6-212 行政法Ⅱ

⊙本法復審與申訴（再申訴）程序圖

管理措施或工作條件之處置 例：記大過、警告、職務命令、法官免兼庭長調任令（釋539）

行政處分 例：考績免職（釋243、491）、 降職減俸效果之調職（釋483）

逾期不作為 （保障§84準

§26）

積極措施或處置（保障§77Ⅰ）

逾期不作為 （保障§26）

積極作成處分 （保障§25）

（保障 §77以下） 復審程序申訴程序

申訴人

不服 30日（保障§77Ⅱ）

申訴： 服務機關（§78Ⅰ）

審理期間： 30日延長20日

詳備理由函復︵保障

Ⅰ︶

不服或逾期未函復 30日（保障§78Ⅰ）

再申訴： 保訓會（保障§78Ⅰ）

審理期間：3個月延長1個

月（保障§81Ⅲ）

復審人

30日（保障 §30）

經由：原處分機關（保障§44） 有理由→自行變更、撤銷

調處程序

︵保障

§︶

審議決定

成立 不成立

（保障§88） 程序終結

（保障§87）

再審議 （保障§94以下）

確定

行政法院（保障§72Ⅰ）

2個月 （保障§72Ⅰ）

行政內部審查機制

不服

（保障 §25以下）

復審： 保訓會（保障§44）

審議程序：書面審理原理（保

障§50）必要時得予陳述意

見或言詞辯論（保障§52）

審理期間：33個月延長一次2個月（保障§69）

§

第六編 第二章 公務員法 6-213

深度研析： Q1： 限縮保訓會審理復審事件之範圍的問題。本法將保訓會審理復

審事件之範圍，限縮於僅能就原行政處分之違法或「顯然不

當」（保障§25Ⅰ），依其立法理由，目的在兼顧原處分機關

人事行政權之運作空間。請問：此等規定，對依法行政與司法

審查（包括行政內部監督機制）的結構將產生何等變化，試從

行政法理論與相關大法官解釋分析之。 ◎提示：大幅提升行政機關人事決定或措施之判斷空間、高度屬性人

性之判斷、行政自我審查機制之限縮、釋字第382、462號。 Q2： 人事行政處分已不存在，若當事人仍有撤銷利益，得否提起復

審。本法第61條參酌訴願法第77條規定「不受理決定」之各款情形，並增訂第2款，明文行政處分已不存在者，如復審人因該

處分之撤銷而有可回復之法律上利益時，不得為不受理之決

定。此規定乃訴願法所無。試從現行行政爭訟法制、大法官解

釋與行政法理論分析此一規定。 ◎提示：行政訴訟法第5、6條、釋字第213、546號。 Q3： 本法為強化審議程序，明定保訓會審議復審事件時之審理方

式，參考訴願法規定以書面審理為原則（保障§50Ⅰ），兼採

賦予當事人到場陳述意見或言詞辯論機會之模式（保障§50Ⅱ、Ⅲ及§52），其中規定復審人僅「得」申請言詞辯論，由保訓會依其裁量決定是否進行言詞辯論（保障§52）。

◎提示：新訴願法對訴願審議程序增修幅度頗大，試分析本法就訴願

事件之審議，是否仍採書面審理為原則，任意的言詞辯論為

例外？抑或除書面審查外兼採必要的言詞辯論？（89年司

Ⅰ）

六、教師法之申訴及行政爭訟途徑

教師法之申訴及行政爭訟規定： 教師法第14條之1：「Ⅰ學校教師評審委員會依第十四條規定作成

教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起十日

6-214 行政法Ⅱ

內報請主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。

Ⅱ教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約

期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。」49

同法第29條：「Ⅰ教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措

施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員

會提出申訴。Ⅱ教師申訴評議委員會之組成應包含該地區教師組織

或分會代表及教育學者，且未兼行政教師不得少於總額的三分之

二，但有關委員本校之申訴案件，於調查及訴訟期間，該委員應予

迴避；其組織及評議準則由教育部定之。」 同法第33條：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其

性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關

規定，請求救濟。」

公立學校教師經校教評會決議解聘、停聘或不續聘之性質為何？

應循何種途徑救濟？ 一、行政爭訟途徑 最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議： 【法律問題】

