Il diritto d’asilo in europa ppt 03 p. v. tonini
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IL DIRITTO D’ASILO IN EUROPA CONCETTI INTRODUTTIVI Paolo V. Tonini
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Intervento di Paolo Vincenzo Tonini quale segretario generale della GFE Bologna all'incontro sul Diritto d'Asilo in Europa
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IL DIRITTO D’ASILO IN EUROPACONCETTI INTRODUTTIVI
Paolo V. Tonini
NOZIONI E CONCETTI INTRODUTTIVI
A cura di Paolo Vincenzo ToniniSegretario GFE – sezione di Bologna
13/04/23 2La tutela del diritto d'Asilo in Europa - P. V. Tonini - [email protected]
I. Perché occuparsi del diritto d’asilo; II. Che cos’è il diritto d’Asilo; III. Una tutela multilivello:
A. La Dichiatazione Universale dei Diritti Umani (Dichiarazione);B. La Convenzione sullo status dei Rifugiati e l’Alto Commissariato ONU (UNHCR)C. La Carta Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU)D. Il Common European Asylum System (CEAS)
I. PERCHÉ OCCUPARSI DEL DIRITTO D’ASILO
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Negli ultimi venti anni il numero di richieste d’asilo è aumentato enormemente in tutti gli stati industrializzati.
Countries of destination 1980 1990 2000 2009
Australia - 12.128 13.064 6.170
Austria 9.259 22.789 18.285 15.830
Belgium 2.727 12.963 42.691 17.190
Canada 1.000 36.735 34.252 33.250
Denmark 65 5.292 13.005 3.750
Finland - 2.743 3.170 5.910
France 18.790 54.813 39.775 41.980
Germany 107.818 193.063 78.564 27.650
Greece 1.792 6.166 3.083 15.930
Ireland - - 10.938 2.690
Italy 1.541 4.827 15.564 17.600
Netherlands 1.350 21.208 43.895 14.910
Norway 101 3.962 10.842 17.230
Spain - 8.647 7.926 3.000
Sweden - 29.420 16.303 24.190
United Kingdom 2.352 38.195 80.300 29.840
United States 26.512 73.637 40.867 38.968
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L’Alto commissariato ONU per la tutela dei rifugiati stima che nel 2009 nei soli 27 paesi membri dell’Unione Europea le richieste di asilo siano state 246,700, più di tre volte tanto che nelle Americhe.
2007 2008 2009 '09-'08
Europe 249,600 283,700 286,700 1%
- EU - 27 -total 223,700 239,200 246,200 3%
- EU- 15 - old 198,100 217,200 221,100 2%
- EU - 12 -new 25,600 2 1,900 25,100 15%
USA/Canada 79,100 86,500 82,300 -5%
Australia/New Zealand
4,200 5 ,000 6,500 30%
Japan/Rep. of Korea
1,500 2 ,000 1 ,700 -15%
Total 334,400 377,200 377,200 0%
Asylum claims lodged in selected regionsChange
I. PERCHÉ OCCUPARSI DEL DIRITTO D’ASILO
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Tuttavia, i dati non vanno considerati in valori assoluti in quanto non tutti i Paesi risultano egualmente considerati da chi migra in cerca d’asilo.Secondo l’ UNHCR i Paesi più ricercati risultano:
I. PERCHÉ OCCUPARSI DEL DIRITTO D’ASILO
State Rank
United States 1
France 2
Canada 3
United Kingdom 4
Germany 5
Sweden 6
Italy 7
Norway 8
Belgium 9
Greece 10
Ranking of the top-10 receiving countries
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II. CHE COS’È IL DIRITTO D’ASILO
Secondo il diritto internazionale umanitario, il diritto d’asilo, nel suo contenuto minimo, preve la pretesa che uno Stato, diverso da quello di nazionalità della persona richiedente, offra, qualora alcune condizioni siano soddisfatte, protezione da diverse forme di persecuzione perpetrate nello Stato di provenienza del soggetto richiedente.
Tale contenuto minimo può essere riassunto nel divieto di rimpatrio o espulsione (refoulement) nei confronti dello Stato ospite.
Ulteriori diritti possono essere garantiti, come per esempio il diritto ad avere la propria domanda esaminata, diritto ad un permesso di soggiorno, all’istruzione, ad una casa etc.
