宜宾市珙县珙桐花幼儿园建设项目政府与社会资本合作（PPP...

宜宾市珙县珙桐花幼儿园建设项目

政府与社会资本合作（PPP）模式

实施方案

编制单位：四川良友建设咨询有限公司

二零一五年五月

珙县珙桐花幼儿园 PPP 项目

I

目录

第一章项目概况.............................................................................1

1.1 项目名称.................................................................................. 1

1.2 项目性质.................................................................................. 1

1.3 项目地址.................................................................................. 1

1.4 实施机构.................................................................................. 1

1.5 项目的区位及发展优势..........................................................1

1.6 项目背景.................................................................................. 3

1.7 项目建设内容及规模..............................................................4

1.8 项目投资总额.......................................................................... 5

1.9 项目合作期.............................................................................. 9

1.10 应用政府和社会资本合作 PPP 模式的必要性和可行性... 9

1.11 方案编制依据......................................................................12

第二章风险识别与分配...............................................................17

2.1 风险分配原则........................................................................17

2.2 风险分配基本框架................................................................18

2.3 风险分配流程........................................................................18

2.4 风险识别与风险分析............................................................19

2.5 风险分配方案.......................................................................23

第三章项目运作方式...................................................................25


II

3.1 项目运作方式........................................................................25

3.2 项目公司（SPV）情况..........................................................29

3.3 项目运营管理标准................................................................30

3.4 产出说明................................................................................ 30

3.5 项目绩效考核........................................................................35

第四章交易结构.............................................................................52

4.1 投融资结构............................................................................ 52

4.2 回报机制................................................................................ 54

4.3 社会资本全投资盈利水平的预测........................................56

第五章合同体系...........................................................................67

5.1 合同构成............................................................................... 67

5.2 合同签订主体........................................................................67

5.3《PPP 合作协议》..................................................................68

5.4 工程总承包合同....................................................................90

5.5 融资合同................................................................................ 91

5.6 保险合同................................................................................ 91

第六章监管架构...........................................................................93

6.1 监管主体................................................................................ 93

6.2 监管内容................................................................................ 93

第七章采购方式...........................................................................95


III

7.1 采购方式选择........................................................................95

7.2 社会资本方的资格要求及选择方式....................................97

7.3 采购程序................................................................................ 98


1

第一章项目概况

1.1 项目名称


1.2 项目性质

新建项目

1.3 项目地址

珙县巡场镇金河新区

1.4 实施机构

珙县教育和文化广电局

1.5 项目的区位及发展优势

珙县位于宜宾南部，东经 104°38′—105°02′，北

纬 27°53′—28°31′之间，地处川滇黔结合部和成渝经

济区腹部，境内有沟通云、贵、川三省的叙（永）高（县）、

川云、宜（宾）威（信）等主干公路，川滇煤炭资源的主

要通道成珙铁路、金筠铁路也贯穿县境，距宜宾机场、长

江航运码头、内宜高速公路等均为 50 公里，区位优势相对

明显，是川滇黔结合部的交通枢纽和物资集散地，也是宜

宾南部二级中心城市和川南旅游环线重要节点，随着川南

经济区的建设，将进一步扩大珙县的能源、化工、建材等

支柱产业市场空间，推动建成川南地区能源、建材、化工


2

基地，珙县的经济发展前景将进一步凸显。

同时，宜宾市正在打造川滇黔结合部综合交通枢纽，

为珙县突破交通瓶颈提供了新的契机。拟建的宜（宾）威

（信）、宜（宾）叙（永）、宜（宾）毕（节）等高速公路

及西昌至遵义、宜宾至威信的金筠铁路支线等重大交通基

础设施项目的实施，将大大增强珙县与周边地区的联系，

为珙县经济发展和扩大对外开放奠定坚实的基础。

珙县珙桐花幼儿园建设地址处于珙县重点打造的经济

新增长区域该区域总体规划极具现代气派，容纳新增人口

5.5 万人，将成为巡场镇第二个人口密集区域。根据《珙

县县城总体规划（2004-2020）》，珙县珙桐花幼儿园的发展

职能以提升珙县教育为核心目标。同时金河新区集商住、

加工、物流、贸易、服务、酒店、医疗等资源于一身，交

通便利，距珙县县城中心 2 公里，地势开阔，无环境污染，

空气清新。


3

图1-1 珙县区位图

1.6 项目背景

学前教育作为各级各类教育的根基，对人一生的影响

非常深远，幼儿期是人发展过程中一个非常重要的阶段，

学前教育是人的真正教育的开始。同时高质量的学前教育

能够促进幼儿认知和社会性发展，为儿童入学学习和今后

的就业奠定良好的基础，进而巩固和提高义务教育的质量

和效益，因此学前教育对教育体系建设有重要的作用。我

国城乡学前教育发展、地区学前教育发展差异较大，如何

使每一位儿童都享有接受学前教育的权利，保障儿童在教

育起点上的公平是当前发展学前教育中需要研究的重要问

题。此外，学前教育对促进教育公平和教育均衡有着重要

的作用。


4

国务院《关于基础教育改革与发展的决定》以及省教

育厅《关于四川省教育结构调整优化的实施意见》的要求，

为进一步提高珙县基础教育的整体质量和水平，进一步加

快推进学校教育发展，促进基础教育积极、均衡、协调和

持续发展，更好的为全面建设小康社会和实现社会主义现

代化服务。本项目的建设将完善珙县学前教育建设结构，

所以本项目建设对落实珙县学前教育规划，推动片区整体

发展具有十分重要的意义。

根据《四川省财政厅、四川省教育厅关于开展运用民

办公助机制支持社会资本建设公益性幼儿园试点工作的通

知》（川财教〔2015〕18 号）精神，针对珙县巡场镇规划

区范围公办幼儿园规模过小，不能满足城区人口转移增长

和自然增长带动的学前儿童数量激增后需入园的现状需

求，采用 PPP 模式在“金河组团”开发区内建设 1 所 15

个班规模，容纳 450 名儿童的民办幼儿园，以缓解社会需

求。

1.7 项目建设内容及规模

参照国家教育部、建设部《城市幼儿园建筑面积定额

（试行）》及《四川省幼儿园办园基本要求（试行）》和项

目所在乡镇辖区社会、经济基础和教育规划确定本项目规

划用地面积为 7.3 亩。根据未来人口发展的趋势，宜宾市


5

珙县珙桐花幼儿园参照城市全日制幼儿园标准建设，设计

规模 15 个班，在园幼儿 450 人。主要建设内容为：

（1）修建三层教学楼一幢，六层活动中心一幢，一层

门卫保安室一幢，总建筑面积 6000.10 平方米，

（2）完善绿化、道路、院坝、围墙、水电、校门、给

排水、文化墙、儿童安全通道等配套设施建设；

（3）完成教育教学相关设备购置。

表 1-1 建设内容及规模一览表

序

号建设项目建设规模结构形式备注

幼儿园总占地面积 4666.69㎡

1 建筑工程

1.1 综合楼、活动中心及门卫室 6000.10㎡框架结构教室15间 3F

2 公用工程

2.1 室外给排水(含消防、化粪池)

2.2 供电设备(配电柜等）、线路

2.3 室外电缆、路灯照明

2.4 室外通信电缆砼

2.5 弱电砼

1.8 项目投资总额

根据项目可研报告，本项目总投资 2000 万元，其中：

工程费用 1791.05 万元，占工程建设投资 89.55%；工程建

设其它费用 150.69 万元，占工程建设投资 7.53%；预备费


6

58.25 万元，占工程建设投资 2.91%。其中珙县珙桐花幼

儿园主要技术指标表以及工程建设投资估算表，详见表

1-2 和表 1-3。

表 1-2 珙县珙桐花幼儿园主要技术指标表

序号指标名称单位数量备注

1 建设规模

在园学生数人 450 15 个教学班

教职工人数人 45

2 建设内容

2.1 土建工程

教学楼、活动中心、门卫室㎡ 6000.10

2.2 总图及公用工程

沼气池 m3

50

室外排水沟 m 500

3 建设期月 8

4 经济数据

4.1 工程建设投资万元 2000

其中：工程费用万元 1791.05

工程建设其它费用万元 150.69

预备费用万元 58.25


7

表 1-3 工程建设投资估算表

序号工程或费用名称

估算价值建设指标

(m2或 m3)

投资指标(万元

/m2或万元/m3)

占工程建设投资

比例（%）备注

建筑工程安装工

程

设备购置

安装

其他费

用合计

一工程费用 1293.52 452.35 15.18 30.00 1791.05 89.55%

1.1 建筑工程 1285.52 443.35 0.00 0.00 1728.87

1.1.1 教学楼 1260.02 428.44 1688.46 6000 0.2814

1.1.2 食堂 25.50 14.91 40.41 150 0.2694

1.2 总图工程 8.00 9.00 0.00 30.00 47.00

1.2.1 化粪池 8.00 8.00 10 0.8

1.2.2 绿化 30.00 30.00 1500 0.02

1.2.3 室外给排水管网 3.00 3.00 150 0.02

1.2.4 室外燃气管线 4.00 4.00 100 0.04

1.2.5 室外电力管线 2.00 2.00 100 0.02

1.3 公用工程 0.00 0.00 15.18 15.18

1.3.1 设备 0.00 15.18 15.18

二其他工程费用 0.00 0.00 0.00 150.69 150.69 7.53%

2.1 土地征用费 0.00 0.00

2.2 城市建设配套费 0.00 0.00 6150 0


8

序号工程或费用名称

估算价值建设指标

(m2或 m3)

投资指标(万元

/m2或万元/m3)

