L'USUCAPIONE PUBBLICA

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EXEO EDIZIONI pubblicazioni professionali HOME CHI SIAMO PUBBLICAZIONI CONTATTI Selezionato per Voi "UN’INASPETTATA RIVINCITA DELLA CASSAZIONE SULL’OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA? (2/3)" L'USUCAPIONE PUBBLICA 10 ottobre 2008 Dott. Paolo Loro Direttore di Esproprionline Exeo Edizioni - pubblicazioni professionali http://www.exeoedizioni.it/site/Approfondimento_Dettaglio.asp?ID=638&IDCat=114 (1 di 15)04/04/2011 8.54.08

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Sommario : L’usucapione pubblica in generale | L'usucapione pubblica e l'occupazione illegittima di beni privati | La legge 448/1998 | Immemoriale e dicatio ad patriam

§ L’usucapione pubblica in generale

Con l’espressione “usucapione pubblica” si intende far riferimento non ad

un distinto istituto acquisitivo di matrice pubblicistica, che non esiste, ma

alla ordinaria usucapione civilistica il cui beneficiario sia un soggetto

pubblico, che semmai presenta alcune particolarità derivanti dalla natura

pubblica dell’usucapente.

Possono usucapire tutti i soggetti in grado di possedere, di essere titolari di

diritti e capaci processualmente [1], e dunque anche le persone giuridiche

pubbliche, titolari di tutti i poteri privatistici propri delle persone

giuridiche ad eccezione di quelli esclusi dalla legge [2].

L’usucapione avviene quando il soggetto pubblico, mediante gli organi del

suo apparato amministrativo, esercita continuativamente il possesso ad

usucapionem del bene per tutta la durata necessaria [3].

L’usucapione a favore di un soggetto pubblico territoriale, il Comune, può

configurarsi anche quando il possesso ad usucapionem non sia esercitato

direttamente dall’ente, bensì da una indifferenziata comunità di persone

alla quale sia riconducibile tanto il corpus (la signoria di fatto sul bene)

quanto l’animus possidendi (l’intenzione di esercitare uti cives sul bene un

potere corrispondente a quello di proprietario o di titolare di un ius in re

aliena) [4]. Non è sufficiente l’utilizzo esercitato soltanto dalle persone che

si trovino in una posizione qualificata rispetto al bene, quali ad esempio i

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proprietari frontisti: l’uso deve rispondere alla necessità od alla utilità di

un insieme di soggetti agenti come esponenti della collettività ed essere

esercitato continuativamente per la durata prescritta dalla legge, con

l’intenzione di agire uti cives e misconoscendo il diritto del proprietario, di

tal che esso non possa essere attribuito a mera tolleranza di quest’ultimo

[5].

Aspetti peculiari dell’usucapione pubblica consistono nella duplice

esigenza che il possesso sia strumentale al soddisfacimento dell’interesse

pubblico cui è preposto il soggetto usucapente, cioè non sia estraneo alla

funzione di esso, e che il bene usucapendo sia idoneo a soddisfare tale

pubblico interesse [6].

Riassumendo, l’usucapione pubblica presuppone: l’idoneità del bene

all’uso pubblico; la rispondenza dell’uso a una utilità pubblica e non al

soddisfacimento dell’interesse privato di alcuni singoli; l’esercizio della

signoria sul bene, corrispondente ad un diritto reale di godimento, da parte

dell’ente o di una collettività di persone agenti uti cives e non uti singuli

[7]; il disconoscimento anche implicito di ogni contrario diritto del

proprietario; la non riscontrabilità nel proprietario di un atteggiamento di

mera tolleranza; la continuità nell’esercizio dell’uso per la durata stabilita

dal codice civile ai fini dell’usucapione.

Così come nell’usucapione in generale, anche nell’usucapione pubblica non

occorre provare l’esistenza di continui atti di godimento, nell’arco di tempo

considerato, potendo la continuità del possesso configurarsi anche quando

gli atti di esercizio siano fisiologicamente intermittenti in relazione alla

destinazione del bene: occorrerà in tal caso accertare l’esistenza di una

relazione tra questi atti di esercizio, in modo che si possa individuare il

primo di essi dal quale far decorrere l’usucapione. Viceversa non sarà il

proprietario a dover dimostrare la continuità degli atti di difesa [8].

