FRA Signalspaning Ur Ett Rättsligt Perspektiv

FRA:s signalspaning ur ett rttsligt perspektiv

Av doktoranden MARK KLAMBERG I juni 2008 antog riksdagen lagstiftning som innebar en reglering av sig-nalspaning i etern och en rtt fr Frsvarets radioanstalt att ven spana mot kabelkommunikation. Lagfrslaget gav upphov till en debatt dr lag-stiftningens fresprkare betonade behovet av en effektiv frsvarsunderrt-telseverksamhet och den precision med vilket signalspaning kan bedrivas med vilket enskilda med rent mjl i psen skulle vara fredade. Kritikerna liknade FRA:s tillgng till den kabelbundna kommunikation vid massav-lyssning, pekade p utvidgningen av FRA:s mandat fr signalspaning och oklarheter i avgrnsningen mot polisir verksamhet. Debatten frdes ofta i termer av avlyssning vilket skapat frestllningen att FRA lser och lyssnar p all kommunikation nr tekniken och lagstiftningen ven medger andra former av vervakning/underrttelseverksamhet. Vidare fanns en fokus p FRA:s frsvarsunderrttelseverksamhet dr inhmtning av signaler r fr-hllandevis smal, nr myndighetens breda inhmtning av signaler sker inom dess relativt ouppmrksammade utvecklingsverksamhet. Artikeln uppmrksammar srskilt regleringen av dessa tv verksamhetsgrenar, FRA:s verktyg fr bearbetning av kommunikation och frsvarsunderrttelse-verksamhetens avgrnsning mot polisir verksamhet.

1. Underrttelseverksamhet och vervakning i den digitala tidsldern I samband med riksdagens behandling av Frsvarets radioanstalts (FRA) tillgng till kabelbunden kommunikation har det under 2008 frts en intensiv debatt om signalspaning. FRA utfr signalspaning med syftet att ge dess uppdragsgivare, dribland regeringen och fr-svarsmakten, ett informationsverlge. Under det kalla kriget domi-nerades hotbilden och drmed FRA:s uppgift av de traditionella s-kerhetspolitiska hoten, frmst risken fr ett storkrig mellan makt-blocken i Europa. Motiven till lagfrndringar prglas bde av fr-ndringar i vr omvrld och ndrade tekniska frutsttningar. Med Berlinmurens fall och stblockets upplsning hsten 1989 har under-rttelseinstitutioner som FRA skt en uppgift. Numera r hotbilden utvidgad till att ven omfatta hot som r grnsverskridande, asym-metriska, icke-militra och som ven kan utg frn icke-statliga akt-rer. Samtidigt har den teknologiska utvecklingen pverkat formerna fr kommunikation dr alltmer information frmedlas genom kabel.1

1 Proposition 2006/07:63 En anpassad underrttelseverksamhet, sid. 1617, 23; Agrell, Wilhelm, Konsten att gissa rtt Underttelsevetenskapens grunder, Stu-dentlitteratur, Lund, 1998, sid. 69

520 Mark Klamberg SvJT 2009

Signalspaning r ett av flera verktyg inom underrttelseverksamhet. Underrttelseverksamhet kan ven omfatta inhmtning av informa-tion genom ppna kllor (tidningar, TV- och radiosndningar) och hemliga kllor (satellit, spionplan och agenter). Signalspaning kan delas upp i teknisk signalspaning (TES) mot t.ex. radarsignaler och kommunikationssignalspaning (KOS) mot kommunikation i eter och kabel.2 Denna studie avser FRA:s kommunikationssignalspaning.

En principiell frga i debatten om signalspaning gller avvgningen mellan ena sidan personlig integritet, post- och telehemligheten och den andra sidan statens intresse av att skaffa tillfrlitliga under-rttelser. Oenigheten kring lagstiftningens innebrd och avsaknaden av detaljerad information om FRA:s arbetsmetoder har ytterligare komplicerat debatten. Denna studie sker att bemta dessa utma-ningar genom att beskriva FRA:s frsvarsunderrttelseverksamhet och utvecklingsverksamhet utifrn dess ndaml, omfattning och metod. Ambitionen r att skapa bttre frutsttningar fr en saklig debatt och bedmning om lagstiftningen r i enlighet med Europakonven-tionens krav.

Underrttelseverksamhet r av naturliga skl omgrdade av sekre-tess. Det r olmpligt att offentligt tillgngliggra material som erhl-lits frn exklusiva kllor. Dremot r det naturligt att i en demokrati och rttsstat fortlpande granska och diskutera underrttelseverk-samhetens metoder, mlsttningar och prioriteringar.3

Ur metodsynpunkt r det en utmaning fr FRA att identifiera en begrnsad mngd information som r inbddad i stora kommunika-tionsflden. Fr det fall en terroristcell finns dold bland befolkningen uppstr svrigheter med att finna denna. Det kan liknas vid att finna en nl i en hstack. Frgan i detta sammanhang r hur FRA fram-gngsrikt ska lyckas med detta nr en vxande andel av innehllet i meddelanden r krypterat och tendensen r att de blir alltmer svra att forcera.4 Det r inte tekniskt mjligt, rttsligt pbjudet eller poli-tiskt nskvrt att FRA sker igenom innehllet i alla meddelanden. Vad r alternativet?

Fakta r att mnniskor i sin kommunikation skapar elektroniska fotspr. Lt oss anta att FRA samlar in all eller stora delar av kommu-nikationen och granskar vem som r i kontakt med vem. Enbart kryp-tering av ett meddelandes innehll erbjuder inget skydd mot sdan vervakning eftersom teleadresserna mellan avsndare och mottagare r knda. Uppgifter om vem som kommunicerar med vem (trafikda-ta) kan anvndas fr att analysera kommunikationstrafiken varigenom en persons sociala ntverk och stllning i en viss grupp kan kartlggas och faststllas. Vidare r det betydligt lttare att med datorstd auto-

2 Prop. 2006/07:63, sid. 22; Agrell, sid. 96 3 Agrell, sid. 10 4 SOU 2007:76 Lagring av trafikuppgifter fr brottsbekmpning, Betnkande av Trafikuppgiftsutredningen, Stockholm 2007; Agrell, sid. 98 och 122; FRA, publice-rad den 14 mars 2007 av Sveriges Television, Frgor & svar, frga 5

SvJT 2009 FRA:s signalspaning ur ett rttsligt perspektiv 521

matiskt hantera och lagra trafikdata jmfrt med att granska innehl-let i meddelanden. kade mjligheter till trafikbearbetning av kom-munikation kan drfr ur den enskildes perspektiv vara lika knsligt som om staten tar del av innehllet i enstaka meddelanden. Trafikbe-arbetning anvnds svl i polisir som ocks militr spaning. I militra sammanhang kan man p detta stt hitta en ledningsstruktur med hgre staber, divisioner, brigader och lgre frband.5 Det finns ett behov av att diskutera anvndningen och formerna fr denna typ av underrttelseinhmtning.

Denna studie bygger p antagandet att FRA:s signalspaning mot kommunikation kan fungera effektivt om myndigheten inhmtar, lag-rar och analyserar stora mngder trafikdata. Drefter kan FRA vlja ut den begrnsade mngd teleadresser som r relevanta fr fortsatt granskning, dvs. forcering av krypto och inhmtning av innehllet i meddelande, vilket vi skulle beskriva som avlyssning. Frgan r om nmnda antagande finner sin motsvarighet i den av riksdagen antag-na lagstiftningen.

2. Skydd i Europakonventionen Inledningsvis kan vi konstatera att kommunikationer mellan enskilda skyddas av bde 2 kap. 6 regeringsformen och artikel 8 i Europa-konventionen om de mnskliga rttigheterna. Artikel 8 i Europakon-ventionen stadgar att var och en har rtt till respekt fr sitt privat och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Europadomstolen har re-dan prvat tv fall som reglerar liknande system som FRA-lagen avser, nmligen Weber och Saravia mot Tyskland och Liberty m.fl. mot Stor-britannien.6 Tillsammans med domstolens tidigare praxis i ml som rrt avlyssning, vervakning och registrering ges en bild av vad vilka krav som kan stllas p lnder som vill bedriva signalspaning.

Vilken rckvidd har Europakonventionens skydd? Europadomsto-len har i sin praxis faststllt att telefonsamtal, fax och e-post omfattas av rekvisiten privatliv och korrespondens.7 Europadomstolen gr en distinktion mellan att staten tar del av innehllet i ett meddelande och uppgifter om mellan vem kommunikation gt rum, men ven den senare slaget av uppgifter r skyddade av artikel 8.8 Detta r av be-tydelse d jag pstr och avser visa att FRA samlar in trafikdata i stor omfattning fr vidare bearbetning.