占工程建设投资

比例（%）备注

建筑工程安装工

程

设备购置

安装

其他费

用合计

2.3 建设单位管理费 17.91 17.91 1.00% 第一部份费用

2.4 前期工作费 17.91 17.91 1.00% 第一部份费用

2.5 勘察、设计费 35.82 35.82 2.00% 第一部份费用

2.6 工程监理费 41.19 41.19 2.30% 第一部份费用

2.7 工程招标代理费 10.27 10.27 0.80%第一部份费用分

段累进

2.8 造价咨询费 26.38 26.38 1.47% 第一部份费用

2.9 施工图审查费 1.20 1.20 0.0002

三预备费用 58.25 58.25 2.91%

基本预备费用 58.25 58.25 3.00%第一、二部份费

用

四建设投资合计（一

+二+三）1293.52 452.35 15.18 238.94 1999.99 100.00%

比例（%） 64.68 22.62 0.76 11.95


9

1.9 项目合作期

本项目合作期为 20 年，其中建设期为 8 个月。

1.10应用政府和社会资本合作PPP模式的必要性和

可行性

1.10.1 应用政府和社会资本合作（PPP）模式的必要性

本项目采取 PPP 模式运作，是对国家深化改革精神要

求的积极响应，是落实国家政策促进城市发展的必然要求。

通过 PPP 模式，引入新的资金和机制，有利于解决政府和

社会事业类项目领域投资建设、管理中所面临的多方面问

题。其中，采用 PPP 模式至少可为本项目带来以下几点优

势：

1、促使政府转变观念和转变职能。

本项目实施后，通过引入社会资本，激发民间投资活

力，形成多元化融资渠道和可持续的资金投入机制，促进

经济结构转型。同时，将政府从“运动员”的角色转变为

“裁判员”的角色，减少对微观事务的过度参与，把工作

重点放在加强对城市建设规划，监督企业经济行为等方面。

更好地实现政府职能转变，提高公共服务的效率与质量。

2、优化项目风险分配，提高政府抵御风险的能力

如果以传统模式实施本项目，政府将承担本项目全生

命周期的各种风险。如果采取 PPP 模式运作，政府采取竞

争方式择优选择具有投资、建设、运营管理能力的社会资


10

本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系。

政府可将部分建设期、运营期风险转移给社会资本，政府

则在职责范围内实行监管责任，监管主体与服务购买及支

付主体合一，提高了行业监管和合同监管的效率。

3、推动珙县学前教育的发展，增加公共服务供给

采用 PPP模式引入社会资本能充分发挥专业分工的优

势，利用其成功的管理经验，使项目资源的使用效率和经

济效益迅速提高，推动珙县学前教育的发展，增加公共服

务供给。同时，增加社会投资总量，以教育行业发展带动

相关产业的发展促进整个社会经济稳步增长。

1.10.2 应用政府和社会资本合作（PPP）模式的可行性

本项目采取 PPP 模式来开展，具备良好的政策条件和

实践基础。2014 年以来，我国大力推广 PPP 模式，鼓励吸

引社会资本参与到社会事业中来，政策文件的支持、实践

的可操作性以及风险分配的可行性，为本项目的顺利开展

实施提供了保障和参考。

1、政策上的支持

从《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投

资的指导意见》( 国发〔2014〕60 号）“通过独资、合资、

合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民

办公助等方式，鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体

育健身、文化设施建设。尽快出台鼓励社会力量兴办教育、


11

促进民办教育健康发展的意见。”中共中央、国务院在《关

于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中

也提出“支持乡村两级公办和普惠性民办幼儿园建设。”

