2 - Introdução, Fontes e Adm. Publica
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PACOTE DE TEORIA E EXERCCIOS
ANALISTA DE APOIO ASSISTNCIA JURDICA DPDFDIREITO ADMINISTRATIVO
Prof. Edson Marques
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Seja bem-vindo ao nosso mdulo de Direito
Administrativo no Pacote de Teoria e Exerccios para o cargo
de Analista de Apoio Assistncia Jurdica da DPDF.
Bem, antes de darmos incio a esta aula, deixe-me
fazer uma breve apresentao.
Sou o Prof. Edson Marques, ocupo o cargo de
Defensor Pblico Federal, com atuao no STJ, ministro aulas em
cursos preparatrios para concursos, graduao e ps-graduao em
Braslia, alm de treinamentos e formao continuada, nas cadeiras
de Direito Administrativo e Direito Constitucional.
J ocupei os cargos de Advogado da Unio, Analista
Judicirio no STJ e no STF, Tcnico Judicirio no STJ, Tcnico de
Finanas e Controle no Min. Fazenda. Obtive, ainda, aprovao em
outros concursos pblicos, tal como Procurador da Fazenda Nacional,
Delegado de Polcia Federal, Advogado Junior da CEF, Tcnico
Judicirio TST, Analista Judicirio Execuo de Mandados do TRF 1
Regio e do TJDFT, dentre outros.
Quanto ao nosso mdulo, distribumos as aulas do
seguinte modo:
Aula 01: 1 Introduo ao direito administrativo. 1.1
Objeto do direito administrativo. 1.2 Fontes do direito
administrativo. 2 Administrao pblica. 2.1 Conceito
de administrao pblica. 2.2 rgo pblico: conceito e
classificao. 2.7 Administrao direta e indireta. 2.8
Autarquias. 2.9 Fundaes pblicas. 2.10 Empresas
pblicas e privadas. 2.11 Sociedades de economia
mista. 2.14 Agncias reguladoras e agncias
executivas. 13 Organizao administrativa do Distrito
Federal.
Aula 02: 2.12 Entidades paraestatais. 2.13
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Organizaes sociais e organizaes da sociedade civil
de interesse pblico.
Aula 03: 1.3 Regime jurdico-administrativo: princpios
do direito administrativo. 1.4 Princpios da
administrao pblica.
Aula 04: 4 Poderes da Administrao Pblica. 4.1
Hierarquia; poder hierrquico e suas manifestaes. 4.2
Poder disciplinar. 4.3 Poder de polcia. 4.4 Polcia
judiciria e polcia administrativa. 4.5 Liberdades
pblicas e poder de polcia.
Aula 05: 3 Atos administrativos. 3.1 Conceitos,
requisitos, elementos, pressupostos e classificao. 3.2
Fato e ato administrativo. 3.3 Atos administrativos em
espcie. 3.4 Cassao. 3.5 Revogao, anulao e
convalidao. 3.8 Fatos da administrao pblica: atos
da administrao pblica e fatos administrativos. 3.9
Formao do ato administrativo: elementos,
procedimento administrativo. 2.5 Avocao e delegao
de competncia. 2.6 Ausncia de competncia: agente
de fato. 3.10 Validade, eficcia e autoexecutoriedade
do ato administrativo. 3.11 Atos administrativos
simples, complexos e compostos. 3.12 Atos
administrativos unilaterais, bilaterais e multilaterais.
3.13 Atos administrativos gerais e individuais. 3.14
Atos administrativos vinculados e discricionrios. 3.15
Mrito do ato administrativo, discricionariedade. 3.16
Ato administrativo inexistente. 3.17 Teoria das
nulidades no direito administrativo. 3.18 Atos
administrativos nulos e anulveis. 3.19 Vcios do ato
administrativo. 3.20 Teoria dos motivos determinantes.
Aula 06: 7 Licitaes. 7.1 Conceito, finalidades,
princpios e objeto. 7.2 Obrigatoriedade, dispensa,
inexigibilidade e vedao. 7.3 Modalidades. 7.4
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Procedimento, revogao e anulao. 7.5 Sanes
penais. 7.6 Lei n 8.666/1993 e alteraes.
Aula 07: 8 Contratos administrativos. 8.1 Conceito,
peculiaridades e interpretao. 8.2 Formalizao. 8.3
Execuo, inexecuo, reviso e resciso.
Aula 08: 5 Servios pblicos. 5.1 Concesso,
permisso, autorizao e delegao. 5.2 Servios
delegados. 5.3 Convnios e consrcios. 5.4 Conceito de
servio pblico. 5.5 Classificao e garantias. 5.6
Usurio do servio pblico. 5.7 Extino da concesso
de servio pblico e reverso dos bens.
Aula 09: 11 Bens pblicos. 11.1 Classificao. 11.2
Natureza jurdica do domnio pblico. 11.3 Terras
devolutas. 11.4 Utilizao dos bens pblicos:
autorizao, permisso e concesso de uso, ocupao,
aforamento, concesso de domnio pleno.
Aula 10: 11.5 Limitaes administrativas. 11.6
Zoneamento. 11.7 Polcia edilcia. 11.8 Florestas. 11.9
Tombamento. 11.10 Servides administrativas. 11.11
Requisio da propriedade privada. 11.12 Ocupao
temporria. 6 Interveno no domnio econmico:
desapropriao.
Aula 11: 3.6 Processo administrativo. 3.7 Lei n
9.784/1999.
Aula 12: 9.8 Lei n 8.429/1992 e alteraes (Lei de
Improbidade Administrativa).
Aula 13: 9 Controle da administrao pblica. 9.1
Conceito, tipos e formas de controle. 9.2 Controle
interno e externo. 9.3 Controle parlamentar. 9.4
Controle pelos tribunais de contas. 9.5 Controle
administrativo. 9.6 Recurso de administrao. 9.7
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Reclamao. 9.9 Sistemas de controle jurisdicional da
administrao pblica. 9.10 Controle jurisdicional da
administrao pblica no direito brasileiro. 9.11
Controle da atividade financeira do Estado: espcies e
sistemas. 9.12 Pedido de reconsiderao e recurso
hierrquico prprio e imprprio. 9.13 Prescrio
administrativa. 9.14 Representao e reclamao
administrativas. 9.15 Advocacia pblica consultiva.
Aula 14: 12 Responsabilidade civil do Estado. 12.1
Responsabilidade patrimonial do Estado por atos da
administrao pblica: evoluo histrica e
fundamentos jurdicos. 12.2 Teorias subjetivas e
objetivas da responsabilidade patrimonial do Estado.
12.3 Responsabilidade patrimonial do Estado por atos
da administrao pblica no direito brasileiro.
Aula 15: 2.3 Servidor: cargo e funes. 2.3.1
Atribuies. 2.4 Competncia administrativa: conceito e
critrios de distribuio. 2.15 Dispositivos pertinentes
contidos na Constituio Federal de 1988. 10 Agentes
pblicos e servidores pblicos. 10.1 Agentes pblicos
(servidor pblico e funcionrio pblico). 10.2 Natureza
jurdica da relao de emprego pblico. 10.3 Preceitos
constitucionais. 10.4 Funcionrio efetivo e vitalcio:
garantias. 10.5 Estgio probatrio. 10.6 Funcionrio
ocupante de cargo em comisso. 10.7 Direitos, deveres
e responsabilidades dos servidores pblicos civis. 10.8
Lei n 8.112/1990 e alteraes. 10.9 Lei Complementar
Distrital n 840/2011. 10.10 Regime disciplinar e
processo administrativo-disciplinar. 10.11 Lei
Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal). 10.12 Formas de provimento e vacncia dos
cargos pblicos. 10.13 Aposentadorias e penses.
10.13.1 Conceito, regime jurdico e modalidades.
10.13.2 Aposentadorias especiais. 10.13.3 Proventos,
cumulao e reviso. 10.13.4 Reverso e cassao.
10.13.5 Reformas e penses militares.
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importante observamos que no h um grande
nmero de questes da FGV, de maneira que vou buscar
complementar nosso raciocnio com questes de outras bancas sejam
similares no modo de cobrana e na tcnica das provas. Por isso, vou
deixar as questes da banca para a parte final das comentadas.
Dito isso, vamos que vamos.
Direito Administrativo
O Direito concebido como ramo da cincia criado pelo
homem na medida em que regras e normas no esto dispostas na
natureza no sentido de serem observadas e, assim, empreender uma
padronizao. Por isso, diz-se que o Direito essencialmente criao
humana. Sendo, no entanto, uno.
Todavia, a fim de facilitar seu estudo, decompe-se em
ramos, do qual, modernamente, adviriam de uma fonte comum, ou
seja, da Constituio, muito embora haja pensamento, de certo modo
ultrapassado, de diviso em dois ramos: o direito pblico e o direito
privado.
Com efeito, nessa linha de pensamento, o direito
privado seria encarregado de regular as relaes em que os sujeitos
atuem preponderantemente em igualdade de condies, ainda que,
em certas ocasies, haja certa proteo para um dos lados. Cuida-se,
portanto, de relaes de interesses privados, sendo exemplo o Direito
Civil, Empresarial etc.
O Direito Pblico, por outro lado, estaria encarregado
de reger as relaes envolvendo especialmente o Estado, quando
agindo com supremacia, superioridade, a fim de preservar e realizar
o interesse pblico, tendo como exemplo o Direito Administrativo,
Tributrio, Econmico etc.
