L’assetto aziendale e organizzativo degli enti locali: il Comune
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L’assetto aziendale e organizzativo degli enti
locali: il Comune
A cura di Elena Zuffada, Cremona, 12 novembre 2011
Agenda1. Introduzione all’economia delle
aziende pubbliche2. Il funzionamento del Comune3. Scelte di management pubblico 4. Question time
Quando parliamo di P.A.
Principali classi: Istituti pubblici territoriali Enti pubblici non economici Imprese pubbliche
Istituto e azienda
L’azienda è per astrazione l’ordine strettamente economico dell’istituto, ossia l’insieme degli accadimenti economici disposti ad unità secondo proprie leggi
(C. Masini, Lavoro e Risparmio, 1970)
Istituti ed aziendeISTITUTO FAMIGLIA IMPRESA IPT
FINALITA’ Sociali, etiche, ma
anche economiche
Prevalente-mente
economiche
Progresso (non solo ma anche economico)
della collettività
AZIENDA di consumo e di gestione
patrimoniale
di produzione composte pubbliche
FINE ECONOMICO GENERALE
Soddisfacimento dei bisogni
MEZZO Attività economica
Dimensione aziendale
Dimensione istituzionale
Dimensione politica
Le determinanti del funzionamento
Criteri decisionali La compresenza e l’interdipendenza dei
tre sistemi determina l’assunzione di diversi criteri decisionali:
sistema istituzionale = la legalitàsistema politico = opportunità e consensosistema aziendale = convenienza e razionalità economica
Fonte di legittimazione
Nelle amministrazioni private chi genera valore economico acquisisce potere decisionale e mantiene posizioni di governo
Nelle amministrazioni pubbliche chi ottiene il consenso acquisisce potere decisionale reale sulle risorse economiche
Criteri di ValutazioneL’operato delle amministrazioni pubbliche
può essere valutato con riferimento:al rispetto delle regole (legalità)
all’utilizzo delle risorse (funzionalità ed economicità)
agli effetti sulla società (efficacia ed equità)
rapporto tra amministratori e amministrati (consenso, trasparenza, credibilità)
Efficacia, efficienza, economicità Sono considerati i tre principi che meglio
interpretano il modello e la logica aziendale Sono riferiti ai rapporti che si stabiliscono tra
gli elementi che qualificano i processi aziendali:fattori produttivi (input)risultati dell’attività amministrativa (risultati intermedi o output)effetti sui bisogni finali a cui è orientata l’attività svolta (risultati finali o outcome)
PROCESSI DI COMBINAZIONE DEI FATTORI: GESTIONE
INTERNA
PROCESSI DI CESSIONE DEI SERVIZI E DELLE
PRESTAZIONI: GESTIONE ESTERNA
Prodotti o risultati
intermedi dell’attività
Ris
orse
Grado di soddisfazione
dei bisogni
Rapporto logico che va poi esplicitato operativamente
in concreti sistemi di indicatori e parametri
Rapporto logico che nel concreto è tradotto in differenti sistemi di
misurazione
OUTPUTINPUT OUTCOMEVALUTAZIONE DI EFFICIENZA
VALUTAZIONE DI EFFICACIA
Economicità
La sequenza logica sul piano tecnico è la seguente:
VERIFICA DELL’EFFICACIA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA
(idoneità dell’azione a soddisfare i bisogni)
RICERCA DELL’EFFICIENZA
(individuazione delle modalità di produzione di prestazioni e servizi con il minor impiego di risorse)
RISPETTO DEL PRINCIPIO DI ECONOMICITÁ
(assicurare che il livello di risorse disponibili, acquisito tramite tributi, prezzi dei servizi o altro, sia coerente e compatibile con il
livello di bisogni che si è scelto o si è obbligati per legge a soddisfare)
Alcune considerazioni In passato: forte rilevanza dei sistemi politico e istituzionale Oggi: è richiesta ed auspicata (anche dalle leggi) un maggior peso del modello aziendale, processo di aziendalizzazione
il modello aziendale non deve essere assoluto e dominante (possibili storture…), ma nel funzionamento concreto (decisioni, azioni, comportamenti) vi deve essere un maggior equilibrio e contemperamento fra i tre sistemi
L’economia aziendale e la PA
Tipologia di aziende pubbliche
Il processo di aziendalizzazione
Economicità ed autonomia
Caratteristiche fondamentali IPT:
Territoriali: esercitano i loro poteri “sovraordinati” solo all’interno del proprio territorio e nei confronti dei soggetti insediati in quel territorio
Polifunzionali: vi fanno riferimento “in ultima istanza” tutti i problemi della società a cui nessun altro soggetto (privato) dà risposta
Rappresentanza politica diretta (per quelli a rilevanza costituzionale)
Articolo 3 TUEL (Dlgs 267/2000)
Il Comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo.
