Hur har svensk migrationspolitik förändrats?- Multipla strömmar gällande migrationspolitiken i Sverige 2014–2017

Elin Hallstensson

Statsvetenskap, kandidat

2018

Luleå tekniska universitet

Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle

SAMMANFATTNING

Svensk migrationspolitik har sedan en lång tillbaka präglats av en humanistisk och solidarisk

syn på de människor som kommer in i landet, ett land som förknippas med öppna armar, med

ett välkomnande, vem du än är, var du än är. Under 2015 inträffade en flyktingkris i de

europeiska länderna vilket skapade tvetydighet gällande hanteringen av den massiva

invandringen. Syftet med denna uppsats är att förklara policyförändringen inom svensk

migrationspolitik, innan, under och efter flyktingsituationen för att kunna redogöra för hur

svensk migrationspolitik har förändrats. Uppsatsen undersöker med anledning till detta

regeringens syn på problemet och dess lösning inom migrationspolitik mellan åren 2014–2017,

där förändringar i policy undersöks med hjälp av ramverket multipla strömmar. Ramverket

separerar policyprocessen i tre strömmar; problemströmmen, policyströmmen och

politikströmmen. Politikströmmen har inom denna studie avgränsats bort med anledning av

svårigheter att kartlägga samtliga komponenter inom strömmen. För att möjliggöra en

kartläggning krävs en systematisk kartläggning som inte är möjlig inom ramen för denna c

uppsats.

Ramverket används för att kunna kartlägga, och jämföra, synen på problemet och dess lösning

inom migrationspolitiken över tid. Den empiri som analysen bygger på består av fyra

budgetpropositioner för utgiftsområdet migration. Genom att sortera data i de olika strömmarna

kan det därefter urskiljas om dess uppbyggnad har förändrats eller bytt riktning. Med multipla

strömmar som teoretisk referensram för denna studie har det konstaterats att ett policyfönster

har öppnats på grund av den externa krisen, det vill säga inbördeskriget i Syrien. När ett fönster

öppnas kan strömmarna kopplas samman och därmed ökar chanserna för policyskapande,

resultatet visar på att det var den socialdemokratiska regeringen som agerade som

policyentreprenör och genom olika strategier kopplade samman strömmarna och mer restriktiva

åtgärder implementerades. Den metodologi som används är idéanalys, för att kunna

systematiskt analysera regeringens syn på migrationspolitik. Analysen visade att det skett en

förändring i synen på problemet. Det visar sig i analysen att perspektiven på problemet

breddades under tidsperioden 2014–2017, där regeringen går från inomorganisatoriska

perspektiv till utomorganisatoriska. Lösningarna på problemen, det vill säga de åtgärder som

regeringen framställde förändrades också under den observerade tidsperioden. Regeringen gick

från att utifrån termer av solidaritet och humanitet välkomna alla in i Sverige, till att

argumentera för att situationen var ohållbar i budgetpropositionen inför 2017. Vilket ledde till

att de valde att stänga gränserna, reglera lagar gällande uppehållstillstånd och införa ID-

kontroller. Resultatet visade på att det skett förändringar inom både problemströmmen och

policyströmmen vilket pekar på tydliga omsvängningar i regeringens politik och synsätt. Med

hjälp av det teoretiska ramverket kunde det i diskussionsdelen förklaras hur migrationspolitiken

har förändrats.

Nyckelord- Policyförändring, multipla strömmar, migration, migrationspolitik, flykting,

garbage can, offentlig policy, politisk praxis, policyutveckling.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1.INLEDNING 11.2 Vad vet vi sedan tidigare? 4 1.3 Syfte 7 1.4 Forskningsfrågor 7 1.3 Disposition 9

2. HUR KAN POLICYFÖRÄNDRING UPPTÄCKAS OCH FÖRSTÅS? 102.1 Policyprocessen 10 2.2 Policyprocessen och multipla strömmar 11 2.2.1 Problemströmmen 12 2.2.2 Policyströmmen 13 2.2.3 Politikströmmen 14 2.2.4 Policyfönster och policyentreprenörer 15

3. ANALYTISKT RAMVERK 173.1 Textanalytiskt ramverk 19

4. RESULTAT 224.1 PROBLEMSTRÖMMEN 22 4.1.1 Indikatorer 22 4.1.2 Händelser i fokus 25 4.1.3 Lärdomar 26 4.2 POLICYSTRÖMMEN 27 4.2.1 Policyförslag 27

4.2.3 Teknisk genomförbarhet 274.2.5 Resursfördelning 30 4.2.4 Nätverksintegrering 31

5. AVSLUTANDE DISKUSSION 335.1 Problemströmmen - Hur framställer regeringen problemet inom migrationspolitiken över tid? 33 5.2 Policyströmmen- Hur har regeringens hantering av det framställda problemet sett ut över tid? 35 5.4 Policyentreprenörer och policyförändring- Har det skett en koppling mellan problemströmmen och policyströmmen? 37 5.5 Hur har svensk migrationspolitik förändrats? 38

6. ATT KNYTA IHOP SÄCKEN 41 KÄLLFÖRTECKNING BILAGA 1 BILAGA 2

1

1. INLEDNING Sverige har sedan en lång tid tillbaka varit ett invandrarland, där de senaste 40 åren präglats av

en generös flykting och anhöriginvandring1 (Bugaslaw, 2012, 83). I Sverige har invandringen

reglerats med hjälp av uppställda regler i form av visumregler och regler gällande både laglig

och illegal invandring. Men jämfört med de tidigare 40 åren var hösten 2015 historisk

(Bugaslaw, 2012, 83). Under några få månader lämnade närmare 60 miljoner människor sina

hem för att fly från krig och förödelse, med en jämförelse med året innan har det nästintill skett

en dubblering av migranter (Migrationsverket, 2017). Detta skapade ett hårt tryck på de

europeiska länderna, då många migranter drev in över Europas gränser och sökte skydd från

kriget i Syrien2. När bilden på den livlösa pojken Alan Kurdi, uppspolad på en strand spred sig

över sociala medier, väckte det debatt i många länder och stora engagemang för att styra upp

denna enorma flyktingvåg, var nu i sin begynnelse (Esaiasson, Martsonsson, Sohlberg, 2016,

12). Bilden visade sig vara en katalysator för olika typer av sympatiyttringar, där insamlade

pengar och inströmning av volontärer ökade drastiskt. Bilden på Alan Kurdi blev därefter en

symbol för flyktingsituationen 3 (Petrén, 2016).

Graf 1: Totala asylsökande mellan tidsperioden 2013–2017 (Migrationsverket, 2017)

1 Med flykting avses en person som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i och som känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp (Buguslaw, 2013, 354ff).

2Inbördeskriget i Syrien präglas av en konfliktfyllda situation mellan myndigheter landet i ledning av al-Assads Bashars Baaths regim och

flera olika opinionsgrupper (Globalis, 2017)

3 Med anledning av inbördeskriget i Syrien, drev stora flyktingströmmar in till de europeiska länderna, vilket fick samlingsnamnet flyktingsituationen för ett beskrivande av det som skedde under den specifika tidsperioden (Regeringen, 2017)

Graf 1 Graf 2

2

Graf 2: Antal asylsökande veckovis under tidsperioden 2014–2017 (Migrationsverket, 2017)

I sociala medier rapporterades det mycket om migranters resrutter in till EU:s medlemsländer,

många färdades över Medelhavet i båtar med sina liv som insats för att fly från kriget i Syrien.

Flyktingströmmarna ökade mellan Turkiet och Grekland vilket resulterade i tusentals flyktingar

tågade in till EU:s medlemsländer med förhoppning att finna en tryggare tillvaro i livet. Detta

ledde till att en ny kritisk nivå för de europeiska länderna att hantera de massiva

flyktingströmmarna, vilket resulterade i att vissa länder införde ID-kontroller samt

gränskontroller för att kunna hantera invandringen. Tyskland var ett land som var välkomnande

i flyktingmottagandet och tog emot över en miljon migranter (Migrationsverket, 2017). Sverige

bedrev likt Tyskland en generös flyktingpolitik vilket ledde till att asylsökningarna ökade

drastiskt därefter. Det har uppskattats att 162 000 migranter sökte asyl i Sverige under denna

tidsperiod, med 3000 ansökningar per vecka, flyktingfrågan blev därefter en viktig politisk

fråga för de svenska medborgarna, och hamnade högt upp på den politiska dagordningen.

Den tyska förbundskanslern Angela Merkel predikade för att länderna borde öppna sina armar

för de flyktingar som nu var i behov av skydd. Angela Merkel utmärkte sig i ord som tyder på

ett frångående från den minimalistiska EU politiken och slogans såsom ”Refugees welcome”

beskrev Tysklands inställning till flyktingmottagandet, som sedan blev namnet för en nystartad

frivilligorganisation i Sverige och Tyskland (Esaiasson, Martsonsson, Sohlberg, 2016, 12).

Samtidigt i Sverige uttryckte Stefan Löfven sig med ord som präglades av humanitet, att Europa

inte bygger murar och att Sverige skall vara en fristad för de människor som är på flykt.4

I samma stund, rådde oenighet om hur problemet ska hanteras och förvaltas, i städer och

kommuner i Sverige. Den sittande regeringen som vid den observerade tidsperioden 2014–2017

bestod av socialdemokraterna och miljöpartiet, stod inför nya utmaningar. Det ökande antalet

asylansökningar skapade utmaningar för kommunerna gällande ordnat boende till nyanlända

(Migrationsverket, 2017). För att människor skulle få tak över huvudet öppnade kommunerna

upp evakueringsboenden runt om i landet, befintliga asylboenden förtätades och en rad andra

åtgärder vidtogs för att öka kapaciteten (Migrationsverket, 2017). Som mest tog

Migrationsverket emot 39 200 asylansökningar på en månad under 2015, vilket är en drastisk

ökning sedan tidigare år (Migrationsverket, 2017). De problem som uppdagades i samband med

den ökade volymen av flyktingar var framförallt hanteringen av asylärenden. Resurser i form

4 “Sverige ska ha en human asylpolitik och vara en fristad för dem som flyr undan förföljelse och förtryck.” (Stefan Löfven, Regeringsförklaring 3 oktober 2014)

3

av expansioner av anställda på Migrationsverket, utbildning, vägledning och stöd till

nyanställda var något som var i stort behov. På grund av resursbrist har hanteringen av ärenden

halkat efter och de som väntar på besked har ökat till över 150 000 stycken (Migrationsverket,

2017). Detta har påverkat den svenska samhällsdebatten och de problem som Sverige nu står

inför.

Till en början utmärkte Sverige sig som ett land med öppna armar och inställning var av

välkomnande klang gällande de flyktingar som in till Sveriges gränser kom. Regeringen och

majoriteten av oppositionen stod fast vid asylrätten och att Sverige är ett öppet och välkomnade

land, där gränser inte existerar. Insatserna för de nyanlända rustades upp och en generös

migrationspolitik var i fokus och ökade i stor omfattning (Esaiasson, Martinsson och Sohlberg,

2016, 12f). Det visade sig senare att mottagningssystemet inte klarade av den omfattande

flyktinginvandringen och det skapade stora påfrestningar på myndigheter runtom i landet,

situationen beskrevs som ohållbar (Esaiasson, Martinsson och Sohlberg, 2016, 12f). Det var

under oktober månad 2015 som vindarna vände, och regeringen gjorde en omsvängning i

migrationspolitiken, med begränsningar av människor som fick passera gränserna, möjlighet

till att bevilja permanent uppehållstillstånd och möjlighet till anhöriginvandring (Esaiasson,

Martinsson och Sohlberg, 2016, 12f). Kritiken mot invandringen ökade därefter i samhället,

myndigheterna gick på knäna och ett ordnat mottagande var inte längre något som kunde

garanteras (Migrationsverket, 2017). Polisen inrättade medel för att få kontroll över landets

gränser och för att få människor som fått beslut gällande utvisning att återvända till sitt hemland.

Flyktingfrågan var enligt det svenska folket den viktigaste frågan på den politiska dagordningen

och det präglade också dagstidningarnas innehåll (Esaiasson, Martinsson och Sohlberg, 2016,

12f).

I en värld full av strider, har Sverige som tidigare nämnt förknippats som ett land där den

humanitära synen varit central för politikområdet- migration. Det har dock på senare tid talats

om att en policyförändring har skett med tanke på förändrade riktlinjer, med gränskontroller

och tidsbegränsade uppehållstillstånd i åtanke. Frågan är hur denna policyförändring kan

förklaras? Det finns många perspektiv att angripa gällande studerandet av policyförändring.

Förklaringar gällande hur idéer kan skapa förändring inom politikområden är många i sitt antal,

men med anledning av att det är problemen och lösningarna som skall studeras kommer

ramverket multipla strömmar att användas. Med hjälp av det teoretiska ramverket kommer

policyförändringen att analyseras under tidsperioden 2014–2017 för att kunna förklara hur

4

svensk migrationspolitik har förändrats och om regeringens syn på problemet samt dess lösning

gällande migration har förändrats.

1.2 Vad vet vi sedan tidigare? Detta avsnitt behandlar den tidigare forskning som bedrivits gällande migrationspolitik, och

på vilket sätt denna studie bidrar till kunskapsutveckling inom området.

När ett land öppnar upp sina gränser för att välkomna människor som flyr för sina liv, är det

med olika föreställningar människor angriper problemet. Dessa föreställningar och synsätt

präglar människors agerande. Vad vi tänker, tycker och gör, har betydelse för vår förståelse för

verkligheten. En viktig grundbult för en politiker är att kunna tala för sin sak samt kunna

uttrycka sig så andra förstår och lyssnar. Inom politiken kan det uppstå konflikter och åsikter

kan skilja sig markant åt mellan olika partier, detta kan bero på dess skiljelinjer som bygger på

dess ideologiska härkomst och ståndpunkt men även i personers uttryckssätt, synsätt,

preferenser och värderingar. Tidigare studier har visat på retorikens betydelse för det offentliga

rummet och skapandet av policys i politiska sammanhang. I Lindgren och Sandströms (2016)

studie visar på retorikens betydelse för agenda-setting och för medborgares grad av förtroende

till politiker, detta sker utifrån ett krisperspektiv, där flyktingkrisen som inträffade i Europa

under 2015 har använts som studerad krissituation (Lindgren och Sandström, 2016, 51). De

problematiserar den migrationspolitiska diskursen mellan åren 2014 och 2016 med fokus på

moderaterna och socialdemokraterna för att urskilja hur retoriken har förändrats inom dessa

partier. Utifrån debatter, uttalanden och politiska tal har de identifierat att både moderaterna

och socialdemokraterna använder liknande retorik gällande migrationspolitiken mellan åren

2014–2016. De poängterar att retoriken har en signifikant betydelse för medborgarnas syn på

politiker och de förslag som framställs i valrörelser (Lindgren och Sandström, 2016, 51)5.