Por isso, o Direito Administrativo seria um dos
ramos do direito pblico que tem por objeto a funo
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administrativa e os entes ou entidades que exercem tal
funo.
Todavia, para melhor compreenso do conceito dessa
cincia jurdica, preciso entender os critrios que nortearam e
norteiam a definio desse importante ramo do direito.
Nesse sentido, importante a lio da profa. Di Pietro,
segundo a qual a definio de direito administrativo pode ser vista
sob diversos critrios, sintetizando os seguintes:
Escola do Servio Pblico
Critrio do Poder Executivo
Critrio das relaes Jurdicas
Critrio Teleolgico
Critrio negativo ou residual
Critrio distintivo entre atividade jurdica e social do Estado
Critrio da Administrao Pblica
Para a Escola do servio pblico formada na Frana,
tendo como expoentes Duguit e Jze, o Direito Administrativo seria
definido como a realizao dos servios pblicos, ou seja, seria o
exerccio de todo e qualquer atividade desempenhada pelo Estado.
A Escola ou Critrio do Poder Executivo entendia
que o Direito Administrativo tratava do Poder Executivo. Significa
dizer que seria o direito administrativo restrito a atuao do Poder
Executivo.
Segundo o critrio das relaes jurdicas o Direito
Administrativo seria o conjunto de normas que regem as relaes
entre a Administrao e os administrados.
Para o Critrio teleolgico o Direito Administrativo
o sistema dos princpios jurdicos que regulam a atividade concreta
do Estado para o cumprimento de seus fins, ou seja, seria a
realizao de atividade do Estado no sentido de empreender aes de
utilidade pblica.
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Ao se adotar o Critrio negativo ou residual, o
Direito Administrativo teria por objeto as atividades desenvolvidas
para a consecuo dos fins estatais, excludas as funes legislativa e
jurisdicional, ou pelo menos essa ltima atividade, ou seja, tratar-se-
ia de definir o Direito Administrativo excluindo-se algumas das
atividades realizadas pelo Estado (legislativa, jurisdicional, e ainda as
atividades de direito privado e patrimoniais).
Por outro lado, sob o Critrio da distino entre
atividade jurdica e social do Estado, o Direito Administrativo
seria o ramo do direito pblico interno que regularia a atividade
jurdica no contenciosa do Estado (sentido objetivo) e a constituio
dos rgos e meios de sua ao em geral (sentido subjetivo).
E, finalmente, sob o Critrio da Administrao
Pblica, o Direito Administrativo seria o conjunto de princpios que
regeria a Administrao Pblica.
De certa forma, esse o critrio adotado por Hely
Lopes Meirelles, para quem o Direito Administrativo o conjunto
harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os
agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta,
direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
Para Di Pietro, no entanto, o Direito Administrativo
o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos,
agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a
Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa
que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de
seus fins, de natureza pblica.
Na abalizada lio de Celso Antnio Bandeira de Mello,
o Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico que
disciplina o exerccio da funo administrativa, e os rgos
que a desempenham.
possvel, ento, afirmar que a definio do Direito
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Administrativo poder ser reduzida a trs sentidos, qual seja:
subjetivo, objetivo e formal.
Com base no aspecto subjetivo, a Administrao
Pblica o conjunto de rgos, entes e entidades, ou seja, conjunto
de pessoas (entes, entidades e agentes) e rgos que integram a
Administrao. Sob o objetivo, o conjunto de atividades do Estado
destinadas a atender o interesse pblico. E, no tocante ao aspecto
formal, compreenderia a atuao do Estado ou de quem lhe faa s
vezes, submetido a regime especial, ainda que parcialmente.
Para concluir ento, pode-se conceituar o Direito
Administrativo como ramo do direito pblico destinado a reger
a organizao administrativa do Estado e a realizao de suas
atividades no exerccio da funo administrativa, ainda que
por meio de delegao, submetido a regime de direito pblico,
mesmo que parcialmente.
Diante disso, preciso entender quais so as fontes
(formais) desse direito, ou seja, suas bases fundamentais, de onde
emana, de onde surge.
Assim, podem ser indicadas como fontes formais: a
Lei, a Jurisprudncia, a doutrina e os costumes.
Constituio
Direta (imediata) Lei Leis (LO, LC, LD, MP)
Fontes
(prprias)* Decretos, Regulamentos etc
Jurisprudncia
Indireta (mediata) Doutrina
(imprprias) Costumes
Lei, nesse aspecto, deve ser entendida sob acepo
ampla (bloco de legalidade), ou seja, todo o arcabouo normativo,
englobando a Constituio, seus princpios expressos e implcitos,
suas regras e valores, as Leis em sentido estrito (Lei Ordinria, Lei
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Complementar, Lei Delegada), Medidas Provisrias e demais espcies
legislativas, assim como os regulamentos administrativos (Decretos,
Regulamentos etc), embora estes sejam subjacentes lei.
importante destacar que no Brasil, por aderir
corrente positivista, a principal fonte do direito o ordenamento
jurdico, ou seja, a Lei.
Alguns autores ainda colocam os princpios gerais do
direito como fonte principal a preencher eventuais lacunas, havendo,
no entanto, os que entendem que se tratam de regras de integrao.
A jurisprudncia proveniente de reiterao de
julgamentos no mesmo sentido, sobre fatos ou matrias
assemelhadas. Significa dizer que so os julgados dos Tribunais, em
especial, do Supremo Tribunal Federal e demais Tribunais Superiores
que adotam, de maneira repetida, reiterada, uma mesma deciso.
possvel, ainda, que a jurisprudncia seja firmada
pela Administrao, denominada de jurisprudncia administrativa,
tal como as smulas administrativas da AGU, bem ainda pelos
Tribunais de Contas, no exerccio da funo fiscalizatria das Contas
Pblicas.
importante ressaltar que excepciona essa regra as
smulas vinculantes e as decises vinculantes do STF, isso
porque, como o prprio nome indica, vincula a Administrao Pblica,
e, portanto, so obrigatrias a observncia e, com isso,
consideradas fontes diretas.
Lei 11.417/2006 (Lei da Smula Vinculante)
Art. 2 O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio
ou por provocao, aps reiteradas decises sobre
matria constitucional, editar enunciado de smula
que, a partir de sua publicao na imprensa
oficial, ter efeito vinculante em relao aos
demais rgos do Poder Judicirio e
administrao pblica direta e indireta, nas
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esferas federal, estadual e municipal, bem como
proceder sua reviso ou cancelamento, na forma
prevista nesta Lei.
Lei 9.868/99 (Lei da ADIn)
Art. 28.
Pargrafo nico. A declarao de constitucionalidade ou
de inconstitucionalidade, inclusive a interpretao
conforme a Constituio e a declarao parcial de
inconstitucionalidade sem reduo de texto, tm
eficcia contra todos e efeito vinculante em
relao aos rgos do Poder Judicirio e
Administrao Pblica federal, estadual e
municipal.
A doutrina o trabalho realizado pelos estudiosos do
Direito Administrativo que se empenham em pesquisar os contornos
dessa cincia jurdica e expor suas ideais e pesquisas. Deve-se
entender, no entanto, que a doutrina no vinculante, tratando-se
de fonte auxiliar na soluo dos casos administrativos.
O costume deve ser entendido como regra aceita
como obrigatria pela conscincia geral e diuturnamente observada,
sem que o Poder Pblico a tenha estabelecido (opinio necessitatis).
preciso, no entanto, esclarecer que o costume no
derroga a regra positivada e deve ser utilizado de forma supletiva, ou
seja, diante da omisso legislativa e com restries, eis que no se
pode criar deveres, tampouco obrigaes para o administrado por
meio do costume simplesmente.
Quer dizer, o costume deve estar em conformidade
com a Lei (secundum legem), no podendo ser contrrio (contra
legem) ou alm da lei (praeter legem).
Ou seja, o costume conjunto de regras sociais, no-
escritas, observadas de forma generalizada e prolongada no mbito
de uma sociedade, que as consideras obrigatrias, diferente da
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praxe administrativa que a reiterao de uma forma de atuar da
Administrao, ou seja, a prtica administrativa desempenhada
cotidianamente em determinadas situaes.
Fala-se ainda na analogia, cuja utilizao ocorre com a
finalidade de integrao da lei, ou seja, a aplicao de dispositivos
legais relativos a casos anlogos, ante a ausncia de normas que
regulem o caso concretamente apresentado.
Organizao Administrativa
Sabendo qual o objeto do estudo do Direito
Administrativo, preciso compreender a organizao administrativa.
No entanto, devemos partir da noo de Estado, e isso se obtm a
partir da organizao poltico-administrativa, de modo que
importante conhecermos um pouco da teoria dos setores, para s
ento concebermos a funo administrativa e organizao da
Administrao Pblica.
Pois bem. sabido que o Estado, instituio poltica,
foi criado para cuidar dos interesses coletivos. Por isso, devemos
consider-lo como sendo o 1 setor, visto ser uma das primeiras
instituies criadas pelo homem.
No Estado (1 setor), como regra, tem-se a
submisso ao regime de direito pblico (regime especial), a
prevalncia do interesse pblico (supremacia do interesse pblico
sobre o privado), bem como a indisponibilidade desse interesse. Por
tudo isso, dizemos que se trata de setor pblico, de modo que as
pessoas que so criadas neste setor so, em regra, pessoas
jurdicas de direito pblico.