Il caso più frequente di usucapione per utilizzo del bene da parte della

collettività riguarda diritti di servitù, come ad esempio il diritto di uso

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pubblico di passaggio gravante su una strada privata [9]; deve in ogni caso

trattarsi – giusta l’art. 1061 c.c. – di servitù apparenti [10].

La p.a. può usucapire il bene privato del quale abbia disposto la

concessione in uso a terzi per oltre un ventennio, anche sussistendo

l’erronea convinzione che il bene fosse già demaniale, circostanza che

conferma, peraltro, la volontà di gestirlo uti domina [11].

Per quanto riguarda il titolo trascrivibile di accertamento dell’avvenuta

usucapione pubblica, secondo alcune pronunce non può essere altro che la

pronuncia giudiziale [12], secondo altre può essere lo stesso

provvedimento acquisitivo ex art. 43 dPR 327/2001, nonostante l’efficacia

costitutiva evincibile dal suo tenore letterale [13].

§ L'usucapione pubblica e l'occupazione illegittima di beni privati

Assai complesso, a causa del notevole grado di controverse elaborazioni

giurisprudenziali implicate, è l’intreccio dell’istituto dell’usucapione con le

problematiche relative alla cd. occupazione appropriativa e usurpativa, cioè

alle varie forme di occupazione illegittima di suoli privati da parte della

pubblica amministrazione in sede di realizzazione di opere pubbliche,

nonché, dopo l’entrata in vigore dell’articolo 43 del dPR 327/2001 (testo

unico in materia di espropriazione per pubblica utilità), con il nuovo

istituto della cosiddetta acquisizione coattiva sanante.

La tradizionale costruzione pretoria dell’occupazione appropriativa, o

acquisitiva, introdotta dalla sentenza Cass. SSUU n. 1464/1983 e tuttora

ammessa dalla Suprema Corte di Cassazione nonostante la contrarietà

della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo e del Consiglio di Stato, lascia

poco spazio all’operatività dell’usucapione, giacché allo scadere della

dichiarazione di pubblica utilità dell’opera pubblica in funzione della quale

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il fondo privato è stato occupato, sussistendo l’irreversibile trasformazione

del bene, questo diviene automaticamente di proprietà dell’ente occupante

(configurando così un caso di accessione invertita), senza la necessità del

decorso del tempus ad usucapiendum.

Si prospetta invece una situazione diversa con riguardo, da un lato, alla

cosiddetta occupazione usurpativa, o illecito permanente, laddove

l’occupazione è sine titulo, ovvero svincolata dall’esercizio di un potere

pubblico, e, dall’altro lato, alle occupazioni illegittime in ordine alle quali si

ritenga operativo l’articolo 43 cit.; in entrambi i casi non opera l’accessione

invertita, e dunque è teoricamente aperta la strada dell’usucapione del

bene da parte dell’ente occupante.

Per quanto riguarda, in particolare, l’assetto dell’occupazione illegittima

emergente dal t.u. espropri cit., la giurisprudenza amministrativa ha

precisato che l’azione restitutoria da parte del proprietario spogliato può

essere esercitata in ogni tempo, senza alcun limite prescrizionale,

risultando la restitutio in integrum impedita – in mancanza della scelta

della PA di acquisire in sanatoria il bene ex art. 43 cit. o in mancanza di

rinuncia abdicativa del proprietario – dall’eventuale maturazione

dell’usucapione ventennale a favore dell’ente pubblico occupante [14]; più

in generale i giudici amministrativi fanno discendere il trasferimento del

diritto dal normale provvedimento di esproprio, o atto di cessione

volontaria, ovvero, in caso di procedura espropriativa illegittima, dal

provvedimento acquisitivo ex art. 43, ovvero dall’usucapione [15], e, con

qualche incertezza, dall’accertamento giudiziale dell’“abdicazione” da parte

del proprietario il quale, reagendo all’occupazione illegittima, abbia optato

per la tutela risarcitoria anziché per quella restitutoria.

Sembra da escludersi che accertamento dell’usucapione e accertamento

dell’illecita occupazione ai fini risarcitori possano coesistere: è stato infatti

affermato che l’avvenuta usucapione, essendo un acquisto a titolo

originario, esclude il presupposto del risarcimento da illecito, rendendo

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irrilevante l’illiceità del possesso di chi abbia usucapito [16], purché,

beninteso, si tratti di possesso non viziato ai sensi dell’articolo 1163 c.c..

