제 4권 제 1호 (통권 4호)

한국 구매 조달 학회지

• 연구논문

공사∙계약 분야의 사전 예방적인 부패통제

운영체계 구축 김경래, 김지혜

건설 산업 상생발전 방안 김명수

공공조달사업에 있어서 발주기관의 능력

지표 개발 및 측정 김성일

국내 건설공사 발주체계의 비교∙분석 박환표

협력업체 관리의 새로운 패러다임에 관한 연구 최정욱

절충교역에 대한 성과 측정 손병식

정보중개상(infomediary)의 역할이 고객만족에

미치는 영향에 관한 연구

-정부조달시장을 중심으로- 차영길,김형준

• 학회활동

• 회원명부

• 논문집 규정 및 부속규정

구매 조달 ▶2005 8 (통권 제4호)차 례

연구논문 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥1

￭ 공사∙계약 분야의 사전 예방적인 부패통제 운영 체계 구축

‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 김경래, 김지혜/ 1

￭ 건설산업 상생발전 방안 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 김명수/19

◆임원명단◆

회장단명단

-회 장 : 이태식

-부회장 : 임채운,류성국

정동욱,김재영

김준한,신건철

최정욱,조문영

편집위원회명단

-위원장 : 김재영

-위 원 : 이원준,강창구

한승헌,권오경

양준석,최종수

￭ 공공조달사업에 있어서 발주기관의 능력 지표 개발 및 측정

‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 김성일/37

￭ 국내 건설공사 발주체계의 비교∙분석 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 박환표/57

￭ 협력업체 관리의 새로운 패러다임에 관한 연구 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 최정욱/77

￭ 절충교역에 대한 성과 측정 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 손병식/93

발행처 :

사단법인 한국구매조달학회

서울특별시 서초구 반포로

648 (우 137-756)

TEL : (02) 590-8639

590-8870

FAX : (02) 532-8918

발행인 : 이태식

인쇄인 : (주)청구프린테크

격계간지/비매품

발행일 : 2005.08.31

￭ 정보중개상(informediary)의 역할이 고객만족에 미치는

영향에 관한 연구 -정부조달시장을 중심으로-

‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 차영길, 김형준/111

학회활동 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥131

회원명부 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 135

논문집 규정 및 부속 규정 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥140

논 문

￭공사∙계약 분야의 사전 예방적인 부패통제 운영체계

구축

․․․․․․․․․․․․․․․․․ 김경래, 김지혜

논 문

- 3 -

공사․계약 분야의 사전 예방적인 부패통제 운영체계 구축

김경래(아주대학교 건축학부교수)

김지혜(아주대 건축학과 대학원과정)

kyungrai@ajou.ac.kr

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적

각종 감사 자료 및 실태조사 분석 결과 암묵적, 금전적, 반복적, 다발적인 특

성 때문에 공사․계약분야에서 중점적으로 관리되어야 할 부패의 유형은 입찰,

하도급관리, 설계변경관리, 공사비 지급, 시공 중 각종 검사, 부정당업자 제재

관련 부패 등으로 나타나고 있다. 그 동안 정부 관련 부처에서는 이러한 부패

를 방지하기 위하여 제도 정비 등의 많은 노력을 하여왔으나, 아직도 이러한

부패가 근절되지 않고 지속적으로 발생하고 있는 현상을 분석하면 이들의 발생

원인이 관련 제도나 정책에 있기 보다는 제도 운영과정에서 발생하고 있다고

할 수 있다. 또한 현행의 공사․계약 분야의 부패방지 대책 역시 사후 감사에

의한 처벌 중심으로 시행되고 있기 때문에 위와 같은 특성의 부패를 근절하기

에는 한계가 있다. 이와 같이 제도 운영과정에서 반복적으로 발생하는 부패를

근절하기 위해서는 발주자들의 부패 예방을 위한 스스로의 노력이 가장 중요하

며, 이를 유도하기 위한 시스템적 해결방식의 도입이 필요하다. 따라서 본 연구

에서는 공사․계약 분야의 청렴도 향상방안으로서 사전 예방적인 부패통제 운

영체계를 제안하고자 한다.

Ⅱ. 연구범위 및 방법

가. 연구범위

한국구매조달학회지(통권 제 4호)

- 4 -

본 연구의 대상범위는 공사․계약분야의 전체 단계로서 입찰 및 계약단계, 공

사 시공 단계, 준공 후 단계가 이에 해당된다. 또한, 발주자 측면의 업무 프로

세스를 중심으로 부패통제시스템을 구축하고자 한다. 부패는 발주자와 업체 및

기술자가 업무수행 과정에서 서로의 이익이 부합할 때 발생하고, 주로 발주자

의 업무와 관련하여 권한의 남용으로 인해 발생하는 경우가 대부분이므로 사전

예방적인 부패통제 운영체계는 발주자의 업무 프로세스가 중심이 되어야 한다.

공사․계약분야의 업무 프로세스 중 감리업무는 발주자의 감독업무 중 공사규

모가 큰 경우 전문 감리업체에 위임하는 것이므로 발주자의 감독업무에 포함한

다.

나. 연구방법

본 연구는 부패원인을 분석하고, 다양하게 발생하는 부패유형을 파악한 후, 이

들을 중점적으로 관리하여 사전 예방적으로 방지할 수 있는 부패통제 운영체계

를 구축하는 방향을 진행되었다. 이를 위해 첫째, 기존 제도 및 법령을 분석하

여 부패통제 현황과 문제점을 도출함으로서 제도측면의 부패발생 원인을 찾아

내었다. 둘째, 건설 공사․계약 분야의 부패유형을 파악하기 위해 각종 감사자

료, 실태조사자료, 기존 연구 등의 문헌을 조사 분석하고, 관련 실무자 면담을

실시하였다. 셋째, 다양한 부패유형 파악 후 공사․계약분야의 사전 예방적인

부패통제 운영체계를 효과적으로 운영하기 위해 중점적으로 관리되어야 할 부

패유형 분야를 도출하기 위해 전문가 면담을 실시하였다. 관련분야의 공무원과

건설업체 담당자로 구성된 전문가 pool을 조직하여 자문회의를 개최하는 등 실

무담당자의 의견을 수렴하였다.

논 문

- 5 -

공사ㆍ계약분야의

부패유형 파악

중점관리대상

부패유형분야 도출

공사ㆍ계약분야의

부패발생 원인 분석

사전 예방적인

부패통제 시스템 구축

• 문헌조사- 감사자료, 실태조사자료,

기존 연구 등

• 실무자 면담

• 전문가 pool 의견수렴• 문헌조사

• 기존 제도 및 법령 분석- 업무절차, 관련법령 등

• 전문가 pool 의견수렴• 문헌조사

공사ㆍ계약분야의

부패유형 파악

중점관리대상

부패유형분야 도출

공사ㆍ계약분야의

부패발생 원인 분석

사전 예방적인

부패통제 시스템 구축

• 문헌조사- 감사자료, 실태조사자료,

기존 연구 등

• 실무자 면담

• 전문가 pool 의견수렴• 문헌조사

• 기존 제도 및 법령 분석- 업무절차, 관련법령 등

• 전문가 pool 의견수렴• 문헌조사

연구방법 및 절차

Ⅲ. 부패 유형과 원인

건설교통부에서 2000년 1월부터 2003년 8월까지 실시한 자체감사 내용에 나타

난 부실 및 부패유형을 지적사항과 지적회수 측면에서 분석한 결과, 공사․계

약 분야에서 유사한 부실 및 부패유형이 매해 높은 빈도로 발생하고 있었다.

공사․계약분야에서 발생빈도가 높은 부실 및 부패유형은 와 같다. 입

찰 및 계약단계에서는 설계도서의 부실, 입찰방법의 부적정(의도적인 수의계약

화 등), 입찰참가자격사전심사 평가업무 불철저, 용역업자 선정 부적정(예정가

격 누설 등) 등이고, 공사시공단계에서는 설계도서 검토 미비(설계변경 초래),

인허가 관련업무 비리 및 태만, 설계 및 계약변경 부적정, 부실시공 감독업무

태만, 감리 및 건설기술자 배치 부적정, 용역대가 지급 지연, 품질관리 미흡 등

이며, 준공 후 단계에서는 하자검사업무 부적정 등으로 나타났다.

한편, 공무원과 건설업체 관련자들의 의견 조사 결과 다양한 부패유형 중 업

무들이 표면적으로 드러나지 않으면서 금전적인 거래가 끊임없이 다발하는 부

패유형이 가장 심각한 분야로 지적되었고, 이들 부패유형을 중점적으로 관리하

여 근절시킨다면 업무의 효율성이 높아질 뿐만 아니라 기타 부패유형도 근절되

는 효과를 기대할 수 있을 것으로 나타났다. 이에 따라 공사․계약분야에서 발

생하는 다양한 부패유형 중 암묵적, 금전적, 반복적, 다발적으로 발생하는 부패

유형을 중점관리대상으로 규정하고, 다각도의 제도적 방안이 병행된다면 보다

효율적으로 부패를 근절시킬 수 있을 것이다. 공무원과 건설업체 관련자들의

의견 조사 결과로 나타난 암묵적, 금전적, 반복적, 다발적으로 발생하는 부패유

형은 과 같다. 이는 ‘공사․계약분야의 감사 지적사항 및 지적

한국구매조달학회지(통권 제 4호)

- 6 -

횟수’에서 매해 반복적으로 다발하는 부패발생 분야와 거의 일치하는 것을 알

수 있다.