Posteriormente, o homem quis se libertar das amarras
do Estado, de modo que criou um setor em que o Estado no se
intrometesse (laissez faire, laissez passer), sobre o prisma do
liberalismo econmico.
Criou-se, ento, o 2 setor, chamado de Mercado, no
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qual os interesses so privados, onde vige, em regra, a liberdade,
a autonomia da vontade, as relaes so constitudas com base na
igualdade. Por isso, a submisso ao regime jurdico de direito
privado, isto ao regime comum.
Com efeito, considerando as pessoas naturais (pessoas
fsicas), as pessoas constitudas nesse ambiente, so pessoas
jurdicas de direito privado.
Essas pessoas so constitudas pela unio de duas ou
mais pessoas (fsicas ou jurdicas) que formam uma sociedade, ou
por uma s (empresrio), que vo/vai exercer a atividade
(empresa) com a finalidade de obter lucro1.
Alm desses dois setores, nas dcadas de 40/50,
comea a se constatar uma onda de preocupao com as questes
ligadas ao meio ambiente, ao futuro, aos desamparados, aos
excludos de forma geral, ou seja, questes inerentes solidariedade,
quer dizer ao campo ou setor social, movimento que culminou com a
criao das de entidades alcunhadas de ONGs (organizaes no
governamentais).
Trata-se, na verdade, de um novo setor, distinto do
Estado e do Mercado, trata-se do terceiro setor, conhecido como
setor social, constitudo por pessoas jurdicas de direito privado,
cujos interesses so filantrpicos, ou seja, de ajudar, fomentar,
auxiliar em diversas atividades, tal como sade, educao,
desenvolvimento social, dentre outras reas.
importante percebermos que, nesse setor, temos
pessoas que se unem para ajudar o prximo (associao) ou que
destacam parte de seu patrimnio para isso (fundao), almejando,
sobretudo, atender aqueles que estejam em situao de desigualdade
ou para propsitos sociais comuns (lazer, educao, sade etc).
1Observe que para o Direito Empresarial, empresa a atividade realizada pelo
empresrio ou pela sociedade empresria.
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Enfim, a unio dessas pessoas com tal propsito d
origem a uma associao (exemplo Associao Comercial do DF
ACDF, Associao Brasileira de Assistncia s Famlias de Crianas
Portadoras de Cncer e Hemopatias ABRACE, Associao dos
Servidores do TCDF - ASSECON/DF, dentre outras) ou a uma
fundao, quando algum destaca parte de seu patrimnio para
constituir essa pessoa (exemplo Fundao Bradesco, Fundao Ayrton
Senna, Fundao Roberto Marinho, Fundao Cafu etc).
Na atualidade h autores que ainda afirmam a
existncia do quarto e quinto setores, no havendo uniformidade
quanto a esse ponto.
Todavia, forte a constatao acerca de um
contingente considervel de pessoas que se relacionam margem do
Estado, no se inserindo de forma regular no mercado, tampouco
com interesses filantrpicos, exercendo atividades irregulares, por
vezes at mesmo ilcitas, o que se tem denominado de 4 setor ou
de economia informal, que seria, por exemplo, o ambulante, o
camel, dentre outras atividades.
Dessa forma, podemos dizer que a sociedade se divide
em setores, sendo: 1 setor o Estado; 2, Mercado; 3, Social;
4, Mercado Informal.
Com efeito, o Estado (1 setor) compreendido como
um ente poltico. Isto , trata-se de uma pessoa jurdica,
politicamente organizada, de modo a contemplar trs
elementos essenciais, sendo povo, territrio e soberania ou
governo. H quem ainda inclua a finalidade.
Essa definio parte dos estudos formulados por
Montesquieu, para quem o Estado, organizao poltica, concebido
para bem promover os interesses coletivos (finalidade) e, portanto,
ser democrtico.
E, para isso, deve o Estado contemplar a existncia da
separao de poderes, ou seja, no pode haver a concentrao
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de funes (Poder) ou atividades em um nico rgo ou
pessoa, sob pena desse Estado se tornar absolutista.
Por isso, formulou Montesquieu a chamada separao
de poderes estatais, que fora adotada por nossa Constituio
(tripartio de poderes), ao prev a existncia de funes distintas a
ser conferida a rgos distintos do Estado, ou seja, ao Executivo,
Legislativo e Judicirio.
Esse processo, de separar poderes, criando rgos
distintos para realizar cada uma de suas funes polticas
denominado de desconcentrao poltica.
LEMBRE-SE: O Estado uma organizao poltica,
dotada de personalidade jurdica de direito pblico,
que, modernamente, congrega trs funes ou poderes
(Legislativo, Judicirio e Executivo).
Perceba que a funo executiva tambm
denominada administrativa e, por isso, muitas vezes se confunde o
Poder Executivo com a Administrao Pblica. Todavia essa
simplificao no correta na medida em que a Administrao
Pblica se encontra inserida nos trs poderes, conforme se constata
do art. 37, caput, da Constituio Federal:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta
de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
Explico Isso.
que, muito embora haja essa diviso de funes
(legislativa, executiva e judiciria), sendo cada funo exercida de
forma primordial ou principal por um rgo independente (alm de
seus rgos auxiliares), ou seja, como funo tpica, possvel
verificar que h funes atpicas ou anmalas, que tambm sero
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exercidas concomitantemente por tais rgos de Poder.
Observe que cada funo exercida por rgos
especiais definidos como Poder Executivo, Poder Judicirio e
Poder Legislativo, significando dizer que um no est subordinado
aos outros (independentes), tendo suas limitaes e prerrogativas
conferidas constitucionalmente, mas, por outro lado, um controle o
outro (harmnicos = check and balance sistema de freios e
contrapesos).
Ento, vale ressaltar que cada Poder (rgo que
exerce a funo poltica do Estado) alm de sua funo tpica
(finalstica), exerce outras funes, de forma atpica ou
anmala.
Por exemplo, ao Poder Executivo cabe o exerccio da
funo tpica administrativa, que de gerir a mquina estatal,
realizar os servios pblicos e concretizar as polticas pblicas, dentre
outras atividades. No entanto, tambm cabe, de forma atpica, o
exerccio das funes legislativas (tal como a edio de Medidas
Provisrias, leis delegadas etc) e de julgar2 (conduo de processos
administrativos etc).
Por outro lado, aos demais Poderes, isto , ao
Legislativo e ao Judicirio caber o exerccio de forma atpica ou
anmala das funes que seriam funes tpicas de outro poder.
Assim, alm de legislar e fiscalizar os gastos pblicos,
ao Legislativo cabe realizar a organizao e funcionamento de suas
atividades (funo administrativa), bem como julgar os
parlamentares por falta de decoro ou, no mbito do Senado, por
exemplo, julgar o Presidente por crime de responsabilidade (funo
judiciria).
2Parte da doutrina no admite o exerccio da funo jurisdicional por parte do Executivo, sob o
fundamento de que suas decises, em processos administrativos, no teriam a fora de coisa julgada, ou
seja, no seria definitiva, ante a possibilidade de reviso pelo Judicirio.
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De igual forma, ao Poder Judicirio, alm de dizer o
direito no caso concreto, promovendo a pacificao social, resolvendo
os conflitos de interesse (funo judiciria), tambm ter que gerir
seus servios, seus servidores, realizar concursos, licitaes etc
(funo administrativa) e elaborar seu regimento interno e expedir
resolues administrativas (funo legislativa).
Por isso, ante essa complexidade de atuaes e as
inmeras atividades que devem desempenhar o Estado, alm de suas
funes primordiais (poderes), necessria uma organizada
estrutura administrativa a fim de promover seus objetivos.
Nesse sentido, e como j ressaltamos, foi estabelecida
essa diviso de funes entre os trs rgos ou poderes
(desconcentrao poltica).
Porm, no nosso caso, possvel percebermos que
esses rgos esto na estrutura de um Ente Poltico que, conforme a
Constituio Federal, chama-se Repblica Federativa do Brasil.
Observe ento que nosso Estado (Repblica Federativa
do Brasil), antes constitudo como um Imprio deixou de ser um
Estado Central, ou seja, aquele que no tem diviso poltica
interna de competncias, para ser uma Federao.
Significa dizer, portanto, que promoveu uma
distribuio de competncias entre outros Entes Polticos internos.
(Forma de Estado: Federativa)
Cuidado. Voc deve perceber que temos dois
momentos distintos. Um quando se repartiu o Poder, criando funes
distintas e conferindo-as a rgos distintos. Outro, quando o Estado,
antes central, reparte-se em unidades polticas internas com
competncias prprias.
Podemos fazer o seguinte esquema:
Sem diviso (absoluto) Concentrado
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Poder
Dividido (separao) Desconcentrado
Estado
Sem diviso (Unitrio) Centralizado
Territrio
Dividido (federao) Descentralizado
Com efeito, essa distribuio de competncias entre
unidades polticas distintas do Ente Central (R. F. Brasil), ou seja, a
criao da Federao decorre da necessidade de aproximar a
realizao das atividades Estatais ao povo.
Isso porque o Estado centralizado, na dimenso do
nosso, torna-se mais lento, com dificuldades de atender aos reclamos
populares e a necessidade de se promover determinados servios
pblicos.
Por isso, empreendeu-se uma repartio (territorial)
de atribuies competncias polticas -, criando-se outros
entes polticos, o que se denomina de descentralizao
poltica.