5 Agrell, sid. 97, 120 och 121 6 Decision as to the Admissibility of Application no. 54934/00 by Gabriele Weber and Cesar Richard Saravia against Germany, ECtHR, 29 juni 2006; Liberty and Others v. the United Kingdom, (Application no. 58243/00), Judgment, 1 juli 2008 7 Klass and others v. Germany, ECtHR, (Application no. 5029/71), Judgment, 6 september 1978, paras. 41; Malone v. the United Kingdom, (Application no. 8691/79), Judgment, 2 augusti 1984, para. 64; Kruslin v. France, (Application no. 11801/85), Judgment, 24 april 1990, para. 26; Kopp v. Switzerland, (13/1997/797/1000), Judgment, 25 mars 1998, para. 50; Amann v. Switzerland, (Application no. 27798/95), Judgment, 16 februari 2000, para. 44; Weber and Sa-ravia, para. 77; Liberty, para. 56 8 Malone, para. 84


Vem omfattas av detta skydd? Europadomstolen har vidare uttalat att en lag som tillter hemlig vervakning skapar ett hot om vervak-ning gentemot alla abonnenter som nyttjar tjnsten och drmed ett intrng i det skydd som artikel 8 erbjuder fr privatliv, familjeliv och korrespondens.9

Under vilka omstndigheter r inskrnkningar tilltna? Intrng r tilltna om dessa har lagstd, r gnade att tillgodose vissa legitima ndaml samt r ndvndiga i ett demokratiskt samhlle.10 Kravet p laglighet omfattar mer n att rttighetsintrnget har std i en natio-nell bestmmelse. Det innefattar ven krav p att lagen ska vara frut-sebar och tillgnglig.11 Med kravet p frutsebarhet fljer att lagstift-ningen ska ha tillrcklig precision fr att erbjuda skydd mot godtyck-liga intrng.12 Varje enskild vervakningstgrd mste vara frenlig med strikta lagstadgade villkor och tillvgagngsstt.13 Det finns dr-emot ingen absolut rtt fr den enskilda att bli informerad om att denna blivit avlyssnad eller vervakad.14 Som en kompensatorisk t-grd mot denna slutenhet ska det finnas ngon form av oberoende kontrollmekanism i form av en domstol eller motsvarande organ.15

3. Lagstiftningens grunddrag Regeringen verlmnade den 8 mars 2007 proposition 2006/06:63 En anpassad underrttelseverksamhet till riksdagen. Efter minori-tetsbordlggning antog riksdagen den 18 juni 2008 de delar av reger-ingens frslag som avsg signalspaning. Propositionen rrde framfr-allt en utvidgning av FRA:s mandat fr frsvarsunderrttelseverksam-het frn yttre militra hot till yttre hot.16 Vidare innehll den an-tagna lagstiftningen en ny skyldighet fr Internet- och telekomopera-trer att verfra all trafik i kablar som korsar Sveriges grnser till sr-skilda samverkanspunkter dr signaler verlmnas till FRA. Fram till lagndringen har FRA endast kunna inhmta signaler i etern, varvid utgngspunkten varit att skyddet fr frtroliga meddelanden inte om-fattar exempelvis samtal i folksamlingar eller radiosndningar. FRA:s verksamhet ifrga om signalspaning har drfr ej ansett krva uttryck-ligt lagstd utan har bland annat reglerats i den numera upphvda

9 Klass, paras. 37 and 41; Weber and Saravia, para. 78; Liberty, para. 56 10 Artikel 8(2), Europeiska konventionen om skydd fr de mnskliga rttigheterna och de grundlggande friheterna (ECHR) 11 Sunday Times v. the United Kingdom, (Application no. 6538/74), Judgment, 26 april 1979, para. 49; Malone, para. 66; Kruslin, para. 27; Kopp, para. 55; Amann, para. 50; Leander v. Sweden, (Application no. 9248/81), Judgment, 26 mars 1987, para. 50; Rotaru v. Romania, (Application no. 28341/95), Judgment, 4 may 2000, para. 52; Foxley v. the United Kingdom, (Application no. 33274/96), Judgment, 20 june 2000, para. 34; Weber and Saravia, para. 84; Liberty, para. 59 12 Malone, para. 68; Kruslin, para. 33; Kopp, paras. 64 and 72; Amann, para. 56; Weber and Saravia, para. 93 13 Klass, para. 43 14 Ibid, para. 58; Weber and Saravia, para. 135; se ven Leander, para. 66 15 Klass, paras. 5556; Rotaru, para. 59; Weber and Saravia, paras. 117118 16 1 lag (2000:130) om frsvarsunderrttelseverksamhet; Prop. 2006/07:63, sid. 38, 40


frordningen (1994:714) med instruktion fr FRA. Regeringen har dock gjort bedmningen att signalspaning mot kabelburen kommu-nikation krver lagstd eftersom sdan kommunikation r skyddad av bde 2 kap. 6 regeringsformen och artikel 8 i Europakonventio-nen.17

Till saken hr att riksdagen drygt ett r tidigare antagit lagen (2007:259) om behandling av personuppgifter i Frsvarets radioan-stalts frsvarsunderrttelse- och utvecklingsverksamhet (FRA PuL).18 Nmnda lagar kompletteras av ett antal frordningar som tillsammans utgr det rttsliga regelverket fr FRA:s signalspaning.

I min analys av FRA:s verksamhet kommer jag att flja uppdelning-en mellan myndighetens frsvarsunderrttelse- respektive utveck-lingsverksamhet.19 Ngot frenklat kan frsvarsunderrttelseverksam-heten beskrivas som djup och smal genom att den generar fokuserad underrttelserapportering. Jmfrelsevis kan utvecklingsverksamhe-ten beskrivas som ytlig och bred genom att den i sig inte generar un-derrttelserapportering men samtidigt medfr den inhmtning, be-arbetning och lagring av en stor mngd uppgifter, ven sdana rrande privatpersoners kommunikation som saknar koppling till ytt-re hot eller dylikt.

Som en fljd av den intensiva debatten i frgan har regeringen den 19 december 2008 presenterat en departementspromemoria med fr-slag om ndringar i den lagstiftning som riksdagen antagit drygt sex mnader tidigare, vilket bl.a. medfr att endast regeringen, reger-ingskansliet och Frsvarsmakten fr inrikta signalspaningen.20 Denna artikel tar sin utgngspunkt i gllande lagstiftning med endast enstaka hnvisningar till departementspromemorian.

3.1 Frsvarsunderrttelseverksamheten FRA bedriver signalspaning inom ramen fr statens frsvarsunderrt-telseverksamhet, vilket inbegriper inhmtning, bearbetning, analys och rapportering. I frarbetena anges att [s]yftet med frsvarsunder-rttelseverksamheten r att ge std fr bedmningar och beslut till std fr svensk utrikes-, skerhets- och frsvarspolitik, att bidra till det svenska deltagandet i internationellt skerhetssamarbete samt att medverka med underrttelser fr att strka samhllet vid svra p-

17 Prop. 2006/07:63, sid. 6970, 88 18 Proposition 2006/07:46 "Personuppgiftsbehandling hos Frsvarsmakten och Frsvarets radioanstalt" 19 Utvecklingsverksamhet avser verksamhet fr att 1) flja frndringar i signalmil-jn i omvrlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet samt 2) fortlpande utveckla den teknik och metodik som behvs fr att bedriva verksamheten. Ut-vecklingsverksamhet anvnds som samlande begrepp endast i lag (2007:259) om behandling av personuppgifter i Frsvarets radioanstalts frsvarsunderrttelse- och utvecklingsverksamhet. 20 Departmentspromemoria Frstrkt integritetsskydd vid signalspaning, 1 och 4 frsta stycket frslag till lag om ndring i lagen (2008:717) om signalspaning i frsvarsunderrttelseverksamhet


frestningar i fred.21 Mer precist, fr FRA i frsvarsunderrttelseverk-samheten inhmta signaler i elektronisk form i syfte att kartlgga

1. yttre militra hot mot landet, 2. frhllanden som r relevanta fr svenskt deltagande i fredsfrmjande

och humanitra internationella insatser samt hot mot svensk personal eller svenska intressen i vrigt under pgende insatser,

3. strategiska frhllanden avseende internationell terrorism eller annan grov grnsverskridande brottslighet som kan hota vsentliga natio-nella intressen,

4. utveckling och spridning av massfrstrelsevapen och krigsmateriel, 5. yttre hot mot samhllets tekniska infrastrukturer, 6. konflikter utomlands med konsekvenser fr internationell skerhet,

och 7. internationella freteelser i vrigt av betydelse fr svensk utrikes-, s-

kerhets- och frsvarspolitik.22

Ovanstende sju punkter kommer jag fortsttningsvis att benmna som FRA:s ndamlskatalog.

