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第11卷第1期　中華民國102年1月

「穩增長」、「轉方式」與「調結構」間的政策因果關係

—2012年中央經濟工作會議的解讀

傅豐誠 （Fu, Feng-Cheng）育達商業科技大學大陸經貿研究中心主任

　 　 中 國 大 陸 一 年 一 度 的 中 央 經 濟 工 作 會 議 ， 已 於 去 ( 2 0 1 2 ) 年 1 2 月 1 5 至 1 6 日 在

北 京 舉 行 。 在 以 經 濟 建 設 為 中 心 的 政 策 環 境 下 ， 自 1 9 9 4 年 以 來 ， 中 央 經 濟 工 作

會 議 一 直 就 中 共 官 方 檢 討 當 年 工 作 得 失 ， 訂 定 來 年 工 作 重 點 的 定 調 會 議 。 根 據 中

央 經 濟 工 作 會 議 ， 各 部 委 再 訂 定 本 部 門 的 未 來 工 作 重 點 。 這 次 的 中 央 經 濟 工 作 會

議 ， 是 中 共 「 十 八 大 」 領 導 層 換 屆 後 第 一 個 正 式 性 的 經 濟 發 展 策 略 會 議 ， 展 現 新

領 導 人 習 近 平 及 李 克 強 執 政 理 念 ， 其 內 涵 及 重 要 性 自 然 格 外 令 人 矚 目 。

壹、會議的特色與意義

　 　 和 以 往 不 同 的 是 ： 過 去 中 央 經 濟 工 作 會 議 都 有 總 書 記 和 總 理 的 兩 項 講 話 ，

由 於 內 定 今 年 3 月 就 職 總 理 職 務 的 李 克 強 副 總 理 尚 未 就 職 ， 例 行 的 兩 項 講 話 改 為

3 項 講 話 ： 分 別 由 新 任 總 書 記 習 近 平 分 析 國 際 國 內 經 濟 形 勢 ， 提 出 2 0 1 3 年 經 濟 工

作 總 體 要 求 和 主 要 任 務 ； 現 任 總 理 溫 家 寶 總 結 2 0 1 2 年 經 濟 工 作 ， 對 2 0 1 3 年 經 濟

工 作 作 出 部 署 ； 即 將 繼 任 總 理 的 李 克 強 主 持 會 議 並 在 會 議 結 束 時 作 總 結 講 話 。

　 　 會 議 完 成 「 三 項 拍 板 」 的 形 式 依 舊 。 第 一 項 拍 板 是 總 結 過 去 1 年 經 濟 工 作 的

成 敗 ； 第 二 項 拍 板 是 分 析 和 評 估 當 前 和 未 來 的 國 內 外 經 濟 形 勢 ； 第 三 項 拍 板 是 決

定 來 年 工 作 的 總 體 要 求 、 指 導 原 則 和 具 體 任 務 。 今 年 亦 不 例 外 ， 此 次 會 議 與 過 往

A Policy Causality Analysis of “Maintaining Stable Growth, Accelerate the Shift of Economic Model, and Adjusting Economic Structure”:

A Review of 2012 Central Economic Work Conference

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時　評「穩增長」、「轉方式」與「調結構」間的政策因果關係--2012年中央經濟工作會議的解讀