Studien visar på att det finns en samhörighet mellan politiken och retoriken, där retoriken är ett

verktyg för att föra upp problem på den politiska dagordningen och att retoriken används som

en agenda-sättare för partipolitiken, vilket i senare led kommer leda till ett policyskapande.

Martina Fritjofsson (2016) har studerat externa kriser och hur de påverkar policyskapande inom

svensk migrationspolitik. Studiens syfte är att öka förståelsen till hur och varför en kris leder

till policyförändring. I studien används två stycken orsaksmekanismer för att testa orsaker till

5 Detta har även Dahlström (2004) genomfört en studie om. Där en redogörelse mellan retorik och praktik genomförs.

5

policyförändring, dessa två mekanismer benämns som resursbrist samt

distanseringsmöjligheter. Fritjofsson (2016) beskriver resursbrist som att den externa krisen gör

det omöjligt att implementera policys på grund av att det är resursbrister, medan

distanseringsmöjligheter beskrivs som den väg som politiker väljer när de distanserar sig från

en tidigare riktlinje och väljer att verkställa nya policys som leder till en policyförändring.

Denna orsaksmekanismsen mellan kris och förändring är nyckeln inom hennes studie. För att

kunna förstå policyförändringens konstruktion har Sabatiers (2014) ramverket advocacy

coalition (ACF) används med fokus på de uppställda hypoteser som återfinns inom ramverket.

Fritjofsson (2016) har avgränsat sig till en av hypoteserna som Sabatier (2014) har ställt upp.

Den hypotes som används är om en extern händelse påverkar det socioekonomiska tillståndet i

samhället för att förklara policyförändring i samband med en kris. Hypotesen appliceras

därefter på den flyktingkris som ägde rum i Sverige under hösten 2015, där flyktingkrisen

beskrivs som den externa chocken som påverkar det socioekonomiska tillståndet i samhället.

De resultat som redovisas är att flyktingkrisen stämmer in på den givna hypotesen, det vill säga

att en extern händelse påverkar det socioekonomiska tillståndet i samhället (Fritjofsson,

Martina, 2016). Studien är en grund för denna studie som bygger vidare på flyktingsituationen

som en extern händelse. Men istället för att granska hur flyktingsituationen påverkar

policyförändringen, skall denna studie fokusera på hur svensk migrationspolitik har förändrats

och vad det i sådana fall kan bero på. Med hjälp av det teoretiska ramverket multipla strömmar

skall det studeras hur policyförändring gestaltats och varför den skedde vid den observerade

tidpunkten, det vill säga efter flyktingsituationen. Det som konstateras i slutskedet av

Fritjofsson (2016) forskning är att en komplettering till studien är nödvändig för att kunna dra

generella slutsatser gällande policyförändring, och att studien brister i förklaringar om varför

policyförändringen skedde vid just tidpunkten när flyktingsituationen ägde rum, vilket denna

studie tar i beaktande och med hjälp av multipla strömmar försöker att förklara.

Migration är ett väl studerat ämne, och en aktuell samhällsfråga. Flyktingsituationen är ett nytt

kapitel i modern svensk migrationspolitik, ett hett diskuterat ämne, där dramatiken inom

området de senaste åren, visar på betydelsen att forska vidare om ämnet. Som ovan nämnt

fokuserar tidigare forskning på retoriken, medborgares attityd samt perspektiv på hur

flyktingkrisen påverkar policyskapandet. Det som tidigare inte studeras är hur regeringen ser på

flyktingfrågar och hur deras synsätt påverkar lösningen på problemet under en observerad

tidsperiod. Detta för att kunna kartlägga om synen förändrats och i sådana fall på vilket sätt.

6

Emellertid visar detta på en forskningslucka i tidigare studier, vilket skapar ett utgångsläge för

denna studie att bygga vidare på. Denna studie ämnar således konkretisera regeringens syn på

problemet samt dess lösning i regeringens budgetpropositioner under de senaste fyra åren, detta

för att analysera hur svensk migrationspolitik har förändrats.

Avgränsningen utgår från tidsperioden som sträcker sig innan, under och efter

flyktingsituationen i Sverige, det vill säga 2014–2017. Tidpunkten är relevant just för att det

sträcker sig under en period i svensk politik som varit utmanande, men också för under den

valda tidsperioden har det varit en och samma regering som suttit vid makten, det vill säga den

socialdemokratiska regeringen. Detta underlättar för analysen av regeringens synsätt, då ett

maktskifte skulle vara problematisk för tolkning av resultatet. Med hjälp av multipla strömmar

kan en policyförändring upptäckas och förstås utifrån tre olika strömmar som ramverket är

uppbyggt utav. Med hjälp av ramverket tillämpas ett nytt angreppsätt på politikområdet, vilket

skapar ökad förståelse för policyförändring. Inom denna studie kommer enbart att

problemströmmen och policyströmmen att granskas. Politikströmmen har avgränsats bort med

anledning av att kartläggning av politikströmmen är betydligt svårare än de andra två

strömmarna. För att kunna kartlägga politikströmmen krävs en identifiering av involverade

aktörer, påverkan från intresseorganisationer samt hur den allmänna opinionen ser på politiska

förslag. Det som försvårar kartläggningen är identifieringen av involverade aktörer, då en

textanalys av budgetpropositioner inte hade varit tillräcklig, det hade i sådana fall behövt

kompletterats med intervjuer. En kartläggning av intresseorganisationer som påverkat

processen, kräver också ett bredare material. Det som hade varit möjligt att mäta är den

allmänna opinionens åsikt på policyförslag om flyktingfrågan, detta med hjälp av SOM-

undersökningar som Göteborgs universitet genomför varje år. Detta hade dock inte täckt hela

strömmen och tillräckligt starka motiv för att säga om politikströmmen har förändrats hade varit

svåridentifierade. För att kunna besvara frågeställningarna hur svensk migrationspolitik har

förändrats samt att uppnå syftet med studien räcker det att kartlägga problemströmmen och

policyströmmen för att se om regeringens syn på problemet samt dess lösning har förändrats,

och därefter förklara vad policyförändringen kan tänkas bero på.

Detta politikområde har varit infekterat och dramatisk vilket gör ämnet intressant för vidare

forskning. Detta inte bara för sakens skull, utan för att nå ökad förståelse för det offentliga

rummet, för andra politikområden och för policyförändring i allmänhet. Det är ett viktigt ämne

att forska vidare om för att nå en ökad förståelse för politiskt agerande i katastrofsituationer.

7

När en ökad förståelse för politikers agerande kan frambringas, kan befolkningens förtroende

och legitimiteten för deras beslut öka. Sverige har sedan tidigare bedrivit en generös

migrationspolitik, med hjälp av vidare studier om svensk migrationspolitik relaterat till

flyktingsituationen kan en ökad förståelse för hur regeringen kan gå mot riktlinjer de sedan

tidigare distanserat sig från nås. Det har pratats att det skett en policyförändring, men för att

kunna undgå de förutfattade meningarna och antaganden, krävs vetenskapligt bevis för

policyförändring, vilket denna studie ämnar blottlägga. Genom att besvara det specificerade

syftet bidrar denna studie med kunskap om policyförändring.

1.3 Syfte Syftet med denna uppsats är att förklara genom ramverket multipla strömmar hur

migrationspolitiken i Sverige har förändrats samt hur policyförändringen har gestaltats. Med

hjälp av det teoretiska ramverket multipla strömmar skall en granskning av den

socialdemokratiska regeringens syn på problemet och deras presenterade lösningar genomföras.

Detta skall besvaras utifrån de nedanstående frågeställningar som konstruerats utifrån det

teoretiska ramverket som sedan utmynnar i mer preciserade frågor i det analytiska ramverket.

1.4 Forskningsfrågor Det teoretiska ramverket har stor betydelse för uppsatsens frågeställningar och de formulerade

frågeställningarna har formats utefter ramverket multipla strömmar. Multipla strömmar är ett

ramverk framtaget av Kingdon (1995) som består av tre stycken strömmar, vilket är

problemströmmen, policyströmmen och politikströmmen. Inom denna studie kommer enbart

problemströmmen samt policyströmmen att granskas. Enligt Kingdon (1995) sker en

policyförändring i samband med att det sker en förändring i någon av strömmarna.

Förändringen i någon av strömmarna leder till att ett policyfönster öppnas och skapar möjlighet

för policyentreprenörer att länka samman strömmarna som i sin tur leder till en

policyförändring. Syftet är att granska policyförändringen inom svensk migrationspolitik i

samband med flyktingsituationen vilket gör multipla strömmar lämplig att använda i studiet av

detta.

8

Huvudfrågan lyder: Hur har svensk migrationspolitik förändrats? Huvudfrågan kommer att

besvaras med hjälp av de teoretiskt framtagna forskningsfrågorna som är präglade utifrån

problemströmmen samt policyströmmen.

Inom problemströmmen hittas problemen i samhället och intresset vilar på att undersöka varför

vissa problem blir uppmärksammade medan andra faller i glömska. Problemströmmen består

av tre komponenter: indikatorer, händelser i fokus och lärdomar. Dessa problem som finns inom

problemströmmen kan påverkas av en rad olika faktorer som tex flyktingsituationen. Vissa

utmärkande situationer, som flyktingsituationen skapade många problem i samhället, och finna

lösningar på problemen blev därefter utmanande. När en sådan situation råder, tenderar

politikerna att centralisera beslutsfattandet för att spara resurser och kontrollera situationen i

samhället. I denna studie är händelsen redan klargjord men hur svensk migrationspolitik har

förändrats har ännu inte kartlagts. Med hjälp av problemströmmen undersöks hur regeringens

syn på migration har förändrats. Detta undersöks med hjälp av den teoretiskt framtagna

forskningsfrågan:

Hur framställer regeringen problemet inom migrationspolitiken över tid?

Inom policyströmmen hittas policys och är uppbyggd av fem komponenter: policyförslag,

teknisk genomförbarhet, resursfördelning och nätverksintegrering. Dessa policys är framställda

av enskilda aktörer inom samhället men kan även vara politiska nätverk som tillsammans

försöker uppmärksamma en viss typ av lösning på ett samhälleligt problem. De samhälleliga

aktörerna kan vara enskilda organisationer, företag eller tjänstemän som framför idéer som kan

lösa identifierade problem, som tex bostadsbrist, medan politiska nätverk är en sammansättning

av aktörer som besitter samma typer av värderingar och preferenser gällande lösningarna på

problemen. De framtagna policyförslagen tävlar konstant om att få komma upp på den politiska

dagordningen och skapa diskussion eller en eventuell policyförändring. De drivande aktörerna

benämns som policyentreprenörer, enskilda aktörer likaväl som de politiska nätverken. Med

hjälp av policyströmmen skall det undersökas hur regeringens syn på policyförslag har

förändrats inom politikområdet migration och hur regeringen framställer lösningar på de

problem som uppstått i samband med flyktingsituationen. Detta undersöks med hjälp av den

teoretiskt framtagna forskningsfrågan: Hur har regeringens hantering av det framställda

problemet sett ut över tid?

Dessa forskningsfrågor granskas för att gestalta förändringar inom strömmarna och hur

regeringens syn på problemet samt dess lösning har förändrats, därefter kan det förklaras hur

9

svensk migrationspolitik har förklarats genom det teoretiska ramverket. Genom detta kan den

förändrade migrationspolitiken som skett i smband med flyktiingkrisen förklaras utifrån nya

perspektiv.

För att urskilja policyförändringen inom svensk migrationspolitik granskas

policyentreprenören, den socialdemokratiska regeringen, och om de har sammanlänkat de två

strömmarna i samband med att ett policyfönster har öppnats. Ett policyfönster öppnas vid

förändringar inom ena problemströmmen eller politikströmmen. Det kan vara problem med

anledning av en både externa eller interna händelser. Ett policyfönster är oftast öppet en kort

period där framställningen av lösningar av policyentreprenörerna bör ske snabbt och med

skicklighet. För att en policy ska plockas upp på dagordningen är chansen som störst när

strömmarna är sammanlänkande och strömmar igenom policyfönstret (Zahariadis, 2007, 74).

Den sista forskningsfrågan lyder därefter: Har det skett en koppling mellan problemströmmen

och policyströmmen?

Sammanfattningsvis blir studien forskningsfrågor: Huvudfråga- Hur har svensk

migrationspolitik förändrats?

• Hur framställer regeringen problemet inom migrationspolitiken över tid?

• Hur har regeringens hantering av det framställda problemet inom migrationspolitiken sett ut över tid?

• Har det skett en koppling mellan problemströmmen och policyströmmen?

1.3 Disposition

För att kunna besvara dessa frågor måste först frågan: Hur kan policyförändring upptäckas och

förstås? besvaras. I kapitel 2 undersöks således forskningsfrågan om policyförändring och hur

den kan studeras utifrån det valda teoretiska ramverk, multipla strömmar. Detta kommer sedan

att utmynna i ett analytiskt ramverk som används för att studera mitt material som tillsammans

med val av material och metod presenteras i kapitel 3. I kapitel fyra presenteras resultatet från

studien och frågorna om framställning av problem samt dess lösning mellan åren 2014–2017

redovisas. Kapitel fem diskuterar resultatet och återkopplar till det teoretiska ramverket. Kapitel

sex presenterar de slutsatser som studien har resulterat i, med en återkoppling till

problemformuleringen, syftet samt frågeställningarna samt en diskussion gällande framtida

forskning.

10

2. HUR KAN POLICYFÖRÄNDRING UPPTÄCKAS OCH FÖRSTÅS?

I detta kapitel definieras begreppet policy samt hur policyprocessen kan betraktas utifrån olika

perspektiv. Motivering av det valda perspektivet framförs inom kapitlets ramar. Intresset vilar

på att granska de problem och lösningar som framställs i de utvalda policydokumenten som

definieras under kapitel 3. En avgränsning av det teoretiska ramverket görs i syfte att isolera de

delar som förklarar det vetenskapliga problem som är i fokus för denna uppsats.

2.1 Policyprocessen

Begreppet policy är ett mångfacetterat begrepp som används inom många olika områden. Det

kan handla om allt från migrationspolitik till åtgärdsprogram samt de läroplaner som lärare

arbetar utefter. Policy kan innefatta ett resultat av ett beslut eller som en aktionsinriktat åtgärd,

ett helt politikområde eller bara beståndsdelar inom politikområdet. Precis som Premfors (1989)

definierar en policy som handlingslinjer och program, definieras migrationspolicy här som de

riktlinjer som återfinns inom budgetpropositioner för politikområdet migration. Vägen till en

policy kan se väldigt olika ut och de finns många olika angreppsätt att använda sig av för att

studera en policyprocess. Det finns olika teoretiska ansatser såsom rationalism, inkrementalism

och ”garbage can” som visar på olika perspektiv och förklaringsmöjligheter hur och varför en

viss policy skapas (Rönnbäck, 2008, 21).