3.2 Utvecklingsverksamheten FRA:s utvecklingsverksamhet r en frutsttning fr myndighetens signalspaning och omfattar verksamhet fr att flja frndringar i signalmiljn i omvrlden, den tekniska utvecklingen och signalskyd-det samt fortlpande utveckla den teknik och metodik som behvs fr att bedriva verksamheten.23 I 2 av den numera upphvda frord-ningen (1994:714) med instruktion fr FRA framgr att myndigheten ven tidigare gnat sig t denna verksamhet. Det angivna ndamlet med FRA:s utvecklingsverksamhet r att ge tillrckliga frutsttningar fr att myndigheten ska kunna bedriva en effektiv frsvarsunderrttel-severksamhet, vilket kan verka vagt. I frarbetena ges dock fljande exempel p hur utvecklings- och frsvarsunderrttelseverksamheten ska samverka med varandra.24

Ett syfte med [utvecklingsverksamheten] r t.ex. att kartlgga vilka kommu-nikationsvgar som kan vara av intresse fr att inhmta information av rele-vans fr frsvarsunderrttelseverksamheten.

Denna passage avser den del av utvecklingsverksamheten som syftar att flja frndringar i signalmiljn.25 Man skulle kunna likna det vid en karta eller telefonbok som FRA anvnder fr att faststlla kommu-nikationsmnster, sociala ntverk mellan personer och hitta den in-formation som myndigheten vill analysera nrmare.

21 Prop. 2006/07:63, sid. 16 22 2 frordning (2008:923) om signalspaning i frsvarsunderrttelseverksamhet 23 1 andra stycket lag (2008:717) om signalspaning i frsvarsunderrttelseverk-samhet; 1 kap. 9 FRA PuL. 24 Prop. 2006/07:46, sid. 68; Prop. 2006/07:63, sid. 72 25 1 kap. 9 punkten 1, FRA PuL; 1 , andra stycket, punkten 1, lag (2008:717) om signalspaning i frsvarsunderrttelseverksamhet


4. Kommunikationssignalspaningens olika steg Fr att frst FRA:s kommunikationssignalspaning behver vi analyse-ra underrttelseprocessens olika steg nrmare: 1) verfring och verlmning, 2) inhmtning, 3) bearbetning (trafikbearbetning in-klusive forcering av krypterade meddelanden och innehllsbearbet-ning) och analys, 4) rapportering och utbyte av information.26 Drtill kommer lagring av data som kan ske vid olika delar av nmnda faser. Frn senare steg, t.ex. analys, sker terkoppling genom att underrt-telsebehovet bekrftas eller frndras vilket i sin tur kan leda till att urvalet fr inhmtning frndras.27

4.1 verfring och verlmning I det frsta steget ska de trdgande operatrerna till srskilda sam-verkanspunkter verfra all trafik som frs ver Sveriges grns, vilket ven kan omfatta kommunikation mellan avsndare och mottagare som befinner sig i Sverige.28 Lagstiftningen gr hr ingen uppdelning mellan frsvarsunderrttelse- och utvecklingsverksamhet. Samver-kanspunkterna r de platser dr trafiken verlmnas frn de trd-gande operatrerna till FRA. Med hnsyn till hur modern telekom-munikation fungerar kan inte svensk trafik sorteras bort i verfrings-fasen d valet av kommunikationsvg r automatiserat. Den som an-vnder ntet kan inte bestmma vilken vg eller vilken kombination av medier som skall anvndas vid ett visst kommunikationstillflle. Det r inte heller skert att den geografiskt sett kortaste vgen fr verf-ring anvnds. Kommunikation som till synes sker inom Sverige kan drfr ta omvgen via utlandet. Valet sker helt utifrn fretagseko-nomiska bedmningar med hnsyn till pris och kommunikationska-pacitet. Med andra ord, all trafik i de berrda kablarna, oavsett om det rr svensk eller utlndsk kommunikation ska verfras till srskil-da samverkanspunkter som ytterst kontrolleras av staten.29 Utifrn Eu-ropadomstolens praxis innebr detta ett intrng i privatlivet och kor-respondens alldeles oavsett om ngon avlyssning sker.30 Lagrdet har i samma anda anmrkt att intrnget i friheten att kommunicera mellan mnniskor som anvnder telekommunikationstjnster sker redan genom att staten bereder sig tillgng till teletrafiken och inte frst nr ett visst meddelande avskiljs fr analys genom skbegreppen.31

26 Prop. 2006/07:46, sid. 29 27 Agrell, sid. 21 beskriver delar av denna process som underrttelsecykeln; Natio-nal Research Council anvnder i sin rapport Protecting Individual Privacy in the Struggle Against Terrorists: A Framework for Program Assessment, National Academies Press, Washington, DC, 2008, sid. 120132, uttrycket information life cycle dr sju steg anvnds fr att beskriva hur digital information behandlas 28 6 kap. 19 a Lag (2003:389) om elektronisk kommunikation; Prop. 2006/07:63, sid. 83; Post- och telestyrelsen, Yttrande den 27 oktober 2005 Departementsskrivel-sen om en anpassad frsvarsunderrttelseverksamhet (Ds 2005:30), sid. 34 29 Prop. 2006/07:63, sid. 58 och 85 30 Klass, paras. 37 and 41; Weber and Saravia, para. 78; Liberty, para. 56 31 Prop. 2006/07:63, sid. 172


4.2 Inhmtning Insamling eller inhmtning av information r en ndvndig frut-sttning fr all underrttelseverksamhet. Genom att operatrerna verfr trafiken till samverkanspunkterna blir information tillgnglig fr FRA:s inhmtning. Ett avgrande element utver tillgng till in-formation r selektivitet. Om all information skulle insamlas blir de pfljande leden i processen ogenomfrbara.32 Inhmtningen av sig-naler r reglerad i 1 lagen (2008:717) om signalspaning i frsvars-underrttelseverksamhet (signalspaningslagen). Detta lagrum r i sin tur r uppdelad i tv stycken, som avser 1) frsvarsunderrttelseverk-samhet respektive 2) verksamhet fr att flja frndringar i signalmil-jn i omvrlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet samt fortlpande utveckla den teknik och metodik som behvs fr att be-driva verksamheten. Inhmtning enligt det andra stycket benmner jag med den samlande beteckningen utvecklingsverksamhet. Frstel-sen av detta lagrum r central d den reglerar hur mycket informa-tion som FRA inhmtar.

4.2.1 Frsvarsunderrttelseverksamheten Den volymmssiga inhmtningen inom ramen fr FRA:s frsvarsun-derrttelseverksamhet r begrnsad vilket framgr av 1 frsta stycket signalspaningslagen. Den anger fljande.

I frsvarsunderrttelseverksamhet enligt lagen (2000:130) om frsvarsun-derrttelseverksamhet fr den myndighet som regeringen bestmmer (sig-nalspaningsmyndigheten) inhmta signaler i elektronisk form vid signal-spaning. Signalspaning i frsvarsunderrttelseverksamhet fr endast ske i de fall regeringen eller, enligt regeringens bestmmande, en myndighet nr-mare bestmt inriktningen av signalspaningen.

Hnvisningen till lagen (2000:130) om frsvarsunderrttelseverksam-het r viktig d denna anger frsvarsunderrttelseverksamhetens mandat.33

Frsvarsunderrttelseverksamhet skall bedrivas till std fr svensk utrikes-, skerhets- och frsvarspolitik samt i vrigt fr kartlggning av yttre hot mot landet. I verksamheten ingr att medverka i svenskt deltagande i interna-tionellt skerhetssamarbete. Frsvarsunderrttelseverksamhet fr endast avse utlndska frhllanden.

Drmed begrnsas inhmtningen av signaler till utlndska frhllan-den och vissa angivna ndaml som r specificerade i FRA:s nda-mlskatalog.34 Det finns ingen begrnsning till vilken del av kommu-nikation som fr inhmtas. Nmnda lagrum ger drmed FRA rtt att inhmta innehllet i ett meddelande vilket i ett senare skede gr att

32 Agrell, sid 28 33 1 frsta stycket lag (2000:130) om frsvarsunderrttelseverksamhet 34 2 frordning (2008:923)


ljud i ett samtal eller text i ett meddelande kan avlyssnas respektive l-sas.

4.2.2 Utvecklingsverksamheten Inhmtning kan ven ske inom ramen fr FRA:s utvecklingsverksam-het. 1 andra stycket i signalspaningslagen anger att inhmtning av signaler ven kan ske utan att det finns krav p ngon koppling till FRA:s ndamlskatalog. Med andra ord, FRA fr inhmta signaler rrande kommunikation som saknar koppling till yttre militra hot, terrorism eller andra yttre hot. Det aktuella lagrummet anger fljan-de.

Om det r ndvndigt fr frsvarsunderrttelseverksamheten fr signaler i elektronisk form inhmtas vid signalspaning ven fr att 1. flja frndringar i signalmiljn i omvrlden, den tekniska utveck-

lingen och signalskyddet, samt 2. fortlpande utveckla den teknik och metodik som behvs fr att be-

driva verksamhet enligt denna lag.