最 大 的 不 同 之 處 ， 主 要 是 在 於 其 政 治 時 空 環 境 ， 正 處 於 中 共 「 十 八 大 」 人 事 調 整

之 後 ， 人 大 政 府 換 屆 之 前 的 過 渡 期 ， 外 界 觀 察 此 次 會 議 的 重 點 就 是 如 何 貫 徹 落 實

中 共 「 十 八 大 」 中 確 立 的 各 項 發 展 方 向 ， 以 及 新 領 導 人 是 否 引 進 新 的 經 濟 政 策 。

　 　 對 於 過 去 的 2 0 1 2 年 ， 大 陸 當 局 還 是 堅 持 「 穩 定 大 於 一 切 」 的 治 國 方 針 ， 面

對 仍 然 嚴 峻 的 國 內 外 經 濟 形 勢 ， 按 照 「 穩 中 求 進 」 的 施 政 總 基 調 ， 持 續 加 強 和 改

善 宏 觀 調 控 ， 把 「 穩 增 長 」 放 在 最 重 要 的 位 置 ， 強 調 以 加 快 轉 變 經 濟 發 展 方 式 為

施 政 主 軸 。 由 於 2 0 1 2 年 經 濟 有 持 續 放 緩 的 趨 勢 ， 物 價 上 漲 幅 度 逐 步 回 落 ， 通 貨

膨 脹 的 壓 力 不 大 ， 去 年 強 調 「 控 物 價 」 的 施 政 目 標 已 不 復 見 。

　 　 大 陸 當 局 深 知 ： 「 穩 增 長 」 是 當 前 大 陸 總 體 經 濟 的 最 大 課 題 ， 如 此 中 共 新 領

導 層 才 有 餘 裕 ， 去 加 強 照 顧 民 生 及 加 速 經 濟 改 革 。 可 是 ， 當 前 大 陸 所 處 的 內 外 經

濟 形 勢 已 出 現 變 化 ， 過 去 努 力 納 入 全 球 分 工 體 系 、 擴 大 出 口 、 加 快 投 資 的 傳 統

發 展 方 式 ， 已 碰 到 諸 如 國 際 保 護 主 義 、 產 能 過 剩、 工 資 高 漲 、 所 得 分 配 不 均 等

瓶 頸 ， 制 約 了 大 陸 經 濟 的 持 續 增 長 。 突 破 困 境 的 壓 力 ， 「 倒 逼 」 大 陸 當 局 必 須 採

取 擴 大 內 需 、 提 高 創 新 能 力 、 轉 變 經 濟 發 展 的 新 方 式 ， 才 有 可 能 走 上 穩 健 增 長 之

路 。 雖 然 2 0 1 3 年 大 陸 G D P 的 增 長 ， 還 是 要 更 多 地 依 靠 投 資 及 民 間 消 費 的 擴 增 ，

但 「 轉 方 式 」 成 為 當 今 大 陸 當 局 必 須 正 視 的 施 政 議 題 。

貳、會議凸顯的亮點：城鎮化

　 　 雖 然 領 導 人 出 現 更 迭 ， 但 中 共 施 政 仍 有 其 持 續 性 ， 對 照 2 0 11 年 上 一 次 的 中

共 中 央 經 濟 工 作 會 議 的 工 作 項 目 ， 不 難 發 現 兩 次 會 議 所 訂 定 的 次 年 經 濟 工 作 主 要

任 務 大 體 類 似 ， 唯 有 「 積 極 穩 妥 推 進 城 鎮 化 」 是 此 次 會 議 新 列 出 的 一 項 新 任 務 。

雖 然 城 鎮 化 建 設 在 大 陸 已 推 行 多 年 ， 而 且 「 十 二 五 規 劃 」 也 已 將 它 列 為 建 設 發 展

的 重 點 ， 但 這 次 會 議 卻 把 它 的 重 要 性 更 加 凸 顯 ， 提 升 到 單 獨 列 項 的 高 度 。 很 明 顯

地 ， 大 陸 新 領 導 層 已 決 定 加 快 城 鎮 化 建 設 步 伐 ， 使 其 儘 速 發 揮 效 益 。 因 為 城 鎮 化