Frågan blir då vilket perspektiv som lämpar sig bäst för studiet av policyförändring?

Policyområdet migrationspolitik, berörs till stor del av komplexitet och osäkerhet på grund av

den invandring som sker. Detta innebär att även om de skulle råda konsensus gällande

problemet kan det fortfarande finnas delade meningar gällande lösningen på problemet, på

grund av aktörernas olika synsätt. I denna studie är det den socialdemokratiska regeringens syn

på migration som skall granskas detta av anledning av att deras syn på migration är avgörande

för policyskapandet.

Uppfattningen om ett problem kan skilja sig åt beroende på vilken kontext aktören befinner sig

inom samt vilken ideologi aktören står bakom samt vilka värderingar och preferenser aktören

besitter. Utifrån detta kan det göras ett antagande att policyskapandet inom det

migrationspolitiken inte följer det rationella spåret och den rationella teoriansatsen (mer om

detta nedan). Detta visar på att aktörer, både inom politiken och den i samhället har olika

uppfattningar och syn på de problem som återfinns i samhället. Policyskapandet ska, med detta

11

i åtanke, därför betraktas utifrån metaforen att policyskapande äger rum i en s.k. garbage can.

Detta har John Kingdon (1995) utgått ifrån när han utarbetade ramverket som benämns multipla

strömmar. Detta ramverk har använts för att upptäcka och förstå policyprocesser på olika

politiska nivåer och olika politikområden. Ramverket kan således användas för att förklara hur

svensk migrationspolitik har förändrats under tidsperioden 2014–2017. Detta presenteras

nästkommande kapitel.

2.2 Policyprocessen och multipla strömmar Som tidigare nämnt har ramverket multipla strömmar har växt fram från modellen ”the garbage

can” som beskrivs som hjärtat i ramverket, utformad av Kingdon (1995). Ramverket är

konstruerat utifrån fem olika element som utgör och illustrerar ramverket. Dessa element

benämns som följande: problemströmmen, policyströmmen, politikströmmen, policyfönster och

policy entreprenörer (Zahariadis, 2007, 70).”The garbage can” modellen anser att de problem

och lösningar som finns inom ett samhälle, erhålls inom denna illustrerade soptunna

(Zahariadis, 2007, 66). Kingdon (1995) försöker utifrån ramverket att förklara hur policy

utformas. Detta illustreras genom att dela upp problem, lösningar och politiska åtaganden i de

tre olika strömmarna för att kunna granska beslutsfattande och agenda-setting (Zahariadis,

2007, 65). De tre olika strömmarna fångar upp de olika komponenterna som är avgörande för

policyskapande och skapar förutsättningar att upptäcka och förstå en policyförändring inom

den politiska arenan. I kritiska tidpunkter öppnas ett policyfönster och policyentreprenörerna

har möjlighet att sammanlänka de tre strömmarna och skapa nya policys (Zahariadis, 2007, 65).

Inom denna studie definieras policyentreprenörerna som den socialdemokratiska regeringen

med anledning av att det är den som suttit vid makten under den observerade tidsperioden, det

vill säga under 2014–2017.

Multipla strömmar berör policyskapande under tvetydiga förhållanden i samhället. Vad som

menas med tvetydighet är ”ett tillstånd där det återfinns många sätt att tänka på en och samma

omständighet eller fenomen i samhället” (Zahariadis, 2014, 25) Det finns tre stycken

antaganden som styr ramverkets strukturella uppbyggnad. Det första antagandet säger att

individer har kognitiva begränsningar och att det inte är möjligt att hantera omfattande

information. De som skiljer sig från den rationella teorin är att multipla strömmar avslöjar

rationalitet snarare än förutsätter att den existerar och att människor är bundet rationella

(Zahariadis, 2007, 70). De som skiljer rationalismen från multipla strömmars syn på rationalitet

är att den rationella teorin anser att individer själv väljer det rätta valet och de som är

12

tillfredställande just för individen själv. Detta anser multipla strömmar inte stämma, då det finns

individer som försöker manipulera oss och vår vilja. Multipla strömmar påpekar att det är

kontexten som formar våra preferenser och värderingar och politiska val påverkas av den grad

av fragmentering som sker inom politiken och inom den politiska strömmen (Zahariadis, 2007,

70). Det andra antagandet innebär att policyskapande sker under tidsbegränsningar, det vill

säga ramverket är beroende av tiden, precis som soptunnemodellen visar på. Det tredje

antagandet är att de tre strömmarna agerar självständigt och är oberoende och separerade från

varandra.

2.2.1 Problemströmmen

Inom problemströmmen hittas problemen i samhället och intresset vilar på att undersöka varför

vissa problem blir uppmärksammade medan andra faller i glömska. I ett samhälle finns det

olika tillstånd som varierar över tid, dessa tillstånd vill både medborgare såsom policyskapare

adressera. Exempel på tillstånd i samhället är tex miljörelaterade tillstånd som ökad

koldioxidhalt eller ekonomiska tillstånd med endera låg- eller högkonjunktur. För att

uppmärksamma dessa tillstånd i samhället och de problemen som uppstår i samband med

tillståndet i samhället, finns det tre komponenter inom problemströmmen som används, de

benämns enligt följande: Indikatorer, händelser i fokus och lärdomar (Kingdon,1995).

Indikatorer är den första komponenten som hittas inom problemströmmen. Olika indikatorer

kan visa på hur omfattande tillståndet i samhället är och på vilket sätt problemen kategoriseras.

Med hjälp av olika mätinstrument identifieras problemen och de kan därefter kategoriseras

beroende på tillståndet och problemets storlek. Beroende på hur ett problem kategoriseras

berörs olika myndigheter, organisationer och politisk administrativa nivåer (Rönnbäck, 2008,

27). Om flyktingsituationen till exempel kategoriseras som säkerhetsaspekt, tillväxt för

arbetsmarknad eller hot mot demokratin avgörs därefter hanteringen av problemet av de olika

samhälleliga aktörerna (Rönnbäck, 2008, 29). Den andra komponenten som ramverket är

uppbyggt utav är händelser i fokus. Denna komponent visar på vilka frågor som prioriteras med

anledning till den händelse som varit i fokus under den observerade tidsperioden. Exempel på

händelser i fokus är om det varit en händelse som avviker från det vanliga. Tex svininfluensan,

flyktingsituationen, terrorattacker eller naturkatastrofer. De olika indikatorerna visar på

problemen i samhället medan den uppmärksammade händelsen i samhället visar på vilka

problem som väger tyngre än andra och de problem som bör prioriteras blir därför tydliga

(Rönnbäck, 2008, 28).

13

Den tredje komponenten är lärdom, vilket är en återkoppling från tidigare program och åtgärder

som redan har genomförts. Detta sker utifrån ett jämförande perspektiv för att kunna

åskådliggöra vilka åtgärder som har varit framgångsrika samt om tidigare åtgärder inte visat sig

lösa angivna problem i samhället. Vilket i sin tur skapar lärdomar om tillvägagångssätt för nya

policys (Kingdon, 1995, 100). Dessa lärdomar kan hämtas utifrån genomförda utvärderingar

eller olika övervakningar i samhället (Rönnbäck, 2008, 29). Det som kan sägas utifrån de här

komponenterna är att sammanfattningsvis behandlar problemströmmen de problem som kretsar

runt i samhällets omloppsbana, i väntan på att bli uppfångade6. Dessa problem kan påverkas av

en rad olika faktorer som t.ex. katastrofer som sker i samhället, kärnkraftsolyckor,

flyktingströmmen eller svininfluensan. Inom problemströmmen finns redan formulerade

problem, problem som är problematiska att finna lösning på men även lärdomar som

frambringats från tidigare skapad policy. Vissa utmärkande situationer, som flyktingsituationen

skapade många problem i samhället, och finna lösningar på alla dessa problem blev därefter

utmanande. När en sådan situation råder, tenderar politikerna att centralisera beslutsfattandet

för att spara resurser och kontrollera situationen i samhället (+ källa).

2.2.2 Policyströmmen Policyströmmen består av angivna policys, dvs handlingslinjer eller program. Dessa policys är

framställda av olika enskilda aktörer inom samhället men kan även vara politiska nätverk som

tillsammans försöker uppmärksamma en viss typ av lösning på ett samhälleligt problem. De

samhälleliga aktörerna kan vara enskilda organisationer, företag eller tjänstemän som framför

idéer som kan lösa identifierade problem, som tex bostadsbrist, medan politiska nätverk är en

sammansättning av aktörer som besitter samma typer av värderingar och preferenser gällande

lösningarna på problemet. De drivande aktörerna benämns som policyentreprenörer, enskilda

aktörer likaväl som de politiska nätverken. Dessa politiska nätverk kan t.ex. bestå av

byråkrater, tjänstemän, akademiker och forskare (Zahariadis, 2007, 72). Exempel på åtgärder

som kan länkas samman med samhälleliga problem, är reglering, privatisering, och

decentralisering. Policyströmmen är enligt Kingdon uppbyggd av fem komponenter:

policyförslag, teknisk genomförbarhet, resursfördelning och nätverksintegrering.

Den första komponenten policyförslag beskriver policyentreprenörernas föreställningar

gällande lösningar på problem i samhället vilket sedan avspeglar utformningen av politiska

6 Se Bacchi (2009) som fokuserar på problemen och hur de konstrueras i ett givet sammanhang.

14

beslut. Den andra komponenten teknisk genomförbarhet, beskriver den handlingskapacitet som

anses för att kunna implementera lösningarna. Förslag som tycks vara svåra att implementera

är sannolikheten mindre att de överlever och hamnar på den politiska dagordningen betydligt

mindre. Den tredje komponenten resursfördelning beskriver vilka resurser som anses vara

ödvändiga för lösningen, vilket kan vara både tid, tillgångar och resurser. Den fjärde och sista

komponenten nätverksintegrering, beskriver de politiska nätverken, det vill säga de

konstellationer av aktörer som återfinns i samhället som tillsammans arbetar fram policyförslag.

2.2.3 Politikströmmen Den tredje strömmen består av den politik som förs, den är uppbyggt utifrån flera olika

komponenter likt de andra strömmarna. De tre komponenterna benämns som: allmänna

opinionen, påverkan från intresseorganisationer och förändringar bland politiker och

tjänstemän. Den första komponenten är den allmänna opinionen som visar medborgares åsikter

gällande en viss politisk fråga, denna opinion förändras över från en tid till en annan. Politiken

kan därefter anpassas efter förändringen i den allmänna opinionen genom granskning av

opinionsundersökningar eller genom undersökning av breda sociala rörelser. Denna komponent

visar en bild av hur stödet för ett visst politiskt förslag ser ut samt de åsikter som oppositionen

framställer. Tex har det genomförts SOM-undersökningar från 1990–2017 där de ställer frågan

”Vad anser du om förslaget att ta in fler flyktingar?” (SOM-institutet). Kingdon (1995) anser

att den allmänna opinionen påverkar den politiska dagordningen samt skapandet av policys.

Denna komponent används för att policyskaparna skall få en bild av hur inställningen ser ut till

ett visst förslag för att se vad som bör prioriteras på den politiska dagordningen (Rönnbäck,

2008, 32). Den andra komponenten är påverkan från intresseorganisationer. Om

intresseorganisationer i samhället har likartade åsikter i en viss typ av fråga är chansen större

att frågan kommer upp på dagordningen till skillnad från om deras åsikter skulle varit

fragmenterade. I sådana situationer är det politikerna som prioriterar och avgör vilka frågor som

blir uppmärksammade medan andra faller i glömska. Det som kan sägas är att inflytelserika

intresseorganisationer har en chans att påverka den politiska dagordningen och

policyprocessen. Den tredje komponenten beskriver förändringar bland politiker och

tjänstemän. Dessa förändringar hänvisas till maktskifte vid val, omprioriteringar på

dagordningen eller utbyte av inflytelserika personer. Till exempel kan en ny partiledare skapa

förändringar inom partiet och omprioriteringar för olika politikområden.

15

Inom ramen för denna studie kommer politikströmmen att avgränsas bort på grund av

svårigheter att mäta dess olika komponenter. Inom denna studie räcker det att mäta enbart

problemströmmen samt policyströmmen av den anledning att det är med analysering av de två

strömmarna som svaret på forskningsfrågorna kan hittas samt syftet med uppsatsen uppnås.

Den tredje strömmen politikströmmen kräver en mycket omfattande analys, vilket

budgetpropositionerna som skall studeras inom denna uppsats inte täcker. Då skulle ytterligare

material behöva inhämtas, vilket begränsades i och med uppsatsen storlek och tidsmall.

2.2.4 Policyfönster och policyentreprenörer Ett policyfönster öppnas vid förändringar inom problemströmmen eller politikströmmen. När

ett policyfönster öppnad kan bero på ena de problem som sker ena av händelser internt inom

stömmarna eller av externa händelser, dvs utomstående händelser så som flyktingkatastrofen.

Ett policyfönster är oftast öppet en kort period där framställningen av lösningar av

policyentreprenörerna bör ske skyndsamt för att en måluppfyllelse skall kunna frambringas

(Zahariadis, 2007, 65). För att en policy ska plockas upp på dagordningen är chansen som störst

när strömmarna är sammanlänkande och strömmar igenom policyfönstret (Zahariadis, 2007,

74). Dessa ovannämnda policyentreprenörer är drivkraften bakom policyskapandet. Dessa

policyentreprenörer kan vara enskilda samhälleliga aktörer eller nätverk som investerar i

resurser för att få igenom en viss typ av policyförslag (Rönnbäck, 2008, 36). En

policyentreprenör skall genom olika strategier och resurser i form av tid och pengar,

sammanlänka de problem som framställs med lösningar som är tekniskt och politiskt

genomförbara (Rönnbäck 2008, 37). Policyentreprenörerna har en chans att påverka

policyprocessen med hjälp av de framförda policyförslagen, men kan begränsas beroende på

vilken position de besitter, det vill säga inom vilket ämbete, en hög politisk position eller om

de har ett vidgat kontaktnät. Val av strategi kan också påverkas om de lyckas eller inte. I den

här studien…

16

Figur 1: Ramverket multipla strömmar (Zahariadis, 2014, 31)

Med hjälp av den utvalda teoriansatsen kan nu frågan hur policyförändring kan upptäckas och

förstås besvaras. Policyförändring kan upptäckas genom att använda sig av en teori som

förklarar policyprocessen med perspektiv på dess olika delar. Enligt Kingdons (1995)

antaganden har en policyförändring skett om någon typ av förändring inom någon av

strömmarnas olika komponenter har förändrats och en policyentreprenör har sammanlänkat

strömmarna i kombination med ett öppnat policyfönster. I en sådan situation kan en

policyförändring urskiljas, då policyentreprenörer har möjlighet att frambringa lösningar på

givna problem i samhället. Det är kombinationen av strategiska tillvägagångssätt, institutionella

faktorer och typ av policyfönster som ändrar policys över tiden (Zahariadis, 2014, 30).

