Levantamento de Governança de Segurança Pública...
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SUMÁRIO EXECUTIVO
SEGURANÇA PÚBLICA
Levantamento de Governança de Segurança Pública iGovSeg2013
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MINISTROSAugusto Nardes (Presidente)
Aroldo Cedraz de Oliveira (Vice-presidente)
Walton Alencar Rodrigues
Benjamin Zymler
Raimundo Carreiro
José Jorge
José Múcio Monteiro
Ana Arraes
MINISTROS-SUBSTITUTOSAugusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
André Luís de Carvalho
Weder de Oliveira
MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCUPaulo Soares Bugarin (Procurador-Geral)
Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)
Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral)
Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)
Júlio Marcelo de Oliveira (Procurador)
Sérgio Ricardo Costa Caribé (Procurador)
Tribunal de Contas da União
Ministros
Ubiratan Aguiar, Presidente
, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Vilaça
Valmir Campelo
Walton Alencar Rodrigues
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
José Jorge
Auditores
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Ministério Público
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Júlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Sérgio Ricardo Costa Caribé, Procurador
Benjamin Zymler
André Luís de Carvalho
Weder de Oliveira
República Federativa do Brasil
Responsabilidade Editorial
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Secretaria de Macroavaliação Governamental
Adaptação Final
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Tribunal de Contas da União
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SUMÁRIO EXECUTIVOSEGURANÇA PÚBLICA
Levantamento de Governança de Segurança Pública iGovSeg2013
Brasília, 2014
RelatorMinistro José Jorge
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Brasil. Tribunal de Contas da União.Levantamento de Governança de Segurança Pública –
iGovSeg2013: sumário executivo — Brasília: TCU, Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública, 2014.
16p. 1. Segurança Pública 2. Governança 3. Senasp 4. Secretaria de
Segurança Pública
Ficha de catalogação preparada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
© Copyright 2014, Tribunal de Contas da União.Impresso no Brasil / Printed in Brazil
<www.tcu.gov.br>
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Apresentação
O Tribunal de Contas da União (TCU), no período de julho a novembro de 2013, realizou Levantamento com o objetivo de conhecer e avaliar as condições de governança e de gestão da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) e das organizações de segurança pública estaduais e do Distrito Federal, no que se refere à implementação da Política Nacional de Segurança Pública.
O processo foi analisado na Sessão Plenária de 23/04/2014, tendo por relator o Ministro José Jorge e originou o Acórdão 1042/2014 – TCU – Plenário.
Para a realização do trabalho, elaborou-se um modelo próprio de avaliação de governança, que norteou a confecção do questionário aplica-do às organizações de segurança pública dos estados e do Distrito Federal. Também foram realizadas entrevistas com especialistas no assunto e com gestores da Senasp e de seis secretarias estaduais de segurança pública.
Os dados obtidos a partir do questionário geraram o Índice de Governança de Segurança Pública (iGovSeg), que mede o nível (insufi-ciente, inicial, intermediário e aprimorado) de governança da organiza-ção de segurança pública de cada um dos estados da federação.
Entre as principais constatações do trabalho, destacam-se a ine-xistência de uma política e de um plano nacional de segurança pública formalizados, o que dificulta o papel integrador da Senasp.
Com relação aos estados da federação, constatou-se que a maior parte das organizações de segurança pública encontram-se no nível in-termediário de governança e que suas principais deficiências estão rela-cionadas à gestão de pessoas e aos controles internos.
Ao final, o TCU expediu diversas recomendações com vistas a contribuir para a melhoria da governança dos órgãos responsáveis pela segurança pública no país.