Quest’ultimo aspetto merita una particolare riflessione.

In caso di acquisto violento o clandestino del possesso, esso non giova

all’usucapione fino a quando cessa la violenza o la clandestinità (nec vi, nec

clam: art. 1163).

Sussiste una netta differenza tra la tradizionale e rigorosa nozione di

violenza intesa come azione fisica (vis absoluta o vis in corpore illata: ad

esempio la rimozione della recinzione e l’ingresso nel fondo con mezzi

pesanti) o morale (vis compulsiva o vis in animo illata) costrittiva

dell’altrui volontà e arbitraria, e l’amplissima nozione giurisprudenziale di

violenza in tema di azione di reintegrazione, (un cui possibile presupposto

è il carattere violento dello spoglio: art. 1168 c.c.), ove la violenza è

ravvisata in qualsivoglia adprehensio del bene avvenuta senza il consenso

dell'avente diritto, esplicito o rivelato per facta concludentia da un

comportamento inequivocabilmente acquiescente (non ravvisabile nella

mera inazione) [17]. Quest’ultima impostazione, se ritenuta valida

nell’ambito dell’usucapione, inibirebbe in pratica la configurabilità

dell’usucapione – giusta l’articolo 1163 – ogniqualvolta il titolare del diritto

sul bene, o il precedente possessore, non abbia dato esplicito consenso ad

una occupazione illegittima della PA, ovvero, a maggior ragione, abbia

manifestato una qualche forma di contrarietà extragiudiziale o contrasto

giudiziale.

Sennonché, anche volendo accogliere la nozione più ristretta di violenza, si

può agevolmente osservare come l’impossessamento forzoso in esecuzione

di un decreto di esproprio o di occupazione temporanea consista in

un’azione coercitiva esecutiva di un provvedimento autoritativo, che

consente di ottenere legalmente l’apprensione del bene contro la volontà

del destinatario. Tale impossessamento contrario alla volontà del

destinatario non è viziato ai sensi dell’articolo 1163 perché è fondato su un

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titolo previsto dalla legge che lo legittima. Ma se quel titolo non c’è o è

viziato, l’impossessamento per le vie di fatto compulsivo della volontà dello

spoliatus diventa arbitrario, e negare – a quel punto – il suo carattere

violento, equivarrebbe ad ammettere che la p.a. operante in carenza di

potere possa essere esonerata dalle conseguenze civilistiche del suo

comportamento.

In altri termini, la violenza è un uso della forza arbitrario, e quando la p.a.

occupa forzosamente un terreno sine titulo, fa per l’appunto un uso della

forza arbitrario. A trarne le conclusioni ai sensi dell’articolo 1163, con le

conseguenti ripercussioni in tema di occupazione illegittima, la

giurisprudenza non è ancora sostanzialmente giunta: non manca però

qualche avvisaglia [18].

Va tuttavia ricordato che parte della giurisprudenza in materia di

usucapione è arrivata ad ammettere - a dispetto della tradizionale opinione

secondo cui il possesso ad usucapionem debba essere “pacifico” - che il

possesso possa diventare violento successivamente al suo acquisto e

mantenersi ciononostante giovevole all'usucapione [19]; ciò, nell'ambito

dell'occupazione illegittima, consentirebbe verosimilmente di inferire che,

a differenza della inesistenza o illegittimità iniziale del titolo di

occupazione, la sua illegittimità sopravvenuta - ad esempio per scadenza

infruttuosa dei termini -, quand'anche qualificabile come violenza, non

impedisca l'usucapione ai sensi dell'articolo 1163 c.c..

§ La legge 448/1998

Occorre spendere alcune parole sulla previsione contenuta al comma 21

dell’articolo 31 della legge n. 448/1998 (finanziaria 1999), in base alla

quale «In sede di revisione catastale, è data facoltà agli enti locali, con

proprio provvedimento, di disporre l’accorpamento al demanio stradale

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delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico, ininterrottamente da

oltre venti anni, previa acquisizione del consenso da parte degli attuali

proprietari».

