La Nueva Concepción de La Adm-Publica

La nueva concepcin de la Administracin Pblica

Wladimir Prez Parra

Ttulo de la obra: La nueva concepcin de la Administracin Pblica

Autor: Wladimir Prez Parra

Coeditado por Codepre, Colecciones de Gobierno y Administracin Pblica del Gigep y el Consejo de Publicaciones de la Universidad de Los AndesAv. Andrs Bello, antiguo CALA. La ParroquiaMrida, estado Mrida. VenezuelaTelefax (+58274) 2713210, 2712034, 2711955e-mail: [email protected]://www.ula.ve/cp

Coleccin: Ciencias Econmicas y SocialesSerie: Ciencias Polticas1a edicin, 2013

Reservados todos los derechos Wladimir Prez Parra

Diagramacin: Itzalex HernndezDiseo de portada: Itzalex Hernndez / [email protected]

Hecho el depsito de leyDepsito legal lf23720123502556ISBN 978-980-11-1536-6

Impreso en Talleres Grficos Universitarios ULAMrida, Venezuela, 2013

Mis padres: razn de mi existencia Mis hijos: razn de mis esfuerzos

AGRADECIMIENTOS

Este trabajo es producto de aos de investigacin sobre el tema desde mi trayectoria acadmica en la Universidad de Los Andes, en donde he venido dictando por ms de una dcada la ctedra de Administracin Pblica, y por mi estancia doctoral en el Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset adscrito a la Universidad Complutense de Madrid, por eso es obligatorio el agradecimiento a personas que han contribuido y siguen contribuyendo a mi crecimiento acadmico y profesional, pero sobre todo a la gente interesada en la consolidacin de la Administracin Pblica como disciplina. En Espaa, tengo que agradecer especialmente a quien fue mi profesor y director de mi tesis doctoral, D. Jos Vicente Gmez Rivas quien desde sus primeras clases no slo me ense con perseverancia, sino tambin me dio la oportunidad de gozar de su amistad. Mis gracias por su confianza. A mis profesores Carles Ramio, Jos Manuel Ruano, Manuel Villoria, Esther del Campo, Blanca Olas de Lima, Eduardo Zapico y Luis Aguilar Villanueva mis reconocimientos por haberme guiado por los nuevos derroteros de la Administracin Pblica. En Mxico, a mi compaero y amigo del Doctorado en Gobierno y Administracin Pblica Rafael Martnez Pun, prospecto latinoamericano con trascendencia trasatlntica en la nueva Administracin Pblica, quien con su constancia y amistad me ha orientado en este duro batallar. En Venezuela no podran faltar mis grandes amigos: mis

compaeros del Departamento de Polticas Pblicas, Nely Sosa Bencomo y Lenin Guerra, con quienes he tenido la dicha de trabajar de forma armnica. Sin su apoyo, las cosas habran sido diferentes. A mis hermanos de afecto, Romn Rodrguez y Vladimir Aguilar, con quienes he compartido largas horas de discusiones poltico-administrativas apostando a la academia y al pas. Y por ltimo, a mis alumnos de pregrado y de posgrado, quienes han internalizado la importancia de los estudios de la Administracin Pblica. Gracias a todos por su confianza y espero no defraudarlos.

El autor

NDICE

PRLOGO ............................................................................................15

ESTUDIO INTRODUCTORIO ..........................................................19

INTRODUCCIN ...............................................................................43

SIGNIFICADO E IMPORTANCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA .............................................49

ORGENES Y DESARROLLO DE LOS ESTUDIOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA .............................................57

LA RELACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CON LA CIENCIA POLTICA Y OTRAS DISCIPLINAS SOCIALES .................................................69

EL DEBATE ENTRE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y LA CIENCIA POLTICA: EL ORIGEN DE LAS POLTICAS PBLICAS ........................................................75

EL NEOINSTITUCIONALISMO .......................................................87

EL NEOINSTITUCIONALISMO HISTRICO: UNA APROXIMACIN TERICA A LA TRANSFORMACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA ........................................... 111

ALGUNAS CATEGORAS DE ANLISIS DEL NEW INSTITUCIONALISM ....................................................127

EL MODELO CLSICO-BUROCRTICO Y SU CRISIS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA ...........................................153

NUEVA GESTIN PBLICA: HACIA LA BSQUEDA DE UN NUEVO MODELO COMO RESPUESTA A LA CRISIS ADMINISTRATIVA ....................................................165

LA GOBERNANZA: EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIN .............................................207

LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA NUEVA RELACIN ESTADO-SOCIEDAD ........................219

LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN AMRICA LATINA .....................................................................243

MS ALL DE LA DICOTOMA ESTADO-MERCADO: LA REDEFINICIN DE LO PBLICO .......................................... 269

LA ADMINISTRACIN PBLICA Y CALIDAD DE GESTIN .............................................................. 285

LA ADMINISTRACIN PBLICA Y LAS NUEVAS TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN ......................................297

LA REPOLITIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA ....................................................... 305

QU OCURRE EN VENEZUELA CON LA ADMINISTRACIN PBLICA? ......................................319

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................ 339

Prlogo

PRLOGO

El libro que presentamos es consecuencia de un trabajo creativo. Contrario a lo que determina la regla, en este caso lo creativo no es efmero sino que es el resultado de un largo camino de sistematizacin y estudio durante sus tiempos de formacin doctoral en el prestigioso Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset, de la Universidad Complutense de Madrid, de nuestro hermano, amigo y colega, Wladimir Alberto Prez Parra.

Si los libros tienen cada uno su propia historia este sintetiza un proceso de aprendizaje en que el autor se va (re)conociendo consigo mismo. La nueva concepcin de la Administracin Pblica no slo da cuenta de una disciplina en permanente cambio, sino fundamentalmente de una herramienta para la accin de gobierno, pero sobre todo de Estado, importante aspecto que est por resituarse en nuestro Continente, particularmente en Venezuela.

Una nueva concepcin de la Administracin Pblica sera as parte de las tareas democrticas pendientes en momentos de transicin. De all la pertinencia del estudio de Prez Parra y de su necesaria (inminente) mise en scene en nuestro pas. Si los estudios de la Administracin Pblica datan de un tiempo atrs, la gestin de lo pblico como novedad constituye una premura para la necesaria gobernabilidad en la poca actual.

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Tal como lo advierte Daniel Bensaid en su Elogio a la Poltica Profana (2009), el siglo XVII que anunci las luces tambin anticip el clculo. Calculemus fue la consigna. La estadstica pas tambin a ser ciencia del Estado. Al principio la idea de una administracin calculada entr en este escabroso torbellino y estuvo a punto de peligrosas derivas. La sensatez de los gobernantes sera sustituida por el orden administrativo, nos advierte Bensaid. El reino de la medida avizoraba la desptica ley del valor.

Aparecera entonces el Leviatn no para abordar la organizacin del Estado sino para prefigurar la contradiccin entre regmenes parlamentarios y regmenes presidencialistas, como nos lo recuerda Ricardo Uvalle Berrones. Del arte de gobernar se transita e impone paulatinamente el arte de reinar. Se comienzan a gobernar hombres en y con tiempos de trabajo especficos. Por lo tanto, la gobernabilidad deviene de nuevo en una forma particular de poder que se garantiza desde instituciones, procedimientos, anlisis, reflexiones, clculos y tcticas sobre un determinado territorio y, en consecuencia, sobre una poblacin. Desde all se comenzara a erigir toda la nocin de soberana que tanto animara la pretendida Paz de Westfalia en 1648.

Se puede decir que el estudio y la caracterizacin de la Administracin Pblica y su derivacin actual, la gestin pblica, expresara el carcter de un determinado rgimen poltico pero, sobre todo, el conjunto de contradicciones sociales que muestran la composicin de las relaciones que dan forma a un Estado en un tiempo histrico concreto.

Si lo anterior constituye una asignatura pendiente de estudio en Venezuela, el libro que nos propone Prez Parra es una invitacin,

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Prlogo

pero sobre todo, una exhortacin a iniciar un debate por hacerse en el pas. En este caso, esta obra es una primera pieza en el complejo andamiaje de lo pblico que est por materializarse tambin en nuestra nacin pues contrario a lo que pudiera pensarse, la nueva concepcin de la Administracin Pblica en Venezuela tiene una historia de frustraciones. En efecto, el libro plantea nuevas lecturas (interfases entre lo pblico, lo institucional e internacional) en un rea (la Administracin Pblica) que se ha convertido en una necesidad imperiosa en Venezuela, llegando a la conclusin que las polticas pblicas son fundamentalmente asunto de la sociedad y no slo de los Estados, y sobre todo, que es posible comprender que los derechos individuales y colectivos contenidos en los contratos sociales de los pases de Amrica Latina pueden ser extensibles (materializados) a travs de las polticas pblicas.

En Venezuela, el Plan de Febrero de 1936 se plantea como el inicio de un proceso de modernizacin de pas que an pendiente da cuenta de una base material que va a ser recurrente en la historia de la Administracin Pblica como sustrato de las dificultades para implementar una Reforma del Estado: el salto explosivo de un pas agrcola que transita hacia un pas petrolero y con l toda su pretendida institucionalidad. Si concurrimos a un proceso de centralizacin de la industria petrolera emergente es porque ocurre lo mismo con el modelo de Estado que se pretende construir y, en consecuencia, con las instituciones administrativas por nacer. El llamado subsidio estatal petrolero destacado por el autor sigue deformando la relacin entre los actores.

La nueva concepcin de la Administracin Pblica venezolana, tal como nos la da a entender Prez Parra, nos advierte de un proceso poltico como parte de una estrategia econmico-social. En virtud

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de lo anterior, dejamos varias interrogantes para futuros trabajos nacionales a los cuales nos invita el autor: Basado en la idea de una Reforma Administrativa Inconclusa, su impulso en un pas como Venezuela tendra que dar cuenta de un cambio de la estructura (base material) o de un cambio del Estado? Qu ocurri en 1998? Cambi la base material o cambi el Estado?