所 帶 來 的 「 擴 大 內 需 」 效 果 ， 正 是 當 前 大 陸 經 濟 求 穩 及 求 進 所 需 的 主 要 動 力 。

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第11卷第1期　中華民國102年1月

表1：過去與現在施政目標的比較

2011年經濟工作的主要任務 2012年經濟工作的主要任務

1.繼續加強和改善宏觀調控 1.加強和改善宏觀調控，促進經濟持續健康發展。

2.堅持不懈抓好「三農」工作 2.夯實農業基礎，保障農產品供給。

3.加快推進經濟結構調整 3.加快調整產業結構，提高產業整體素質。

4.進一步深化改革開放 6.全面深化經濟體制改革，堅定不移擴大開放。

5.大力保障和改善民生 5.加強民生保障，提高人民生活水準。

4.積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化品質。

　 　 為 什 麼 擴 大 內 需 的 最 大 動 力 是 城 鎮 化 呢 ？ 大 陸 總 理 接 班 人 李 克 強 在 2 0 1 1

年 中 央 經 濟 會 議 後 的 座 談 會 上 ， 就 已 反 覆 強 調 城 鎮 化 對 擴 大 內 需 的 重 要 性 。 他

認 為 ： 城 鎮 化 既 可 以 增 加 投 資 ， 又 能 拉 動 消 費 ， 是 大 陸 經 濟 發 展 的 重 要 引 擎 。

2 0 1 2 年 即 強 調 要 抓 緊 研 究 制 定 中 長 期 城 鎮 化 發 展 規 劃 和 政 策 措 施 ， 協 調 發 展 不

同 規 模 和 類 型 的 城 鎮 ； 要 大 力 發 展 公 共 交 通 ， 優 化 城 鎮 布 局 ， 方 便 群 眾 就 業 、 出

行 、 生 活 ， 解 決 有 條 件 農 民 工 進 城 落 戶 的 問 題 。

　 　 針 對 本 屆 中 央 經 濟 工 作 會 議 的 第 四 項 任 務 ， 李 克 強 稱 ： 「 積 極 穩 妥 推 進 城 鎮

化 ， 著 力 提 高 城 鎮 化 品 質 。 城 鎮 化 是 我 國 現 代 化 建 設 的 歷 史 任 務 ， 也 是 擴 大 內 需

的 最 大 潛 力 所 在 ， 要 圍 繞 提 高 城 鎮 化 品 質 ， 因 勢 利 導 、 趨 利 避 害 ， 積 極 引 導 城 鎮

化 健 康 發 展 。 要 構 建 科 學 合 理 的 城 市 格 局 ， 大 中 小 城 市 和 小 城 鎮 、 城 市 群 要 科 學

佈 局 ， 與 區 域 經 濟 發 展 和 產 業 佈 局 緊 密 銜 接 ， 與 資 源 環 境 承 載 能 力 相 適 應 。 要 把

有 序 推 進 農 業 轉 移 人 口 市 民 化 作 為 重 要任 務 抓 實 抓 好 。 要 把 生 態 文 明 理 念 和 原 則

全 面 融 入 城 鎮 化 全 過 程 ， 走 集 約 、 智 慧 、 綠 色 、 低 碳 的 新 型 城 鎮 化 道 路 。 」 基 本

上 就 是 李 克 強 理 念 的 體 現 ， 並 增 加 「 十 八 大 」 特 別 強 調 的 「 生 態 文 明 建 設 」 概

念 。

參、「調結構」的重要性不容忽視

　 　 經 濟 結 構 的 調 整 是 整 體 經 濟 運 作 後 反 映 出 的 結 果 ， 它 是 一 種 現 象 而 非 原 因 。

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時　評「穩增長」、「轉方式」與「調結構」間的政策因果關係--2012年中央經濟工作會議的解讀

