主管支持

資源提供

學習氛圍

協力

職場形象

員工—組織依存關係

個人背景

性別

教育

職等

年資

主管 /非主管

個人屬性

專業主義

創意問題解決風格

員工創新行為

圖 1：概念架構資料來源：本文

論 著

16◆2015.10.06 第 362 期

肆

結語私部門多數成員或許具備某種創新與

企業家型行為，但對公部門員工卻難以等

量齊觀，蓋文獻回顧告訴我們，創新行為

本身並非一種正式角色規範的責任與義務

（Ramamoorthy et al., 2005: 143），故員工

是否致力於創新活動及其努力程度多寡，全

然依其個人偏好決定，而公部門一般多給人

沒有創新必要的刻板印象，任務屬性本身也

未必有積極創新之必要，在缺乏這類誘因與

經驗下，針對一般行政人員進行調查所得結

果，可能憑空來自於受測者的「主觀臆測」

（如誇大來自組織系絡的創新障礙），對於

真正洞悉員工創新行為前因的意義並不大

(Manimala, Jose and Thomas, 2006: 51)。

方法論上，未來有興趣的研究者可以鎖定公

部門員工作為調查對象，以瞭解這些理論上

重要因素的經驗結果與意涵。

（因篇幅限制，如需本文參考文獻者，請洽

作者提供）