Ya el autor insistentemente nos ha reiterado que el enfoque neoinstitucional es una herramienta necesaria para delimitar, claramente, entre una necesidad de cambio y una adecuacin de las instituciones. Asimismo, plantea la importancia de diseos institucionales (reglas de juego) que inciden en el comportamiento de las personas y de los grupos, a la par de la tradicin y de la cultura. Si ello es as: Qu es lo que en nuestro pas en la historia de sus instituciones se arrastra como tradicin y como cultura?

En el mbito de ese deber ser administrativo al que constantemente nos interpela el extraordinario libro de Wladimir Alberto Prez Parra, la poltica y gestin de lo pblico se acompasaran en una ida y vuelta permanente, creando las condiciones necesarias para que la democracia trascienda como mera categora de anlisis y se convierta en una ilustracin real de lo poltico.

Dr. Vladimir Aguilar CastroCoordinador del Centro de Estudios Polticos

y Sociales de Amrica Latina (CEPSAL), Universidad de Los Andes

Mrida, Venezuela.Agosto 2012

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Estudio introductorioPor Rafael Martnez Pun1

1 Tiene una estancia postdoctoral en el Instituto de Direccin y Gobernanza Pblica de ESADE (Barcelona). Es Doctor en Gobierno y Administracin Pblica por el Instituto Universitario Ortega y Gasset adscrito a la Universidad Complutense de Madrid. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel I, distincin que otorga el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa CONACYT de Mxico. Es Director General de la Revista Buen Gobierno que edita la Fundacin Mexicana de Estudios Polticos y Administrativos A.C ww.fundamespa.org Es autor de los libros: La profesionalizacin de la Administracin Pblica en Mxico: dilemas y perspectivas, editado por el Instituto Nacional de Administracin Pblica de Espaa en 2001; Servicio profesional de carrera Para qu?, editado por Miguel ngel Porra/Fundacin Mexicana de Estudios Polticos y Administrativos en 2005 y Directivos versus Polticos. La importancia de la funcin directiva en las administraciones pblicas editado por Miguel ngel Porra en 2011. Es autor de ms de 40 artculos en temas de Administracin Pblica y Servicio Profesional de Carrera, tanto en revistas nacionales e internacionales; la mayora de ellas arbitradas. Actualmente se desempea como Director Ejecutivo del Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral.

Estudio introductorio

El campo estudio de la Administracin Pblica ha caminado a lo largo de la historia por distintos senderos, no propiamente senderos uniformes, sino todo lo contrario, han sido senderos sinuosos, que por momentos han mostrado una cierta luminosidad que ha despertado el inters de curiosos y estudiosos de las Ciencias Sociales y otras disciplinas, pero tambin por otros senderos caracterizados por su poca claridad. En efecto, en la evolucin del campo de la Administracin Pblica ha habido perodos de un auge extraordinario, pero por el otro, tambin la existencia de perodos de crisis.

Una evolucin que como bien dice Ferrel Heady (1996) podra dividirse en dos etapas: la primera en la que el estudio no es propiamente sistematizado y que va desde la Arthasastra de Kautilya en la India, la Biblia, la Poltica de Aristteles, pasando por el Prncipe de Maquiavelo, hasta una segunda etapa en la que se observa una sistematizacin en el estudio a partir de las Ciencias Camerales en Alemania, las Ciencias de la Polica en Francia, el estudio de la Administracin Pblica y las Polticas Pblicas en los Estados Unidos, la Nueva Gestin Pblica y lo que se conoce hoy da como Gobernanza o Estado Red.

Lo que es una realidad es que el estudio de la Administracin Pblica difcilmente puede disociarse de la evolucin y desarrollo del Estado y no se diga de su aparato administrativo o burocrtico

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que es la propia Administracin: El Estado no puede comprenderse de espaldas a la Administracin, puesto que sta es la que le da contenido aqul, siendo as que la Administracin es el cuerpo del Estado y lo que un Estado hace realmente es a travs de su Administracin (Nieto, 1996).

De modo, que tambin esta importante institucin en su conjunto ha pasado por diversas etapas, en las que su protagonismo y funcionamiento, ya sea en relacin con la sociedad, ya sea en relacin con el mercado, ha variado sustancialmente. Esto indudablemente, ha tenido un impacto importante en el campo de estudio de la Administracin Pblica que va desde las redefiniciones en su objeto de estudio, su enseanza, en la relacin de la academia con el sector gubernamental-administrativo, en su prctica profesional, las nuevas tendencias, hasta el tipo de investigacin que se ha venido desarrollando en los ltimos aos.

La obra La nueva concepcin de la Administracin Pblica de nuestro amigo y colega, el Dr. Wladimir Prez Parra centra su atencin en la descripcin de esta larga y productiva trayectoria de este campo de estudio as como sus tendencias; para l denominado Ciencia de la Administracin. En cuyo desarrollo no slo hace notar su evolucin como objeto de estudio, sino tambin su relacin directa con las trasformaciones del Estado y la Sociedad. Destaca el significado e importancia de la Administracin Pblica, y como campo de estudio su relacin principalmente con la Ciencia Poltica y el Neoinstitucionalismo. Parte del anlisis tambin se centra en la redefinicin del espacio pblico y la crisis de la Administracin Pblica como institucin y como campo de estudio, lo que ha dado lugar a nuevas tendencias como la Nueva Gestin y la Gobernanza,

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as como otras modalidades particulares. De manera que el propsito de este estudio introductorio es abordar algunos de estos temas que desarrolla la obra.

Una de las grandes referencias internacionales en las que se apoya el autor es en la utilizacin de la perspectiva norteamericana cuyo anlisis se sita principalmente en el siglo pasado, pero tambin en la perspectiva europea con largos siglos de tradicin, a partir de los aportes hechos por pases como Alemania, Francia, Inglaterra, Italia entre los principales, a travs del cultivo y la difusin de las Ciencias Camerales, Ciencias de la Polica hasta lo que se podra identificar como la Ciencia de la Administracin Pblica (Guerrero, 1986b; Heady, 1996; Baena del Alcazar, 1985; Baon, 1997). Destacndose el siglo XX como relevante, ya que se considera que el impulso y protagonismo alcanzado por parte del Estado y de su Administracin Pblica y por ende de su estudio se har mucho ms notorio sino que es necesario. Al respecto, si bien se tienen que mencionar los trabajos clsicos de Wodrood Wilson (1887), Frank Goodnow (1900), Max Weber [1918] (1979), sobre el fenmeno de la poltica y la administracin y de la burocracia respectivamente, as como a sus posteriores estudiosos, entre los que cabe destacar a Crozier (1969), Mayntz (1985); se considera que una fuerte irrupcin de la disciplina se dar despus de la segunda guerra mundial en el que el protagonismo de la Administracin Pblica as como crecimiento, nivel de complejidad y sofisticacin adquirirn un lugar preponderante. En el mismo sentido, los estudios as como las escuelas de Administracin comenzarn a cobrar una presencia importante, primero en el seno de las escuelas de negocios con toda la consabida influencia del management privado y luego con presencia propia (Peters, 1995).

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En efecto, y de hecho se destaca en la obra, el crecimiento de las Administraciones Pblicas en las ltimas dcadas en el marco de lo que se conoce como Estados de Bienestar, contribuy de manera notoria a la diversificacin de sus funciones y polticas pblicas; a una mayor cobertura de servicios pblicos; a la gestin de mayores recursos econmicos, as como al rediseo de sus estructuras organizacionales. Entre otras cosas, se cre una enorme bolsa de empleo debido al crecimiento del aparato gubernamental-administrativo, y al cada vez mayor control de la informacin. En contraparte para hacer frente a tal complejidad, se dio lugar al despliegue de un mejor conocimiento tcnico, al desarrollo de herramientas tcnico-administrativas para todas las reas (ya sea a travs de su importacin del sector privado o elaboracin propia), llmese de gestin financiera, de personal, de recursos materiales etc., as como a la formacin y capacitacin de personal especializado. De igual forma, en el inters de potencializar el campo de la Administracin Pblica, precisamente para responder a las nuevas necesidades y condiciones, se tuvo que echar mano de todos los aportes de otras ciencias y disciplinas como la Economa, las Ciencias Empresariales, el Derecho, la Informtica, la Teora de la Organizacin, la Estadstica, la Sociologa, la Ingeniera, la Psicologa, entre las ms importantes.

Desde nuestro parecer, este fenmeno en general, tuvo una repercusin directa en el desarrollo y evolucin del campo de estudio de la Administracin Pblica, principalmente en lo que tiene que ver con su objeto de estudio. De modo que a lo largo del tiempo, se han podido identificar varios objetos de estudio de la siguiente manera: a) Primera Fase, a partir de los aos cuarenta, se tiene como objeto de estudio a las estructuras, procesos, personas de las Administraciones Pblicas tendientes a identificar la forma

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de organizacin y funcionamiento; principalmente este esquema est inmerso en la filosofa de la separacin entre administracin y poltica (Heady, 1996). En esta misma etapa, se identifican los estudios de Administracin Pblica Comparada cuyo objetivo es el de identificar modelos administrativos y mejores prcticas y a fines de los aos cincuenta, estuvo lo que se conoci como administracin del desarrollo, esto es, la identificacin de procesos administrativos vinculados con el desarrollo econmico y social. Todo ello, con gran influencia del estructuralismo y funcionalismo (Riggs, 1964). b) Segunda Fase, a partir de mediados de los aos setenta que dio lugar al estudio, anlisis e implementacin de polticas pblicas. c) Tercera Fase, a partir de los aos ochenta que tiene su inters en procesos de descentralizacin, externalizacin y en mejorar la relacin con los ciudadanos a travs de la Nueva Gestin Pblica. Y c) Cuarta Fase, a partir de los aos noventa hasta nuestros das, centrada en temas de coordinacin de la Administracin Pblica con otros actores no gubernamentales en una idea de gobernanza (Heady, 1996; Villanueva 2006; Pardo, 2004).