Ministro João Augusto Ribeiro NardesPresidente do Tribunal de Contas da União
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Sumário
1. Visão geral da Segurança Pública ________________________ 6Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) ____________ 7Organizações de Segurança Pública dos Estados e do Distrito Federal (OSPE) ______________________ 7Modelo de avaliação de Governança de Segurança Pública ______ 8
2. Governança de Segurança Pública - Resultados _____________10Principais Conclusões _______________________________________ 11
3. Recomendações ______________________________________14
4. Determinações _______________________________________16
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8
1 Visão Geral da Segurança Pública
A Constituição Federal de 1988 (CF) estabelece, em seu artigo 144, que a segurança pública é dever do Estado, direito e responsabili-dade de todos, exercida para a preservação da ordem pública e da inco-lumidade das pessoas e do patrimônio, por meio dos seguintes órgãos: em nível federal - Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal, e em nível estadual, pelas Polícias Civil e Militar e pelo Corpo de Bombeiros Militar.
A Carta Magna não atribui à União competência para legislar so-bre segurança pública em sentido amplo. Cabe-lhe apenas estabelecer, em caráter privativo, normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias e dos corpos de bombeiros militares, na forma do inciso XXI do art. 22.
Ademais, a Constituição Federal de 1988 atribui à União a com-petência concorrente para legislar sobre a organização, as garantias, os direitos e os deveres das polícias civis, conforme determina o inciso XVI do art. 24.
Essa ausência de previsão constitucional ampla para a União levou os estados da federação a assumirem a responsabilidade sobre o tema. Isso ensejou o surgimento de diversas políticas locais de segurança pú-blica e dificultou uma ação integrada de combate à violência pela União.
Para minimizar esse problema, o governo federal criou, em 1997, a Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp), órgão integrante da estrutura do Ministério da Justiça.
Sede da Polícia Civil do Distrito Federal
Fonte: PCDF
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9
Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp)
A Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) foi criada pelo Decreto 2.315, de 4 de setembro de 1997, em razão da transfor-mação da antiga Secretaria de Planejamento de Ações Nacionais de Segurança Pública (Seplanseg), a qual, por sua vez, foi estabelecida por meio da Medida Provisória 813, de 1º de janeiro de 1995 (convertida na Lei 9.649, de 27 de maio de 1998).
A Senasp assessora o Ministro de Estado da Justiça na definição e na implementação da Política Nacional de Segurança Pública. Em todo o território nacional, a Secretaria acompanha as atividades dos órgãos responsáveis pela segurança pública com vistas a:
a) desenvolver e apoiar projetos de modernização das institui-ções policiais do país;
b) efetivar o intercâmbio de experiências técnicas e operacionais entre os serviços policiais;
c) estimular a capacitação dos profissionais da área de segurança pública;
d) realizar estudos e pesquisas; e e) consolidar estatísticas nacionais de crimes.
Os principais eixos que norteiam a atuação da Senasp atualmente são:
(i) Crack, é possível vencer; (ii) Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Pri-sionais e sobre Drogas - Sinesp; (iii) Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras - Enafron; e (iv) Brasil Mais Seguro.
Organizações de Segurança Pública dos Estados e do Distrito Federal (OSPE)
As organizações de segurança pública dos estados e do Distrito Fe-deral (OSPE), genericamente designadas como secretarias de segurança pública, atuam na formulação e na execução da política governamental
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Visão Geral da Segurança Pública10
para preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. As OSPE promovem a segurança da população, a prevenção da criminalidade e a integração de polícias militares, corpos de bombei-ros militares e polícias civis.
Essas secretarias não obedecem a um padrão organizacional. Em al-guns estados, elas não possuem em sua estrutura os principais operadores de segurança pública: a Polícia Militar e a Polícia Civil.
Há estados em que, além de conduzirem a política de segurança pública, as OSPE incumbem-se de outros temas, a exemplo da custódia e da reinserção social dos indivíduos privados de liberdade, da defesa civil e do trânsito.
Modelo de Avaliação de Governança de Segurança Pública
Governança é conceito que vem sendo amplamente utilizado nas organizações privadas e na esfera pública, inclusive pelo próprio TCU, e pode adquirir diferentes significados a depender da perspectiva anali-sada. Assim, a equipe da SecexDefesa entendeu necessário desenvolver um modelo de governança para a área de segurança pública.
O modelo concebido fundamenta-se nas teorias neoinstitucionais e é composto de duas macrodimensões de governança: (i) pública; e (ii) corporativa.