Ha autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell'ambito del proprio statuto e regolamento e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica.
È titolare di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà.
Svolge le sue funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali.
I Comuni
8.101424241.7975.838767663184514Insulare
1.79071314261.226Meridionale
1.003884269642Centrale
1.4801453444969Nord – Orient.
3.0617934742.487Nord – Occid.
TotaleOltre
100.000
Da 20.001
a 100.000
Da 5.001 a 20.000
Fino a 5.000ITALIA
Dati Istat Censimento 2001
Le funzioniArticolo 13 TUEL (Dlgs 267/2000)
1. Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
2. Il comune, per l'esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati, attua forme sia di decentramento sia di cooperazione con altri comuni e con la provincia.
I Comuni (segue)
Funzioni consolidate:•Ordine, garanzia diritti, legalità (anagrafe,vigilanza urbana, protezione civile)
•Produzione e distribuzione di servizi(manutenzione strade, ciclo dell’acqua, igiene urbana e raccolta rifiuti)
•Pianificazione economico-territoriale eregolamentazione (licenze edilizie)
•Sviluppo sociale e culturale (servizi sociali,sport, biblioteche)
I servizi finali per gli utenti
Educazione Servizi
sociali Sport Cultura
I servizi tecnici / tecnologici• Manutenzione Strade• Ciclo dell’acqua• Igiene urbana e raccolta
rifiuti• Infrastrutture pubbliche
I servizi di ordine, garanzia, tutela interesse cittadinanza
Anagrafe Vigilanza Urbana Licenze commerciali Licenze edilizie Protezione civile
I settori di supporto Economico finanziario Acquisti Gestione del personale Informatica Legale Affari generali
Le caratteristiche della gestione Eterogeneità delle funzioni e dei serviziFormalità dell’azione amministrativaMancanza del prezzo nella cessione dei servizi pubblici quali fonti di finanziamento?Trasparenza degli attiInterdipendenza di tempi/ritmi istituzionali e tempi/ritmi gestionali Effetto annuncioSostituzione di obiettivi particolari agli obiettivi della PACompetenza territoriale
Come si finanzia il Comune
I titoli delle Entrate
Titolo I – Entrate Tributarie Titolo II – Trasferimenti da altri enti
pubblici Titolo III – Entrate extra-tributarie Titolo IV – Entrate da alienazioni, da
trasferimenti di capitale e da riscossioni di crediti
Titolo V – Accensione di prestiti Titolo VI – Entrate per conto di terzi
AUTONOMIA GESTIONALE
ALTA
ALTA RESPONSABILIZZAZIONE
SUI RISULTATI DI GESTIONE
BASSA
SPINTE STRUTTURALI
AD ESPANSIONE SPESA E DEFICIT
BASSA RESPONSABILIZZA
ZIONE SUI RISULTATI DI
GESTIONE
ALTA
BASSARISCHI DI ELEVATA INSODDISFAZIONE
SULLA QUALITA’ DEI SERVIZI
AUTONOMIA FUNZIONALE
AUTONOMIA FINANZIARIA
Il concetto di interesse pubblico
Dall’interesse particolare all’interesse generale: diverse teorie e definizioni
Teoria della maggioranzaTeoria dell’interesse comuneTeoria del valore unitario
Concetto che evolve nel tempo
Dall’approccio istituzionale a quello funzionale
Duplice responsabilità delle aa.pp: sul fronte della domanda, selezione dei bisogni
da soddisfare definizione delle politiche e delle forme di
gestione per l’offerta Funzione e servizio Modello della interdipendenza strutturale,
principio di sussidiarietà, responsabilità sociale dell’impresa
I servizi pubblici Servizi produttivi a valenza imprenditoriale
vs. servizi di natura sociale servizi economici e non economici (libro
verde sui servizi di interesse generale) servizi a domanda individuale vs. servizi
indivisibili, di utilizzo collettivo
il ruolo del prezzo nell’operazione di scambio e nei sistemi di misurazione
Le alternative formule gestionali
ComuneIstituzioni
Aziendespeciali SpA
Pubbliche Miste
OrganizzazioniNo-profit
CooperazioneAccordi Enti pubblici
FondazioniAssociazioni
Affidamentoimprese priv.