公立學校教師聘任後，因具有教師法第14條第1項各款事由之

一，經教師評審委員會（以下稱教評會）決議通過予以解聘、停聘或

49 教師法第14條：「Ⅰ教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續

聘：一、受有期徒刑一年以上判決確定，未獲宣告緩刑者。二、曾服公務，因貪污

瀆職經判刑確定或通緝有案尚未結案者。三、依法停止任用，或受休職處分尚未期

滿，或因案停止職務，其原因尚未消滅者。四、褫奪公權尚未復權者。五、受禁治

產之宣告，尚未撤銷者。六、行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。七、經

合格醫師證明有精神病者。八、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約

情節重大者。Ⅱ有前項第六款、第八款情形者，應經教師評審委員會委員三分之二

以上出席及出席委員半數以上之決議。Ⅲ有第一項第一款至第七款情形者，不得聘

任為教師。其已聘任者，除有第七款情形者依規定辦理退休或資遣外，應報請主管

教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘。」

爭點

第六編 第二章 公務員法 6-215

不續聘者，該公立學校於報請主管教育行政機關核准時，並通知當事

人。該教師不服，應以何者為被告？提何種類型行政訴訟？以資救

濟。 甲說：公立學校通知受聘教師解聘、停聘或不續聘，為行政處分，

應對公立學校提撤銷訴訟。 公立學校教評會所作解聘、停聘或不續聘之決議並為通知，對於教

師當然有重大影響，非僅觀念通知，而為行政處分，教師主張上開

解聘、停聘或不續聘通知為違法行政處分，應依訴願法及行政訴訟

法規定於法定期間內循序提起訴願及撤銷訴訟，尚不得提起確認公

法上聘任關係成立（繼續存在）之確認訴訟。 修正甲說：該教師應以學校為被告循序提起撤銷訴訟。 關於公立學校教師之解聘、停聘或不續聘，經學校教師評審委員

會決議通過者，受處分人於通知送達後，即得依教師法第29條第

1項及第33條規定，對之提出申訴、再申訴、訴願及行政訴訟，

自為學校單方之決定，並對教師發生解聘之法律效果，而應具有

行政處分之性質。是受處分人對於學校教師評審委員會依教師法

第14條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議如有不服，應以

學校為被告，循序提起撤銷訴訟。 「教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘

約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。」教師法第14條之1第2項有特別規定。是學校教師評審委員會解聘、停聘或不續聘之決

議，於決議作成時即已發生效力，故學校於主管教育行政機關核

准前，僅應依法「暫時繼續聘任」。惟各該決議如事後因主管教

育行政機關未予核准，致其解除條件成就而向後失其效力者，則

因上開特別規定，得使解聘、停聘或不續聘之行政處分生效後至

失效前，受處分人之受聘權益不受影響，併予指明。 乙說：公立學校對受聘教師所作之解聘、停聘或不續聘，係公法上

聘用契約之終止，應依行政訴訟法第6條第1項前段對公立學校提起

確認公法關係成立（繼續存在）訴訟。 公立學校教師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之內

6-216 行政法Ⅱ

容，要在約定教師應履行公立學校對於學生所應提供之教育服

務，及所得行使之公權力行政，性質上係公法上契約。其契約關

係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致。是關於聘約內容

之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可

言，自不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限。 公立學校基於聘任契約而通知受聘教師解聘、停聘或不續聘，僅

屬基於行政契約而為之意思通知，尚非行政處分。應依行政訴訟

法第6條第1項提起確認前開契約存在之訴訟。 修正乙說：該教師應以學校為被告循序或直接提起確認兩造聘任法

律關係存在之訴。 基於行政契約不宜割裂適用之法理，應屬終止聘任契約之意思

表示。蓋學校僅係依聘任契約約定條款終止契約，尚非單方之監督

行為而發生法律效果。該教師對解聘之事由有爭執，應提起確認聘

任法律關係存在之訴。 丙說： 應以主管教育行政機關為被告，提起「撤銷訴訟」，訴請撤銷核

准處分。法院得依行政訴訟法第42條規定命學校參加訴訟。 不得以學校為被告，提起「確認聘約關係存在」之訴，否則行政

法院應認欠缺權利保護之必要，予以駁回。 公立學校基於聘任契約而通知受聘教師解聘、停聘或不續聘，

係屬「終止聘約」意思表示，並非學校單方基於公權力所為之行政

處分：公立學校與教師之聘約關係屬行政契約，業如前述，其聘約

之成立及內容事項，並非一方基於行政高權地位，以單方行為形

成，依「兩種行為併行禁止原則」，不應承認學校有以行政處分終

止聘約關係或改易聘約內容之權限。公立學校本身並非以公權力作

用而單方作成具有法效性之行政處分予以解聘、停聘或不續聘，而

係必須報請主管教育行政機關，由主管教育行政機關在該解聘、停

聘或不續聘程序中行使公權力，單方作成具有法效性之「核准」處

分。經核准後，公立學校之解聘、停聘或不續聘措施之合法性、妥

當性被肯定，始終局通知當事人業經核准予以解聘、停聘或不續

第六編 第二章 公務員法 6-217

聘。可知，學校經學校教師評審委員會之決議後，以書面附理由

「通知」當事人，該「通知」為「終止聘約」之意思表示，並非學

校單方基於公權力所為之行政處分。此與公務員身分之得喪，咸認

依法屬於以行政處分（形成處分）所為單方之高權行為，有所不

同。 修正丙說：該教師應以主管教育行政機關為被告循序提起撤銷訴

訟。 若教師以學校為被告提起確認聘任關係存在之訴訟，因上開行

政機關核准函非屬該訴訟之審查對象，則基於該核准函之構成要件

效力，法院尚無從為與該核准函相反之認定，而應認此確認訴訟無

即受確認判決之法律上利益，依行政訴訟法第6條第1項規定，該教

師自不得提起上開確認之訴。 決議：採甲說。

理由： 公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地

位（司法院釋字第382號解釋理由書第二段參照）。公立學校教

師之聘任，為行政契約。惟在行政契約關係中，並不排除立法者

就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序

或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益。 公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校