Inhmtning inom ramen fr FRA:s utvecklingsverksamhet r begrn-sad till metadata (data om data, ssom t.ex kanalnummer och brfre-kvens). Frarbetena utvecklar saken ngot och anger att verksamhe-ten kan komma att innefatta inhmtning av information, t.ex. om mellan vilka viss kommunikation ger rum, som r knslig ur integri-tetssynpunkt.35 Den tekniska termen fr information om mellan vilka viss kommunikation ger rum r trafikdata. Enligt frarbetena ska ut-vecklingsverksamheten normalt inte avse innehllet i meddelanden.36

Hr kan nyckeln till frstelse av FRA:s arbetsmetoder finnas. Tele-avlyssning enligt 27 kapitlet 18 rttegngsbalken rr innehllet i meddelanden medan televervakning enligt 19 samma kapitel rr uppgifter om meddelanden, nrmare bestmt mellan vilka teleadres-ser ett meddelande befordrats. Med andra ord, i frsvarsunderrttel-severksamheten kan FRA bl.a. ta del av meddelandes innehll, vilket nrmast kan liknas vid teleavlyssning. Genom utvecklingsverksamhe-ten kan FRA inhmta samma slag av uppgifter som r ndvndiga fr televervakning.

Fr att underltta frstelsen ytterligare kan signalspaningslagen jmfras med direktivet (2006/24/EG) om lagring av trafikuppgifter. Direktivet r fr nrvarande ej genomfrt i svensk lag. Direktivet an-vnder termen trafikuppgift vilket motsvarar trafikdata. Av trafikupp-giftsutredningens frslag till frordning om lagring av trafikuppgifter m.m. fr brottsbekmpande syften framgr att trafikuppgifter bl.a. ska innehlla uppgifter om IP-adress eller telefonnummer fr bde upp-ringande part och uppringd part, inklusive uppgift om abonnent och registrerad anvndare.37 Jmfrelsevis kan konstateras att det finns

35 Prop. 2006/07:63, sid. 72 36 Ibid, sid. 72 37 SOU 2007:76, sid. 40


ingen frpliktelse enligt signalspaningslagen fr operatrerna att rja sina abonnenters identitet. Drmed drar jag slutsatsen att FRA avser hantera trafikuppgifter (trafikdata) som anger IP-adress eller telefon-nummer, men inte ndvndigtvis abonnentens eller anvndarens identitet. Med identitet avses namn, fysisk adress och/eller person-nummer. Drfr har trafikdata en kvalificerad betydelse nr vi grans-kar FRA:s signalspaning.

Som tidigare nmnts verfr operatrerna all trafik i de berrda kablarna, vilket kan omfatta avsndare och mottagare av meddelan-den som befinner sig i Sverige. Samtidigt finns inget krav p att in-hmtning enligt 1 andra stycket signalspaningslagen ska vara kopp-lat till yttre hot eller utlndska frhllanden. Det innebr att FRA har rtt att inhmta, bearbeta och lagra trafikdata utan att detta ndvn-digtvis r kopplad till ngot hot mot Sverige.38

Frgan r i vilken omfattning inhmtning av trafikdata redan har skett inom ramen fr eterspaningen och i vilken omfattning det kommer att utkas genom kabelspaningen? Detta anges inte i lag-stiftningen eller frarbetena. I samband med att en tjnsteman vid FRA lckt information till SVT Rapport framkom att det handlar om generell massinhmtning av trafikdata, dr bde svenska och ut-lndska medborgares trafikdata samlas in i en bred hv. Det fram-kom ven att svenskars telefonsamtal och datakontakter samlats in och lagrats i runt tio r i trafikdatabasen Titan. FRA:s generaldirektr Ingvar kesson angav att materialet lagrats men att det rensas ut efter 18 mnader. Till std fr dessa uppgifter publicerade SVT ett av FRA:s egna interna dokument frn en frgestund med myndighetens medarbetare och ledning. I dokumentet framkommer fljande.39

1. FRA lagrar redan stora mngder information som drefter sks ige-

nom, 2. FRA skiljer p hanteringen av innehll och trafikdata, 3. Trafikdata lmpar sig volymmssigt bttre fr lagring n innehll, 4. Trafikdata r ett verktyg fr inriktningsbeslut och mjligheten att fin-

na nya urvalsparametrar, 5. FRA anger att de r mycket angelgna om att anvnda trafikdata ven

i framtiden, 6. Med kad framtida kryptering och stndigt kande trafikvolymer kar

trafikbearbetningens styrkor i frhllande till den klassiska icke-militra innehllsbearbetningen och

7. De skbegrepp som styr vad som ska inhmtas kan omfatta svenska parametrar.

38 1 kap. 4 och 9 FRA PuL 39 Struwe, Filip, SVT Rapport, FRA lagrar svenska telesamtal och mejl, 16 juni 2008; FRA "Frgor & svar", frgorna 5 och 24. Dokumentets autenticitet har bekrftats vid senare tillfllen, bl.a. genom att Justitiekanslern den 27 juni 2008 inledde en frunderskning betrffande lckan. Utredningen lades ner den 3 april 2009 (Dnr 4502-08-31). FRA har sjlv lmnat ut dokumentet dr vissa uppgifter belagts med sekretess, se Aftonbladet, 18 oktober 2008 FRA fick inte hindra mord Tidigare hem-ligstmplade dokument visar hur myndigheten har kunnat tnja p lagen


Vad innebr detta? Genom lagring och bearbetning av stora mngder trafikdata fr FRA ett underlag fr beslut om vilken trafik som ska granskas nrmare. FRA anvnder i sitt interna dokument termerna trafikbearbetning och innehllsbearbetning. Samma begrepp terkommer i frarbetena till den antagna lagstiftningen.40 Det fak-tum att samma terminologi anvnds i svl frarbetena som FRA:s in-terna dokument r viktigt eftersom det skapar en frstelse fr rela-tionen mellan lagstiftningen och de metoder som FRA redan och fortsttningsvis avser att anvnda.

4.2.3 Inhmtning genom skbegrepp Av lagen och frarbetena framgr att inhmtningen r automatiserad och signaler identifieras med skbegrepp vilket mjliggr utsllning av relevant information.41 FRA beskriver det i sina interna dokument som realtidsfiltrering med applicering av skbegrepp.42 Lagrdet r mer utfrliga nr de beskriver processen som att meddelande avskiljs fr analys genom skbegreppen och att faststllandet av skbegrepp r av synnerlig betydelse fr omfattningen av avlyssningen.43

Skbegrepp ska inte frvxlas med det mer snva termen nyckel-ord, t.ex. bomb eller al-Qaida. Om skbegrepp hade denna snva be-tydelse blir slutsatsen ltt att FRA:s datorer sker efter dylika termer i alla meddelanden. Detta r praktiskt svrt av flera skl, inte minst pga. de stora trafikmngderna och anvndandet av kryptering. Om ut-formningen av skbegrepp ven omfattar tekniska parametrar s kan FRA med strre effektivitet utnyttja exempelvis trafikdata och trafik-bearbetning. I frarbetena frklaras fljande.44

Fr att undvika att irrelevant information inhmtas mste skbegrepp med hg precision anvndas. Utformningen av skbegrepp fr automatiserad inhmtning styrs av ndamlen fr verksamheten ssom de angivits i lagen och inriktningen av verksamheten. Den nrmare utformningen av skbe-grepp sker bl.a. genom vl avvgda kombinationer av teknisk data (ssom varifrn i vrlden signalerna inhmtas och med vilka transmissionsmedel de frmedlas) samt andra parametrar som nyckelord (t.ex. det srskilda nam-net p ett vapensystem eller annan teknisk terminologi) och unika namn och sprk.

FRA anvnder allts skbegrepp som omfattar allt frn personuppgif-ter som namn och sprk till tekniska parametrar. Det senare kan vara frekvenser, e-postadresser och telefonnummer. Olika skbegrepp an-vnds tillsammans i olika konstellationer.45 Till sin hjlp har FRA en

40 Prop. 2006/07:46, sid. 29; Prop. 2006/07:63, sid. 22 41 3 lag (2008:717) om signalspaning i frsvarsunderrttelseverksamhet; Prop. 2006/07:63, sid. 92 42 FRA "Frgor & svar", frga 15 43 Prop. 2006/07:63, sid. 172 44 Ibid, sid. 77 45 SOU 2003:34 Frsvarets underrttelseverksamhet och skerhetstjnst. Integritet Effektivitet, sid. 129; Prop. 2006/07:63, sid. 7677, 90


Urvalsdatabas, som innehller information om freteelser mot vilka signalspaningen inriktas.46 Nrmare rutiner fr faststllande och han-tering av skbegreppen ska regleras i FRA:s arbetsordning.47

4.3 Innehlls- och trafikbearbetning FRA anvnder olika verktyg fr att blottlgga meningsfull information i det inhmtade materialet. I bearbetningsstadiet frvandlas inhmta-de signaler till underrttelser, dvs. blir vrderad och analyserad in-formation som antingen utgr svar p stllda frgor eller underlag fr nya frgor som kan terfras till processen.48 FRA:s frdjupade bear-betning och analys av innehll sker inom ramen fr frsvarsunderrt-telseverksamheten.49 Denna verksamhet r begrnsad till vissa angivna ndaml och liten i frhllande till den totala mngd kommunikation som verfrs till de srskilda samverkanspunkterna. Drfr mste FRA ha verktyg fr att kunna identifiera den kommunikation som r rele-vant fr innehllsbearbetning. Med innehllsbearbetning avses verk-samhet dr FRA tar del av innehllet i ett meddelande, som kan vara i form av text eller ljud.