Ramverket är användbart för att kunna se vilka problem samt lösningar som finns inom

strömmarna och på vilket sätt de förändras i takt med att nya situationer inträffar i samhället.

De olika strömmarna identifierar de problem som återfinns i samhället, hur individer inom det

politiska systemet ser på problemet och vilka lösningar som presenteras. Eftersom ramverket

är beroende av tiden är det lämpligt att studera svensk migrationspolitik innan, under och efter

den flyktingsituation som inträffade under hösten 2015 som visade sig vara en kritisk tidpunkt.

Nästa kapitel beskriver studiens tillvägagångssätt med motivering av metod, material och

framställning av teoretiskt utarbetat analytiskt ramverk.

17

3. ANALYTISKT RAMVERK ”To take over the world, all you need is an idea” (Beckman, 2005, 7)

I denna studie kartläggs den migrationspolitiska utvecklingen, med hjälp av ramverket multipla

strömmar. För att kunna hitta svar på forskningsfrågorna krävs en metod som används för att

analysera och tolka materialet. För att genomföra detta har metodologin idéanalys används

(Bergström och Boreus, 2005, 156). Runtom i vårt samhälle framförs politiska budskap i form

av debatter, motioner, propositioner, partiprogram, i dagstidningarna och inom populärkulturen

(Beckman, 2005, 9). Inom dessa forum pågår en strid mellan politiska idéer och medborgares

föreställningar om hur staten bör agera. Politiska idéer präglar människors övertygelser,

sympatier och strävanden i ett samhälle och har stor betydelse åt vilket håll samhället utvecklas

åt (Beckman, 2005, 9). Med detta sagt kan det därefter konstateras att det är ytterst lämpligt att

analysera och kritiskt granska politiska budskap utifrån en idéanalys (Beckman, 2005, 9).

Således finns det en skillnad mellan ett framförande av politiska budskap som görs tex i

debatter, media och i partiprogram till skillnad från att granska de politiska budskapen, för att

senare kunna förstå dem på ett djupare sätt. Ideanalysen används just för att kunna granska,

studera och analysera budskapen och förklara dess uppkomst och konsekvenser. Ideanalysen

som metod är ytterst lämplig för att studera politiska texter på ett systematiskt vis (Beckman,

2005, 9). Ideanalysen kan inta olika skepnader, det vill säga att beskriva, förklara eller ta

ställning till ett material. Inom denna studie skall idéanalysen användas som instrument för att

hitta de politiska budskapen inom budgetpropositionerna för att kunna se hur svensk

migrationspolitik har förändrats. Den skall användas som ett verktyg för att hitta regeringens

syn på migrationsrelaterade problem och lösningar i samband med flyktingsituationen.

Metodens styrka är att den kan fånga underliggande meningar och faktorer som en kvantitativ

analys kan missa. Studien syftar till att undersöka om det skett en förskjutning i synen på

problemet samt dess lösning genom att studera hur policyentreprenörerna, som i detta fall är

regeringen, ramar in, och agerar, inom migrationspolitiken, med anledning till detta är metoden

adekvat med studiens syfte och frågeställningar.

En alternativ metoden skulle möjligtvis kunna vara den socialkonstruktvistiska frameanalysen.

Här står tolkning och aktörerna i största fokus, inramningen används just för att blottlägga

medvetna och strategiska val av aktörer (Esaiasson, 2017,218). Frameanalysen fokuserar på

människors föreställningar av ett fenomen och hur problemet framställs samt problemets

lösning för att kunna urskilja varför aktörer har vitt skilda föreställningar gällande ett och

18

samma fenomen och hur det kan påverka hur aktörer väljer att handla (Beland Lindahl, Karin,

2017). Inom frameanalysen angrips texter för att urskilja skilda preferenser, synsätt, idéer och

agerande inom ett avgränsat politikområde, för att inrama fenomenet och vilka förståelseramar

aktören använder sig av (Beland Lindahl och Westholm,2011). Studien skulle med tillämpning

av denna teori flyttat fokus och syfta till att granska vilka förståelseramar och idéer som har

präglat den praktiska politiken och därefter klargöra vilket synsätt som präglar regeringens

agerande med en inblick på koalitionsbildning. Denna metod skulle dock varit för omfattande

för denna studie. Den tolkande idéanalysen är ytterst relevant och användbar inom ramen för

denna studie på grund av dess enkla struktur, förmåga att anpassas till studien och dess olika

angreppsätt. För att kunna fastställa de politiska budskapen och urskilja om det skett ett skifte

i svensk migrationspolitik är den mest lämpad att använda. Studien vill visa på idéernas

förekomst inom ett empiriskt material som regeringen använder sig av för att beskriva sin förda

politik. Det sammanhang som idéerna tas fram ifrån är innan, under och efter

flyktingsituationen. Den tidsperiod som analyseras är utsedd för att kunna synliggöra en hur

förändringen inom svensk migrationspolitik har gestaltats i en situation som varit dramatisk

och turbulent för Sverige.

Det empiriska materialet är fyra stycken budgetpropositioner mellan åren 2014–2017 som

behandlar flykting och migrationspolitik på ett eller annat sätt. Materialet används för att kunna

besvara de presenterade frågeställningarna, gällande synen på problemet och dess lösning i

faktisk politik. Inom dessa budgetpropositioner återfinns således den skarpa politiken ultimat

för denna studie att granska. Materialet är jämförbart under den studerade tidsperioden, en

budgetproposition är framlagd för varje år, med ett likartat sidantal. Detta material är

användbart på grund av att här finns både en sammanfattning av tidigare förd politik, synen på

problemet och de lösningar som förespråkas samt budgeten för hela det kommande året, vilka

myndigheter som berörs, etc. Det är budgetpropositionen som sätter standarden för politiken

och för det specifika politikområdet. Prognoser, resursfördelning, åtgärder och lärdomar

presenteras med tydlighet i dessa dokument vilket visar på den skarpa politik som regeringen

för, detta är relevant för denna studie som strävar efter en upptäckt av policyförändring.

Sidantalet för utgiftsområdet, rör sig mellan 38–40 sidor vilket visar på dess betydelse i

budgetpropositionen som helhet som ligger på ett sidantal mellan 400–600 sidor.

Budgetpropositionerna för åren 2014–2017 har hämtats från riksdagens hemsida under

”dokument och lagar”. Ett urval av citat kommer även hämtas från dokumenten och presenteras

i resultatsdelen, för att visa regeringens argument. Med stor sannolikhet kan det finnas ett flertal

19

materialval som representerar området svensk migrationspolitik, som skulle ha kunnat komma

till användning i denna uppsats, dock har media-utlåtanden, riksdagsdebatter, motioner och

statsministrars tal redan studerats och kartlagts (Lindgren och Sandström, 2016). Fritjofssons

(2016) studie använde sig av regeringens egna publicerade material, som webbartiklar,

presskonferenser med både skriftligt och filmade framförandet används. Hon har använt en

kombination av politiska uttalandet med underlag från de största dagstidningarna i Sverige och

övriga media för att redogöra för argumenten i samband med flyktingkrisen 2015.

Budgetpropositioner har tidigare inte använts, vilket gör att materialvalet adekvat.

Valet av material bör göras utifrån ett källkritiskt perspektiv. Budgetpropositionerna som

används i denna studie är den primära delen i uppsatsen och bedöms som äkta med anledning

av att regeringen bifogat dokumentet på deras hemsida. Materialet är också oberoende, då det

har återberättats och diskuterats på andra platser, såsom debattartiklar, tidningsartiklar och i

övriga media, vilket styrker äktheten. Budgetpropositionerna produceras varje år, vilket ger

materialet en samtidighet. Det är utifrån de tidigare studiernas val av material som det faller sig

naturligt att använda budgetpropositioner inom ramen för denna uppsats, för att på ett nytt sätt

kunna kartlägga policyförändring inom svensk migrationspolitik. Men även för att granska det

material som regeringen använder som drivkraft i deras dagliga arbete, samt som riktlinje för

kommande budgetår.

3.1 Textanalytiskt ramverk För att kunna besvara uppsatsens huvudsakliga frågeställning: Hur har svensk migrationspolitik

förändrats? Samt de teoretiskt framställda forskningsfrågorna:

• Hur framställer regeringen problemet inom migrationspolitiken över tid?

• Hur har regeringens hantering av det framställda problemet inom migrationspolitiken sett ut över tid?

• Har det skett en koppling mellan problemströmmen och policyströmmen?

…operationaliseras här nedan forskningsfrågorna i linje med det teoretiska ramverket. Inom

ramen för denna studie granskas problemströmmen och policyströmmen. För att besvara den

tredje frågeställningen krävs svar på de två första forskningsfrågorna, för att se om det skett

någon förändring inom problemströmmen samt om regeringen har framställt policyförslag och

sammankopplat strömmarna, som i sådana fall förutsatt en policyförändring.

20

Syftet med denna uppsats är att förklara hur migrationspolitiken i Sverige har förändrats samt

om regeringens syn på problemet och deras presenterade lösningar gällande migration har

förändrats. Detta skall granskas och analyseras med hjälp av det teoretiska ramverket multipla

strömmar. Inom ramverket nämns även policyentreprenörer och deras möjlighet att frambringa

policyförslag som kan lösa samhälleliga problem. Policyentreprenören inom ramen för denna

studie är den socialdemokratiska regeringen. För att kunna mäta problemströmmen och

policyströmmen kommer nedanstående frågor att användas. De specificerade

forskningsfrågorna är utarbetade utifrån det teoretiska ramverket och kommer att användas som

det analytiska ramverket i studien.

Problemströmmen Policyströmmen

Har det skett en förändring i synen på problemet? Har det skett en förändring i synen på lösningar?

Tabell 1: Specificerade forskningsfrågor baserade på ramverket, multipla strömmars, tre strömmar

(Zahariadis, 2014, 31).

För att kunna besvara frågorna gällande synen på problemet samt lösningen, krävs ett

instrument som mäter synen, inom budgetpropositionerna. För att kunna hitta svar på de

ovanstående frågorna i texten används de komponenter som finns inom vardera ström. Enligt

Kingdon (1995) består strömmarna av olika komponenter som presenteras i figur 4. Genom att

identifiera de komponenter som varje ström består av kan svar på huvudfrågan i slutänden nås.

De utarbetade frågorna som ställs till texten är en tolkning av Kingdons antaganden gällande

strömmarna. Kingdon (1995) ställer upp policyströmmens beståndsdelar likt följande:

Problemströmmen skall kartläggas genom att granska vilka problem gällande

migrationspolitiken som presenteras. Problemströmmen består av indikatorerna händelser i

fokus och lärdomar. Indikatorer kommer att mätas genom att granska hur problemen blir

kategoriserade i samband med flyktingsituationen som det tillstånd i samhället som granskas.

Beroende på hur ett problem kategoriseras berörs olika myndigheter, organisationer och politisk

administrativa nivåer (Rönnbäck, 2008, 27). Tex om flyktingsituationen kategoriseras som

säkerhetsaspekt, tillväxt för arbetsmarknad eller hot mot demokratin avgörs därefter

hanteringen av problemet av de olika samhälleliga aktörerna (Rönnbäck, 2008, 29). Händelser

i fokus kommer att mätas genom att granska vilka frågor som prioriteras med anledning till den

händelse som varit i fokus under den observerade tidsperioden, det vill säga flyktingsituationen.

Den uppmärksammade händelsen i samhället visar på vilka problem som väger tyngre än andra

och de problem som bör prioriteras blir därför tydliga och skall därefter analyseras. Den tredje

21

komponenten lärdomar kommer att mätas genom att se vilka lärdomar som presenteras i

materialet sedan tidigare budgetår.

Problemströmmen Frågor till texten

Indikatorer Hur kategoriseras problemet?

Händelser i fokus Vilka är de prioriterade frågorna?

Lärdomar Vilka lärdomar har sedan tidigare budgetår presenteras?

Tabell 2-analytiskt ramverk för problemströmmen

Policyströmmen skall kartläggas genom att granska vilka åtgärder gällande migrationspolitiken

som presenteras som lösning på problemet. Policyströmmen består av policyförslag, teknisk

genomförbarhet, resursfördelning och nätverksintegrering. Policyförslag kommer att mätas

genom att granska regeringens föreställningar gällande lösningar på de problem som framställs

inom budgetpropositionerna. Teknisk genomförbarhet beskriver den handlingskapacitet som

krävs för att kunna implementera lösningarna. Detta kommer att mätas genom att granska

regeringens agerande och hur de framställer de handlingskapaciteter som gör policyförslagen

möjlig att implementera. Resursfördelning granskar hur regeringen fördelar resurser mellan

olika berörda aktörer. Näverksintegreringen kommer att mätas genom att granska hur

samarbetet sett ut mellan berörda aktörer.

Policyströmmen Frågor till texten

Policyförslag Hur ser regeringens föreställningar ut gällande lösningar?

Teknisk genomförbarhet

Hur ser regeringens agerande ut och utifrån vilka handlingskapaciteter representeras de?

Resursfördelning Hur ser resursfördelningen ut?

Nätverksintegrering Hur framställs samarbetet mellan olika myndigheter?

Tabell 3-analytiskt ramverk för policyströmmen

I nästkommande kapitel presenteras resultatet av den systematiska tolkningen av materialet.

22

4. RESULTAT I detta kapitel redovisas den analys som genomförts av de presenterade

budgetpropositionerna som systematiskt tagits fram.

4.1 PROBLEMSTRÖMMEN

4.1.1 Indikatorer Inom ramen för budgetproposition 2014 anses konflikten i Syrien vara eskalerande vilket har

drivit människor på flykt in till Europas länder (Regeringen, 2014, 12). Problemet presenteras

med anvisning till myndigheter och kommunernas ansvarstagande. Utifrån kapitlet ”Politikens

inriktning” i budgetpropositionen har regeringen kategoriserat problemen i olika avsnitt, vilket

definieras likt följande: Förkortad tid för prövning, Effektivare bosättningsarbete, Ett väl

fungerande återvändande och Ökad samsyn mellan verksamheterna (Regeringen, 2014, 26ff).