Ora, l’utilizzo ininterrotto ventennale potrebbe, evidentemente, ben

configurare l’avvenuta usucapione, se avente i connotati di possesso ad

usucapionem con il corpus e l’animus possidendi, ma la norma introduce

due aspetti incompatibili con la disciplina dell’usucapione: la

“disposizione” del passaggio di proprietà con provvedimento

amministrativo – mentre l’usucapione può essere accertata solo con una

sentenza non costitutiva – ed il consenso degli “attuali proprietari” –

mentre nell’usucapione, dopo il ventennio “attuale proprietario” è colui che

ha usucapito, e comunque il mancato consenso dell’usucapito non

impedisce l’usucapione –.

In definitiva si può ritenere che la p.a. disponga, dopo codesta legge

finanziaria, di un ulteriore titolo di acquisizione di un bene al demanio

stradale, distinto dall’usucapione: è all’uopo sufficiente la dimostrazione di

un utilizzo ininterrotto per vent’anni, e non delle ulteriori condizioni del

possesso ad usucapionem, ed è possibile disporre in via amministrativa il

passaggio di proprietà, con effetto costitutivo ex nunc: occorre tuttavia il

consenso dei proprietari.

§ Immemoriale e dicatio ad patriam

Prima della codificazione napoleonica, l’immemorabile, o immemoriale,

era considerato un titolo di presunzione di corrispondenza alla situazione

di diritto di una situazione di fatto caratterizzata dalla vetustas, cioè dalla

sua protrazione da tempo immemorabile, le cui origini si perdono nel

passato senza che vi sia memoria del contrario [20].

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Si ritiene per lo più in dottrina e giurisprudenza che l’immemoriale,

nell’ambito del diritto civile, non trovi spazio di applicazione in quanto

abrogato dal codice civile del 1865 e non richiamato in vigore dall’attuale

codice civile, nel quale il sistema di presunzioni del possesso intermedio e

anteriore (artt. 1142 e 1143) rende irrilevante il periodo antecedente

rispetto al momento di esistenza di un titolo o rispetto al momento in cui

possa con certezza essere fatto risalire un atto di possesso [21].

Eppure ciò non ha impedito che il principio preterlegale dell’immemoriale

si sia affermato in presenza di interesse pubblico: vasta è la giurisprudenza

che qualifica il possesso collettivo ab immemorabili, esercitato da una

comunità di individui uti cives, idoneo all’acquisto di una servitù di diritto

pubblico a prescindere da altri titoli di acquisto [22].

I diritti di servitù d’uso pubblico possono essere acquistati per possesso ab

immemorabili – così come per usucapione – anche se non vi siano opere

visibili e permanenti destinate al loro esercizio, in quanto il requisito

dell’apparenza è richiesto dall’art. 1061 cod. civ. soltanto per le servitù

prediali [23].

La dicatio ad patriam è il comportamento volontario ed univoco del

proprietario consistente nel destinare un proprio bene, o nel non impedire

la destinazione di un proprio bene, con carattere di definitività, continuità

e non di mera occasionalità, precarietà e tolleranza, a beneficio di una

comunità indeterminata di soggetti, al fine di soddisfare in via permanente,

analogamente a quanto avviene per i beni demaniali, un’esigenza comune

ai membri di tale collettività considerati uti cives, a prescindere dalle

motivazioni di tale comportamento, dalla sua spontaneità, dallo spirito che

lo anima, e dalla stessa consapevolezza e intenzionalità degli effetti

giuridici correlati all’insorgenza del diritto di uso pubblico [24].

La dicatio ad patriam trova dunque il suo fondamento in un

comportamento di fatto del proprietario, e non, come avviene

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nell’usucapione o nell’immemorabile, nel possesso del bene da parte della

comunità, e non necessita di formali ed espresse manifestazioni di volontà.

Sul piano pratico, la sostanziale differenza tra dicatio ad patriam ed

usucapione consiste nel fatto che nella dicatio la costituzione della servitù

prescinde dalla durata dell’uso collettivo in quanto, una volta accertato,

anche per facta concludentia, il requisito della volontaria dicatio e la

sussistenza oggettiva dell’uso pubblico, la servitù può ritenersi perfezionata

con l’inizio stesso dell’uso in tal modo legittimato, senza che occorra

attendere il decorso di un determinato lasso di tempo [25].