Un objeto de estudio de la Administracin Pblica que ha venido caminando o transitando, parafraseando a Lennart Lundquist (1985), del orden al caos pero que bien podra verse ms como una fortaleza que como debilidad. De igual modo, si bien podra interpretarse que las perspectivas sobre los objetos de estudio han venido a superarse unos con relacin a otros, la realidad es que al final del da, todos ellos se encuentran vigentes y funcionan concomitantemente. El hecho es que la Administracin Pblica, ms all de encajonarse en un solo objeto de estudio, ante todo se observa como un fenmeno polidrico, en el que a travs de sus distintas caras pueden reconocer distintos fenmenos: a) como

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fenmeno de naturaleza legal; b) como un fenmeno organizativo; c) como un fenmeno sociolgico; d) como fenmeno tcnico; incluso e) como un fenmeno ideolgico.

Por otro lado, un problema consustancial de este campo de estudio con relacin a su objeto de estudio, estriba en su nivel de autonoma e identidad como tal, aspecto al que el autor Wladimir Prez Parra le dedica varias pginas de su obra. Algo que este campo de estudio ha venido reclamando desde sus orgenes para hacer frente a la discusin o polmica dada por la influencia sino es que, por un lado, la paternidad que alegan disciplinas como el Derecho, concretamente el Derecho Administrativo, y de la Ciencia Poltica, y por el otro lado, la maternidad de las Ciencias Empresariales o el management (Baon, 1997). Estos factores o supuestas paternidades, no de manera afortunada, le han restado al campo de la Administracin Pblica independencia, cuyo resultado final es que se le vea como un subcampo de aqullas. Fenmeno con el que este campo de estudio sigue batallando hasta nuestros das2. Y no se diga, si nos involucramos en el debate interminable de si es una disciplina o una ciencia. En la que hay una cantidad enorme de posiciones tanto de un lado como del otro.

Otro aspecto importante, que tambin trata nuestro colega Prez Parra, es que no suficiente con lo antes mencionado, en cuanto a la complejidad del campo de estudio de la Administracin Pblica

2 Sobre punto es imprescindible tener como referencia el ya clsico artculo de Luis Aguilar Villanueva (1983) Los Objetos de conocimiento de la Administracin Pblica, en los que en efecto, se le observa a la Administracin Pblica desde distintas miradas, que van desde ser una disciplina muy prxima hacia los estudios del derecho y del Estado hasta la de considerarla como una simple tcnica administrativa.

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con relacin a la diversidad de sus objetos de estudio, un elemento fundamental que ha propiciado que esta disciplina de un giro de 360 relacionado con aspectos epistemolgicos y nuevas condiciones en el quehacer poltico-administrativo ha sido la transformacin de la divisin de lo pblico y lo privado. Al respecto, cabe sealar que el estudio de la Administracin Pblica desde la perspectiva estrictamente weberania ha dejado de ser exclusiva. A lo largo del siglo XX, la racionalidad jurdica-formal y el modelo burocrtico han dejado de ser los arquetipos dominantes para dar paso a modalidades alternativas que posicionan al ciudadano y al mercado como interlocutores principales. Y esto va ms all de las simples distinciones entre organizaciones privadas con relacin a organizaciones pblicas, as como tcnicas utilizadas en cada una de ellas.

En efecto, las fronteras de lo pblico antes ergo Estado-gobierno de acuerdo con los estudios de derecho administrativo tradicional, con relacin al espacio de lo privado se han diluido. De modo que no suficiente ahora con mantener como objeto de estudio principal a la propia Administracin Pblica, un elemento adicional es el estudio de la coordinacin y relaciones de sta con otras entidades que precisamente no tienen una naturaleza gubernamental para el logro de fines pblicos. De esa forma, se encuentra hoy da en el espectro de lo pblico una enorme diversidad de organismos que dibujan un escenario variopinto como el que se describe a continuacin: organismos que son privados pero que realizan actividades pblicas; organismos no gubernamentales que participan en la prestacin de servicios pblicos; empresas privadas cuya mayor fuente de ingresos proviene del sector pblico; empresas privadas que dependen totalmente de contratos pblicos; programas sociales que son producidos casi totalmente por empresas privadas; empresa mixta

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pblico-privada; empresa pblica por mayora ms del cincuenta por cien de capital pblico; agencias reguladoras con participacin de entidades privadas, etc. pero que estn participando de manera activa en asuntos y actividades que al menos en el plano formal-legal, le correspondan exclusivamente al Estado a travs de sus rganos de poder para llevar a cabo su relacin con la ciudadana.

Cabe mencionar que este fenmeno de las redes ha potencializado el estudio preponderantemente de la Administracin Pblica en su relacin con otras entidades, pero tambin el estudio de lo pblico. Lo que ha originado en los ltimos aos, la creacin de literatura ad hoc que no es suficiente en decirnos qu son las redes y sus diversas modalidades como lo son los paternariados pblico-privados, nos encontramos en la situacin de que esta literatura se trasmute en manuales, reglas de operacin y de buenas prcticas que tambin nos diga el cmo (Longo e Ysa, 2008). En ese sentido, la Administracin Pblica se ha convertido en el epicentro de una nueva tarea de mediacin entre intereses, en el proceso de toma de decisiones, por lo que los estudios estn ocupados en el anlisis de tal dinmica.

De modo, que elementos que no fueron considerados en su momento por la teora clsica de la Administracin Pblica y la burocracia como lo es la democracia, la participacin, y el fenmeno de la redes hoy juegan un papel de primer orden y por ende participan no slo en la transformacin de la disciplina sino en nuevas modalidades de enseanza y formacin e investigacin. De ah que sea importante resaltarlo a travs de un apartado particular.

Como consecuencia de estos escenarios, un cambio sustancial que se registra es en la transformacin de la divisin poltica-

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administracin, que en igual magnitud, modifica el esquema tradicional wilsoniano-weberiano. Al respecto, la Nueva Gestin Pblica y el esquema de Gobernanza y redes han contribuido tambin a esta no separacin tajante, ya que demanda entre otras cosas, una cierta polivalencia en las funciones del personal que compone a las Administraciones Pblicas. Si bien es cierto, que el derecho sigue marcando lneas o fronteras predeterminadas por las diferentes legislaciones, la realidad es que estos espectros materializados en funciones y actividades se encuentran entremezclados y es difcil distinguirlos. Las nuevas condiciones Estado-sociedad dadas por redes, contribuye a que la poltica se haga de una cara gestora y por su parte la gestin tambin se haga de una cara poltica.

Otra de las inquietudes que Prez Parra aborda en su obra es hacia dnde se dirige este campo de estudio y cules son sus tendencias? Por principio, resulta conveniente identificar qu factores contextuales han estimulado que se estn explorando otros horizontes y otros temas. Al respecto, Echebarra y Mendoza (1999) sealan que en su vertiente ms positiva, los procesos de modernizacin administrativa han contribuido sustancialmente a generar en la propia Administracin el estmulo y la capacidad de aprendizaje necesarios, en primer trmino para asimilar racionalmente las tcnicas de gestin y soluciones innovadoras a sus propios problemas, pero en segundo trmino, bajo el impulso de los programas de modernizacin se ha asistido al florecimiento de unidades organizativas para promover la introduccin de mejoras y divulgar sus resultados. Al mismo tiempo, los valores de economa, eficiencia y eficacia, y ms recientemente la calidad, reciben la proteccin institucional de organismos especializados en su verificacin; la profesionalidad e independencia de sus recomendaciones se refuerzan con la publicidad de sus informes,

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buscando crear estmulos externos como los que el mercado ofrece a las organizaciones para que mejoren continuamente su funcionamiento. Del mismo modo, la creacin de un nuevo marco de responsabilidad basado en la exigencia de resultados, frente a la mera conformidad en la que se agota el principio burocrtico, es el hilo conductor de las propuestas de modernizacin administrativa. Por lo tanto, se requieren de nuevos contenidos y sobre todo de un nuevo orden ideolgico y cultural cuyos valores e instituciones diferiran completamente del management privado. Esto a grandes rasgos ha venido a configurar un paradigma propio de la gestin pblica. Por lo tanto, es este contexto de modernizacin y en la construccin de este paradigma es que ha abierto un abanico de nuevos temas y posibilidades.

Es en este contexto y coincidiendo con Prez Parra, nace la posibilidad real de crear un propio paradigma de la gestin pblica no slo a partir de herramientas propias sino tambin de valores, ideas y figuras preponderantes, entre ellas, el ciudadano como centro de todas las cosas. Un esquema que en los ltimos aos ha sido reforzado por las corrientes neopblicas versus corrientes neoempresariales (Rami, 1999) y que ha venido a superar y a desatanizar todos aquellos mitos ideolgicos que se crearon en torno a la nueva gestin pblica en sus orgenes y su promocin en los aos ochenta, vinculados a las ideas del cliente y actitud empresarial de las organizaciones pblicas, entre otras cosas.

Desde nuestra perspectiva, qu acontece en relacin con las tendencias de cambio? Una primera tendencia de la disciplina es hacia la creacin de campos especializados. Segn Alejandro Nieto (2002), la disciplina ha tendido a pulverizarse en especializaciones con el propsito de la profundidad, pero tambin con el riesgo de que stas no estn

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conectadas. Por lo tanto, se necesitan especialistas pero tambin de generalistas que precisamente le den todo un orden a las investigaciones aisladas. Colocando cada cosa en su sitio en una suerte de labor de sntesis. En palabras del mismo autor, esto no significa que lo nuevo tampoco reemplace a lo viejo; los distintos sistemas conviven entre s. Esa es una de las diferencias sustanciales de las Ciencias Sociales con relacin a las Ciencias Naturales. En stas ltimas slo es importante el ltimo descubrimiento que anula a los dems. En las ciencias sociales no se procede por sustitucin sino por superposicin. Lo que no significa que no se est abierto a los cambios y evoluciones de las cosas.