Kategoriseringen kan visa på inomorganisatoriska perspektiv som angrips med fokus på den

problematiken inom Migrationsverket som uppstått, och deras möjlighet att nå måluppfyllelse.

Regeringen lägger fokus på intern styrning, samverkan och effektivisering (Regeringen, 2014,

25). De lägger värde i att utveckla Migrationsverkets kapaciteter, men även förutsättningar för

andra myndigheter och kommuner att nå måluppfyllelse och sträva mot en långsiktig hållbarhet

(Regeringen, 2014, 28).

”Det ställer stora krav på kapaciteten att förkorta egna handläggningstider hos de olika

myndigheterna, men också̊ på̊ samverkan mellan Migrationsverket, Arbetsförmedlingen,

Polisen, Kriminalvården och domstolar för att gemensamt bidra till en långsiktigt hållbar och

rättssäker migrationspolitik” (Regeringen, 2014, 28).

I budgetpropositionen inför budgetåret 2015, kategoriseras problemet utifrån ekonomiska

aspekter med kostandseffektvitet i åtanke men även försörjning och omhändertagande är i

fokus. Detta med anledning av att utgifterna ständigt tycks öka, tidigare budgetår har visat på

att ersättningar och bostadskostnader har fortsatt att öka (Regeringen, 2015, 16). Utifrån kapitlet

”Politikens inriktning” i budgetpropositionen har regeringen kategoriserat problemen i olika

avsnitt, vilket definieras likt följande: Ensamkommande barns boende, Återvändande och Ett

gemensamt europeiskt asylsystem (Regeringen, 2015 28ff). Detta visar på att problemen är

likartade sedan budgetpropositionen inför 2014. De kvarstående problemen har inte blivit fler

till antalet eller omprioriterats. Detta visar på att kategoriseringen fortfarande sker utifrån inom-

23

organisatoriska termer och problemen vilar på myndigheternas axlar. Det kan skönjas att

problemen kategoriseras in i fack som visar på problematik gällande produktivitet, legalitet och

kapacitet. Produktivitetsproblemet visar på de begräsningar som återfinns inom

asylprövningskapaciteten som handlägger ärenden för de antal flyktingar som söker asyl i

Sverige, på grund av det ökade antalet asylansökningar resulterade i medförd fördröjning i

handläggningen av ärenden (Regeringen, 2015, 23f). Även legaliteten i de beslut som

Migrationsverket framställer har kritiserats vilket har resulterat i implementeringssvårigheter

på grund av svårtolkat matieral samt brister i dess grafiska utformning (Regeringen, 2015, 25).

Kapacitetsproblemet gäller fortfarande möjligheten att erbjuda de nyanlända bosättning.

”Fler personer än förväntat sökte asyl i Sverige och ökningen var betydligt större än vad

myndigheten dimensionerats för vilket medförde ännu högre krav på Migrationsverkets

förmåga att anpassa verksamheten” (Regeringen, 2015, 27).

Regeringen lyfter här fram att myndigheterna bär tyngden av problemen och ansvarstagandet

vilar på de berörda verksamheterna i samhället:

”Förmåga inom respektive berörd myndighet att med bibehållen rättslig kvalitet

anpassa verksamheten till förändrade förutsättningar är avgörande för att kunna uppnå

de migrationspolitiska målen och för att begränsa kostnaderna under tiden de

asylsökande befinner sig i Migrationsverkets mottagande” (Regeringen, 2015, 28).

I budgetpropositionen inför budgetåret 2016 utgår de från den humana och solidariska

asylpolitiken och kategoriserar problemet därefter. Redan i budgetpropositionens begynnelse

kan det identiferats en problematik gällande resrutterna för de migranter som flyr från kriget i

mellanöstern (Regeringen, 2016, 11). Regeringen använder ord som alarmerande, i samband

med rubriker gällande ansvarstagandet inom EU med ökad vidarebosättning och en hållbar

migrationspolitik (Regeringen, 2016, 11) Utifrån kapitlet ”Politikens inriktning” i

budgetpropositionen har regeringen kategoriserat problemen i olika avsnitt, vilket definieras

likt följande: Alla medlemsstater ska ta ansvar för flyktingmottagandet, EU kan göra mer; Ökad

vidarebosättning i andra medlemsstater, Ökad effektivitet i asylprocessen, Ett förbättrat

mottagande av asylsökande som främjar etablering i arbets- och samhällslivet, Förkorta

vistelsetiden och öka effektiviteten i återvändandet för att behålla legitimiteten för den

reglerade invandringen och ett utvecklat globalt samarbete kring migration och rörlighet

(Regeringen, 2016, 32-35). Regeringen lyfter fram att det saknas ett helhetsperspektiv inom

24

Migrationsverkets interna processer och att regeringen därefter strävar efter att genomlysa deras

verksamhetsåtgärder för att kunna förbättra förutsättningarna till god intern styrning

(Regeringen, 2016, 33). Problemen inom denna budgetproposition kategoriseras utifrån utom-

organisatoriska faktorer:

”Mottagandet av asylsökande och nyanlända bör betraktas som en kedja, där enskilda beslut

under processen och boende planering ska stödja syftet med verksamheten i sin helhet, antingen

etablering eller återvändande” (Regeringen, 2016, 34)

År 2016 kategoriseras flyktingproblemet som ansvarstagandet inom EU:s medlemsländer.

Regeringen anser inom ramen för denna budgetproposition att en av de mest prioriterade

frågorna är rättvis fördelning mellan medlemsländerna gällande invandringen (Regeringen

2016, 32f). Problem kvarstår inom Migrationsverket, polismyndigheten och

Arbetsförmedlingen, men de visar sig även att det inte enbart är myndigheterna som bär

ansvaret inom ramen för denna budgetproposition utan att problemen vilar även på högre

instanser, som på regeringen och den politiska arenan på nationell nivå samt EU:s institutioner

och dess kapacitet att inkludera och integrera alla i ett samhälle. I budgetpropositionen inför

budgetåret 2017 konstateras det att flyktingsituationen är en historisk händelse och att

konflikten i Syrien, samt ökad oro i mellanöstern, var den främsta drivkraften till att allt fler

människor söker asyl inom EU (Regeringen, 2017, 11ff). Utifrån kapitlet ”Politikens

inriktning” i budgetpropositionen har regeringen kategoriserat problemen i olika avsnitt, vilket

definieras likt följande: Ett fungerande och hållbart internationellt samarbetet, Ett effektivare

återtagandesamarbete inom EU, Ett förstärkt globalt samarbete, Ökad effektivitet och

utveckling av verksamheten, Ett renodlat och mer effektivt system för anvisningar, Bättre

förutsättningar för återvändande, Hållbart, flexibelt och kostnadseffektivt boende för

asylsökande, Ett effektivare mottagande av ensamkommande barn, Ökad användning av

medicinska åldersbedömningar, Nytt ersättningssystem för ensamkommande barn och

förändringar i mottagandet av asylsökande och nyanlända(Regeringen, 2017, 28-32).

Det kan konstateras utifrån de uppställda rubrikerna att problemen ökat och att problemen

kategoriseras utifrån termer av säkerhetsaspekter, politisering, samt solidaritet, skydd och att

bibehålla värnandet om utsatta grupper och exploatering (Regeringen, 2017, 29). Regeringen

framställer migrationspolitiken som ohållbar och det ökade antalet människor skapar en

situation som Sverige inte kan hantera långsiktigt vilket skapar problematik med gällande

25

målsättning. I budgetpropositionen framställs problemet som ett helhetsproblem där ansvaret

delas mellan aktörer inom landet (regering, myndigheter, kommuner och medborgare) samt EU

(Regeringen, 2017, 28).

”Ett förstärkt och konstruktivt samarbete såväl inom EU som globalt är grundstenar i en

långsiktigt hållbar migrationspolitik” (Regeringen, 2017, 28).

4.1.2 Händelser i fokus

I detta avsnitt beskrivs vilken händelse som påverkat regeringens syn på migrationspolitik.

Under den valda tidsperioden 2014-2017 har den händelse som stått i fokus i samtliga

budgetpropositionerna är flyktingsituationen som tog sin start under hösten 2015. Med

hänvisning till det teoretiska ramverket att det kan vara externa händelser som påverkar

strömmarna.

Studien granskar innan, under och efter flyktingsituationen. De händelser som varit i fokus

under den valda tidsramen har varit likvärdiga.

Budgetproposition Prioriterade frågor Budgetproposition för 2014

Återvändande, asylprocessen, gemensam asylpolitik inom EU, förkortad vistelsetid, försörjning och omhändertagande.

Budgetproposition för 2015

Vistelsetiden, återvändande, gemensam asylpolitik inom EU asylprocessen, rättssäkerhet, service, försörjning och omhändertagande.

Budgetproposition för 2016

Kulturella aspekter, integrering, jämställdhet, gemensam asylpolitik inom EU, Vistelsetiden, återvändande, asylprocessen, rättssäkerhet, service, försörjning och omhändertagande.

Budgetproposition för 2017 Vistelsetiden, gemensam asylpolitik inom EU asylprocessen, rättssäkerhet, service. Förstärkt och konstruktivt samarbete såväl inom EU som globalt, EUs framtida asylsystem, ett långsiktigt hållbart asylsystem inom EU, återvändande, förstärkt globalt samarbete, ökad effektivitet inom myndigheter.

Tabell 4: Sammanställning av prioriterade frågor för budgetpropositionerna 2014–2017

26

4.1.3 Lärdomar I detta avsnitt redovisas vilka lärdomar regeringen framför i budgetpropositionerna för samtliga år. Budgetproposition 2014 Budgetproposition 2015 Budgetproposition 2016 Budgetproposition 2017

• Lärdomargällandeökadförmågaattanpassaverksamhetentillomvärlden.Flerplatserbehövdesochdetåtgärdergällandebosättningvarintetillräckliga.

• Handlingsplanermedprioriteringharfungerat.

• Regeringenbedömerattenmersamordnadprocessmellanaktörerskullebidratillattstärkamöjligheternatillkostandseffektvitetiasylprocessen.

• Medlärdomfråntidigarebudgetårkonstaterarregeringenatteneffektiviseringavdeolikadelarnaavasylprocessenkanledatillpositivutveckling.

• Svårtattprognostiseraantalmigranter.

• Anpassningvarnågotsombehövdeprioriteras,digitaliseringenbehövdeeffektiviseras,ökaanalys/utvärdering.

• Föratthandläggningstidernaskallmotsvaradesökandesochandraintressentersbehovärdetnödvändigtattmyndighetenvidtaråtgärdersomökareffektiviteteniprövningenmedbibehållenrättsligkvalitet.

• Lärdomarharpresenteratsgenomattförutseattdigitaliseringkanledatillkvalitetshöjningsamtkostnadsminskningar.

• Invandringtycksfortsättaöka,innebärväxandeutmaningar.

• Kapaciteteninomverksamhetenbehövdeutvecklas,asylprövningmotsvararintebehovet.

• Bristandekapacitetiattgranskainkommandeidentitetshandlingar.Saknadenödvändigberedskapinomverksamheterna.

• Bristerideninitialasorteringenavpresumtivtuppenbartogrundadeansökningar.Behovaveffektivtåtervändande.Serviceotillräcklig.

• Exceptionellökningavmigranter-innebarenutmaningavdetsvenskasamhället.

• Intelångsiktigthållbarmigrationspolitikvilketinnebarbehovavförändring.

• Servicefortfarandeotillräcklig.

• Behovetavettfortsattarbeteförattsäkerställaenstrategiskplaneringavboendeanskaffning.

• Regeringenbedömerattsamtligaberördamyndigheterbehöververkaföreneffektivareochsnabbarehanteringavärenden.

• Svårigheteridettrångsintaåtervändandet.

Tabell 5: Sammanfattade lärdomar för budgetpropositionerna 2014–2017

27

4.2 POLICYSTRÖMMEN

4.2.1 Policyförslag I detta avsnitt redovisas vilka policyförslag som redovisats av regeringen i samtliga budgetpropositioner.

Material Hur ser regeringens föreställningar ut gällande lösningar?

Budgetproposition 2014 Långsiktig hållbar migrationspolitik, Human migrationspolitik, Välfärdaspekter, Erbjuda skydd, Värna om asylrätten, solidaritet, Fördjupa det europeiska och internationella samarbetet. Sverige skall vara en fristad för flykt gällande förföljelse och förtryck.

Budgetproposition 2015 Långsiktigt hållbar migrationspolitik, välfärdsaspekter, human asylpolitik, fristad, skydd, solidaritet, kapacitet, effektivitet, rättssäkerhet, legitimitet, rättslig kvalitet och kostnadseffektivitet.

Budgetproposition 2016 Långsiktigt hållbar migrationspolitik, välfärdsaspekter, rättssäkerhet, legitimitet och långsiktigt hållbar migrationspolitik. Rättslig kvalitet, tydlig styrning, tillräckliga resurser, professionella myndigheter. System för inkluderade, etablering, integrering, kompetens, flexibilitet, kvalitet och humanitet.

Budgetproposition 2017 Långsiktigt hållbar migrationspolitik, hög rättssäkerhet, effektivitet, kostnadseffektivitet, ansvarsfördelning, solidaritet, mänskliga rättigheter, säker, ordnad, reglerad, trygghet och säkerhet med aspekter på kontroll.

Tabell 6: Sammanställning av regeringens värderingar och föreställningar om lösningarna mellan 2014–2017

4.2.3 Teknisk genomförbarhet Samtliga analyserade budgetpropositioner innehåller migrationspolitiska åtgärder. I budgetpropositionen inför år 2014, har migrationspolitiska åtgärder framställts. Regeringen

har lagt fram förslag gällande lösningar på de handläggningsproblem Migrationsverket står

inför. Regeringen föreslog att lösa problem gällande den geografiska spridningen på migranter

med videoteknik som skapar en geografisk oberoende handläggning (Regeringen, 2014, 17).

28

Regeringen lyfter även fram styrkan i att framställa tydliga instruktioner och regleringsbrev för

Migrationsverket, för att kunna skapa förutsättningar för att stärka den interna styrningen och

organisationen i sin helhet (Regeringen, 2014, 25). Problem som presenteras gällande

rättssäkerhet och långsiktig hållbarhet har det angivits lösningar i form av åtgärder som

förhåller sig till asylsystemet och att asylprocessen skall ha ett tydligt slut med ett långsiktigt

hållbart tänk (Regeringen, 2014, 11). Regeringen presenterar nya boendelösningar som skall

underlätta under vistelsetiden och även möjliggöra en snabbare prövning av

ärenden(Regeringen, 2014, 27). Det har framkommit att återvändandet har varit ett stort

problem och den lösning som beskrivs är framförallt genom att fastställa och upprätthålla giltiga

resehandlingar, för att ett verkställande av lagakraftvunna avvisningsbeslut ska kunna

fastställas (Regeringen, 2014, 28). Regeringen anser även att vidarebosättningsinstrument är en

lösning på problem med ökad invandring (Regeringen, 2014, 29). Med anledning av det ökade

antalet ensamkommande barn har det upprättats ett kommunalt mottagande och förslag gällande

ändring i lagen har även presenterats. Lösningar som framställs i dokumentet är metoder för att

underlätta för migranter som blivit utvisade att återvända till hemlandet, med en förstärkt

utvecklingseffekt av cirkulär migration och ökad rättssäkerhet i samband med beslut om förvar

(Regeringen, 2014, 30).