In giurisprudenza si è giunti ad affermare che la volontarietà del

comportamento del proprietario può anche consistere nel mettere a

disposizione il bene nell’ambito di una convenzione stipulata ad altri fini,

arrivando in tal modo alla inevitabile conclusione che alla successiva

formalizzazione occorre attribuire efficacia dichiarativa e non costitutiva

della servitù [26].

A differenza dell’usucapione, uso ab immemorabili e dicatio ad patriam

sono titoli idonei all’acquisto della sola servitù di uso pubblico, non della

proprietà del bene.

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[1]Pola, L'usucapione, Padova, 2006, 131 ss. Con riguardo ai gruppi non personificati e agli organismi collettivi come condominii, associazioni non riconosciute, comitati, società di persone si creano complesse problematiche riguardo alla titolarità o contitolarità del diritto e del possesso, e ai riflessi su quest’ultimo e sulla sua continuità dei mutamenti delle singole persone che li compongono: cfr. Sacco, Usucapione, Digesto delle discipline privatistiche, sezione civile, Torino, 1999, 564. Secondo Cass. 3373/1981, FI, 1983, I, 1996 le associazioni non riconosciute possono usucapire la proprietà di beni immobili.

[2]Ex multis Corso, Manuale di diritto amministrativo, Torino, 2008, 396; Casetta,Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2006, 293, 563. Numerose sono le pronunce che, con riguardo all’accertamento del carattere demaniale di un bene, citano l’usucapione tra i possibili titoli acquisitivi: ex plur. Cons. St. 2618/2007; Tar CA 1738/2008, TO 2269/2007. Cfr., con riguardo alle pertinenze, Cass. 4975/2007. Sent. cit. in Eol.

[3] Corte App. NA II 28/4/2008, Eol.

[4] Cass. 11346/2004 Foro Amm. CDS, 2004, 1613, Gius, 2004, 3929; Cass. 10772/2003, AC, 2004, 687, AGC, 2004, 664, Gius, 2004, 1, 89; Cass. 8341/1998; 4436/1996.

[5] Tar GE 1581/2003, Eol; Cass. 6952/1995.

[6] Es. Tar GE 1581/2003, Eol.

[7] Es. Cons. St. 7601/2006, Eol.

[8] Cass. 5468/1986.

[9] Tar VE 338/2008, Eol; Tar NA 834/2007, Eol.

[10]Cass. 3742/2007, Eol; App. RM IV 11/10/2006, Eol.

[11] Cass. 14917/2001, RGE, 2002, I, 586.

[12]Trga BZ 101/2005, Eol.

[13] In base al quale l’atto di acquisizione “comporta il passaggio del diritto di proprietà”: cfr. Cass. SU 26732/2007, Eol.

[14] Tar CT 1218/2008, Eol. Controversa è la ulteriore rilevanza ostativa alla restituzione del bene che discenderebbe dal pregiudizio all’economia nazionale (art. 2933 2 c.c.) e dall’eccessiva onerosità per il debitore (art. 2058 2 c.c.): nel senso di ammetterla, Cons. St. 6560/2007, contra Cons. St. 290/2006, AP 2/2005, tutte in Eol.

[15]Cons. St. 3752/2007, 2582/2007, Tar BA 2131/2008, NA 10202/2007, BS

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466/2007, tutte in Eol.Cfr. Melloni, Articolo 43 e usucapione, Eol, 24 luglio 2007.

[16] Cass. 19782/2008, Eol: qui la Suprema Corte ragiona in termini di retroattività sanante dell’usucapione, nel senso che essa rimuoverebbeab origine il connotato di illiceità al comportamento di chi abbia usucapito.

[17] Ex plur. Cass. 11453/2000, RFI, 2000, Possesso, 5060, 59. Cfr. in generale sulla nozione di violenza in ambito possessorio Tomassetti, Il possesso, Torino, 2005, 608. Cfr. sulla nozione tradizionale della violenza: Trabucchi, Istituzioni di diritto civile , 43^ed., Padova, 2007, 123

[18] Ad esempio secondo Tar NA 9995/2004 – in tema di azione di reintegrazione – lo spossessamento del bene oltre il termine di efficacia del decreto di occupazione è violento se effettuato contro la volontà del proprietario.