Ett centralt verktyg fr att kunna identifiera vilken kommunikation som r relevant fr innehllsbearbetning r trafikbearbetning. Frar-betena uttrycker det p fljande stt.50

Trafikbearbetningen syftar till att bringa ordning i det skenbara kaos som det inhmtade materialet erbjuder. Hrigenom kan man konstatera vem som kommunicerar med vem och varfr. De uppfngade radiosignalerna identifieras och trafikmnster faststlls.

Med andra ord, FRA bearbetar trafiken och faststller vilka trafik-mnster som r intressanta. Trafikbearbetningen sker i efterhand ge-nom analys av mnster i trafikdata,51 dvs. man faststller vem som kommunicerar med vem. Detta ger myndigheten frmgan att avgra till eller frn vilka telefonadresser och IP-adresser som kommunika-tionen behver granskas nrmare. Kryptering av innehllet i ett med-delande erbjuder inget skydd mot trafikbearbetning, eftersom det endast frutstter tillgng till trafikdata.52 Trafikbearbetning benmns ibland ven som trafikanalys.53

46 SOU 2003:34. Frsvarets underrttelseverksamhet och skerhetstjnst. Integritet Effektivitet, Betnkande av Underrttelsedatautredningen, Stockholm 2003, sid. 17, 129. I frfattningstexten r Urvalsdatabasen benmnd som uppgiftssamlingar fr information om freteelser mot vilka signalspaningen inriktas, 6 Frordning (2007:261) om behandling av personuppgifter i Frsvarets radioanstalts frsvars-underrttelse- och utvecklingsverksamhet 47 Prop. 2006/07:63, sid. 78 48 Agrell, sid. 28 49 Prop. 2006/07:46, sid. 67 50 Ibid, sid. 29 51 FRA "Frgor & svar", frga 5 52 SOU 2007:76, sid. 132 53 Agrell, sid. 97


Frarbetena frklarar inte hur FRA genom trafikbearbetning kan identifiera varfr viss kommunikation ger rum. Fljande resone-mang kan erbjuda en tnkbar frklaring. Om FRA frst identifierar vem som kommunicerar med vem och med vilken frekvens (intensi-tet) denna kommunikation ger rum kan myndigheten ven dra andra slutsatser. FRA kan avgra om dessa personer tillhr en fast grupp eller ett lsare ntverk, vem som r ledare fr denna grupp samt om deras kommunikation kan kopplas till aktivitet som r knd genom andra informationskllor. I en amerikansk studie beskriver National Research Council hur brottsbekmpande myndigheter an-vnder metoder (Data Mining) fr att identifiera mnster som i regel r kopplad till terrorverksamhet.54 Liknande metoder fr trafikanalys kan i militra sammanhang ge indikationer p att ytterligare frband frts in i ett omrde, eller att frband frsvunnit drifrn.55 P sdant stt kan myndigheter som FRA gra mer eller mindre skra slutsatser om varfr en viss kommunikation ger rum. Det finns en viss grad av oskerhet i slutsatser som endast grundas p trafikbearbetning varfr de ska hanteras med frsiktighet.

Eftersom utvecklingsverksamheten normalt inte avser innehllet i meddelanden mellan enskilda,56 mste FRA:s innehllsbearbetning ske inom ramen fr frsvarsunderrttelseverksamheten. Den senare verksamheten r begrnsad, varfr volymen meddelanden som lses eller avlyssnas av FRA ocks blir begrnsad. Lagen och frarbetena ger dock ingen information om trafikbearbetningen sker i frsvars-underrttelse- eller i utvecklingsverksamheten. Frmodligen sker det i bgge eftersom trafikbearbetning redan ensamt kan ge underlag fr underrttelser. Ytterligare vgledning om sambandet mellan trafikbe-arbetning och utvecklingsverksamheten fr man av fljande formule-ring i frarbetena.57

Ett syfte med [utvecklings]verksamheten r t.ex. att kartlgga vilka kommu-nikationsvgar som kan vara av intresse fr att inhmta information av rele-vans fr frsvarsunderrttelseverksamheten.

I nedanstende passage i FRA:s interna dokument om grundforsk-ning diskuteras ett pstende frn FRA:s hemsida. Detta avsnitt frtyd-ligar sambandet mellan trafikbearbetning och innehllsbearbetning ytterligare.58

Inom ramen fr grundforskningsverksamheten fr vi rtt att lagra trafikda-ta, som bland annat innehller uppgifter om abonnentnummer eller e-postadress som varit i kontakt med varandra. Pstende: FRA arbetar p s stt att all tillgnglig kommunikation lagras. I efterhand grs skningar i den trafiken

54 National Research Council, 2008, sid. 185217 55 Agrell, sid. 97 56 Prop. 2006/07:63, sid. 72 57 Prop. 2006/07:46, sid. 68 58 FRA "Frgor & svar", frga 5


Frfarandet inom grundforskningen att lagra stora mngder information, som sedan sks igenom, liknar vl sjlva pstendet? Svar. Det r helt riktigt att hanteringen av trafikdata skiljer sig frn hanteringen av inhmtat inne-hll. ... [T]illgngen till trafikdata r ett oumbrligt verktyg fr svl inrikt-ningsbeslut som mjligheten att finna nya urvalsparametrar (till exempel om mlobjektet bytt till ett annat kontantkort). Vi r mycket angelgna om att anvnda trafikdata ven i framtiden. Med kad framtida anvndning av kryptering och med stndigt kande trafikvolymer kar ocks trafikbear-betningens styrkor i frhllande till den klassiska icke-militra innehllsbe-arbetningen.

I ovan citerade passage anvnds termen urvalsparameter medan fr-fattningstexten anvnder termen skbegrepp.59 Urvalsparametrar r skbegrepp som anvnds vid inhmtning av signaler.60 Jag ska nu un-derska sambandet mellan skbegrepp, trafik- och innehllsbearbet-ning.

4.3.1 Efterhandsskning i FRA:s databaser Samtidigt som FRA med hjlp av srskilda skbegrepp inhmtar sig-naler s lagrar myndigheten uppgifter i databaser.61 Skbegrepp an-vnds ven fr att efter inhmtning ska information i dessa databa-ser, vilket r relevant vid innehlls- och trafikbearbetning eftersom detta sker i efterhand. Det finns sledes tminstone tv slag av skbe-grepp, i) skbegrepp fr inhmtning (urvalsparametrar) i realtid och ii) skbegrepp fr efterhandskning.62

I frarbetarna ppekas det att automatiserad behandling av per-sonuppgifter, i synnerhet i samlingar av uppgifter (databaser), ger stora mjligheter att ska och sammanstlla information. Dessa mj-ligheter medfr srskilt stora risker fr intrng i den personliga integ-riteten. I syfte att minimera denna risk har det infrts frbud mot att behandla personuppgifter enbart p grund av vad som r knt om personens ras eller etniska ursprung, politiska sikter, religisa eller filosofiska vertygelse, medlemskap i fackfrening, hlsa eller sexual-liv (fortsttningsvis benmnt som knsliga personuppgifter). Det finns dock undantag frn denna regel. Om uppgifter behandlas p annan grund fr de kompletteras med knsliga personuppgifter. Vid skning fr knsliga personuppgifter anvndas som skbegrepp om det r absolut ndvndigt fr syftet med behandlingen. Det r sledes inte ndvndigt att vid anvndning av en knslig personuppgift som skbegrepp alltid anvnda ett kompletterande skbegrepp som inte utgr en knslig personuppgift. Skerhetspolisen har i sitt remissvar ifrgasatt varfr det skall stllas strngare krav i polisens verksamhet n i frsvarsunderrttelseverksamheten. Frarbetena betonar att an-

59 SOU 2003:34, sid. 131; 3 lag (2008:717) om signalspaning i frsvarsunderrt-telseverksamhet 60 Prop. 2006/07:63, sid. 90 61 1 kap. 7 FRA PuL; 26 frordning (2007:261) 62 FRA "Frgor & svar", frga 15


vndningen av knsliga uppgifter ska vara absolut ndvndig fr syftet med behandlingen,63 men det r fortfarande oklart varfr FRA har l-sare tyglar. Det kan bero p att myndighetens underrttelsearbete i frsta hand riktas mot utlndska frhllanden och som regel inte be-rr svenska medborgare. Drmed blir avgrnsningen av mandatet fr FRA:s signalspaning avgrande.