(《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指

导意见》、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式

有关问题的通知》、《国家发展改革委关于开展政府和社会

资本合作的指导意见》)等政策的出台，中央对地方政府进

行教育行业 PPP 运作模式的实施，给予了充分的支持与保

障。

2、实践的可操作性

本项目在政府前期已通过立项、规划、环评及建设用

地审批等手续后，社会资本后期加入进来共同参幼儿园项

目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短

前期工作周期，使建设项目费用降低。同时，只有当建设

项目已经竣工验收且投入使用后，社会资本才能开始获得

收益，因此有利于提高建设效率和降低工程造价，能够消

除项目工程逾期风险和资金缺口风险。

随着我国教育事业的发展，越来越多的社会资本参与

到教育市场化改革中来，有众多社会资本在教育领域有着

丰富的投资、建设、运营维护经验，在接手项目建设经营

权后，能充分发挥专业分工的优势，利用其成功的管理经

验，使项目资源的使用效率和经济效益迅速提高，促进本


12

项目中政府和社会资本有效结合，实现双赢。

3、风险分配上的可行性

采用 PPP 模式可以实现风险的合理分配，按照风险分

配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府

风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，

在政府和社会资本方之间合理分配项目风险。原则上，项

目建设、运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政

策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府

和社会资本合理共担。

采用 PPP模式确保了社会资本对投资建设的建筑物及

购买的设备设施在许可期内的权属登记，并减少了社会资

本的风险，从而降低了融资难度，提高了本项目融资成功

的可能性。政府在指定相关机构依法参股后，分担风险的

同时也拥有了一定的监督和管理权。

1.11 方案编制依据

1.11.1 法律

《中华人民共和国招标投标法》；

《中华人民共和国政府采购法》；

《中华人民共和国预算法》（2014修正）；

1.11.2 行政法规

《中华人民共和国预算法实施条例》；

《中华人民共和国招标投标法实施条例》（国务院令第


13

613号）；

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第

658号）；

1.11.3 国家政策

《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》；

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发

〔2014〕43号）；

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资

的指导意见》（国发〔2014〕60号）；

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展

改革委等6部委〔2015〕25号令）；

《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的

意见》（国办发〔2015〕37号）；

1.11.4 国务院办公厅文件

国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意

见》（国办发〔2013〕96号）；

国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关

于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意

见》（国办发〔2015〕42号）；

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发

〔2010〕41号）；


14

1.11.5 部门规章及文件

财政部《关于推广运用政府社会资本合作模式有关问题

的通知》（财金〔2014〕76号）；

《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》

（财综〔2014〕87号）；

《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）

的通知》（财金〔2014〕113号）；

《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的

通知》（财金〔2014〕112号）；

关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（财

金〔2015〕167号）；

关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财

综〔2014〕96号）；

《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作

的通知》（财金〔2014〕156号）；

《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库

〔2014〕215号）；

《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引》

（财金〔2015〕21号）；

关于印发《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证

指引的通知》（财建〔2015〕21号）；

《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意


15

见》（发改投资〔2014〕2724号）；

《关于进一步做好政府与社会资本合作推介工作的通

知》（发改投资〔2015〕805号）；

《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投

资〔2015〕445号）；

《国家发展改革委关于切实做好〈基础设施和公用事业

特许经营管理办法〉贯彻实施工作的通知》（发改法规〔2015〕

1508号）；

1.11.6 地方规章及文件

《四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府与社

会资本合作模式的实施意见》（川府发〔2015〕45号）；

《四川省财政厅关于支持推进政府与社会资本合作有

关政策的通知》（川财金〔2014〕85号）；

《关于印发《四川省“政府与社会资本合作”项目管理

办法（试行）》的通知（川财金〔2014〕86号）；

《关于开展运用民办公助机制支持社会资本建设公益

性幼儿园试点工作的通知》（川财教[2015]18号）；

《关于印发<四川省义务教育学校办学条件基本标准

（实行）>的通知》（川教[2012]184号）；

四川省财政厅、四川省教育厅《关于加大财政投入支持

学前教育发展的通知》（川财教〔2011〕224号）


16

1.11.7 其他资料

《宜宾市珙县珙桐花幼儿园建设项目可行性研究报告

（代项目建议书）》

《四川省示范性幼儿园标准（试行）》

《四川省幼儿园办园基本要求（试行）》

《建筑防火设计规范》GB50016-2006

《民用建筑设计通则》GB50352-2005

《托儿所、幼儿园建筑设计规范》JGJ39—87

《地下工程防水技术规范》GB50108-2008

《屋面工程技术规范》GB50345-2012

《公共建筑节能设计标准》GB50189-2005

《无障碍设计规范》GB50763-2012


17

第二章风险识别与分配

2.1 风险分配原则

根据风险分配的基本规则，项目设计、建造、财务和运营

维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风

险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

本项目风险的分配原则如下：

（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；

（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移；

（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益

或动机；

（4）由该方承担风险最有效率；

（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产

生的费用和损失转移给合同相对方。


18

2.2 风险分配基本框架

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综

合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力

等要素，在政府和社会资本方之间合理分配项目风险。

本项目的风险分配框架图见图 2-1。

图2-1 风险分配框架图

2.3 风险分配流程

本项目的风险分配流程见图 2-2。


19

图2-2 风险分配流程图

2.4 风险识别与风险分析

通过风险因素的整理和识别，项目建设过程中有可能遇到

的各类风险，本项目主要存在如下风险：

1、金融风险

在项目前期准备阶段，可能由于社会资本融资能力不足，

造成融资成本偏高；在项目建设阶段，可能由于金融机构的违

约导致资金不能按时到位，从而使得成本增加，因此金融风险

中资金可获得性风险以及金融机构信用风险均由社会资本方承


20

担。

2、建设风险

在项目建设阶段，可能存在征地拆迁、审批延误以及施工

现场不能按时交付的风险，该部分风险由政府承担。也可能存

在社会资本或施工单位施工管理水平低下造成成本超支或项目

延期风险，由于管理不善引起的施工现场的施工人员的人身安

全以及财产安全等风险，施工造成周围环境破坏以及由于非政

府原因导致项目竣工延误风险，以上风险均由社会资本方承担。

3、运营风险

在项目运营阶段，本项目社会资本方或者项目公司在运营

期对幼儿园进行运营维护。运营期风险主要体现在运营期可能

发生的由于项目公司管理不善或者运营效率低下造成项目运营

期费用过高；也有可能出现由于师资力量薄弱、教师水平低下

引起的教学安全及教学质量低下问题，以上运营期风险均由社

会资本方承担。

4、最低使用量风险


21

若由于市场需求不足导致第三方学位使用量低于约定的项

目建设规模的 50%时，政府将按 50%最低使用量保底支付社会

资本方或项目公司（SPV）相关费用。因此该部分风险由政府

方承担。

5、政策补贴风险

本项目根据《关于开展运用民办公助机制支持社会资本建

设公益性幼儿园试点工作的通知》（川财教[2015]18 号）可享受

政策性补贴，若由于政府原因未能按照合同约定的时间支付政

策性补贴，则该政策补贴资金不到位风险应由政府承担。

6、全生命周期风险

项目全生命周期风险主要体现在以下四个方面：政策风险、

不可抗力风险、其他风险以及剩余风险

（1）政策风险

在项目全生命周期内，项目可能会面临政策变更风险、审

批延误风险以及税务风险。

政策变更风险主要体现在由于本级政府经济政策的变化而


22

引起的项目成本增加、收益降低等风险。

审批延误风险主要体现为签约政府审批流程过多或审批效

率低下造成的审批延误风险。因此，以上政策变更风险和审批

延误风险均由政府方承担。

税务风险主要表现为由于中央或者地方政府的税收政策变

更使得总成本费用增加或减少，该税务风险应由政府与社会资

本方共同承担。

（2）不可抗力风险

在项目全生命周期内，由于地震、洪水、暴雨等自然灾害

以及战乱等引起的自然环境风险，该部分风险应由政府与社会

资本方共同承担。

而非因签约方政府方原因导致的，且不在控制下的征收征

用、法律变更以及未获审批的法律/政策变更风险则应由政府承

担。

（3）其他风险

在项目全生命周期内的其他风险主要指的是在项目各阶段


23

社会资本方与其他供应商之间的纠纷以及一方或多方违约等，

导致项目暂停或终止的合同风险，该风险由社会资本方承担。

（4）剩余风险

剩余风险主要指双方均未考虑到的未知风险。故该风险由

政府与社会资本共同承担。

2.5 风险分配方案

通过上述风险分配框架，本项目主要风险因素和建议风险

分配方案详见下表 2-1。

表 2-1 项目风险分配方案

阶

段

类

别名称定义

风险分配

政

府

社会

资本

共

担

前

期

准

备

阶

段

金

融

风

险

资金可获得性社会资本融资能力不足，造成融资成本偏高 ★

建

设

阶

段

金融机构信用

风险金融机构违约，资金不能按时到位导致成本增加。 ★

建

设

风

险

征地拆迁征地拆迁、管线改移 ★

施工现场按时交付风险 ★

工艺/技术水

平低下工艺/技术水平低下造成的成本超支或项目延期风险 ★


24

阶

段

类

别名称定义

风险分配

政

府

社会

资本

共

担

劳资/设备获

取不及时

不能及时获取项目支持性工具而导致项目延期或成本

超支★

工期超期因非政府方因素导致的工期超期而带来项目效益下降

及成本增加的可能性风险★

管理水平低下社会资本或施工方管理能力不足，造成建设成本超支 ★

工程质量施工质量不达标而导致返工等情况的可能性 ★

施工安全施工人员的人身安全和施工现场的财产安全等 ★

环境/文物破

坏施工造成周围环境破坏 ★

运

营

阶

段

运

营

风

险

运营费用过高由于项目公司管理不善或者运营效率低下造成项目运

营成本超支★

教育水平低下由于师资力量薄弱、教师水平低下引起的教育质量低

下以及教学安全等问题★

最低使用量风险由市场需求不足导致第三方使用量低于合同约定项目

建设规模的 50% 引起运营收入严重不足★

政策补贴风险由于政府原因导致社会资本方在建设期及运营期补贴

资金不到位或不能及时足额支付★

全

生

命

周

期

政

策

风

险

政策变更由本级政府经济政策的变化而引起项目成本增加、收

益降低等后果★

审批延误因签约政府审批流程过多或审批效率低下都易造成延

误★

税务风险中央或者地方政府的税收政策变更使得总成本费用增

加或减少★

不

可

抗

力

自然环境风险地震、洪水、暴雨等自然灾害以及战乱等 ★

法律/政策变

更

非因签约政府方原因导致的、且不在其控制下的征收

征用、法律变更、未获审批等★

其

他

风

险

合同风险在各个阶段项目社会资本方与其供应商之间的纠纷以

及一方或多方违约等，导致项目暂停或终止。★


25

阶

段

类

别名称定义

风险分配

政

府

社会

资本

共

担

剩

余

风

险

双方未考虑到

的未知风险双方未考虑到的未知风险 ★

第三章项目运作方式

3.1 项目运作方式

3.1.1 本项目运作模式

根据《关于开展运用民办公助机制支持社会资本建设公益

性幼儿园试点工作的通知》（川财教[2015]18 号）相关规定，本

项目实行“民间投资、自主经营；政府扶持、依法监管；独立

核算、自负盈亏”的建设运营机制。综合考虑项目收费定价机

制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求等因素，

拟采用“建设－拥有－运营”（即 BOO 的运作方式实施）

项目公司（SPV）在特许经营期内通过使用者付费获取投


26

资及其合理利润，同时根据《关于开展运用民办公助机制支持

社会资本建设公益性幼儿园试点工作的通知》（川财教[2015]18

号）文的相关规定，项目公司（SPV）在建设期及运营期将获

得政府财政扶持政策的补贴。

项目公司（SPV）在特许经营期内通过使用者付费的方式

获取投资及其合理回报。本项目建设期内投资建设形成的项目

资产，以及本项目运营期内因更新重置或升级改造投资形成的

项目资产权属在合同期内项目公司（SPV）所有。在项目合同

约定的期限届满之后，特许经营期终止，本项目剩余资产权属

归社会资本所有。

3.1.2 本项目运作流程

1、本项目运作流程图如下：


27

3-1 项目运作流程图

2、项目运作流程描述：

（1）珙县人民政府授权珙县教育和文化广电局作为本项

目的实施机构，代表政府实际推进本项目，负责项目前期准备、

合同签订、综合协调、绩效评价等相关工作。


28

（2）珙县教育和文化广电局按照国家有关 PPP 项目实施

的法律、法规及政府相关部门的管理办法，通过政府采购的“公

开招标”的方式确定社会资本方参与到 PPP 项目中，并授予 SPV

公司特许经营权。

（3）若 SPV 公司尚未成立，珙县教育和文化广电局作为

本项目实施机构与社会资本签订《珙县珙桐花幼儿园 PPP 模式

合作协议书》；SPV公司成立后，由珙县教育和文化广电局、中

标的社会资本方及 SPV 项目公司三方签订《珙县珙桐花幼儿园

PPP 模式承继合同协议书》。

（4）项目公司（SPV）按照合作协议及相关合同的要求，

在合作期限内，负责本项目的建设、运营维护管理等工作。

（5）项目公司（SPV）实施机构和相关行业主管部门的监

督下履行合作协议并接受行业与公众的监督。

（6）宜宾市珙县财政局在运营期代替项目公司（SPV）收

取使用者付费，在运营期内每年将使用者付费及运营期政策性

补贴根据绩效考核结果向项目公司支付。


29

（7）合作期限届满，项目公司（SPV）按照 PPP 合同的约

定及其它相关规定，项目资产所有权归社会资本方所有。

3.1.3 项目实施机构

珙县教育和文化广电局作为本项目的实施机构。

3.2 项目公司（SPV）情况

3.2.1 项目公司股权结构

本项目采取 PPP 模式，珙县教育和文化广电局作为本项目

实施机构，通过公开招标的方式选择社会资本方。中标社会资

本方独立出资组建项目公司（SPV），占股比例为 100%。项目

公司（SPV）负责本项目的投资、融资、建设、运营、维护。

3.2.2 项目公司项目资本金

本项目的社会资本方依法确定后，中标的社会资本按照约

定筹集项目资金，根据《国务院关于调整和完善固定资产投资

项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51 号）文件的要求本

项目资本金为项目投资总额的 20%，即 400 万元。


30

3.3 项目运营管理标准

运营阶段，项目公司（SPV）负责本项目的运营维护，同

时运营维护标准需满足相关珙县教育和文化广电局的相关文件

政策要求以及合同约定要求。

3.4 产出说明

3.4.1 工程建设产出标准

本项目根据国家相关标准、行业标准，应符合以下产出标

准：

指标类别指标要求

建

筑

工

程

符合：

《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB 50300－

2013）；《建筑地基基础施工质量验收规范》

（GB50202-2002）；《砌体结构工程施工质量验收规

范》（GB_50203-2011）；《混凝土结构工程施工质量验

收规范》（GB50204-2015）；《地下防水工程质量验收


31


规范》（GB50208-2011）；

《建筑装饰装修工程质量验收规范》

（GB50210-2001）；《建筑节能工程施工质量验收规

范》（GB50411-2007）；《民用建筑工程室内环境污染

控制规范》（GB50325-2010，2013 年版）；

《通风与空调工程施工质量验收规范》

（GB50243-2002）；《电气火灾监控系统设计施工及

验收规范》（DB51/T1418-2012）；

《建筑给水排水及采暖工程施工质量验收规范》

（GB50242-2013）；等相关规范为准；

《建筑施工安全检查标准》（JGJ59-2011）；

《建设工程文件归档整理规范》（GB/T50328—

2014）；

《建设工程安全生产管理条例》等，工程竣工验收


32


合格。

3.4.2 工程建设内容

1、建筑工程

项目新建一栋三层综合楼、活动中心及门卫室，总建筑面

积 6000.10 ㎡。建成后使该园生均占地面积达到 18 ㎡，生均

建筑面积达到 7.56 ㎡。

表 1-1 建设内容及规模一览表

序号建设项目建设规模结构形式备注

幼儿园总占地面积 4666.69㎡

1 建筑工程

1.1 综合楼、活动中心及门卫室 6000.10㎡框架结构教室 15间 3F

2 公用工程

2.1 室外给排水(含消防、化粪池)