Genom regleringsbrev, framkommer det att regeringen menar att intern styrning kan synliggöra

typer av åtgärder som är relevanta, och därefter vilka mål som är rimliga.

Regeringen utgångspunkt från budgetpropositionen för 2015 presenteras genom att skapa

verktyg för att verksamhetens anpassning till omvärlden. En migrationsanalys skall utarbetas

för att underlätta för den rådande situationen, regeringen skall därefter skapa verktyg för att

hanterbarheten av dessa analyser (Regeringen, 2015, 19). Till exempel inrättades i början av

2013 ett nytt verksamhetsområde, operativt samordningscentrum, som innefattar en ny

omvärldsenhet med syfte att stärka verkets beredskap och förmåga att tidigt kunna förutsäga

lösningar för verksamheten (Regeringen, 2015, 19). Boende till ensamkommande barn ansågs

vara ett problem och den lösning som presenterades var ändring i lagen (1994:137) om

mottagande av asylsökande (Regeringen, 2015, 17). Migrationsverket försöker anpassa dess

öppettider och arbetstider vid ansökning och mottagningscenter för att på så sätt utnyttja lokaler

och personal mer effektivt (Regeringen, 2015, 21). På grund av att bestämmelser gällande

fingeravtryck i samband med gränskontroller har regeringen beordrat att kustbevakningen med

försvar och samhällets krisberedskap att skall ta detta ansvars för att kunna lösa problem

29

gällande vistelsetid, rättssäkerhet, olaglig invandring och antal asylsökande hanteras med bättre

kapacitet och effektivitet (Regeringen, 2015, 31).

I budgetpropositionen inför budgetår 2016 konstaterade regeringen att Sverige stod som det

andra största destinationslandet inom EU, vilket skapade nya utmaningar för Sveriges

myndigheter. Migrationsverket hade ett högt tryck på mottagningssystemet vilket resulterade i

lösningar i form av utökad arbetsvecka för myndighetens personal (Regeringen, 2016, 11).

Regeringen införde därefter en projektperiod för Migrationsverket som bygger på att integrera

arbetssättet från ansökan till återvändande (Regeringen, 2016, 20). En lösning på problemet

kring jämställdhet som framställs i dokumentet är ett likabehandlingsarbete som syftar till att

motverka diskriminering och säkerställning att alla sökande får en likvärdig behandling

(Regeringen, 2016, 24). Migrationsverket har även lyft fram lösningar för att skapa effektivitet

inom verksamheten, de vidareutvecklade verktyg som bygger på konsekvensanalyser för

normkritiskt tänkande, samt utbildade de ett flertal HBT- specialister, för att kunna behandla

ärenden snabbare (Regeringen, 2016, 24). Genomförandet av samstämmighetspolitik var en idé

som framställdes av regeringen för att lösa problem gällande migrationsströmmar (Regeringen,

2016, 26). Samstämmighetspolitik innebär att samtliga politikområden bidrar till den globala

utvecklingen och ansvaret kring flyktingfrågan. För att öka integreringen av nyanlända har de

presenterats ett förslag som förespråkar medel till idrottsrörelsen för ökade möjligheter att

erbjuda aktiviteter till nyanlända som fått uppehållstillstånd och därefter öka integreringen i

samhället (Regeringen, 2016, 34f). Det framgår även att Migrationsverket har lagt resurser på

åtgärder inom integrering och etablering genom att skapa nya former av organiserad

sysselsättning. Detta ska hjälpa de människor som beviljats uppehållstillstånd att orientera sig

i svenska och knyta kontakter med lokalsamhället (Regeringen, 2016, 34).

Med tanke på den rådande flyktingsituationen som trappats upp sedan 2014 kom partierna

överens om gemensamma insatser med anledning av flyktingsituationen. Det var under hösten

2015 som Migrationsverket gav signaler om en akut boendesituation och

bosättningskapaciteten var i stor grad icke hanterbar. Lösningen på detta problem var främst

med vidare förordnande återinförande av gränskontroller, för att minska flödet av migranter till

Sverige (Regeringen, 2017, 13). En månad senare, i november, presterade regeringen ytterligare

åtgärder för att begränsa möjligheterna att få uppehållstillstånd i Sverige genom att temporärt

anpassa asylreglerna till miniminivån inom EU, tidsbegränsat uppehållstillstånd och begränsad

rätt till anhöriginvandring (Regeringen, 2017, 13). De införde även förstärkt

30

myndighetsamordning och tillfälliga ID-kontroller fortlöpte. Inom EU skapades en

fördelningsnyckel, som skulle minska trycket på vissa länder som haft högt tryck gällande

invandringen (Regeringen, 2017, 32). Regeringen uttrycker i dokumentet att

migrationspolitiken i detta läge inte var långsiktigt hållbar, den behövde förändras för att

hantera de kraftigt förändrade förutsättningarna (Regeringen, 2017, 26). Regeringen har även

delegerat order om en utplacering av sambandsmän vid regioners ambassader för att öka

återvändandet av de migranter som fått lagakraftvunnet avvisningsbeslut (Regeringen, 2017,

31). Regeringen argumenterade för att förändringen var nödvändig för att upprätthålla systemet

och undvika en ”systemkollaps” (Regringen, 2017, 31f) Förbättrad kapacitet i mottagandet,

förbättrad i etableringen och möjliggöra för andra EU-länder att dela på ansvaret för mottagande

av asylsökande var lösningar på problemet (Regeringen, 2017, 28f).

I budgetpropositionen inför budgetåret 2017 uttrycker regeringens sig om invandringen till

Sverige likt följande:

”Aldrig tidigare har så många asylsökande på så kort tid som under hösten 2015 sökt sig till

Sverige. Den exceptionellt stora ökningen av antalet asylsökande utgjorde en stor utmaning för

stora delar av det svenska samhället” (Regeringen, 2017, 26).

4.2.5 Resursfördelning Anslagen som nedan är redovisade samt återfinns i Bilaga 1 inräknar resursfördelning till

Migrationsverket, Ersättningar och bostadskostnader, Migrationspolitiska åtgärder,

Domstolsprövning i utlänningsmål, Rättsliga biträden vid domstolsprövning i utlänningsmål,

Offentligt biträde i utlänningsärenden, Utresor för avvisande och utvisade, från EU-budgeten

finansierade insatser för asylsökande och flyktingar för vardera år som illustrerar ökningen av

resurser mellan åren 2014-2017. (Se bilaga 1 och 2) för separat presentation av anslagsbelopp

för vardera år, samt graf med procentandel för resursfördelning. Den tendens som kan urskiljas

utifrån denna tabell är att det skett en kraftig ökning i anslget över tid.

År 2014 2015 2016 2017

Antal kr 9919331 17433309 19419719

32580319

Tabell 7: Statistik i tusentals kronor hämtad från budgetpropositionerna 2014–2017. Resursfördelning

i anslagsbelopp, beräknat i tusentalskronor i procentandel.

31

4.2.4 Nätverksintegrering Samarbetet mellan olika myndigheter har inte varit något som berörts särskilt många gånger i

budgetpropositionen inför budgetåret 2014. Det nämns att samverkan mellan Migrationsverket,

arbetsförmedlingen, polisen, kriminalvården och domstolar är viktig för att gemensamt bidra

till en långsiktig hållbar och rättssäker migrationspolitik (Regeringen, 2014, 28). Regeringen

nämner i dokumentet att det är av mycket stor vikt att alla aktörer, myndigheter, domstolar och

kommuner som verkar inom utgiftsområdet migration samverkar för att öka effektiviteten i

processen från ansökan till bosättning (Regeringen, 2014, 25).

Näverksintegreringen budgetåret 2015 kan sägas vara oförändrad sedan tidigare år. Regeringen

konstaterar att det är flera myndigheter som delar ansvaret för att målet för utgiftsområdet

migration skall uppnås. Regeringen ser samverkan som ett verktyg för att implementera

riktlinjer inom migrationspolitiken som representerar Sverige som land och dess kapacitet att

ta hand om de migranter som in till Sverige anländer.

”Sveriges kommuner måste ta ett solidariskt ansvar för mottagandet” (Regeringen, 2015, 28)

Problemet kring mottagandet berör alla kommuner och att samverkan mellan kommuner kan

vara en lösning på problem, gällande både ensamkommande barn och vuxna med ärenden

gällande anknytning, anhöriginvandring och uppehållstillstånd. Ett uttryck för en ökad ambition

från regeringens sida att förbättra effektiviteten inom utgiftsområdet, är regeringens uppdrag

till Migrationsverket att i samarbete med berörda myndigheter, domstolar och Sveriges

kommuner och landsting (SKL) genomföra en systemanalys under 2015 (Regeringen, 2015,

28). Regeringens ökade ambition ställer nya krav på myndigheterna att i samverkan öka

kunskapen om hur processen från asylansökan till etablering eller återvändande fungerar,

kontinuerligt följa och analysera utvecklingen och vidta nödvändiga åtgärder (Regeringen,

2015, 28).

Inför budgetåret 2016 framställer regeringen samverkan som en viktig faktor för att kunna

säkerställa skydd för både barn och vuxna som kommer in till landet (Regeringen, 2016, 35).

Regeringen anser att Migrationsverket skall vara drivande i samarbetet mellan myndigheterna

när det gäller att upprätthålla en effektiv verksamhet (Regeringen, 2016, 10). De värnar även

om att utveckla det internationella samarbetet och skapa integration med organisationer såsom

andra medlemsländer inom EU för att kunna skapa långsiktig migrationspolitik som är hållbar

och stabil. Under 2017 kommer Sverige tillsammans med andra stater att driva frågor rörande

32

en förbättrad global ansvarsfördelning, samverkan och styrning (Regeringen, 2017, 29). För

att minska vistelsetiderna för asylsökande krävs inte bara insatser och förändrade arbetssätt från

Migrationsverket, utan även en fungerande myndighetssamverkan liksom en utveckling av en

motsvarande kapacitet hos de myndigheter som ansvarar för andra delar i processen

(Regeringen, 2017, 31). Regeringen trycker på ett utökat samarbete mellan myndigheterna för

att säkerställa säkerhet och effektivitet i asylärenden mellan polismyndigheterna,

arbetsförmedlingen, landsting, länsstyrelse, kommuner och migrationsverk. Det har även

tillkommit en överenskommelse mellan riksdagspartierna för att kunna hantera den rådande

situationen med ökat antal migranter.

Nästkommande kapitel kommer ägnas åt en tolkning och diskussion av det ovan nämna

resultatet för att besvara forskningsfrågorna.

33

5. AVSLUTANDE DISKUSSION I det föregående kapitlet presenterades synen på problemet samt dess lösning över tid. Genom

att jämföra utvecklingen inom problemströmmen samt policyströmmen åren 2014–2017

diskuteras i detta kapitel hur svensk migrationspolitik har förändrats och har regeringens syn

på problemet samt dess lösning gällande migrationen förändrats över tid. Detta har angripits

utifrån det teoretiska ramverket multipla strömmar.

Figur 3: Studiens teoretiska ramverk. Visar översiktligt vad som hänt i de olika strömmarna under den

studerade tidsperioden. Bilden är inspirerad av (Zahariadis, 2014, 31).

5.1 Problemströmmen- Hur framställer regeringen problemet inom migrationspolitiken över tid?

Inom budgetpropositionerna har regeringens framställt vilka problem som varit av betydelse

inom migrationspolitiken. De framställda problemen som har granskats utifrån komponenterna

inom problemströmmen har tydliggjort att det skett en förändring inom problemströmmen och

att regerings syn på problemet har förändrats över tid.

Utifrån det framställda resultatet kan det urskiljas en förändring i synen på problemet från år

2014 fram till 2017. I början av 2014–2015 kunde det skönjas att problemen var mycket lika

till sin utformning och fokus vilade på de inom-organisatoriska faktorerna, där effektivitet,

försörjning, kapacitet, kostnadseffektivitet och omhändertagande var prioriterade områden. Det

34

var inför 2016, som problemen tydligt uppdagades och blev mer omfattande än tidigare. Detta

resulterade i att problemen berörde fler aktörer än myndigheterna inom samhället, och det

skapades därefter ett helhetsperspektiv, med utom-organisatoriska faktorer i fokus. Problemen

fortsatte att växa och under 2017 kunde det konstateras att problemen, som återfunnits i tidigare

års budgetpropositioner, låg kvar men att kategoriseringen hade vidgats och omfattade nu

internationellt samarbete, samarbete med EU samt globala perspektiv med säkerhetsaspekter i

åtanke. Detta visar på en tydlig förändring i synen på problemet, då säkerhetsfrågor kring

migration inte betonats i tidigare budgetpropositioner. I de två första budgetpropositionerna

från 2014 och 2015 beskrivs situationen i Syrien som eskalerande men hanterbar. I

budgetpropositionen 2016 uttrycker regeringen sig i ord som alarmerande, men inför

budgetåret 2017, uttrycker regeringen sig att kriget i Syrien var den främsta drivkraften till den

ökade invandringen i EU-länderna och att situationen var ohållbar. De ord som används i

budgetpropositionerna visar på en märkbar förändring i synen på problemen. Eftersom

problemen har blivit större med åren, och flyktingfrågan har fått högre rang på dagordningen,

visar det migrationens betydelse för samhället. Det kan konstateras att problemformuleringen

har förändrats, att regeringen nu framhåller feedback från tidigare år, samt omprioriterade

frågor och nya kategoriseringar. Analysen av textmaterialet visar att det skett ett utvecklande

och förändrat perspektiv på de antaganden som Kingdon (1995) presenterar. De prioriterade

frågorna har omformulerats från att handla om återvändande, asylprocessen, gemensam

asylpolitik inom EU och förkortad vistelsetid till ett perspektiv utifrån säkerhetsaspekter med

ett förstärkt och konstruktivt samarbete såväl inom EU som globalt. Problemkategoriseringen

har gått från inomorganisatoriska till utomorganisatoriska samt globala perspektiv och feedback

sedan tidigare år har frambringat lärdomar som visar på ineffektivitet samt svårighet att

prognostisera antalet flyktingar, vilket har skapat utmaningar för offentliga myndigheter. De

olika komponenterna inom ramverket multipla strömmar: Indikation på problem, händelser i

fokus och lärdomar-visar på vilket sätt problemen har förändrats (Kingdon, 1995, 114). Den

förändrade kontexten och regeringen i agerande som policyentreprenör visar på deras förmåga

att uppmärksamma de problem de anser är viktiga.