자료 : 건설교통부, 자체감사 처분요구서, 2000.1～2003.8의 감사내용 정리

논 문

- 7 -

구분 주요 감사지적사항연도별 지적횟수

계2000 2001 2002 2003

입찰

및

계약

단계

입찰준비

및 공고

수량 과다계상 및 과다설계 등 오류 13 7 23 6 49

입찰방법 부적정(수의계약, 분리발주) 4 6 4 2 16

입찰공고 방법 부적정 1 - 1 - 2

공기산출 부적정 - - 1 - 1

입찰입찰참가자격 사전심사 평가업무 불철저 1 2 5 2 10

용역업자 선정 부적정(예정가격 누설 등) 3 1 4

낙찰자

결정

낙찰자 선정의 기준 불이행 1 1 1 - 3

일반관리비 및 이윤 등 과다계상 2 - 1 - 3

공사시공실적 확인 부적정 - - 1 - 1

계약체결 낙찰차액에 따른 총사업비관리 소홀 - - 2 - 2

공사

시공

단계

인허가 도로 및 하천 점용허가 6 5 6 9 26

시공계획검

토

설계 및 시공계획 검토 미비

(주로 설계 부적정)29 11 34 27 101

하도급

계약관리

공사 하도급 미통보 등 부적정 3 - 5 - 8

의무하도급 확인 및 승인 부적정 4 - 1 - 5

시공

(감독)

공사수행(시공부실) 3 12 1 - 16

감리원 교체 및 배치 부적정 4 3 - 3 10

품질관리미흡 및 품질시험지연 - 1 7 1 9

건설기술자 현장배치 부적정 2 3 2 - 7

시공상황보고 부적정 - 1 - - 1

감리업체 과태료 처분기준 적용 소홀 1 - - - 1

감리업무 소홀 - - 1 - 1

계약변경 설계 및 계약변경 부적정 3 6 6 4 19

시공중평가형식적이고 불공정한 건설현장 시공실태

점검1 - - - 1

공사비

계상/정산용역등 대가지급 지연 등 부적정 8 2 - - 10

기성, 준공

등

각종검사

준공검사 지연처리등 부적정 - 1 2 - 3

준공검사자 임명 부적정 1 - - - 1

민원처리 민원사무 관리 부적정 2 3 1 - 6

준공

후

단계

하자하자검사업무 부적정 3 3 4 3 13

하자보수업무 처리 부적정 6 - 3 1 10

시공후평가 시공능력 평가 부적정 2 - - - 2

공사․계약분야의 감사 지적사항 및 지적회수

한국구매조달학회지(통권 제 4호)

- 8 -

부패분야 부패유형

입 찰

1. 부적정한 수의계약

2. 특정업체의 낙찰을 겨냥한 입찰참가자격 과다 제한

3. 입찰정보 사전누출(예정가격, 설계안 등)

4. 부정당업자 입찰 참가 방치 및 묵인

5. 담합 등의 부당행위 편의제공 또는 묵인

6. 허위서류(시공실적증명서 등) 묵인 및 비공개

7. 예비가격 기초금액 작성원칙 무시 및 추첨예가를 제외한 기타 예

가 비공개

하도급관리1. 불법하도급 묵인

2. 하도급계약관리에 대한 감독 소홀

설계 변경

1. 설계도서 사전검토 및 변경내용(내역서, 견적서) 확인업무 태만

- 부실설계

- 수량 과다 계상

- 단가 과다 계상

- 특정 공법 지정

2. 설계변경내용에 대한 기술적 전문성 부족

3. 저가수주를 보전하기 위한 부당한 설계변경 및 편의제공

4. 협의단가 적용의 자의적 해석

5. 설계변경 신속처리 급행료 수수

6. 예산절감에 대한 의지 미흡

7. 발주자에게 불리한 설계변경요인 명시 불명확

8. 공사감독관(책임감리원)에게 요청된 설계변경사항을

계약담당공무원에 미보고

검 사

1. 안전․중간․기성․준공검사업무 태만

2. 소방 등 관계기관의 형식적인 준공검사

3. 각종 검사 시 편의제공에 대한 관행적인 금품수수

4. 기성․준공검사 등 처리지연

5. 발주자의 자의적인 처리

공사비지급

1. 대금의 부당한 지급 지연

2. 추가공사 요구 후 대가 미지급

3. 정산서류 검토 미흡으로 예산 낭비

4. 선급금 관련 업무처리 부적정

하자관리

1. 하자검사업무 부적정

2. 하자발생 사항 묵인

3. 하자발생에 대한 복구 성격의 별도공사 발주 처리

부정당업자제재

1. 부정당업자 제재 및 경감 업무의 부당한 처리

2. 부실벌점 부과 및 경감 업무의 부당한 처리

3. 부실시공(용역)업자 부당 면제 및 우수시공(용역)업자 부당 지정

중점관리대상 부패분야 및 부패유형

논 문

- 9 -

공사․계약분야와 관련된 업무규정 분석과 제도현황 분석을 통해 위에서 살펴

본 부패유형이 발생하는 원인을 파악하였다. 공사․계약분야와 관련된 법령은

「국가계약법」, 「건설산업기본법」, 「건설기술관리법」 등이 있으며, 「회계

예규」로 공사계약일반조건 등이 있다. 위의 법령에서 규정한 내용을 종합적으

로 분석하여 공사․계약분야에서 발주자가 수행해야할 업무내용을 살펴보면 다

음과 같은 문제점이 발생한다.

가. 업무규정보다는 운영상의 문제로 인한 부패발생:

관련 업무규정을 살펴본 결과 공사 수행단계별로 발주자가 수행하여야 할 업

무가 상세히 규정되어 있어서 규정에 제시된 내용을 지킨다면 부패발생의 소지

가 없다고 판단된다. 이러한 상세한 업무규정이 있음에도 불구하고 공사․계약

분야에서 부패가 끊임없이 발생하는 원인은 업무규정 내용상의 문제가 아니라

규정을 운영하는 과정에 부패발생요인이 있기 때문이다. 이는 업무규정 운영

시 투명하고, 일관되게 규정을 적용하기 위한 시스템의 부재로 인해 발생하는

문제이다.

나. 업무의 적정 이행여부에 대한 평가체계 부재:

발주자에 대해서는 공사․계약분야에 대한 감독자로서, 그리고 각종 평가제도

의 평가자로서 의무와 책임만 있을 뿐 발주자 자체의 업무 적정 이행여부에 대

한 평가는 전혀 제도화되어 있지 않다. 따라서 업무의 적정 이행 절차에 대한

사전적인 지침과 이의 이행여부, 그리고 이를 평가하는 체계가 부재함에 따라

유사한 부실 및 부패사례가 반복적으로 발생하고 있다.

또한 공사․계약분야의 공사 참여자(발주자, 업체, 기술자 등)에 대한 부패행

위 통제와 관련된 주요 제도는 발주자의 경우 「국가(지방)공무원법」, 업체의

경우 「국가계약법」, 「건설산업기본법」, 「건설기술관리법」 등이 있으며 기

술자의 경우 「건설기술관리법」이 해당된다. 이들 법령 중 부패행위 통제와

관련된 제도 현황을 분석한 결과 현행 부패행위 통제 장치는 부패행위 사실 발

생이후 결과에 대한 사후 조치 위주의 처벌제도로서 부패요인을 사전에 제거하

기 위한 예방기능이 미흡함을 알 수 있었다. 따라서 부패요인의 원천적 근절

기능으로서 사전 예방적인 부패통제 운영체계를 구축해야 할 필요성이 있다.

한국구매조달학회지(통권 제 4호)

- 10 -

Ⅳ. 사전 예방적인 부패통제의 개념 및 구성요소

공사․계약분야의 사전 예방적인 부패통제란 부패 발생을 예방하기 위한 계획

을 세워서 이를 시행하고, 사후에 평가하는 일련의 준법관리시스템을 의미한다.

이러한 부패통제는 청렴이행 매뉴얼 개발, 청렴이행계획서 작성, 청렴이행계획

이행, 청렴이행계획 이행 성과 평가로 구성된다.

가. 청렴이행 매뉴얼 개발

1. 청렴이행 매뉴얼의 개념

청렴이행 매뉴얼은 부패행위를 근절하기 위해 발주청 스스로 사전에 청렴이행

계획을 세우고 계획의 이행성과를 자체 평가할 수 있도록 유도하는 지침서이

다. 청렴이행 매뉴얼은 부패통제활동의 근간이 되는 문서로 암묵적, 금전적, 반

복적, 다발적으로 발생하는 부패유형을 중점관리대상으로 명시하고, 이들 중점

관리대상별로 부패통제(청렴이행)활동을 기술함으로써 업무 효율성을 높이도록

구성되어 있다.

2. 청렴이행 매뉴얼의 역할

매뉴얼을 통해 부패통제에 대한 결의가 관련자에게 확실히 전달되어야 하고,

조직의 청렴이행 계획에 대한 일반적인 설명과 문서화된 상세한 내용이 규정

되어야 한다. 조직의 모든 인원이 부패통제활동에 참여해야하며, 의무적으로

청렴이행 계획을 준수해야한다는 것을 명백히 인식시킬 수 있어야 하고. 쉽게

이해할 수 있고, 유익한 정보를 제공할 수 있어야 한다.

3. 청렴이행 매뉴얼 작성지침

청렴이행 매뉴얼은 중점관리대상 부패분야별로 관련 업무 집행기준, 부패취약

요인, 청렴이행방안으로 구성되며, 중점관리대상 부패분야는 입찰, 하도급, 설계

변경, 검사, 공사비 지급, 하자관리, 부정당업자 제재 분야 등이다. 업무 집행기

준은 중점관리대상 부패분야와 관련된 업무를 수행함에 있어서 기준이 되는 법

제도상의 규정을 기술하고, 부패취약요인은 중점관리대상 부패분야에서 암묵적,

금전적, 반복적, 다발적으로 발생하는 부패유형을 기술하며, 청렴이행방안은 사

전에 부패요인을 없앰으로서 부패행위가 일어날 수 없도록 하는 방안으로서 실

행 가능한 내용을 제시한다. 또한 청렴이행 매뉴얼은 해당 발주청의 공사․계

약분야의 특성을 고려하고, 실무자의 의견을 수렴하여 작성토록 한다.

논 문

- 11 -

나. 청렴이행 계획서 작성 및 이행

1. 청렴이행 계획서의 개념

청렴이행 계획서는 해당 발주청에서 발간한 청렴이행 매뉴얼을 토대로 해당

공사의 특성을 반영하여 구체적인 부패방지계획을 세우는 것을 의미한다. 공사

기획 시에 계약담당공무원과 공사감독관이 협의하여 작성하고, 예산 청구 시

관련 자료와 함께 관계 기관에 제출하는 부패통제시스템의 실질적인 Action

Plan이라고 할 수 있고, 공사 입찰 및 계약 시에는 계약담당공무원이 청렴이행

계획서를 이행하고, 공사 시행 단계에서는 공사감독관이 청렴이행 계획서를 이

행토록 한다.