Una segunda tendencia es la adopcin de un carcter instrumental o aplicado por parte de la disciplina, que tratara de unir al mundo acadmico con el mundo de los practitioners. Un ejemplo de ello en nuestros das es lo que presenta gran parte de la literatura norteamericana consistente en trabajos efectuados por encargo de una organizacin con el objeto de resolver problemas concretos. Es sorprendente por ejemplo, la cantidad de fundaciones y organizaciones que existen y financian programas de investigacin aplicada. Con relacin a ello, una de las preocupaciones en ascenso de los profesores e investigadores involucrados en la disciplina es la de generar conocimiento til y directamente aplicable, circunstancia que plantea un problema importante de control, pues existe una fcil tendencia a caer en el comercialismo y en la falta de rigor mediante el abuso de los conocimientos de gestores con experiencia (Lynn, 1996).

Cabe sealar que el conocimiento existente en la literatura en gestin pblica no es siempre cientfico metodolgicamente; ms bien, existe una gran parte del mismo que es terico, artesano, descriptivo y personalista, configurando lo que se puede llamar literatura sabia

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(Bozeman, 1993). De acuerdo con Villoria (2001) esta literatura es diferente al conocimiento de sentido comn u ordinario sobre la Administracin, basado en la experiencia personal, en los estereotipos, en los conocimientos institucionalizados. Es un conocimiento basado en la sntesis de estudios o en la experiencia personal transmitida sistemticamente; adems, es validado por la propia comunidad cientfica y controlado para su publicacin por los mismos revisores de la literatura cientfica; algunos ejemplos que el propio autor pone como casos de excelente literatura sabia son los siguientes textos: Allison, G.T. (1971) Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. Boston. Ed. Little Brown; Bozeman, B. and Straussman, G. (1990) Public Management Strategies: Guidelines for Managerial Effectiveness, San Francisco. Ed. Jossey Bass, y Benn, S.I. y Gaus, G.F. (1983) Public and Private in Social Life, New York, Ed. Sts Martins, entre otros.

En cuanto a investigacin, hoy da en trminos generales, el estudio de caso contina reconocido como la estrategia ms til de investigacin para la gestin pblica, y sobre su base se puede generar conocimiento cientficamente vlido (Behn, 1993; Lynn, 1996). Para ello, es preciso reconocer que los gestores pblicos hacen frente a una realidad muy compleja, y que deben intentar comprender esa realidad hasta el punto en que consigan el suficiente control de ella como para poder conseguir el cumplimiento de los objetivos que tienen encomendados. Cmo se puede conseguir este conocimiento? A travs de la habilidad en el uso de un repertorio de modelos analticos que se emplean de manera experimental, ante diferentes situaciones y contextos, es la heurstica aplicada (Lynn, 1996), un marco conceptual que se puede emplear para hallar adecuadas explicaciones de complejos fenmenos.

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Tambin se han desarrollado estrategias de investigacin con un enfoque ms interpretativista. De acuerdo con Villoria (2001) basndose en los textos de Morgan y Bellavita, nos indica que una lnea de investigacin muy interesante es la denominada de accin aprendizaje cuyas reglas son menos rgidas o cientficas y que parte de la voluntad de no crear descripciones vlidas del mundo, sino contar historias con abundante uso de metforas que ayudan a entender la realidad de intervenciones que puedan producir claves generalizables, y que sean relevantes para comprender mejor el proceso de intervencin y las dinmicas, opciones o problemas esenciales que han sido afrontados. Lo generalizable no est en la historia en s, sino en la interpretacin o generacin de sentido que el lector de la misma produce, lo que le puede llevar a interpretaciones o claves que le creen una experiencia de confirmacin, una experiencia que le indique que la situacin que l afronta responde a pautas similares. Tanto en este tipo de investigacin como en la de la ciencia de la accin los participantes ocupan un papel fundamental investigando y cambiando la organizacin. En general, es muy importante entender el papel del lenguaje en todo este proceso, pues las ideas sobre las organizaciones estn basadas en imgenes implcitas o metforas que nos persuaden para ver, comprender y gestionar las situaciones en un camino particular. Una estrategia distinta de investigacin, ms descriptiva, pero muy interesante es la bsqueda de la generacin de sentido a travs de las historias que la organizacin cuenta de s misma. Los gestores cuentan historias para construir socialmente y comprender su mundo, estas historias son muy importantes para conocer la cultura o el sistema de comunicacin de una organizacin, los hallazgos basados en el anlisis de dichas historias, sobre la base de construir el proceso entero de generacin de sentido, son de gran relevancia cientfica y terica.

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En conjunto, la tendencia actual de la gestin pblica hoy nos indica: una mayor preocupacin por el enfoque externo estrategia, pero sin descuidar el funcionamiento interno; atencin a la generacin de teora, teora prescriptiva y mera prescripcin; una ms amplia definicin de lo pblico, que estaran incluyendo los diferentes tipos de organizaciones como las que se mencionaron en el apartado anterior. De todos estos temas y necesidades generales antes, y para reforzar la idea de la especializacin o pulverizacin de la disciplina, si se tuvieran que mencionar una serie de temas, desde nuestro parecer bien se podran agrupar de la siguiente manera:

a) En cuanto al enfoque externo o estrategia: Evaluacin de polticas y organizaciones pblicas, transversalidad en la Administracin Pblica, simplificacin regulatoria, competencias en el sector pblico, tica en el servicio, rendicin de cuentas, descentralizacin, externalizacin de servicios pblicos, presupuestos participativos, polticas de gestin del talento, gestin del conocimiento, liderazgo, creacin de valor en el sector pblico, gestin por resultados, uso de tecnologas de la informacin y la comunicacin y la interoperabilidad.

b) En cuanto a funcionamiento interno: Estn todas aquellas tcnicas y herramientas, en un principio importadas de la gestin privada pero que una vez han entrado en un proceso de readaptacin y que requieren de su fortalecimiento permanente: Planificacin estratgica, Gestin del cambio organizacional, Direccin por objetivos, Direccin de proyectos, Gestin de servicios, Investigacin de mercados, Marketing, Gestin presupuestal, Direccin de operaciones, Direccin de recursos

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humanos, Sistemas de informacin, Sistemas de control de gestin, Sistemas de Calidad, Habilidades gerenciales.

c) En cuanto a la generacin de teora en sus diferentes modalidades: Gobernanza Operativa, Gobiernos Locales, Estudios Comparados, Cultura Organizacional Pblica, Estudios histricos, Anlisis de casos, Relacin Poltica-Administracin.

d) Definicin de la pblico: Paternariados pblicos-privados y Redes.

Como se puede observar, esta es una lista de temas sugerente que est ah, y que evidentemente demandan por tanto de servidores pblicos especializados dotados de las herramientas y habilidades suficientes para hacer su labor, y de la formacin de especialistas e investigadores que profundicen en el conocimiento de cada uno de los temas. Lo interesante es cuando ambos caminos se juntan, tanto el mbito administrativo con el acadmico o la esfera de la consultora y se comienzan a conseguir objetivos comunes. Esta prctica por lo visto, en algunos pases como Estados Unidos y algunos de Europa cada vez ms se encuentra institucionalizada.

De forma, que es necesario conectar teora normativa y conductual. La segunda puede ayudar a los gestores a comprender y explicar las dinmicas de los contextos en los que se sitan y la eficacia de las intervenciones potenciales. La primera otorga la capacidad para pensar y reconocer cmo deben actuar de conformidad con los valores que contienden por primar en una situacin dada (Perry, 1993). Pero, adems, es preciso que esa teora se utilice adecuadamente, y para ello se necesitan habilidades de gestin. Estas habilidades han sido

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estudiadas desde muy diversos puntos de vista, segn Perry (1996) son seis: habilidades tcnicas especializadas dependiendo de cada rea y con valor descendente conforme se sube en la jerarqua; habilidades humanas incluyen un numerossimo grupo como la capacidad de negociar y resolver conflictos; habilidades conceptuales incluye la capacidad de una visin contextual y holstica; habilidades intrapersonales como la reflexin o el conocimiento de uno mismo tan importantes para la conducta tica; responsabilidad ante las instituciones democrticas o habilidad para mantener el respeto a la ley e intentar dar respuesta a las demandas democrticas; habilidad para centrarse en la bsqueda de resultados -a pesar de la ambigedad inherente al mbito pblico.

En el mismo sentido, el campo de la Administracin Pblica en estos momentos se complementa con otras ciencias o disciplinas, lo que la hace an ms potente. Este es otro de los aspectos sobresalientes de la obra de Wladimir Prez Parra. Por poner ejemplos, en sus combinaciones con las Ciencias Econmicas, se potencializa el estudio de la poltica econmica, las finanzas pblicas, concretamente del presupuesto y su manejo, la relacin del gasto pblico con el Producto Interno Bruto, en temas vinculados con la creacin de empleo y asuntos que tienen que ver con la regulacin de los mercados, as como el control de la inflacin. El campo de estudio de la Administracin Pblica de la mano de la Teora de la Organizacin, nos permite conocer los tipos de organizaciones existentes en la burocracia pblica, desde su mbito sociotcnico, cultural, y de control y mejora. La Administracin Pblica de la mano de neoinstitucionalismo, permite identificar las instituciones existentes tanto formales como informales, y observar brechas y posibles mejoras al entramado institucional con el nimo de

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mejorar la convivencia y la obtencin de resultados. Se considera que estas combinaciones, entre muchas, ms all de hablar de complementarizacin disciplinar se puede hablar de un pensamiento publiadministrativista superadora de visiones parciales.