2.2 供电设备(配电柜等）、线路

2.3 室外电缆、路灯照明


33

序号建设项目建设规模结构形式备注

2.4 室外通信电缆砼

2.5 弱电砼

2、教学设施配备

宜宾市珙县珙桐花幼儿园教育教学设备按《四川省幼儿园

玩具配备目录》设备设施配置完善，每间教室配备有彩电、风

扇，幼儿园建多媒体教室等配套设备，藏幼儿学习与健康书

1000 册。

3、教职工人员

面向社会招聘热爱幼儿教育事业，热爱幼儿，教育思想端

正，具备优良职业道德的教师队伍，主要采取完善聘用制，签

发聘用合同，明确幼儿园与被聘用人员的责、权、利；科学合

理的进行岗位设置，作到定岗、定编、定员；畅通人员出入口，

增强幼儿园用人的灵活性。

按照教育部关于印发《幼儿园教职工配备标准（暂行）》的

通知，幼儿园达到项目设计规模时，幼儿园定编人数为 45 人


34

（按职工与幼儿人数之比 1：10 计算）。


35

3.5 项目绩效考核

3.5.1 项目绩效考核原则

绩效考核应遵循客观、公正、合理的原则，通过建立激励

相容绩效考核机制，可检验项目所提供的公共产品和服务是否

满足政府需求和预先设定的标准。根据绩效考核结果确定 SPV

（项目公司）的最终使用者付费收入，从而激励项目公司提高

效率和服务质量。

项目实施机构负责对项目公司（SPV）运营期的绩效进行

考核，绩效评价参与主体应有公众、社会资本、政府等各方组

成。

最终具体绩效办法按照相关文件及合同约定执行。

3.5.2 项目绩效考核依据

本绩效考核符合学前教育相关法律法规、政策文件规定，

根据项目实际情况、社会经济环境等，采用项目评估、财务管

理、计量经济等相关领域方式制定本项目考核绩效指标及考核


36

办法。其中主要依据以下相关政策文件：

《国务园关于基础教育改革发展的决定》

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》

《国务园关于当前发展学前教育的若干意见》（国发

〔2010〕41 号）

教育部《3—6 岁儿童学习与发展指南》

教育部《幼儿园教育指导纲要（试行）》

《四川省示范性幼儿园标准（试行）》

《四川省幼儿园办园基本要求（试行）》

现行国家及行业颁布的有关法规、规范、标准；

建设业主提供的其他有关本项目的基础资料。

3.5.3 项目绩效考核内容

绩效考核机构分别对本项目的建设期和运营期进行绩效考

核。

1、绩效考核时间


37

建设期绩效考核为全过程的实时跟踪考核，绩效评价机构

将不定期的收集相关指标数据，并统计实时的绩效分数情况。

建设期结束后将得出最终的建设期绩效考核分数。

运营期绩效考核为每年进行一次绩效考核，政府支付运营

维护费前 30 天将根据每年绩效考核情况，并得出该年度的运

营期绩效考核分数。

2、绩效考核小组

绩效考核小组由实施机构负责组建，参与对象主要包括实

施机构人员、政府相关职能部门人员、社会资本方、专业评价

机构人员、公众。

3、建设期绩效考核步骤

建设期，计划周期为 8 个月，原则上不超过 1 年。

建设期绩效考核主要为四个方面，包括“质量、工期、安

全、环境”。建设期绩效考核为 1 次，即竣工验收后分别对建

设期 4 个方面进行考核；然后，得出建设期绩效考核分数 K 值；


38

最后，根据绩效考核指标表（表 3-1）取值得出。具体操作流

程如图 3-1

图3-1 建设期考核流程图

4、运营期绩效考核步骤

运营期为 19 年，每年对环境卫生、绿化养护、设施维护、


39

幼儿教育教室水平、幼儿教育设施水平、幼儿教育档案管理、

幼儿教育办班情况、幼儿教育活动开展、幼儿教育安全健康水

平、幼儿教育宣传及开展活动情况等方面进行绩效考核，得出

年度绩效考核分数 K；再依据绩效考核取值表得出绩效考核系

数。考核流程详见图 3-2 运营期绩效考核流程图。

图 3-2 运营期绩效考核流程图


40

3.5.4 绩效考核指标及要求

本项目绩效考核指标内容及对应分数包括建设期绩效考核

指标（详见表 3-2）和运营维护期绩效考核指标（详见表 3-3）。

建设期绩效考核总数为 100分，运营期绩效考核总数为 100分，

绩效得分需根据各方公众、政府等各方通过科学评价办法得出。

同时需根据建设期和运营期绩效的得分（K 值），计算出对应的

绩效系数，计算公式如下：

建设期绩效系数（）、运营期绩效系数（）根据表 3-1

确定。

表 3-1 绩效考核指标、、取值

评价等级优良中合格

得分（K 值）

≥90 ≥80，＜90 ≥70，＜80 ≥60，＜70

取值（J值）

1 0.9 0.8 0.75


41

表 3-2 建设期绩效考核

指标类别绩效考核指标

绩效指标要求：

应符合以下规范：

《建筑工程质量管理条例》；

《建筑地基基础设计规范》（GB50007-2011）；

《建筑抗震设计规范》（GB50011-2010）；

《建筑地面设计规范》（GB50037-2013）；

《砌体结构设计规范》（GB50003-2011）；

《建筑内部装修设计防火规范》（GB50222-95（2001修改版））；

《建筑装饰装修工程质量验收规范》（GB50210-2001）；

《工程结构可靠度设计统一标准》（GB 50153-2008）；

《民用建筑设计通则》（GB50352-2005）；

《民用建筑热工设计规范》（GB50176-93）；

《宿舍建筑设计规范》（JGJ36-2005）；


42


质量

（40分）

《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》（JGJ134-2010)；

《无障碍设计规范》（GB50763-2012）；

等相关国家规范及地方文件要求。

指标考核办法：

工程竣工验收不合格，该指标应视为不合格，即该指标分数为0分；

考核单位发现一项以上质量要求达不到上述指标要求，项目公司

（SPV）必须在规定日期内整改并达到指标要求，该考核与本绩效

指标分数挂钩，具体规定如下：15 日内（包括 15 日）整改完成，

不扣减该绩效指标分数；16-30 日内整改完成，扣减该绩效指标分

数5分；31 日-45 日内整改完成，扣减该绩效指标分数10分；46 日

-60 日内整改完成，扣减该绩效指标分数15分；60-75 日内整改完

成，扣减该绩效指标分数20分；76-90 日内整改完成，扣减该绩效

指标分数25分；超过90日尚未整改或整改完成的，政府方有权利

将该绩效指标分数记为0分。

工期

（20分）

绩效指标要求：按合同约定工期。


因项目公司（SPV）原因导致工程进度，在 PPP 协议规定的开工日

之后开工或预定完工日后完工的，每逾期七日，项目公司（SPV）

扣减该绩效指标1分，直到该指标分数扣为0为止。因项目公司（SPV）


43


原因导致 PPP 协议中的某单项工程的工期延长，则此项工程需待

竣工验收合格可投入使用之日才算建设期完成。

安全

（20分）

绩效指标要求：需符合《建设工程安全生产管理条例》、 JGJ59-2011

《建筑施工安全检查标准》、《建筑施工安全技术统一规范》

GB50870-2013等，以及国家及地方安全规范要求。


1.建设期间若出现一次重大安全事故，政府方有权利将该绩效指标

得分记为0分；

2.建设期间如发现安全生产检查中有一项以上达不到上述绩效指

标要求，项目公司（SPV）必须在规定日期内整改并达到指标要求，

具体规定如下：5日内（包括 5 日）整改完成，不扣减该绩效指标

分数；6-15 日内整改完成，扣减该绩效指标分数5分；16-19日内整

改完成，扣减该绩效指标分数10分；20日尚未整改或整改完成的，

政府方有权利将该绩效指标分数记为0分；

绩效指标要求：需符合《民用建筑工程室内环境污染控制规范》、

《建设项目环境保护管理条例》等国家及地方相关环境法律政策要


44


环境

(20分)

求，同时满足需合同约定的环境保护要求。


建设期间如发现环境保护检查中有一项以上达不到上述绩效指标

要求未达到相关规定，项目公司（SPV）必须在规定日期内整改并

达到指标要求，具体规定如下：5日内（包括 5 日）整改完成，不

扣减该绩效指标分数；6-15 日内整改完成，扣减该绩效指标分数5

分；16-19 日内整改完成，扣减该绩效指标分数10分；20日尚未整

改或整改完成的，政府方有权利将该绩效指标分数记为0分。


45

表 3-3 运营期绩效考核

绩效指标绩效考核指标内容

环境卫生

(10)