La prima e più importante definizione del diritto d’asilo si ritrova nella Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo del 1948 (Dichiarazione) che, tuttavia, ha un carattere meramente dichiarativo, non prevendo obligazioni in capo agli Stati firmatari.
Al contrario di molti altri diritti espressi nella Dichiarazione il diritto d’asilo non è stato tradotto esplicitamente in nessun altro trattato internazionale. Tuttavia, nel suo contenuto minimo, il diritto d’asilo si può trovare espresso in molteplici convenzioni.
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Articolo 14 Dichiarazione Universale dei Diritti Umani (Parigi, 1948)
1. Ogni individuo ha il diritto di cercare e di godere in altri paesi asilo dalle persecuzioni.
2. Questo diritto non potrà essere invocato qualora l'individuo sia realmente ricercato per reati non politici o per azioni contrarie ai fini e
ai principi delle Nazioni Unite
II. CHE COS’È IL DIRITTO D’ASILO
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III. UNA TUTELA MULTILIVELLO
A. LA CONVENZIONE DI GINEVRA DEL 1951 RELATIVA ALLO STATUS DEI RIFUGIATI (con annesso PROTOCOLLO DEL 1967) & L’ALTO COMMISSARIATO ONU SUI RIFUGIATI;
B. LA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO (1950);
C. LA LEGISLAZIONE DELL’UNIONE EUROPEA
A seguito dell’enunciazione all’ Art. 14 della Dichiarazione del diritto d’Asilo, vari strumenti internazionali vincolanti si sono succeduti nel tempo, ciascuno dei quali è applicabile nei 27 Paesi dell’Unione.
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A. LA CONVENZIONE DI GINEVRA E L’ALTO COMMISSARIATO ONU PER I RIFUGIATI
Nel 1950 l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite istituisce l’Alto Commissariato ONU per la tutela dei rifugiato con lo scopo di cercare una soluzione permanente al problema.
Nel 1951 è adottata a Ginevra da una Conferenza di plenipotenziari una Convenzione vincolante sullo stato sei rifugiati. (Alcune limitazioni territoriali e temporali dovute a postumi della seconda guerra mondiale vengono complessivamente eliminate da un successivo protocollo)
L’Alto Commissariato viene vincolato al suo statuto e alla Convenzione, ma rappresenta un mero organo esecutivo, con il quale gli Stati Membri sono obbligati a collaborare ma che non può fungere da organo giurisdizionale né interpretare in maniera vincolante la convenzione.
Quello che viene istituito è lo status di “Rifugiato”, che a sua volta permette a chi soddisfa determinati requisiti di godere di un determinato numero di diritti nello stato ospite, fra cui il diritto a non essere espulso (non-refoulement), cardine del diritto d’asilo.
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A. LA CONVENZIONE DI GINEVRA E L’ALTO COMMISSARIATO ONU PER I RIFUGIATI
Art. 1 (A) (2) – DEFINIZIONE DI RIFUGIATO
[…] chiunque […] nel giustificato timore d’essere perseguitato per la sua razza, la sua religione, la sua cittadinanza, la sua appartenenza a un determinato gruppo sociale o le sue opinioni politiche, si trova fuori dello Stato di cui possiede la cittadinanza e non può o, per tale timore, non vuole domandare la protezione di detto Stato; oppure a chiunque, essendo apolide e trovandosi fuori dei suo Stato di domicilio in seguito a tali avvenimenti, non può o, per il timore sopra indicato, non vuole ritornarvi.
La definizione è ‘dichiarativa’, cioè ‘trova’ il rifugiato, non lo ‘crea’ e si basa sui seguenti elementi:Giustificato timore (di un pericolo futuro);Persecuzione;Ragioni per la persecuzione (in numer chiuso);Collegamento causale fra la persecuzione e le ragioni della persecuzioneImpossibilità o non volontà di avvalersi della protezione dello Stato di provenienza
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A. LA CONVENZIONE DI GINEVRA E L’ALTO COMMISSARIATO ONU PER I RIFUGIATI
Art. 33 - Divieto d’espulsione e di rinvio al confine
1. Nessuno Stato Contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiatoverso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate amotivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della suaappartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche.