Como elemento adicional en cuanto a una posible clasificacin de estudiosos de este campo de estudio, pareciera ser que al igual que en otros campos similares, bien se podran identificar a grupos dismbolos y diferenciados tanto por sus posiciones tericas como incluso a veces por su carcter ideolgico. Desde nuestro estricto punto de vista, estos grupos pueden ser ir desde liberales-estatistas, cientficos-disciplinarios, generalistas-especialistas, tericos-instru-mentalistas, tradicionalistas/weberianos-nuevos gestores pblicos, centralistas-localistas, hasta progubermentales-progovernance. Lo que hace ver que el grupo de estudiosos sobre estos temas, es plural y no est casado con una sola posicin.

Por ltimo, conviene preguntarse qu efecto se prev que traiga esta obra tanto para atencin que requieren los estudios administrativos pblicos como para la esfera gubernamental-administrativa en Venezuela? Con respecto al primer segmento, sin lugar a dudas est obra se constituye en artfice en el impulso de este campo de estudio en Venezuela, dada la escasez de las aportaciones en la materia, y seguramente detonar la suma de otros. Al mismo tiempo, servir de revulsivo para tratar de contestar algunos cuestionamientos bsicos, como bien pueden ser los siguientes: Cuntas universidades del pas cuentan con carrera universitaria o posgrado en administracin y gestin pblica? Cuntos docentes e investigadores existen con el perfil y la trayectoria suficiente para ser responsables de su enseanza? Cuntas obras se encuentran

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terminadas y en curso que den cuenta de estos temas? Sin duda, esta obra es bsica para todo iniciado en esta materia. En cuanto al segundo segmento, tambin convendr preguntarse qu tanto esta obra puede generar una conciencia en la actual Administracin Pblica venezolana en su ser y quehacer poltico-administrativo. Qu tanto puede ser de utilidad para muchos de los polticos y funcionarios pero tambin para sus ciudadanos para contribuir a tener un mejor gobierno y una mejor burocracia? En fin, menuda tarea deja por delante el Dr. Wladimir Prez Parra, al que se le desea mucho xito. Y seguros estamos que en esta labor evangelizadora sobre la importancia de la Administracin Pblica y de su estudio, se le sumaran otros ms, incluso con el propsito de que se pueda crear una masa crtica. Por lo pronto, su gran mrito en Venezuela es que est estableciendo las primeras bases para ello. Enhorabuena.

Ciudad de Mxico, agosto de 2012

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INTRODUCCIN

Vivimos tiempos de contrastes por la realidad social en la que estamos inmersos, aquel deber ser ha quedado plenamente deslegitimado dado su desvinculado de una sociedad cada da ms exigente por su carcter cosmopolita. Hoy da, la sociedad no slo es ms exigente, sino tambin mucho ms participativa y protagnica, y en tal sentido es necesario darle una nueva explicacin al fenmeno del Estado como institucin poltica y administrativa debido a que ya no es una estructura vaca y sorda a las exigencias de sus integrantes. Ahora se perfila como una institucin basada en los conceptos de organizacin y ordenacin segn los criterios exigidos por la sociedad. En otras palabras, existe hoy una nueva relacin Estado-sociedad por la cual el primero se somete a las directrices de la segunda, por lo que podemos afirmar que el Estado ha perdido su protagonismo estelar cedindolo a la sociedad. As pues, tenemos que determinar que hay una nueva concepcin del estudio de la Administracin Pblica y un nuevo diseo de la teora del Estado. Sin negar ni pretender acabar con el Estado, los tiempos actuales son de una sociedad descentrada del Estado y de sus instituciones gubernamentales, y hay una mayor autonoma y exigencias en cuanto a la presin hacia las estructuras burocrticas estatales.

El dilema sobre si la Ciencia de la Administracin Pblica es considerada ciencia de la accin gubernamental o no, ya no es tan

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importante de dilucidar. Este campo de estudios tiene ahora una cosmovisin de dimensiones que trascienden las especificaciones nacionales y trasnacionales. El mbito de la poltica y de la administracin tienen ahora preferencias dismiles; este contexto, sin embargo, en nada cambia las especificidades que definen la Ciencia de la Administracin Pblica, es decir, polticas pblicas, gestin pblica, administraciones pblicas comparadas, gestin de recursos humanos, tica pblica y gobernanza. Estas partes, aunque se vean como interdependientes, puntualizan y posesionan a la Administracin Pblica en los nuevos contextos y desafos mundiales.

El campo de estudio de la Administracin Pblica actual, tiene un panorama amplio de materias propias, sin que eso conduzca a olvidar la necesaria interdisciplinariedad que soportan sus estudios e investigaciones como ciencia social. No dejando a un lado las reas tradicionales o centrales en el estudio de la disciplina, por otra parte tambin se destacan los campos temticos que tiempos atrs eran considerados de poca importancia dentro de esta rea.

Los cambios sociales actuales han obligado a una revisin a todos los planteamientos que ayer pudieron servir para alcanzar los objetivos deseados con las dems ciencias sociales. Los niveles de participacin social frente a los nuevos desafos de la globalizacin han generado una sociedad ms politizada, con lo cual, el fenmeno de la politizacin ciudadana es una realidad actual, la sociedad dej de ser neutra y alejada de las decisiones, pues slo participaba en la eleccin de sus representantes. Ahora, el poder de la sociedad se hace sentir y el poder del Estado est dando paso al de la sociedad. En suma, la Ciencia de la Administracin Pblica viene a tener por objeto de estudio la organizacin estatal y el ejercicio del poder, as

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Introduccin

como tambin el estudio de las instituciones administrativas y la toma de decisiones en el mbito pblico.

Sin pretender convertir los estudios de la Administracin Pblica en una mera disciplina formadora de burcratas, como lo han querido sealar algunos tericos de la vieja Ciencia Poltica, la idea es reencontrarse con sus orgenes. La Administracin Pblica como objeto de estudio fue abandonada por la Ciencia Poltica, por lo cual, la gestin empresarial y el derecho pblico se aduearon de ese campo de estudio natural de la Ciencia Poltica. La realidad actual ha permitido una coincidencia entre dos campos cientficos afines: la Ciencia Poltica y la Administracin, lo cual no es ms que la recuperacin de la esencia poltica que por su propia naturaleza tiene la Administracin Pblica. Es el rescate del monopolio por parte de Ciencia Poltica, tanto del mbito empresarial como en el normativo, lo que se ha pretendido en los estudios de la Administracin Pblica. No negamos el carcter pluridisciplinario a los estudios de las administraciones pblicas, pero tampoco podemos convertirlas en un mbito nico de lucros y de regulaciones pretendiendo con ello cambiarlas a unas ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado.

La accin gubernamental como campo profesional y disciplinario ha exhibido diferentes denominaciones segn su contexto histrico. Su recorrido denominacional ha pasado por Administracin Pblica, Polticas Pblicas, Gestin Pblica y, ms recientemente, Gerencia Pblica, tendencias stas producto de la realidad que le ha tocado residir a los estudios gubernamentales, lo cual se releja en sus respectivas denominaciones. Pero, al fin y al cabo, la finalidad es la misma, estudiar el Gobierno en accin. En otras palabras, y partiendo de lo sostenido por Enrique Carrero Mendoza en el

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estudio introductorio del libro La gestin pblica: su situacin actual de Bozeman (1998), la hoy llamada Nueva Gestin Pblica no es ms que la Administracin Pblica de siempre, es decir, tanto los estudiosos como los practicantes de la accin administrativa del Estado producto de las nuevas demandas y realidades sociales, la han llenado de una serie de tendencias y denominaciones, lo cual, al fin y al cabo, se conoce y describe como Administracin Pblica tradicional. En tal sentido, en la llamada Nueva Administracin o Gestin Pblica coexisten ahora dos tendencias marcadas y claramente diferenciadas, una, mayoritaria por ahora en la literatura universal, denominada neoempresarial, y otra, con preferencias minoritaria pero en franco crecimiento, identificada como neopblica. En esta ltima se congrega la Ciencia Poltica, que con sus aportes est generando un debate sobre la necesidad de modernizar el sector pblico rescatando la naturaleza poltica de las organizaciones pblicas y desarrollando un nuevo paradigma postweberiano.

Estamos frente a un nuevo Leviatn que deja atrs las viejas estructuras tradicionales de un Estado todopoderoso de corte metafsico y esquemas fundacionales de cierta estirpe de trascendentalidad, para recoger ahora la cultura profana producto de la destruccin de las imgenes metafsicas del mundo, y convertirse as en un ente tan profano como el ciudadano que le imprime sus rdenes y establece sus esquemas de cohesin y estructuracin social, lo cual, a su vez, es efecto reflejo del orden artificial propio de la modernidad. En fin, habitamos en la controversia en que estn sumidas la Ciencia Poltica y la Administracin Pblica, la cual ha abierto las discusiones y los debates en torno a cmo hacer frente a la crisis del poder poltico, del Estado y de la democracia. As, podemos afirmar entonces que asistimos a una sociedad ms

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Introduccin

repolitizada, generadora de nuevos planteamientos y temas tales como la ciudadana, los espacios pblicos, el buen gobierno, el gnero, la cuestin ambiental, el multiculturalismo, los derechos emergentes y la democracia participativa y deliberativa, entre otros.