绩效指标要求：需满足合同约定的环境卫生要求。如活动室及行政用

房、生活服务用房、活动场地及其他公共区域等的日常保洁情况。


运营期间如发现环境卫生检查中有一项以上达不到上述绩效指标要

求，项目公司（SPV）必须在规定日期内整改并达到指标要求，具体

规定如下：5日内（包括 5 日）整改完成，不扣减该绩效指标分数；

6-15 日内整改完成，扣减该绩效指标分数5分；15日尚未整改或整改

完成的，政府方有权利将该绩效指标分数记为0分。

绿化养护

（5分）

绩效指标要求：需满足合同约定的绿化养护要求。如幼儿园绿化、公

共区域盆栽植树的养护情况。


运营期间如发现绿化检查中有一项以上达不到上述绩效指标要求，

项目公司（SPV）必须在规定日期内整改并达到指标要求，具体规定

如下：5日内（包括 5 日）整改完成，不扣减该绩效指标分数；6-15 日

内整改完成，扣减该绩效指标分数5分；15日尚未整改或整改完成的，


46


政府方有权利将该绩效指标分数记为0分。

设施维护

（10分）

绩效指标要求：需满足合同约定的设施维护要求。如电力设施、给排

水设施、通风设施、通讯设施、消防设施等日常维护和检修情况等。


运营期间设备设施维护中有一项以上达不到上述绩效指标要求，项

目公司（SPV）必须在规定日期内整改并达到指标要求，具体规定如

下：5日内（包括 5 日）整改完成，不扣减该绩效指标分数；6-15 日

内整改完成，扣减该绩效指标分数5分；16-19 日内整改完成，扣减该

绩效指标分数5分；20日尚未整改或整改完成的，政府方有权利将该

绩效指标分数记为0分。

幼儿教育

教室水平

（10分）

绩效指标要求：教师配备合理且专任，有教师资格证，相对稳定，每

位教师参加县级以上培训活动一次以上。


运营期间幼儿教育运营中有一项以上达不到上述绩效指标要求，项目

公司（SPV）必须在规定日期内整改并达到指标要求，具体规定如下：

5日内（包括 5 日）整改完成，不扣减该绩效指标分数；6-15 日内整


47


改完成，扣减该绩效指标分数5分；15日尚未整改或整改完成的，政

府方有权利将该绩效指标分数记为0分。。

幼儿教育

设施水平

（10分）

绩效指标要求：园舍、场地、活动室、设备设施等场地安全，每班有

标准的幼儿桌椅床、风琴（电子琴）、玩具架、毛巾架、口杯及架、

流水洗手设施（龙头3个以上），图书及图书架等七个小硬件并规范使

用。





改完成，扣减该绩效指标分数5分；15日尚未整改或整改完成的，政

府方有权利将该绩效指标分数记为0分。

幼儿教育

档案管理

绩效指标要求：档案资料齐全、规范、环境创设适宜。





48


（10分） 10日内（包括 10 日）整改完成，不扣减该绩效指标分数；6-15 日内

整改完成，扣减该绩效指标分数5分；10-20 日内整改完成，扣减该绩

效指标分数5分；20日尚未整改或整改完成的，政府方有权利将该绩

效指标分数记为0分。

幼儿教育

办班情况

（10分）

绩效指标要求：规范办园办班行为。无大班额、小学化倾向等现象。




10日内（包括 10 日）整改完成，不扣减该绩效指标分数；10-20日内

整改完成，扣减该绩效指标分数5分；20日尚未整改或整改完成的，


幼儿教育

活动开展

绩效指标要求：有满足幼儿开展体育活动需要的中、小型体育器械办

班十套以上；桌面玩具每班4件以上；教师参考用书2-4套，有与幼儿

教育配套的教师用书、挂图。




49


（10分）公司（SPV）必须在规定日期内整改并达到指标要求，具体规定如下：

10日内（包括 10 日）整改完成，不扣减该绩效指标分数；10-20日内



幼儿教育

安全健康

水平

（15分）

绩效指标要求：班级管理好、安全、卫生、整洁，有班级医药箱。所

有人健康符合相关要求，保证幼儿教育生活质量，饮食卫生。





改完成，扣减该绩效指标分数5分；16-19日内整改完成，扣减该绩效

指标分数10分；20日尚未整改或整改完成的，政府方有权利将该绩效

指标分数记为0分。

幼儿教育

宣传、开

绩效指标要求：积极宣扬社会核心价值观，中华民族传统美德，建立

与幼儿年龄相符合的室内外区角，开展自主游戏活动。



50


展活动情

况

（10分）



10日内（包括 10日）整改完成，不扣减该绩效指标分数；10-20 日内



3.5.5 绩效考核结果与政府支付挂钩

政府根据绩效考核结果，将代收的使用者付费以及政府负

责申请的项目政策性营运补助（川财教〔2015〕18 号文）与对

应的绩效考核系数相挂钩，其中建设期绩效考核结果占比 50%，

运营期绩效考核结果占比 50%，得出每年政府应支付给项目公

司的费用数额。具体公式如下：

L = C× ×50%+ C× ×50%

L 为每年政府根据绩效考核得出代付给项目公司的费用数

额；


51

C 为政府每年代收项目使用者付费和申请政策性营运补助

的总额；

J1为项目建设期绩效考核系数；

J2为项目每年运营期绩效考核系数。


52

第四章交易结构

4.1 投融资结构

4.1.1 项目总投资

根据《珙县珙桐花幼儿园 PPP 项目可行性研究报告》及相

关批复文件，本项目总投资 2000 万元，其中：工程费用 1791.05

万元，占工程建设投资 89.55%；工程建设其它费用 150.69 万

元，占工程建设投资 7.53%；预备费 58.25 万元，占工程建设

投资 2.91%。

4.1.2 资金来源及资金筹措

本项目所需资金均由社会资本方负责筹集，珙县教育和文

化广电局对资金到位情况实施监管。

根据《国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会

资本合作有关工作的通知》（发改投资[2015]445 号）的相关规

定。积极引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各


53

类市场主体，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类

金融工具，推进建立多元化、可持续的 PPP 项目资金保障机制。

本项目所需资金筹集方式均为社会资本自筹。可采用包括但不

限于以下方式进行融资。

（1）投资人通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金。

（2）投资人可用自有资产进行银行贷款筹集资金。

（3）SPV（项目公司）可用其在本项目的收益权进行项目

融资。


54

4.2 回报机制

4.2.1 回报来源

政府在特许经营期内本项目实行“民间投资、自主经营；

政府扶持、依法监管；独立核算、自负盈亏”的建设运营机

制，SPV(项目公司)通过使用者付费及政府财政政策性补贴获

取投资及其合理回报。

4.2.2 项目公司（SPV）收入组成

1、使用者付费

使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产

品和服务。本项目中 SPV公司在特许经营期内对幼儿园所有

业务进行运营产生使用者付费收入。

2、政策性专项营运补贴

根据《关于展开运用民办公助机制支持社会资本建设公

益性幼儿园试点工作的通知》（川财教【2015】18 号）社会

资本将获得四项财政扶持政策补贴。

（1）建设资金补助。社会投资方负责筹集幼儿园项目

建设资金和营运流动资金，拥有项目完整产权。政府按新增

学位每个 0.5 万元的标准，对试点项目给予一次性建设资金


55

补助。

（2）贷款贴息。对社会投资方为项目建设从银行类金

融机构获得的固定资产投资贷款，政府按 6％的年贴息率和

18 个月以内的期限并依实际贷款平均余额计算，给予一次性

贴息，单个幼儿园最高贴息金额不超过 50 万元，贴息资金

由省财政全额补助。

（3）给予营运补贴。本项目正式营运满一年后，政府

根据实际入园情况，在面上统一的政府购买服务和儿童资助

政策之外，再按实际入园人数每人每月 50 元、空置学位每

个每月 20 元的标准给予营运补贴。在项目持续正常营运的

情况下，连续补助 20 年。

（4）给予专项扶持。项目持续正常经营期间，省市县

教育、财政部门可结合幼儿园实际情况，运用相关专项资金

存量，遵循资金管理办法的规定，并本着“据实、酌情、按项

目”原则，对幼儿园的小型修缮、小型购置、自然灾害救援、

幼教人员培训、举办公益性活动以及资助困难儿童享受保教

费减免等事项，给予必要的和适当的资金扶持。


56

4.2.3 项目公司（SPV）收入确定

宜宾市珙县财政局在运营期代替项目公司（SPV）收取

使用者付费，在运营期年末将使用者付费及运营期政策性补

贴根据绩效考核结果向项目公司支付。

1、使用者付费

使用者付费收入由 SPV(项目公司)与宜宾市珙县财政局

共同确定实际收费额，最终 SPV(项目公司)获取的使用者付费

收入由宜宾市珙县财政局根据绩效考核结果向项目公司支

付。

2、政策性补贴的确定方式

本项目的政策性补贴根据《关于展开运用民办公助机制

支持社会资本建设公益性幼儿园试点工作的通知》（川财教

【2015】18 号）文的相关规定，由宜宾市珙县财政局根据绩

效考核结果向项目公司支付。

4.3 社会资本全投资盈利水平的预测

4.3.1 预测思路

本财务测算为定量分析项目财务可行性，为本项目能通

过运营盈利提供依据。在 PPP 项目合作期限内，项目公司在


57

预测的运营水平下，通过获得使用者付费和政策性补贴来实

现项目在合作期内的还本付息以及项目整体的投资回报要

求。

4.3.2 测算假设

项目尚处于准备阶段，建设成本、运营成本等实际数据

不可获得，现阶段的财务测算基于对珙县同类幼儿园经营数

据调研，并按照国家及地方相关规定而设定。本次测算数据

是按照项目当前规划设计方案进行合理预测，暂不考虑重大

变化及其他未知风险及税收的影响，基于预测数据所测结果

仅作为政府选取社会资本前的决策依据，各参数基准值不代

表实际发生值。

4.3.3 收入预测

1、学费及生活费收入

参照珙县同类公益性幼儿园的收费标准，学生每年的学

费及生活费为 3500 元。根据《宜宾市珙县珙桐花幼儿园建

设项目可行性研究报告》本项目在园学生数为 450 人，考虑

到珙县幼儿园的实际需求量远远大于本项目的设计人数，所

以运营期内每年运营负荷均按 100%计，预测学费年收入为


58

157.5 万元。

2、额外点心费

幼儿园在午间一般会给小朋友提供点心，点心费预计

1000 元一学期。考虑到额外点心不是所有学生都有需求，所

以暂定园内有 200 名学生会需要额外点心，预测点心年收入

为 40 万元。

3、兴趣班

幼儿园未来经营有兴趣班，兴趣班预计收费 2400 元一

年。考虑到兴趣班不是所有学生都有需求，所以暂定园内有

180 名学生会参加兴趣班，预测兴趣班年收入为 43.2 万元。

4、财政扶持政策补贴

根据《关于展开运用民办公助机制支持社会资本建设公

益性幼儿园试点工作的通知》（川财教【2015】18 号）社会

资本将获得四项财政扶持政策补贴。

（1）建设资金补助

学位每个 0.5 万元，按 12 个班（平均班额 30 人）预测

建设资金补助收入 180 万元。

（2）贷款贴息


59

政府按6％的年贴息率和18个月以内的期限并依实际贷

款平均余额计算，给予一次性贴息，单个幼儿园最高贴息金

额不超过 50 万元，本项目贴息金额为 50 万元。

（3）营运补贴

本项目正式营运满一年后，政府根据实际入园情况，在

面上统一的政府购买服务和儿童资助政策之外，再按实际入

园人数每人每月 50 元、空置学位每个每月 20 元的标准给予

营运补贴。预测年运营补贴 18 万元。

（4）给予专项扶持

项目持续正常经营期间，省市县教育、财政部门可结合

幼儿园实际情况，运用相关专项资金存量，遵循资金管理办

法的规定，并本着“据实、酌情、按项目”原则，对幼儿园的

小型修缮、小型购置、自然灾害救援、幼教人员培训、举办

公益性活动以及资助困难儿童享受保教费减免等事项，给予

必要的和适当的资金扶持。考虑为若由于市场需求不足导致

第三方学位使用量低于约定的项目建设规模的 50%时，政府

将按 50%最低使用量保底支付社会资本方或项目公司（SPV）

相关费用。


60

以上收入预测均为基期数据，常规测算中对基期之后每

年均考虑了 2%的通货膨胀因素，可测得各项收入详见表 4-1

各年度收入预测表（单位：万元）。


61

表 4-1 各年度收入预测表（单位：万元）

序号项目名称合计运营期

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1 学费（万元） 3597.39 157.50 160.65 163.86 167.14 170.48 173.89 177.37 180.92 184.54 188.23

2额外点心

（万元）913.62 40.00 40.80 41.62 42.45 43.30 44.16 45.05 45.95 46.87 47.80

3 兴趣班（万元） 986.71 43.20 44.06 44.95 45.84 46.76 47.70 48.65 49.62 50.62 51.63

4 政策性补贴 572.00 68.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00

5 合计 6069.72 308.70 263.51 268.42 273.43 278.54 283.75 289.07 294.49 300.02 305.66


11 12 13 14 15 16 17 18 19

1 学费（万元） 3597.39 191.99 195.83 199.75 203.74 207.82 211.97 216.21 220.54 224.95

2额外点心

（万元）913.62 48.76 49.73 50.73 51.74 52.78 53.83 54.91 56.01 57.13

3 兴趣班（万元） 986.71 52.66 53.71 54.79 55.88 57.00 58.14 59.30 60.49 61.70

4 政策性补贴 572.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00

5 合计 6069.72 311.41 317.28 323.27 329.37 335.60 341.95 348.43 355.04 355.04


62

4.3.4 成本预测

（1）工资及福利费

参照珙县同类公益性幼儿园的收费标准，本项目拟配置

教师人员 30 人、保育员人员 5 人、保安人员 2 人、财务人

员 1 人、采购人员 1人、厨师人员 2 人、保洁员人员 2人、

园长人员 1 人、年工资及福利费为 102.3 万元。

（2）能源（水、电、燃料费）

根据国家相关定额标准结合珙县同类型幼儿园实际情

况，按建筑面积 6000.10 平方米，营业时间 8 小时等因素综

合考虑年均水、电燃料费收入 5.67 万元。

（3）固定资产折旧

本项目固定资产原值 2000 万元，考虑到本项目才用“建

设-拥有-运营”BOO 的运作模式，按照设计年限直线法计提

折旧，固定资产残值虑为固定资产原值的 5%，每年计提折旧

38 万元。

以上收入预测均为基期数据，常规测算中对基期之后每

年均考虑了 2%的通货膨胀因素，可测得各项费用详见表 4-2

各年度运营维护成本测算表（单位：万元）。


63

表 4-2 各年度运营维护成本测算表（单位：万元）


1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1 工资及福利费 2426.83 127.73 127.73 127.73 127.73 127.73 127.73 127.73 127.73 127.73 127.73

2 能源 107.69 5.67 5.67 5.67 5.67 5.67 5.67 5.67 5.67 5.67 5.67

3 固定资产折旧 722.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00

4运营类成本总支

出3914.78 171.40 174.82 178.32 181.89 185.52 189.24 193.02 196.88 200.82 204.83


11 12 13 14 15 16 17 18 19

1 工资及福利费 2426.83 127.73 127.73 127.73 127.73 127.73 127.73 127.73 127.73 127.73

2 维修维护费 107.69 5.67 5.67 5.67 5.67 5.67 5.67 5.67 5.67 5.67

3 低值易耗品 722.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00

5运营类成本总支

出3914.78 208.93 213.11 217.37 221.72 226.15 230.68 235.29 240.00 244.80


64

4.3.5 现金流分析

按照基本假设条件，项目特许经营期 20 年，基准折现

率为 3.3%，项目在最后一年时净现值（NPV）=79.36 万元，

达到动态盈亏平衡，即可实现内部收益率为 4%的投资目标，

项目在财务上满足双方约定。详见表 4-3 各年度现金流量表

（单位：万元）


65

表 4-3 各年度现金流量表（单位：万元）

序号

项目

建设期运营期

1 1 2 3 4 5 6 7 8 9

1 现金流出 2000.00 209.40 212.82 216.32 219.89 223.52 227.24 231.02 234.88 238.82

1.1 建设投资 2000.00

1.2 经营成本 171.40 174.82 178.32 181.89 185.52 189.24 193.02 196.88 200.82

1.3 折旧及摊销 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00

2 现金流入 180.00 308.70 263.51 268.42 273.43 278.54 283.75 289.07 294.49 300.02

2.1 建设期补贴 180.00

2.2 贷款贴息 50.00

2.3 运营收费 240.70 245.51 250.42 255.43 260.54 265.75 271.07 276.49 282.02

2.4 固定资产回收

2.5 财政专项补贴 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00

3 净现金流 -1820.00 99.30 50.69 52.10 53.55 55.02 56.52 58.05 59.61 61.20

4 净现值 -1761.86 -1668.80 -1622.81 -1577.05 -1531.53 -1486.25 -1441.23 -1396.46 -1351.95 -1307.72

序号

项目

运营期

10.00 11.00 12.00 13.00 14.00 15.00 16.00 17.00 18.00 19.00

1 现金流出 242.83 246.93 251.11 255.37 259.72 264.15 268.68 273.29 278.00 282.80


66

1.1 建设投资

1.2 经营成本 204.83 208.93 213.11 217.37 221.72 226.15 230.68 235.29 240.00 244.80

1.3 折旧及摊销 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00 38.00

2 现金流入 305.66 311.41 317.28 323.27 329.37 335.60 341.95 348.43 355.04 1639.78

2.1 建设期补贴

2.2 贷款贴息

2.3 运营收费 287.66 293.41 299.28 305.27 311.37 317.60 323.95 330.43 337.04 343.78

2.4 固定资产回收 1278.00

2.5 财政专项补贴 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00 18.00

3 净现金流 62.82 64.48 66.17 67.89 69.65 71.45 73.27 75.14 77.04 1356.98

4 净现值 -1242.76 -1175.99 -1107.50 -1037.40 -932.02 -892.75 -818.40 -716.17 -666.06 79.36