2. 청렴이행 계획서의 역할

발주청에서 자율적으로 청렴이행 계획서를 작성하도록 하고, 청렴이행 계획서

상의 세부계획을 실천함으로써 발주청 자체의 부패발생 가능성을 낮추어 궁극

적으로 공사․계약분야 담당공무원의 청렴도를 제고하도록 유도하고자 한다.

청렴이행 계획의 실행여부를 확인하는데 필요한 모든 관리사항을 통합하는 역

할을 하는 청렴이행 계획서는 해당 공사의 부패방지체계를 알 수 있는 모델을

제시해 준다. 중점관리대상 부패유형별로 해당 공사 수행 시 실천 가능한 부패

방지계획을 세우고, 계획의 이행과정에서 실행여부를 알 수 있도록 근거자료를

관리하여 준공 후 청렴이행계획 성과 평가 시 판단근거를 제공한다.

3.청렴이행 계획서 작성지침

해당 공사의 특수성을 고려한 청렴이행 계획서 구축 및 운영방안이 필요하며,

공사의 특성에 맞추어 각각의 부패유형별로 부패요인을 최소화할 수 있는 계획

을 구체적으로 제시한다. 해당 발주청에서 발간한 청렴이행 매뉴얼에 제시된

중점관리대상 부패분야별로 구체적인 실행계획을 수립하며, 세부 실행계획은

준공 후 자체감사의 기초자료가 되므로 공사 수행과정에서 실행가능하고 부패

행위를 효과적으로 방지할 수 있는 방안이 제시되어야 한다.

다. 청렴이행계획 성과 평가

1. 청렴이행계획 성과 평가체계의 개념

건설공사 준공 후 청렴이행계획의 실행여부와 실제 부패발생 여부 등을 확인

함으로서 청렴이행계획의 실효성과 청렴도를 자체적으로 평가하도록 한다. 평

가분야는 청렴이행방안의 실행 여부, 부패발생 여부 등의 분야로 구성되며 평

한국구매조달학회지(통권 제 4호)

- 12 -

가는 청렴이행방안 실행 시 관리한 근거자료를 기초로 수행된다.

2. 청렴이행계획 성과 평가체계의 역할

발주자 스스로 청렴이행계획의 실행여부와 실제 부패발생 여부를 평가할 수

있는 기준을 제시해 준다. 청렴이행계획의 성과를 평가해봄으로서 발주자 스스

로 자신의 청렴도를 제고할 수 있는 계기가 되며, 성과평가결과의 피드백

(feedback)을 통해 발주청이 작성한 청렴이행 매뉴얼과 계획서의 지속적인 개

선을 가능하도록 한다.

3. 청렴이행계획 성과 자체 감사 지침

관련 공무원(실무자 : 계약담당공무원, 공사감독관 등)은 공사 발주 시 해당

공사의 특성을 반영하여 청렴이행 계획서를 작성하고 계획내용을 실제로 수행

한다. 이 과정에서 계획내용의 수행을 뒷받침하는 근거자료를 기록 보관하고,

준공 후 공무원(실무자) 스스로 청렴이행계획 실행 여부를 check list를 통해

점검․평가 한다. 발주청의 감사부서는 해당 공사 관련 공무원(실무자)의 자체

성과평가 check list와 근거자료를 기초로 자체 감사를 실시하며, 감사부서는

과 같은 내용을 중심으로 해당 공사 청렴이행계획의 적정 이행 여부를

판단하여 발주청의 기관장에게 보고토록 한다.

감사 기준 내용

실행계획 청렴이행방안의 적정성부패행위를 원천적으로 차단하기에 실효성이

있는 계획인가?

근거자료

청렴이행방안의

실행사항과 근거자료

내용의 일치 여부

근거자료를 통해 청렴이행방안의 실행

여부를 판단할 수 있는가?

근거자료의 신뢰 여부근거자료가 신뢰할 수 있는 내용인가?

사실과 다른 내용이 있지는 않은가?

징계 및

인센티브

징계 또는 인센티브의

적정성

부패 및 부실이 발생했을 경우 징계 및 경감

기준 적용에 있어 재량남용이나 징계절차가

불투명하지 않았는가?

우수업체 또는 부실업체 지정 업무가 투명하

게 이루어졌는가?

부패은폐 부패 은폐의 가능성

금전적․암묵적인 행위가 있음으로 인해 업

무수행이 윤활하게 처리되었을 가능성은 없

는가?

청렴이행계획 성과 자체평가에 대한 주요 감사 기준

논 문

- 13 -

앞서의 성과 평가는 발주청 자체 감사부서에서 계약담당공무원 등 실무자가

준비한 근거자료를 토대로 평가가 이루어짐으로써 공무원만의 일방향적인 평가

에 그칠 수 있다. 이에 대한 보완으로서 부패에 대한 양방향 평가 차원에서 건

설공사 업무수행 단계별로 민원인이 제기한 민원사항에 대해 그 내용과 처리결

과를 참조하여 성과평가를 시행한다. 민원 내용 및 처리결과 자료는 감사부서

에서 민원담당부서를 통해 직접 입수하여 해당공사 관련 공무원(실무자)이 작

성한 성과평가내용과 비교․검토하며, 감사부서에서 비교․검토한 관련 자료는

일반인에게 공개하도록 한다.

Ⅴ. 사전 예방적인 부패통제의 운영체계

사전 예방적인 부패통제 운영체계는 구성요소, 운영주체, 주요내용으로 구성된

다. 각 구성요소별로 운영주체와 주요 업무 내용을 요약하여 에 정리

하였다.

한국구매조달학회지(통권 제 4호)

- 14 -

< 운영 주체 >< 구성 요소 >

청렴이행계획서

작성

청렴이행계획

이행

청렴이행계획

이행 성과 평가

발주부서

-건설공사 발주시-

발주부서

-건설공사 수행시-

발주청

자체 감사부서

-건설공사 준공시-

< 주요 내용 >

• 공사개요

• 중점관리대상별 청렴이행계획

• 중점관리대상별 청렴이행계획

이행

• 건설공사대장에 청렴이행계획

포함

• 중점관리대상별 청렴이행계획

이행 여부

• 부패발생 여부

사

전

예

방

적

인

부

패

통

제

운

영

체

계

사

전

예

방

적

인

부

패

통

제

운

영

체

계

청렴이행매뉴얼

개발 및 발간

발주청

발주부서

당해 발주청의 특성을 고려하여

청렴이행 매뉴얼을 발간함.

• 청렴이행 매뉴얼의 개념

• 책임과 권한

• 구성 및 활용방안

• 중점관리대상별 집행기준,

부패취약요인, 청렴이행방안

< 운영 주체 >< 구성 요소 >

청렴이행계획서

작성

청렴이행계획

이행

청렴이행계획

이행 성과 평가

발주부서

-건설공사 발주시-

발주부서

-건설공사 수행시-

발주청

자체 감사부서

-건설공사 준공시-

< 주요 내용 >

• 공사개요

• 중점관리대상별 청렴이행계획

• 중점관리대상별 청렴이행계획

이행

• 건설공사대장에 청렴이행계획

포함

• 중점관리대상별 청렴이행계획

이행 여부

• 부패발생 여부

사

전

예

방

적

인

부

패

통

제

운

영

체

계

사

전

예

방

적

인

부

패

통

제

운

영

체

계

청렴이행매뉴얼

개발 및 발간

발주청

발주부서

당해 발주청의 특성을 고려하여

청렴이행 매뉴얼을 발간함.

• 청렴이행 매뉴얼의 개념

• 책임과 권한

• 구성 및 활용방안

• 중점관리대상별 집행기준,

부패취약요인, 청렴이행방안

사전 예방적인 부패통제 운영체계

논 문

- 15 -

은 이러한 사전 예방적인 부패통제 운영체계 구축을 위한 업무절차

를 보여준다. 에서 보여주는 바와 같이 발주청의 발주부서에서는 당

해 발주청의 특성을 고려하여 청렴이행 매뉴얼을 발간하고, 건설공사 발주 시

이를 바탕으로 청렴이행계획서를 작성하고, 건설공사 수행 시 이를 이행토록

한다. 건설공사 준공시 발주청의 감사부서에서는 청렴계획 이행에 대한 성과를

평가하여 감사의 기초자료로 활용토록 한다.

청렴이행매뉴얼 개발/발간

청렴이행계획서 작성

• 청렴이행계획 실행• 건설공사정보시스템(CWS)의

공사관리대장에 청렴이행계획 포함

성과 평가

- 청렴도 제고

- 부패행위자 퇴출

국가 경쟁력 강화국가 경쟁력 강화

사전 예방적인 부패통제 운영체계사전 예방적인 부패통제 운영체계

- Best Practice 발굴/홍보

- 감사의 기초자료로 활용

- 건설공사대장내의 청렴이행계획

이행여부 확인으로 기관별

청렴도 평가

• 청렴이행계획 실행여부

• 부패 발생 여부

• 근거자료 기록 관리

FEED

BACK

청렴이행매뉴얼 개발/발간

청렴이행계획서 작성

• 청렴이행계획 실행• 건설공사정보시스템(CWS)의

공사관리대장에 청렴이행계획 포함

성과 평가

- 청렴도 제고

- 부패행위자 퇴출

국가 경쟁력 강화국가 경쟁력 강화

사전 예방적인 부패통제 운영체계사전 예방적인 부패통제 운영체계

- Best Practice 발굴/홍보

- 감사의 기초자료로 활용

- 건설공사대장내의 청렴이행계획

이행여부 확인으로 기관별

청렴도 평가

• 청렴이행계획 실행여부

• 부패 발생 여부

• 근거자료 기록 관리

FEED

BACK

사전 예방적인 부패통제 운영체계 구축을 위한 업무 절차

한국구매조달학회지(통권 제 4호)

- 16 -

Ⅵ. 결론

공사․계약분야에서 중점적으로 관리되어야할 부패의 유형은 입찰, 하도급관

리, 설계변경, 공사비 지급, 시공 중 각종 검사, 하자검사, 부정당업자 제재 관

련 부패 등이다. 이는 제도적 장치가 미비되어 있다기 보다는 이를 운영하는

과정에서 나타나고 있다. 즉 발주청의 공사․계약 담당자와 건설업체의 담당자

간의 부당한 거래가 부패의 주된 내용이 되고 있다. 그리고 비리나 부적절한

행위에 대한 미온적인 처벌이나 처벌의 해태 등도 공사․계약분야의 부조리와

부패가 증대하는 한 원인이 되고 있다.