As macrodimensões se dividem em dimensões que, por sua vez, se subdividem em itens de análise. Os itens agregraram as questões que compuseram o questionário aplicado às organizações de segurança pú-blica estaduais.
Vale registrar que, até a conclusão do levantamento, o Referen-cial Básico de Governança1 do TCU ainda se encontrava sob consulta, razão pela qual o levantamento se fundamentou exclusivamente em modelo próprio.
___________________
1. Referencial Básico de Governança Aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública (v1, 2013).
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Estrutura Conceitual do Modelo de Governança de Segurança Pública
Modelo de Avaliação de Governança de Segurança Pública
Macrodimensão 1 - Governança Pública
Dimensão A - Estratégia
Dimensão B - Arranjos
Institucionais
Dimensão C - Tecnologia e Conhecimento
Dimensão D - Resultados
Dimensão A - Gestão
Dimensão B- Pessoas
Dimensão C- Controles
Macrodimensão 2 - Governança Corporativa
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12
2 Governança de Segurança Pública - Resultados
Centro de Comando e Controle Integrado do
Distrito Federal (Fonte: Agência Brasil)
O questionário de governança de segurança pública foi respondido por 25 das 27 unidades da federação, o que representou uma elevada taxa de resposta (92,6%). Apenas os estados do Amapá (AP) e do Mato Grosso do Sul (MS) não responderam.
As pontuações obtidas pelas OSPE foram agrupadas em quatro ní-veis de governança de segurança pública: (i) aprimorado (iGovSeg igual ou superior a 75); (ii) intermediário (iGovSeg inferior a 75 e igual ou superior 50); (iii) inicial (iGovSeg inferior a 50 e igual ou superior 25); e (iv) insuficiente (iGovSeg inferior a 25).
Das 25 OSPE analisadas, 20 (80%) foram classificadas no nível intermediário, enquanto cinco (20%) situaram-se no nível inicial. Ne-nhuma organização de segurança pública estadual foi enquadrada no nível aprimorado ou insuficiente.
Quantidade de UF em cada estágio de governança
00
20
5
05
10
15
20
25
aprimorado intermediário inicial insuficiente
aprimorado intermediário inicial insuficiente
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13
Entre os aspectos positivos apontados pelo questionário, merecem destaque:
96%
84%
80%
72%
Possuem sistemas informatizados para gerenciar ocorrências policiais
Oferecem serviços à sociedade por meio de seu sítio eletrônico
Alinham seu plano estratégico com o plano estratégico da Senasp
Conhecem as diretrizes do Conasp
Entretanto, há aspectos que demandam atenção:
92%
80%
64%
40%
Não possuem código de ética formalizado
Não mantêm indicadores de processos finalísticos
Não têm as polícias Civil e Militar sob sua subordinação
Não elaboram plano de segurança pública
Principais Conclusões
Inexistência de uma política nacional de segurança pública e de um plano nacional de segurança pública formalizados
O levantamento identificou a falta de uma política nacional de segurança pública e de um plano nacional de segurança pública forma-lizados. Diante dessa inexistência, a Senasp desenvolve suas atividades por meio de quatro programas principais, que representam os eixos es-truturantes da sua atuação, conforme já abordado.
Baixa efetividade do Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp)
A atual composição do Conasp não atribui representatividade aos estados e ao Distrito Federal, razão pela qual suas diretrizes são se-guidas por menos da metade das organizações de segurança pública estaduais avaliadas.
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Governança de Segurança Pública - Resultados14
Baixa governança de pessoas à fragilidade dos controlesA visão agregada das organizações de segurança pública dos esta-
dos e do Distrito Federal permitiu identificar os controles internos e a gestão de pessoas como principais fragilidades das secretarias de segu-rança pública e de suas congêneres.