2. La presente disposizione non può tuttavia essere fatta valere da un rifugiato se permotivi seri egli debba essere considerato un pericolo per la sicurezza del paese incui risiede oppure costituisca, a causa di una condanna definitiva per un crimine o undelitto particolarmente grave, una minaccia per la collettività di detto paese.
E’ incluso il cosiddetto ‘indirect refoulement’ ossia il caso in cui un soggetto sia espulso verso un paese terzo che può successivamente espellerlo verso il paese dei suoi incubi.
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A. LA CONVENZIONE DI GINEVRA E L’ALTO COMMISSARIATO ONU PER I RIFUGIATI
PROBLEMI
La tutela del diritto d’asilo garantita ai Rifugiati è relativa e non assoluta:
Ci sono condizioni per le quali alcuni soggetti non posso essere inclusi nella definizione di Rifugiato, Art. 1 (F), e condizioni per le quali pur essendo Rifugiati, i soggetti possono essere espulsi o accompagnati al confine;
Non esiste un organo deputato al controllo giurisdizionale ed all’uniforme interpretazione della convenzione, che di conseguenza presenta notevoli distorsioni applicative fra tutti gli stati firmatari.
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B. LA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO
Il Tattato di Londra del 1949 istituisce il Consiglio d’Europa. Ad oggi questa Organizzazione Internazionale conta 47 Stati Membri (SM). Nel 1950 gli SM firmano a Roma la CEDU, un trattato internazionale vincolante dotato di un autonoma Corte (Corte Europea dei Diritti Umani o ECtHR);
Nel prologo esplicitamente si richiama la Dichiarazione;
Il Consiglio d’Europa è anteriore alla nascita delle Comunnità Europee, e non va confuso con i suoi organi;
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Molti articoli della CEDU possono essere interpretati come integranti il diritto a non essere espulsi, e di conseguenza la base irrinunciabile ad un moderno diritto d’asilo;
L’estrapolazione del principio è dovuta prevalentemente all’interpretazione della Corte nella sua giurisprudenza;
La norma principale da cui si è partiti è stata l’articolo 3 sul divieto della tortura:
Nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti.
B. LA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO
Quando ci sono fondati motivi per ritenere che una persona, se espulsa verso un altro Stato, affronti un rischio concreto di subire trattamenti vietati dall’Art. 3, tale espulsione è proibita, e lo Stato Membro responsabile (ECtHR 14038/88 Soering v. United Kingdom).
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B. LA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO
VANTAGGI
Nessun previo accertamento di ‘status’ è richiesto, la Convenzione è applicabile a qualsiasi persona, e si è svincolati dai rigidi criteri per essere definiti ‘rifugiati’;
Il diritto garantito è ‘assoluto’ e non può essere soggetto ad alcuna restrizione per nessuna ragione (nemmeno in periodi di crisi o emergenza costituzionale come per attentati terroristici!);
Vi è un organo giurisdizionale sovranazionale deputato a garantire uniforme applicazione ed interpretazione della convenzione e sanzionare gli abusi che può ordinare misure provvisorie vincolanti
SVANTAGGI
Frammentarietà di un approccio costruito prevalentemente caso-per-caso (pochissime sono le violazioni che possono giungere fino all’attenzione della Corte);
I soggetti sono lasciati in un limbo giuridico, perché nessun’altra obbligazione è prevista in capo agli stati (emissione di documenti identificativi, permessio di soggiorno) e ne è semplicemente ‘tollerata’ la presenza.