따라서 이러한 부패를 근절하기 위해서는 공사․계약관련 제도적 장치를 운용

하는 과정에서 발생하는 부패를 효과적으로 통제할 수 있는 준법관리시스템

이 구축되어야 한다. 이 시스템의 핵심은 발주청의 공사․계약 담당자와 건설

업체의 담당자 그리고 이를 감시하는 감시자의 자발적인 노력을 유도하는 것

이다.

공사․계약분야의 사전 예방적인 부패통제 체계란 공사․입찰에 참여하는 주

체들의 부패행위에 대한 인식을 고취시키고 스스로 부패를 방지하기 위한 활동

을 하도록 공사․계약제도 운용과 비리와 부적절 행위 등에 대한 사후관리과정

에서 적용할 수 있는 시스템이다. 이 시스템을 효과적으로 운용하기 위하여 공

사․계약 담당자들이 준거로 할 수 있는 청렴이행 매뉴얼을 제공하고 이에

근거하여 청렴이행 계획서를 작성 이행토록 하며, 이에 대한 이행 성과를 평가

하도록 하였다. 중요한 것은 제도적 장치가 아니라 이를 이행하도록 하는 것이

다.

참고문헌

김찬곤 역. (1999). “부패방지는 시스템 개선으로”, 국제투명성기구

박흥식, (2001). “부패통제 정책 성과의 평가”, 한국행정연구

윤종설, (2000). “서울특별시 청렴계약제 문제점과 개선방안”, 부패통제행정시스템연

구소

이정주, (2002). “건설부패의 결정요인에 관한 연구”, 부패통제행정시스템연구소

조은경, (2002). “행정절차의 투명성과 부패”, 부패통제행정시스템연구소

논 문

- 17 -

감사원, (1995). “직무감찰 편람”

감사원, (2003). “감사결과 처분요구서-광역자치단체 건설공사 집행실태”

감사원, (2003). “제도개선과제 세부내역”

감사원, (각년도). “감사연보”

건설교통부, (2000). “부실벌점제도 운영요령”

건설교통부, (2000～20030). “자체감사 처분요구서”

건설교통부, (2002), “건설교통분야 부패방지체계 구축방안”

국무조정실, (1999). “부패방지종합대책 참고자료-반부패 국제포럼(워싱턴)지”

대한전문건설협회, (2004). “전문건설업 실태조사 분석 보고서”

부패방지위원회, (2003). “건설 ․ 건축분야 부패방지가이드”

부패방지위원회, (2003). “경제발전과 부패방지”

부패방지위원회, (2004). “부패관련 국민의식도 조사”

부패방지위원회, (2004). “부패유발요인 분석 착안사항”

부패방지위원회, (2004). “공직자 청렴도 향상 및 부패방지 가이드”

부패방지위원회, (2004). “실태조사자료”

부패방지위원회, (2005). “2004년도 공공기관 주요 대민업무 청렴도 측정결과”

제주시, (1998). “서귀포 월드컵 축구전용 경기장 건설공사 입찰안내서”

(주)한국갤럽조사연구소, (2004). “2004 부패통제지수 조사결과”

논 문

￭건설산업 상생발전 방안

․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․ 김명수

논 문

- 21 -

건설산업 상생발전 방안

김명수 (가톨릭대학교 경제학과 교수)

mskimcuk@catholic.ac.kr

I. 서 론

최근 국제적으로 경쟁은 개별기업간의 경쟁에서 서로 협력하는 시스템간의 경

쟁으로 바뀌어 가고 있다. 하지만 국내 건설산업에서는 면허 개방이후 급격한

업체수의 증가로 건설업체간의 과당 경쟁과 서로 견제하는 갈등구조를 보여 주

고 있다. 특히 원․하도급 구조는 과거의 협력자적 관계가 많이 없어지고 서로

대립하는 양상을 보이고 있다. 따라서 우리 건설산업에서도 일반건설업체와 전

문건설업체도 과거 전속적․수직적 관계에서 벗어나 서로를 동반자로 인식하고

개방적․수평적인 상생적 협력체제를 구축할 필요가 있다.

본 연구에서는 건설생산체계의 개선책의 일환으로 현행 건설시공 업역구조와

하도급체계의 실태와 문제점을 파악하고, 일반건설업자와 전문건설업자간 및

원하도급자간의 비효율적인 갈등보다는 수평적 협력체계를 구축할 수 있는 개

선방안을 모색하고자 한다. 건설산업의 업역구조는 크게 건설용역업과 건설(시

공)업으로 분류된다. 건설용역업은 건축설계업, 설계․엔지니어링업, 감리업 등

으로 구분되며, 건설업은 일반건설업과 전문건설업으로 구분된다. 이중 본 연구

에서는 건설시공 업역구조를 중심으로 상생발전방안을 모색하고자 한다.

II. 건설시공 업역구조와 실태

가. 건설시장 개관

건설 산업은 국민생활시설과 타 산업의 생산기반 시설을 구축하는 산업으로,

국민경제에 있어 중요한 위치를 차지한다. '03년 건설투자는 116조원('00년 기

한국구매조달학회지(통권 제 4호)

- 22 -

준가격)으로 GDP의 17.5% 수준이며, ‘04년은 3/4분기 기준으로 17.2%에 달하

고 있다. '03년 건설수주액은 102조원으로 100조원을 돌파하였으나, ‘04년에는

94.6조원으로 감소하였다. 건설산업은 일자리 창출 등 고용유발효과가 높은 산

업으로, 건설분야 취업자수는 전체 취업자의 8.2%인 182만명('03)에 달하고 있

으며, ‘04년에도 8.2%에 달하고 있다. 취업유발계수는 20.8명/10억원으로 제조

업의 14.4명/10억원 보다 훨씬 높게 나타난다.

한편, 건설업 면허개방 이후 건설업체수는 지속적으로 증가하여, 현재 약 5만

개의 건설업체가 활동 중이다. 일반 건설업체수는 '97년 3,896개사에서 '04년

12,988개사, 전문 건설업체수는 23,925개사에서 38,328개사로 증가하였다. 1997

년외환 위기 이후 업체수는 더 증가하는 추세를 보이다가, 최근 들어 면허자격

을 충족하지 못하는 업체, 무자격 업체에 대한 실사 등으로 완만한 상승을 보

이고 있다.

외환위기 이후 수년 동안의 업체수 급증은 1989년 건설업 면허 신규발급 재개

와 1997년부터 건설업 면허기준 대폭 및 수시 발급과도 연관이 깊다. 하지만

우리와 같은 외환위기를 겪은 말레이시아 등의 경우 외환위기 이후 건설업체의

감소를 경험한 바 있어, 이러한 현상은 우리 건설산업 구조의 문제와 관련된

것임을 알 수 있다.

일반건설업체와 전문건설업체의 자본금 규모별 업체수를 비교해 보면 비슷한

추세를 보이고 있다. 10억미만의 경우 전문건설업체가 5배이상의 비율을 보이

고 있는 반면 자본금 20억원 이상되는 전문건설업체의 수는 일반건설업체의

70%이상을 보여주고 있어 자본금 규모 측면에서 대등한 추세를 보여주고 있

다.

일반건설업체와 전문건설업체의 종업원을 기준으로 기업규모별 업체수를 비교

해 보면 다음과 같다. 50인 미만인 소기업의 규모가 일반업체 96.2%, 전문업체

98.9%로 대부분 건설업체수 규모가 소기업이다. 하지만 종업원 기준 중기업 및

대기업의 비율은 일반건설업체 및 전문건설업체 간에 큰 차이를 보이지 않는

다.

나. 건설시공 업역구조

1. 건설산업의 업역구조

우리나라 건설시장은 배타적으로 업무영역으로 구분된다. 과거 우리 정부는

건설산업의 발전과 전문화를 꾀한다는 명분으로 각 건설업역을 배타적으로 보

호해 왔다. 우선 건축사법상 건축설계업과 일반건설업, 건축설계업과 엔지니어

링업의 경우 명시적으로는 겸업 금지 조항은 없으나 현실적으로 겸업을 제한하

논 문

- 23 -

고 있다. 아울러 「건설산업기본법」에서는 일반건설업과 전문건설업은 명시적

으로 일체의 겸업을 금지하고 있으며 영업 범위도 제한하고 있다. 다만, ※「건

설산업기본법」시행령 15조에서는 일반건설업과 전문건설업의 겸업에 대해 예

외적으로 철강재 설치공사업 등 7개 전문업종의 겸업을 허용하고 있다.

․ 일반건설업

일반건설업은 기능상 종합적인 계획․관리 및 조정하에 시설물을 시공하고,

그 업종은 토목공사업, 건축공사업, 토목건축공사업, 산업설비공사업, 조경공사

업 등 5개가 대통령령으로 규정되어 있다. 「건설산업기본법」은 일반건설업과

전문건설업의 업역을 등록제로 규정하고, 아울러 일반건설업과 전문건설업의

업역범위 구분 및 일반건설업과 전문건설업간 동일법인에 의한 겸업을 금지하

고 있다.

․ 전문건설업

전문건설업은 기능상 시설물의 일부 또는 전문분야에 관한 공사를 시공한다.

현재 대통령령으로 정하고 있는 전문건설업종은 실내건축공사업, 토공사업, 석

공사업 등 25개 업종이며, 전문건설업체도 일반건설업자처럼 겸업과 영업범위

의 제한을 받는다.

․ 건설엔지니어링업

건설엔지니어링업은 과학기술부 소관인 「엔지니어링기술진흥법」의 적용을

받는다. 주요 활동은 사업 및 시설물 조달에 대한 기획․타당성 조사․설계․

분석․구매․조달․시험․감리․시운전․평가․자문․지도 등의 활동 및 그 활

동에 대한 사업관리 등이다.