67

第五章合同体系

5.1 合同构成

本项目合同体系主要由PPP合作协议、股东协议、融资合

同、保险合同、原材料供应合同和工程承包合同等组成，其

中PPP合作协议是整个合同体系的基础和核心。本项目合同体

系详见图5-1。

图 5-1 合同体系图

5.2 合同签订主体

《PPP 合作协议》是由本项目 SPV（项目公司）与珙县

教育和文化广电局签订的合同，主要约定双方合作期限内建

设、运营、维护和资产权属事宜，明确双方基本权利义务，

交易结构、风险分配、履约保障等内容。

《项目融资合同》由项目公司（SPV）与金融机构签署，


68

主要约定融资金额、期限、利率、担保和还款方式等。

《保险合同》根据有关规定和《项目租赁合同》约定，

由项目公司（SPV）或指定投保单位和保险公司签订，主要就

保险范围、责任、赔付事宜进行约定。

5.3《PPP 合作协议》

5.3.1《PPP 合作协议》主要内容

5.3.1.1 合同主体

PPP 项目合同由以下两方签署：

1、政府方（实施机构）

珙县教育和文化广电局作为本项目实施机构签署《PPP

项目合同》。

2、项目公司（SPV）

由中标社会资本方珙县巡场世纪阳光实验幼儿园独资

成立的项目公司（SPV），持有股份 100%。

5.3.1.2 项目授权、合作方式、合作期限和业务范围

项目授权：珙县教育和文化广电局经珙县人民政府授权

作为本项目实施机构；未来由珙县教育和文化广电局和项目

公司（SPV）签署《PPP 项目合同》，授予项目公司（SPV）特

许经营权。

合作方式：本项目采用 PPP 模式中的 BOO 方式（建设-

拥有-运营）进行建设。

合作期限：本项目计划合作期为 20 年，其中建设期根


69

据项目实施进展情况确定原则上不超过 1 年，运营期 19 年。

项目运营维护范围主要为：幼儿园保育教育、幼儿园食

宿、幼儿园教学管理、幼儿园教育后勤业务的活动及辅助用

房、办公及辅助用房、后勤及供应房等日常保洁、绿化工作；

给排水系统、建筑电气系统、采暖通风系统、智能化系统及

弱电系统等日常维护和定期检修。

项目公司（SPV）应当严格执行相关珙县教育和文化广

电局的相关文件政策要求以及合同约定要求进行运营、维

修、确保运营、维修相关设备设施等，保障质量

5.3.1.3 双方的基本权利和义务

1、项目实施机构的基本权利：

（1）通过公开招标程序授予社会资本方获得本项目投

资、建设、运营维护的权利；

（2）按照有关法律法规和政府管理的相关职能规定，

对项目建设和运营维护管理行使行政监管的权利；

（3）实施机构拥有对本项目建设期、运营期进行绩效

考核的权利或者拥有选择第三方评价机构对项目建设期、运

营期进行绩效考核的权利；并且在项目建设期、运营期，根

据绩效考核结果提出相关工作整改意见，且监督社会资本方

整改落实。

（4）遇紧急情况，在可能严重影响公众利益的情况下，

项目实施机构依法对社会资本方承担的运营维护管理工作


70

实施临时接管的权利，如涉及费用，双方协商解决；

（5）行使本项目合同约定的项目实施机构的其他权利。

2、项目实施机构的主要义务：

（1）依法授予项目公司对本项目的建设权、运营维护

权和收益权；

（2）承担项目用地保障、项目手续审批、协调与项目

场地周边所涉及的相关单位关系等协调配合工作。

（3）负责申请本项目相关政策性补贴款项，并按时足

额支付政府财政补贴款项；

（4）提供融资所需的合法手续文件；

（5）承担合同约定的项目实施机构其他义务和工作职

责；

（6）遵守项目建设和合同涉及的相关各项法律、法规、

政策和行业文件明文规定，且不得泄露本合同项下涉及的商

业秘密内容。

3、社会资本方的基本权利

（1）组建项目公司（SPV）并使其获得项目运营维护的

权利；

（2）在项目公司（SPV）享有本项目的收益权；

（3）享有合同约定的社会资本的其他权利。

4、社会资本主要义务

（1）土地性质为划拨，社会资本方不得改变用途，不


71

得将土地进行出租、转让和担保，不得将土地作为除本项目

建设所需以外的银行贷款进行抵押、质押，土地使用年限按

国家土地政策规定确定年限；

（2）组织完成项目实施范围内国有土地上房屋的拆迁

补偿安置工作；

（3）按照《PPP 合作协议》的约定注册设立项目公司和

确立项目公司法人；

（4）负责按约定比例对项目公司进行注资及增资；负

责本项目建设所需全部债务资金的融入，承担引入金融机

构、解决担保机制、确保项目公司实现必要融资的责任；

（5）负责组织和协调项目公司的各项运营维护活动，

如出现由于项目公司或社会资本原因引起项目公司无法履

行《PPP 项目合作协议》规定的权利和义务的情况，社会资

本有义务负责重整项目公司继续履行《PPP 项目合作协议》

规定的权利和义务。

（6）遵守项目建设和合同涉及的相关各项法律、法规、

政策和行业文件明文规定，且不得泄露本合同项下所涉及的

商业秘密内容。

5.3.1.4 项目土地

政府以划拨土地方式，以宗地征地实际成本价格向社会

资本提供本项目建设用地，社会资本须支付政府征用土地所

付总成本价款。合作期限届满后，项目公司建设用地按届时


72

国家国土政策执行。政府须在项目前期落实项目建设用地。

5.3.1.5 项目法人制

本项目建设执行项目法人制，由设立的项目公司（SPV）

作为法人实体，具体负责项目的投融资、建设、运营及维护，

以确认建设主体、融资及偿债主体、项目设施权属主体等。

5.3.1.6 项目相关政策资金

实施机构负责项目相关政策性资金、补助的申请和支付

工作，非社会资本方造成的政策性资金、补助未成功申请的

损失由实施机构承担。根据近期相关政策，实施机构负责以

下相关政策资金、补助等申请，

1、建设资金补助方面：社会资本负责筹集幼儿园项目

建设资金和营运流动资金，拥有本项目的完整产权。实施机

构负责建设资金补助，按新增 360 个学位，每个 0.5 万元（人

民币）的标准，对项目给予一次性建设资金补助。

2、贷款贴息方面：对投资人为项目建设从银行类金融

机构获得的固定资产投资贷款，实施机构按 6%的年贴息率和

18 个月以内的期限并依实际贷款平均余额计算，给予一次性

贴息，单个幼儿园最高贴息金额不超过 50 万元（人民币）。

3、营运补贴方面：项目正式营运满一年后，县政府根

据实际入园情况，按照《川财教〔2015〕18 号》文件对“给

予运营补贴”规定享受政府购买服务和儿童资助政策之外，

再按实际入园人数每人每月 50 元、空闲学位每个每月 20 元


73

的标准给予营运补贴，全年按 10 个月计算，在项目持续正

常营运的情况下，连续补助 20 年。

4、给予专项扶持：在项目持续经营期间，可结合幼儿

园实际情况，本着“据实、酌情、按项目”原则，给予必要

的和适当的资金扶持。

5、项目工程建设享受教育公益事业基础设施建设工程

政策规定的税收减免；项目经营期间税费缴纳享受国家相关

优惠政策规定。

6、可派遣相关教师支持社会资本教学活动，届时根据

具体情况确定。

5.3.1.7 项目前期工作

1、前期工作内容及要求

为保证本项目工程建设的顺利开展，社会资本方负责完

成前期的工作包含但不限于：项目建议书、项目可行性研究

报告、初步设计及施工图设计，负责项目选址、环境影响评

价、土地预审等要件编制及报批，确保本项目建设符合基本

建设程序与规定要求。社会资本方前期工作成果以书面形式

递交给实施机构，社会资本方应在本合同签订之日起 90 日

历天内完成前述工作。

2、前期工作费用

项目前期工作费用包含但不限于：可研报告、初步设计、

施工图设计及项目选址、环境影响评价等，纳入项目投资总


74

额，由社会资本方承担。因开展前期工作产生知识产权依法

所有，或依法与第三方约定。

3、设计、监理单位的选择

设计、勘察、检测、监理等服务单位由社会资本方负责

确定，但必须选择有资质的施工单位和技术人员，能够保质

保量地完成该项目建设任务。依法签订的设计等第三方技术

服务合同(协议)应在签订之日起 5 个工作日内交实施机构备

案。

5.3.1.8 项目工程建设

1、政府提供的建设条件

实施机构完成项目建设用地的拆迁补偿（相关补偿费用

由社会资本方支付）和施工环境协调等前期工作。

实施机构协助社会资本方完成项目施工与经营用电、用

水、通讯等手续的办理。

实施机构负责组织召开项目协调会议，社会资本方合理

的诉求予以支持并及时解决，对社会资本方合理的建议予以

采纳。

2、施工单位的选择及设备采购

社会资本方自行选择、确定施工单位和设备采购安装单

位。施工企业应为 2 级以上建筑施工企业；

社会资本方应确保施工单位提供满足工程施工所需要

的资质、专业技术及管理人员并提供必要证明材料；并按照


75

建设程序要求报建和报监，接受建设主管部门的各项监督。

3、项目工期及调整

本项目计划工期为 1 年，自本合同签署生效之日算起至

项目完工、验收合格，具备经营能力之日止。项目开园时间

为：2017 年 1 月 1 日。

社会资本方合理地预见因重大原因无法完成计划进度

时，应立即通知实施机构，对下述方面作出详细的说明：

（1）预计不能如期达到的某一重大日期；

（2）延误或预计延误的原因，包括说明任何据称的不

可抗力；

（3）预计的延误天数以及任何其他可适当预见到的建

设工程产生的不利影响；

（4）社会资本方为克服或减少延误及其影响而已经采

取或建议采取措施。

4、工程进度与质量管理

社会资本方应在合同签订 30 个日历天内组织制定本项

目工程进度计划，进度计划应包括但不限于施工计划、资金

支出计划、设备及大宗材料采购计划、管理以及施工单位选

择等计划，并将该计划制定完成后 5 个工作日内交实施机构

备案。

在项目工程开工之前，社会资本方应向实施机构提交

一份进度计划，进度计划应包括下列内容:


76

（1）社会资本方计划实施该工程的次序(包括资金、采

购、施工、检验等各个阶段) ;

（2）工程施工文件编制中包含的所有的主要事件和活

动;

（3）施工前审查的期限及在实施机构要求中规定的各

项期限;