國 內 消 費 不 振 ， 並 非 鼓 勵 大 家 消 費 即 可 ， 主 要 是 人 民 所 得 增 加 緩 慢 所 致 。 但 人 民

所 得 增 加 緩 慢 並 非 人 為 提 升 工 資 可 以 奏 效 ， 而 且 工 資 增 加 快 於 生 產 力 的 增 加 ， 已

造 成 產 業 競 爭 力 的 衰 退 、 企 業 的 出 走 。 影 響 民 間 消 費 不 振 的 因 素 是 複 雜 且 多 元

的 ， 常 常 和 現 有 產 業 升 級 能 力 及 體 制 的 制 約 息 息 相 關 。

　 　 就 大 陸 經 濟 結 構 而 言 ， 服 務 業 在 三 級 產 業 中 所 占 的 比 重 僅 占 4 3 % 左 右 ， 遠 較

一 般 先 進 國 家 及 發 展 中 國 家 明 顯 偏 低 。 因 此 ， 擴 大 內 需 的 最 大 產 業 支 撐 是 擴 大 服

務 業 ， 服 務 業 中 的 絕 大 部 分 屬 於 勞 力 密 集 產 業 ， 是 最 大 的 就 業 容 納 器 ； 而 現 代 服

務 業 又 具 有 商 業 模 式 創 新 導 向 的 特 點 ， 是 產 業 創 新 的 驅 動 器 。 故 大 陸 當 局 在 積 極

發 展 高 技 術 產 業 和 先 進 製 造 業 的 同 時 ， 也 把 推 動 服 務 業 發 展 作 為 產 業 結 構 調 整 及

升 級 的 戰 略 重 點 ， 強 調 完 善 服 務 業 政 策 支 持 體 系 ， 提 升 服 務 業 比 重 和 水 準 ， 並 促

進 服 務 業 與 工 業 融 合 發 展 。 在 產 業 升 級 方 面 ， 著 力 增 強 創 新 驅 動 發 展 新 動 力 ， 注

重 發 揮 企 業 家 才 能 ， 加 快 科 技 創 新 ， 加 強 產 品 創 新 、 品 牌創 新 、 產 業 組 織 創 新 、

商 業 模 式 創 新 。

　 　 上 述 這 些 攸 關 產 業 結 構 調 整 的 內 在 條 件 ， 都 牽 涉 到 經 濟 發 展 方 式 的 轉 變 ， 而

「 轉 方 式 」 最 大 的 瓶 頸 存 在 於 經 濟 體 制 和 機 制 中 ， 排 除 障 礙 的 有 效 辦 法 就 是 進 行

制 度 改 革 。 本 次 會 議 最 後 一 項 工 作 就 是 「 全 面 」 深 化 經 濟 體 制 改 革 ， 除 強 調 要 落

實 好 已 經 推 出 的 改 革 措 施 外 ， 更 明 白 指 出 要 深 入 研 究 全 面 深 化 體 制 改 革 的 頂 層 設

計 和 總 體 規 劃 ， 明 確 提 出 改 革 總 體 方 案 、 路 線 圖 及 時 間 表 。

　 　 根 據 中 共 過 去 規 劃 改 革 的 經 驗 ， 重 大 的 改 革 規 劃 都 是 在 各 屆 黨 的 三 中 全 會 中

提 出 的 。 例 如 1 9 7 8 年 1 2 月 十 一 屆 三 中 全 會 吹 起 以 發 展 經 濟 為 中 心 的 號 角 ； 1 9 8 4

年 1 0 月 十 二 屆 三 中 全 會 通 過 《 中 共 中 央 關 於 經 濟 體 制 改 革 的 決 定 》 ， 確 立 經 濟

改 革 的 大 方 向 ； 1 9 9 3 年 11 月 十 四 屆 三 中 全 會 的 《 中 共 中 央 關 於 建 立 社 會 主 義 市

場 經 濟 體 制 若 干 問 題 的 決 定 》 ， 確 立 社 會 主 義 與 市 場 經 濟 互 補 的 原 則 ； 2 0 0 3 年

1 0 月 十 六 屆 三 中 全 會 的 《 中 共 中 央 關 於 完 善 社 會 主 義 市 場 經 濟 體 制 若 干 問 題 的

決 定 》 ， 確 立 社 會 主 義 以 公 有 制 為 主 體 、 多 種 所 有 制 經 濟 共 同 發 展 的 基 本 經 濟 制

度 。 以 目 前 情 況 看 來 ， 中 共 應 該 在 2 0 1 3 年 底 以 前 ， 在 十 八 屆 三 中 全 會 上 提 出 明

確 的 深 化 體 制 改 革 的 頂 層 設 計 和 總 體 規 劃 ， 確 立 改 革 總 體 方 案 及 路 線 圖 等 。

肆、對臺商及兩岸經貿影響