․ 감리업

책임감리는 감리전문회사에 의해 수행되고 있는데, 종합감리전문회사, 토목감

리전문회사, 토목감리전문회사, 건축감리전문회사 및 설비감리전문회사 등으로

구분된다. 현재 총공사비 100억원 이상인 공공발주 건설공사는 책임감리 대상

이다.

․ 건축설계업

「건축사법」은 건축법 규정에 의한 건축물의 설계는 건축사만이 할 수 있도

록 규정하고 있어 건축사의 배타적 권한을 인정하고 있다. 또한 건축법에 의해

건축사를 공사감리자로 지정하는 건축물의 공사감리는 건축사만이 할 수 있도

록 규정하고 있다.

2. 하도급 제도

하도급에 의존하는 건설생산의 특성상 건설시공을 위해 하도급율 및 외주비율

은 꾸준히 상승하는 추세를 보여주고 있다. 일반업체의 계약 대비 전문건설업

한국구매조달학회지(통권 제 4호)

- 24 -

체의 하도급 계약 비중으로 표시된 하도급 비율은 89년 18.3%, 91년 21.2, 95년

30.8%, 98년 47.8%, 2001년 43.9%로 증가하는 추세를 보이고 있다.

하도급율 추이

(단위: 억원, %)

년 도 일반건설업체계약액전문건설업체

하도급계약액하도급율 외주비율

1989 161,097 29,451 18.3 31.5

1990 263,765 45,151 17.1 35.7

1991 327,892 69,622 21.2 37.7

1994 521,648 134,164 25.7 44.4

1995 576,063 177,482 30.8 46.7

1998 470,802 225,032 47.8 51.8

1999 471,677 208,534 44.2 52.7

2000 499,363 235,056 47.1 52.7

2001 603,290 265,067 43.9 53.7

주 : 하도급율은 일반업체의 계약 대비 전문건설업체의 하도급 계약 비중임.

자료 : 대한건설협회 건설업통계년보(각년도), 대한전문건설협회 전문건설업

통계연보(각년도)

정부는 부실시공 방지 및 하도급자의 보호차원에서 건설 하도급관계를 엄격하

게 규제(건설산업기본법 제29조에 건설공사의 하도급제한에 관한 일반적 규정

을 포함)하고 있다. 먼저 일반건설업자간에는 공사일부의 하도급을 원칙적으

로 금지하고 있다. 발주자가 공사의 품질, 시공능률제고를 위해 서면 승낙이 있

는 경우 하도급이 가능하나, 대다수의 발주자는 감사 등을 의식해 허락하지 않

고 있다.

․ 재하도급 및 일괄하도급 금지

재하도급을 금지하고 있다. 현행 건설산업기본법상 재하도급은 중층하도급을

이루어 공사비 잠식에 의한 부실시공의 우려가 있기 때문에 하수급인은 그가

하도급받은 건설공사를 다른 사람에게 다시 하도급할 수 없다.(법29조 제4항)

아울러 일괄하도급도 금지하고 있다. 건설업자는 다음의 경우를 제외하고는 도

급받은 건설공사의 전부 또는 주요부분의 대부분을 다른 건설업자에게 하도급

할 수 없다.

․ 의무하도급 시행

우리나라에서는 의무하도급제도를 시행하고 있다. 일반건설업자는 20억원 이

상의 건설공사를 도급받은 때에는 그중 20～30%이상에 해당하는 전문건설공사

논 문

- 25 -

를 해당업종의 전문건설업자에게 의무적으로 하도급하여야 한다. 위반시 1년이

내 영업정지 또는 위반 하도급금액의 50/100 상당금액 이하의 과징금이 부과된

다.

․ 건설업자간 협력 지도

건설산업기본법에서는 건설업자간의 협력을 위한 지도를 권장하고 있다. 건설

업의 균형있는 발전과 건설공사의 효율적인 수행을 위하여 일반건설업자와 전

문건설업자간의 상호협력관계 및 대기업인 건설업자와 중소기업인 건설업자간

의 상호협력관계를 유지하도록 하도급ㆍ공동도급등에 관한 지도를 할 수 있

다.(법 제48조) 건설업자간의 상호협력관계를 유지하도록 하기 위하여 일반 건

설업자로 하여금 시공할 공사와 관련이 있는 업종의 건설업자를 협력업자로 등

록받도록 지도하는 것이 주요 내용이다.

․ 주계약자형 공동도급

주계약자형 공동도급제도를 규정하고 있다. 건설업계에 내재된 하도급부조리

를 척결하고 일반과 전문건설업자간의 관계를 상호기술 보완적 협력관계로 발

전시키기 위하여 1999년 4월 15일 건설산업기본법 개정시 일반과 전문건설업자

간의 주계약자형 공동도급제도를 도입하였다. 주계약자형 공동도급제도란 공동

수급체가 도급받은 건설공사를 공동수급체 구성원별로 분담하여 수행하되, 주

계약자인 일반건설업체는 전체 건설공사의 종합적인 계획․관리조정 역할을 담

당하고 공동수급체 구성원인 전문건설업체는 각 공종별 전문공사를 분담하여

책임시공하는 제도로 요약된다.

현행 일반/전문건설업자간 원․하도급구조와 건설생산체계

발주자

통신공사업자일반건설업자

시공참여자

전문건설업(하도급)

전기공사업자

재하도급자

전문건설업자(하도급)

3차 하도급자3차 하도급자

재하도급자

원도급

1차하도급

하도급

재

3차

하도급

4차하도급

合法

不法

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발주자

통신공사업자일반건설업자

시공참여자

전문건설업(하도급)

전기공사업자

재하도급자

전문건설업자(하도급)

3차 하도급자3차 하도급자

재하도급자

원도급

원도급

1차하도급

1차하도급

하도급

재하도급

재

3차

하도급

3차

하도급

4차하도급

4차하도급

合法

不法

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한국구매조달학회지(통권 제 4호)

- 26 -

Ⅲ. 해외사례

가. 미국의 건설 업역 구조와 하도급 체계(캘리포니아 주를 중심으로)

1. 캘리포니아 주의 건설업 면허제도

미국의 경우 주별로 건설업 자격 제도가 다르게 형성되어 있다. 31개 주에서

만 면허 제도를 시행하고 있고, 그 가운데 캘리포니아를 비롯한 14개 주에서는

일정한 시험을 부과하고 있다. 인디애나(Indiana) 주처럼 면허비용만 납부하면

쉽게 면허를 취득할 수 있는 주도 있고, 플로리다(Florida)처럼 까다로운 종합

시험을 부과하고 또 면허 취득 후에도 계속 교육을 이수하도록 하는 주도 있

다.

캘리포니아 주의 경우 캘리포니아 영업 및 직업 법전(California Business and

Professions Code, Division 3, Chapter 9)을 근거로 엄격한 면허 제도를 시행

하고 있다. 면허를 발급하고 관리하는 주무 기관은 주건설면허청(Contractors

State License Board)으로 면허의 신청, 자격시험, 심사 및 발급 업무를 총괄한

다. 여기서 발급하는 면허의 종류는 크게 Class A, Class B, Class C로 구분되

는데 Class A와 Class B는 일반건설업 분야이다. Class A (일반엔지니어링건

설업) 면허는 주 업무가 전문적 엔지니어링 지식과 기술을 요하는 특수 공사이

며 Class B (일반건축업) 면허는 적어도 2개 이상의 건축분야의 전문기술을 요

하는 공사를 담당하는 면허이다(단, 형틀 및 단순 목공 분야는 개수의 계산에

서 제외). Class C는 전문건설업의 개별 분야를 담당한다.

또 캘리포니아에서는 제시된 특정 분야의 면허를 보유한 업체는 해당 공사 외

에 다른 종류의 공사는 도급할 수 없다. 다만 그 공사가 주된 공사(즉 면허를

가지고 하는 공사)의 수행에 필수적이며, “부수적이고 보완적이면(incidental

and supplemental)” 예외가 적용될 수 있다.

2. 캘리포니아의 하도급 제도

캘리포니아에서 하도급 공사를 시공하기 위해서는 반드시 해당 공종의 면허를

취득하여야 한다. Class A와 Class B 업체, 소위 일반 건설업체도 해당 공종의

Class C 면허를 소지하면 하도급 시공에 참여할 수 있도록 되어 있다. 우리나

라와 달리 일반과 전문건설면허의 중복보유를 제한하는 별도 규정은 없다.

일반건설업과 전문건설업 Class A, Class B, Class C 면허의 중복 보유가 허

용된다. 일반건설업 면허를 소지하고도 전문 건설업 면허를 가지고 있으면 하

도급 공사에 참여할 수 있다. 심지어 해당 면허가 없더라도 해당 면허를 소지

논 문

- 27 -

한 하도급자를 고용하여 공사를 시킨다면 이 또한 제한이 없다. 필요하면 일반

이 전문으로, 혹은 전문이 일반 건설 면허로 사업을 확장할 수 있으므로, 우리

처럼 일반과 전문업자가 배타적으로 타 업역에 진입하는 것을 막고 있는 것과

차이가 있다.

2차, 3차 등 이른바 중층 재하도급에 대한 별도의 규정은 없다. 하지만 과도한

중층 하도급은 발주자가 하도급 승인을 거부할 수 있고, 부실 시공에 대해서는

원도급자가 책임을 일차적으로 부담하고 있으므로 하도급 구조의 적정성 여부

는 자율적으로 규제되고 있다.

나. 일본의 건설 업역 구조와 하도급 체계

1. 건설업 허가 제도

일본의 공공 또는 민간 건설공사의 완성을 도급받고자 할 경우 건설업법 3조

에 의거하여 건설업의 허가를 받아야 한다. 건설업의 허가는 장관허가와 지사

허가로 구분되는 바 영업소 소재지에 따라 국토교통장관 (2이상 도․도․부․

현 구역내) 및 도․도․부․현 지사가 허가한다. 영업하는 구역 또는 시공하는

구역에 대한 제한은 없다. 예를 들면, 도쿄 도지사의 업자라도 건설공사의 시공

은 전국 어디서나 가능하다. 다만, 경미한 건설공사만을 도급받을 경우 반드시

건설업의 허가를 받지 않아도 된다.