教評會依法定組織（教師§29Ⅱ參照）及法定程序決議通過予以

解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人

者，應係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，

立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果

之單方行政行為，具有行政處分之性質。 公立學校依法作成解聘、停聘或不續聘之行政處分，其須報請主

管教育行政機關核准者，在主管機關核准前，乃法定生效要件尚

未成就之不利益行政處分，當事人以之作為訴訟對象提起撤銷訴

訟，其訴訟固因欠缺法定程序要件而不合法。惟鑑於上開解聘、

停聘或不續聘之行政處分影響教師身分、地位及名譽甚鉅，如俟

6-218 行政法Ⅱ

主管教育行政機關核准解聘、停聘或不續聘之行政處分後始得救

濟，恐失救濟實益，而可能影響學術自由之發展與學生受教育之

基本權利，故法律如另定其特別救濟程序，亦屬有據。 公立學校解聘、停聘或不續聘之行政處分，在主管機關核准前，

應屬學校有關教師個人措施之一種，故公立學校教師得對法定生

效要件尚未成就之不利益行政處分提起申訴、再申訴以資救濟，

乃上開法律所為特別規定。 二、請求國家賠償

公立學校解聘、停聘或不續聘之性質既為行政處分，為公權力之

行使，如有執行職務或怠於執行職務，至教師之權益遭受不法之損害

時，自應許教師依國家賠償法第2條第2項後段規定，請求國家賠償。

（最高法院92年度台上字第2688號判決）

解析 上開行政法院決議之法律問題貫穿許多行政法上的概念，是一個

典型的行政法實例題，考試準備上我們當然以最後決議為準，但

其中提出來的各項見解，雖有的未必被採納，但未必沒有道理，

筆者認為都很值得參考，因此特別完整列出全文內容，並再重申以

下幾項重點。 公立學校具有機關地位，得作成行政處分（釋字382）。 公立學校教師之聘任為行政契約（參本書行政法（Ⅰ）P.2-277、

P.2-278）。 最高行政法院肯認在當事人行政契約關係外，得就其中部分法

律關係，依法律特別規定以行使公權力、作成行政處分之方式

處理。即行政法院實務上未必承認「處分與契約不得併用」原

則，筆者認為，此應與實務上認為全民健保特約關係為行政契

約，但有關「停止特約」則係為健保局單方行政處分之基本立

場有關（最高行政法院95年7月份庭長法官聯席會決議，並參本

書行政法（Ⅰ）P.2-320、P.2-324以下）。 公立學校校教評會決議通過解聘、停聘或不續聘，並由公立學校

第六編 第二章 公務員法 6-219

通知當事人之行為，性質為公立學校依法作成之行政處分，如提

起行政訴訟，應以該公立學校作為被告。換言之，該公立學校亦

為訴願程序之原處分機關。 公立學校作成解聘、停聘或不續聘之行政處分，如尚未經主管

教育機關核准者，性質為「法定生效要件尚未成就」之不利益

處分。須注意，此處「法定生效要件」似不得誤認為係附停止

條件之行政處分，因為一來此一生效要件為教師法所規定，並

非附加於處分上，二來如果真附加於處分上，也是「以符合法

律規定為條件者，視為無條件」，並非條件，故「修正甲說」

認為「主管教育機關為核准為解除條件成就處分向後失效」似

有不妥。最後決議就乾脆僅指明此為「法定生效要件尚未成

就」之處分，而處分尚未生效，仍非行政處分，如當事人提起

行政訴訟，應以「欠缺法定程序要件」裁定駁回之（行訴§4Ⅰ、§107Ⅰ）。

惟教師法29條有特別規定，在主管機關核准前，公立學校解

聘、停聘或不續聘之行政處分雖尚未生效，但性質仍為「學校

對其個人之措施」，得先向各級教師申訴評議委員會提出申

訴、再申訴。 依實務見解，教師經申訴、再申訴程序，無須再經訴願程序，

得逕提起行政訴訟（85判字2485、86判字3301）。故如教師在

申訴程序完成後仍不服，而主管機關亦業已核准學校之處分

者，得逕提起撤銷訴訟，無須再經訴願程序。

教師申訴相關救濟途徑圖示（參教師§29、§33）： ┌ 訴 願 ┐ │ │ ┌行政爭訟│ （並行） ├行政訴訟 │ │ │ 教師不服從教育主管│ └ 申訴、再申訴 ┘ ┤ 機關或學校之措施 │ ┌ 申訴、再申訴 ┐ │ │ │ └民事途徑│ ├民事訴訟 │ │ └───────┘ 逕提