En suma, los estudios sobre la Administracin Pblica son una necesidad tanto poltica como acadmica, dado el gran deterioro que han sufrido las instituciones pblicas en los ltimos tiempos. Esto constituye una de las razones fundamentales que nos llevaron a elaborar este trabajo, a fin de producir disertaciones en las diferentes reas de la Administracin Pblica en el pas, llegar a un diagnstico integral de sta y observar el estado en que se encuentra. Es la reivindicacin de la importancia del estudio de la Administracin Pblica como disciplina cientfica, pero tambin persigue estimular y contribuir a futuras investigaciones en torno a la necesaria y urgente reforma y modernizacin de la estructura administrativa pblica para tratar de impulsar desde esta ptica terica general estudios para que contribuyan a dar repuestas futuras a preguntas tales como: Qu sucede con la Administracin Pblica venezolana?, cmo es la Administracin Pblica venezolana? y por qu se ha estructurado as la Administracin Pblica venezolana?

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Significado e importancia de la Administracin Pblica

Significado e importancia de...

En Ciencia Poltica y de la Administracin es habitual y obligatorio el uso del trmino Estado, pero los politlogos se diferencian de otros profesionales de la ciencias sociales cuando se trata de la utilizacin de dicho termino, ya que para los primeros el Estado se entiende como el conjunto de todas las instituciones de gobierno y administracin, el cual est conformado por los funcionarios que laboran en ellas. Todas las instituciones y organizaciones que representan y proporcionan servicios a los ciudadanos representan al Estado en accin, es decir, el Estado deja de ser un ente abstracto para convertirse, gracias a sus instituciones, en un sujeto concreto preciso y real.

El Estado que se instituy en el siglo XX, y sobre todo a partir de la Segunda Guerra Mundial, se basa en un modelo de corte democrtico y prestador de servicio y bienestar a los ciudadanos. Las instituciones sufren transformaciones, extensiones y fragmentaciones administrativas como consecuencia de la implementacin de polticas hacia la prestacin de servicios. En el Estado social y del bienestar, la cuestin se centrar en las instituciones que lo integran, lo cual determinar el xito o fracaso de las polticas sociales. En este sentido, la Ciencia Poltica y de la Administracin ve en las instituciones la manera de crear y moldear el proceso poltico en cuanto a la toma de decisiones. El neoinstitucionalismo, que es el modelo que vamos a desarrollar ms adelante, es el enfoque de investigacin que utiliza esta ciencia social para abordar el tema

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de las instituciones, el cual parte de una hiptesis central que afirma que todos los resultados polticos, as como las decisiones gubernamentales, se explican en virtud del marco institucional de cada pas y no los determinan simplemente las presiones sociales y de los grupos no gubernamentales. Es decir, las instituciones s cuentan, es el retorno del Estado o, mejor dicho, el renacimiento del concepto de Estado, que haba dejado de ser el centro de estudio en las Ciencias Sociales para ceder su espacio al conductismo y la eleccin racional. Se revierten ahora los tiempos de atencin hacia los individuos por parte de la economa, la sociologa y la ciencia poltica y las instituciones pasan ahora a un primer plano, con lo cual se les da una mayor importancia. Son los tiempos de la vuelta a los estudios del Estado y de sus instituciones, ahora los estudios no se limitan a la atencin de aspectos formales o legales. El estudio institucional va ms all, las instituciones son reglas formales e informales, normas y prcticas, hbitos y costumbres y todas ellas influyen en el proceso poltico. En tal sentido, las instituciones son las que median entre el poder y los resultados polticos.

El Estado est conformado por instituciones y la Administracin Pblica es una de las ms importantes, ya que por su medio se ponen en prctica las polticas pblicas, pero si el Estado no cuenta con una Administracin Pblica eficaz, los gobiernos no pueden funcionar eficientemente. En el nuevo milenio, las relaciones Estado-sociedad se ha modificado para garantizar la estabilidad del sistema poltico. La agenda poltica se ha diseado ahora para solucionar los conflictos y las tensiones existentes y responder de manera eficaz y eficiente a los problemas que se han heredado del siglo pasado. La mayora de los pases desarrollados y en vas de desarrollo estn apostando a la reforma de la administracin y

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la creacin de redes polticas conocidas como policy networks. La accin de gobernar va ms all del gobierno. As, los componentes y las caractersticas de esta nueva forma de gobernar se basan en el entendimiento entre sectores pblicos y privados para afrontar juntos los problemas pblicos entendindose lo pblico ms all de las fronteras gubernamentales y en estrecha colaboracin con organismos multilaterales como: el Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD), el Banco Mundial (BM), la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico ( OCDE) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

La Administracin Pblica es un mbito de actividades gubernamentales que existen desde que los sistemas polticos funcionan, es tan antigua como el arte de gobernar; con ella se procuran conseguir los objetivos funcionales establecidos por las personas que tienen el poder para la toma de decisiones polticas, y que por lo general aspiran a que la administracin sirva con objetividad los intereses generales.

La Administracin Pblica ms que una simple dependencia del gobierno es el motor que impulsa el funcionamiento del Estado. Como con frecuencia ha sido sealado, implica al Gobierno en accin. Gracias a ella se puede notar, y hasta sentir, la presencia del Estado. Mediante la Administracin Pblica, los ciudadanos pueden tener otra percepcin o, quiz mejor, una percepcin distinta a la de un Estado abstracto o un gobierno inexistente.

La Administracin Pblica constituye el principal instrumento para concretar la accin del Estado, lo que hace a muchos decir que es el factor estratgico del desarrollo. Si el bien colectivo depende

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principalmente de la gestin del Estado, su Administracin Pblica tiene que responder a un esquema que propicie los cambios polticos, econmicos, sociales y culturales (Amaro, 1995: 4).

En la medida en que el Estado moderno fue ampliando su rea de influencia en la sociedad, la Administracin Pblica se hizo presente en todos los rdenes de la activad social. Por eso, al hablar del Gobierno se sobrentiende la Administracin Pblica, y a su vez, sta es sinnimo de ejecucin y gestin de asuntos comunes a los ciudadanos. Hay que resaltar que la administracin lleva por apellido, pblica, por cuanto que consiste en la administracin general del Estado. Es de tal forma porque rene las relaciones entre ciudadanos y la sociedad(Bonnin, 2004: 106),

La gestin de asuntos comunes a los ciudadanos propia de la Administracin Pblica se traduce en tomar y llevar a cabo (ejecutar) unas decisiones que, en cuanto a medios y fines y ante un legislador no marginalizado por la administracin, aparecen establecidas en la respectiva normativa votada en el Parlamento, la cual, previa a la accin administrativa, fija y establece los valores y fines que han de perseguirse por la Administracin. Desde esta perspectiva, la Administracin es el proceso de realizacin de valores previamente fijados, en un mundo de hechos contingentes (Habermas, 2000: 255).

El Estado, ms que una simple relacin entre gobernantes y gobernados, comprende una relacin pblica en funcin de los intereses colectivos mediante la administracin, la cual determina prcticamente los lmites del gobierno. En un sentido ms amplio la Administracin Pblica es el gobierno, es decir, todo el conjunto de conducta humana que determina cmo se distribuye y ejerce la autoridad poltica (Muoz, 1974: 15).

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La Administracin Pblica debe garantizar el cumplimiento de lo reglamentado y es prcticamente la encargada de hacer el trabajo del gobierno. En propiedad, la Administracin, como brazo instrumental, est referida al qu y al cmo del Gobierno dentro de la estructura del Estado. El qu sera la sustancia, el conocimiento tcnico de un determinado campo, el cual incide en la capacidad (habilitacin) del administrador para llevar a cabo su tarea, y el cmo representa las tcnicas de gerencia, los mecanismos que conducen al xito de los programas cooperativos. El qu y el cmo son elementos indispensables porque juntos forman el compendio llamado Administracin. La Administracin Pblica es un conjunto de rganos que tienen la responsabilidad de formular y ejecutar todo lo referente a los servicios y polticas pblicas, por lo que, se supone, forma parte de la implementacin de los objetivos del Estado.

Por lo general, cuando se hace referencia a la Administracin Pblica se la describe dentro de la lgica de las oficinas del Ejecutivo encargadas de dar repuestas a la sociedad. Sin embargo, en el contexto de este trabajo, la concepcin de la Administracin Pblica es mucho ms amplia porque comprende la institucionalidad administrativa total del Estado, es decir, desde nuestra perspectiva analtica, la Administracin Pblica es, por un lado, el poder del Estado materializado en nervios institucionales y observado como un sistema dual tcnico instrumental que lo lleva a estructurarse de manera cerrada (y con competencias especficas) en un sistema de cohesin y covarianza, y por otro lado es poltico-administrativo en el sentido sociolgico de la funcionalidad de las instituciones de manera no estructural.

La referida funcionalidad no estructural en el mbito de la administracin implica que sta es observada y analizada a partir

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de sus relaciones con su entorno (con la poltica, con el poder del Estado y, en fin, con la sociedad civil). En otras palabras, se puede concebir como un sistema tan cognitivamente abierto y plural como sujeto a las presiones de la sociedad civil, de su entorno poltico ejecutivo y de los actores de la sociedad poltica, quienes, en definitiva, terminan construyendo sistemas de coercin, consenso y persuasin a la congnitividad, tanto de los actores institucionales como de las instituciones mismas.

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Orgenes y desarrollo de los estudios de la Administracin Pblica

Orgenes y desarrollo de los estudios...

Los primeros antecedentes de los estudios administrativos tuvieron lugar en Europa entre los siglo XVII y XVIII. Las llamadas Ciencias de la Polica y Ciencias Camerales en Francia y Alemania, evidencian la evolucin, aunque de manera incipiente, de los estudios dinsticos hacia los problemas ms cotidianos y de masas. La Ciencia de la Polica viene del vocablo griego politeia, que representaba los saberes y las actividades pblicas. En cambio los estudios cameralistas se referan a mbitos ms prcticos, pues se estudiaban las actividades de los servidores regios patrimonialistas dentro del conjunto de oficinas administrativas llamadas cmaras, y de ah deriv el trmino cameralismo (Cfr. Baena, 1996: 51).