건설업의 허가는 하도급계약의 규모 등에 의하고 하도급금액에 따라 일반건설

업과 특정건설업으로 구분된다. 그 기준은 하청계약금액이 3천만엔(건축은

4,500만엔) 미만의 경우 ‘일반건설업’으로 3천만엔(건축 4,500만엔) 이상일 경우

‘특정건설업’으로 분류된다. 발주자로부터 직접 청부받은 도급금액에 관해서는

일반․특정건설업 제한을 받지 않는다. 발주자로부터 직접 도급 받은 1건의 공

사가 비교적 큰 규모의 공사라도 그 대부분을 자사에서 직접 시공하는 등 평상

시 하도급계약의 총액이 3,000만엔 미만이라면 일반건설업의 허가도 가능하다.

특정건설업 중 토목공사업, 건축공사업, 포장공사업, 관공사업, 전기공사업, 조

경공사업, 강구조물공사업 등 7개 업종은 ‘지정건설업’라 분류되며 전임국가자

격자를 두어야 한다.

건설업의 허가는 업종별로 받아야 한다. 업종은 토목일식 공사와 건축일식 공

사 2개의 일식공사 외에 26개의 전문공사로 분류되며 총 28개 업종으로 분류된

다. 일본건설업자는 복수의 허가를 받을 수 있으며, 모든 허가업자는 28개 업종

의 한개 업종 또는 복수 업종 취득자로 분류된다(동시에 2개 이상의 업종 허가

가능).

한국구매조달학회지(통권 제 4호)

- 28 -

2. 하도급 제도

일본은 재하도급금지에 대한 명시적인 규정이 없는 바 하도급구조가 중층구조

를 이루고 있다. 일본의 하도급비율은 최근 증가추세에 있다.

일본에서도 일괄하도급을 금하고 있다. 일본 건설업법 제22조에 의하면 건설

업자는 도급받은 건설공사를 여하한 방법으로도 일괄하여 타인에게 하도급주는

것이 원칙적으로 금지된다. 건설업을 영위하는 자는 건설업자로부터 당해 건설

업자가 도급한 건설공사를 일괄하여 도급해서는 안된다. 단, 원도급인이 미리

발주자의 서면에 의한 승낙을 얻었을 경우에는 적용하지 않는다. 발주자는 서

면 대신 정령으로 전자 정보처리 조직을 사용하는 방법 및 정보통신의 기술을

이용하는 방법으로 해당 서면에 의한 승낙을 한 것으로 간주한다.

다. 영국의 건설 업역 구조와 하도급 체계

1. 시공자격 규제

영국에서는 건설업을 관장하는 주무부처가 별도로 없으며 통상산업성

(Department of Trade and Industry) 산하의 건설국(Construction Sector Unit)

에서 건설산업의 진흥을 위한 다양한 지원업무를 담당하고 있다. 정부는 규제

자(regulator)가 아니라 지원자(sponsor)로서의 역할에 충실하고 있는 셈이다.

영국의 경우 건설업을 영위하기 위하여 별도의 면허(license)나 허가(permit)

제도와 같은 도급시공의 자격 제도는 없다. 다만 일반 사업자와 마찬가지로 일

반 사업자 등록을 필한 후 해당 분야에서 건설업 영업을 할 수 있다. 이른바

영미식 보통법의 전통에 따라 국가 차원의 획일적인 시공 자격 규제는 하지 않

으며, 건설 도급도 발주자와 건설업자 사이의 사적 계약이므로 계약의 체결과

이행이 적절하게 이루어질 수 있도록 정부는 최소한의 필요 규제만 부과하고

있다. 공공공사인 경우 정부도 발주자의 입장에 있으므로 별도의 입찰계약상의

규제가 추가될 뿐이다.

하지만 면허 제도가 없다고 해서 시공 과정에서 규제가 느슨한 것은 결코 아

니다. 엄격한 입찰 심사 과정이 면허를 대신하여 부적격 업자를 걸러내고 있다.

발주자가 입찰에 참가할 수 있는 유자격자 명부(이른바 Long List 및 Short

List 작성)를 만드는 과정에서 건설업자의 시공 경험, 기술자격자 보유 여부 등

엄격한 사전 심사를 하고 있어 면허제도의 부재가 무자격 부실시공으로 연결되

지 않고 있다. 또한 계약을 충실히 이행하기 위하여 건설감리가 철저하게 이루

어짐으로써 건설 품질의 문제, 안전의 문제를 원활하게 해결하고 있다.

논 문

- 29 -

2. 하도급 규제

영국에는 공식적인 면허제도가 없기 때문에 해당 공종의 면허업자가 배타적으

로 그 업역을 전담하는 것이 아니다. 발주자가 입찰과정에서 사전에 자격을 갖

춘 적격업체 리스트를 작성하여 경쟁을 통해 업자를 선정하고 있다. 과거 간혹

공공공사 발주기관이 하도급 대신 직영 시공을 요구하는 관행이 일부 있었으

나, 현재는 대부분 하도급 규제는 폐지되었다. 중층 하도급에 대해서도 별도의

규제는 없으며, 시공에 대한 책임은 원도급업체가 당사자 계약원칙에 따라 일

차적 책임을 진다. 하도급 업체의 책임이 있는 경우 원-하도급자 당사자 사이

의 사적 소송, 구상권 행사 등으로 해결한다.

중층 하도급의 하부에는 이른바 노무제공형 하도급업자(labour-only

subcontractor), 자가고용 건설근로자(self-employed worker)가 활동하고 있으

며 건설고용에서 이들의 비중이 점차 높아져 사회적 문제가 되고 있다. 이들은

사실상 특정 기업의 하도급을 고정적으로 수행하고 있어 형식은 하도급이지만

사실상 고용의 형태를 띠고 있으며 기업이나 근로자 양측에서 선호하여 그 비

중이 점차 증가하고 있는 추세에 있다. 기업의 입장에서는 정식 고용에 따른

세금, 보험료를 경감하고 해고의 부담이 없이 경기변동에 대응하기 수월하다는

이유로 자가고용 근로자 혹은 노무제공형 하도급자를 (법적으로는 직원이 아니

나) 사실상 직접 고용 직원처럼 사용하고 있다.

그러나 1990년대 들어 영국 정부에서는 위장 하도급이 야기하는 세금 및 고용

보험료 탈루에 대해서 우려하면서 1996년까지 위장하도급을 금지하도록 건설업

계에 강력한 압력을 가했다. 국세청 직원들은 건설업체를 세무조사까지 하면서

하도급으로 활동하는 업자들이 실제 종업원인지의 여부도 정밀하게 조사했다.

이 과정에서 탈법 행위를 한 것으로 밝혀진 건설업체는 미납한 세금을 추징하

는 강력한 조치가 뒤따랐다. Morton (2002)의 설명에 의하면, 이런 건설 분야

의 조세 개혁이 결과적으로 건설업 고용에 큰 변화를 초래하게 되었다.

Ⅳ. 건설산업 상생발전 방안

가. 상생발전의 기본방향

먼저 글로벌 기준 (Global Standards)에 맞는 제도 및 관행 지향해야 한다. 건

설산업에서도 면허․등록․입찰․계약․하도급 등의 규제나 관행의 국제화는

한국구매조달학회지(통권 제 4호)

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필수불가결한 요소이며, 이를 통해 건설산업의 국제경쟁력을 확보해야 한다. 모

든 기준을 글로벌화시켜 대외적 경쟁력을 키워 나가고 또 건설활동의 가치를

창조(value creation)하려는 노력이 필요하다.

둘째, 건설산업의 경쟁력을 제고해야 한다. 21세기 건설산업 여건 변화 즉, 소

프트화, 전문화, 종합화 등에 걸맞은 건설산업구조의 재편에 대한 인식을 공유

해야 한다. 이러한 건설산업 재편만이 향후 건설 환경 변화에 적절히 대응하고

자생력을 키울 수 있다는 공감대가 조성되어야 한다.

셋째, 시장기능이 작동하고 공정한 시장경쟁이 가능한 기반을 확립해야 한다.

무엇보다 자유로운 경쟁이 이루어질 수 있는 여건이 조성되어야 한다. 건설시

장으로의 진입과 퇴출의 곤란, 인위적인 업역의 구분 등은 시장 기능에 역행하

므로, 이에 대한 적절한 방안이 마련되어야 한다. 건설산업에서 불공정 행위들

을 제거하지 않고서는 시장경쟁은 아예 불가능할 것이므로, 건설업체간에 공정

한 시장경쟁이 촉진될 수 있는 기반을 확립해야 한다.

넷째, 발주자의 효율적인 거버넌스가 확립되어야 한다. 공공공사의 주인

(owner)은 발주자이므로, 발주자는 공공공사에 대한 주인의식을 가지고 중앙집

권적․획일적인 규제보다는 자율성과 책임을 가지고 원․하도급자를 적절하게

관리․감독해 나가야 한다. 발주자는 건설정보를 발주단계에서부터 사전에 모

든 원․하도급자간에 공유하게 하고 하도급계약 및 시공과정에서 합리적인 관

리․감독해야 한다.

마지막으로 상생 및 협력의 문화를 정착해야 한다. 업역간에 이해관계로 서로

반목하고 갈등하는 것이 아니라, 서로 협력하여 공사의 효율성을 도모해야 한

다. 상생이 곧 경쟁력이고 향후 건설산업에서 추구해야 할 목표라는 의식을 공

유해야 한다.

나. 상생발전 방안

1. 생산성과 기술경쟁력을 갖춘 생산시스템의 유연화

기술력을 기반한 건설공급자가 건설활동을 활발하게 할 수 있는 여건의 조성

이 시급하다. 이를 위해 특정한 건설업체에게 독점으로 건설시장의 참여를 보

장하거나 상호 배타적인 관계를 형성하는 규제는 점차 개선해 나가야 한다. 일

반․전문간 겸업 및 영업제한, 법률에 의한 건설업종구분 등 법률 규정을 조정

하여 시장의 원리에 의해 경쟁력을 갖추어야 한다.