4.3.2 Sambandet mellan skbegrepp, trafik- och innehllsbearbetning Trafikbearbetningen r ett verktyg fr att faststlla vem som kommu-nicerar med vem, vilket bygger p att FRA samlar in stora mngder trafikdata som drefter sks igenom. Drefter kan FRA faststlla in-riktning och srskilda skbegrepp (omvxlingsvis benmnda som ur-vals- eller tekniska parametrar) kan anvndas vid fortsatt inhmtning. Med andra ord, skbegreppen 1) uppdateras kontinuerligt med std av trafikbearbetning, och 2) anvnds fr att med hg precision in-hmta de meddelanden som ryms inom frsvarsunderrttelsens n-daml och inriktning. FRA kan i nsta steg bearbeta och analysera ett meddelandes innehll, t.ex. i form av text eller ljud. Detta gr att fr-svarsunderrttelseverksamheten och innehllsbearbetningen endast omfattar en begrnsad andel av den samlade trafiken som korsar Sve-riges grnser.

Vad fr detta fr konsekvenser fr den enskilde? Det r mycket osannolikt att en laglydig medborgares kommunikation kommer att omfattas av skbegrepp som kan kopplas till yttre militra hot, terro-rism och andra ndaml som anges i 2 signalspaningsfrordningen. Drmed sker ingen inhmtning och analys av innehllet i en sdan persons kommunikation. Dremot sker inhmtning, bearbetning och lagring av signaler i betydligt strre omfattning inom utvecklingsverk-samheten d den ej r kopplad till de ndaml som anges i 2 signal-spaningsfrordningen.

4.3.3 Metoder fr trafikbearbetning Av redogrelsen ovan framgr att FRA lagrar stora mngder trafikdata som lagras och bearbetas. Det framgr inte av lagstiftningen eller f-rarbetena hur denna trafikbearbetning sker. I en studie utfrd av Na-tional Research Council (NRC), p uppdrag av USAs Department of Homeland Security, presenteras tv metoder fr analys och informa-tionsutvinning frn stora mngder data (Data Mining) som kan an-vndas var fr sig eller i kombination. Dessa kan benmnas som sub-jektbaserad respektive mnsterbaserad informationsutvinning.64

Subjektbaserad informationsutvinning utgr frn ett startsubjekt, t.ex. en misstnkt terrorist. Den misstnkte terroristens telefon- och

63 1 kap. 11 FRA PuL; Prop. 2006/07:46, sid. 7375, 124, 132 64 National Research Council, 2008, sid. 17. Mnsterigenknning r den etablera-de termen som motsvarar mnsterbaserad informationsutvinning, se Ingenjren nr 9, 2008, sid. 17. Jag har valt att anpassa texten till den engelsksprkiga be-greppsbildningen.


datakontakter identifieras och analyseras vilket ger ett underlag fr att bestmma vilka kommunikation som nrmare ska granskas. Mnster-baserad informationsutvinning utgr inte frn ett givet startsubjekt utan frn mnster, inklusive avvikande kommunikationsmnster, som kan frknippas med ett visst hot, t.ex. terrorism.

Fr utomstende r det svrt att f insyn i vilken omfattning FRA anvnder den ena, bda eller en kombination av metoderna. Finns det ngra svagheter i dessa metoder? Den amerikanska studien disku-terar frekomsten av falska trffar och uppmrksammar rttssker-hetsproblem om mnsterbaserad informationsutvinning anvnds allt-fr automatiserat. Studien anger att mnsterbaserad informationsut-vinning som baseras p historiska erfarenheter av terroristverksamhet kan vara anvndbar. Dremot r studien skeptisk till metoder dr man endast utgr frn avvikande kommunikationsmnster utan att ha en vldefinierad tes om vad som r ett hotfullt mnster eftersom detta skapar en stor mngd falsktrffar. Falsktrffar kan frbruka redan be-grnsade utrednings- och analysresurser.65

Studien utfrd av NRC tar bland annat upp den lagstiftning som omfattar National Security Agency (NSA) och nmnda myndighets arbetsmetoder. NSA r den amerikanska motsvarigheten till FRA. I studien uppmrksammas exempelvis att NSA samlar in uppgifter i NSA Call database om miljontals amerikanska medborgares telefon-samtal,66 vilket liknar FRA:s insamling av tele- och datakontakter i tra-fikdatabasen Titan.67 Lagstiftningen betrffande detta omrde i USA respektive Sverige r frvisso olika, men det verkar som FRA och NSA har likartade verktyg och arbetsmetoder. ven om det r svrt fr ut-omstende att f insyn i FRA:s arbetsmetoder finns ett intresse av att saken diskuteras eftersom valet av metod kan ha konsekvenser fr hur mycket information som ska inhmtas, mngden enskilda som berrs av viss granskning och hur begrnsade resurser ska anvndas. Jag an-ser att det juridiska regelverket br formuleras p sdant stt att in-formationsutvinningen blir fokuserad, exempelvis genom att upp-dragsgivarens behovsbeskrivning mste vara tydlig.

4.4 Rapportering och utbyte av information 4.4.1 Frvarsunderrttelseverksamheten Frn underrttelseorganisationer sker delgivning av det analyserade materialet till dess uppdragsgivare.68 FRA bedriver frsvarsunderrttel-severksamhet p uppdrag av regeringen och dess myndigheter. Av detta fljer att efter inhmtning, bearbetning och analys av informa-tion rapporterar FRA underrttelser till berrda myndigheter. Under-

65 National Research Council, 2008, sid. 7879 66 Ibid, sid. 162, 20425, 218, 229230, 254255, 297298, 300, 314 67 SVT Rapport, FRA lagrar svenska telesamtal och mejl, 16 juni 2008 68 Agrell, sid. 29


rttelserna lagras i en srskild uppgiftssamling.69 Skyldigheten att rap-portera underrttelser gller endast signalspaning som skett inom fr-svarsunderrttelseverksamheten.70

Det internationella underrttelsesamarbetet bygger p ett utbyte av information, varav en del uppgifter kan avse knsliga frhllanden fr den enskilde. Underrttelser med personuppgifter fr fras ver till andra lnder eller mellanfolkliga organisationer om det r ndvn-digt fr att Frsvarets radioanstalt skall kunna fullgra sina uppgifter inom ramen fr det internationella frsvarsunderrttelse- och sker-hetssamarbetet.71 Nrmare information om FRA:s utbyte av informa-tion med andra lnder r svr att finna d den r belagd med sekre-tess.72 Viss ledning kan skas i offentlig information, bl.a. att Sverige och USA undertecknat ett skerhetsforskningsavtal som mjliggr ett gemensamt forsknings- och informationsutbyte inom det civila sker-hetsomrdet, vilket bl.a. omfattar terrorismbekmpning.73

4.4.2 Utvecklingsverksamheten FRA:s utvecklingsverksamhet genererar inte ngon underrttelserap-portering, men den kompetens som byggs upp hos myndigheten p detta omrde kommer ven andra myndigheter till del genom bistnd i tekniskt avseende.74 I den del av utvecklingsverksamheten som avser bitrde till andra myndigheter fr behandlade personuppgifter ej an-vndas fr andra ndaml eller lmnas ut i annat fall n d det fljer av offentlighetsprincipen.75 Det framgr av 9 frordningen (2007:261) om behandling av personuppgifter i Frsvarets radioan-stalts frsvarsunderrttelse- och utvecklingsverksamhet att andra myndigheters direkttkomst till FRA:s databaser endast rr underrt-telser, vilket indikerar att andra myndigheter ej har direkttkomst till uppgifter insamlade i utvecklingsverksamheten.

Lagstiftaren frsker till synes bygga upp en mur mellan frsvars-underrttelse- och utvecklingsverksamheten, dr den senare omfattar stora mngder kommunikation och inte generar ngon underrttel-serapportering. Jag ifrgastter riktigheten i denna bild. Kan FRA i frvg veta vilken kommunikation som ska hnfras till respektive verksamhet? Det verkar vara svrt d FRA inledningsvis mste genom-

69 2 lag (2000:130) om frsvarsunderrttelseverksamhet; 4 frordning (2007:261) 70 Prop. 2006/07:63, sid. 80 71 1 kap. 17 FRA PuL 72 2 kap. 12 sekretesslagen (1980:100) 73 Agreement between the Government of the United States of America and the Government of the Kingdom of Sweden on Cooperation in Science and Technol-ogy for Homeland Security Matters, 13 april 2007 74 Prop. 2006/07:63, sid. 72 75 1 kap. 10 FRA PuL; Prop. 2006/07:46, sid. 68. Min tolkning r att bitrde till andra myndigheter vid vrdering, utveckling, anskaffning och drift av signalspa-ningssystem avser samma sak som bistnd i tekniskt hnseende till andra myn-digheter (Prop. 2006/07:63 sid. 72). Berrda lagrum och frarbeten lades fram vid olika tillfllen vilket kan frklara skillnaden i terminologi.


fra ngon form av analys, t.ex. genom trafikbearbetning. Denna slut-sats frstrks av fljande passage i frarbetena.76

Eftersom [utvecklingsverksamheten] syftar till att mjliggra frsvarsunder-rttelseverksamheten kan det inte anses ofrenligt med det ndaml fr vil-ka uppgifterna samlas in att uppgifterna ocks i viss utstrckning behandlas i frsvarsunderrttelseverksamheten.