Importante compreender que essa descentralizao
realizada por fora da Constituio, conforme a criao dos Entes
Federados, nos moldes do art. 18 da CF/88, sendo: a Unio, os
Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios. Vejamos:
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da
Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos
autnomos, nos termos desta Constituio.
Ento, vamos relembrar:
O Estado (Repblica Federativa do Brasil) exerce
trs funes primordiais por rgos criados para isso
(desconcentrao poltica). Funes que integraro as
competncias distribudas aos entes polticos internos que
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foram criados para exercer tais competncias que decorrem
do Ente central (descentralizao poltica).
Logo se percebe que o exerccio da funo
administrativa concebido para ser realizado pelo Estado ou
seus entes polticos internos. Desse modo, quando o Estado ou os
entes polticos internos esto exercendo a funo administrao sero
chamados de Administrao Pblica.
Ocorre que o Estado Central (Repblica Federativa do
Brasil) passa a atuar no campo externo (internacional), deixando que
no campo interno atuem seus entes polticos (Estado
descentralizado). Assim, quando os entes polticos atuam
internamente o prprio Estado quem estar realizando
diretamente a funo administrativa.
Nesse sentido que o Decreto-Lei n 200/67, em que
pese no se atentar para o exerccio de funes atpicas pelos demais
poderes e tratando apenas do plano federal, estabeleceu o conceito
de Administrao Pblica Direta, vejamos:
Art. 4 A Administrao Federal compreende:
I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios
integrados na estrutura administrativa da Presidncia
da Repblica e dos Ministrios.
Portanto, a Administrao Pblica Direta
compreende os prprios Entes Polticos, ou seja, Unio, Estados-
membros, Distrito Federal e Municpios, todos com
personalidade jurdica de direito pblico semelhana do Estado
Central (Repblica Federativa do Brasil) no exerccio da funo
administrativa.
Pois bem. Podemos concluir o seguinte:
O Estado inicialmente concentrado e centralizado
reparte internamente suas funes polticas entre rgos de poder
denominados Executivo, Legislativo e Judicirio (desconcentrao
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poltica), depois se reparte em diversos entes polticos a fim de
dividir, distribuir a titularidade de certas competncias e o exerccio
de suas atribuies, criando a Unio, os Estados-membros, o Distrito
Federal e os Municpios (descentralizao poltica).
Desconcentrao e Descentralizao Administrativa
certo que, olhando isoladamente cada ente poltico,
temos uma representao menor do prprio Estado. Assim, cada ente
no exerccio da funo administrativa, ou seja, atuando como
Administrao Pblica, o faz de igual modo ao Estado central.
Por isso, na configurao inicial do modelo federativo,
devemos entender tambm que cada ente poltico que compe o
Estado exerce de forma centralizada a funo administrativa,
de maneira que a Administrao Pblica Direta tambm se
denomina de centralizada (administrativamente).
Significa dizer que a cada ente poltico fora distribuda
uma gama de competncias administrativas pelo Ente Central
(Repblica Federativa do Brasil), a exemplo dos arts. 22 a 24 da
CF/88, e que estes mesmos entes polticos, diretamente, devero
exerc-las. Ento, vistos isoladamente so entes centralizados (s
que aqui se trata de uma centralizao administrativa).
Ademais, tambm devemos nos ater que, nesse
momento, tnhamos apenas a repartio de funes poltica
(poderes). Assim, o ente poltico, criado pelo Ente central, criado
para exercer parte da funo administrativa como um todo, ou seja,
sem qualquer organizao ou distribuio interna (concentrao
administrativa).
Ocorre que, como sabemos, so amplas as atividades
administrativas a serem exercidas. Dessa forma, tais entes polticos a
fim de agirem organizadamente e obterem uma atuao satisfatria,
verificam a necessidade de separao, distribuio, dessas
atividades.
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Observe que os ente polticos so pessoas jurdicas de
direito pblico e, por isso, devem organizar-se como seres vivos, de
modo a realizar suas funes por meio de estrutura organizacionais
internas, a fim de que possam distribuir suas funes, competncias,
ou atividades administrativas no seu interior.
Para tanto, criaro reparties, departamentos,
setores, quer dizer rgos, os quais recebero atribuies inerentes
prpria pessoa, de modo que cada um tenha funes especficas
e, assim, possa a engrenagem funcionar de forma coordenada a fim
de realizar sua finalidade.
Essa necessidade de organizao interna da atividade
administrativa, a fim de melhor desempenh-la, distribuindo-a
atravs da criao de rgos em uma mesma estrutura interna
denomina-se desconcentrao administrativa.
Portanto, a desconcentrao administrativa a
distribuio interna de competncias, com a criao de rgos
ou a distribuio entre eles, dentro da estrutura
administrativa de um ente (ou entidade).
Assim, a Administrao Pblica Direta ou centralizada
cria rgos, ou seja, ncleos de atuao interna em que so
distribudas as diversas competncias.
Ento, opera-se a desconcentrao administrativa
quando h a repartio interna da funo administrativa num mesmo
ente (pessoa jurdica) ou numa mesma entidade.
Veja o que dispe o art. 1, pargrafo nico, inciso I,
da Lei n 9.784/99:
I - rgo - a unidade de atuao integrante da
estrutura da Administrao direta e da estrutura da
Administrao indireta;
importante lembrar que o rgo, departamento,
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setor, uma parte do ente que o criou, de maneira que no
tem vida prpria, ou seja, no se trata de uma pessoa jurdica,
no detm, portanto, personalidade jurdica.
sabido, no entanto, que somente tal repartio
interna no consegue atingir todos os interesses e servios que o
Estado deve realizar de forma rpida e com a especialidade que s
vezes o caso requer. Isso porque, mesmo organizado internamente,
continuamos a ter uma nica pessoa a realizar o complexo de
atividades administrativas.
Por isso, tendo como parmetro aquilo que havia sido
empreendido pela prpria Constituio em dado momento
(descentralizao poltica) e considerando, pois, a necessidade de
melhor realizar as funes administrativas, concebe-se nova
descentralizao, agora no mais sob a vertente poltica
(constitucional), mas sob a tica administrativa.
Sabendo, pois, que a descentralizao poltica deu
surgimento aos entes polticos (Unio, Estados, DF e Municpios), a
descentralizao administrativa dar surgimento a entidades
administrativas.
preciso ficar atento, no entanto, pois h mais de uma
forma de descentralizao administrativa, sendo uma delas a que d
ensejo criao de entidades administrativas.
Lembre-se:
O (Oncentrao) distribuio p/rgos
DESC
E (Entralizao) distribuio p/entidades
Portanto, a descentralizao administrativa a
distribuio de competncias entre pessoas jurdicas distintas
(entidades administrativas), dando ensejo criao da
Administrao Pblica Indireta.
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Contudo, h outras formas de descentralizao
administrativa, ou seja, de distribuio de competncias materiais
entre pessoas jurdicas distintas, de modo que podemos organiz-la
sob trs modalidades distintas, sendo:
Descentralizao territorial ou geogrfica;
Descentralizao tcnica, funcional ou por servio;
Descentralizao por colaborao.
A descentralizao geogrfica ou territorial
aquela em que h a criao de um ente dentro de certa localidade
territorial, geograficamente delimitado, com personalidade jurdica de
direito pblico para exerccio, de forma geral, de todas ou de uma
grande parcela de atividades administrativas (capacidade
administrativa genrica).
Essa forma de descentralizao configura, basicamente,
um Territrio Federal, com capacidade de autoadministrao e s
vezes at legislativa, conforme se depreende do art. 33, 3, CF/88
ao estabelecer que nos Territrios com mais de cem mil habitantes,
alm do Governador nomeado na forma desta Constituio, haver
rgos judicirios de primeira e segunda instncia, membros do
Ministrio Pblico e defensores pblicos federais; a lei dispor sobre
as eleies para a Cmara Territorial e sua competncia deliberativa.
A descentralizao por servios, funcional ou
tcnica se d por meio da criao de uma pessoa jurdica pelo ente
poltico, para a qual este outorga, isto , transfere, por lei, certa
atividade administrativa especfica. (exemplo: criao de entidades
da administrao indireta)
A descentralizao por colaborao ocorre com a
delegao da execuo de certa atividade administrativa (servio
pblico) para particular, que a executar por sua conta e risco,
mediante remunerao, por meio de contrato ou ato administrativo.
(Exemplo: concessionrias e permissionrias de servio pblico)
Assim, no mbito da descentralizao administrativa
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teremos dois institutos importantes, a outorga (descentralizao
legal) e a delegao (descentralizao negocial ou contratual).
Na outorga, cria-se uma pessoa jurdica lhe transfere,
por lei, o exerccio de determinada atividade administrativa, de modo
que se torne especialista nesse ramo.
Na delegao, transfere-se, por ato ou contrato
administrativo, a outra pessoa a execuo de determinado servio
pblico para que o execute por sua conta e risco, mas visando
atender ao interesse pblico.
Administrao Pblica Direta
Como explicitado, foi o Decreto-Lei n 200/67, em que
pese no se atentar para o exerccio de funes atpicas pelos demais
poderes e tratando do plano federal, que estabeleceu o conceito de
Administrao Pblica Direta. Vejamos:
Art. 4 A Administrao Federal compreende:
I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios
integrados na estrutura administrativa da Presidncia
da Repblica e dos Ministrios.