（4）该合同中约定的所有检验的次序。

社会资本方应以书面形式提供为实施工程计划采用的

工期安排和方法的总体说明并向实施机构备案，在未通知实

施机构的情况下，进度计划或这类安排和方法都不应有重大

更改

社会资本方应负责编制工程的总体和分项进度报告(包

括月度、季度、年度报告) ，并将报告提交给实施机构备案。

社会资本方应确保依照已核准的设计并按已签订并生

效的工程施工合同所列标准和规格实施工程，使工程质量达

到符合适用法律规定的合格标准。

在工程开工前，社会资本方应制定由社会资本方和施工

单位共同遵循的质量保证和质量控制方案，报实施机构审批

并备案。

项目工程施工单位应按月向实施机构提供关于已完成

或正在进行的建设工程的质量控制结果的完整文件。

实施机构有权定期检查、检测施工单位的质量控制情


77

况，社会资本方应协助进行此种定期检查和检测。

实施机构有权在不影响工程施工前提下，检查社会资本

方进度和项目质量控制等，以确认项目工程符合本合同约

定、社会资本方报备实施机构的方案、国家有关规定等，如

质量或其他建设条件不符合要求，实施机构有权向社会资本

方提出警告并要求社会资本方在规定时问进行整改，如社会

资本方不能在规定时问完成整改，实施机构有权取消给予社

会资本方的补员占；情节严重的，实施机构有权解除合同，

因此产生的费用或造成的损失概由社会资本方承担。

5、工程建设保险

社会资本方应督促施工单位及时购买工程建设期应投

保的相关建设险种。

6、安全监督

工程安全要求: （1）安全目标为零事故、零伤亡；（2）

建立健全工程建设安全管理机构，制定安全管理章程、制度，

强化监督、约束机制和责任追究。

施工过程出现安全事故，责任由社会资本方承担。

建设期监管。实施机构有权随时监测建设工程的实施并

在不干扰工程进展的情况下进行适当的检验。实施机构拟进

行的任何检验应提前通知社会资本方，社会资本方应配合

实施机构进入现场，以使实施机构得以建设工程进行监测

和检验;


78

实施机构有权在项目工程完工日之前的任何时候以书

面形式对任何不符合本合同约定的工程、材料或设备提出书

面异议，并要求社会资本方对此进行解释或纠正。

实施机构未能监测、检验，不应解释为实施机构放弃本

合同约定的任何权利，也不应免除社会资本方根据本合同所

承担的任何义务。

5.3.1.9 工程验收

1、验收标准：

本项目竣工验收标准包括但不限于:

（1）竣工验收应根据本合同、工程承包合同所约定的

规范、标准、程序以及相关行政主管部门的规定进行，严格

遵守适用法律的规定；

（2）项目的建设符合本合同和适用法律规定的规范和

标准；

（3）与项目相关的资料、文件齐备。社会资本方应按

照适用法律的规定，在组织项目工程竣工验收后，将完整的

工程竣工验收资料报送实施机构及相关部门备案归档。建设

项目工程竣工验收资料应至少包括:本项目工程竣工概况；本

项目交付使用的设施、设备、工具、器具清单；本项目竣工

图纸和工程施工档案资料（按照宜宾市珙县基本建设程序和

要求编制）；重大事故一览表；设计变更一览表；本项目构

筑物及相关设备的性能测试记录；有关法律法规规定的其他


79

相关资料。

2、竣工验收

工程严格按照图纸设计施工，符合国家现行施工验收规

范，建筑工程质量验收标准，质量评定标准及其他相关法律、

法规，当地行政主管部门颁发的有关文件要求。工程建设验

收标准为合格，争创优良。

单位工程验收、单项工程验收根据工程进度接有关规定

进行。

工程建设全部完成后，先由社会资本方按照设计、施工

标准和技术规范进行初验，初验合格后向建设主管部门和实

施机构提出竣工验收申请。

建设主管部门和实施机构在收到社会资本方竣工验收

申请后，应当按照有关规定规范及时组织有关部门进行竣工

验收。如建设主管部门和实施机构认为项日不具备竣工验收

条件，应当提出合理解释及整改完善意见。待整改结束后重

新进行验收。

竣工验收完成后，社会资本方应及时向建设主管部门和

实施机构等有关行政主管部门提供完整的竣工资料备案。

3、重新验收

如果因社会资本方原因造成工程未通过验收，实施机构

应在 5 个工作日内书面通知社会资本方不合格理由，社会资

本方应自行承担费用采取所有必要的改正措施进行补救，并


80

应至少提前 3 个工作日向实施机构发出书面申请，对未能通

过验收的部分再次组织竣工验收，直至该部分工程获得验收

通过。

5.3.1.10 项目投资

1、项目估算总投资

资金到位计划时间: 珙桐花幼儿园注册成立 15 日历天

内，社会资本方向其账户存入合同总价的 30%资金；工程形

象进度达到 50%时，社会资本方须向其账户存入合同总价

80%的资金；工程主体完工时，社会资本方须 100%到位项日

工程所需资金总额。

2、项目建设和管理成本核定

工程造价按《建设工程工程量清单计价规范

GB50500-2013》、2015 年《四川省建设工程工程量清单计价

定额》编制工程预算造价。

项目造价由社会资本方自行管理和控制。

5.3.1.11 项目经营

1、项目资产权属

项目资产归属社会资本方所有，即社会资本方拥有项目

的所有权、使用权、经营权，但不具有擅自处置权。

2、项目收益

招收儿童入园，参照本地区、同类型公办幼儿园收费标

准收取儿童入园保教费用，获得政府政策规定相关补助。


81

3、政府监管

经营期内，实施机构有权根据管理需要或社会公众要求

进入项目经营场所进行检查，对项目进行考核。

实施机构有权要求社会资本方提供经营期财务报告、教

学情况说明、教师配各报告等有关项目经管管理情况的报

告。

下列情况下，实施机构有权介入项日管理并限期要求社

会资本方整改：

（1）项目发生危及学校师生人身健康或安全、环境安

全或出现重大安全事故、人身伤亡等事故；

（2）社会资本方在经营过程中违背了本合同约定，损

害公共权益等；

（3）社会资本方项目设施、教师、保教人员配置等与

幼儿教育或安全有关的事宜不符合国家要求，导致家长投诉

或造成社会不良影响的；

（4）项目法人单位资不抵债或破产的。

4、调价机制

本项目收费参照本地区、同类型公办幼儿园收费标准执

行，并随公办幼儿园收费标准合法调整而相应调整。

5.3.1.12 项目补助资金及划拨

1、项目融资贴息及划拨

项目建设需要融资，政府积极予以配合、支持，由社会


82

资本方自主承担，如果社会资本方从银行类金融机构获得

的项目固定资产贷款，实施机构按 6%的年贴息率和 18 个月

以内的期限并依照实际贷款平均余额计算，给予一次性不超

过 50 万元的贴息补助，划拨前提时间为社会资本方获得项

目固定资产贷款并到账后 15 个工作日内。

2、工程补助资金及划拨

省、县两级政府按新增学位每个 0.5 万元的标准，360

人入园儿童数计算的项目建设补助资金合计为 180万元划拨

给社会资本方的前提条件和时间为：项目工程开工建设 10

个工作日内划拨 90 万元，主体工程完工并进行主体结构验

收后 10 个工作日内划拨 90 万元，划拨到宜宾市珙县珙桐花

幼儿园的开户银行账户上。

5.3.1.13 政府对项目的承诺

在巡场镇“金河新区''规划的教育用地范围内，以划拨土

地的方式，提供 7 亩项目建设用地给社会资本方。

项目建设政府补助金额严格按合同相关条款约定拨付

给社会资本方。

全力支持和协助社会资本方办理项目建设手续。

全力支持和协助社会资本方解决项目建设中遇到的各

种阻碍，排除各种干扰。

承诺忠实履行合同中明确的其他各项义务。

承诺在金河新区内，在宜宾市珙县珙桐花幼儿园的容量


83

能够充分满足区域内儿童入园的情况下，暂不增加建设公办

性质幼儿园。

5.3.1.14 政府对工程建设监督

工程质量现场监督。实施机构安排工程现场施工管理人

员对工程质量、安全文明施工和进度子以监督。

政府拥有项日建设知情权，资料审阅权。

政府拥有对工程施工中出现的问题行使整改、完善和停

工整顿的权力。

5.3.1.15 履约保证

履约保证金。根据《珙政采单〔2015〕5 号》投标人须

知第十二条规定，社会资本方须按照实施机构提供的县财政

局开设的银行专户，以项目估算额的 5%缴纳履约保证金，社

会资本方需提供 70 万元履约担保函或其他资金证明作为项

目履约保证金，在未发生违约情形时，试运行 1 年期届满后，

5 个工作日内无息退还，本合同签字并生效后 5 个工作日内，

实施机构退还社会资本方缴纳的投标保证金 28 万元。

5.3.1.16 不可抗力

不可抗力认定遵从法律明确的定义。

政府与社会资本双方对不可抗力事件的发生负有积极

行动，及时采取紧急避险、避害；具有有效救援及时报告情

况，寻求援助等有效措施的责任和义务。

因不可抗力事件造成合同履约停滞、延误、中断，实施


84

机构不得追究社会资本方违约责任。

经政府和司法部门认定对不可抗力造成的损失达到无

法补救、挽回的程度，各方或双方不能履行合同时，解除合

同。

5.3.1.17 合同解除与终止

1、解除事由

包含以下：

（1）发生不可抗力事件而导致合同主体任一方或双方

不能履行合同或需要变更合同的情形。

（2）发生法律变更而导致合同主体任一方或双方不能

履行合同或需要变更合同的情形。

（3）合同一方严重违约，导致合同日的无法实现。

（4）社会资本方主体和履约担保主体均破产，进入资

产清算法律程序情形。

（5）合同主体双方协商一致情形。

（6）法律规定或合同各方约定的其他事由。

（7）出现下列情形之一的，实施机构有权解除本合同，

并不给社会资本方任何补偿: a.本项目法人单位违反国家有

关规定或本合同约定严重的；社会资本方违反其基本义务或

改变项目经营内容或转让、出租、质押、抵押、担保等方式

擅自处置特许经营权及与特许营权有关设施的; c.违背公共

利益控自歇业、停业的。


85

2、合同解除依据

合同解除程序依据《中华人民共和国合同法》第九十三

条、第九十四条以及其他相关规定执行。

3、合同解除的财务安排

发生不可抗力事件而导致合同主体任一方或双方不履

行合同，双方自行承担各自责任。如果政府补助资金未予划

拨，就不予划拨给社会资本方；如果已经划拨给社会资本方，

则政府不予追返。

项目工程建设期间，因社会资本方原因造成项目不能完

工投入使用，经济损失和责任全由社会资本方自行承担。

如果尚未获得项日建设政府补助资金，则政府不予对其

进行资金补助。社会资本方经相关合法程序可将项目转让(出

让)第三方或政府予以收购。社会资本方将项目转让(出让)第

三方时，已经获得的政府补助，则社会资本方必须将政府补

助资金退还给政府；政府收购，标的金额需扣除政府补助部

分。

项目经营期间，因社会资本方原因导致项目解除，社会

资本方经相关合法程序可将项目转让(出让)第三方或政府予

以收购。社会资本方将项目转让(出让)第三方时，已经获得

的政府补助，则社会资本方必须将政府补助资金退还给政

府；政府收购，标的金额需扣除政府补助部分。

4、合同终止


86

合作期届满，合同终止。

5、合同解除的其他约定

合同解除后，社会资本方不得损害、损坏项日资产；根

据项目当时状态，双方协议处置方案。

5.3.18 合同违约处理

1、违约认定和处理：

违约行为的认定和违约行为的处理均遵从合同组成(合

同体) 1.本合同；2.本合同附件；3.补充协议(合同) ；4.变更

协议四个文本中所有对违约的界定和处理。

2、政府补助资金：

社会资本方在得到政府补助资金后，未用于项目建设

而挪作他用，承担限期返还和国家对专项资金管理相关规定

的处罚及法律责任。

5.3.1.19 争议解决

1、协商方式

（1）协商原则:平等相待、彼此关切、相互尊重、依理

依法。

（2）协商提请: 提请方书面提出协商信函至另一方。

（3）参与人员: 甲乙双方、相关职能部门和监督部门人

员。

（4）协商期限: 5 个工作日内。

（5）其他:如果协商无果，各方具有提出调解、仲裁和


87

起诉权利。

调解方式

调解委员会:相关职能部门和监督部门组成调解委员会。

调解费用:谁提请谁承担。

（3）其他:如果调解无果，各方具有提出仲裁和起诉权

利。

3、诉讼方式

诉讼则向实施机构所在地有管辖权的当地人民法院提

起法律诉讼。

4、争议期间合同履行

诉讼期间项目各方对合同无争议的部分应继续履行;除

法律规定或另有约定外，任何一方不得以发生争议为由停

止。

5.3.1.20 合同的变更和修订

1、合同的变更和修订的前提条件

只有当不可抗力事件发生后，才能对合同予以变更;当

合同已经不能调整项目、适应项目客观情形时，对合同子以

补充修订。

2、合同变更和修订程序

须报请政府批准，草案经政府审核后签订。

5.3.1.21 合同的转让

为了实现项目目标，因社会资本方原因造成本项目不能


88

接时完成投入使用，双方都有权提出合同转让。合同转让经

相关合法程序审核、审批后，报请县政府批准执行。

实施机构在项目前期准备、项目建设期问、项目经营期

间行使检查监督权，并不因此减轻或免除合同对社会资本

方，明确的责任与义务，不加重实施机构的责任与义务。

5.3.1.22 责任义务承接

社会资本方同意项目幼儿国成立后，社会资本方与项目

幼儿园一起对本合同社会资本方的责任与义务承担连带责

任，并保证在项日幼儿园取得办学许可证等经营证照后 30

天内与项日幼儿园共同和实施机构签订补充协议。

5.3.1.23 信息发布

合同各方有义务按照法律法规要求向社会被露相关信

息。

5.3.1.24 廉政和反腐

双方本者廉洁从政和廉洁从业，按照反腐倡廉规定，

不得有向对方行贿和商业利益输送行为，否则，合同无效，

并承担相应的法律责任。

5.3.1.25 合同其他约定

甲乙双方均不被视为放弃本合同约定的所有条款。如果

任何一方放弃，以有效的书面形式通知对方，申明放弃的条

件必须是对方履行的义务和责任范畴的约定，而不是自己

方。


89

项目相关的文件、资料送达以填写文书送达通知单，收

文方予以签字；其他事项可用其他信息传送方式通知。

双方在本合同中载明的地址为对方可以收到文件资料

的地址，任何一方变更应书面通知对方，否则，承担因此产

生的不利后果。以邮件方式向对方送达资料的，文件资料交

付给邮寄公司之日起 2 天内视为送达，任何一方拒签对方送

达的文件资料，拒签之日视为送达。

本项目合同适用中华人民共和国法律。

5.3.1.26 项目设施所有权

PPP 项目协议期内，实施机构根据本 PPP 合同协议向项

目公司（SPV）提供本项目所需建设用地，在合作期届满后，

本项目的土地使用年限按国家土地政策规定确定年限，本项

目的项目资产所有权归项目公司所有。

5.3.1.27 项目资本金到位及项目融资

根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金

制度的通知》(国发(2015)51 号）文规定项目资本金占总投资

的 20%，由实施机构和成交社会资本方按照股权比例认缴。

本项目资本金有社会资本方全额出资，占股 100%，本项目

资本金以外的资金，由项目公司（SPV）负责通过银行贷款、

股东借款等方式筹措。

社会资本方资本金未能在《PPP 合作协议》签订之日起

3 个月内全部到位的应以欠付项目资本金额为基数，按日息


90

万分之一对相对方进行逾期罚款。若一方延迟超过 15 日以

上的，相对方有权要求其在 30 日内补足；若未补足的，相

对方有权解除《PPP 合作协议》，并要求赔偿。

在《PPP 项目合同》签订之日起 6 个月内，社会资本方

需要向实施机构提供完成项目融资的证明，如社会资本方自

有资金充足，则提供银行出具的资金证明。

5.3.1.28 股权转让限制

项目公司（SPV）的社会资本方股东应确保在本项目 PPP

项目合同生效之日起至合作期满止，不得转让其在项目公司

（SPV）中的全部或部分股权，除非法律要求或实施机构预

先批准。项目公司（SPV）股东未经其他股东一致同意不得

向股东以外的第三人转让、质押、赠予其股权。项目公司

（SPV）各位股东应根据实际情况约定注册资本金的使用范

围、收益权范围等。

5.3.1.29 合同期满项目设施处置

合同期满，幼儿园项目设施设备归项目公司所有，且土

地使用权到期，届时按照当时国家政策决定。

5.4 工程总承包合同

工程承包合同需明确工程费用超支、工期延误、工程质

量不合格等风险如何转移给工程承包单位。此外还应包括履

约担保和违约金条款，进一步约束承包商履行合同义务。

工程总承包合同主要包括的条款有：工期、质量标准、


91

签约合同价与合同价格形式、发包人暂停工作、变更、价格

调整与支付、配合政府审计、违约责任。

5.5 融资合同

为保证项目公司顺利融资，中标社会资本方需作为项目

公司融资的担保人，与贷款方签订担保合同。项目公司成立

后，再与贷款方签订融资合同。在项目贷款合同中应包括以

下条款：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、

抵销、违约、适用法律与争议解决等。同时，本项目的融资

担保为运营期的收费权及预期收益，实施机构为中标社会资

本方及项目公司提供的投资保障是将项目购买服务可用性

付费及绩效用纳入本级当期财政预算。

5.6 保险合同

由于本项目资金规模大、生命周期较长，负责项目实施

的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、

运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。建议明确

在不同阶段至少应购买的保险如下：

1.项目建设期内应当购买：

（1）建设工程一切险（含安装工程一切险、附加第三

者责任险），按工程投资额全额投保；

（2）建设工程设计责任险，按工程投资额全额投保；

（3）雇主责任险，按工程投资额全额投保；

2.项目运营期内应当购买：


92

（1）第三者责任险；

（2）财产险，按财产价值全额投保。


93

第六章监管架构

6.1 监管主体

6.1.1 政府监管

（1）珙县人民政府授权珙县教育和文化广电局作为该

项目政府主体，负责项目前期准备、合同签订、综合协调、

绩效评价等相关工作。

（2）珙县相关职能部门（财政局、规划建设局、国土

局等）根据有关法律、法规以及教育局的工作要求对本项目

实施行政监管。

6.1.2 公众监管

本项目是教育公共基础设施项目，而公众是本项目的最

直接的使用者、受益者，应对本项目的公共服务提供效果，

运营情况、公众满意度等方面进行公共监管，确保本项目能

增进公众利益，产生良好的社会效应。

6.2 监管内容

6.2.1 政府监管内容

（1）由珙县教育和文化广电局牵头，及各行政职能部

门组成联合监管小组，各司其职、互相协作，对项目从建设、

拥有、运营进行全生命周期的监管。各相关行政部门（规建

局等）应在各自职权内对项目实施安全监督监察，防范重大

安全事故发生。监管职责包括但不限于：建设工程安全检查、


94

生产运营设施达标检查、工程项目完工验收等。

（2）定期评价

建设期结束后对项目进行一次绩效评价，主要对建设期

的成本控制、进度把控、工程质量进行考核。运营期每年对

项目进行定期检查和随机抽查，并形成运营绩效评价报告，

评价项目的运营、管理和财务状况，督促项目公司持续改进

管理水平，提升服务效率。

（3）珙县财政局负责财政支出绩效中长期评价，并基

于评价结果督促项目公司持续改进管理水平，提升服务效

率。

6.2.2 公众监管内容

（1）公众应对本项目的公共服务提供效果，运营情况、

公众满意度等方面进行公共监管，确保本项目能增进公众利

益，产生良好的社会效应。

（2）建立舆论监督和委托第三方监督工作机制，建立

健全社会监督网络和舆论监督反馈，形成有效的、完善的社

会监督。政府部门应积极推进项目信息公开化，让公众参与

到项目的监督过程中，加强本项目的采购、投资建设和后期

运用保障等信息的披露，保障公共产品和服务的供给。


95

第七章采购方式

7.1 采购方式选择

《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的

通知》（财金〔2014〕76 号）规定，“地方各级财政部门要会

同行业主管部门按照《政府采购法》及有关规定，依法选择

项目合作伙伴”

根据《中华人民共和国政府采购法（2014 修正）》、《中

华人民共和国政府采购法实施条例》、《政府和社会资本合作

模式操作指南》（财金〔2014〕113 号）《基础设施和公用事

业特许经营管理办法》、《政府和社会资本合作项目政府采购

管理办法》（财库〔2014〕215 号）等相关文件的规定，本项

目属于政府采购服务项目，结合本项目实际情况，拟采用政

府公开招标的方式选择社会资本方，流程见表 7-1。

表 7-1 公开招标流程

阶段内容

资格预审阶段

由实施机构确认采购代理机构

编制资格预审文件

发布资格预审公告、并接受报名

社会资本提交资格预审申请文件

评审小组进行预审


96

阶段内容

告知资格预审结果并提交财政部门备案

需求论证

编制需求论证文件

组织专家进行论证

采购需求论证结果公示

采购阶段

发售招标文件

自行考察，书面答疑

社会资本提交投标文件

评审小组对投标文件进行评审

出具评审报告，确定候选社会资本排名

合同谈判阶段

采购结果确认谈判工作组与按照评审报告推荐的候选社会资本排名依次

与社会资本进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资

本即为预中标、成交社会资本。（告知可谈判项）

结果公示

省级以上人民政府财政部门指定的媒体公示中标、成交结果

发出中标通知书

合同签订阶段签署项目合同

履约验收

成立验收小组

制定验收方案


97

阶段内容

验收小组进行验收、并出具验收报告

验收报告公示、资料备案及归档

7.2 社会资本方的资格要求及选择方式

7.2.1 资格要求

1、在中华人民共和国境内注册，办理了工商营业执照

和税务登记并依法纳税，能独立承担民事责任，信誉良好，

有较强投资意愿和履约能力的企业法人、投资机构和社会组

织；具备独立民事行为能力，承担相应民事责任，有投资和

履约能力的中国公民。允许企业和个人组成投资联合体。

2、投资人具有建设公益性幼儿园的资金实力，并提供

资金证明和相应的融资能力（需要提供能够融资的方案和具

体计划）。

3、有举办幼儿园的资质、经验和师资力量，具有国内

知名大型连锁幼教品牌或有多年从事幼儿教育经历和经验

的优先。

4、有建设公益幼儿园的明确意愿（个人或法人出具承

诺书），负责项目建设、运营期间的安全生产责任。

5、参加本次政府招标前三年内无不良记录，没有违法、

违规行为。


98

7.2.2 选择方式

社会投资人合格条件、评审标准及选择方式详见资格预

审文件及招标文件。

7.3 采购程序

本项目通过政府采购中的公开招标方式选择社会投资

人，资格审查方式为资格预审，采购程序按照《中华人民共

和府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国

务院令第 658 号）、《政府和社会资本合作项目政府采购管理

办法》（财库〔2014〕215 号）及政府采购其他相关法律法规

文件规定执行，具体详见资格预审文件及招标文件。

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