Det verkar finnas ett kommunicerande krl mellan de tv verksamhe-terna dr uppgifter som ursprungligen samlats in fr ett ndaml, t.ex. flja frndringar i signalmiljn, kan anvndas fr ett annat n-daml i frsvarsunderrttelseverksamheten - om FRA finner det pkallat. Jag ser det som ett sammanhngande system snarare n tv parallella och isolerade processer.

Frgan r om personuppgifter som inhmtats genom utvecklings-verksamheten fr fras ver till andra lnder och internationella or-ganisationer? Viss ledning ges i 9 signalspaningslagen som anger att FRA fr fr utvecklingsverksamheten etablera och upprtthlla sam-arbete i signalspaningsfrgor med andra lnder och internationella organisationer.77 Innebr detta ett utbyte av data? Om FRA fr ver-fra data som inhmtats genom utvecklingsverksamheten till andra lnder s r detta anmrkningsvrt med tanke p att denna verksam-het kan rra stora mngder kommunikation mellan laglydiga indivi-der. Viss trygghet skapas genom att frarbetena anger att det inte r aktuellt med direkttkomst till FRA:s databaser vid verfring till andra lnder.78 Wilhelm Agrell har frklarat att underrttelsetjnster i allmnhet r obengna att vidarebefordra rdata vilket fr anses omfattat vad jag benmner som trafikdata av flera skl. Utver be-hovet av att skydda kllor, art och omfattning av utvunnen kunskap s r rdata vanskligt att anvnda. I fel hnder och lsryckt frn sitt sammanhang menar Agrell att det kan feltolkas.79 Samtidigt finns me-diauppgifter om det skickas stora mngder rdata frn ngra av balt-staterna till FRA som i sin tur vidarefrmedlar data till stora underrt-telsenationer som USA.80 Det r sledes oklart i vilken omfattning FRA gnar sig t utbyte av rdata.

5. Tillstnds- och kontrollfunktion Tillstndprvning i frhand och efterhandskontroll kommer att ut-vas av tv separata myndigheter, Signalspaningsnmnden respektive Frsvarets Underrttelsenmnd (FUN). I syfte att strka tillstnds-funktionen har regeringen lmnat frslag om att Signalspanings-nmnden ska ersttas av en Frsvarsunderrttelsedomstol senast den

76 Prop. 2006/07:46, sid. 68 77 9 lag (2008:717) om signalspaning i frsvarsunderrttelseverksamhet 78 Prop. 2006/07:46, sid. 84 79 Agrell, sid. 30 80 NyTeknik, FRA:s metoder granskas efter ny avlyssningsskandal, 27 augusti 2008


1 oktober 2009.81 Enligt den nuvarande lagstiftningen r inriktningen fr signalspaning i frvarsunderrttelseverksamhet tillstndspliktig. Detta gller n s lnge bara myndigheter andra n regeringen eller Regeringskansliet, men regeringen har lmnat frslag om att ven signalspaning fr regeringens behov ska vara tillstndspliktig.82 Det kan konstateras att utvecklingsverksamheten inte r tillstndspliktig enligt den nuvarande lagstiftningen,83 men ven hr har regeringen lmnat lagfrslag som medfr tillstndsprvning.84

Inom ramen fr sin kontrollfunktion har FUN en srskild uppgift att kontrollera anvndningen av skbegrepp, frstring av vissa typer av uppgifter och rapportering av underrttelser. FUN ska ven grans-ka behandlingen av personuppgifter i frsvarsunderrttelse- och ut-vecklingsverksamheten.85

6. Grnsdragningen mellan frsvarsunderrttelseverksamhet och po-lisir verksamhet Genom att mandatet fr frsvarsunderrttelseverksamheten ven om-fattar yttre hot som internationell terrorism och annan grnsverskri-dande brottslighet aktualiseras frgan om grnsdragningen mot den verksamhet som bedrivs av polis och andra brottsbekmpande myn-digheter. FRA kan enligt regeringens bestmmande lmna andra myndigheter bitrde inom ramen fr sdan myndighetsutvning som den senare myndigheten har att svara fr. Vidare ska myndigheter som gnar sig t frsvarsunderrttelseverksamhet, i enlighet med re-geringens bestmmande, kunna syssla med uppdragsverksamhet fr annan myndighets rkning.86

SPO har i sitt remissvar beskrivit grnsdragningsproblematiken i tv dimensioner (civil-/militr skerhet respektive inre-/yttre sker-het) som skapar fyra olika kombinationer. SPO anger att kombina-tionen inre/militr skerhet r utesluten och att kombinationerna inre/civil och yttre/militr skerhet r okontroversiella. Problemet uppstr framfrallt i kombinationen yttre/civil skerhet dr FRA har

81 Kommittdirektiv "Inrttande av Signalspaningsnmnden", Dir. 2008:137; Prop. 2006/07:63, sid. 75 och 111; Frordning (2007:852) med instruktion fr Frsvarets underrttelsenmnd; frslag till lag om Frsvarsunderrttelsedomstol i depart-mentspromemoria Frstrkt integritetsskydd vid signalspaning 82 5 frsta stycket lag (2008:717) om signalspaning i frsvarsunderrttelseverk-samhet; jmfr samma lagrum i departmentspromemoria Frstrkt integritets-skydd vid signalspaning 83 5 frsta stycket lag (2008:717) om signalspaning i frsvarsunderrttelseverk-samhet e contrario 84 4 a i frslag till ndring av lag (2008:717) om signalspaning i frsvarsunderrt-telseverksamhet i Departmentspromemoria Frstrkt integritetsskydd vid signal-spaning. Se ven sid. 66 i nmnda promemoria: P motsvarande stt ska domsto-len bedma en anskan som avser signalspaning fr att flja frndringar i sig-nalmiljn, den tekniska utvecklingen och signalskyddet samt fr att utveckla teknik och metodik med utgngspunkt frn vad som i lagen anges om signalspaning fr sdana ndaml. 85 10 frsta stycket, ibid; 3 frordning (2007:852) 86 Prop. 2006/07:63, sid. 40 och 48


kompetens och frmga att samla in information samtidigt som civil skerhet r en polisir frga. Regeringen verkar dela detta synstt.87 Drmed uppstr frgan om frsvarsunderrttelseverksamhet utgr en parallell verksamhet till SPOs verksamhetsgrenar kontraspionage, kontraterrorism och frfattningsskydd som samtliga kan berra ut-lndska frhllanden. 4 frsta stycket lagen (2000:130) om fr-svarsunderrttelseverksamhet anger fljande.

Inom frsvarsunderrttelseverksamheten fr det inte vidtas tgrder som syftar till att lsa uppgifter som enligt lagar eller andra freskrifter ligger inom ramen fr polisens och andra myndigheters brottsbekmpande och brottsfrebyggande verksamhet.

Frarbetena frklarar att inom frsvarsunderrttelseverksamheten fr det inte utvas verksamhet som inrymmer polisira befogenheter s-som frunderskningstgrder enligt rttegngsbalken och tvngs-medelanvndning. Vidare anges att frsvarsunderrttelseverksamhe-ten inte heller syftar till att lsa en freskriven uppgift fr brottsbe-kmpande och brottsfrebyggande verksamhet. Dremot anges att ven om det inom frsvarsunderrttelseverksamheten inte fr vidtas polisira tgrder s fr underrttelseinhmtningen omfatta samma freteelser. Begrnsningen i 4 frsta stycket av nmnda lag trffar endast sdana tgrder fr inhmtning av information som tar sig mer konkreta uttryck n t.ex. inhmtning av signaler i elektronisk form vid signalspaning.88 Min tolkning blir drmed att FRA fr bedri-va signalspaning mot internationell terrorism och annan grnsverskridande brottslighet s lnge som tgrderna inte r del av en frunderskning.

Fr det fall signalspaningen anvnder skbegrepp som r hnfrli-ga till en viss fysisk person uppstr frgan vad som skiljer denna verk-samhet frn anvndande av tvngsmedel som hemlig teleavlyssning och hemlig televervakning. En skillnad kan vara att signalspaning mot internationell terrorism och annan grnsverskridande brottslig-het sker i ett tidigare stadium n frunderskning vilket gr att av-lyssning eller vervakning kan ske utan att villkoren fr hemliga straffprocessuella tvngsmedel r uppfyllda.

Enligt 4 andra stycket lagen (2000:130) om frsvarsunderrttelse-verksamhet finns fljande undantag frn begrnsningen i det frsta stycket.

Om det inte finns hinder enligt andra bestmmelser, fr dock de myndig-heter som bedriver frsvarsunderrttelseverksamhet lmna std till andra myndigheters brottsbekmpande och brottsfrebyggande verksamhet.