Portanto, a Administrao Pblica Direta
compreende os prprios Entes Polticos, ou seja, Unio,
Estados-membros, Distrito Federal e Municpios, todos com
personalidade jurdica de direito pblico semelhana do Estado
Central (Repblica Federativa do Brasil) no exerccio da funo
administrativa.
Lembre-se, ento, que a Administrao Pblica direta
realizou a desconcentrao administrativa, ou seja, a distribuio em
sua estrutura interna de atividades por meio de rgos. De outro
lado, tambm realizou a descentralizao administrativa atravs da
criao de entidades administrativas, o que se denominou
Administrao Pblica indireta.
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Portanto, a Administrao Pblica Indireta o
conjunto de pessoas jurdicas distintas do Estado, e criadas por ele,
para realizar atividades que lhe so atribudas como prprias.
Ento, importante aprofundarmos no estudo da
desconcentrao administrativa, ou seja, os rgos pblicos e,
posteriormente, da descentralizao, isto , da Administrao Pblica
indireta.
rgos Pblicos
De acordo com o art. 1, 2, inc. I, da Lei n
9.784/99, rgo pblico a unidade de atuao integrante da
estrutura da Administrao direta e da estrutura da
Administrao indireta.
Nesse sentido, a Profa. Di Pietro os define como uma
unidade que congrega atribuies exercidas pelos agentes pblicos
que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado.
Na clssica lio de Hely Lopes Meirelles, rgos so
centro de competncias institudos para o desempenho de funes
estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa
jurdica a que pertencem.
Com efeito, em que pese os rgos pblicos terem sidos
criados originariamente no mbito da Administrao Pblica direta
(desconcentrao administrativa), tal fenmeno amplamente
aplicvel na Administrao indireta. Significa dizer que a
desconcentrao administrativa pode ocorrer na Administrao direta
ou na indireta, conforme se extrai do conceito legal.
importante dizer que o rgo no se confunde com a
pessoa jurdica (ente ou entidade), ele parte integrante da
estrutura de uma pessoa jurdica.
Por isso, a caracterstica bsica que diferencia um
rgo de uma entidade que os rgos no possuem
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personalidade jurdica, e integram a estrutura interna de um ente
ou entidade.
Contudo, alguns rgos podem ter representao
prpria para a defesa de suas prerrogativas institucionais, ou seja,
podem ir a juzo em defesa da garantia do exerccio de suas
atribuies, conforme entendimento doutrinrio e consagrado no
mbito da jurisprudncia do STJ:
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO DEFESA
JUDICIAL DE RGO SEM PERSONALIDADE JURDICA
PERSONALIDADE JUDICIRIA DA CMARA DE
VEREADORES.
1. A regra geral a de que s os entes personalizados,
com capacidade jurdica, tm capacidade de estar em
juzo, na defesa dos seus direitos.
2. Criao doutrinria acolhida pela
jurisprudncia no sentido de admitir que rgos
sem personalidade jurdica possam em juzo
defender interesses e direitos prprios,
excepcionalmente, para manuteno,
preservao, autonomia e independncia das
atividades do rgo em face de outro Poder.
3. Hiptese em que a Cmara de Vereadores pretende
no recolher contribuio previdenciria dos salrios
pagos aos Vereadores, por entender inconstitucional a
cobrana.
4. Impertinncia da situao excepcional, porque no
configurada a hiptese de defesa de interesses e
prerrogativas funcionais.
5. Recurso especial improvido.
(REsp 649.824/RN, Rel. Ministra ELIANA CALMON,
SEGUNDA TURMA, julgado em 28/03/2006, DJ
30/05/2006 p. 136)
O rgo tambm no se confunde, em regra, com a
pessoa fsica (com o agente pblico). Todavia, para o exerccio das
competncias que lhe so distribudas imprescindvel o elemento
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humano a fim de exercer a vontade da administrao.
Por isso, necessrio o estudo da relao entre o agente
e o rgo, ou seja, a relao que se concretiza em razo do exerccio
de atividades pelos agentes pblicos em decorrncia das atribuies
destinadas a determinados rgos.
Trs sos as teorias que tentam explicar essa relao,
sendo:
a) teoria do mandato: Para esta teoria o agente
pblico seria um mandatrio da pessoa jurdica, ou seja, receberia
um mandato ou procurao para atuar em nome da administrao.
Sofreu crticas em razo de no se saber quem
outorgou o mandato ao agente tal, que outorgara mandato a outros e
da por diante. Isto , quem passaria procurao para que o agente
pudesse atuar em nome do Estado? A essa pergunta, obviamente no
se encontrou resposta adequada.
Por isso, tal teoria foi refutada, de modo que no se
aplica modernamente no mbito da Administrao Pblica.
b) teoria da representao: para esta o agente
pblico era legalmente representante do Estado, ou seja, o Estado
teria como seu representante legal o agente pblico.
criticvel, pois equipara o agente ao tutor ou curador,
considerando o Estado como incapaz. Assim, se o Estado
considerado incapaz, como ele prprio poderia estabelecer tal
representao? Por isso, tambm essa teoria no se sustentou.
c) teoria do rgo: a aplicada no mbito da
Administrao Pblica, devendo ser aquela observada nas respostas
dos certames.
Explica a relao no sentido de que a pessoa jurdica
manifesta a sua vontade por meio dos rgos, de tal modo
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que, quando os agentes que os compem ao exercerem suas
atribuies, como se o prprio Estado o fizesse, traduzindo-
se numa ideia de imputao.
Significa que o agente atua de acordo com as
competncias do rgo, realizando a vontade do ente ou
entidade que este integra, ou seja, o Estado atua por meio de
seus rgos e, dentro destes, haver agentes que realizaro as
atribuies destinadas estrutura organizacional.
Como visto, essa a teoria que explica a relao entre
o Estado, o rgo e o exerccio das atividades administrativas pelos
agentes, por isso tambm denominada teoria da imputao
[princpio da imputao volitiva].
Nessa lgica, dentro dessa concepo de atribuir ou
distribuir funes aos rgos, podemos classific-los assim:
Quanto posio estatal:
o Independentes: so rgos cuja criao tem origem
na prpria Constituio e representam um dos Poderes
estatais, no esto sujeitos a qualquer subordinao
hierrquica ou funcional por outro rgo, apenas
Constituio e s Leis. (Ex: Chefia do Executivo,
Tribunais, Congresso Nacional etc)
o Autnomos: so rgos que gozam de autonomia
administrativa, financeira e tcnica, localizados na
cpula da Administrao, abaixo e subordinados
diretamente aos rgos independentes, participando
das decises governamentais no mbito de suas
competncias. (Ex: Ministrios, Secretarias de Estado).
o Superiores: so os rgos que detm o poder de
direo, comando e controle das atividades
administrativas de sua competncia, porm esto
sempre subordinados a controle hierarquia de uma
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autoridade superior, no gozando, portanto, de
autonomia. (Ex: Departamentos, Gabinetes,
Coordenadorias, Divises etc)
o Subalternos: so os rgos que esto subordinados a
outros rgos de hierarquia maior, com funo
eminentemente de execuo das decises tomadas
administrativamente. (Ex: Seo de pessoal,
expediente, material, transporte, apoio tcnico etc).
Quanto estrutura:
o Simples: so rgos constitudos por um s centro de
comando, sem subdivises internas.
o Compostos: so rgos que possuem, em sua
estrutura interna, outros rgos que lhe esto
subordinados hierarquicamente.
Quanto atuao funcional:
o Singulares: so rgos que atuam, exercem seu poder
decisrio, por meio de um nico agente. (Diretoria Geral
etc)
o Colegiados: so rgos que atuam e decidem pela
manifestao conjunta e majoritria de seus membros
(Comisses Disciplinares, Comisso de Licitao etc).
Ento, conforme vimos, os rgos no possuem
personalidade jurdica prpria. Isso porque rgo integra a
estrutura de um Ente ou Entidade da Administrao Pblica.
Porm, como j ressaltado, em que pese os rgos no
terem personalidade jurdica, alguns (rgos independentes e
autnomos) so dotados de capacidade processual (capacidade
judiciria) a fim de irem a juzo na defesa de suas prerrogativas
institucionais, tal como o TCU na defesa de sua prerrogativa de
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fiscalizar as contas pblicas, por exemplo.
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal (STF)
tambm tem entendimento no sentido de que alguns rgos tm a
capacidade ou personalidade judiciria para impetrarem
mandado de segurana para a defesa do exerccio de suas
competncias e do gozo de suas prerrogativas.
Administrao Pblica Indireta
A Administrao Pblica Indireta uma forma de
descentralizao administrativa em que o Estado, Administrao
Pblica Direta, transfere (outorga) competncias administrativas para
outra pessoa jurdica, criada por ele.
Dessa forma, temos no mbito da Administrao
Pblica Indireta as seguintes entidades:
Autarquias,
Fundaes Pblicas,
Empresas Pblicas
Sociedades de Economia Mista.
Autarquias
As autarquias so pessoas jurdicas de direito
pblico, criadas por lei, com capacidade de auto-
administrao, ou seja, autonomia administrativa,
oramentria e tcnica, e capital exclusivamente pblico, para
o desempenho de atividades tpicas do Estado.
Nesse sentido, o Decreto-Lei n 200/67 define
autarquia, nos termos do art. 5, inc. I, da seguinte forma:
I Autarquia o servio autnomo, criado por lei, com
personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para
executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto
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administrativa e financeira descentralizada.