[19] Cass. 6997/1998; Cass. 6030/1988; Cass. 1682/1982. Cfr. Sacco, cit., 565.

[20] Comporti, Usucapione, I) Diritto civile, EGT, XXXII, 1994, 4; Vismara, Immemoriale (storia), ED, XX, 156. La legittimazione della situazione di fatto derivava pertanto da tale presunzione, ed era tenuta distinta da un altro fenomeno, la longissimi temporis praescriptio, ove la perduta memoria dell’inizio della situazione di fatto faceva invece presumere l’avvenuto decorso di qualsiasi termine acquisitivo Trabucchi, cit., 582, n. 3. Per contro, l’immemoriale poteva legittimare situazioni possessorie inidonee al configurarsi dell’usucapione: Bianca, Diritto civile, VI, La proprietà, Milano, 1999, 831.

[21]Cass. 4051/1983, Cass. 837/1973, GI, 1974, I, 1, 389; Cass. 2000/1964, RFI, 1964, Usuc., 2; Cass. 3016/1959, RFI, 1959, Usuc., 19.Trabucchi, cit., 571. Vi è anche chi ritiene che l’immemoriale sia tuttora operativo anche nei rapporti privati: «chi può vantare un possesso immemoriale non teme le pretese dei terzi, che non potrebbero essere fondate su nulla. E può chiedere in ogni tempo e circostanza la difesa della situazione, perché il possesso immemoriale si circonda di una presunzione irrefragabile di conformità a diritto» Sacco, cit., 563, che cita su questa linea Cass. 3505/1975.

[22]Ex plur. Tar NA 7221/2006, Eol; Cons. St. 373/2004; 7831/2003; 5692/2002; Cass. 12167/2002; 4528/1998; 4279/1997; 7718/1991; 1168/1974; 1231/1972.Cfr.Loro, L’espropriabilità di un bene assoggettato ad uso pubblico, Eol, 16.1.2005, 22.2.2005.

[23] Cass. 4528/1998. La parola “prediale” deriva dal latino praedium che significa podere, fondo, terreno. Per servitù prediale s’intende dunque un rapporto diretto tra terreni di cui uno è posto ad obiettivo servizio dell’altro: la “predialità” sta cioè ad indicare il carattere impersonale del vantaggio, funzionale ad un miglioramento intrinseco delle condizioni materiali del fondo dominante e non ad un beneficio personale del proprietario di quel fondo.

[24]Ex plur. Cass. 7481/2001; 6924/2001; 875/2001; 5312/1998; 946/1998;

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4279/1997; 3117/1995; 10574/1994; 5262/1993; 3525/1993; 1277/1991; 1072/1988; 5272/1986.

[25]Ex plur. Cass. 20873/2004; 12167/2002; 15111/2000; 5262/1993.

[26] Si trattava della costruzione di edifici con i portici. Cass. 7481/2001.

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con valenza sia per l’estimo ordinario che per quello catastale. I procedimenti adottati per la determinazione del

valore sono generalmente quelli classici ovvero di tipo statistico. Pertanto il test è essenzialmente adatto a

professionisti, che seppure esperti nella dottrina dell’estimo ed operanti nel settore, non abbiano ancora avuto

modo di affrontare operativamente alcuni dei casi di stima illustrati.

Autore:Curatolo, Massimo - Iovine, Antonio

Titolo: LA STIMA DEGLI IMMOBILI RURALI: CASIIl testo contiene 6 esemplificazioni di casi di stima professionali concernenti il segmento immobiliare degli immobili

urbani e due applicazioni pratiche ricorrenti nell’estimo (reintegra e ammortamento di capitali). Le casistiche

trattate evidenziano gli aspetti più rilevanti dal punto di vista metodologico e sono integrate da richiami o note che

consentono al professionista di individuare criteri, procedimenti, formule adottate, con valenza sia per l’estimo

ordinario che per quello catastale. I procedimenti adottati per la determinazione del valore sono generalmente

quelli classici ovvero di tipo statistico. Pertanto il test è essenzialmente adatto a professionisti, che seppure

esperti nella dottrina dell’estimo ed operanti nel settore, non abbiano ancora avuto modo di affrontare

operativamente alcuni dei casi di stima illustrati.

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