다양한 건설생산 업종 및 업역의 개편방안을 모색해야 한다. 예를 들어 현행

일반․전문건설업이라는 건설업 등록제 틀 내에서 실제 시공에서 필요로 하는

업종을 더욱 세분화할 수 있을 것이다. 아니면, 일반건설업과 전문건설업을 통

논 문

- 31 -

합하여 다시 10여개의 큰 그룹의 공종별으로 구분할 수 있다. 건설여건 변화에

부응하고 건설공사 특성을 감안하여 건설관리업 및 종합건설업 등을 새로운 업

역으로 포함하는 방법도 생각해 볼 수 있다.

아울러 이러한 생산시스템의 변화를 위해서는 입찰, 계약방식의 선진화가 필

요하다. 이를 위해 분리발주 임의화 등 다양한 계약방식이 가능하도록 발주자

의 재량권 확보가 우선되어야 한다. 각종 평가에서 업체의 특성과 능력이 확연

히 드러나도록 평가체계를 개선하고, 발주자의 평가능력도 제고해야 한다.

2. 공정한 경쟁질서를 위한 기반 구축 방안

1) 등록제도 정비 및 관리 강화

공정한 경쟁질서를 위해 무엇보다 중요한 것은 시장 교란요인의 최소화 내지

또는 제거이다. 이를 위해 규제완화 이후 방만하게 관리되고 있는 등록제도부

터 먼저 정비해야 한다. 최근 건설시장에서는 부적격, 부실업체의 과다한 증가

와 이로 인해 건설시장의 교란요인이 크게 증가하고 있다. 미국의 캘리포니아

주에서도 엄격한 면허관리를 통해 보다 질 높은 건설서비스를 제공하고 있다.

참고로 미국 캘리포니아 주의 건설면허법은 기본 목적을 건설업자의 무능력과

부정직(dishonesty)으로부터 공공을 보호하는 것이라고 밝히고 있다. 건설업역

을 둘러싼 많은 분쟁에서 미국 법원의 일관된 입장은 “해당 공종의 수행능력이

있는 업자에게는 공사할 자격이 있다”는 것이다. 일반 건설업체와 전문 건설업

체가 서로 배타적인 업역을 가지고 있는 것이 아니라 필요한 경우 어떤 면허든

지 취득할 수 있도록 하고 있다.

건설업체의 최종 경영목표는 수주에 있으므로, 업역 및 겸업제한의 조정은 단

순한 입찰과정의 참가자 증가와 경쟁 과열로 귀착될 수도 있다. 현재 많은 일

반건설업체가 전문건설업역 면허를 소지하고 전문업체는 일반업역 등을 모두

보유한 뒤, 가능한 모든 공사 입찰에 참여할 수 있다. 이는 생산체계의 유연성

확보 또는 부실업체의 시장 퇴출, 공정 경쟁 질서 확립 등에 정면으로 배치되

는 것으로, 이에 대한 적절한 대비책이 필요하다.

건설공사의 내용에 따라 필요한 면허를 취득하여 공사할 수 있도록 일반 및

전문간 겸업금지 조항은 단계적으로 조정해 나가야 한다. 업역 간에 배타적 시

장을 만들어 시장을 보호해주면 기업들이 전문화할 것이라는 기대는 논리적 근

거가 부족하다. 오히려 시장 수요에 따라 “소비자가 원하는 서비스를 누가 효

과적으로 제공해줄 수 있는 가”가 더 중요한 판단의 근거가 되어야 할 것이다.

실제 공사 현장에서 이루어지는 각종 무면허 불법 건설 활동을 실질적으로 적

발, 시정할 수 있도록 감시체제를 강화해야 한다. 면허 발급보다 사후관리에 더

치중하는 캘리포니아 주 정부처럼 우리 정부도 보다 체계적인 면허업체 관리,

한국구매조달학회지(통권 제 4호)

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감독 방안을 마련해야 한다. 미국 캘리포니아 주의 건설면허청의 건설업 면허

관리는 면허의 발급에만 그치는 것이 아니라 면허의 관리에 많은 노력을 하고

있다. 수시로 유자격 업자의 활동을 감시하고 면허법을 위반한 경우 소환, 제재

조치 등을 통하여 건설업 면허를 실질적으로 관리하고 있다. 아울러 무면허 시

공 부분에 대해서 대금 청구권을 박탈하는 캘리포니아 면허제도처럼, 무면허

시공에 대한 대금 청구권 박탈하는 제도의 도입도 적극적으로 검토해 볼 필요

가 있다.

2) 하도급체계의 효율성 제고 및 공정한 하도급관계 정착

․ 불공정 하도급 거래 개선

어느 나라에서나 건설 하도급의 불공정 거래는 문제가 되고 있다. 영국과 미

국 등에서는 하도급 계약도 사적 계약인 만큼 당사자의 자율을 최대한 보장하

되, 불공정 계약 부분에서는 정부가 규제하고 있다. 우리의 경우도 이에 맞게

표준하도급계약서를 개정하고 하도급법에 이 규정의 명시해야 할 것이다. 아울

러 하도급계약에서 각 공정에서 필요한 시공가격에도 못 미치는 하도급 덤핑을

방지하기 위한 대책도 필요하다.

미국 캘리포니아 주의 경우 하도급공정화법령에 따라 원도급업체가 입찰 단계

에서 미리 하도급업자를 지명토록 하는 제도를 시행하고 있다. 만약 원도급자

선정 이후에 하도급자를 선정하게 되면 입찰 쇼핑을 통해 하도급 가격이 비정

상적으로 낮아지는 것을 방지하기 위한 조치이다. 또한 영국은 심판관 제도를

도입하여 건설 분쟁을 해결하고 있다. 간단하고 신속한 심판관 제도를 도입하

게 되면, 절차가 복잡하고 기간이 길어지는 중재에서 벗어나 하도급 분쟁 해결

이 더 신속하고 간편하게 이루어질 수 있다.

․ 일괄하도급제도의 유연성 제고

우리나라에서도 도급받은 공사의 극히 일부분만 직영하고, '주요부분의 대부

분을' 하도급 함으로써 이윤을 창출하는 일괄하도급을 방지하기 위해 직접시공

제가 도입될 예정이다. 물론 모든 공사에 이를 적용할 수는 없고 시공 중심의

소형 공사 위주로 30억 미만 공사에 30%가 적용될 예정이다. 미국 캘리포니아

주 교통국에서는 원도급자의 최저 의무시공비율을 50%로 규정하고 있다. 또

아이오와주는 모든 공사에서 도급금액의 50%이상을 직접 시공하도록 규정하고

있으며, 연방고속도로청은 최저 의무시공비율이 30%, 버지니아주는 최저 의무

시공비율이 50%로 정하고 있다.

나아가 턴키공사나 BTL 공사 등에서 처럼 필요한 경우에는 일괄하도급을 인

정해주는 융통성을 가져야 할 것이다.

․ 재하도급의 유연성 제고

논 문

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재하도급 금지규정을 완화하여 제한적으로 재하도급을 허용할 필요가 있다.

도급받은 전문건설업자에게 일정비율을 직접 시공하게 하여 재하도급으로 인한

일괄재하도급의 폐해를 방지토록 해야 한다. 아울러 재계약은 반드시 발주자에

게 사전 승낙을 받도록 해야 한다. 신축적인 재하도급을 원칙으로 하되 대규모

복합공종 공사에 대해서는 1회에 한해 인정하고, 기타의 공사에 대해서는 발주

자의 승인이 있는 경우 허용토록 완화해 나가야 할 것이다.

선진국에서는 일본의 경우 재하도급에 대한 규제가 없고, 미국은 3차까지 허

용하고 있다. 하지만 어떤 경우든 해당 공종에 면허를 가진 적격 업체에게만

가능하다. 따라서 시공과는 무관한 제3자(브로커)가 개입된 일괄재하도급형태

의 허용은 공사비누출의 부작용만을 초래하므로 계속하여 엄격히 제한해야 할

것이다. 다만 “품떼기” 형식으로 십장급 이하에서 이루어지는 작업부분은 재하

도급으로 인식하기 보다는 작업의 효율을 높이기 위한 분업적 작업방식의 하나

로 간주해야 할 것이다.

3) 건설산업 DB 및 정보화를 통한 상시 감시체계 구축

현재 위탁 관리되고 있는 다양한 정보들이 협회 등 관련 단체들에 의하여 분

산되어 있어 발주자와 건설업자 건설기술자간의 유기적인 협조체제가 형성되기

어렵다. 따라서 정보의 공유가 가능하도록 이들을 지속적으로 관리해 나가야

한다. 건설관련 정보의 종합관리를 통하여 발주자와 건설업체간의 정보비대칭

성의 문제를 상당부분 개선할 수 있다. 건설업에는 다양한 공종이 존재하여 실

질적으로 실적증명을 하고자 할 경우 동일공종인지 유사공종인지를 구분해야

한다. 이같이 건설산업에는 표준화되어야 할 부분이 여전히 많이 남아 있다.

정보가 공유된다 하더라도 정보의 비대칭성 문제가 해결되려면, 정보의 투명

성이 확보되어야 한다. 실제 기술자를 보유하고 있지 않거나 자본금이 소진된

경우에도 이를 감시할 주체가 불분명한 상황이다. 건설기술자 관련 데이터베이

스의 경우 실제로 공사에 투입되었는지를 확인할 수 있는 방법이 없어 그 자료

의 신뢰성이 매우 낮은 상황이므로, 발주처와 건설업체와 기술자 상호간의 견

제 하에 자료를 구축하고 갱신해야 한다.

아무튼 공정한 경쟁 질서 확립을 위한 가장 기본적인 선결조건은 건설산업의

DB화라 할 수 있다. 건설산업의 DB화를 활용하여 시공능력 정보 제공, 부적격

업체에 대한 상시 감시 체계, 불공정 하도급에 대한 제재 등이 가능할 것이다.

3. 건설업체간 협력체계 구축방안

1) 원․하도급간 파트너링 문화 정착

영국 및 미국에서 활성화되어 있는 파트너링 개념을 우리나라의 경우도 조속

한국구매조달학회지(통권 제 4호)

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히 도입하여 건설 참여자간에 협력 분위기를 조성해야 한다. 특히 이 개념은

처음에는 발주자와 건설업자간의 협력을 강조하였지만, 점차 건설업의 공급 사

슬 전반에 걸쳐 발주자는 물론, 원도급자, 하도급자, 자재 및 부품 공급업자 등

건설참여자 모두의 협력을 중시하는 방향으로 확산되고 있다. 이런 점에서 특

히 하도급자 선정을 지나치게 가격에 의존하는 것은 파트너링의 원리에 부합하

지 않는다. 오히려 하도급 계약의 구조를 전략적으로 상호 윈-윈(win-win)할

수 있는 장기적이고, 관계 지향적 협력관계로 발전시켜야 한다.