Sin embargo, la gnesis de los estudios de la Administracin tuvo lugar en Francia con Charles-Jean Bonnin y sus Principios de administracin (1808), que plante el enfoque de la Administracin Pblica como una ciencia social; en Alemania con Lorenzo Von Stein y La teora de la Administracin Pblica (1868), y en Italia con el trabajo de Giovanni de Gimis Curso de ciencia de la Administracin Pblica (1876). En general, se terminaron de desarrollar con la concepcin burocrtica racional de Weber. Los estudios administrativos desde la ptica legal-racional weberiana van a ser determinantes para entender el modelo Estado moderno que se estaba gestando, y los estudios de la Administracin Pblica alcanzan su esplendor con el desarrollo de este modelo conocido como clsico-burocrtico. Para este autor, la racionalidad que sustenta a la burocracia es de tipo legal, la cual consiste

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en aplicar la norma, considerada como el medio para conseguir los objetivos de la organizacin. Esta concepcin ha contribuido mucho al desarrollo de las administraciones en casi todos los pases durante gran parte de este siglo (Lynn y Wildavsky, 1999: 13).

Los estudios administrativos tradicionales en el mundo occidental se inician con la teora tradicional de la Administracin Pblica, que logra propagarse por medio del Derecho Pblico especficamente el Derecho Administrativo y de la Ciencia Poltica en la Europa Continental hacia finales del siglo XIX. En Norteamrica se divulg un ensayo que public Woodrow Wilson en el ao de 1887, en el cual se sugera que la Administracin Pblica deba ser estudiada como una disciplina a travs de la Ciencia Poltica. Wilson expuso all las siguientes consideraciones: en primer lugar, la Ciencia de la Administracin es eminentemente prctica y su conocimiento es indispensable; en segundo lugar, debe ser enseada en las universidades y explicada para mejorar la organizacin y los mtodos de trabajo de las oficinas pblicas (Cfr. Waldo, 1979: 85-95).

Con Wilson se pone tambin de manifiesto la llamada dicotoma poltica-administracin, que durante muchos aos fue motivo de un gran debate en cualquier cuestin sobre la Administracin Pblica, generando una discusin estril en su seno por ms de cinco dcadas, la cual, en nada contribuy al fortalecimiento de esta disciplina, dado que se gast mucho tiempo en esta discusin dejando a un segundo plano otras cosas importantes de la disciplina. Wilson considera que

la poltica altera los fines de la Administracin Pblica e incluso evita o desva su cumplimiento. () Respecto a la dicotoma

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poltico-administrativa, puede sealarse que, por su insistencia en ella, ha alcanzado rango de doctrina. De ah que llegara a considerarse que la Administracin Pblica careca de objeto de estudio y que nicamente deba estudiarse como medicina, es decir, como conocimiento aplicado (Uvalles, 1997: 15-16).

Paralelamente a eso cabe destacarse que en el campo de la Administracin Pblica tambin se dio un debate sobre la cuestin metodolgica y la produccin de conocimientos en dicha disciplina. En los Estados Unidos, hacia la dcada de los aos treinta, un grupo de profesores, entre quienes se destacaban William Mosher, Robert Mutchims y Luther Gulick, discutan acerca de la posibilidad de generar nuevas estrategias, mtodos y tcnicas de investigacin que sirvieran para producir conocimientos vlidos y utilizables en la enseanza y capacitacin de los funcionarios pblicos al servicio de la nueva realidad estatal. Posteriormente, despus de 1945 surge el ya clsico debate entre los pensadores Robert Dahl, Herbert Simons y Dwight Waldo.

Antes de la Segunda Guerra Mundial, los estudios administrativos se concentraban fundamentalmente en cuestiones jurdicas dado el predominio del Estado liberal, y la Administracin Pblica era el instrumento para asegurar y garantizar la libertad individual y la proteccin de los derechos de la propiedad. Bsicamente, la accin gubernamental se concentraba principalmente en las actividades legales y regulativas, de tal manera que los estudios y los funcionarios de la Administracin Pblica tenan una formacin jurdica. La postguerra no slo arroj un mundo bipolar, sino nuevas concepciones sobre el Estado. Con la expansin del Estado social y la creacin del Estado del bienestar se llega al fin a la del Estado gendarme y se inicia la expansin y fragmentacin de la Administracin Pblica, pasando principalmente a ser una

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estructura ejecutante de un nuevo modelo social que garantiza la cobertura social de sus ciudadanos y el desarrollo de los extensos programas de asistencia social. Esta concepcin estatal hizo que las configuraciones eminentemente jurdicas resultasen insuficientes y a partir de esta nueva realidad mundial, el modelo econmico y social emergente requera entonces de estudios y personal con capacidad tcnica y organizativa capaz de disear, evaluar e implementar los diferentes programas sociales que posteriormente se estableceran como polticas pblicas.

El Derecho Administrativo monopoliz por largo tiempo los estudios de la Administracin Pblica tanto en Europa como en Iberoamrica. El continente europeo, por razones historia est compuesto por sociedades con fuertes tradiciones estatales y en nuestro continente tambin lo son por ser instituciones coercitivamente hablando descendientes de las europeas, con lo cual, en ambos casos, el mbito normativo pesa y prevalece. Una de las razones ms poderosas por las que ha predominado en las instituciones administrativas europeas el enfoque normativo, es por la evolucin que ha tenido el Estado. Cuando este ltimo se somete a las normas y las leyes hay un despunte de los estudios normativos sobre el resto de las disciplinas, llegndose al caso de que algunas nacientes e incipientes disciplinas desaparecieron por el destello de las investigaciones y tratados jurdicos. Como ejemplo tenemos al de las Ciencias de la Polica y las Ciencias Camerales, que sucumbieron y desvanecieron por inviabilidad cientfica frente al Derecho Administrativo.

La ingenua identidad que se establece entre Estado y Derecho hace que la actuacin administrativa se vea bajo el prisma del derecho administrativo, predominante en Europa durante ms de cien aos,

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si bien estos estudios jurdicos se producen en sus orgenes ms por la necesidades prcticas de conocimiento y aplicacin de las leyes que por una preocupacin terica. () La consecuencia es que al no existir ms una ciencia que trate sobre la Administracin que el derecho administrativo, se instaura en Europa un monopolio jurdico sobre la materia que durara hasta despus de la Segunda Guerra Mundial (Baena, 1996: 52-53).

En Estados Unidos, por cuestiones de ndole histrica y la forma en que se fue configurando ese Estado, la sociedad de inmigrantes que se estableci en esos territorios sin el apoyo oficial de la corona britnica fue conformando su propia estructura organizacional hasta desencadenarse como nacin. La Constitucin de Filadelfia de 1787 estableci un modelo de Estado liberal en el que no existen barreras entre el mbito pblico y el privado, y de ah nace la relacin de la Administracin Pblica norteamericana con las organizaciones.

() En los Estados Unidos de Amrica se mantiene la disciplina de la Administracin Pblica como un rea independiente y separada de los estudios legales, pero con un gran nfasis en su carcter neutral y tcnico-gerencial, lo que tiende tambin a mantenerse apartada de la Teora del Estado y de la Ciencia Poltica, cuando sta comienza a desarrollarse como una disciplina acadmica a principios del siglo XX (Ferraro, 2009: 31).

La separacin definitiva de la Administracin Pblica como disciplina cientfica emprica del enfoque jurdico-normativo en Europa se produce a mediados de los aos sesenta. Esta naciente disciplina queda sujeta en su objeto de estudio con la Ciencia Poltica y la Teora del Estado, y conviene dejar claro que esta disociacin nace dentro del mismo Derecho Administrativo, en otras palabras, los antecedentes de refundacin de la Ciencia de la Administracin estn en el Derecho Administrativo.

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Es curioso observar la evolucin de la produccin del Derecho Administrativo con el desarrollo del Estado de Bienestar. En los pases que no tenan un sistema democrtico y en aquellos en que el Estado de Bienestar estaba asentado, siempre dentro de los pises que siguen el modelo continental europeo del derecho, la tendencia de los cultivadores del Derecho Administrativo era a traspasar las fronteras del mtodo jurdico para realizar incursiones diletantes en anlisis poltico y de gestin, lo que se ha denominado con mucho acierto como il Diritto senza diritto (Baon, 1997: 19-20).

Autores europeos como Giannini (1965) y Debbasch (1972) (Cfr. Debbasch, 1972) plantearon tambin la necesidad de constituir una Ciencia de la Administracin independiente, distanciada del Derecho Administrativo y metodolgicamente cercana a la Ciencia Poltica o establecindose como parte de ella. Y por ltimo destacamos la labor de la alemana Ranate Mayntz (1978), quien es partidaria de refundar la Ciencia de la Administracin desde la Sociologa Poltica, es decir, de constituir su base desde la Sociologa y la Ciencia Poltica partiendo de los estudios sociolgicos de la burocracia de Wax Weber (Cfr. Mayntz, 1994).

En Espaa se refunda la Ciencia de la Administracin a partir de la labor del catedrtico Mariano Baena del Alczar, quien logra incluir esta materia en el pensum de estudios de la primera universidad espaola que imparte la carrera de Ciencia Polticas (nos referimos a la Universidad Complutense de Madrid). De tal manera que la Administracin Pblica en Espaa queda inmersa como una disciplina social e histrica con un mtodo de estudio interdisciplinario, y tiene por objeto de estudio las organizaciones pblicas y los grupos de poder que la integran, quedando incluida dentro de la Ciencia Poltica por ser la Administracin Pblica una organizacin investida por el poder poltico. Es importante resaltar que Baena nos advierte que

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la Ciencia de la Administracin no puede considerarse una ciencia social convencional, sino un campo de estudio que maneja un objeto cientfico en el cual coexisten las organizaciones pblicas y los grupos de poder dominantes, y que, como ya dijimos, se caracterizan por su interdisciplinaridad y su historicidad.