Il ruolo delle amministrazioni pubbliche
Da P.A. imprenditore, cui compete la funzione di produzione diretta di servizi
a P.A. regolatore, che ridimensiona l’ambito di intervento diretto nel sistema economico
Le sfide
Bilancio
Valutazione della dirigenzaForme di gestione
dei servizi pubblici
E-government
Carta dei servizi Accountability e Rendicontazione
sociale
Piani performance e PEG
Produttività
La vita dell’azienda e le scelte di management
Organizzazione
Gestione strategica operativa
Rilevazione
Organizzazione Revisione delle strutture organizzative Strutture snelle e meno gerarchiche Direttore Generale e funzione manageriale Staff gestionali Reingegnerizzazione dei processi Potenziamento dei sistemi operativi Incremento della produttività e della
motivazione del personale e premiare il merito
Gestione strategica Creazione di network Public private partnership Forme di gestione dei servizi pubblici Associazionismo Open government Stakeholders’ engagement Servizi on line 24X24
Gestione strategica ed operativa
Direzione per obiettivi Definire obiettivi strategici e operativi (esperienza
PEG) Scelta di mix adeguati di indicatori Sviluppare la cultura della misurazione Introdurre in modo sistematico la valutazione della
qualità nei sistemi di controllo
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5 fasi logiche:
a) definizione dell’identità dell’organizzazione; b) analisi del contesto esterno ed interno; c) definizione degli obiettivi strategici e delle
strategie; d) definizione degli obiettivi operativi; e) comunicazione del Piano all’interno e all’esterno.
Struttura del piano performance
Rilevazione
Finalità autorizzativa
Limiti della contabilità finanziaria
Natura finanziariaEccessivo grado di formalitàConvergenza di molteplici scopi su un unico sistema contabilePossibilità di realizzare politiche di bilancio
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Rilevazione Introdurre la contabilità economico-
patrimoniale Redazione del bilancio consolidato Sviluppare cultura economica nei diversi livelli
della struttura Sviluppare una funzione finanza (analisi fonti-
impieghi) Rendicontazione sociale
Le riforme della P.A.
Legge 142/199
0
Legge 241/1990
Decreto legislativ
o 29/1993
Decreto legislati
vo 77/1995
Leggi 59 e
127/1997
Decreto legislati
vo 286/199
9
2001: Riforma titolo V
Costituzione
D. Lgs.vo 150/2009:
Riforma Brunetta
Le condizioni per un reale cambiamento Politici, dirigenti, sindacati Change management vs management by
decrees Azioni a livello di sistema:
Formazione Mass media
Grazie Grazie per per l’attenzio
l’attenzionene
Per contatti
[email protected]@unicatt.it
Direttore del Ce.C.A.P., Centro di ricerca per il Direttore del Ce.C.A.P., Centro di ricerca per il Cambiamento delle Amministrazioni PubblicheCambiamento delle Amministrazioni Pubbliche
Direttore Divisione Public Management di ALTIS, Direttore Divisione Public Management di ALTIS, Alta Scuola Impresa e Società Alta Scuola Impresa e Società
Università Cattolica del Sacro CuoreUniversità Cattolica del Sacro CuoreVia Emilia Parmense, 84 – PiacenzaVia Emilia Parmense, 84 – Piacenza
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