특별히 원․하도급 단계의 파트너링이 발전하기 위해서는 발주단계에서부터

많은 입찰계약제도가 먼저 바뀌어야 한다. 가령 영국에서 시행하고 있는 프라

임계약방식(Prime-contracting)은 파트너링을 실질적으로 적용할 수 있도록 뒷

받침하고 있다. 프라임 계약자(prime contractor)가 성공적으로 사업을 수행하

기 위해서는 시공 과정의 공급사슬 전반에 유능하고 기술이 뛰어난 많은 협력

업체, 공급업체를 확보하고 있어야만 한다. 프라임계약방식에서는 자연스럽게

전략적 파트너링의 기회가 많이 발생하기 때문이다. 우리나라에서도 유사한 계

약 형태로 주계약자형 공동도급 제도가 있으므로, 이런 제도를 잘 활용하면 파

트너링의 효과를 발휘할 수 있을 것이다.

2) 지명하도급제도 도입

미국에서는 발주자나 설계자가 하도급업체를 사전에 지명하는 이른바 지명하

도급자(Nominated Subcontractor) 제도가 매우 제한적으로 사용되고 있다. 즉,

하도급을 맡을 업체가 특수 기술, 특수 자재부품을 보유하고 있는 경우 이 방

식을 선택하는 경우가 많다. 이는 원도급업체 대신에 발주자나 설계자가 사실

상 하도급업체 선정권을 행사하는 방식이다.

아울러 미국의 캘리포니아에서는 원도급업체가 입찰 참가시 하도급업체를 명

시하는 제도를 시행하고 있다. 향후 건설업역 개편 등을 전제로 한다면, 공정한

하도급 질서 정착 등을 위해 건설생산 체계 개편과 더불어 선진국에서 이용되

고 있는 지명하도급 제도 및 하도급업체 명시제도 등의 도입을 통해 동반자적

도급 및 하도급관계를 모색해야 할 것이다.

3) 주계약자형 공동도급 제도 활성화

건설산업기본법에서 규정하고 있는 공동도급방식은 공동이행방식, 분담이행방

식, 주계약자 관리방식 3가지이다. 이중 주계약자형 공동도급은 공동도급체의

구성원중에서 주계약자가 전체 건설공사에 대한 종합적인 기획․관리를 담당하

고 다른 구성원은 주계약자의 관리 아래 자신의 분담 부분을 시공하는 공사 계

약 방식이다. 이 제도는 복잡하고 대형화되는 건설공사를 하나의 건설업체가

논 문

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전담하기에는 지식, 기술, 자본 등에 한계가 있다는 문제 인식에서 출발했다.

이에 따라 1999년 4월 건설산업기본법을 개정하여 일반건설업체는 주계약자로

기획, 타당성조사, 시공관리 등의 업무를 담당하고 전문건설업체는 전문시공분

야에 특화하여 공사를 수행하는 공동 도급형태를 인정하였다. 이후 2000년 4월

이제도의 효율적인 운용을 위해 건설교통부 고시 제2000-81호로 '공동도급운영

기준'을 개정하였다.

하지만 건설교통부에서 고시한 ‘공동도급운영기준’은 국가계약법상의 공공공사

에는 규정이 없다. 따라서 이 제도를 공공공사에 원용하기 위해 현행 국가계약

법률 및 동법 시행령에 '주계약자형 공동도급'제도의 근거를 제시해야 한다.

아울러 이 제도가 원활히 시행될 수 있도록 회계예규에 세부규정인 '주계약자

형 공동도급 집행기준'을 마련하여야 해야 한다.

주계약자형 공동도급 제도는 향후 건설업체간의 상생, 협력 체제 구축을 위해

반드시 도입되어야 할 제도라 할 수 있다. 이를 통해 공공공사에서 발주자

(principal)가 원․하도급자를 국가 건설공사 업무의 동반 대리인(agent)으로 간

주하고 하도급자 선정의 공정성 확보와 저가 하도급행위를 방지할 수 있다. 또

발주자는 일반건설업체 및 전문건설업체와 동시에 접공사계약을 체결하고 종합

적으로 관리감독할 수 있어 공사비를 절감할 수 있다. 하도급의 저가 방지 및

원․하도급자간의 수평적 협력관계를 지속적으로 유지하게 하고, 부실공사를

방지할 수 있다. 하도급 관계에서 자주 발생하는 부작용인 부패문제도 미연에

방지할 수 있다. 나아가 중소일반건설업체 및 전문건설업체를 육성시킴으로써

21세기 정보화 사회/지식기반경제사회에서 공정하고 투명한 경쟁질서 확립에

기여할 것으로 기대된다.

Ⅴ. 결론

정부는 원․하도급건설업체의 기술혁신과 경영개혁을 유도하여 자유롭게 발전

할 수 있는 경쟁 환경을 조성하기 위해 노력해야 한다. 이를 위해 원도급자의

책임과 체질을 강화시켜야 한다. 시장에 진입하는 원도급업자는 리스크관리를

감당해 낼 수 있는 기업경영 촉진 등 기업체질이 강화되어야 한다. 아울러 중

소기업보호정책이란 명목하에 활동하는 불량부적격업자의 시장진입을 방지할

수 있는 수주배분정책을 모색해야 한다. 진정한 중소기업대책에 역행하는 결과

를 초래하는 지나친 수주배분정책은 전면적으로 재검토되어야 한다. 지방의 우

량건설업자가 단지 현지기업이라는 이유만으로 보호되고 물량을 확보할 수 있

는 논리는 지양되고, 지역에서의 기술력․시공력이 정당하게 평가되어 공사에

한국구매조달학회지(통권 제 4호)

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참여하는 형태로 전환되어야 한다.

무엇 보다 원․하도급 관계에서 동반자적 시각이 설정되어야 한다. 이를 위해

선 우선적으로 계약관계에서 원도급자와 하도급자간의 대등한 지위가 보장되어

야 한다. 공공공사의 주인은 공공발주자이므로, 공공공사의 효율화를 위해 필요

하다면 원․하도급관계에 대한 직접적 개입도 제한적으로 요구된다. 마지막으

로 전문건설업체의 체질 강화도 필요하다. 자력과 활력있는 전문건설업체의 경

쟁력 확보는 필수적이다. 일반건설업의 기반은 전문건설업이 유지시켜 주고 있

다는 점을 중시하고, 또한 동시에 전문공사업 자체도 기술력과 경영력을 키워

나가야 할 것이다.

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￭공공조달사업에 있어서 발주기관의 능력․지표 개발 및 측정

․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․ 김성일

한국구매조달학회지(통권 제 4호)

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공공조달사업에 있어서 발주기관의 능력․지표 개발 및 측정

Development and Measurement of the Procurement Agency's

Capability Indicators in Public Construction Project

김성일 (국토연구원 책임연구원)

sikim@krihs.re.kr

본 연구는 ‘공공조달사업에 있어서 발주기관의 능력 지표개발과 측정 연구’로 발

주행정분권화의 판단준거로서 발주능력을 기반으로 하는 차등분권화 전략모색에

활용하고 보다 효율적인 조달행정의 발전에 기여하고자 수행되었다. 발주능력의 개

념을 협의의 발주능력으로서의 발주역량과 발주능력으로 구분하였고, 해외사례와

국내 사례를 통해 발주능력을 구성하는 범주별 지표와 세부 지표를 발굴하고 설문

조사를 통한 요인분석방법에 의해 최종 범주별 지표와 세부지표를 확정하였다. 지

표의 측정을 위해 발주기관유형에 따라 발주능력 지수를 산정하였다. 발주역량 지

수의 산정방법으로는 요인점수방식을 적용하였고, 발주능력 지수의 산정방법으로는

중요도에 따른 가중치 방식을 적용하였다. 발주능력 지수 지표 측정의 결과, 기관

의 유형별로 두 가지의 지수산정방식간에는 큰 차이가 없었으며, 정부투자기관의

발주능력이 정부 산하청 및 지방자치단체에 대해 공히 높은 것으로 나타났다.

발주능력, 발주능력지표, 발주능력 지수, Procurement Agency's

Capability, Procurement Agency's Capability Indicators, Procurement Agency'

Capability Index.

Ⅰ. 서론

가. 연구배경 및 목적

공공조달사업의 발주능력에 대한 인식이 고조되고 있다. 혁신적 조달방식 및

최고가치 (Best-Value)방식의 조달행정을 추구하기 위해서는 발주기관의 발주

능력이 뒷받침되어야 한다는 인식이 고조되어, 영국의 조달개혁에서 발주능력

논 문

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이 중심주제로 등장하였다. 발주기관의 능력은 발주담당자의 전문성 등을 포괄

하고 조직의 문화 등을 포함하는 총체적인 개념이지만, 이러한 발주능력에 대

한 개념의 정립과 지표의 개발, 이를 측정하고자 하는 노력이 상대적으로 미흡

함에도 불구하고 추상적, 관념적으로 발주능력의 중요성을 부각하는 수준의 논

의에 주로 머물러 있음을 부인하기 어렵다.

아울러, 발주기관의 발주능력 지표 개발 및 측정을 통해, 발주능력에 부합하는

선택적 발주계약제도의 적용 틀을 마련하고, 발주기관의 발주능력에 따른 차등

분권화의 근거를 마련한다는 의미에서 본 연구는 시작되었다.

이미 선진국 및 세계기구 등에서는 발주능력평가와 관련한 지표를 개발하는

등 많은 노력을 기울이고 있는 것으로 보고되지만, 우리의 경우 아주 초보적인

논의수준에 머물러 있다고 할 수 있다.

발주능력 지표의 개발 및 측정은 그 목적에 따라 다양하게 이루어진다. 본 연

구에서는 프로젝트의 성과를 효율적으로 달성하는 데 있어, 현행의 중앙에 집

중되어 있는 건설사업 발주 관련 권한과 책임을 발주능력을 갖