Numa viso bem simplista, podemos dizer que as
autarquias representam uma parcela do Estado no exerccio indireto
de sua funo administrativa, por meio de um rgo a que se atribuiu
vida prpria. [AUTO + ARQUIA = MESMO, IGUAL + GOVERNO,
ADMINISTRAO]
Diante disso, possvel identificar as seguintes
caractersticas:
A criao sempre por lei;
So dotadas de personalidade jurdica de direito
pblico;
Gozam de autonomia administrativa, oramentria e
tcnica;
So criadas para especializao dos fins ou atividades;
Sujeitam-se ao controle de tutela, que significa que no
esto subordinadas ao ente que as criou, mas apenas
vinculada aos fins para os quais foi criada (superviso
ministerial).
As autarquias so sempre criadas por lei, ou seja,
somente a Lei pode criar uma Autarquia. E a lei que definir sua
estrutura, sua atividade, ou seja, seus contornos.
Significa que, a partir do incio da vigncia da lei
criadora, tem a entidade seu surgimento, sem qualquer necessidade
de averbao de seus atos institucionais em rgos destinados a
tanto, pois seu delineamento est todo contido na norma criadora.
Desse modo, bom ressaltar que para sua extino,
por observncia do princpio da simetria (paralelismo das formas),
dever ser tambm procedida por meio de lei. Isto , se somente por
lei especfica possvel criao, ento, somente por lei poder
ocorrer extino de uma Autarquia.
importante destacar que, doutrinariamente, se
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costuma dividir as autarquias em institucionais e territoriais.
As autarquias territoriais surgem por desmembramento
geogrfico do Estado, criando-se um ente ao qual se outorga
prerrogativas de forma geral funes administrativas e at mesmo de
ordem poltica, a exemplo dos territrios que so autarquias
territoriais de natureza poltica integrantes da Unio.
As autarquias institucionais so pessoas
administrativas criadas por lei, com objetivo especfico, sem qualquer
espcie de delegao poltica, pois recebem, por outorga, a
titularidade de uma atividade tpica do Estado.
Por outro lado, classificam-se, ainda, as autarquias
quanto ao objeto, quando teramos as autarquias em regime
comum e as em regime especial.
As autarquias em regime comum no tm maior
especificidade, ou seja, estariam submetidas ao denominado regime
comum das autarquias, gozando de autonomia administrativa e
financeira, prerrogativas semelhana do Estado, porm sem
maiores prerrogativas, tal como mandato fixo para seus dirigentes,
poder normativo etc. Ex. Instituto Nacional do Seguro Social INSS,
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente IBAMA, Instituto de
Colonizao e Reforma Agrria INCRA, dentre outros.
As autarquias em regime especial so autarquias
dotadas de maiores prerrogativas, tal qual maior autonomia
administrativa, poder normativo tcnico e, ainda, algumas gozando
de mandato fixo para os seus dirigentes. Ex: Universidades (Lei n
5.540/68), BACEN e as denominadas agncias reguladoras (ex.:
ANATEL, ANA, ANEEL, ANP, ANVISA, etc).
Podemos utilizar, ainda, classificao considerando a
estrutura, quando teremos as autarquias corporativas e as
fundacionais.
As autarquias corporativas so aquelas que tm a
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prerrogativa de fiscalizar e controlar o exerccio de certas profisses.
Ex.: CRECI, CRM, CREA, CRC, ou seja, os conselhos profissionais.
Nesse aspecto, cabe destacar que o Supremo Tribunal
Federal tem entendimento de que a OAB (Ordem dos Advogados do
Brasil) no integra a Administrao Pblica, realizando, pois, servio
pblico de forma independente, e, por isso, no se submete ao
regime jurdico-administrativo (no sendo obrigada a realizar
concurso para ingresso de pessoal), tampouco a controle Estatal de
suas finalidades ou mesmo do Tribunal de Contas da Unio no
tocante aos seus recursos e gastos.
Portanto, verificamos que muito embora os conselhos
de profisses sejam autarquias corporativas, e, por isso, se
submetem a controle do Tribunal de Contas da Unio, alm de terem
o dever de licitar e realizar concursos pblicos, a OAB estaria excluda
dessas sujeies na medida em que no integra a Administrao
Pblica, conforme entendimento do STF.
As autarquias fundacionais so autarquias criadas
em razo de um destacamento de patrimnio estatal, com o escopo
de atuarem desempenhando atividades ligadas ao desenvolvimento
social, tal como sade, educao ou em proteo aos direitos e
interesses de minorias. Ex. Fundao Universidade de Braslia (FUB),
Fundao Nacional do ndio (FUNAI) etc.
O Prof. Carvalho Filho traz interessante classificao,
quanto nvel federativo e quanto ao objetivo, alm daquelas
referentes ao regime jurdico (especial ou comum).
Quanto ao nvel federativo, as autarquias podem ser
federais (integrantes da Unio), estaduais, distritais e municipais.
Quanto ao objeto podem classificar-se em culturais
(so aquelas dirigidas educao e sade), corporativas (ou
profissionais, so os conselhos) e previdencirias (voltadas
previdncia social oficial), e ainda assistenciais (voltadas atividade
de auxlio, ajuda, assistncia), administrativas (categoria residual que
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desempenham servios pblicos e outras atividades), de controle (as
agncias reguladoras) e associativas (associao publica).
Portanto, a autarquia forma de atuao especializada
da Administrao no exerccio de certa atividade administrativa, de
modo que no poder atuar fora de tais fins, sob pena de violao da
finalidade para a qual fora constituda.
Quanto s agncias reguladoras vale lembrar que em
decorrncia da chamada reforma administrativa empreendida
pelo Governo Federal nos anos 90, surgiram no Estado brasileiro as
denominadas Agncias, inspiradas no modelo Norte-Americano e
Francs, procurando estabelecer autarquias submetidas a regime
especial.
o que alguns doutrinadores tm chamado de
agencificao, no sentido da proliferao das agncias.
No entanto, conforme crtica do Prof. Celso Bandeira,
a nica particularidade marcante do tal regime especial a
nomeao pelo Presidente da Repblica, sob aprovao do
Senado, dos dirigentes da autarquia, com garantia, em prol
destes, de mandato a prazo certo e, enfim, da adoo do nome
de agncia.
A denominao agncia, no sentido de se estabelecer
uma atividade reguladora como sendo inovadora no ordenamento
administrativo nacional, nada traz de novo, a no ser, como eu havia
dito, o prprio nome, visto que a existncia de autarquias com
referida funo j h muito existia na seara nacional, podendo citar,
por exemplo, o Banco Central, a CVM (Conselho de Valores
Monetrios), a SUSEP (Superintendncia de Seguros Privados).
Assim, nada h de inovador na atribuio de
poderes reguladores s denominadas autarquias em regime
especial (agncias).
De tudo, no entanto, precisamos verificar que h duas
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hipteses de agncias: as reguladoras e as executivas.
As agncias reguladoras surgiram em decorrncia do
plano nacional de desestatizao (Lei n 9.491/97), cujo escopo era
por fim ao monoplio estatal de alguns servios definidos em certos
setores e, principalmente, visando o princpio da especialidade, com
papel de disciplinar e fiscalizar atividades tpicas do Estado, cuja
execuo fora outorgada a particulares.
Como disse, essas agncias caracterizam-se por trs
elementos: maior independncia, investidura especial (depende
de nomeao pelo Presidente aprovao prvia do Senado
Federal) e mandato, com prazo fixo, conforme lei que cria a
pessoa jurdica.
Quanto ao regime especial, o prof. Carvalho Filho d
especial destaque quanto s prerrogativas para que se caracterize
uma autarquia em regime especial, citando quatro fatores, sendo:
1) poder normativo tcnico (chamada deslegalizao, ou seja,
poder de editar normas tcnicas complementares das normas
gerais);
2) autonomia decisria (poder de decidir os conflitos
administrativos que envolvem sua rea de atuao);
3) independncia administrativa (seus dirigentes tm
investidura por prazo certo);
4) autonomia econmico-financeira (tm recursos prprios e
dotao oramentria especfica).
As agncias reguladoras so responsveis pela
regulamentao, controle e fiscalizao de servios pblicos,
atividades e bens transferidos ao setor privado e, em suma,
englobam as seguintes atividades:
a) servios pblicos propriamente ditos, tal como
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ANEEL (Lei n 9.427/96), ANATEL (Lei n 9.472/97), ANTT e ANTAQ
(Lei n 10.233/2001);
b) atividade de fomento e fiscalizao de atividade
privada (Ancine MP 2.281-1/01 Lei n 10.454/02);
c) regulao e fiscalizao de atividades econmicas
(ANP, Lei n 9.478/97);
d) atividades sociais exercidas pelo Estado, mas
facultadas tambm ao particular (ANVISA, Lei n 9.782/99; ANS,
Lei n 9.961/00); e,
e) agncia reguladora de uso de bens pblicos, tal
como a ANA, criada pela Lei n 9.984/00.
De todo modo, devemos observar uma srie de traos
especficos e caractersticos dessas entidades quanto a pessoal,
regime jurdico, licitaes, dentre outros. Vejamos:
a) Regime de pessoal: A Lei n 9.986/00 estabelecia
a possibilidade de contratao por meio do regime celetista. Porm, o
STF entendeu que no se compatibilizava o regime de emprego com
as atribuies desempenhas pelas agncias reguladoras, firmando,
com isso, a necessidade de observar o regime estatutrio.