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C. THE COMMON EUROPEAN UNION’S ASYLUM SYSTEM
Con l’implementazione della libertà di circolazione di cittadini, capitali e servizi, la creazione di una frontiera esterna comune e l’abolizione dei controlli interni, gli Stati Membri (SM) dell’ Unione Europea hanno ritenuto necessario di progressivamente uniformare le politiche nazionali sul diritto d’asilo;
E’ stato deciso di procedere in due fasi, la prima (già compiuta) prevede la predisposizione di una minima integrazione su diversi temi (procedurali e di merito), e la seconda (in via di svolgimento) prevede la creazione di un vero e proprio status europeo di rifugiato con relative procedure;
Molti sviluppi interpretativi della CEDU sono stati incorporati ed ora possono essere più facilmente applicabili dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea;
Si garantisce la tutela del diritto d’asilo sia ai soggetti che possono essere qualificati come rifugiati per la Convenzione di Ginevra sia ad altri soggetti che grazie ad altre convenzioni internazionali (principalmente la CEDU ma anche altre) possono comunque usufruire di un (limitato) diritto d’asilo;
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MOTIVAZIONI
Controllare flussi di persone in cerca di asilo che potrebbero potenzialmente muoversi in maniera incontrollata all’interno dell’Unione;
Evitare il cd. “asylum shopping”, ossia più applicazioni in più stati o il sovraffollamenti dei paesi con le condizioni più favorevoli, evitando in questo modo una corsa al ribasso, inasprendo generalmente le politiche migratorie dei songoli stati sperando di dirottare i flussi di rifugiati verso altri lidi.
Cercare di fissare criteri stretti per definire quale stato deve essere considerato responsabile per analizzare le domande d’asilo e quindi trasferire persone eventualmente sottrattevisi. Ma vedi il problema dei cd. ‘rifugiati in orbita’.
C. THE COMMON EUROPEAN UNION’S ASYLUM SYSTEM
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C. THE COMMON EUROPEAN UNION’S ASYLUM SYSTEM
Articolo 78 TFUE(ex articolo 63, punti 1 e 2 e articolo 64, paragrafo 2, del TCE)
1. L'Unione sviluppa una politica comune in materia di asilo, di protezione sussidiaria e diprotezione temporanea, volta a offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessita di protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento. Detta politica deve essere conforme alla convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e al protocollo del 31 gennaio 1967 relativi allo status dei rifugiati, e agli altri trattati pertinenti.
N.B.I cittadini degli SM sono esclusi da sistema comune. La presenza di una presunzione (quasi) assoluta che ogni Stato Membro è ‘sicuro’, tutti gli stati UE si sono reciprocamente impegnati a considerare come non fondate richieste di asilo portate avanti da cittadini comunitari. Questo può apparire in contrasto con altri strumenti internazionali ed infatti non preclude la via di Strasburgo verso la CEDU.
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C. THE COMMON EUROPEAN UNION’S ASYLUM SYSTEM
Temporary Protection Directive
Qualification Directive
Refugee StatusSubsidiary
Protection status
Reception Conditions Directive
Dublin Regulation
Refugee Geneva Convention
Other instruments (ECHR, CAT,
ICCPR)
Procedures
directive
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C. THE COMMON EUROPEAN UNION’S ASYLUM SYSTEM
Il sistema presenta tuttavia alcuni limiti palesi:
Iniqua distribuzione di domande: i criteri stabiliti dal Regolamento di Dublino anche se apparentemente neutrali, in realtà stabiliscono oneri sproporzionati nella distribuzione dei rifugiati, per cui gli stati di ‘frontiera’ sono maggiormente oberati di domande rispetto agli altri;
La premessa che tutti gli stati Europei siano stati ‘sicuri’ e che non ci si possa trovare di fronte a espulsioni o respingimenti indiretti è stata sconfessata dalla prassi;
Il Regolamento di Dublino giustifica la detenzione di persone in cerca di asilo spesso in condizioni-limite;
Concreto rischio di una corsa al ribasso (race to the bottom) nel determinare i criteri di una minima armoninazzione: se i criteri comuni sono bassi, pochissimi stati potrebbero essere invogliati a miglorare i loro standard di asilo, nella speranza di dirottare i flussi migratori (allo stato attuale tale critica non è stata suffragata da prove statistiche)
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BIBLIOGRAFIA P. Boeles, M. den Heijer, G. Lodder, K. Wouters, European
Migration Law, Intersentia 2009;
UNHCR Handbook (ENG) - http://www.unhcr.org/3d58e13b4.html;
UNHCR Asylum levels and trends in industrialized countries, 2009 - www.unhcr.org
OECD International Migration Outlook, Special Focus: Managing the Labour Migration Beyond the Crisis (Paris: OECD, 2009) - http://www.oecd.org/document/51/0,3343,en_2649_33931_43009971_1_1_1_37415,00.html.
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