Esta completa organizacin, con su sistema de articulacin especfica y sus grupos humanos que la dominan, es el objeto de la llamada Ciencia de la Administracin. Debe advertirse desde el primer momento que la Ciencia de la Administracin no es todava una ciencia en el sentido convencional, ya que no existen en ella el condicionante mutuo entre objeto y el mtodo que es caracterstico de cada una de las ciencias tales como se entienden normalmente. Por el contrario la Ciencia de la Administracin utiliza por el momento, como veremos, mtodos y enfoques distintos, tomados de las diferentes ciencias sociales, aunque no por ello se trata de un estudio pluridisciplinario puro y simple. El fin perseguido por esa llamada Ciencia de la Administracin es el conocimiento de las Administraciones pblicas desde las ms amplias perspectivas, teniendo en cuenta su situacin real y sus relaciones con el poder y la sociedad (Baena, 1996: 30).

Espaa ha alcanzado un excelente desarrollo en los estudios de la Administracin Pblica de la mano de la Ciencia Poltica en los ltimos veinte aos, con lo cual no podemos dejar de mencionar a universidades e institutos, as como los acadmicos y catedrticos que han hecho posible tal realidad. La Universidad Complutense de Madrid, el Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset y la Universidad de Barcelona, por slo mencionar algunas, poseen doctorados en al rea de Gobierno y Administracin Pblica de alta calidad. En cuanto a investigadores consagrados se encuentran Rafael Ban, Blanca Olias de Lima, Joan Subitats, Joan Prats i Catal, Carles Ramio Mata y Manuel Villoria Mendieta, entre otros muchos tantos que desde la academia y la consultora vienen investigando

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y publicando excelentes obras de las cuales nos nutrimos los que estamos comenzando el largo camino intelectual. Hoy, los espaoles han superado con creces su aporte en el debate contemporneo sobre la nueva concepcin de la Administracin Pblica.

Cuando empec mis labores de enseanza y consultora en Espaa, me beneficiaba de algunas ventajas por ser un experto extranjero. Y es que entonces en Espaa, poca gente tena una comprensin profunda de lo que era la gestin pblica orientada por resultados. Quienes la tenan estaban interesados en acceder a informacin y estudios analticos sobre prcticas en el extranjero, algo a lo que en principio yo saba responder. Mis patrocinadores tambin vean til la posibilidad de traer, de vez en cuando, a algn acadmico extranjero para participar en seminarios sobre modernizacin de las administraciones pblicas porque, en el ao 2005, me parece que ya no dispongo de una clara ventaja en mi condicin de experto extranjero. Y no es porque mi capital intelectual haya disminuido, sino porque lo que ha cambiado es Espaa. Y es que desde el punto de vista acadmico Espaa cuenta con numerosos profesores bien conocidos nacional y incluso internacionalmente en el campo de la gestin pblica (Barzelay, 2007: 168).

En Iberoamrica, los estudios sobre la Administracin Pblica no tienen el desarrollo alcanzado por Espaa, sin embargo, en las ltimas dcadas han logrado ubicarse en un lugar importante en la esfera mundial. El Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), con su sede permanente en Caracas, viene llevando a cabo una labor titnica para poner sobre el tapete internacional el inters de Iberoamrica por impulsar los estudios de la Administracin Pblica y su reforma. Observamos el aporte de Nuria Cunill Grau de Chile; Mxico se destaca por su valiosa contribucin de acadmicos como Omar Guerrero Orozco, Ricardo Uvalles Berrones y el joven intelectual Rafael Martnez Pun, y en Argentina contamos con Bernardo Kliksberg y Oscar Oszlank,

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entre otros tantos acadmicos de primera lnea. Estos son slo una pequea muestra de la cantidad y calidad de los investigadores que han emergido en nuestro continente interesados en transformar los saberes del mbito pblico. Iberoamrica va por los senderos de nuevos derroteros en el impulso por reivindicar los estudios y la reforma de la Administracin Pblica. Nuestras universidades han ampliado las ofertas de dichos estudios, logrando trascender los espacios de la discusin acadmica y ahora se han dirigido a aquellos sectores que de alguna manera tienen un compromiso con la sociedad. Las alteraciones en la relaciones de poder y en las estructuras de decisin poltica mundial han impulsado una nueva forma de gobernar y, por consiguiente, de innovacin institucional. En otras palabras, estamos en tiempos de las transformaciones de nuestras administraciones pblicas y Amrica Latina no escapa a esta nueva realidad.

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La relacin de la Administracin Pblica con la Ciencia Poltica

y otras disciplinas sociales

La relacin de la Administracin...

La Administracin Pblica como disciplina cientfica social tiene muchos temas y tpicos importantes, pero uno de los antiguos y por consiguiente ms importante es en torno a su relacin con la Ciencia Poltica. Los acadmicos no han rehuido el debate, que muchas veces se ha tornado candente, pero para llegar a la raz de dicha relacin, que siempre se ha considerado tensa, hay que remontarse a los orgenes y la evolucin de cualquier disciplina. Entre la Administracin Pblica y la Ciencia Poltica hay una dicotoma que vamos a desarrollar ms adelante, y que se va renovando a medida que van pasando los aos dependiendo tambin en gran medida de por qu en unos pases ms que en otros se ha dado mayor importancia a esta bifurcacin (Harry, 1999: 9).

Entre decisin y ejecucin hay una relacin de dependencia inseparable, en otras palabras, entre el poder y su ejercicio no hay separacin, con lo cual queremos decir que entre la poltica y la administracin hay y existen unas relaciones colindantes y de tutelas. La historia reciente nos da los argumentos para poder afirmar lo dicho anteriormente, y es que el desarrollo de la ciencia poltica y de la Administracin Pblica instruyen la intercalacin de los enfoques amalgamados en una sola y que forman parte de la investigacin actual, la accin del buen gobierno (Ban, 1997: 17-18).

En las Ciencias Sociales es usual la diversidad de enfoques, de ah que sea difcil su construccin sin la contribucin conjunta de diversos

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puntos de vistas que la conviertan de manera obligada en disciplinas imbricadas entre s; por tanto, sera tambin imposible la edificacin de los aspectos tericos si no se hilvanan de manera convergente las diferentes perspectivas terico-metodolgicas. La ciencia poltica y de la Administracin Pblica como ciencia social tampoco escapa de esta realidad: el contexto social y poltico es el encargado de imponer en esta ciencia los diversos enfoques, y stos, partiendo de la especificidad, logran ir ms all de sus fronteras y la convierten en una disciplina de amplio espectro, capaz de dar repuestas a los diversos cambios que actualmente ocurren en el mundo.

En cuanto a los estudios de las administraciones pblicas queremos reivindicar la ciencia poltica como disciplina matriz y reconocer que la Administracin Pblica es una subdisciplina de la Ciencia Poltica. () la Administracin Pblica se ha convertido en un rea reconocida de inters especializado, ya sea como subespecialidad de las ciencias polticas o como una disciplina autnoma (Heady, 2000: 33). Van varias dcadas de discusiones tanto en el desarrollo y alcance de la administracin como de su estudio, con lo cual no se ha podido llegar a un consenso, pero en lo que s ha llegado a coincidir es en que la Administracin Pblica se halla en un ambiente poltico, en el cual se ocupa principalmente de poner en prctica resoluciones de polticas pblicas que previamente han sido tomadas por los que tienen el poder de decidir en el sistema poltico (Heady, 2000: 34).

Encontrar un enfoque unidireccional de la Administracin Pblica no es nada fcil, y se hace difcil por su caracterizacin de institucin al servicio pblico, que la vincula no slo con las estructuras de poder donde entra de forma natural la Ciencia Poltica, sino tambin con los diferentes intereses que se entrecruzan

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y en los que entran en juego otras disciplinas, convirtindose as la administracin en una pluralidad disciplinaria.

La Administracin Pblica debe ser entendida de dos formas: la subrayada con mayscula para definir su campo de estudio; y la otra en minscula para definir la actividad o el oficio. Sea como fuere, lo cierto es que la Administracin, desde el punto de vista funcional es analizada por muchos especialistas del Derecho Pblico a travs del Derecho Administrativo, de la Economa, de las Ciencias Empresariales, de la Sociologa, de la Teora de la Organizacin, e incluso hasta una rama de la Geografa como la Geografa de la Administracin, y, obviamente, la Ciencia Poltica. Por mucho que intenten los politlogos reivindicar la exclusividad de los estudios administrativos, eso no significa encerrarse en esa exclusividad ni, mucho menos, negar las posibilidades de su crtica, habida cuenta de la gran variedad de funciones y responsabilidades propias de las administraciones, que la convierten en un oficio interdisciplinario.

Pero el protagonismo de las administraciones como instituciones que actan dentro del sistema poltico y del Estado le dan un carcter de naturaleza poltica, con lo cual, la Ciencia Poltica no pasa desapercibida dndosele un abordaje desde una aproximacin politolgica sin dejar de lado a las otras disciplinas sociales. Tanto es as, que estn los investigadores que ubican a la Administracin Pblica como una subdisciplina de la Ciencia Poltica.

La Ciencia de la Administracin es una importante sub rea de la Ciencia Poltica. Al definirla, constantemente aparecen expresiones como el estudio de los acuerdos institucionales para la previsin de servicios pblicos o el estudio de las burocracias pblicas. El anlisis de las instituciones es, sin duda alguna, su caracterstica

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clave, hasta el punto de que sus crticos se lamentan de la naturaleza descriptiva y formal de esta materia (Rhodes, 1997: 62).

Como complemento final en este apartado podemos aseverar que la Ciencia de la Administracin cuenta con disciplinas cientficas que podemos considerar catalizadoras, el Derecho Administrativo, la Sociologa, las Ciencias Empresariales, la Teora de la Organizacin, la Economa y especialmente la Ciencia Poltica, han influido en sus distintas perspectivas. Sin embargo de las antes mencionadas disciplinas

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