Dessa forma, fora revogado o regime anterior pela Lei
n 10.871/04, a qual estabeleceu o regime estatutrio, prejudicando
o julgamento final da ADI 2.130, que havia suspendido a aplicao de
regime privado aos agentes. Autorizou-se, contudo, a contratao de
pessoal tcnico de carter temporrio pelo prazo mximo de 36
meses.
b) Licitao: devem observar as normas da Lei n
8.666/93. Podendo optar por modalidades especificas como o prego
e a consulta, conforme consta da Lei n 9.986/00.
As agncias executivas, por outro lado, so
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autarquias ou fundaes que por iniciativa da Administrao Direta
(Presidente da Repblica), recebem o status de Agncia Executiva,
em razo da celebrao de um contrato de gesto, que objetiva
uma maior eficincia e reduo de custos (Decretos Federais n
2.487 e 2.488, ambos de 1998).
Para receber tal qualificao preciso ter plano
estratgico de reestruturao e desenvolvimento institucional em
andamento e celebrar contrato de gesto com o Ministrio supervisor.
So, portanto, autarquias ou fundaes
qualificadas para melhor desempenho de suas atividades que
firmam contrato de gesto para maior autonomia
administrativa e oramentria, no estando, portanto,
hierarquicamente subordinadas.
Fundaes Pblicas
O Decreto-Lei n 200/67, conforme art. 5, inc. IV,
define fundaes, como entidade dotada de personalidade
jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em
virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de
atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades
de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio
prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e
funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras
fontes. (Includo pela Lei n 7.596, de 1987)
Portanto, Fundao uma pessoa jurdica composta
por um patrimnio personalizado, destinado pelo seu fundador para
uma finalidade especfica.
Nesse sentido, a Constituio Federal em seu artigo 37,
inc. XIX, assim dispe:
Art. 37.
XIX somente por lei especfica poder ser criada
autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de
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sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei
complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua
atuao; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19,
de 1998)
Significa dizer que a criao de Fundaes depende
sempre de lei especfica, ou seja, a lei autorizando a criao, cabendo
a lei complementar definir a rea de atuao.
Ressalte-se, ademais, que a criao se d por meio de
decreto executivo que aprova o Estatuto, o qual dever ser registrado
em cartrio de registro de pessoas jurdicas.
De outro lado, devemos entender que as Fundaes
Pblicas podem ter a natureza de pessoa jurdica de direito pblico,
caracterizando uma espcie de autarquia, denominada autarquia
fundacional ou fundao governamental.
Com efeito, disso podemos extrair que, as fundaes
pblicas de direito pblico esto submetidas a regime jurdico de
direito pblico, o que caracteriza que seus bens so pblicos, o
regime adotado para seu pessoal o estatutrio, pagando suas
dvidas por precatrios e, no caso das fundaes pblicas de direito
pblico federal esto sob a jurisdio da justia federal.
De outro lado, as fundaes pblicas de direito privado,
se submete ao regime jurdico de direito privado, seus bens so
considerados privados, seu agentes, como regra, se submetem ao
regime celetista.
No entanto, nem tudo se reduz ao regime privado,
que por ser entidade pblica est submetida a algumas restries
oriundas do princpio da indisponibilidade do interesse pblico, ou
seja, oriundas do regime jurdico-administrativo, tal como
obrigatoriedade de licitar, realizar concurso pblico, dentre tantas
outras implicaes do regime pblico.
Empresas Estatais
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As empresas estatais tm com espcies as empresas
pblicas e sociedades de economia mista e suas subsidirias.
A empresa pblica, conforme Decreto-Lei 200/67,
pessoa jurdica de direito privado composta por capital
exclusivamente pblico, criada para a prestao de servios pblicos
ou explorao de atividades econmicas sob qualquer modalidade
empresarial.
Nesse sentido, vale citar, alm do referido art. 37, inc.
XIX, o art. 173, 1, inc. II, da Constituio, que assim dispe:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio,
a explorao direta de atividade econmica pelo Estado
s ser permitida quando necessria aos imperativos
da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa
pblica, da sociedade de economia mista e de suas
subsidirias que explorem atividade econmica de
produo ou comercializao de bens ou de prestao
de servios, dispondo sobre: (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
I sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e
pela sociedade; (Includo pela Emenda Constitucional n 19,
de 1998)
II a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis,
comerciais, trabalhistas e tributrios; (Includo pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
De outro lado, a sociedade de economia mista
pessoa jurdica de direito privado, criada para prestao de servio
pblico ou explorao de atividade econmica, com capital misto e na
forma de S/A.
Assim, vamos verificar que as estatais tm
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caractersticas que as assemelham, mas tm outras que as
distinguem.
Observe que, quanto criao dessas entidades,
sempre depende de lei, s que a lei (especfica) autoriza a instituio
(art. 37, XIX, da CF), que depender de registro de seus atos
constitutivos no rgo competente [junta comercial].
Quanto extino, em observncia ao princpio do
paralelismo das formas ou da simetria haveria a necessidade
tambm de lei autorizar, dando-se a devida baixa no cartrio.
No entanto, paira na doutrina controvrsia acerca da
possibilidade de empresa pblica ou sociedade de economia mista
falir. A Lei n 6.404/76 (LSA) estabelecia que a Sociedade de
Economia Mista no poderia falir, esse era o entendimento
sustentado por parte da doutrina, outros sustentavam que poderia
ante a norma do art. 173, 1, CF/88.
Contudo, a Lei n 11.101/2005 (nova Lei de Falncias e
Recuperao Judicial), em seu artigo 2, exclui, explicitamente, a
sociedade de economia mista e a empresa pblica de sua incidncia,
de modo que no podem falir ou se submeterem ao procedimento de
recuperao judicial extrajudicial.
Outrossim, cumpre dizer que as estatais esto
submetidas s disposies da Lei 8.666/93. Pode, contudo, quando
exploradoras da atividade econmica, ter regime especial por meio de
estatuto prprio conforme o art. 173, 1, III, CF.
Ressalto, no entanto, que o STF entendeu, em
julgamento ainda pendente de finalizao, que a estatal exploradora
de atividade econmica em regime concorrencial pode adotar
procedimento simplificado de licitao aprovado por decreto
presencial (caso Petrobras).
INFORMATIVO N 426:
TTULO: Efeito Suspensivo em
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RE: Petrobrs e Licitao Simplificada
PROCESSO: AC 1193
ARTIGO
A Turma, resolvendo questo de ordem, deferiu medida
cautelar para emprestar efeito suspensivo a recurso
extraordinrio interposto pela Petrleo Brasileiro S/A
Petrobrs contra acrdo do STJ que, tambm em medida
cautelar, restabelecera a eficcia de tutela antecipada que
suspendera as suas licitaes, as quais utilizavam
procedimento licitatrio simplificado, previsto na Lei
9.478/97 e regulamentado pelo Decreto 2.745/98.
Consideraram-se presentes os requisitos necessrios
pleiteada concesso. Quanto plausibilidade jurdica do
pedido, asseverou-se que a submisso da Petrobrs a
regime diferenciado de licitao estaria, primeira
vista, justificado, tendo em conta que, com o advento
da EC 9/95, que flexibilizara a execuo do monoplio
da atividade do petrleo, a ora requerente passara a
competir livremente com empresas privadas, no
sujeitas Lei 8.666/93. Nesse sentido, ressaltaram-se as
conseqncias de ordem econmica e poltica que adviriam
com o cumprimento da deciso impugnada, caso
a Petrobrs tivesse que aguardar o julgamento definitivo do
recurso extraordinrio, j admitido, mas ainda no
distribudo no STF, a caracterizar perigo de dano irreparvel.
Entendeu-se, no ponto, que a suspenso
das licitaes realizadas com base no Regulamento do
Procedimento Licitatrio Simplificado (Decreto
2.745/98 e Lei 9.478/97) poderia tornar invivel a
atividade da Petrobrs e comprometer o processo de
explorao e distribuio do petrleo em todo pas, com
reflexos imediatos para a indstria, comrcio e, enfim, para
toda a populao. AC 1193 QO-MC/RJ, rel. Min. Gilmar
Mendes, 9.5.2006. (AC-1193)
Ademais, no tocante ao regime tributrio, tendo em
vista a disposio contida no art. 173, 1, inc. II, CF/88, em regra,
as estatais no tm privilgios tributrios, no extensveis iniciativa
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privada.
De todo modo, o Supremo Tribunal Federal vem
entendendo que se prestam servios pblicos, especialmente em
regime de exclusividade, gozam de prerrogativas de direito pblico,
tal como imunidade tributria em relao aos seus bens, rendas e
servios e pagamento de seus dbitos por precatrios (Caso ECT).
INFORMATIVO N 546
TTULO: ECT: IPVA e Imunidade Tributria
PROCESSO: ACO 765
ARTIGO
Na linha da orientao firmada no julgamento da ACO
959/RN (DJE de 16.5.2008), no sentido de que a norma do
art. 150, VI, a, da CF alcana as empresas pblicas
prestadoras de servio pblico, o Tribunal, por maioria,
julgou procedente pedido formulado em ao cvel originria
proposta pela Empresa Brasileira de Correios e
Telgrafos ECT contra o Estado do Rio de Janeiro,
para afastar a cobrana do IPVA, bem como as sanes
decorrentes da inadimplncia do tributo. Vencidos os
Ministros Marco Aurlio, relator, e Ricardo Lewandowski, que
julgavam o pleito improcedente, por reputarem inaplicvel,
autora, a imunidade recproca, haja vista ser ela empresa
pblica com natureza de direito privado que explora
atividade econmica. Vencido, parcialmente, o Min. Joaquim
Barbosa, que julgava o pedido procedente em parte. Em
seguida, o Tribunal, tambm por votao majoritria,
resolveu questo de ordem, suscitada pelo Min. Menezes
Direito, para autorizar os Ministros a decidirem, monocrtica
e definitivamente, nos termos da deciso desta ao cvel
originria, recursos e outras causas que versem sobre o
mesmo tema. Vencido, no ponto, o Min. Marco Aurlio. ACO
765/RJ, rel. orig. Min. Marco Aurlio, red. p/ o acrdo Min.