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第11卷第1期　中華民國102年1月

　 　 此 次 中 央 經 濟 工 作 會 議 提 出 的 六 大 主 要 任 務 ， 與 臺 商 息 息 相 關 的 應 是 「 積

極 穩 妥 推 進 城 鎮 化 」 以 及 「 加 快 調 整 產 業 結 構 」 兩 大 項 。 要 推 動 城 鎮 化 ， 其 過

程 中 必 然 牽 涉 到 規 模 龐 大 的 軟 硬 體 建 設 。 其 中 硬 體 建 設 部 分 ， 會 涵 蓋 農 村 的 改 擴

建 、 舊 城 鎮 的 都 市 更 新 等 ， 大 陸 當 局 勢 必 在 基 礎 建 設 上 擴 大 投 資 ， 對 於 營 建 、 房

地 產 、 鋼 鐵 、 水 泥 、 運 輸 、 塑 化 等 行 業 ， 都 可 帶 來 巨 大 的 商 機 ； 就 軟 體 建 設 而

言 ， 重 點 在 於 生 活 品 質 的 提 升 ， 舉 凡 家 電 、 3 C 產 品 、 汽 車 、 家 具 、 食 品 、 餐 飲

連 鎖 、 民 生 用 品 等 行 業 ， 均 可 望 帶 動 一 波 新 的 消 費 浪 潮 ， 臺 商 可 借 重 兩 岸 語 言 、

文 化 相 通 之 優 勢 ， 積 極 開 發 相 關 的 大 陸 內 銷 市 場 。

　 　 值 得 注 意 的 是 ， 決 議 中 強 調 城 鎮 化 將 融 入 「 生 態 文 明 」 ， 並 走 「 綠 色 、 低

碳 」 的 道 路 ， 也 為 環 保 、 節 能 產 業 帶 來 無 窮 的 機 會 。 加 快 調 整 產 業 結 構 ， 早 就 是

行 之 有 年 的 既 定 政 策 ， 而 如 今 大 陸 的 新 領 導 人 更 強 調 經 濟 發 展 要 轉 變 方 式 ， 甚 至

願 意 以 犧 牲 部 分 經 濟 成 長 來 換 取 環 境 保 護 與 產 業 轉 型 升 級 。 因 此 ， 過 去仰 賴 勞 力

密 集 、 低 技 術 的 臺 商 產 業 ， 恐 怕 不 能 再 寄 望 於 大 陸 政 府 的 伸 出 援 手 ， 而 應 加 速 進

行 產 業 的 轉 型 與 升 級 。

　 　 發 展 策 略 性 新 興 產 業 也 是 臺 商 因 應 的 重 點 之 一 。 對 大 陸 而 言 ， 近 年 來 生 產 要

素 成 本 集 中 上 漲 ， 要 素 價 格 難 以 反 映 稀 缺 性 的 現 有 價 格 機 制 需 要 進 行 改 革 ， 擴 大

出 口 的 低 成 本 優 勢 顯 著 弱 化 ， 特 別 是 勞 動 力 供 求 狀 況 明 顯 改 變 ， 沿 海 地 區 低 端 勞

動 力 供 給 已 不 再 充 裕 ， 勞 動 力 密 集 型 出 口 產 業 正 面 臨 缺 工 的 困 擾 ， 勞 動 工 資 也 超

越 勞 動 生 產 力 大 幅 上 漲 ， 產 業 升 級 及 發 展 新 興 產 業 的 需 求 大 增 。 顯 然 的 ， 在 大 陸

以 出 口 導 向 為 主 的 產 業 發 展 環 境 已 成 過 去 ， 大 陸 的 新 領 導 人 將 追 求 結 構 均 衡 的 經

濟 發 展 模 式 ， 更 強 調 以 消 費 帶 動 經 濟 成 長 ， 因 此 對 出 口 產 業 的 扶 持 政 策 可 能 削

弱 ， 眾 多 加 工 出 口 業 的 臺 商 也 應 及 早 進 行 產 業 調 整 與 轉 型 。

　 　 面 對 新 的 機 遇 及 挑 戰 ， 政 府 應 積 極 協 助 臺 商 ， 在 洽 簽 E C FA 後 續 協 議 的 過 程

中 ， 特 別 考 量 臺 商 開 拓 大 陸 新 城 鎮 內 需 市 場 的 需 要 ， 盡 量 爭 取 大 陸 方 面 對 臺 商 相

關 產 品 免 關 稅 ， 以 及對 相 關 服 務 業 充 分 開 放 經 營 。 特 別 是 應 當 在 E C FA 的 後 續 商

談 中 替 臺 商 爭 取 ， 得 以 最 優 惠 條 件 獲 得 准 入 經 營 大 陸 新 城 鎮 亟 需 構 建 新 的 商 品 物

流 體 系 ， 使 兩 岸 服 務 貿 易 呈 現 出 蓬 勃 的 新 氣 象 。