Frarbetena anger att det handlar om bitrde med tgrder som den mottagande myndigheten i och fr sig haft rtt att vidta p egen

87 Skerhetspolisen remissvar, 11 februari 2005; Prop. 2006/07:63, sid. 40 88 Ibid, sid. 41, 4748 och 136


hand, men har otillrckliga resurser fr. Som exempel p sdana t-grder anges bitrde med kryptoforcering, tekniskt std p informa-tionsskerhetsomrdet och std i andra situationer d det r srskilt angelget att resurserna hos de myndigheter som bedriver frsvars-underrttelseverksamhet kan anvndas fr samhllsviktiga ndaml.89 Det sistnmnda exemplet frefaller ppna upp den begrnsning som lagrummet sker att skapa.

Frgan om frsvarsunderrttelseverksamhetens grnsdragning gentemot polisir verksamhet skapade stor debatt under sommaren 2008. Tidigare frsvarsministern Mikael Odenberg som undertecknat lagfrslaget skrev p DN Debatt den 23 augusti 2008 fljande.

En viktig pong med den nya lagstiftningen r tvrtom att den uttryckligen frbjuder frsvarsunderrttelseverksamheten att ngonsin befatta sig med det som r polisens och andra myndigheters brottsbekmpande och brotts-frebyggande verksamhet. Denna tydliga rgng mellan frsvarsunderrt-telseverksamhet och polisir verksamhet r helt central ur integritetssyn-punkt.

Med hnsyn till hur lagtexten och frarbetena r formulerade ifrga-stter jag om det finns ett sdant uttryckligt frbud och tydlig rgng. Infr hotet att stora delar av lagstiftningen skulle rivas upp av opposi-tionen och dissidenter frn allianspartierna har regeringen lmnat frslag om lagndringar den 19 december 2008 som bl.a. anger att endast regeringen, regeringskansliet och Frsvarsmakten fr inrikta signalspaningen. 4 lagen (2000:130) om frsvarsunderrttelseverk-samhet lmnas dock ofrndrad av frslaget. Detta skulle innebra att myndigheter med brottsbekmpande och brottsfrebyggande verk-samhet frvisso kan f std frn FRA, men de kommer inte att ha rtt att inrikta signalspaningen. Detta r resultatet av en politisk kompro-miss fr att rdda lagstiftningen och FRA:s tillgng till kabelbunden kommunikation. Samtidigt sker regeringen en lsning s att polisen ter ska f tillgng till signalspaningsresurser. Drfr har regeringen utsett en srskild utredare, frre SPO-chefen Anders Eriksson, fr att 1) kartlgga Skerhetspolisens och Rikskriminalpolisens behov av underrttelseinhmtning avseende utlndska frhllanden genom signalspaning, 2) utreda hur detta behov ska kunna tillgodoses p ett rttsskert och effektivt stt, och 3) utarbeta frfattningsfrslag.90 Att skra bort polisens mjligheter att inrikta signalspaningen och samti-digt tillstta en utredning hur polisen ska kunna f tillgng sdana re-surser kan verka schizofrent men sdan r ibland politiken.

7. Reflektioner Vad avser FRA:s std till polisen r det viktigt att ngra saker klarlggs. Om spaningen kommer att anvnda skbegrepp som r hnfrliga till

89 Ibid, sid. 136 90 Kommittdirektiv. Underrttelseinhmtning fr vissa polisira behov. Dir. 2008:120


en viss fysisk person behvs en frklaring vad som skiljer sdana sig-nalspaningstgrder frn redan befintliga tvngsmedel. Handlar det om tillgng till en strre mngd information som automatiskt kan be-arbetas, behov av att spana utan brottsmisstanke, intresset av att inte avslja fr operatrerna vem man spanar mot eller ngot annat? Kan samma resultat uppns med andra tvngsmedel eller polisira meto-der? Polismetodutredningen (SOU 2009:1) har lmnat frslag om brottsbekmpande myndigheters rtt att i underrttelseverksamhet i hemlighet hmta in uppgifter om viss elektronisk kommunikation. Finns det en verlappning mellan det std som FRA kan lmna till brottsbekmpande myndigheter och den underrttelseverksamhet som kan komma att regleras av polismetodutredningens frslag? Hur kan de brottsbekmpande myndigheterna effektivt uppn sina syften samtidigt som den totala integritetskrnkningsnivn hlls nere? Dessa frgor br diskuteras inom ramen fr Anders Erikssons utredning.

Fr det fall signalspaningstgrder till std fr brottsbekmpande och brottsfrebyggande verksamhet kan liknas vid tvngsmedel mste vi frskra oss om att regelverket har tillrckliga rttsskerhetsgaran-tier. Det handlar bl.a. om domstolsprvning nr spaningstgrder av-ser en fysisk person. Signalspaning till std fr brottsbekmpande och brottsfrebyggande verksamhet br endast komma i frga nr den be-farade brottsligheten kan antas innefatta vissa srskilt i lag angivna straffbara grningar. Formuleringen grov grnsverskridande brotts-lighet i 2 frordningen (2008:923) om signalspaning i frsvarsun-derrttelseverksamhet r vag och exemplifiering i frarbeten framstr som otillrckligt. Detta r viktigt fr att skapa frutsebarhet fr med-borgarna s att den enskilde vet under vilka omstndigheter han/hon kan utsttas fr signalspaning. Vi br ven diskutera om SPO ska f std genom signalspaning till alla sina verksamhetsomrden eller bara en del av dessa. Jag ifrgastter om det r lmpligt att signalspaning ska kunna ske till std fr frfattningsskyddet d detta framfrallt rr extremistmiljer i Sverige. Ett klarlggande i denna frga kan verka ondig d FRA endast ska spana efter yttre hot, men kan likvl vara ndvndig fr att frebygga eventuella farhgor hos allmnheten om att signalspaningen ska leda till ngon form av kontrollsamhlle. Vi-dare r det viktigt att tydliggra vilken myndighet som styr spaningen mot yttre hot som internationell terrorism och annan grnsverskri-dande brottslighet. Fr det fall sdan spaning ska bedrivas, finns det skl fr att den operativa verksamheten och spaningsuppdragen ska initieras och i hg grad styras av den bestllande myndigheten. An-nars finns en risk att spaningen blir planls och i ondan berr en strre mngd enskilda personer samt tar knappa utrednings- och ana-lysresurser i ansprk. Denna stndpunkt vinner std av den redogjor-da studien frn NRC om olika metoder fr informationsutvinning. Innan polisen fr tillgng till signalspaningsresurser mste dock fr-


gan stllas om inte befintliga tvngsmedel och polisira metoder r tillrckliga.

I debatten om FRA:s signalspaning, yttranden frn remissinstanser och lagrdet har fokus framfrallt varit p avlyssning medan insam-lingen av stora mngder trafikdata ej uppmrksammats i samma ut-strckning. Mot bakgrund av de krav som artikel 8 i Europakonven-tionen uppstller fr att intrng ska anses vara legitima uppstr t-minstone en frga. Medan FRA:s avlyssning frefaller vara relativt be-grnsad r insamlingen av trafikdata betydligt mer omfattande. Upp-fyller FRA:s inhmtning och lagring av trafikdata i en bred hv utan nrmare urskiljning kraven i artikel 8 om i) frutsebarhet, ii) preci-sion och skydd mot godtyckliga intrng och iii) att varje enskild ver-vakningstgrd mste vara frenlig med strikta lagstadgade villkor och tillvgagngsstt?

Ett synstt r att trafikdata och andra lagrade uppgifter som inte anvnds i underrttelseproduktion r verskottsinformation. Skyddet fr den enskildes integritet fullgrs d genom frstringsskyldighet och kontroll. Ett problem r att man inte p frhand kan veta vad som r underlag fr underrttelseproduktion eller verskottsinforma-tion, vilket gr att ven det senare kan komma att granskas. Drmed sker ett intrng svl vid inhmtning, lagring som bearbetning, oav-sett om informationen drefter frstrs. Hur allvarlig r denna del av FRA:s verksamhet ur integritetssynpunkt? Svaret p den frgan beror i hg grad p hur vi betraktar system fr elektronisk kommunikation och graderar integritetskrnkningar. Den antagna lagstiftningen ver-kar rangordna lagring av trafikdata och kartlggning av kommunika-tionsmnster som en lgre integritetskrnkning, medan granskning av innehll r mer allvarligt. Min frhoppning r att Lagrdet vid sin granskning av regeringens frslag om lagndringar uppmrksammar FRA:s utvecklingsverksamhet och hantering av trafikdata i hgre grad n tidigare. Drutver behvs en bredare diskussion om de frndra-de frutsttningarna och formerna fr vervakning i det digitala sam-hllet.

FRA Signalspaning Ur Ett Rättsligt Perspektiv

Documents

Transcript of FRA Signalspaning Ur Ett Rättsligt Perspektiv