Menezes Direito, 13.5.2009. (ACO-765)
E, por fim, no tocante a responsabilidade civil, as
estatais podem tanto explorar a atividade econmica como prestar
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servio pblico.
Assim, quando prestadoras de servios pblicos
submetem-se ao regime de responsabilidade objetiva (art. 37, 6,
CF/88), respondendo o Estado subsidiariamente pelos prejuzos
causados. Quando exploradoras de atividade econmica, o regime
ser o privado, portanto, em regra, a responsabilidade subjetiva, ou
seja, depende da comprovao de dolo ou culpa.
No tocante ao seu pessoal, por estarem submetidas ao
regime de direito privado, ocupam emprego pblico, seguindo o
regime da CLT, todavia, so considerados agentes pblicos
(servidores pblicos lato sensu), em razo de algumas regras:
concurso pblico, teto remuneratrio, acumulao, remdios
constitucionais, fins penais, improbidade administrativa, dentre
outros aspectos.
de se ressalvar, no entanto, o entendimento do TST
de que poder dispensar o empregado de forma imotivada, salvo
quando for estatal prestadora de servios pblicos, porque a a
dispensa dever ser motivada e amparada de processo administrativo
no qual se assegure o contraditrio e a ampla defesa.
E, por fim, no tocante aos bens so passveis de
penhora, j que so considerados bens privados, exceto se a
empresa for prestadora de servios pblicos e o bem estiver
diretamente ligado a eles, de modo que por fora do princpio da
continuidade o bem no poder sofrer constrio.
Essas caractersticas assemelham as empresas pblicas
e as sociedades de economia mista, no entanto, se distanciam no
tocante a sua constituio, isso porque as empresas pblicas so
formadas por capital exclusivamente pblico, enquanto as de
economia mista no.
As empresas pblicas podem assumir qualquer forma
societria/empresarial, ou seja, podem ser S/A, Limitada, Comandita.
No entanto, as de economia mista s podem assumir a forma de S/A.
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Ademais, no caso federal, as empresas pblicas so
submetidas Justia Federal (art. 109, inc. I, da CF/88), enquanto
que as sociedades de economia mista tero suas causas decididas na
Justia Estadual.
Organograma:
Administrao: Sentidos
Por fim, cumpre dizer que a organizao administrativa
que percebemos nos d a noo e sentido formal da Administrao
Pblica. Contudo, o sentido da administrao pblica tambm pode
ser concebido por aquilo que ela faz, desempenha, ou seja, pelas
atividades, chamado de sentido material.
Desse modo, pelo sentido formal, orgnico ou subjetivo
temos os entes, entidades, rgos e agentes (servidores) pblicos
que integram a estrutura da Administrao Pblica, grafando-se a
expresso com as iniciais em maisculo.
Pelo sentido material, funcional ou objetivo, temos as
funes desempenhadas pelo Estado no exerccio da funo
administrativa (Servios Pblicos, Poder de Polcia, Fomento e
Interveno), de modo que se grafa o termo administrao pblica
em minsculo.
Dito isso, vamos s questes.
AdministraoPblica
Direta
Unio Estados DF Municpios
Indireta
Autarquias Fundaes
Pblicas EmpresasPblicas
Sociedades deEconomia Mista
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QUESTES COMENTADAS
1. (TCNICO ADMINISTRATIVO DNPM CESGRANRIO/2006)
De acordo com o livro "Direito Administrativo Brasileiro", de
Hely Lopes Meirelles, o Direito Administrativo tem quatro
fontes principais. Nesse sentido, correlacione as fontes do
Direito Administrativo que se encontram na coluna da
esquerda com as afirmativas a elas referentes que se
encontram na coluna da direita.
I - Doutrina
II - Jurisprudncia
III - Costume
---------------------------------------------------------------------------
X - Influencia fortemente o Direito Administrativo por traduzir
reiterao de decises contenciosas.
Y - Tem tido utilizao crescente nos demais ramos do direito, sendo
importante para o Direito Administrativo em razo da deficincia da
legislao.
Z - Distingue as regras que convm a cada um dos subramos do
saber jurdico e influi tanto na elaborao da Lei quanto nas decises
contenciosas ou no contenciosas.
---------------------------------------------------------------------------
A relao correta :
a) I - X; II - Z; III - Y
b) I - Y; II - X; IV - Z
c) I - Y; III - Z; IV - X
d) I - Z; II - X; III - Y
e) II - Z; III - Y; IV - X
Comentrio:
O item I Doutrina corresponde assertiva Z -
Distingue as regras que convm a cada um dos sub-ramos do saber
jurdico e influi tanto na elaborao da Lei quanto nas decises
contenciosas ou no contenciosas.
O item II Jurisprudncia corresponde assertiva X -
Influencia fortemente o Direito Administrativo por traduzir reiterao
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de decises contenciosas.
O item III Costume corresponde assertiva Y - Tem
tido utilizao crescente nos demais ramos do direito, sendo
importante para o Direito Administrativo em razo da deficincia da
legislao.
Gabarito: D.
2. (FISCAL DE RECEITA SEFAZ/AC CESPE/2009) Com
referncia a conceitos, fontes e princpios do direito
administrativo, assinale a opo correta.
a) Os costumes so fontes do direito administrativo, no importando
se so contra legem, praeter legem ou secundum legem.
b) As expresses servio pblico centralizado e servio pblico
descentralizado equivalem a administrao pblica direta e
administrao pblica indireta, respectivamente.
c) Em uma sociedade democrtica, a correta aplicao do princpio da
supremacia do interesse pblico pressupe a prevalncia do interesse
da maioria da populao.
d) A aplicao do princpio da segurana jurdica pode afastar o da
mera legalidade.
Comentrio:
A alternativa a est errada. De fato, os costumes so
fontes do direito administrativo. Porm, seu uso deve ser sempre
secundum legem, ou seja, de acordo com a lei.
O costume no pode ser contrrio a lei (contra legem)
e nem ir alm da lei (praeter legem). Desse modo, o costume nem
cria direitos nem obrigaes.
A alternativa b est errada, pois um servio pblico
poder ser prestado, de forma descentralizada, por uma pessoa no
integrante do Estado (concessionria), e da no integrante da
Administrao Pblica indireta, por exemplo.
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No se deve confundir a Administrao indireta que, de
fato, surge por descentralizao administrativa, com a
descentralizao de servios pblicos, pois esta gnero e, portanto,
mais abrangente, podendo ocorrer inclusive para permitir que a
iniciativa privada preste o servio pblico (delegao, por exemplo).
A alternativa c est errada, porque nem sempre a
correta aplicao do princpio da supremacia do interesse pblico
pressupe a prevalncia do interesse da maioria da populao, na
medida em que em certas ocasies h que se defender ou garantir o
interesse da minoria, como prev a Constituio nos direitos e
garantias fundamentais.
Afora isso, necessrio separar o interesse pblico
primrio (da coletividade) e o interesse pblico secundrio (do Estado
enquanto pessoa jurdica). Em regra, o que deve prevalecer o
interesse pblico primrio, mas sempre respeitando os direitos e
garantias individuais.
Assim, a alternativa d est correta. De fato, a
aplicao do princpio da segurana jurdica pode afastar o da mera
legalidade. que poder, mesmo diante de ato ilegal, a situao ser
resguardada por fora da segurana jurdica, tal como nos casos em
que a situao j est consolidada por um longo prazo e indivduo
est de boa-f.
Gabarito: D.
3. (ANALISTA SUPERIOR MPE/SE FCC/2009) A
Administrao Direta definida como
(A) corpo de rgos, dotados de personalidade jurdica prpria,
vinculados ao Ministrio ou Secretaria em cuja rea de competncia
estiver enquadrada sua principal atividade.
(B) conjunto de pessoas jurdicas de direito pblico subordinadas
diretamente chefia do Poder Executivo.
(C) conjunto de servios e rgos integrados na estrutura
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administrativa da chefia do Poder Executivo e respectivos Ministrios
ou Secretarias.
(D) soma das autarquias, fundaes pblicas e empresas pblicas
subordinadas ao governo de determinada esfera da Federao.
(E) nvel superior da administrao da Unio ou de um ente federado,
integrada pela chefia do Poder Executivo e respectivos auxiliares
diretos.
Comentrio:
Alternativa A est errada na medida em que os
rgos no possuem personalidade jurdica, eles integram uma
estrutura, ou seja, um ente ou entidade, e estes que possuem
personalidade jurdica.
Alternativa B est errada, eis que a Administrao
Pblica Direta compreendida como o conjunto de rgos que
integra um ente poltico. Percebam ademais que quando falamos em
pessoas jurdicas, afastaremos a subordinao, ou seja, no h
subordinao de uma