Regeringen har möjlighet att adressera problem och med olika strategier försöka lösa dem, om

problemet därefter är svårlöst kan en frustration uppstå, vilket kan leda till en omvändning i

synen på problemet och dess lösning. Det kan därefter konstateras att flyktingsituationen

skapade nya problem i samhället, vilket regeringen tog i beaktande. När flyktingsituationen

35

uppdagades blev hanterbarheten försvårad och regeringen förändrade synen på de problem som

relaterats till flyktingsituationen (Kingdon, 1995, 114).

5.2 Policyströmmen- Hur har regeringens hantering av det framställda problemet sett ut över tid? Inom budgetpropositionerna har regeringen framställt vilka åtgärder som är nödvändiga för

att hantera flyktingsituationen och det har identifierats att de har förändrats under den

observerade tidsperioden.

Utifrån det framställda materialet kan en tydlig förändring i synen på lösningar. I

budgetpropositionen inför året 2014 och året 2015 synliggörs att det till stor del var generösa

åtgärder som bosättning och försörjning, som var i fokus. Från och med juni 2015 valde alltfler

människor, främst människor från Syrien den östra medelhavsrutten för att sedan ta sig vidare

genom västra Balkan mot norra Europa. Den märkbara förändringen kunde urskiljas inför

budgetåret 2016, dvs det var under detta år som regeringen angrep migrationspolitiska åtgärder

på dett större plan dvs, dock med fortsatta generösa åtgärder men med integrering, inkludering

och etablering inräknade i de prioriterade områdena. Det var under 2017 som en tydlig

förändring kunde upptäckas. Det var inom ramen för budgetpropositionen inför budgetåret

2017 som åtgärder med mer restriktiv karaktär presenterades, som gränskontroller, ID-

kontroller, begränsad möjlighet till uppehållstillstånd och insatser för att minska olaglig

invandring. Analysen visar på ett tydligt mönster inom handlingskapaciteten och

framställningen av lösningar, som tyder på en instrumentell förändring, det vill säga en

förändring i den praktiska politiken och hanteringen av problemet. Detta med anledning av att

det skett förändringar inom det teoretiska ramverkets komponenter, policyförslag teknisk

genomförbarhet, resursfördelning och nätverksintegrering. Det kan skönjas att utvecklingen av

nätverksintegreringen har varit positiv, då samverkan mellan berörda myndigheterna inom

samhället har utvidgats. Det har även tillkännagetts att resursfördelningen till myndigheterna

har ökat (se bilaga 1 och 2).

”Ansvaret för att uppnå de migrationspolitiska målen delas således av flera olika myndigheter”

(Regeringen 2014, 10).

Ovanstående citat finns i samtliga budgetpropositioner vilket visar på att ansvaret i första hand

läggs på myndigheterna men med tiden sker en förskjutning i ansvarstagande. Ju mer

omfattande problemen blir desto fler aktörer måste axla problemen och ta ansvar för dem. Vad

36

kan denna instrumentella förändringen inom policyströmmen bero på? Zahariadis (2014, 38f)

menar att val av lösningar är baserade policyentreprenörernas frammanade strategier för att

hantera den rådande situationen. Policyentreprenörer som är högt uppsatta inom den statliga

makten, som regeringen i detta fall, kan under vissa omständigheter använda sig utav strategier

för att koppla samman strömmarna, strategierna benämns som ”salami taktik”. Denna strategi

utmärker sig som en strategi för att nå ett visst typ av beslutsfattande (Zahariadis, 2014,38).

Måluppfyllelsen för policyentreprenörerna sker därefter gradvis för att kunna få igenom

strategier för politikområdet, vissa individer som agerar som policyentreprenörer ägnar sig åt

risksökande beteende när de väljer ut strategiska tillvägagångssätt för att försöka undkomma

förluster i samhället. Inom ramen för denna studie har regeringen studerats genom en

granskning av hur de ramat in och agerat inom migrationspolitiken. Vilket kan förklara

regeringens agerande under denna tidsperiod. Det vill säga så utgick regeringen från en ”salami-

taktik”, där de gradvis utökade åtgärderna för att hantera den ökade invandringen. Det kan

synliggöras att de agerande i risksökande beteende då de införde mer restriktiva åtgärder för att

kunna upprätthålla tillförligheten till de politiska institutionerna samt för att skapa en långsiktig

migrationspolitik i en situation som var ohållbar, minskade antal asylsökande. Vilket

nedanstående graf visar. Detta visar på ett skifte på synen på lösningar inom svensk

migrationspolitik, då Sverige historiskt sätt varit ett invandrarland där alla är välkomna, vem

du än är, var du än är.

Graf 3: Antal asylsökande till Sverige under januari 2015-mars 2016 (Demker och Van Der Meiden,

2015, 204).

Graf 3

37

5.4 Policyentreprenörer och policyförändring- Har det skett en koppling mellan problemströmmen och policyströmmen? För att undersöka om policyentreprenören, den socialdemokratiska regeringen, har kopplat

samman problemströmmen med policyströmmen skall det först redogöras om ett policyfönster

har öppnats. Policyfönster är öppna under en kort period, med anledning till detta måste

policyentreprenörer agera snabbt och vidta åtgärder som krävs för att lösa de samhälleliga

problemen. De måste finna lösningar på de problem och sedan sälja in konceptet till politiker

som tar sig an policyförslaget. I detta fall är det den socialdemokratiska regeringen som är

policyentreprenören vilket gör att de enbart behöver agera skyndsamt och vid rätt tidpunkt för

att möjliggöra ett policyskapande. Sannolikheten för att policyförslaget skall bli antaget i

Riksdagen ökar är om alla tre strömmarna sammanlänkas. I denna studie granskas enbart

problemströmmen och policyströmmen vilket begränsar analysen något gällande

sammanlänkningen. Om policyentreprenörerna skall lyckas länka samman strömmarna krävs

tillgångar, resurser och strategier.

Analysen visar på att i och med att flyktingsituationen inträffade under 2015 och situationen

eskalerade öppnades var ett slumpartat7 policyfönster. Det visade sig att flyktingsituationen

innebar omfattade problem för de berörda myndigheterna och för regeringen att handskas med

problemen. De blev mer omfattande med åren och åtgärder för att lösa problemen framställdes

av regeringen. Problemen tycks ha blivit fler till antalet över tid och de har även omformulerats.

Analysen visade att problemströmmen har skiftat i och med att regeringens syn på problem har

förändrats. När ett slumpartat policyfönster öppnar sig har policyentreprenörer (i detta fall den

sittande regeringen) möjlighet att agera utifrån strategier, resurser och tillgångar som de

besitter(Zahariadis, 2014,34). I budgetpropositionen inför budgetåret 2017 framställer

regeringen åtgärder som de tidigare distanserat sig från. De argumenterade för att situationen

var ohållbar och införde restriktiva regler gällande uppehållstillstånd, anhöriginvandring,

gränskontroller samt ID-kontroller. Kingdon (1995) menar att vid kritiska tidpunkter öppnas ett

policyfönster, vilket inträffade när flyktingsituationen eskalerade. Detta tog regeringen i

beaktande och med hjälp av strategier, resurser och tillgångar som staten besitter, tog de

7 Enligt Rönnbäck (2008) beror ett öppnat slumpartat fönster av oförutsebara händelser eller kriser.

38

tillfället i akt och länkade samman problemströmmen med policyströmmen och en

policyförändring inom svensk migrationspolitik inträffade därefter.

5.5 Hur har svensk migrationspolitik förändrats? Nedan redovisas svar på huvudfrågan: Hur har svensk migrationspolitik förändrats? Detta

baserat på de ovanstående svaren och med det teoretiska ramverket som tolkningsram.

Med en parallell granskning av de fyra budgetpropositionerna utifrån det analytiska ramverket,

har den förändrade synen på problemet samt dess lösning redogjorts. Det har konstaterats att

synen på problemen och dess lösning har förändrats mellan åren 2014–2017, resultaten pekar

på att har skett förändringar i både problemströmmen och policyströmmen, vilket har lett till

innovativa sätt att se på migrationspolitiken. Hur har svensk migrationspolitik förändrats?

Synen på problemen har breddats och nya sätt att hantera problemen har därefter påträffats. Till

en början var problemen centrerade kring de berörda myndigheterna, vilket har vidgats med

åren därav kan det konstateras att regeringen har gått från ett inomorganisatoriskt perspektiv

till ett mer utomorganisatoriskt. Därefter har nya åtgärder utformats och en mer restriktiv

migrationspolitik har införts. Tolkningarnas betydelse i relation till forskningsfrågan, visar att

regeringen har gått från en migrationspolitik med välkomnande klang till en politik som präglas

av säkerhetsaspekter där migrationspolitiken skall vara ordnad, reglerad och rättssäker. Från

tidigare år kan det urskiljas att ett top-down perspektiv har varit utgångspunkten, där staten har

delegerat ner ansvar till myndigheterna, och genom regleringsbrev framfört vilka åtgärder som

de behöver införas inom verksamheterna. Med åren kan det synliggöras att det har blivit ett mer

governance-perspektiv8, där ansvaret sprids mellan olika nivåer i samhället- från ett bottom-up

perspektiv, där myndigheterna delegerar upp ansvar till staten som även kan vidaredelegeras

till EU:s institutioner samt till internationella samarbeten utöver EU. Det resultatet visar på är

att regeringen har blivit skarpare i tonen gällande problemen, medan lösningarna har tagit en

ny riktning i form av strängare lagar, gränskontroller och ID-kontroller. Genom tiderna har

Sverige bedrivit en mycket generös migrationspolitik, där alla är välkomna vem du än är, var

du än är. Under 2015 tycks dock inställningen till migrationspolitiken ha skiftat och en

förändring i retoriken var påtaglig, något som syns i debatten och i citat från sittande politiker.

Den nya politiken som fördes gällde en mer restriktiv politik som uttryckte sig i termer att

8 ”Governance- eller interaktiv samhällstyrning- kan ses som ett perspektiv för att beskriva och analysera nya samhällsfenomen och styrning på flera olika nivåer i samhället (Hedlund och Montin,2009, 32)

39

stänga gränser och begränsa uppehållstillstånden (Regeringen, 2017). Det som är intressant att

resonera kring är varför denna policyförändring skedde under just denna tidsperiod? Eftersom

ramverket multipla strömmar är beroende av tiden, samt att problem och lösningar flyter runt i

separata strömmar och agerar oberoende av varandra, kan det finnas lösningar samt problem

som har funnits kvar sedan tidigare. Förutsättningen för policyskapande kan därefter utrönas

beroende om ett policyfönster har öppnats, vilket möjliggör ett agerande av

policyentreprenörerna, att koppla samman strömmarna och driva på ett policyskapande.

Analysen visade på att regeringen agerade som policyentreprenör och länkade samman

problemströmmen och policyströmmen under den mest kritiska tidpunkten, det vill säga när

flyktingsituationen blev ohållbar. Detta förklarar varför policyförändringen inträffade vid just

den tidpunkten. Zahariadis (2014) beskriver att en förändring inom politiken är kombinationen

av informationsinhämtning, institutionella faktorer och politiska fönster. Denna kombination

kan återfinnas under den granskade tidsperioden, där samtliga faktorer förändrades. Det kan

utrönas att politikerna använde sig av den information som tillkännagavs av berörda

myndigheter om deras kapacitet att hantera situationen, samt institutionella faktorerna som

präglar det politiska systemet, detta i sammankoppling med att det öppnade policyfönstret

möjliggjorde ett agerande av regeringen. Detta visar på att Zahariadis (2014) antagande om

policyfönstrets effekt på policyskapande, stämde väl in på det studerade problemet.

Policyförändring är viktig att upptäcka och förstå för att kunna bevara legitimitet, rättssäkerhet

och legalitet inom det politiska systemet. När policyförändring och politikers agerande kan

förstås på ett djupare plan, kan även förtroendet för politikers agerande öka, åtminstone på sikt.

I detta sammanhang kan studiens resultat ge svar på varför regeringen valde att gå mot riktlinjer

de sedan tidigare distanserats sig ifrån. Skiftet i synen på problemen samt dess lösning kan

förklaras med hänsyn till regeringens förändrade tankestruktur gällande migrationspolitiken,

samt att föreställningar har utvecklats och reformerats. En förändring i de politiska positionerna

kan därefter konstateras, där riktlinjer har åtagits samt en ny attityd till migrationspolitiken och

hur problemen skall hanteras har reformerats. De djupare värderingarna, som grundar i partiers

ideologiska härkomst är svårare och tar längre tid att förändra, vilket denna studie inte haft

möjlighet att studera.

Multipla strömmar som ramverk har en svaghet som (Zahariadis, 2014) uppmärksammar. Det

vill säga den kritik som framställts gällande strömmarnas oberoende position. För att kringgå

detta problem har strömmarna granskats var för sig och med hjälp av deras olika komponenter,

40

vilket skapar en utveckling gällande användandet av ramverket och dess förklaringskraft, som

inom denna uppsats är den bärande bron. Kritiken mot multipla strömmar har varit i beaktande

under hela uppsatsen gång för att kunna bevisa dess användbarhet och styrka att upptäcka och

förstå policyförändring.

41

6. ATT KNYTA IHOP SÄCKEN Syftet med uppsatsen var att klargöra om det skett en policyförändring inom svensk

migrationspolitik mellan åren 2014–2017 utifrån ramverket multipla strömmar. Den empiriska

ambitionen vilade på att utöka kunskapsintaget gällande politiskt agerande samt ett

möjliggörande att upptäcka samt förstå policyförändring i en given kontext. Detta är viktigt inte

bara för sakens skull utan för att förstå hur politiska aktörer präglar policyskapandet.

Problemformuleringen i studiens begynnelse fokuserar på att urskilja eventuella förändringar i

synsättet och hur svensk migrationspolitik har förändrats för att kunna på ett mer djuplodat sätt

förstå policyförändring i en tid som det talats mycket om i media, i debatter och politiska

sammanhang. Fyra forskningsfrågor formulerades där ”Hur har svensk migrationspolitik

förändrats” var huvudfrågan för studien. De andra forskningsfrågorna löd som följande:

• Hur framställer regeringen problemet inom migrationspolitiken över tid?