30%40%
60%
70%80%
100%
90%
Estratégia
Arranjos Institucionais
Tecnologia e Conhecimento
ResultadosGestão
Pessoas
Controles
0%10%20%
50%
Maiores índices de governança conjugam-se com desaceleração da criminalidade
VARIAÇÃO CVLI 2011 - 2012
35,00 40,00 45,00 50,00 55,00 60,00 65,00 70,00 75,00
Variação CVLI 2011 - 2012 Linear ( Variação CVLI 2011 - 2012)
% d
e va
riaç
ão C
VLI
201
1 - 2
012
IGovSeg
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15
A análise da variação do indicador de Crimes Violentos Letais Intencionais por 100 mil habitantes (CVLI/100 mil hab.), no biênio 2011-12, sugere que melhores índices de governança podem ter im-pactos positivos sobre a desaceleração ou mesmo sobre a redução da criminalidade.
Unidades da federação com menores índices de governança ten-dem a receber mais recursos da Senasp
IGOVSEG X TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS DA SENASP EM 2012 (R$)
Transf Vol Senasp 2012 Linear ( Transf Vol Senasp 2012)
IGOVSEG X TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS DA SENASP EM 2012 (R$)
Tra
nsf
erên
cias
vol
un
tári
as d
a Se
nas
p e
m 2
012
(R$)
IGovSeg
35,00 40,00 45,00 50,00 55,00 60,00 65,00 70,00 75,00
O levantamento identificou que a Senasp tende a repassar mais re-cursos para secretarias de segurança pública com menores índices de go-vernança, podendo aumentar o risco de baixa efetividade na sua aplicação.
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Unidade de Polícia Pacificadora no bairro do
Lins, Rio de Janeiro (Fonte: Agência Brasil) 3 Recomendações
Com base nas constatações apontadas pelo levantamento, o Tribunal recomendou:
1. à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Justiça, que envidem esforços no sentido de viabilizar a edição de documentos que consolidem a Política Nacional de Segu-rança Pública e o Plano Nacional de Segurança Pública, aos quais se refere o Decreto 6.061 de 2007;
2. à Senasp que, em atenção ao inciso V do art. 12 do Anexo I do Decreto 6.061, de 2007, analise a viabilidade e a utilidade de se estabelecerem critérios para a realização de transferências vo-luntárias às organizações de segurança pública estaduais. Essas transferências devem ter o objetivo de auxiliar as organizações na implantação de práticas destinadas à melhoria da gover-nança, a exemplo de projetos voltados para a implantação ou a melhoria planejamento estratégico, gestão de processos, estudo e adoção de medidas para redução da rotatividade de pessoal, controles internos e gestão de riscos.
3. à Secretaria Geral de Controle Externo do TCU (Segecex) que, em conjunto com a SecexDefesa, avalie a oportunidade e a conveniência de incluir em seu plano de controle externo a rea-
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lização de auditoria piloto, a ser coordenada pela SecexDefesa, com a participação de tribunal de contas estadual. A auditoria piloto deverá verificar e atualizar as informações prestadas pela respectiva organização de segurança pública por intermédio do questionário de governança de segurança pública, para atuali-zar o iGovSeg e propor outras ações de controle externo volta-das à melhoria da governança de segurança pública;
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18
Determinações
Além das recomendações propostas, o Tribunal determinou que:
1. seja dada ciência à Casa Civil da Presidência da República e à Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) sobre a conclusão contida no Relatório da SecexDefesa, no sentido de que o aumento da representatividade dos órgãos de segu-rança pública dos estados da federação e do Distrito Federal no Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp) pode conduzir a melhorias na efetividade da atuação desse conselho.
2. a Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública remeta, às organizações de segurança pública estaduais participantes deste levantamento, relatório com sua avaliação individualizada, informação de seu Índice de Governança de Segurança Pública (iGovSeg) e sua posição em relação às demais organizações congêneres nas unidades da federação. Deve-se atentar para a necessidade de preservação do sigilo das informações, de modo que cada OSPE seja infor-mada apenas de seu resultado e de sua posição relativa.
4
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Defesa Nacional e da Segurança Pública
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MISSÃOControlar a Administração Pública para contribuir com seu aperfeiçoamento em benefício da sociedade
VISÃOSer reconhecido como instituição de excelência no controle e no aperfeiçoamento da Administração Pública