• Hur har hanteringen av det framställda problemet sett ut över tid?

• Har det sket en koppling mellan problemströmmen och policyströmmen?

Det har i tidigare studier konstaterats att det skett en policyförändring inom svensk

migrationspolitik, där den socialdemokratiska regeringen valde att stänga gränserna mot yttre

världen och begränsade möjligheten för nyanlända att få beviljat uppehållstillstånd, riktlinjer

som regeringen sedan tidigare distanserat sig från. Det visade sig utifrån analysen av

budgetpropositionerna att det är synen på problemet samt dess lösning som förändrats och

regeringen har gått från inomorganisatoriska till utomorganisatoriska med internationella

perspektiv. Ett policyfönster öppnades i och med flyktingsituationen under hösten 2015 med

anledning av förändringar i problemströmmen. Vad innebär egentligen denna policyförändring

för medborgare och politiker? Denna studie visar på att politiker förändrar sitt förhållningssätt

till en viss fråga beroende på den kontext problemet utspelar sig inom. Regeringen gick från

öppna gränser till att uttrycka sig i termer som präglades av säkerhetsaspekter, där gränser till

omvärlden stängdes för att minska invandringen. På grund av att aktörers agerande, likt de som

presenterats, inte står i relation till deras ideologiska ståndpunkter kan tillförlitligheten till

politiker sjunka. Tidigare studier visade på hur retoriken inom socialdemokraterna samt

moderaterna har förändrats och blivit mer skarp i sitt tonläge, vilket denna studie kompletterar

med genom att utifrån en systematisk granskning av regeringens förda politik, konstatera att

det även skett en förändring i den praktiska politiken. Det bidrag till forskningen som denna

42

studie visar är att en policyförändring har starka band med den styrande maktens synsätt på

problemet samt dess lösning. Detta visar på att även fast Sverige har sedan en lång tid tillbaka

präglats av solidaritet och humanitet gällande migrationspolitiken, kan förändrade situationer,

likt flyktingsituationen gjorde i detta fall, förändra den styrande maktens synsätt och göra att

de går mot riktlinjer de tidigare distanserat sig från. Detta har ökat förståelsen till varför det

skedde en policyförändring, vad den berodde på och även hur migrationspolitiken har

förändrats under en tid där flyktingsituationen var i fokus.

Denna studie visar även på att de tolkningar som arbetats fram är alternativa till den studie

Fritjofsson (2016) genomförde. Fritjofsson (2016) studie utgick från att undersöka hur kriser

påverkar policyförändring utifrån ramverket ACF. Materialet som har använts är regeringens

presskonferenser, debattartiklar och övriga media. Hennes slutsatser och tolkningar byggde på

resonemanget att regeringens argument att införa en mer restriktiv migrationspolitik, inte enbart

berodde på att det var resursmässigt omöjligt utan även att den externa krisen skapade möjlighet

att göra en förändring av politisk karaktär, det vill säga att byta riktning på politiken. Detta för

att kunna utveckla en ny policy de sedan tidigare distanserat sig från. Denna studie har till

skillnad från Fritjofsson (2016) studie kartlagt hur svensk migrationspolitik har förändrats

utifrån det teoretiska ramverket multipla strömmar. Med en analys av budgetpropositioner har

regeringens syn på problemet och dess lösning inom kartlagts, för att se om synen på

migrationspolitiken har förändrats under tidsperioden 2014–2017. Inom ramen för Fritjofsson

(2016) studie återfanns det brister i förklaringsmöjligheten varför policyförändringen skedde

under just den specifika tidpunkten, den bristfälligheten visar på den här studiens

förklaringskraft. Enligt resultatet kan det urskiljas att det skett en policyförändring, och att den

skedde vid just den tidpunkten på grund av det slumpartade policyfönstret öppnades, vilket

visar på ramverkets betydelse i relation till problemformuleringen. Det visade sig att regeringen

agerade som policyentreprenör och sammanlänkade problemströmmen och policyströmmen för

att kunna få igenom policyförslag. Eftersom ett nytt perspektiv nu har angripits finns en

ytterligare förklaring till varför det skedde en policyförändring under flyktingsituationen. En

generalisering kan därefter uppnås, om detta skedde inom migrationspolitiken är det sannolikt

att det även sker inom andra politikområden. Med den systematiska granskningen av

regeringens framställda politik kan denna studie säga något om hur svensk migrationspolitik

har förändrats och vad policyförändringen berodde på. De tolkningar som gjorts har bidragit

till ett utvecklande av förståelse kring vad som påverkar en förändring inom politiken, och att

individer syn på verkligheten påverkar hur de väljer att hantera kritiska situationer.

43

De lärdomar som framkommit inom ramen för denna studie öppnar upp för fortsatt forskning

inom ämnet. Policyförändringen har inom denna uppsats kretsat kring en specifik händelse. Ett

alternativ är att studera svensk migrationspolitik utifrån ett jämförande perspektiv på

flyktingsituationen 2015 med den flyktingsituation som inträffade 1992 i Sverige, med

anledning av kriget i forna Jugoslavien. Detta för att få ett perspektiv hur politiker agerar i

likartade situationer och kunna förklara policyskapande under två tidsperioder. Ett annat

angreppsätt som är tillämpbart är studerandet av olika typer av tjänstemän som påverkar

policyskapandet, det vill säga involverandet av fler aktörer. Denna studie skulle därefter gå

ännu mer djupgående på politiska aktörers agerande och öka förståelsen för individers betydelse

för policyprocessen. Därefter kan ytterligare stöd hittas gällande policyförändring där

djupstudier av aktivister som arbetar för att påverka politiken och vilka eventuella demokratiska

problem som kan uppstå när enskilda tjänstemän har stort inflytande över den faktiskt förda

politiken. Fortsatt forskning kan även studera politikströmmen, med en inblick på den allmänna

opinionen, påtryckningar från intresseorganisationer samt förändringar inom politiken och

bland tjänstemän, vilket är ett intressant komplement till denna studie, och som ger ytterligare

för varför policyförändringen skedde och djupare förståelse för hur svensk migrationspolitik

har förändrats

Det har gått mer än tre år sedan den lille pojken Alan Kurdi spolades upp livlös på en av Turkiets

stränder. Vad hände egentligen och vilka konsekvenser har denna policyförändring skapat? Allt

har egentligen hänt, men där krisen egentligen hör hemma, det vill säga i Syrien, har ingenting

förändrats. Människor flyr fortfarande för sina liv och antalet flyktingar är fortfarande en

utmaning i många av de europeiska länderna. Omsvängningen inom migrationspolitiken

innebar att Sverige stannande upp för att hämta andan från den systemkollaps som höll på att

inträffa, det som dock föll i glömska var att det svenska andrummet skapade andnöd för någon

annan, utanför de svenska gränserna. Problemen kvarstod, skillnaden var att de inte längre

belastade Sveriges axlar, utan någon annans.

44

KÄLLFÖRTECKNING

Bacchi, Carol Lee (2009) Analysing policy: what's the problem represented to be? Pearson: Frenchs Forest, N.S.W.

Beckman, Ludvig (2005). Grundbok i idéanalys: det kritiska studiet av politiska texter och idéer. Stockholm: Santérus Beland Lindahl. Karin. 2017. Powerpoint ”tolkande meningsanlays” Luleå tekniska universitet. Bergström, Göran & Boréus, Kristina (red.) (2012). Textens mening och makt: metodbok i samhällsvetenskaplig text- och diskursanalys. 3., [utök.] uppl. Lund: Studentlitteratur Boguslaw, Julia (2012). Svensk invandringspolitik under 500 år: 1512 - 2012. Lund: Studentlitteratur Demker, Marie och Van Der Meiden, Sara. (2016). Allt starkare polarisering och allt lägre flyktingmotstånd. Göteborg. SOM-institutet. Ekengren, Ann-Marie & Hinnfors, Jonas (2012). Uppsatshandbok: [hur du lyckas med din uppsats]. 2., [rev.] uppl. Lund: Studentlitteratur Esaiasson, Peter, Gilljam, Mikael, Oscarsson, Henrik & Wängnerud, Lena (red.) (2012). Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad. 4., [rev.] uppl. Stockholm: Norstedts juridik Esaiasson, Peter, Gilljam, Mikael, Oscarsson, Henrik, Towns, Ann E. & Wängnerud, Lena (2017). Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad. Femte upplagan Stockholm: Wolters Kluwer Esaiasson, Peter, Martinsson, Johan & Sohlberg, Jacob. (2016). Flyktingkrisen och medborgarnas förtroende för samhällets institutioner- en forskarrapport. Forskarrapport. Göteborgs universitet. Flyktingsituationen i Sverige. Myndigheternas krisinformation. (https://www.krisinformation.se/handelser-och-storningar/2015/myndigheternas-samarbete-kring-flyktingsituationen) (Hämtad 2017-01-04) Fritjofsson,Martina.(2016). Refugees welcome.Kandidatuppsats.Uppsala universitet. Globalis (2016a) Konflikter - Syrien. http://www.globalis.se/Konflikter/Asien/Syrien Grahn-Hinnfors, Gunilla. 2016. Svenskarna allt mer positiva till invandring. Göteborgsposten. 19 April. (http://www.gp.se/nyheter/sverige/svenskarna-allt-mer-positiva-till-invandring-1.193128) (Hämtad 2017-05-05) Hedlund, Gun & Montin, Stig (red.) (2009). Governance på svenska. Stockholm: Santérus Academic Press Sweden

Hill, M. (2007). Policyprocessen. Malmö: Liber.

45

Kingdon, John W (1995). Agendas, alternatives, and public policies. 2. ed. New York: HarperCollins College Publishers Knill, Christoph & Tosun, Jale (2012). Public policy: a new introduction. Basingstoke: Palgrave Macmillan

Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten till att få uppehållstillstånd i Sverige.

Lindgren,William & Sandström, Jonna. (2016). Från öppna hjärtan till stängda gränser-en studie om den svenska migrationspolitiska diskursen. Masteruppsats. Göteborgs universitet. Liu, X, Lindquist, E, Vedlitz, A, & Vincent, K 2010, 'Understanding Local Policymaking: Policy Elites' Perceptions of Local Agenda Setting and Alternative Policy Selection', Policy Studies Journal, 1, AGRIS, EBSCOhost

Löfven, Stefan (2016) Almedalstal http://www.svenskatal.se/20160705-stefan-lofven-almedalstal-2016(Hämtad: 2017-05-05)

Löfven, Stefan (2015) Refurgees welcome i Aftonbladet (2015) “Mitt Europa bygger inte murar, vi hjälps åt” http://www.aftonbladet.se/nyheter/paflykt/article21371316.ab (Hämtad 2017- 05-05)

Löfven, Stefan (2014) Regeringsförklaringen http://www.regeringen.se/49b6d2/contentassets/436960c05f524109b8a020b879efd76b/regeri ngsforklaringen-3-oktober-2014 (Hämtad: 2017-05-05)

Markgren, Sarah. (2015). Riksdagspartiers konstruktion av flyktingfrågan- en kritisk diskursanalys med fokus på säkerhet i relation till flyktingmottagande. Kandidatuppsats. Umeå universitet.

Martinsson, Johan. (2016). Vilka partier löser väljarnas viktigaste samhällsproblem?. Göteborg. SOM-institutet.

Ohlsson, Jonas, Oscarsson, Henrik & Solevid Maria. 2015. Ekvilibrium. SOM rapport nr 66. Göteborg. SOM-institutet.( http://som.gu.se/digitalAssets/1579/1579392_ekvilibrium-inlaga-f--rg.pdf)

Perri six (2005) What's in a frame? Social organization, risk perception and the sociology of knowledge, Journal of Risk Research, 8:2, 91-118 Premfors, Rune (1989). Policyanalys: kunskap, praktik och etik i offentlig verksamhet. Lund: Studentlitteratur Petren, Alice, 2016. Ett år efter att Alan Kurdi påverkade politiken. Sveriges radio. 2 september. http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=83&artikel=6508962 (Hämtad 2017-01-10).

46

Regeringen (2014).Migration(Regeringens budgetproposition 2013/2014:1). Stockholm. Regeringskansliet. Regeringen (2015).Migration(Regeringens budgetproposition 2014/2015:1). Stockholm. Regeringskansliet. Regeringen (2016).Migration(Regeringens budgetproposition 2015/2016:1). Stockholm. Regeringskansliet. Regeringen (2017).Migration(Regeringens budgetproposition 2016/2017:1). Stockholm. Regeringskansliet. Rein, Martin och Schön, Donald, 1996. Frame-Critical Policy Analysis and Frame-Reflective Policy Practice. The international journal of knowledge Transfer and utilization, Spring 1996, Vol 9, Number 1, pp. 85.85-204 Regeringens arbete med flyktingsituationen. Regeringskansliet. (http://www.regeringen.se/regeringens-politik/regeringens-arbete-med-flyktingsituationen/) 2017-01-04

Rönnbäck, Peder.(2008). Den kommunala policyprocessen- strömmar i kollektivtrafiken och politiken.Diss. Luleå tekniska universitet.

Sabatier, Paul A. & Weible, Christopher M. (red.) (2014). Theories of the policy process. Third edition. Boulder, CO: Westview Press Sabatier, P A & Weible, C M (2007). The Advocacy Coalition Framework. I Sabatier, Paul A.(red.) (2007). Theories of the policy process. 2. ed. Boulder, Colo.: Westview Press, ss. 189-211 Statisitik. Migrationsverket. (https://www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Statistik.html) (Hämtad 2017-01-04) Svenska trender 1986-2015. SOM-institutet. (http://som.gu.se/digitalAssets/1593/1593613_svenska-trender-2015.pdf) (Hämtad 2017-01-04) Söderberg, Charlotta. (2011). Enviromental policy integration in bioenergy- policy learning across sectors and levels?Diss. Umeå universitet. Zaharidis, Nikolaos (2007). The Multiple Streams Framework. I Sabatier, Paul A. (red.) (2007). Theories of the policy process. 2. ed. Boulder, Colo.: Westview Press, ss. 21-55. Zaharidis, Nikolaos (2014). The Multiple Streams Framework. I Sabatier, Paul A. (red.) (2007). Theories of the policy process. 2. ed. Boulder, Colo.: Westview Press,ss. 25-58 Årsredovisning. (2015). Migrationsverket. Migrationsverket. (https://www.migrationsverket.se/download/18.2d998ffc151ac3871593f89/1485556210405/Årsredovisning+2015.pdf) 2017-01-04

47

BILAGA 1

Anslagsbelopp för 2014

48

Anslagsbelopp för 2015

Anslagsbelopp för 2016

49

Anslagsbelopp för 2017

BILAGA 2

50

201413%

201522%

201624%

201741%

RESURSFÖRDELNING